农村闲置宅基地整治与改造
开展农村闲置宅基地全面整治，是一项长期而复杂的社会工程，必须与当前正在进行的社会主义新农村建设有机地结合起来，要充分尊重农民的意愿，科学规划，分步实施。
首先应加强村庄布点规划，推进新农村建设工程，逐步调整村庄布局，规划审批后要严格执行。
其次要加强宅基地土地复垦整理，通过村庄搬迁，撤并的方法把那些规模较小，自然村多，居住分散的村集中到居民点，形成中心村，促进村居住宅向中心村、中心镇集中，减少水、路、电等公共基础设施重复建设对耕地的占用，闲置地复垦还可向上争取1：l的置换折抵建设用地指标和大额的经济补助，壮大了村级集体经济。
再次加大新农村建设力度，按照所处区位，地势，自然状况进行合理规划，因地制宜，可采取建设农民公寓，自然村撤并等形式，使农民住宅闲置状况得到改变。
宅基地的部分“有偿使用”
在不违背《宪法》、《土地管理法》的前提下按照每户只能有一处标准住宅的原则，对法定享用面积实行划拨土地使用权形式解决其用地。对村民确因生产、生活需要增加宅基地的，实行“有偿使用，按宅收费，以级论价，多占多交”的方式，再以补偿金的形式返还给少占地的农户。让少占的人得利，多占的人付出，利用经济手段调节，遏制农村宅基地闲置和低效利用的趋势。
建立闲置宅基地退出制度，是提高农村土地资源节约集约利用有效手段之一。目前，我国宅基地退出制度缺乏是导致宅基地闲置的重要原因。建立健全宅基地退出制度，对于达到法定要求的闲置宅基地，依法坚决收回对于其他闲置，则采取不同的宅基地退出方式。
针对人口迁移型闲置，可以采取不同措施收回宅基地：原宅基地地上无附着物且使用权人不再有使用权的，宅基地由集体组织依法收回；原本村村民户口已不在本村，宅基地由集体组织收回，对于附着物给予一定补偿。对于违法占用宅基地的责令改正，拒不改正的依法收回；符合使用条件的宅基地使用权人取得宅基地后不及时按规定使用，闲置宅基地达2年以上的，集体经济组织有权收回该宅基地；违法占地建房超标准占地建房的，对于违法超标部分应当无偿收回。对季节性闲置的宅基地，应鼓励村民灵活处置宅基地，充分利用。
推进节地，提高土地使用效率
在当前土地日益成为发展“瓶颈”的情况下，要着重在提高现有土地利用率上下功夫，把节约土地，提高土地利用率放在首位。
一要严格控制建设用地增量，建议各项重大用地立项必须进行听证，新上项目首先要利用存量土地；
二要集中进行一次存量建设用地资源普查工作，摸清底数，并研究促进盘活存量土地的政策措施，严禁土地闲置，利用税收调节，提高土地保有成本，不让囤积土地者有机可乘；
三要鼓励乡镇企业建造多层厂房，充分利用“地上”和“地下”两大空间，节约用地空间，提高容积率；
四是充分利用低丘缓坡和废弃的果园地，搞项目建设，尽量不占或少占耕地，对滥用或闲置土地的单位征收费用，并根据严重程度提高费用比例。
为提高土地使用效率，实现资源的最大经济效益和社会效率，在符合村庄建设详细规划的前提下，应对那些位置分散的闲置地和低效用地（如边角地、插花地）进行土地置换，盘活利用。同时，加大对闲置土地的查处、收回，纳入土地收购储备范围。
建立相关法律法规
首先应该建立相关法律法规，加大对农村闲置土地的处置力度建立农村闲置土地处置的相关法律法规体系，统一农村闲置土地认定标准，包括其闲置起算时点、闲置有效计算时段、土地产出低效的界定、闲置面积的确认等。
对农村非农建设闲置土地，还要考虑因司法裁决而转移的未开发利用土地的闲置情形认定等标准，建立现有农村闲置土地收回程序与规定；设置农村闲置土地退出途径和方法的法律内容。对不符合法定闲置情形的低效利用土地，采取安排临时使用、协商收回并给予合理补偿等多种途径处置利用。对于农民主动抛荒两年以上的耕地（不可抗拒因素或生态环境污染导致不可耕农用地除外），以村为单位收回，重新发包。
其次，应编制村庄规划，着力建设社会主义新农村加大编制村庄规划的力度，同时加强农村闲置土地的综合整治，置换一定建设用地指标以缓解城市建设用地矛盾。加强社会主义新农村建设，实现两型社会农村经济发展方式转变，消除城乡二元结构。
此外，还必须强化规划实施的法制化管理。《土地利用总体规划》和《矿产资源规划》，“两规”制定审批后具有法定效力，任何组织和个人都必须严格贯彻执行，不得擅自更改和违背。
强化公众参与和加强信息化管理
农村闲置土地所在的镇政府、街道办事处应当积极主动配合行政主管部门，共同参与农村闲置土地的管理，尤其是在政策宣传、化解矛盾等方面，需要让广大人民群众意识到合理利用土地资源的重要性，努力形成珍惜土地的良好社会氛围。依靠行政和社会的双重监督，减少农村土地闲置现象，追究土地闲置者的责任。
加强农村闲置土地的管理，必须建立在对闲置土地的类型、数量、分布、成因等基本情况充分了解的基础上，同时还应以项目为载体，盘活闲置和低效用地，对新增的闲置土地要及时纳入闲置土地管理范围。通过建立农村闲置土地管理信息系统，加强对农村闲置土地的监控。采用3S技术和计算机网络技术，对闲置土地的类型、数量、质量、分布、生态环境、利用现状、动态变化进行科学描述，在三维空间内进行定性、定量和定时分析，向有关部门提供实时信息，为农村闲置土地的有效预防、及时发现、合理处置和科学利用提供技术支撑。
加强农村闲置土地综合整治
在技术上，应采取一些针对性措施，对农村不同类型的闲置土地进行综合整治，运用相关技术对农村闲置土地实施全方位监测，将土地利用信息系统作为管理农村闲置土地的重要手段。
针对生态环境破坏造成的农村土地闲置，要采取生态环境综合整治措施。首先，开展污染土地修复治理。采取有效措施对因矿产开采冶炼及其他工业污染土地进行修复；其次，加强水土流失治理。逐步提高丘岗山地区域森林覆盖率和植被覆盖度，减少水土流失，提高区域水土涵养能力。第三是加大工矿废弃地复垦力度。提高土地生态系统自我修复能力。
针对资源枯竭型闲置土地，加强资源保护，提高资源利用效率，强化资源的有效利用和二次利用是矿产资源合理开发利用和保护的基本准则要求。重点是需要增加科技投入，提高矿产资源的综合利用和回收水平，建立矿产资源保护性开采制度，积极开发替代资源和接替后备资源。
