关键词：城市规划；决策；管理；问题；对策
Abstract: With the development of society, the population increased, urban planning is particularly important. One of the most critical is the urban planning decisions, its urban planning plays a decisive role. At the same time, the supervision and management of urban planning must be scientific and reasonable, in order to achieve the most optimal allocation of resources of urban space.
Keywords: urban planning; decision-making; management;; countermeasures
中图分类号：TU984 文献标识码：A文章编号：2095-2104（2013）
一、城市规划决策存在的问题及解决对策
1.存在的问题
目前我国城市规划决策的运作模式还是计划经济体制下的产物，在市场经济体制不断完善的今天，必然存在许多弊端。具体表现为以下几个方面：
（1）决策的中心化
受我国政治体制的影响，城市政府与规划管理部门几乎主宰了规划的审批最终决策权。政府作为唯一的代表全体社会成员的公共利益并合法地垄断了强制力的社会组织，是决策、进行公共选择的基本形式，以组织公共物品的“生产"和“供给”、向社会提供公共服务为其基本职能。但由于一些地方城市规划最终决策权力过于集中于政府个别领导，以及行政决策过程中常见的“一言堂’’现象，市民基本无法参与到城市规划决策当中去，市民意志更无从反映到城市规划决策中来。
（2）决策过程的非程序化
在城市规划决策过程中，精英决策(这里的精英主要是指掌握城市规划决策权的权力精英)的重要表现就是决策的非程序化。这是因为我国的决策模式是非常典型的权力精英决策模式，决策过程基本取决于权利精英的作用，特别是深受人格化权力结构的影响。人格化权力的特点是不大受制于程序的约束，领袖和重要的权力精英的行为方式和人格因素对决策的影响至关重要。这种人格化的精英决策大大加重了决策过程非程序性的方面。城市规划决策中主要有以下表现：
①决策行为的短期性、非连续性
②决策的主观随意性
③决策缺乏有效监督
2.我国城市规划决策的优化途径
（1）城市规划决策要处理好八个关系，即处理好市场和规划的关系、处理好发展和控制的关系、处理好发展环境和人居环境的关系、处理发展和资源环境约束的关系、处理好经济社会发展和文化发展的关系、处理好城市和乡村的关系、处理好中央和地方的关系、处理好政策和法制的关系。
（2）完善政府的城市规划职能，向着程序化、透明化的方向发展。
（3）构建城市规划决策法规制度体系。具体通过加强城市规划地方性法律规范的制订和完善、加强规划决策程序方面的立法等途径来构建。
（4）健全城市规划决策监督制度。具体通过完善政府信息公开制度、城乡规划督察员制度等来构建有效的监督机制。
二、城市规划管理存在的问题及解决对策
1城市规划管理存在的问题
（1）城市规划结构不合理，土地资源浪费
目前我国大多数城市的政府由于过度注重城市的经济形象,都将大部分财力投向了可获得较大收益的工业用地,而公共绿地及公共配套设施所占金额投入比例却相对偏低。政府过分追求超宽马路、超大商业化时代广场,一味的注重本城形象工程,而忽略基础环境设施的建设和质量的提高。然而从城市路网总体结构上来看,如果主次干道与支路的比例失调,路网结构不合理,极容易造成城市交通拥堵。同时,由于城市和镇村的各自为政,土地利用散乱无序,土地开发呈粗放式经营状态,土地利用率低,也造成了土地资源浪费的现象日益严重。
（2）行政法不健全导致城市规划管理不规范
行政法制的要求对城市规划领域来说就是要规范城市规划的组织编制、审批、实施、监督检查等一系列的行政行为，包括抽象的行政行为和具体的行政行为。抽象的行政行为通常为制定、修改、废止与城市规划相关的行政法规、各级部门规章、技术标隹、部门规范性文件，组织编制、审批各层次规划。具体的行政行为通常为城市规划行政许可行为、行政强制行为、行政处罚行为、行政确认行为、行政复议行为、行政撤销和变更行为、行政合同行为、行政检查、行政补偿行为，行政监督、行政奖励、行政给付。就目前我国的城市规划行政立法状况来说，规划编制、审批行为缺乏招投标或政府采购、时限、公式、听证、调整等程序性规定：行政强制行为、行政确认行为、行政合同行为、行政补偿行为缺乏完整的程序、范围、标准、实施条件甚至是原则性的规定：非许可类行政审批的设定权限、范围、监督检查、法律责任在现行法中并没有明确规定，这诸多的问题都是我国的行政程序立法不完善造成的。
（3）城市规划管理缺乏大众监督
在我国的很多城市规划决策往往还停留在领导者才是“决策者”,规划决策权集中领导和少数几个规划专家手上,是少数人的决策。与此同时，地方政府和规划管理部门自由裁量权过大,对行政审批缺少约束和监督机制。规划管理的主管部门既是规划管理者又是规划单位的直接上级,这就使得规划管理和实施一直是处于规划管理者单方面的动作之中,这往往会造成决策主体的错位,使得决策缺乏大众监督,从而使城市规划管理背离城市规划目标,同时公共利益会被某些群体利益所替代,造成最终使城市规划管理的方向偏离原有的发展轨道。此外,由于缺乏有效监督,也会造成一些政府官员利用城市规划管理对城市建设进行干预,谋取个人利益,并产生各式各样的寻租行为。
2城市规划管理的解决对策
一、关于营销策划课程研究方法的探讨
由于教学任务繁重、教研经费不足,我国营销策划课程建设与教材编写所采用的研究方法多为低成本的二手资料研究法,营销策划课程内容体系建设也就自然沿用了从理论到理论的研究方法。因此,以市场营销学的理论方法体系来推演营销策划理论与方法体系的研究方法也就自然而然,这是导致营销策划教材与市场营销学教材内容重复的客观原因[4]。所以,创建内容相对独立的营销策划课程内容体系,需要创建新的研究方法。笔者认为,作为一门实践性很强的课程,需要采用以下两种研究方法:
1•实践———理论研究方法
营销策划课程内容体系建设的研究方法更需要面向实践,通过总结营销策划实践经验和实战方法,提炼具有普遍价值和意义的营销策划流程、思维、创意和方法,上升为营销策划原理和理论,从而形成营销策划课程的内容体系。
2•问题———对策研究方法
企业市场营销策划的过程本身就是通过市场问题与原因的分析提出解决方案与对策的研究过程。营销策划的项目、课题与内容本身就来源于企业营销实践当中面临的问题,而营销策划的方法本身就来源于解决营销问题的方法。因此,营销策划课程内容与方法体系的建设,需要反应营销策划实践的需要,采用问题———对策研究方法。
二、关于营销策划课程内容体系整体架构的探讨
市场营销学和营销策划这两门课程之间的关系定位是营销策划课程内容体系建设的重要依据之一。在学科理论上,营销策划与市场营销学的联系是:市场营销学是专业基础理论课程,营销策划是专业应用课程。市场营销学研究市场营销的基本规律、原理和策略,是开展营销策划应该遵循的科学依据与策略基础。营销策划是市场营销学的规律、原理和策略在企业营销实践活动中的科学化与艺术化运用。市场营销学的核心内容分为营销策略分析STP和营销策略组合4P两大部分,STP是制定营销策略组合4P的分析过程与分析方法。在营销策划课程中,可以直接运用STP分析方法展开营销4P策略的分析和策划,因此营销策划课程内容体系的建设主要应以营销策略4P的策划为重点。
1•营销什么产品———产品策划
产品是企业价值的载体,企业与市场的关系主要是通过产品来维系的,产品是企业市场营销活动的支柱和基石,产品策划是营销策划的核心内容。
2•产品以什么价格销售———价格策划
价格是关系到产品成功上市、销量与份额提升和企业经济效益的关键要素。企业一般总是希望价格稳定,然而由于营销环境的复杂性,价格竞争的激烈性,价格又必须正确策划并及时动态调整。因此,价格策划的难度很大,既有科学性又有艺术性,是营销策划必须重点研究的内容板块。
3•通过什么渠道销售效果最好———分销策划
分销渠道关系到产品能否成功进入市场并顺利扩大销售。而在现代中国市场,分销渠道尤其复杂,分销渠道的驱动力量也非常强势,因此,分销策划更具有中国特色和中国意义,是营销策划课程需要特别加强研究的内容板块。
4•如何告知和说服消费者购买———沟通促销策划
企业必须实现与目标消费者的有效沟通才能建立品牌和产品认知,促进产品销售实现与扩大。沟通促销是最外显的营销策略,也是使用最广泛、调整最频繁的策略。在营销策划实战中,广告传播策划、公关传播策划和促销活动策划是最普遍的策划项目,在营销策划课程体系中需要重点突出单独成章地介绍。而人员推销由于更偏重于销售业务和人力资源管理,因此可以不放在营销策划课程里。
三、关于营销策划课程主要章节内容构成的探讨
营销策划课程内容体系的整体架构应该与市场营销学4P营销策略架构对接,这反映了学科之间的内在有机联系,因而是必要的,但主要章节内容构成则是需要加以区分的。
