《物权法（草案）》确定了我国不动产登记将实行统一登记制度。但目前我国不动产登记机关分散，而且其依据的法律也不同。
（一）登记机构分离
土地管理部门和房产管理部门分别主管土地权属登记和房屋权属登记。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，国土资源管理部门主管全国土地的统一管理工作，属于条条管理；而按照《房地产法》及有关规定，国务院建设行政主管部门负责全国的房屋权属登记管理工作，省、自治区建设行政主管部门以及直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作，属于条块管理。
（二）登记的依据不同
房屋权属管理在操作上按照建设部颁布的《城市房屋权属登记管理办法》等执行；土地权属管理按照国土资源部颁布的《土地登记规则》（国家土地局[1995]国土[法]字第184号）执行，在操作规范及程序上有不同的地方，也有重复的地方。
二、房地分离登记对不动产基础性原理的违背
房屋和房屋附着的土地作为不动产的两个范畴，房屋与房屋附着的土地有着先天有机联系，它们在形态上密不可分，在价值上互相包容。人为地将其剥离，分由两个部门来管理，既不符合国际管理惯例，又给不动产权利人、登记机关和司法机关带来了很多麻烦，特别是在房产产权转移和抵押时，分开操作除了存在法律上的问题以外，还存在法律漏洞。登记分割在不同的部门出现多部门登记和分级登记的现象，使得不动产登记不能为不动产交易提供快捷而安全的保障。
三、尽快进行房地登记的衔接的前期准备性工作
《房地产管理法》第60条第三款规定，房地产权转让或变更时应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或更改土地使用权证书。1995年1月1日国家土地管理局公布《关于贯彻〈城市房地产管理法〉做好土地登记工作的通知》第五项“关于土地登记与房屋登记的关系”规定：“土地管理部门与房产管理部门，必须严格执行《城市房地产管理法》第六十条的规定，分别进行登记发证。有条件的地方，可以采取联合办公等形式搞好登记衔接。在省、自治区、直辖市人民政府确定由一个部门统一负责房产管理和土地管理工作的地方，按《城市房地产管理法》第六十二条的规定，土地、房产证书可实行合一，但登记办法和证书格式及有关土地使用权的内容必须符合土地管理的法律、法规和技术规范的要求。土地、房产合一的证书中有关土地的内容和格式必须报国家土地管理局审批。”我区土地管理部门与房产管理部门目前实行分别登记发证。地区房、地管理机构的分设，在某个区域内无法形成完整的不动产产权档案和资料，无法形成信息共享，登记申请人跑两个部门，走程序，缴交两次费，不但增加了登记申请人成本，且及可能损害当事人的正当利益，造成重复抵押、房、地权利人不一致等问题。同时也造成登记机关的流程重复，降低了工作效率。
土地登记在主动监管用地行为上具有明显的特点和优势：
其一，时效性强。土地权利的取得和变更是否能及时得到法律保障，要以是否登记为标志。用地主体必须通过土地登记才能拥有合法的土地产权。只有及时进行土地登记，其土地权益和投资收益才能得到有效保障。土地登记可以借此对用地行为进行现势性监控，在很大程度上避免违法用地行为“生米煮成熟饭”。
其二，针对性强。土地登记直接针对每一宗地的用地行为，较其他管理手段更为直接、具体。每一宗地权利的取得和变更情况是否合法，在土地登记环节可以依据法律法规作出准确的判断，从而克服依靠巡查、举报手段随机发现违法行为的不足。
其三，自我约束性强。权利实体合法和程序行为依法是土地登记的准则，实际操作中有严格规范的权属证明材料和登记程序要求，从根本上限制了土地登记的自由裁量权，保证了土地登记的独立性和公正性。《物权法》第二十一条关于登记赔偿责任的规定，从法律上强化了登记机构的自我约束。土地登记必须依法公平地对待用地行为涉及的各方主体，并对自身作出的登记行为负责。
其四，公开性强。通过土地登记结果的公开查询，可以发挥土地登记的物权公示作用，充分激发土地权利人、利害关系人特别是广大农民的维权意识，发挥社会监督作用。在发生未批先用或“以租”等违法用地行为时，土地权利人的自觉抵制和法律保障力可以有效克服“批地闸门堵住了，用地闸门没堵住”的问题。
发挥土地登记在防范土地违法行为中的关口作用，必须改革现行土地登记管理体制，横向上实行“管登分离”，即土地管理和土地登记相分离；纵向上保持土地登记的独立性，实行登记的“垂直管理”，消除用地审批和土地登记同出一门的弊端，排除地方政府的影响，确保登记机关依法独立行使职权，从而更好地制约和监督土地审批机关的审批行为，有效预防土地违法行为。