近年来，房地产市场持续升温，住宅及商业用地需求不断增加，土地的稀缺性日渐突出，导致土地供需矛盾加大、价格上涨，房地产开发企业基于利益驱动大规模购地、囤地、炒地，闲置土地不断增多。如何依法处置闲置土地，实现有效用地被政府提上重要议事日程。1999年国土资源部颁布实施《闲置土地处置办法》，主要规定了闲置土地的认定标准、处置主体、处置措施。该办法中关于闲置土地的处置措施比较宽松，政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，可以选择包括延长开发建设时间、改变土地用途、征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等多种处置方式。2001年国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》，要求各级政府严格控制土地供应总量，加大对闲置土地的处置力度;坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应，增强政府对土地市场的调控能力。该通知着重强调了政府在闲置土地处置工作中的重要性。2008年国务院出台了《国务院关于促进节约集约用地的通知》，要求各级政府及土地管理部门严格执行闲置土地无偿收回、征收土地闲置费等处置政策，强调土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。2009年国务院了《关于集约用地的通知》，该通知对土地闲置费征收标准提出严格规定，并指出将对闲置土地征收增值地价。2011年国务院下发了《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，指出金融监管部门要加强对房地产开发企业的融资监管，商业银行不得对存在土地闲置行为的房地产开发企业发放新开发项目贷款。2012年国土资源部修订通过《闲置土地处置办法》，对闲置土地的认定标准、处置主体、处置程序等方面进行了修订，同时强调解决闲置土地问题的重点在于完善预防和监管机制。2013年十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了经济领域的改革方向，尤其是在房地产税立法、规范征地程序、扩大国有土地有偿使用范围等具体问题上，提出了较为具体的改革措施。
二、银行信贷业务中的闲置土地问题
从闲置土地的政策走向来看，其认定标准进一步明确，处置程序趋于完善，处置力度逐渐加强，房地产开发企业的违规操作空间逐渐缩小，各级政府及金融监管部门的监管力度逐渐加大，银行面临的土地闲置问题更加突出。
1.土地闲置行为难以定性，银行认定闲置土地依据不足
在实际操作中，土地闲置行为千差万别，仅套用定义难以准确界定。例如，某企业曾因存在土地闲置行为被处以罚金，该企业缴纳罚金后仍未按规定对土地进行充分及时开发，该行为是否构成土地闲置，是否可重复处罚，目前尚无统一规定。另外，虽然国土资源主管部门负责闲置土地的调查认定和处置工作，但目前向银行申请房地产开发贷款的项目中，大部分土地都未经过认定。是由企业还是银行提出闲置土地认定申请、认定结果是否作为贷款依据、结果是否对外公布等问题亟待解决，否则银行认定闲置土地无据可依。
2.企业变相虚增总投资，套取银行贷款支付土地闲置费
在房地产开发贷款总投资中除建安费用外占比最高的就是土地成本，部分企业申请银行贷款时，将土地闲置费列入土地成本，虚增总投资以增加拟申请贷款额度，相当于以银行贷款支付土地闲置费，该部分贷款无还款来源，导致企业偿债风险加大。
3.抵押物损失概率增加，抵押权人利益受损
一是政府无偿收回未动工开发满两年的土地将使商业银行设置的土地使用权抵押落空，银行抵押物面临较大损失的可能性增加，即第二还款来源保障度降低。二是房地产开发企业一旦被无偿收回闲置土地将面临资产减值风险，引发现金流紧张等经营问题，届时贷款第一还款来源销售收入也会受到不良影响。三是企业如果因土地闲置问题被处以高额罚金将恶化其现金流状况，偿债能力也将下降。
4.现行监管政策存在空白，银行监管风险加大
各级政府对闲置土地等土地违法行为的监管及处置力度逐渐加大，金融监管部门对银行房地产信贷业务的监管也趋于严格，但是现行监管政策仍存在一定空白。例如，国务院要求商业银行不得对存在土地闲置行为的房地产开发企业发放新开发项目贷款，但并未明确存量项目贷款中涉及的闲置土地问题如何处理。监管政策存在空白，加之银行对于政策的解读存在差异，导致银行监管风险加大。
三、信贷管理建议
1.密切关注中央新政实施细则，完善银行内部信贷管理制度和审批流程
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在政策层面明确了房地产市场甚至整个经济领域的改革方向，在今后一段时期，政策将落实在具体操作层面，相关法律、法规及实施细则将陆续出台。银行业对此应当密切关注，在把握国家政策导向的基础上，研究分析新出台的法律、法规，结合宏观经济形势，研判房地产市场走势，进一步调整、改进信贷管理制度，完善信贷业务审批流程。同时，加强对土地闲置问题的研究，对房地产开发贷款业务中涉及的各类土地闲置现象进行汇总、分类，在《闲置土地处置办法》的基础上，结合银行信贷工作实际进一步细化、制定银行关于闲置土地的认定标准，同时研究制定工作流程及认定结果应用范围，做到审批涉及土地闲置问题的信贷业务有据可依。
2.严控新项目准入，分类管理
对于新增信贷项目，应根据认定标准甄别是否存在土地闲置问题。如果信贷项目已经涉及土地闲置问题，对属于企业自身原因造成的，在其消除该问题之前，项目禁止介入;对属于政府原因造成土地闲置的，要求企业出具关于土地闲置原因的情况介绍并辅以政府文件、审批手续和施工规划等证明性文件，银行调查人员经实地考察后，结合书面文件及实际情况进行预判及风险评估，制定初步信贷方案，报请审批。对于存在土地闲置隐患的信贷项目，即即将到达国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书规定的最后动工开发日期、房地产开发企业仍未动工的项目，要求在项目动工后方可介入。
3.梳理存量项目，优化信贷方案
对于存量项目进行全面梳理。首先，对于处于审查阶段的项目制定差异化的贷款方案。对于借款人存在土地闲置记录的，可适当上浮房地产开发贷款利率以符合风险收益匹配的原则;对于项目被处以土地闲置费罚金的，在核算总投资时剔除土地闲置费，并相应核减贷款额度。其次，对于有贷款余额的项目，构成闲置土地并存在被无偿收回风险的，应要求企业追加抵押物，并严格控制抵押率，确保抵押合法、足值、有效。最后，对于已审批尚未放款的项目、构成闲置土地的，应停止放款并核实导致土地闲置的原因，与借款人及国土资源主管部门沟通闲置土地处置方案;对于处置后土地闲置风险消除、借款人可以按规定进行开发的，可以继续放款，否则应中止放款。
4.加强贷后管理
我省人多地少，土地资源贫乏，用地需求与土地保护的矛盾十分突出。但近几年，我省非农业建设闲置土地的现象仍比较严重。为进一步加强管理，盘活存量建设用地，防止新的土地闲置，现就有关问题通知如下：
一、提高认识，加强领导。各市、县人民政府要高度重视闲置土地的管理工作。对未按规定进行建设的闲置土地，要因地制宜地采取积极措施，认真消化利用。各级国土管理部门要建立闲置土地检查处理制度。定期对辖区内的建设用地进行检查，对已有闲置土地及时处理，并防止闲置土地行为的再发生。