1•关于产品策划内容构成的思考
(1)生产什么产品———产品规划。生产多少种产品?各种产品生产多少数量?各种产品在同一时间阶段是什么样的结构关系,在不同时间阶段是什么样的前后衔接关系?在产品策划中,对这些问题的思考归结为产品规划,其主要内容包括:产品品种数量规划、产品品种角色规划、产品品种规模规划和产品导入市场时间规划。
(2)怎样将列入规划的产品开发出来———新产品开发策划。在战略层面如何配置开发资源设计开发目标?在组织建设上如何才能给产品研发提供更好的体制保障?在技术层面如何合理优化产品开发流程?在产品策划中,对这些问题的思考称作新产品开发策划,主要内容包括:新产品开发的战略选择、新产品开发的组织设计、新产品开发的路径设计和新产品开发流程规划。
(3)怎样将开发出来的产品导入市场———新产品上市策划。这个产品以什么样的概念上市?产品实体应该怎样包装才更有利于上市?对于这些营销问题的思考和设计称作新产品上市策划,其中包括产品概念分析与挖掘、产品包装策划与设计等。进一步的上市策划思考还会扩大到以下方面:产品以什么价格上市?在什么地方通过什么销售渠道上市?上市广告宣传、公关传播和促销活动怎么展开等。对这些问题的思考也可以列入新产品上市策划的内容范围之中,但为了篇幅的均衡,分别放在营销策划系统内容中的价格策划、分销策划、广告传播策划、公关传播策划和促销活动策划等章节更为合适。
(4)导入市场的产品如果出现销售疲软怎么办———疲软产品提升策划。产品并没有临近寿命周期的终点,但却出现了销售疲软现象,应该怎样诊断原因采取针对有效的措施?对于这个问题的思考我们归结为疲软产品提升策划。
2•关于价格策划内容构成的思考
(1)什么样的终端零售价格可以将产品成功销售出去———终端价格策划。终端价格是决定产品是否能够最终实现销售的价格。价格策划要优先考虑产品价格在终端市场上的竞争力和形象感。价格策划的首要内容就是终端价格策划,主要内容包括终端价格的定性分析与策略推演、定量分析与价位区间框定、终端价格的计算、测试和确定。
(2)各种产品之间的价格关系如何才能保证整体最优———价格结构策划。策划价格并不仅仅意味着单一产品定价方法与技巧的简单应用,而是要将产品组合中的各种产品的价格作为一个整体来把握。这就必须综合考虑和处理好企业内部不同产品之间的价格关系,同一产品不同生命周期阶段的价格关系,本产品选择品之间的价格关系,等等。因此,价格策划的主要内容还应包括价格结构策划,其中包括产品线组合定价策划和关联产品组合定价策划等重点内容。
(3)产品各个销售环节的价格应该如何确定———价格体系策划。价格策划要考虑营销价值链上参与营销价值创造的各个营销环节营销机构的利益均衡与合理分配,要让参与产品分销的零售商和批发商(商或经销商),都能够通过适当的价格体系获得利益空间,否则,营销价值链的运转就会出现问题。因此,价格策划就必须包括价格体系策划,即按销售环节设计基本价格体系,再按照销售区域调整价格体系,最后按销售政策调整价格折扣。
(4)价格应该如何调整才能既符合市场需要又保证企业利益———价格调整策划。产品价格需要随着供求关系、产品推广节奏和市场竞争而有意识地进行调整。所以,价格策划还应包括价格调整策划,思考如何发动价格调整、如何应对通货膨胀价格上涨和如何应对降价大战。
3•关于分销策划内容构成的思考
(1)到哪里去销售———分销布局策划。这是关于产品销售市场区域的重要问题。是在本地销售还是去外地销售?去外地销售是向东还是向西?去几个地方?去几个什么样的地方?这些地方同时去还是分别去?在分销策划中对这些问题的思考归结为分销布局策划,其内容包括分析分销布局影响因素、规划分销布局形式、策划分销布局实现方式[5]。
(2)通过什么样的分销模式去销售———分销模式策划。是自己组建区域销售队伍还是借助当地的商业机构经销或?分销渠道的环节多少为宜?经销商或商的数量多少为宜?是采取总经销下设分经销模式还是区域多家经销模式?是采取独家模式还是多家模式?在分销渠道策划中,对这些问题的思考和设计,叫做分销模式策划,其主要内容包括分析流通环境、明确分销目标、选择流通业态、界定分销运作模式和规划渠道结构模式。
(3)通过什么途径能够找到分销商———通路招商策划。这是一个落实分销模式建设销售网络的问题,也是企业高层、营销策划部门以及销售业务部门都十分关心的问题。在分销策划中,将对这一问题的思考叫做通路招商策划,其内容包括商业伙伴的选择标准、商业客户的考察评估、招商方式的策划运作等。
(4)如何激励和规范分销商的销售行为———销售政策策划。这是一个关系到销售快速增长与市场规范发展的重要问题。在分销策划实战中,称之为销售政策策划,内容包括销售权限政策策划、价格政策策划、结算政策策划、返利政策策划、促销政策策划和销售服务政策策划等。4•关于广告传播策划内容构成的思考(1)为什么做广告———广告目标策划。这似乎是却不是一个多余的问题。但确实是一个必须首先深度思考并准确回答的问题。在广告传播策划中称之为广告目标策划。(2)广告对谁说———广告诉求对象策划。这是一个容易被忽视的问题,但广告诉求对象不明确无异于广告传播无的放矢,关于广告对谁说的思考即为广告诉求对象策划。(3)广告说什么———广告诉求主题策划。这个问题似乎很简单,但实际并不简单,它不应仅仅从企业、从产品本身角度来思考,而更应从消费者角度来思考。关于广告说什么的策划就是广告诉求主题策划。(4)广告怎么说———广告创意策划。同样的主题用不同的方法诉说,效果大不一样。广告传播策划在说什么确定之后还要研究怎么说,即开展广告创意策划,其主要内容包括广告创意策略和广告创意构思表现。
(5)在哪里向广告诉求对象说———广告媒体策划。这是影响到广告传播效果好坏与费用多少的重要问题。广告策划要在广告诉求对象确定的基础上确定广告传播的媒体。
(6)什么时候跟广告诉求对象说———广告时机策划。它的内容包括广告时序策划、广告时限策划、广告时节策划和广告时点策划。
(7)跟广告诉求对象说多少次———广告频率策划。广告频次不够,广告诉求对象认知不清印象不深,广告效果自然难以达到。广告频次过多,不仅浪费传播费用还容易引起广告诉求对象以及其他受众的反感,对品牌形成负面印象。
(8)广告诉求对象接受了多少———广告执行监测策划。跟广告诉求对象通过策划好的媒体、策划好的时机、以策划好的频次进行实际沟通传播执行的过程中会出现问题吗?沟通传播执行以后的实际效果如何?广告诉求对象接受和理解的信息是否和我们传播表达的信息一致?他信赖我们所说的吗?他将按照我们的意图建立或改变他们的消费态度和行为吗?这就是广告执行与效果监测策划需要解决的问题。
5•关于公关传播策划内容构成的思考与一般意义上的公共关系不同,营销策划中的公共关系更加关注企业与消费者这一核心公众关系,注重借助新闻媒体和新闻事件的传播直接促进品牌形象建设和产品销售。
(1)怎样通过新闻宣传传播品牌形象并为营销造势———新闻公关策划。营销传播沟通需要整合广告与公关两大主要传播形式。一般意义上的公共宣传由于企业难以自主掌控内容和节奏,不容易与企业可以自主掌控的广告宣传同步整合,所以需要聚焦传播对象,开展以消费者为中心的以直接促进营销为目的的营销公关传播。而由于消费者对广告存在一定的警觉性因此也需要整合沟通说服效果较好的新闻公关传播。新闻公关传播的使命,第一在于如何通过新闻媒体开展持续性的宣传以传播品牌形象,第二是如何在特定的时间内开展密集型的宣传以为产品营销造势。
(2)怎样通过公关赞助传递品牌价值———赞助公关策划。赞公关是营销公关的又一重点,其在创造公众认知提升形象的同时,还承载着传播品牌价值主张与品牌精髓的使命。赞公关不是纯粹社会公益意义上的公关赞助,也不是没有任何商业目的的慈善活动,而是传递品牌价值的商业公关赞助。因此,如何确定赞助对象、如何选择赞助形式和赞助标准,都是需要精心策划和周密考虑的问题。
(3)怎样开展危机公关重塑品牌形象———危机公关策划。危机公关是营销公关必须保持的战备状态。企业应该如何做出危机公关的组织反应、行动反应和信息反应?如何防止危机的进一步扩大?如何降低危机的扩散范围和损失范围?如何矫正危机给品牌带来的负面影响重新塑造品牌的正面形象?这些都是企业营销公关都必须直面的问题,对于这些问题的思考和策划,我们归结为危机公关策划。
6•关于促销活动策划内容构成的思考促销活动策划对应于市场营销学沟通促销策略中的SalesPromotion,在中国,企业和消费者都习惯称之为促销活动。促销活动是营销的一大实效手段,在经济增长乏力的西方国家和竞争激烈的中国市场上,都已演变成一种短兵相接的地面营销战。促销活动策划是目前企业营销策划中最普遍的策划项目。成功开展促销活动策划,需要深度思考以下问题,从而形成促销策划的相关内容。
(1)为什么要开展促销活动———促销目标策划。在营销实战中盲目开展促销活动的现象非常普遍。为促销而促销,目标不明确的促销随处可见。从实际效果上看这样的促销自然成效不大。从营销策划原理上讲,促销活动必须首先明确促销活动的背景、目的和意义。
(2)对什么产品开展促销活动———促销产品策划。出现销售问题的产品是哪些?出现销售问题的原因是什么?能否通过促销活动解决产品的销售问题?是针对有销售问题的产品单项促销还是联合所有产品共同促销?