实行“管登分离”和土地登记的“垂直管理”，需要对现行土地管理体制进行调整。根据《土地管理法》的规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。但我国土地管理的实际配置格局是国有土地所有权由市县政府掌管，土地出让、征收等实际供应由地方政府一手操办。将除土地登记之外的其他国土资源管理职权还归地方政府，改变目前机构和人员管理上的“两张皮”现象，符合国土资源管理工作实际，有利于充分调动国土资源管理部门服务地方经济发展的积极性。同时，以国土资源管理部门现有的土地登记机构为基础，对机构和人员进行重组，实行省以下土地登记机构的垂直管理，省级设立土地登记中心，在市县设立分支机构，其人财物权由省级人民政府统一管理，在确保土地登记机构依法独立行使职权的同时，显化土地登记对地方政府土地管理行为的监督效应。如此改革后，土地登记机构可以直接受理权利人的投诉，避免了过去经常出现的权利人向审批机关投诉其自身审批行为的现象，为权利人提供了更为有效的救济渠道，有利于及时发现和有效查处土地违法行为。
【关键词】现行土地管理；体制演进
我国土地管理体制的演进从新中国成立以来可分为四个阶段，本文从机构设置的演进、事权的演进和法制的演进三个方面阐述我国土地管理制度的演进，并且各个方面都以总体情况为参考标准分为四个阶段进行阐述。
1.机构设置的演进
1.1 1949——1982年的分散管理阶段
新中国成立以后，中国土地管理工作很长一段时间内是处于分散管理，主要是由于国家对于土地资源的重视不够，土地的需求也相对不是很强烈。最早的机构设施是在政务院内务部下设的地政局，作为全国土地统一管理机构，管理、国家建设征用土地、城镇房地产以及调解土地权属纠纷、土地租税、城市营建规划及考核等工作。1952年，成立了建筑工程部，接管了关于城市基建规划及考核的工作。1954年，在农业部设土地利用总局，撤销原地政局，标志着土地管理工作重心向农村偏移。""时期，提出开荒垦荒，因此，1956年国家将农业部下的土地利用总局与其他有关部门的人员集中组合成立农垦部，负责全国所有荒地的开发和国营农场建设工作。对于城市的土地管理重点是城市房地产的管理，国家于1959年成立了城市服务部，负责管理城市房地产。
1.2 1982——1986年，全国土地管理初步归口
改革开放以后，随着国务院进行机构改革，在农牧渔业部设置土地管理局，行使国务院授权归口管理全国土地的职能，初步形成了统一管理全国土地的体制。这对乱占、滥用土地的现象起到了明显的抑制作用。土地管理的形势开始好转。但是随着经济发展，土地稀缺性的日益凸现，要求严格的统一管理全国土地的机构出现的呼声越来越高，这为下一步更加全面的统一管理体制的建立提供了动力。
1.3 1986——1998年，城乡土地统一管理阶段
1986年是中国土地管理制度改革的重要一年。这年国务院第100次常务会议上，对如何加强土地管理工作进行了专门研究。研究决定，针对中国人多地少、土地后备资源相对不足的情况，确定全国土地资源统一管理体制；成立直属国务院的土地管理机构——国家土地管理局，负责全国土地、城乡地政的统一管理工作。从此，全国土地管理工作结束了二十多年的分散，正式进入统一阶段，这也标志着中国土地管理工作全面、统一、科学的开始。截止到1996年，全国拥有各地土地管理机构4万多个，其中省、区、市32个，地（市）416 个，县（市）2 833个，乡镇24 260个；从业人员达22， 55万。
1.4 1998年至今，国土资源相对集中统一管理阶段
随着对于土地概念认识的扩大和深入，更为广泛的国土管理的概念日益形成，这是从领土的概念出发，把土地管理工作扩展到海洋和地下矿藏。1998年国务院机构改革，国家土地管理局、国家海洋局、国家测绘局和地质矿产部共同组建国土资源部。这标志着我国的土地管理工作进入更为统一、更加严格、更加科学的全新时期。可以预见，随着资源的日益紧张，国土资源的管理会进一步加强。
2.管理事权的演进
2.1 1949——1981年，事权单一，内容较少
新中国成立以后，进行了社会主义改造。社会主义改造完成后，实行社会主义土地公有制，即国家所有制和集体所有制，规定农村土地归农村集体所有，城市土地归国家所有。土地的使用实行审批制度，此时的土地管理工作的重心是农村土地，加强管理提高农地产量成为当时最大的任务。
2.2 1982——1986年，改革开放初期的土地资源管理
2.2.1土地整治与土地规划工作提上日程