各级财政、物价、审计部门要与国土管理部门密切配合，加强对土地闲置费征收和使用管理的监督检查。
二、界定闲置土地的范围。有下列四种情况之一的，视为闲置土地：
（一）取得土地使用权后，超过出让合同或划拨用地批准文件规定的动工开发日期满1年，未动工建设的；
（二）土地平整或“三通一平”（通水、通电、通道路和地面平整）工程完成后，中止建设满1年的；
（三）城区范围内，房屋拆迁公告公布之后，其土地使用者未按公告规定时间实施拆迁工作满1年；或地上建筑物已拆平（含部分拆平），具备项目开工条件后满1年未动工开发的；
（四）已动工开发的面积占该宗地应动工开发总面积不足2／3的，尚未动工开发的部分视为闲置土地。
出让合同或批准用地文件未规定动工建设日期的，以出让合同生效之日或批准用地文件发出之日起满1年为动工建设日期。
对于因不可抗力或者政府及政府有关部门、司法机关的行为造成动工（动迁）建设延迟的，土地使用者应在动工开发期限届满前1个月内向用地所在地的县以上（含县级市、区，下同）国土管理部门提出延期开发书面申请，经同意延期开发的，可顺延计算应动工开发日期。
三、各级国土管理部门要加强闲置土地的检查，发现闲置土地，应及时通知土地使用者，土地使用者应在收到通知之日起30日内向所在地县以上国土管理部门如实报告土地闲置情况，接受调查处理。经国土管理部门确认为闲置土地的，应通知土地使用者并通报同级计划、建设、规划部门。
四、认真抓好闲置土地的复耕工作。未进入开发期的土地应保持原来的利用状态。闲置的土地原为耕地但已停止耕作或耕作条件已被破坏的，土地使用者必须限期恢复耕作或恢复农业用途。逾期不复耕的，要加倍征收土地闲置费。
五、加强土地闲置费的征收、管理工作。闲置土地从确认之日起，由县以上国土管理部门对房地产开发用地按1年不超过该用地出让地价（划拨地按所在地基准地价）的15％的标准征收土地闲置费，其中一般建设用地按不超过原用地价的10％、基础设施建设用地按不超过5％计收。具体收费标准和办法由地级以上市国土管理部门提出，经市物价部门会同财政部门审核，报市人民政府批准后公布执行。收费单位应到当地物价部门申领《广东省行政事业性收费许可证》，使用财政部门规定的行政事业性收费票据。
土地使用者应按土地闲置费征收通知规定的期限缴纳土地闲置费。逾期不缴纳的，由征收部门按日加收应缴土地闲置费总额3‰的滞纳金。
土地闲置费留市县90％，上缴省10％，纳入财政专户，实行收支两条线管理，其使用办法由省国土厅会同省财政厅制定。要专款用于土地保护、开发和管理，任何单位和个人不得挪作他用。
六、加快对闲置土地的调整使用。闲置土地超过1年的，国土管理部门应责令土地使用者在限期内动工开发，没有动工开发建设条件的，可将土地调整给其他需要使用土地的建设项目使用，对原土地使用者给予相应的补偿。
闲置土地超过2年的，县以上国土管理部门报经同级人民政府批准后，无偿收回土地使用权。对开发建设前期工作准备就绪，资金落实，已基本具备开工建设条件并明确开发建设期限的，经批准可按以下情况分别处理：
属于出让的土地使用权，已交纳全部土地出让金的，可酌情一次性延长土地使用期限，最长期限为2年，继续征收土地闲置费。
属于出让的土地使用权，部分交纳土地出让金的，则按已交纳的金额重新核定土地使用面积或另外调剂安排，并按核定面积一次性延长土地使用权，最长期限为2年，继续收取土地闲置费；多余部分则无偿收回土地使用权，并按核定的土地使用面积办理变更登记。
一、工作目标
以科学发展观为统领，依法依规清理处置、盘活存量土地，规范土地市场管理秩序，实现节约集约用地、合理利用土地资源，提高经济社会可持续发展的资源保障能力。
二、职责分工
（一）市闲置土地工作组主要负责领导和协调闲置土地清理工作，掌握全市闲置土地基本情况，研究解决闲置土地清理处置工作中遇到的各种问题；重点对45宗已认定闲置土地情况逐宗调查核查，提出闲置土地处置建议；对闲置土地处置方案落实情况进行督促检查；完成领导交办的其他工作。
（二）各镇（乡）政府、街道办事处要建立专门工作班子，明确分管领导，负责牵头本辖区闲置土地的调查工作，摸清闲置土地基本情况，提出闲置土地认定、处置初步意见；对因政府原因造成的闲置土地应提出整改方案，并落实专人负责，限定时间予以解决；协助有关部门对闲置土地依法进行立案调查、跟踪检查。
（三）市国土资源局主要负责提供闲置土地的相关资料；按照中华人民共和国国土资源部令第5号《闲置土地处置办法》、市人民政府令第51号《市工业闲置土地处置办法（试行）》的要求，做好闲置土地处置的程序到位；健全完善闲置土地认定、处置的专项统计台帐、闲置土地跟踪检查制度等。
各镇乡、街道和新区国土资源所（分局）要明确专门人员协助当地政府（办事处）做好闲置土地的调查汇总工作，协助市闲置土地清理工作组做好45宗已认定闲置土地的逐宗调查核查、处置后续等工作。
（四）闲置土地清理工作相关部门：市法院、监察局、发改局、经贸局、公安局、财政局、建设局、规划局、工商局等相关部门要密切配合，各负其职，共同做好闲置土地清理、处置、联合执法等工作。市委组织部要跟踪做好闲置土地清理处置工作中机关部门单位干部的考察工作。
三、工作步骤
本次闲置土地清理工作时间自2012年4月中旬至10月底，分三个阶段开展。
（一）调查摸底阶段（4月中旬-5月中旬）
要按照"属地为主、部门配合"的原则，各镇乡、街道、新区要会同国土资源部门等相关单位，对本辖区范围内的闲置土地进行全面的摸底排查，查清闲置土地位置、面积、权属、闲置具体原因、闲置时间、土地使用权抵押权设立等基本情况。各单位于2012年5月10日前将闲置土地调查表一式二份报市闲置土地清理工作组（市行政大楼1424室）。市闲置土地清理工作组对重点45宗已认定的闲置土地逐宗到场调查核查，并逐宗建立档案台帐。
（二）清理处置阶段（5月中旬-7月底）
依据《中华人民共和国土地管理办法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》、《市工业闲置土地处置实施办法（试行）》等有关法律、行政法规，分门别类研究、制定闲置土地的具体处置方案，经市政府批准后，组织相关部门、镇乡街道人民政府（办事处）、各开发区管委会依法逐宗处置。
（三）巩固提高阶段（8月-10月底）
市闲置土地清理工作组对全市的闲置土地清理处置情况进行检查、总结。对清理处置不到位的，督促有关部门、单位限期整改到位。同时，牵头研究进一步加强土地供后管理、跟踪检查等制度，建立健全长效机制，防止或减少闲置土地现象的发生。
四、工作要求