(3)什么时间开展促销活动———促销时机策划。促销活动选择什么时间开展比较合适?促销期限设置多长时间?这是关系到促销活动开展时机的策划问题。
(4)在哪些市场区域开展促销活动———促销区域策划。哪些市场区域出现了销售问题?这些问题是否都需要通过促销来解决?如果某些销售区域的市场下滑是由于销售力量不足或者品牌形象问题造成的,开展促销活动显然是没有效果的。因此,促销活动开展的市场区域需要正确分析和选择。
(5)针对什么样的目标消费者开展促销活动———促销对象策划。针对什么样的目标消费者开展促销活动与产品定位和销售问题形成的原因有关,漫无目标或者张冠李戴式的促销只会浪费营销资源,因此,需要有效开展促销对象策划。
关键词：城乡规划；现状问题；决策依据；策略
中图分类号：TU984文献标识码： A
新时期，伴随着国民经济的不断上升发展，城市的快速发展带动着我国城乡建设的稳步发展。对城乡来说，资源总是有限，没有良好的规划决策就会产生资源的浪费。如果在决策中没有城乡利益相关方的积极参与，那么城乡规划就容易产生“负规划”。因此，城市规划应该突破某些精英规则，打破上层决策者决策的框架，尽可能让利益相关方来“把持”城乡的发展方向，做到城乡规划决策最优化的途径。
一、城乡规划的现状及问题
（一）城乡规划现状分析以及问题的思考
在城乡规划决策中，很多问题不可避免，比如市场的压力，任务量大，市场过度的竞争，设计周期的不确定性等；环境的压力，审批把关不按照法律法规，不够严格，“学阀”现象严重，盲目自大，搞“小圈子”固步自封等；权利的压力和汇报方案，建议方案都向权利靠拢，无法做到真正的公平公正。主要的原因就是规划决策中自身的原因，在城乡规划中，影响规划决策和设计质量最大的主体就是规划设计人员，设计单位。虽然客观的因素很多，设计人员自身的因素一定不能忽视，甚至是主要原因。主要体现在几点：首先，为了追求经济效益，片面追求眼前利益，无视行政管理规划，职业道德观念薄弱，不按照相关的法律法规实施，抄袭严重，粗制滥造。其次，很多设计单位没有专业的质量管理，没有专门的制度（设计单位由于受市场化影响，质量管理不足，制度保障不健全），决策成果的审核程序不符合规划决策制度。
再次，职业道德的下滑，设计师是高尚的职业，为公共利益对整个城乡的形象负责，责任重大。学习的积累不够，规划决策，规划设计的过程需要灵感，需要创作激情，灵感来源于天赋和积累，能够反映出工作的水平。天赋是先天的，难得可贵，但是积累来源于后天的学习，更加重要，先天不足，后天补充。这些都不是与生俱来的，源于积累，在于借鉴学习。
最后，规划设计中缺乏高端人才，由于发展条件，经济环境的客观原因，规划决策和设计行业人才流失国外，特别是高端人才的流失，导致规划和设计中自我能力成长受到极大的影响，高薪外聘国外精英人员也往往起到挂名而已，起不到人才培养，经验知识传递的效果。
二、城乡规划决策所依据的原则
持续发展性。城乡的规划决策要有高度的可持续发展性，做到低碳、人文、生态、科技、有特色。
科学性。规划编制高水平、高标准、高起点，坚持穷建设、富规划，加大在规划中的投入。决策过程民主化、（阳光行政、依靠专家、依靠群众）、法制化（讲程序、依照法律法规行政），要经过充足的科学论证，保证规划决策的科学性。
严肃性。城乡规划是关乎民生的大事，所以必须要经过科学合理的规划决策，一旦确定，不能随意修改。如果确实需要修改，必须严格按照规划法要求履行程序，制止因为领导，专家等越权行为的诞生，保持规划决定的高度严肃性。
创新性。可用适度的超前原则，能够把握住行业的发展趋势，加强学习，紧跟时代潮流，瞄准科技的前沿，不断提高创新能力，体现规划决策的创新性。
权威性。技术上，树立权威的规划，依靠权威的规划决策，强调规划的权威。水平低的规划成果是经不住时间检验的，所以会反复修改，影响民生，要增大技术含量，引用技术上的专业人才；行政上，严格按照规划的法律法规，违法必究，执法必严，强烈打击滥建私建的行为，违规乱建的现象，加强规划执法监察力度。
三、实施策略
从根本上说，城乡的规划必须要本着实用性，可行性和科学性等原则，经过科学的论证，充分的听取民意。在这样的基础上，城乡的规划建设才会彰显出科学的完美设计，才能更好的体现以人为本。但是过去的一些城市，城乡的规划透明度和公众的参与度都十分低，公众往往在事后被告知已经设计好的城乡规划。在城乡的规划中几乎都是由少数专家说了算，但是因为专家的考虑不全面，甚至有些还是闭门造车，所以在一些公共设施――比如马路标识，公共厕所等关乎老百姓身边切身利益的小事上没有考虑市民的需求，而常常导致城市的规划缺少人性化的关怀。因此城乡规划需要有明确的行政决定，严厉禁止过大的自由裁量权利。
自由裁量权应该符合法律法规、技术标准、遵守法定程序、城市规划、设计规范、严守“合理性”的原则，逐渐完善规划技术标准法制化。将城乡规划，技术标准和我国的城市规划法律法规相衔接，处罚违法行为。这样可以有效的阻止在决策审批过程中的随意性，制止不按科学的程序越权，进行决策审批的行为。
建立科学的合理的规划决策委员会，可以由专家、学者、居民、公务员以及非公务人员等组成城乡规划委员会成员，实现对城乡规划的科学管理。委员会意在按照相关法律法规解决在规划重大问题中，某些地方领导决策的随意性，规划管理部门自由裁量权过大的问题，保证城乡规划决策的科学性，民主性。
城乡的土地利用，都要按照相关法律法规统一的纳入城乡规划管理，强化城乡规划管理的综合职能，这样才能保证城乡协调的运转和合理的发展。充分运用好法律的管理手段，是切实做好城乡规划决策工作的有效保证。这就要求相关的城乡规划管理部门不断完善法制建设工作，完善城乡规划决策的法律法规，真正的能做到有据可查，有法可依、犯法必究、执法必严，有效的保证城乡规划决策的实施。
首先，充分了解城乡的居民需求，切实关照城乡人员实际需要，从城乡整理利益出发，有序，合理的进行城乡资源配置，提高运作效率，确保城乡发展的可持续性，建立完善的引导机构与控制规划，确保各项规划与城乡的发展目标一致。
其次，逐渐完善规划决策中的管理体制，在城乡规划决策中，要确立城乡规划管理应坚持政府组织，专业人才领衔，公众参与，部门配合，科学决策的城乡土地使用配置以及空间的组合设计。
保障规划的管理机制，严格执行规划决策，综合调控资源配置。强化城乡规划实施的事前、事中、事后的管理监督。严格实行问责制度，及时制止乱建设，乱占地、乱变更等违法现象。在规划的决策中要能够集思广益，充分听取公众的意见，弥补政府在公共决策方面的局限性，提高城乡规划决策，项目决策等的科学性，让城乡规划决策更贴近公众，符合公众利益。
四、结语
城乡规划决策的好坏关系者城乡能否健康，持久的发展，对当代和几代人的生活质量都息息相关，事关重大，应该引起足够的重视，虽然城乡规划决策只是行政决策的一部分，但是依然要不管的研究，积极实践，用于探索，找到最适合我国城乡实际情况，符合我国城乡规划工作特点的最佳决策途径。
参考文献：
[1]李华山. 低碳环保视角下对城乡规划的几点思考[J]. 现代经济信息.2010（23）.
关键词人口政策基本国策计划生育法生育权利与自由可持续性发展
一、制定《人口与计划生育法》的必要性和意义（一）制定《人口与计划生育法》的必要性近些年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和民主法制建设进程的加快，对依法管理计划生育工作提出了更高的要求，仅仅依靠地方立法管理计划生育已不能适应新的形势发展要求。在继续完善各地有关计划生育的地方性法规1的同时，制定一部较为系统、完整的人口与计划生育基本法律，既是贯彻落实党的十五大提出的依法治国基本方略的要求，也符合广大人民群众的迫切愿望，对保障计划生育事业稳定、健康发展具有重要意义。笔者认为，制定人口与计划生育法的必要性主要体现在以下几个方面：1．计划生育基本国策在人口与经济、社会、资源、环境协调发展和可持续性发展2战略中的地位需要由国家的专门立法来确定。我国最高国家权力机关曾将“国家推行计划生育”写入《宪法》，党的十二大最早提出计划生育是我国的基本国策，党的十五大提出在现代化建设中必须实施可持续性发展战略，坚持计划生育和环境保护基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系。国家推行计划生育的基本政策、基本原则及主要措施、保障条件等需要由国家专门立法以及配套的法规予以保障。2．实行计划生育涉及到公民的基本权利和义务，应当由国家法律予以规定。3目前，《宪法》和相关基本法对公民实行计划生育的权利和义务未作规范化、具体化的规定4，需要通过专门立法来界定和明确公民在生育问题上的权利和义务。有关地方性法规虽然对此已作出不少规定，5但仍存在某些不足，主要是规定公民应当履行的义务较多，规定公民可以享受的权利较少，权利与义务规定不相统一，或者说权利义务的配置失衡。3．全国推行计划生育近30年来，已经形成了一套较为完整的、并经实践证明是行之有效的政策措施、管理方法和规章制度，需要用法律的形式固定下来，使之长期坚持下去并不断充实完善6。4．为地方立法和依法管理人口与计划生育工作提供法律依据和保证，同时规范和保障基层政府依法行政，工作人员正确执法、文明执法。5．为综合治理人口与计划生育工作设定法律依据。实践证明，仅从限制公民生育抓计划生育难以保障人口与计划生育事业稳定、健康、持久地发展。需要通过国家立法明确规定政府及其相关部门在人口与计划生育方面的义务及法律责任。如“三结合”7的工作思路以及制定有利于计划生育的社会经济政策和保障措施，已得到中央和国务院充分肯定，并深受基层广大干部群众欢迎，需要各级党委政府、相关部门、计划生育部门以及社会团体协调配合、齐抓共管并以法律形式明确相关部门的职责。
（二）制定《人口与计划生育法》的意义该法的颁布实施，顺应了我国建立社会主义市场经济体制、加强社会主义民主法制建设的客观要求，通过依法规范国家机关及其工作人员与计划生育工作的行政行为，明确规定公民实行计划生育的权利和义务，为构建以《宪法》为根本依据，以《人口与计划生育法》为基本法律，以相关行政法规1
1、地方性法规12、部门规章和地方政府规章为配套规范的具有中国特色的人口与计划生育法律体系奠定了坚实基础，从而结束了长期以来主要依靠政策和地方性法规、地方政府规章开展人口与计划生育工作的历史。该法的颁布实施，有利于将依法管理人口与计划生育工作同维护公民的合法权益、约束政府行政行为与规范公民生育行为，维护公民实行计划生育的权利与公民履行计划生育义务有机统一起来，进一步强化了人民群众在人口与计划生育工作中的主人翁地位，确立以人为本、以人的全面发展为中心的指导思想，使人口与计划生育工作更加符合人民群众的根本利益，更有利于稳定低生育水平，调动广大人民群众的参与热情和积极性，从而为促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，促进人口与计划生育事业的持续健康发展提供了不竭动力。
二、人口与计划生育立法的指导思想和基本原则我国立法机关在总结以往国家立法和20多年来地方立法经验并借鉴国际成功经验的基础上，确立了面向21世纪人口与计划生育立法的指导思想。即：
1、以邓小平
，
建设有中国特色社会主义理论和党中央、国务院关于实施依法治国方略、实行计划生育基本国策的一系列科学论述为根本指导思想。2、实现人口与经济、社会、资源、环境协调发展与可持续性发展，努力创造与社会主义现代化建设相适应的人口环境；控制人口数量13，提高人口素质14，改善人口结构15。3、坚持以人为本，以人的全面发展为中心，维护公民实行计划生育的合法权益，增进家庭文明幸福，不断提高人民生活水平。4、有利于体现人口与发展综合决策，为综合治理人口问题提供法律依据，保障人口与计划生育工作健康、稳定、持久发展。5、有利于保障和规范计划生育行政机关及其工作人员依法履行职责，正确执法，文明执法，提高计划生育依法行政水平。6、为地方立法提供法律依据。
三、《人口与计划生育法》的主要内容和特点《人口与计划生育法》共7章47条。第一章总则（共8条）。主要规定了人口与计划生育立法的宗旨、目的和依据，国家开展计划生育工作的基本方针和原则，各级政府、计划生育行政部门及相关部门开展人口与计划生育工作的职责，社会团体、企事业组织等社会各方面配合政府作好人口与计划生育工作的协助义务，以及各级政府及其工作人员应当依法行政的基本要求和其依法执行公务受法律保护等。第二章人口发展规划的制定与实施（共8条）。主要规定了编制人口发展规划，制定与实施人口与计划生育实施方案、人口与计划生育事业发展的经费保障、人口与计划生育宣传教育以及流动人口计划生育工作的管理基本原则。第三章生育调节16（共6条）。主要规定了国家稳定现行生育政策，并将现行生育政策法律化、制度化，规定了公民实行计划生育应享有的权利与义务，以及计划生育工作必要的管理、服务措施。第四章奖励与社会保障（共7条）。主要规定了对实行计划生育的公民实行奖励、优待制度，建立有利于计划生育的社会保障制度。第五章计划生育技术服务（共6条）。主要规定了国家在提高母婴保健、提高出生人口素质、提供计划生育、生殖健康17服务方面应承担的责任，规定了计划生育技术服务网络的法律地位，计划生育部门综合管理计划生育技术服务工作。第六章法律责任（共9条）。主要规定了国家机关及其工作人员、计划生育技术服务机构及其技术服务人员、公民、法人和其他组织违反该法规定应当承担的法律责任。第七章附则（共3条）。主要规定了对国务院和中央军委的立法授权，即授权国务院依据该法规定制定流动人口计划生育工作的具体管理办法、计划生育技术服务的具体管理办法和社会抚养费的征收管理办法，授权中央军事委员会依据该法规定制定中国人民执行该法的具体办法，以及该法的施行时间。《人口与计划生育法》具有以下几个方面的特点：（一）体现了协调发展与可持续发展思想。本法总则第一条即明确本法的立法宗旨之一是“为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展”并将“人口发展规划的制定与实施”设立专章予以规定，明确提出国务院及县级以上各级人民政府编制人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展总体规划。（二）体现了综合治理人口问题。本法明确规定国家采取综合措施,对人口与发展问题实施综合决策,规定了各级政府、计划生育部门及相关部门做好人口与计划生育工作的职责，以及机关、部队、社会团体、企事业组织、村居民委员会和公民等应当协助政府做好计划生育工作的义务，计划生育工作与发展经济、依靠科技进步、发展教育事业、促进社会进步、提高妇女地位等项工作有机结合。（三）强调稳定现行生育政策，把自20世纪80年代以来实行的生育政策法律化、制度化，既没有收紧、也没有放宽，并规定了计划生育工作必要的管理、服务和制约措施，对保证国家计划生育政策的稳定性和连续性，积极推动计划生育工作顺利开展，有重要的规范和保障作用。（四）体现了公民实行计划生育权利与义务的统一。本法不仅规定了公民有实行计划生育的义务，还规定了公民实行计划生育应享有的合法权益，包括享有生殖保健、男女平等、避孕方法的知情选择、健康与安全保障的权利等，规定了国家行政机关及其工作人员、计划生育技术服务机构为保障公民充分享有和行使这些权利应承担的义务，明确了公民维护自身合法权益的方式和途径。对违反法律、法规规定生育子女的公民，由于其客观上对经济和社会发展、资源环境造成了影响，加重了社会公共投入的负担，有必要从经济上承担一定的法律责任，应依法缴纳社会抚养费，作为对社会公共投入的一种补偿。（五）强调严格依法行政。本法明确规定各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益，规定了各级政府、计划生育部门应履行的法定职责，计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。