（一）加强联系，密切配合。各有关镇乡街道及各有关部门应把本次闲置土地清理工作当作一件大事来抓，明确分管领导和工作人员，加强沟通协调，确保清理处置工作按时保质完成。在清理工作过程中，如遇到特殊情况应及时向市闲置土地清理工作组汇报。市国土、规划、建设、行政执法、公安、检察、法院等部门要加强配合，形成执法合力，确保全市闲置土地清理工作顺利进行。
[关键词]土地；闲置；53号令；后评估
[DOI]1013939/jcnkizgsc201714211
1后评估背景
11国家政策的明确规定
如何使国土资源法律法规的清理、完善和自我更新更加制度化、规范化、常态化，更加具有科学性、系统性、权威性和生命力，是国土资源管理工作关注和面临的难题。2010年，依据国务院关于推进依法行政的有关规定，国土资源部出台了《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》（国土资源部令第47号）[1]，建立了后评估制度，对于推动国土资源管理理念、管理职能和管理作风的转变具有重大意义。按照一定程序、标准和方法，对规章和规范性文件开展后评估工作，对规章和规范性文件作出评价，以便查找制度漏洞、总结经验得失。
12保障权益的现实需要
后评估工作在维护群众利益促进国土资源管理改革方面也正在产生积极影响。2015年是国土资源部全面实施后评估制度的第四年，根据国土资源管理改革的迫切需要和管理相对人、社会各界的关注热点，[2]开展了关系群众利益保护的集体土地征收补偿、闲置土地处置、土地储备等制度的后评估工作，通过了解社会公众参与国土资源管理，维护权益的诉求，掌握制度在基层落实的情况，对相关制度进行了完善，方便了基层群众理解和执行。
13解决问题的迫切要求
53号令[3]自2012年颁布实施以来，在开展闲置土地调查、认定和查处以及促进节约集约用地等方面发挥了重要作用。然而，我们也应该认识到，近年来土地管理面临的形势和制度环境出现了较大变化，土地供需矛盾和闲置土地大量存在相互交。去年节约集约用地专项督察结果显示，全国2009年至2013年已供应的建设用地中，闲置土地达13718宗、10527万亩。对于财政存量资金和土地闲置问题的处理，国务院开始动真格、出狠招。总理在2015年2月的国务院常务会议上特别强调要铁腕措施纠正土地闲置中的不作为。应该说53号令在执行过程中已经遇到了新情况、新问题，闲置土地处置工作难度日益加大，政策要求进一步提高。对已有政策开展后评估工作，可以更好查找制度存在的缺陷和不足，加快新制度的供给，提高政策规定的一致性、协调性和执行性，是解决在实际工作遇到的问题，适应新形势下国土资源管理工作的需要的迫切要求。[4]
2立法质量和执行情况
21立法质量
后评估结果显示，53号令语言表述准确，相关认定标准、处置方式、处置程序比较合理，与《土地管理法》和《房地产管理法》等上位法、国土部门规章或地方性立法等同位法一致，合法有效。法令所涉条款针对性强，既体现了公平、公正和公开原则，又体现了土地权利人利益诉求和权益保障的要求。[4]问卷也显示，九成多的问卷调查参与者认为53号令条款之间的衔接一致，总体合理，相关配套规定也比较完备，达到了规章预期目标和作用，各条款对加强土地开发利用监管、促进节约集约用地作用明显，与我国不动产市场的未来发展相适应。
22执行情况
53号令自2012年7月实施以来，执行情况良好，各地均严格按照53号令规定，积极开展闲置土地调查、认定、查处和再利用工作，并以4月22日地球日、6月25日土地日等为载体，对53号令进行了广泛宣传，基层认知度大大提高。为贯彻落实53号令各项要求，深入推进闲置土地查处工作，省国土资源厅下发了《关于印发江西省闲置土地清理处置工作实施方案》（赣国土资字〔2015〕51号），部署全省2008年以来闲置土地清理处置工作。其他设区市或以市政府或以市国土局的名义也相继出台了各种闲置土地查处和消化再利用的文件或办法，对本地区闲置土地处置工作进行部署。
23实施成效
231有效促进和推动了项目开工建设
53号令规定未动工开发满一年的，要征收土地出让或者划拨价款的20%的土地闲置费，[3]高额的土地闲置费让很多用地单位尤其是房地产和商服用地单位承受不了。江西省国土资源管理部门在赣州等区域开展闲置用地情况调研的座谈会上，某集团负责人就直言：与其交这么大笔的土地闲置费，还不如拿去开发建设。集团土地出让金10亿元，20%的闲置费就达2000万元，该笔费用可建设20万平方米厂房。基础版不支持的外挂字符，企业版支持应该说，土地闲置费的收取对用地单位有一定震慑作用，一定程度上有效促进和推动了项目开工建设。
232集中查处和盘活了一批闲置土地
近几年特别是53号令颁布实施以来，江西省国土资源厅全面开展批而未供、供而未用及闲置低效土地专项核查工作，指导和督促地方积极盘活闲置低效土地，采取腾笼换鸟、转让置换等多种方式，集中查处和盘活了一批闲置土地。上饶市近两年共调查认定闲置土地67宗、面积300余公顷，已查处47宗、270公顷；宜春市仅2012―2014年就调查、收回闲置和低效土地2万余亩；赣州市开发区仅2013年就清理闲置土地近百公顷。
233土地市场秩序更加规范
随着国家对闲置土地查处日益趋紧，各地相继出台了一系列关于闲置土地查处的文件、办法或措施。抚州市印发了《关于印发抚州市闲置和低效工业用地清理处置实施方案的通知》（抚府办发〔2014〕19号）；宜春市政府每年都把闲置和低效利用土地清理处置工作写入政府工作报告并下发有关文件等。这些通知文件的出台，为全省各地闲置土地查处提供了有力的政策支撑，也为规范全省土地市场秩序提供了制度保障。
24存在的主要问题
241级别低导致联合查处难度大
土地闲置成因复杂，闲置土地查处是重大利益关系的调整，非国土部门一家能够完成。实际操作中，一宗土地能够最终认定为闲置并被查处，一定是国土、发改委、税务、财政、工商、城建和招商等甚至公、检、法多个部门联动的结果。然而53号令是国土资源部规章，级别相对较低，不足以调动相关部门，难以引起地方政府的高度重视，如赣县就曾出现一宗地被认定为闲置的时间长达三年之久的尴尬局面。
242闲置土地界定难
53号令第二条规定：已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资~不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。[3]第一，已动工开发建设用地面积测量较为困难，界定过程比较烦琐；第二，国土部门去量化已投资额占总投资额比例较难；第三，条款中“也可以认定为闲置土地”表述模糊，留下操作空间不好操作等。
243闲置土地处置难
一是对于已经办理了银行贷款的闲置土地收回，53号令没有明确具体规定；二是土地闲置费征收极为困难，尤其是无偿收回，实际操作中几乎不可能；三是对于土地置换的，53号令中虽有所表述，但没有明确操作程序，缺乏指导性；四是对于已收回的闲置土地，利用较难，尤其是在经济下行情况下，很难安排新项目。调查反映，在地块利用条件接近情况下，用地单位更愿意选择“新”地，而不是收回的“旧”地。
244对因政府原因造成的土地闲置缺乏惩处机制
经调查，政府原因造成土地闲置的比例高达七成。53号令中未能规定因政府原因造成土地闲置的惩处机制，实际操作上可能会被滥用，将一些不是政府原因造成的归结为政府原因而免予惩罚，一定程度上不利于闲置土地查处，且容易滋生腐败。
25意见建议
251建议提升53号令的规章级别
建议53号令由目前的部门规章上升至国务院规章或者由国土、发改委、税务、财政、工商、城建和招商等有关部门联合发文实施。闲置土地查处时，则应建立由政府牵头，国土、发改、税务、财政、工商、城建和招商甚至公、检、法等多个部门参与的联动机制，达到高效查处闲置土地的目的。如赣州经开区形成以管委会牵头，相关部门参与的联合查处闲置土地机制，在不到1年的时间，就将确定的5宗闲置土地查处到位。
252建议完善53号令中闲置土地认定的有关条款
一是完善1/3动工开发面积的确定，如按现在的认定方式确定，则实际操程序过于复杂，较难确定；二是实际操作中，国土部门按照投资额不足25%来确定闲置土地较为困难，建议取消或者规定由哪个部门负责；三是“也可认定为闲置土地”表述应更加明确，要么可以，要么不可以，留下裁量空间反而不好操作；四是建议对“因政府原因造成的土地闲置可以延长不超过1年的”规定可根据实际情况适当延长。
253建议调整闲置土地费收取标准
调查反映，闲置土地费的收取相当困难，且在实际过程中查处的闲置土地会因供应方式、土地出让金、土地用途等不同，造成查处方式和查处结果的差异，加之土地闲置原因复杂，建议将20%的土地闲置费收取标准改为按类型分幅度收取，比如10%～20%，给地方根据实际情况适当裁量。
254建议增加因政府原因造成土地闲置的惩处机制
企业原因造成的土地闲置，尚可对其加收闲置费或者无偿收回土地使用权，甚至通过诚信档案把企业列入“黑名单”，逐出市场等方式对其进行惩处。但对于在实际中占有较大比例的政府原因造成土地闲置的则暂无惩处措施，建议在53号令中增加因政府原因造成闲置的惩处或问责措施，尽量减少因政府原因而造成的土地闲置。
参考文献：
[1]国土资源部国土资源部规章和规范性文件后评估办法[Z].北京：国土资源部，2010
[2]《国土资源部土地利用管理司关于协助开展闲置土地处置办法和国土资源部办公厅关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知后评估工作的函》[Z].2015
[3]国土资源部闲置土地处置办法[Z].北京：国土资源部，2012
[4]田时中，李四林国土资源法律法规后评估实证研究[J].中国国土资源经济，2012（1）：39-41，56
【关键词】农村 闲置土地处置 法律制度 镜鉴
【中图分类号】D922.291.91 【文献标识码】A
闲置土地与处置的概念界定
闲置土地的认定。所谓闲置土地，是指“长期空闲搁置而未得到充分利用的土地。从经济的角度讲，即商品或资源的经济价值没有在交易中实现”。①其主要标志有两点：一是已空闲搁置了一定时间，二是附着物功能没有得到完全实现。按照法律调整的范围，可以将闲置土地分为“法定意义上”的闲置土地和“法定意义外”的闲置土地。法律上对闲置土地的界定，其关键在于闲置期间始点的认定。
闲置土地处置的内涵。闲置土地处置是指土地资源的再利用，其实质是激活该项经济资源的经济效用。现行法律上讲闲置土地处置，包括行政处理行为和行政处罚行为。其中，行政处理行为包括批准延期、改变用途、安排临时使用或进行土地置换；行政处罚行为，即未经批准闲置满两年以上的，由人民政府无偿收回。
处置闲置土地的前提是对其进行合法认定，处置的有效性在于对不同类型的闲置土地采取针对性措施。从广义上讲，闲置土地的内涵既包括“法定意义上的”闲置土地，又包括“法定意义外”的闲置土地；既包括房地产囤积的土地，又包括其他各种非正常渠道形成的闲置土地。但目前，我国法律体制下能处置的闲置土地范围仍然过窄，仍有大量广义上的闲置土地需要纳入法律的调整范围。因此，从社会经济发展的需要来看，今后将会制定更严格的闲置土地认定标准，将更多在资源意义上低效利用的土地纳入闲置土地处置的范畴。
我国农村闲置土地形成的背景和原因
现行建设用地配置方式易导致土地滥用。城市化进程对建设用地的需求巨大，国家必须为城市建设预留一定发展空间。然而在建设土地配置中，有些主管机关不考虑土地用途，在城市存量土地能够满足建设要求的条件下，仍然采取土地征用的方式将大量农地转化为建设用地。这种配置方式极易滋生滥用土地以及土地投机行为。同时，用地主体违法成本低而获利高等诱因也加快了闲置土地的递增速度。
土地供应体制存在弊端。目前我国取得建设用地使用权的途径有两种：一是通过出让方式取得，绝大多数建设用地的使用权是通过招标挂牌出让的方式取得，一小部分土地使用权是通过协议出让方式取得；二是符合划拨用地目录的建设用地，其使用权通过政府划拨的方式取得。而政府作为向市场供应土地的唯一主体，其供地过程中存在漏洞和诸多弊端。
一方面，在土地使用权出让的过程中产生闲置土地的原因。在过去，政府可以向市场供应不具备交地条件的出让土地，导致在受让人签订了《国有土地使用权出让合同》并按约支付土地款后，政府还没有完成对该宗出让土地的拆迁，无法按约履行对出让土地进行基础配套建设的义务，项目用地因宗地周边水电管道未及时铺设而达不到动工建设的条件。
另一方面，土地使用权划拨的过程中也可能导致新的土地闲置。符合划拨用地目录的，多是行政事业单位、国有企业土地。上述用地主体取得土地不需要花费本钱，对土地闲置实际上也不承担经济责任，因此往往贪大求全，不切实际地准备盖新楼。而根据我国《城镇土地使用税暂行条例》规定，“国家机关自用的土地”和“由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的土地”都属于免交土地使用税的范围，这也助涨了上述用地主体宁可闲置不用也不放弃多占土地使用权的行为。
地方财政利益最大化的价值追求。政府追求地方财政利益最大化造成土地闲置。一方面，根据我国的土地供应制度，即使土地储备中心储备了一定数量的土地，但由于未能获得上级政府的用地指标，事实上很难形成真正意义上的出让土地。另一方面，在我国目前的土地制度和财政体制下，地方财政收入很大部分依靠土地财政，而增加地方财政收入的捷径和重要途径，无外乎抬高地价。在这种地方保护主义、狭隘发展的思维模式下，地方政府不断地通过限制供地，炒高地价，从而实现地方财政的利益最大化。这也造成了地价高涨、土地囤积进而闲置、供开发的土地资源更加稀缺，推动新一轮地价高涨的恶性循环。