同时，也明确规定了行政机关及其工作人员不履行法定职责、侵犯公民合法权益应承担的法律责任。（六）坚持分类指导。由于各地人口发展状况、计划生育工作水平不同，加之计划生育地方立法先于国家立法，且已实施多年，国家立法只对涉及全局的重大问题作原则规定，为地方制定人口与计划生育法规提供法律依据。基层计划生育管理与服务的具体制度与措施，则主要由地方性法规作出规定。（七）注意借鉴国际有益经验。本法体现的人口与发展综合决策、实施可持续发展战略、计划生育工作与提高妇女地位相结合、在计划生育工作中引入生殖健康、开展计划生育的教育、信息、咨询活动、提供计划生育、生殖保健优质服务、实施避孕节育措施知情选择等内容，反映了中国政府认真履行开罗人口与发展大会《行动纲领》的庄严承诺。四立法为何规定人口发展规划的制定与实施为了使人口发展与经济、社会发展相协调，与资源利用、环境保护相适应，把实行计划生育作为国家必须长期坚持的基本国策，我国自20世纪70年代起将人口发展规划纳入国民经济和社会发展总体规划之中。不仅提出中长期人口发展规划、年度人口计划，而且提出各项人均经济社会发展指标，并逐级下达人口发展计划，明确各级政府负有完成人口计划的责任，列入目标考核责任制。社会主义市场经济体制建立后，党中央、国务院多次明确指出，人口再生产仍属于国家宏观调控的内容，仍要坚持国家指导与群众自愿相结合的方针，做到人口与发
，
展综合决策，继续发挥人口计划的宏观调控作用。近30年计划生育工作的实践证明，通过制定和落实人口发展计划，合理调节人口、经济、社会、资源、环境之间的相互关系，是计划生育工作取得显著成绩的一个重要调控手段。为了把这一经验用法律形式固定下来，《人口与计划生育法》设专章对国务院、县级以上人民政府编制和制定人口发展规划、以及根据人口发展规划制定并落实人口与计划生育实方案作出了具体的规定，有利于国家对人口问题实行宏观调控，促进各级政府始终抓紧抓好人口与计划生育工作，对人口问题实施综合治理，确保国家人口控制目标的实现。需要指出的是，人口发展规划的制定、实施，与维护群众实行计划生育合法权益并不矛盾。在计划生育实际工作中，人口计划只下达到县一级，乡、村两级按现行生育政策实行管理，确保群众按现行生育政策实行管理，确保群众按现行生育政策，简化手续，公开办事程序和政策，自觉接受群众监督。
五、立法为何强调稳定现行生育政策我国是一个人口众多的国家。人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题，是制约我国经济和社会发展的关键因素。虽然经过几十年的艰苦努力，我国已实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变，生育水平已降到较低的水平，但是由于人口基数大，未来几十年，我国人口数量仍将持续增长，预计年均净增1000万人以上，人口素质不高的状况短期内难以根本改变，劳动就业压力进一步加大，人口老龄化问题更加突出，人口与经济、社会、资源、环境之间的矛盾依然尖锐。我国的这一基本国情决定了国家必须在大力发展经济的同时，长期坚持实行计划生育的基本国策。生育政策是国家计划生育政策的核心，也是规范和调节公民生育行为的基本准则和规范，关系到广大人民群众的切身利益，计划生育各项方针、政策、措施，在很大程度上都是围绕贯彻落实生育政策而制定的。国家在制定生育政策时既考虑到国家经济社会发展的需要和国家的长远利益，又考虑到不同地区、不同民族、不同社会群体的实际情况，以及群众的生育意愿和接受能力，把国家指导与群众自愿结合起来，坚持分类指导、因地制宜的原则。自20世纪80年代以来，逐步形成并坚持稳定现行生育政策，即提倡一对夫妻生育一个孩子，有实际困难的可以安排生育第二个孩子。少数民族也要实行计划生育。具体要求和做法由各省、自治区、直辖市决定。根据中央确定的生育政策，各省区市相继制定计划生育地方性法规，根据实际情况，对具体生育政策作出了规定。我国计划生育的历史实践证明，计划生育工作取得成绩的一个重要原因就是稳定现行生育政策。因此，中央多次强调，现行的生育政策要保持不变。2000年底中共中央、国务院下发的《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》强调指出，在稳定低生育水平的条件下，仍然要稳定现行生育政策。这是因为，虽然现行生育政策已逐步被广大人民群众理解和接受，但是，目前我国生产力水平较低，地区发展不平衡，社会保障制度尚不健全，传统生育观念的影响还将长期存在，实行计划生育仍有相当的难度。因此，生育政策既不能放宽，也不能收紧。稳定现行生育政策，也符合国际公认的人权原则。对于发展中国家和民族来说，人权首先是人民的生存权和发展权。我国实行计划生育30多年来，少出生了3亿多人口，在一定程度上缓解了人口增长过快给经济社会发展带来的压力，有力地促进了我国综合国力的提高、经济的发展、社会的进步和人民生活的改善。实行计划生育，正是为了维护人民享受更高生活质量的权利，是真正维护人民的生存权、发展权。
六、立法对公民实行计划生育权利与义务的具体规定
七、立法对计划生育管理与服务制度的具体规定（一）明确规定人口与计划生育工作的责任主体是各级政府、计划生育行政部门和政府相关部门，在人口与计划生育工作中建立人口与发展综合决策，对人口问题实施综合治理的制度。（二）明确社会相关方面负有协助政府管理计划生育的义务，主要内容包括：
1、机关、部队、社会团体、企业事业组织应当做好本单位所属人员的计划生育工作：向育龄人群提供人口与计划生育的宣传教育和科普知识，提供必要的计划生育、生殖保健服务，向计划生育行政部门或工作机构通报有关计划生育工作信息，根据法律法规的规定，落实对计划生育家庭的奖励与优待措施；2、村民委员会、居民委员会等自治组织应当依法做好计划生育工作：开展人口与计划生育宣传教育；在计划生育技术服务机构的指导下，向育龄夫妻发放避孕药具，开展孕情检查、随访服务，动员群众参与人口与计划生育工作，维护群众的合法权益；3、社会各方面应当配合政府做好流动人口计划生育管理与服务工作：为流动人口提供有关人口与计划生育的信息、教育、咨询，开展计划生育、生殖保健优质服务，帮助解决流动人口在生产、生活、生育过程中遇到的实际困难，维护流动人口实行计划生育的合法权益。（三）建立和完善计划生育的奖励与社会保障制度。本法设专章规定建立计划生育的奖励制度，对公民晚婚晚育、妇女怀孕、生育、哺育期间、采取避孕节育措施给予必要的福利待遇，实行对独生子女父母的奖励制度，对实行计划生育的家庭给予经济发展的优惠和照顾，对实行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕药具和基本项目的计划生育服务，以及国家在建立、健全社会保障制度中应有利于人口与计划生育工作的规定等。
，
关键词：公共政策；城市规划；社会发展
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
一、公共政策与城市规划概述
（一）公共政策的内涵
简而言之，公共政策实质上就是人类社会活动计划性、组织性以及目标性的集中体现，也是国家或政府等社会公共权威在社会政治活动中的重要行为准则。目前，国内外对于公共政策的概念并没有一个统一的定论，国内外的专家学者对公共政策的概念也都各持己见，通过综合分析，笔者认为公共政策是国家机关在特定历史时期为了解决一些公共问题以及协调公共利益而采取的政治行为或规定的行动策略，其属于一系列法令、条例、办法、策略、措施以及方法的总称。公共政策是对社会的公私行为、规范、价值作出具有选择性的指引和约束，并借助计划、方案、项目、措施以及法令等予以表达。对公共政策的研究不但有助于社会资源的合理分配，而且还有利于解决当前社会存在的具体问题，进而达到推动社会发展的目的。公共政策的本质主要体现在以下几个方面上：其一，利益选择。与政府的价值偏好相一致；其二，利益整合。综合考虑不同利益主体的实际需求；其三，利益分类。主要倾向于保护大多数人的利益，这里的利益既包括长远和整体利益，也包括根本利益；其四，利益落实。需要将相关的政策落实到实践当中，确保分配的利益能够到位。
（二）城市规划
从某种意义上讲，城市规划本身就属于一项公共政策，或者也可以说成是一项城市公共政策。所谓的城市规划具体是指政府在城市发展、建设以及管理领域当中的公共政策，它能够给城市的长远发展提供准确的目标，同时还能为这一目标的实现提供不同的途径，并对城市发展过程中出现的各种矛盾进行协调，对相关的建设行为进行规范和管理，最终目的是为了实现公共利益最大化。我国尚未进行经济体制改革时，城市规划一直以来都是国民经济以及社会发展计划的主要工具之一，在当时，城市规划的作用具有一定的局限性，即局限在国家本位及空间发展领域。在我国实现市场经济后，城市规划逐步转变为服务于经济建设这个核心任务，其政策目的也开始偏向于追求市场效率。现阶段，我国的科学发展观对城市规划公共政策的定位提出了新的要求，作为行为准则的公共政策，其主要特点是解决公共问题，所以基于公共政策背景下的城市规划必须充分体现出公共政策性，这就要求在编制城市规划的过程中，应当转变规划理念，并对规划方法进行创新，制定切实有效地公共政策措施，以此来显现出城市规划作为公共政策的优势。此外，城市规划的内容在不同时期也均不相同，较具代表性的内容如表1所示。