农村土地撂荒现象严重。随着城市化进程的加快，大量务工农民涌入城市。农民放弃耕作、走向城市，留下了大量未利用的闲置土地，但受城乡二元体制的影响，这部分土地流转不畅，甚至存在转包出去还要倒贴的现象。部分在外务工农民也还存在着靠土地回家养老的观念，宁愿让其闲置也不愿意将其承包或出租。
我国农村闲置土地处置的现实意义
闲置土地处置有利于实现集约用地。土地闲置给土地供求市场带来错误信号，导致耕地锐减和新的闲置土地产生。节约集约用地是土地利用的基本原则，在全国耕地面积越来越逼近18亿亩“红线”的关头，根治节约集约用地中的闲置土地问题已迫在眉睫。
闲置土地处置有利于资源可持续利用。土地闲置是对土地资源的极大浪费。土地的可持续利用就是要实现土地生产力的持续增长和稳定，保持土地资源潜力和防止土地退化，使其具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性。加强对闲置土地的处置，能有效缓解我国目前土地供求的矛盾，从长远看有利于土地资源达到可持续利用状态。
闲置土地处置有利于调控商品房价格。商品房价格的调控涉及到民生问题，房价和地价具有高度的相关性，房价的上涨很大程度上归结为地价的上涨。因此，清理和处置闲置土地，对于充分发挥土地效用，调控商品房价格具有十分重要的意义。
我国农村闲置土地处置存在的问题与弊端
闲置土地处置的法律法规不健全。法制不健全体现在对闲置土地的处置难以准确适用法律，即，如何将不同性质的法律责任运用于对闲置土地的处置中？
一方面，依据《国有土地使用权出让合同》来解决土地闲置问题，是一种民事法律行为。该合同的性质为民事合同，合同双方对相互应履行的权利义务进行了明确约定，守约一方当事人有权要求不如实履行合同的另一方承担违约责任。因此基于该合同，可以对是否构成闲置土地进行认定，也可以对用地主体不按进度开发利用土地所应承担的违约责任进行判定。所以，从民事法律角度讲，出让方（国土部门）在受让方违约（即闲置土地两年以上的情况下）按照约定收回土地使用权，是行使合同解除权的行为。
另一方面，政府和土地主管部门通过土地管理行为处置闲置土地，是一种行政法律行为。闲置土地处置包括批准延期、改变用途、安排临时使用、进行土地置换和由人民政府无偿收回的方式。对于批准延期、改变用途、安排临时使用、置换等方式，系行政机关行使土地管理职权的行政处理行为。但对于无偿收回闲置土地的法律行为，存在着不同的认识，各种规定也较为模糊。一种观点认为无偿收回闲置土地使用权是一种行政处理行为；另一种观点认为无偿收回闲置土地使用权是一种行政处罚行为。正是由于对闲置土地处置涉及到不同性质的法律责任并用，实践中难以准确适用法律。
闲置土地处置的力度不够。地方政府、相关利益群体（如银行）执行国家政策法规的力度直接影响了闲置土地处置。如果这一瓶颈难以解决，即使新措施新办法出台但仍会由于“执法不严”而不容乐观。
一方面，执法者对已有的土地管理法律法规执法不严。例如，闲置土地处置中关于征收土地闲置费的规定，由于没有硬性标准，是弹性的，地方政府自然会根据自身利益弹性执行。
另一方面，现有的闲置土地处置措施还不足以防堵制度漏洞。一个典型的例子就是，在现行政策下可以通过股权结构的转变规避土地增值税。通过在股权上做手脚，让交易方溢价收购房地产目标企业的股权，大股东顺利退出，合理合法地规避高额的土地增值税。
闲置土地处置中收回权与担保物权存在冲突。闲置土地中涉及到如何处理行使土地收回权与其他权利人担保物权冲突的关系问题。无偿收回闲置土地是最严厉的处置措施，也是一种行政处罚手段。因此，收回权与基于一般债权的土地抵押权相冲突时，抵押权优先。但也有人认为，由于行政行为具有先定力、公信力和普遍约束力，并考虑到防止欺诈和关联交易，抵押权人不得以其债权对收回决定提出异议申辩。
国外闲置土地形成的原因和现状
与我国农村相比，其他国家在不同程度上也存在着土地闲置状况。如：俄罗斯也产生了不少土地闲置问题，许多农村土地因为长期无人耕种，逐渐闲置荒废。尽管许多俄罗斯人喜欢用钱买土地，但却不擅长有效利用。有些俄罗斯人闲置土地是因为自己的土地远离城市，交通不便利；有些俄罗斯人是因为自己已经在某个城市谋生并站稳脚跟，当远在家乡的老人去世后，仍不愿离开自己所在的城市，致使家乡的土地闲置。
在美国农村也存在着一定的土地闲置现象。目前，仅仅费城就有4万余处闲置土地，每年的维护费用达2000万美元，土地浪费现象如此严重的原因在于该市的土地管理系统已濒临崩溃，无法应对该市复杂的土地管理形势。
国外闲置土地处置经验的借鉴意义
衔接闲置土地处置制度与《物权法》。《物权法》的实施使得《闲置土地处理办法》的合法性地位面临严重挑战。从法律适用上看，《物权法》的效力高于《闲置土地处理办法》，即《闲置土地处理办法》与《物权法》不一致的地方，以《物权法》为准。因此，对于闲置土地，收回土地使用权的处置方式并非不可行，而是不能“无偿收回”。如果按照原来的方式无偿收回闲置土地使用权，难免有违《物权法》，导致行政行为存在法律瑕疵。那么按《物权法》规定应进行“合理补偿”，针对闲置土地处置中的收回行为，在什么范围内、什么限度内的补偿才算是合理呢？需要制定相应的办法。收回闲置土地当中涉及到的补偿问题以及随之而产生的补偿关系，其性质是否为当事人之间的民事法律关系？如果补偿问题是当事人之间的民事行为，那么双方因补偿标准差异过大无法达成一致意见，势必会影响收回国有土地使用权这一行政处罚行为的实施。
为保障行政处罚行为的实施、避免土地使用权人以补偿要价为借口导致的无法收回，还需要引入裁定程序，对双方的补偿争议进行裁定。因此，为了将现行的闲置土地处置制度与《物权法》顺利衔接，保障收回国有土地使用权行为的合法性，需要对《闲置土地处理办法》进行修改，并增加对当事人补偿的实体和程序性内容。
创新土地调控制度与手段。一方面，通过城乡规划减少新增闲置土地。以美国为例，对闲置土地的管制主要体现在：一是控制城市规模，通过许可的总量管制，实施分期分区发展和设立管制区实现；二是保护农业用地上，通过划定基本的农地，实施税款优惠与减免方案，制定农业区划，实现转让土地发展权，从而有效地预防和遏制了土地闲置的现象。虽然我国也建立了土地用途管制制度，但规划的稳定性较差，一直以来，我国把人看成了“人口”，与“土地”、“资源”一并成为了可以依政府计划安排的要素。这种城乡规划的缺位和随意变化，大大提高了政府土地储备的成本，并导致土地利用的低效和闲置。随着《城乡规划法》的实施，我们应该把城乡规划的编制作为重要任务，把我国的城乡规划稳定下来。借鉴美国通过严格的土地用途管制制度达到预防闲置土地产生的目的，做好城乡规划，确保土地利用的稳定性，从而减少新增的闲置土地。