表1城市规划的代表性内容
二、基于公共政策背景下的城市规划对策
（一）审批程序分级化
从宏观层面的角度上看，当前，我国各部委都在编制规划，由他们编制的这些规划对城市规划有着一定的影响作用。由于城市总体规划、城镇体系规划、各类专项规划以及近期建设规划的内容和深度均不相同，因而无法安排在一个阶段内同时完成。为此，部级规划管理部门应当先确定出需要以及可能控制的内容，并在对各个城市总体规划进行审查的过程中，将检查的重点放在强制性的内容是否落实到位以及有没有在原有的基础上进行突破和创新，而并应该只重视城市规模方面的审查。此外，城市规划审批程序也应当分级，可按照不同的内容要求确定出不同的审批层次，一方面应当在城市规划决策纵向结构上确定中央和各级政府对城市总体规划的决策权限与责任；另一方面应在横向结构上做到决策层与操作层分离，这有利于推动城市规划的顺利进行。
（二）对阶段进行科学合理地划分
决策阶段划分的是否科学合理，直接关系到城市规划重点内容的具体实施情况。为此，必须要突出重点内容，确保所建项目与专项规划内容协调一致，这不仅有利于提升规划实施的效率，而且还有助于确保规划合理有序地进行。同时，对阶段进行科学的划分，还可以使我们在不同时期采取不同的监督方式、应用有效地政策法规，进而达到因事制宜和因时制宜的目的。从规划管理的角度上讲，城市规划过程中，最为关键的环节是对道路、基础设施、生态环境以及城市安全的有效控制，除上述环节以外的其它问题，应当由城市规划管理人员按照实际的发展情况进行选择。
（三）构建城市规划全过程的评估体系
基于公共政策的角度上讲，城市规划并不仅仅是以物质空间规划为核心的文本图纸成果编制和实施，更为重要的是城市规划过程应当以空间政策规划作为核心。为此，在公共政策背景下的城市规划评估应当包括对规划方案和成果的总结性评估、对规划政策实施和决策过程的形成性评估这两大方面。在评估过程中，不但要针对城市规划目标价值的合理性，而且还要针对目标达成度进行评估。换言之，只有建立起以公共政策为背景的城市规划全过程评估体系框架和评估方法，才能清楚地认识到城市规划能够发挥出的具体作用以及规划过程中存在的各种问题，进而为城市规划体制的完善提供预测性和反馈性的信息。可以从时间维度对城市规划评估的全过程进行分析，具体内容如图1所示。这属于一种周期性的总结和反馈过程，它并不是针对某一个规划方案或是项目进行调整优化，而是直接指向整个城市规划体系的实验性规律的总结，是一种非常典型的动态评估过程，这对于后期的城市规划编制、实施以及管理等具有一定的参考价值。
图1 城市规划全过程评估时点图
参考文献
[1]杨卡.基于公共政策视阈的城市规划决策方法探析[J].东北大学学报（社会科学版）.2012(2).
[2]曾悦.由城市规划到城乡规划，从技术蓝图到公共政策——城乡统筹发展对成市规划的影响[J].四川建筑.2011(6).
关键词：国土空间开发；主体功能区；冲突；融合
一、主体功能区规划的现状
我国现形成以《全国主体功能区规划》为指导，省级规划为具体方针的基本结构。2011年《全国主体功能区规划》已经完成。随后，黑龙江省率先印发的《黑龙江省主体功能区规划》出台，作为该省的首个国土空间开发规划，至今，过半省份已经完成了地方主体功能区规划。全国主体功能区规划发挥宏观指导作用，在国家建设部网站公布的《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发[2007]21号，以下简称《意见》）中，将全国主体功能区规划定义为规范国土空间开发的战略性、基础性、约束性的总规划。但因过于追求全面，无法把主体功能规划与国民经济发展水平和社会发展现状有效的结合。虽然定位其为上位法，但与具体的功能区规划之间融合不足，最终不能有效发挥其作用。
二、融合各主体功能区的矛盾
主体功能区规划按照区域分工和协调发展原则，以资源环境要素、社会经济发展水平、人口布局以及生态系统特征等综合因素为依据，对国土空间进行划分并确立其在国民经济和社会发展中的特定主要功能的控件单元。[1]在经济转型的重大时期，我国的主体功能区规划承载着经济发展战略总布局的作用，应对其产生的各种冲突进行积极应对，找出解决的方案。
（一）在法律角度明确规定主体功能区规划，进行法治化建立。建立全国统一的空间规划，以协调《全国主体功能区规划》与其他全国性的规划。我国目前尚未颁布统一的规划法。各个部门按照不同的编制方法制定本部门区域范围内的规划法，从而导致部门规划法之间的相互割裂冲突。我国亟待建立全局性的空间规划法，确立主体功能区规划的优先于国民经济和社会发展的五年规划，建立更具有长远性、基础性的战略布局，优化国土空间的利用效率，使各部门之间的规划法有确定的分工与协作。以统一的规划法制度为保证，我国主体功能区规划在制度层面进行有法律约束性的政策引导，并积极指导国土空间的规划，达到国土利用的最优效果。健全落实主体功能区规划的实施机制，行政机关应积极引导国土空间开发者遵从主体功能区规划的原则，使原则性的指南落到实处。例如，荷兰的部级景观“绿心”从未因任何发展目标而改变过，下一级的规划也必须无条件的接受。[2]
（二）正确对主体功能区规划与行政机关之间的关系进行定位。从应然的状态出发，行政机关是维护社会公共利益，促进经济政治协调发展，但在实践中，行政主体实施的每一个行政行为是否能真正代表公共利益是受到拷问的。作为行政主体一方的行政机关，其本身就是一个利益团体，在实施具体的行政行为时，总是自觉或不自觉的考虑到自身的利益关系，从而不能真正维护好公共利益。建立统一的规划法，就要对行政机关的具体行政行为进行授权，而行政相对人的另一方即公民，与行政机关相比，明显处于弱势。此时，应对行政机关严格规定，该如何作为以及行政行为的具体程序，以免公权力被滥用。行政机关在主体功能区规划的进程中，应对自己的角色进行定位，按照法律规定的程序，严格依法行政，做到有法律法规授权才行事，法有规定才可为，来真正实现公共利益。
（三）积极融入传统公共政策。我国的主体功能区的区域划分仍受传统行政区域划分的影响，积极的融入地方地理文化，以便政策更能适应地方经济现状。一个民族的传承与发展，潜移默化的受传统地缘的影响，只有正确的加以提取，才能更好的实现差别化的区域管理。主体功能区的实施需要传统区域公共政策为保障，同时，主体功能区为分类指导的区域政策制定提供了重要的依据。[3]以国土空间有效开发为目的的主体功能区规划也离不开地方传统公共政策的支持，保障各省级主体功能区规划内部互相融合，把能积极适应于我国现行经济发展状态的传统公共政策融入其中，提高国土空间开发的效率，更好的利用跟我国现有的国土空间。地方的传统公共政策、习俗，不但能够引导主体功能区规划的制定，使之符合当地具体情况，同时在主体功能区规划缺位的地方，对其加以补充。
（四）建立第三方协调监督部门，鼓励公众参与。我国应建立协调和监督管理的区域利益协调机制，对相冲突的主体功能区规划之间，或实施的措施有争议等情况进行协调。加强对规划实施情况的监督检查，方能确保主体功能区规划落到实处。各部门通过第三方的协调组织，进行磋商，政府才能制定出代表大多数人利益的政策措施。如荷兰的协调主要手段和措施具体包括设立专门协调机构，实行广泛的群众参与，建立监察机构，加强中央控制。[4]我国建立第三方动态监测机制，定期调整机制要对地域单元的主体功能区划指标体系作动态监测，随着指标体系的变动超过一定幅度，及时对地域单元进行主体功能区定位的调整。[5]
鼓励公众参与，增加民间组织参与平台。公众参与是监督主体功能区规划的政策得以实施的重要手段，政府应及时向公众公开主体功能区规划的重大决策，特别是关乎广大人民的利益的政策。公众参与主要方式包括：①政府在新闻媒体、官方网站上主动公布政府决策信息，特别是涉及到有关主体功能区规划政策的财政资助、重大项目开发等；②广大公民主动要求政府对有关主体功能区规划政策的信息进行公开，如其信息没有涉及国家秘密的，政府理应公开；③政府在进行重大决策关系到一部分公民的利益，应当召开听证会，而关乎其利益的公众有权参加，并发表自己的意见。（作者单位：上海政法学院研究生处）
参考文献：
[1] 吕中国.中国主体功能区规划之法律问题研究―软硬法混合治理视野[D]，安徽：安徽大学，2014：21.
[2] 刘慧等.世界主要国家国土空间开发模式及启示[J]，世界地理研究，2008（17）：2：45.