另一方面，利用税法手段创新解决土地闲置问题。土地的供给、流转，受民事法律制度的调整。但如果土地的利用行为完全依赖意思自治原则，则土地权利人在追求利益最大化时有可能悖于社会公共利益目标。因此，还需要经济法律制度作为调整方式。征税是“通过涨价归公的原则，以消除不劳而获、平抑土地投机。”②
利用税法手段创新解决土地闲置问题，一是可以借鉴我国台湾地区做法，考虑由全国人大制定一部统一的《土地税法》。该部法律要对我国现行的土地税法及相关规范性法律进行整合重构，适应国家在调控土地市场方面由直接干预为主间接调控为辅向间接调控为主直接干预为辅转变的现实需要，有效的通过税收手段解决闲置土地问题。
二是可以借鉴日本和美国通过征税打击囤地的做法征收土地闲置税。日本从1992年开始征收地价税，每年对土地升值情况进行评估，然后根据新的地价标准征收持有税，通过征收地价税很快抑制了囤地现象。美国宾夕法尼亚州费城议会则于2013年12月通过了《土地银行制度法》，针对费城现有的4万余处闲置土地，新法案着手解决闲置土地的税收问题。土地银行制度实施后，土地银行将对1万处公有闲置土地进行统一保护，并处理私人土地购买相关业务。同时，银行还将减免土地债务，并按标准将闲置土地转让给真正有使用计划的投标人。有鉴于此，我国可以考虑借鉴日本和美国的做法，尽快出台土地闲置税，以有效遏制囤地和土地闲置滋生蔓延的现象。
依法规范闲置土地处置程序。以日本为例，与我国闲置土地概念相对应的是空闲地的概念。日本由于人多地少，为注重土地的集约利用，建立了空闲地制度。该制度规定：对于被政府认可为空闲地的土地，政府有权要求该土地的所有者提出该土地的利用处理规划，并对其利用方式是否符合规划用途进行监督。空闲地制度，有效地配合了该国的土地交易制度，对于抑制土地价格上涨起到积极了作用，许多做法为他国所借鉴。
我国也应该借鉴日本的空闲地制度，依法规范闲置土地处置程序。首先要立案，充分调查取证，然后拟定相应的处置方案并报原人民政府处置，采取不同的处置方案。在我国现行法律制度下，人民政府或土地行政主管部门，均可以作为对闲置土地处置的适合主体。对于闲置土地处置中的行政处罚行为，如法律要求闲置土地处置行为的行政处罚必须以某种特定方式作出，如果行政机关没有采取这一方式将会影响闲置土地处置的合法性。同时，闲置土地处置中的行政处罚行为必须按照《行政处罚法》第三十九条要求，制作行政处罚决定书，即《收回国有土地使用权决定书》，如果不履行该程序，则违反了行政处罚行为的法定形式。
（作者单位：平顶山学院国际教育交流学院）
【注释】
①朱林兴：“土地闲置问题的严重性、成因及其处置”，《探索与争鸣》，2006年第11期，第30页。
第二条市政府土地管理部门（以下简称主管部门）负责土地闲置费征收工作，市政府财政、物价、监察、审计等部门按照各自职能配合实施本办法。
第三条闲置土地的土地使用者是缴纳土地闲置费的义务人。凡依法被认定为闲置土地的，除下列情形外，均应按本办法缴纳土地闲置费：
（一）被依法无偿收回土地使用权的；
（二）闲置时间未满一年的；
（三）土地使用者已按合同约定付清地价款后，由于政府或政府有关部门的行为造成土地闲置的，相应期间不征收土地闲置费；
（四）因不可抗力的原因，经土地使用者申请，政府批准土地使用者延长动工开发日期或暂停建设的，相应期间不征收土地闲置费；
（五）通过招标、拍卖、挂牌方式转让或法院裁定取得土地使用权未满一年的；
（六）法律、法规规定的其他情形。
第四条土地闲置费征收基数按以下方式确定：以招标、拍卖、挂牌方式取得的用地，以原合同地价作为土地闲置费征收基数；其余情形用地以现行公告基准地价作为土地闲置费征收基数。未规定基准地价的用地类型如容积率小于1.0的住宅、加油（气）站等，以现行评估地价为土地闲置费征收基数。
物流、公共事业项目等用地、办公用地、住宅用地、工业用地、商业用地每月土地闲置费征收额为征收基数的0.8%；基础设施建设用地每月土地闲置费征收额为征收基数的0.4%。
房地产开发类闲置土地一年征收土地闲置费不得超过征收基数的15%，一般建设用地不超过10%，基础设施建设用地不超过5%。每宗累计征收土地闲置费总额不超过征收基数的20%。
第五条土地闲置费按下列程序征收：
（一）主管部门依据本办法确定应缴数额，向缴纳义务人开具并送达《缴纳土地闲置费通知书》；不能直接送达的，公告送达，自公告之日起十五日后，即视为送达；
（二）缴纳义务人在规定期限内到指定代收银行网点办理缴款手续。
第六条土地闲置费根据主管部门确认的应缴闲置费区间，按日计征，按月缴交。起征日期如下：
（一）超过国有土地有偿使用合同或建设用地批准书规定的动工开发期限未动工开发建设的建设用地，其起征之日为国有土地有偿使用合同约定或者建设用地批准书规定的动工开发期限届满之次日；
（二）国有土地有偿使用合同或建设用地批准书未规定动工开发建设期限的，自国有土地有偿使用合同生效或建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的建设用地，其起征之日为国有土地有偿使用合同生效满一年之次日或者建设用地批准书颁发之日起满一年之次日；
（三）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经政府批准中止开发建设连续满一年的建设用地，其起征之日为未经批准中止开发建设连续满一年之次日；
（四）通过招标、拍卖、挂牌方式转让或法院裁定取得土地使用权的，其起征之日为取得土地使用权满一年之次日；
（五）法律、法规规定的其他情形。
土地闲置费计征区间止于作出《闲置土地认定通知书》之日。凡纳入《**市闲置土地处置工作方案》处置的闲置土地，土地闲置费计征区间止于**年8月8日。
第七条缴纳义务人应当按照《缴纳土地闲置费通知书》规定的期限缴纳土地闲置费。逾期不缴纳的，自期限届满之日起按照广东省人民政府的相关规定每日加收未缴数额0.3%的滞纳金。逾期15日仍不缴纳的，主管部门可依法向人民法院申请强制执行。符合无偿收回条件的，政府可以无偿收回土地使用权。
第八条土地闲置费全额上缴市财政专户，实行收支两条线管理。土地闲置费专款用于土地保护、开发和管理。
第九条市监察、审计、财政和物价部门应对土地闲置费的征收进行监督检查，对违反土地闲置费征收办法规定的单位和个人依法查处。
1986年《土地管理法》的颁布实施，结束了土地闲置等现象无法可依的局面。该法规定，“承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务”。从法律上明确了政府、集体、单位和个人合理利用土地的义务，在一定程度上减少了土地闲置。
同时还规定，“采矿、取土后能够复垦的土地，用地单位或者个人应当负责复垦，恢复利用”；使用国有土地，如果“未经原批准机关同意，连续二年未使用的”，或“公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的”，由土地管理部门报县级以上人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证。
1995年修订的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，对于依法取得的农村集体土地荒废、闲置的，明确要求将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。
1995年实施的《城市房地产管理法》第一次明确提出了对房地产开发中的土地闲置给予处置的具体方式。对以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法规丰富了对闲置土地的处置方式。对未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。
此后，原国家土地管理局和国家计划委员会于1997年颁布了《冻结非农业建设项目占用耕地规定 》，再次强调充分利用闲置土地。在冻结期间，各类建设项目用地应当挖掘现有建设用地潜力，充分利用闲置土地、荒地、劣地、废弃地，提高土地利用率，节约使用土地。
第二阶段（1998年～2003年）：以1998年修订后的《土地管理法》为标志，建立了土地用途管制制度，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，统一了对城乡各类闲置土地的处置规定。
《土地管理法》于1998年再次修订后，明文禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，并规范了不同土地闲置情况的处置方式。一是对于已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
二是对于在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《城市房地产管理法》的有关规定，或收取一定的土地闲置费，或无偿收回土地使用权。
《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（〔1999〕39号）等相关规定要求加强对闲置土地的利用。该通知强调，各项建设可利用闲置土地的，必须使用闲置土地，不得批准新占农用地。闲置土地未被充分利用的地区，应核减其下一年度农用地转用指标。
1999年国土资源部《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》也强调，凡有闲置土地可以利用的，一律不得新增建设用地。
2000年修订完善的《国有土地使用权出让合同》再次重申征收土地闲置费或者无偿收回土地使用权。
国务院2001年5月30日发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，要求各地要加大对闲置土地的处置力度。对依法应无偿收回的闲置土地，要坚决收回。
2003年，国务院决定暂停审批各类开发区，严禁土地闲置，国务院于2003年7月18日发出了《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》（明电〔2003〕30号），决定暂停审批各类开发区。此后，国土资源部又下发了《关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限的通知》，对突击审批和突击设立的各类开发区一律予以撤消。对依法收回的可复垦土地，由当地政府组织复垦后无偿交还农民耕种，严禁撂荒闲置。
第三阶段（2004年至今）：以《闲置土地处置办法 》的实施为标志， 我国对闲置土地的管理进入规范化、法制化新阶段。
国务院决定开展土地市场治理整顿，提出“三个暂停”。到2004年8月，全国清理出各类开发区（园区）6866个，规划面积3.86万平方公里，超过全国现有城镇建设用地总面积6100平方公里，开发区的闲置土地面积达到40%以上。
2004年4月28日，国务院办公厅下发了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，暂停半年的农用地转用审批、暂停新批的县改市（区）和乡改镇的土地利用总体规划的修改、暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划，即“三个暂停”。全面展开土地市场治理整顿。
国务院28号文出台，继续深化改革，严格土地管理。2004年国务院“三个暂停”到期后，为了遏制乱占滥用耕地的势头，加强制度研究，制定严格规范土地管理措施，以逐步建立起有效的管理体制和机制，国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。
28号文提出严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标。对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种；对用地单位闲置的土地，严格依照《土地管理法》的有关规定处理。
国土资源部决定以2004年12月31日为基准日期，对全国城镇的存量用地、闲置用地、空闲地和批而未供等情况进行全面调查。结果显示全国闲置土地28105宗，面积107万亩。
与此同时，国土资源部还下发了《关于加强农村宅基地管理的意见 》，要求各地加大盘活存量建设用地力度，因地制宜组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。对于建房用地，“凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地”。
国土资源部《闲置土地处置办法 》等文件出台，对闲置土地的认定、处置方式和程序，以及收回的闲置土地利用方式等作了明确详细的规范。文件首次界定了闲置土地的涵义。专指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地为闲置土地。并列举了可以认定为闲置土地的三种情形 ， 同时，规范了闲置土地的处置程序和处置方案的六种方式。
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