[3] 樊杰.我国主体功能区化的科学基础[J]，地理学报，2007（62）：4：348.
关键词：集团公司；纳税筹划；政策风险；企业利润；专业人才
中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1674-1723（2012）11-0143-02
纳税筹划是指依据所涉及到的现行税法，在遵守税法、尊重税法和相关法律的前提下，通过对经营、投资活动的事先筹划，运用税法上的优惠政策为企业创造经济效益。因此，我国越来越多的企业开始关注纳税筹划，通过纳税筹划在法律许可的范围内降低税收成本，减少税金支出，增加企业利润。集团公司的纳税筹划就是从全局利益和长远利益出发，制定合理的纳税筹划方案，利用企业这一市场经营的主体在遵守税法的前提下，积极用好用足税务政策，有理有力有节地规划集团公司的产业布局、区域发展、投资项目等经营活动，来实现税务政策中的企业税收利益，因此，集团公司的纳税筹划尤其
重要。
一、纳税筹划对集团公司发展的意义
集团公司在激烈的市场竞争中，采取合法手段，通过合理布局集团内子公司、分公司的经营结构、区域发展、投资方向等，在依法纳税的前提下享受国家税收政策带给企业的税收利益，是企业的合法权利。纳税筹划是集团企业追求经济效益的有效方法之一，但对于不同税收种类，会对企业的发展造成不同的影响，集团公司需要结合实际情况做出具体的筹划方案，根据自身情况，选择有利于企业发展的政策方向进行经济
转型。
纳税筹划是集团整体发展的新动力，从宏观方面讲，纳税筹划是一项具有法律依据的合法经济行为，受到国家法律和政策的保护；从微观层面分析，纳税筹划有利于集团公司优化资源配置，促使企业转变经济发展方向，在国家政策的引导下自主进行产业结构的优化转型，在一定程度上增强了企业的竞争力，使企业在竞争中立于不败之地。例如，集团公司在设立子公司时，进行综合筹划，可以有效地起到节税的目的。集团公司根据投资发展需要设立下属企业的方式具有多样性，可以使集团公司直接通过投资组建，也可以通过企业间的收购、并购方式进行组建。企业财务人员可以根据不同的下属企业设立方式来筹划税务的缴纳。比如集团对于亏损（濒临倒闭）的企业进行收购，在税法允许的范围内合并企业报表，可以将亏损企业的亏损额在五年内与集团盈利相抵消，从而降低纳税标准，提高集团的经济效益。
二、纳税筹划的风险分析及规避策略
（一）纳税筹划的政策性风险
政策性纳税筹划顾名思义，是在纳税筹划中利用国家政策的引导和支持来达到企业税负减免的目的。纳税筹划必须符合政府的政策导向，受国家政策、环境及其他政治、经济因素的影响，具有许多不确定性，故其成功率并非百分之百，因此，企业在进行纳税筹划时应该尽量选择成功率较大的方案，以便将纳税筹划的风险降到最低。
（二）纳税筹划的主观性风险
税收筹划具有主观性，纳税筹划的合法性需要始终贯穿于筹划的全过程，纳税人应努力提高自身的主观判断能力，如果一旦失误，将会使税收筹划演变为偷税、避税行为，轻则补税罚款，重则受到刑事处罚。集团公司对于纳税筹划人员的任用，其职业素质会直接影响企业的纳税筹划整体发展，对企业自身的发展认识不充分等，就会导致集团公司在纳税筹划方案的具体落实中出现偏差，在很大程度上会造成纳税筹划的主观性风险。
（三）纳税筹划的经济性风险
集团公司开展税收筹划活动，必须对现行税收法律、政策进行深入细致的研究，组织相关人员专业培训或委托税务机构等等，所有这些都要发生费用。纳税筹划活动要符合成本效益原则，如果纳税人的税务筹划费用小于实施税收筹划方案带来的收益，该税务筹划活动才是成功的；而一旦纳税人税收筹划费用大于筹划收益，即使税收负担降低了很多，该税收筹划仍然是失败的筹划，是得不偿失的。企业可以从纳税主体的角度出发，根据企业自身的实际情况，制定合理、合法、有效的纳税筹划策略。
三、集团公司纳税筹划的主要策略分析
（一）牢固树立科学的纳税筹划观念
集团公司秉承集发展规划的同时，必须严格履行税法的义务，所有的纳税筹划工作都必须建立在尊重法律的基础上来完成，企业要消除自身的侥幸心理，切实把握求真务实的经营管理理念，诚信经营，把依法纳税贯彻在企业经营的每一个环节里面。纳税筹划的立足点和前提是遵守和尊重税法与相关法律，纳税筹划尊重税法，所有的活动是在法律允许的前提下开展。这也是企业财务管理人员必须深入精髓的财务管理
理念。
（二）选择有利于集团整体利益最优化的形式设立分支机构
设立子公司还是分公司，对于企业的纳税金额也有很大的影响。集团公司组建新公司时要有前瞻性，选择有利于集团利益的企业组织形式，合理选择确定设立子公司或者分公司。企业所得税法规定统一以法人主体为纳税单位，不是独立法人主体的分支机构可以汇总缴纳企业所得税。也就是说，企业在设立分支机构时，设立的分公司可汇总纳税；设立的具有独立法人资格的子公司，则要分别独立缴纳企业所得税。如果组建的公司在初期阶段处于亏损状态的可能性比较大，那么组建分公司就更为有利，可以减轻总公司的税收负担。
（三）选择有利于平衡集团公司内部各成员企业的利润及税负
根据集团公司的发展战略规划，通过对集团公司的整体调控和内部各纳税企业的经营结构调整、业务重心调整，实现主营业务的分割和转移，合法、合理地归集集团公司内部各纳税企业的收入、成本及费用，以实现利润在集团内部各纳税企业之间的平衡和协调，从而实现税负均衡，进而降低集团公司整体税负，这是企业集团在纳税筹划方面的特色。例如，如果集团公司下属的子公司的利润盈亏不均衡，就会造成一个子公司缴付大额企业所得税，另一个子公司严重亏损，但是两者不能抵减税款的现象发生。
（四）充分利用税收优惠政策
纳税筹划是对税收政策的积极利用，集团公司制定纳税筹划方案时要及时抓住机遇，伴随着国家税收优惠政策出台制定相应的筹划方案，使纳税筹划符合国家税法的制定意图，符合国家宏观经济政策引导。要抓住政策的中心和税法的重点，企业根据自身发展性质来确定国家税费减免政策的适用情况，使企业能够享受政策引导下的税费最小化。集团公司开展纳税筹划必须以政策为导向，由国家税收政策主导企业的筹划活动。规划产业布局，将主营业务转移到税率低的地区；或者在开发区设立新公司或者将主营业务转移到开发区，在依法经营、依法纳税的前提下享受国家政策带给企业的税收利益。离开税收政策谈纳税筹划只是一种空谈不顾税收政策导向开展纳税筹划必定一事无成。试想面对高污染、高能耗、长线产业、夕阳产业、换代产品以及其他税收上实行限制政策的产业、产品税收筹划又能有多少作为，
（五）培养、引进相应素质的专业化纳税筹划人才
集团公司及其成员企业是纳税筹划方案的策划与实施者，对纳税筹划具有专业化地认识和分析，并不断结合自身特点落实集团纳税筹划方案，对于财务人员的职业素质要求很高。这就要求集团公司一方面要注重内部人才的培养，注重财务人员管控涉税工作的职务能力提升。一是需要精通财务与税务的专业化财会人才，才能结合企业集团及其成员企业的实际情况，用好用足税收优惠政策，合理制定纳税筹划方案。二是具有一定的纳税操作经验。在办理相关业务时顺畅快捷，注重纳税筹划的可操作性。另一方面，注重引进财税专业人才。例如目前一些大型企业在对财务人员的招聘考核中增加了对于税法的考核内容，对于财务人员的发展方向逐渐向“节税”的方向发展，注重财税实务经验的考核。
同时，在企业集团运营中，注重以激励的模式带动企业纳税筹划系统人才的培养，对符合企业发展模式、具有创新性思路的纳税筹划方案结合节税效果进行物质与精神奖励。
四、结语
集团公司通过纳税筹划，将税收杠杆的制约导向功能有机地融入企业财务决策和战略选择中，以期优化集团市场价值取向，促使集团整体理财行为的科学化，最终实现企业集团的最大效益。
参考文献
[1] 郭梅，贾昊.论企业发展战略中的纳税筹划[J].财会通讯（理财版），2008，
（4）.
[2] 唐玮.浅析纳税筹划在实务中的应用[J].辽宁教育行政学院学报，2008，（10）.
[3] 王杰志.企业纳税筹划浅析[J].中国乡镇企业会计，2008，（8）.
关键词：计划生育 公共政策
一、计划生育政策基层执行概况
1、什么是公共政策？
公共政策是指执掌公共权力的国家机构或其他社会公共权威组织在特定历史时期，为实现一定的政治、经济、文化目标而制定的行为准则和实施方案，它由一系列法律法规、行政命令、会议决议文件、明文条例等各种表达执掌公共权力的国家机构或社会公共权威组织的某种特定意图的行动方案组成[1]。1
2、什么是计划生育？
计划生育是中华人民共和国政府通过行政手段控制公民生育，对中国人口实行计划管理的人口控制的一种公共政策。
3、农村计划生育政策的执行概况
（1）宣传形式多，内容陈旧。
计划生育的宣传形式多样，种类繁多，但是内容陈旧，宣传时间都在计划生育突击时，宣传的地点也在交通便利的地方，其内容陈旧。
（2）从村级执行到乡级执行：小分队取代村干部。
从中国实行计划生育政策开始到20世纪80年代，农村计划生育工作主要是 通过基层的村干部执行。后来，乡政府成立了“计划生育小分队”。小分队取代了村干部的执行功能，有利于当时计划生育工作的进行，同时也削弱了村级的行政权力。基层政权已面临责任极度膨胀和职能急剧萎缩的矛盾之中[2]。
（3）执行困难，群众缺乏健康的生育观念。
农民是一个数量庞大而思想比较单纯的群体，传统的观念在他们心里根深蒂固，通过生育传宗接代是他们的生命意义之一。而计划生育政策正好在一定程度上强制性的剥夺了他们的这种权利，所以大部分农民对计划生育政策采取抵制态度，他们的生育观念很难 “顺从”计划生育政策。
（4）执行计划生育的队伍整体素质不高，经费投入少。
大部分执行计划生育的人员责任意识淡薄，对计划生育政策的知识和技能掌握的也不够好。另一方面，乡镇计划生育队伍没有纳入公共财政拨款体系，这在一定程度上影响了公共政策的执行。
公共政策的运作的本质是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行的一种利益博奕过程[3]，所以在计划生育政策的基层运作过程中，有必要先对农民的认识和态度进行研究。
二、影响计划生育政策基层执行效果的因素
1、主观因素：
（1）执行者自身素质
上文曾提到计划生育基层操作的过程中，由于执行人员的素质问题，不仅严重阻碍政策的实施，甚至还影响国家和政府的形象。在农村计划生育中，他们先是把家里值钱的东西搬走，甚至粮食，然后把耕牛拉走，牛车拉走，家里门窗拆下……还不够，接着采取诸如破坏房子结构等等极端破坏措施，逼迫相关人员拿出钱来。这些措施都严重的危及该家庭的生存和生产能力。
（2）执行者的道德及责任
公共政策以国家权力作后盾，具有极强的公共权威和普遍的社会影响力，加之政策执行阶段的主体基本只由政府官员担当，这部分人同时又拥有相当多的政策制定权，由此决定了政府官员在公共政策全过程中的特殊地位和重要作用，决定了他们的素质、能力和操守如何与政策的效果利害相关[4]。
公共政策执行是公共资源的权威性分配、公共产品的有效供给和公共权力的具体实施过程，因此在公共政策执行过程中容易产生道德风险问题。公共政策执行的道德风险即人们在执行公共政策过程中存在的执行不作为、投机、以权谋私等道德失控的心理和行为，从而直接或间接地影响公共政策执行效果和公共政策目标的最终实现[5]
（3）政策执行机构本身的问题。
各个不同的组织内部的权力结构不同，领导管理水平不同，这会直接导致政策执行的效果不同。相对而言，权力结构扁平化的，民主的组织内部政策执行更有效，政策执行的信息传递更真实。
2、客观因素
（1）计划生育政策本身的因素
美国当代著名经济学家曼昆认为：“一个社会的兴衰在某种程度上取决于其政府所选择的公共政策。”在中国未来的改革与发展进程中，无论政府改革与自身建设的目标如何表述，建立和完善“公共政策的决策和执行体系”都是题中应有之义。好的公共政策是富民强国、和平发展的最重要、也最有力的工具。政府要从理念、目标、职能和行为等多个层面，全方位地完成向公共服务型政府的转型，这是必须在不太长的时间完成的政府改革与自身建设的阶段性目标[6]
（2）政策的利益关系
政策执行本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行的一种利益博弈过程[7]。
利益应该是一种关系，整合某种社会资源的一种关系准则。对于农民来说，利益关系在计划生育过程中也是重要的方式。关系是保护伞，能遮风挡雨。送礼请客等行为是非法的，但从村民自身利益和时下社会环境来看，几乎成了被锁定的事实。
（3）农民的因素
生育率的降低并不标志着人口的根本转变，人口的根本转变惟有在农民生育观念发生根本转变之后才能实现[8]。
生育观是人们对生男育女的基本看法和观点。受传统思想影响，农民朋友有一套自己的生育观念。在他们看来，生育不但满足了农民在人生终极与社会继嗣上的需求，而且还满足了他们情感深处对于儿女绕膝与通过子女“续”自己“人生之梦”的渴望。
三、公共政策基层运作的优化
从当前农村计划生育实施存在的问题来看，要真正的实施好计划生育这一基本国策，使计划生育成为利国利民的重要措施，同时更好的保护好行政相对人的利益，推进我国依法治国的进程，全面推进社会主义和谐建设，在实施计划生育的过程中建议做好以下工作：
1、政策制定的科学化
（1）公共政策科学化是指：决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法， 特别是政策科学的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序， 任何人不得随意改变或者不执行这些程序，并且在公共政策成熟的基础上，把调查程序、决策程序、执行程序、评估程序等这些合理的程序变成制度和法律的过程。2
（2）政策主体的优化。在集权制和分权制这两种不同的政府体制组织形式下，决策权限在上、下级之间的分布是不同的，集权制下决策往往依赖于上级的决策或旨意；分权制下决策则有很多来自下级本身的志愿。因此不同的权力结构会直接影 响政策的制定是否民主，更接近于现实情况，这也直接影响了政策执行的效果的好坏。就我们现在的国情来看，我们要推动思想创新、体制创新和方法创新，改进和完善人口和计划生育目标管理，推进各项改革措施的落实。
（3）利益群体的参与
公共政策的公开化和民主化的目标就是要让政策的相关利益群体参与其中。从政策制定的阶段就使相关群体评估政策的合理性和有效性。比如，在农村计划生育中推行计划生育村民自治方式，建立村民自治系统，村民自发进行自治活动。
（4） 建立相关的配套措施
建立完善的农村社会保障制度是促进农村计划生育的很好的配套措施。随着计划生育工作的不断深入和我国经济社会的发展，育龄群体对计划生育社会保障的要求越来越高，而我们现有经济和社会条件又无法充分满足群众的需求。因此，在不断完善计划生育政策的的同时，要加快农村计划生育社会保障机制建设。
2、公共政策执行的优化
（1）提高执行人员的素质
公共政策制定的目的是为了实施，只有实施以后，政策才能转变为现实，进入其自身生命周期的活跃阶段。不同的执行者可能将政策引向不同的方向，导致不同的结果。具有良好素质的执行者会直接引导政策的良性循环，而素质较低的执行行者会带来政策执行的无效，甚至恶性循环。因此，我们要在村级计生队伍建设上采取举措，完善管理机制，加强教育培训。
（2）还有就是要建立相关的责任机制和监督机制。
建立政策执行者责任机制，将有助于激发政策执行者的进取精神和创新意识，使政策执行者的权责统一，提高他们的责任意识，促使公共政策更好的执行。基层的监督应该不仅仅是体现在制度上的监督，还有党的监督，司法监督，舆论监督，群众监督等。同时要切实落实计划生育的检查制度，做到防范于未然。
（3）政策执行的环境因素影响。
中国传统的儒家文化仍然是这个社会的主流文化，负面影响最大，如官本位意识、政治全能主义、人治思想等。顾准先生说：“要发展科学与民主，必须彻底批判中国传统文化。”3我们应该汲取西方民主文化的精髓，形成一种新的主流文化，这将大大促进公共政策执行的良性发展。
人类学家泰勒认为：“文化或文明乃是包括知识、信仰、艺术、法律、道德、风俗以及作为一个社会成员所获得的能力与习惯的复杂整体[9]”那么，什么是生育文化呢？生育文化就是指人类在一定经济、社会条件基础上，形成并不断延续的关于人们的生育行为的文化，它是社会文明的一种形式，是一定历史条件下的产物。现阶段我国农民生育文化的的核心内容是生育男孩，农民已经具备了现代生育文化的某些特征，但是传统生育文化仍然主导着农民的生育行为。因此要加强教育增强农民现代生育的意识。
参考文献：
[1]金太军，公共政策执行梗阻与消解[M]，广东人民出版社，2005.5
[2]施振强，镇政权运行有四难[J]，改革内参，2000（24）
[3]丁煌，利益分析：研究政策执行问题的基本方法论原则[J]，广东行政学院学报，2004（3）
1 金太军.公共政策执行梗阻与消解[M].广州：广东人民出版社，2005.5－6.
购物车(0)