1984年，国家计委开展国土规划试点工作，并由省、自治区、直辖巿计委归口管理。1985年3月，国家计委《关于编制全国国土总体规划纲要的报告，该《纲要》须与“七五”、“八五”计划衔接，最终以2000年为规划期限。这是我国第一次编制全国国土总体规划纲要。
2.2.2严格控制耕地占用，保护耕地资源
在改革开放初期，控制经济增长对耕地的占用主要采用行政手段。1982国务院颁布《村镇建房用地管理条例》，《管理条例》主要是为解决农民收入增加后，建房占用耕地的问题。1982年5月国务院颁布《国家建设征用土地条例》，《条例》主要针对国家重点建设征用土地与农民承包土地的矛盾加以解决。
到1985年，我国没有设立土地资源开发利用的专门管理部门。因为缺乏强有力的行政管理机构，滥占耕地资源的现象没有得到有效制止。
2.2.3 1986——1998年，国家土地管理局统一管理土地资源开发利用
1986年成立国家土地管理局，国家土地管理局成立后的第一件事就是拟定《土地管理法》，并在1986年经六届人大常委会审议通过。1988年底，国家土地管理局主持修订《土地管理法》。1992年2月，国家土地管理局在全国范围建立基本农田保护制度。
2.2.4 1998年至今，国土资源管理阶段
1998年国务院机构改革，原国家土地管理局、国家海洋局、国家测绘局和地质矿产部的一些相关部门共同组建成立国土资源部，主要职能是土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。
3.土地法制的演进
土地法制，是国家制定或认可的各种与土地使用管理有关的法律和制度的总称。它是土地立法、执法和守法的统一体，其中心环节是依法办事。回顾中国近十几年的历史，不难发现，中国土地法制建设推动了中国土地管理制度的改革。中国的土地法制建设为推动土地使用制度的改革、培育和规范土地市场、加强土地资源管理和资产管理做出了巨大贡献。中国土地法制建设的成就，具体概括为以下几点气。
3.1颁布了比较完备的土地管理法律
1954年9月20日颁布的新中国第一部宪法《中华人民共和国宪法》对于全国土地的归属做了明确规定。1982年2月国务院颁布《村镇建房用地管理条例》，1982年国务院的《国家建设征用土地条例》，1984年国务院颁布的《城市规划条例》，1986年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会第16次会议讨论通过了《中华人民共和国土地管理法》，这标志着中国土地管理工作步入了依法管理的轨道。此后，据不完全统计，立法机关陆续制定颁布了土地法律、法规和规章200多部。
3.2加强了土地执法机构和队伍的建设
1986年8月成立了统一的管理全国土地和城乡地政的专门机构，1998年国务院机构改革时组建了中华人民共和国国土资源部，全国各省、自治区、直辖市、乡镇以上政策基本上都相继建立了统一的土地管理机构，逐步形成了全国统一的、自上至下成系统的土地执法机构和队伍。
土地登记是国家依照法定程序将土地的权属关系、用途、面积、等级、价值等情况登记于专门的册簿，以加强政府对于土地的有效管理，保护权利人对于土地合法权益的一项重要的制度。农村集体土地登记是保护农民土地合法权益，维护农村社会稳定的根本途径。集体土地所有权、集体土地建设用地使用权、宅基地以及农村土地承包经营权等是法律确定的农民集体和农民个人的重要财产权。通过土地登记，依法确认农民集体的土地所有权、使用权及其范围，保障农民土地合法权益，是保护农民的根本利益，贯彻落实党的农村政策的需要。从民法物权法的角度看，登记作为不动产物权公示的法定方式，它的主要功能就是完成物权的建立、变动和终止，使物权的变动获得社会的承认和法律的保护。通过对农村集体土地的登记可以使其获得物权的法定效力。第一，以物权的排他力保障农民对土地享有充分的合理使用权。第二，以物权请求权保障农民的合法权益不受侵犯。第三，以物权法定原则保障农民对农村集体土地享有的权利明确、具体，不受非法侵犯。经过登记，可以将农民对农村集体土地的各种权利和义务以法律的形式固定下来，并公示于众，而且这些法定的权利和义务均属强制性规范，这样农民的权益就能切实地得到法律的保障。
二、完善我国农村集体土地登记制度
首先应健全土地登记的法律体系。目前，调整我国农村土地登记的法律法规主要是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地登记规则》等，尚缺乏民法物权上的规定。土地登记主要是解决土地物权变动中的安全问题，即土地物权怎样才能安全地由物权取得人取得的问题，以及从客观公正的角度看土地物权的变动才能达到排除第三人的干涉的问题，因而只能依靠物权法自身来解决，也就是通过物权变动制度来解决。我国在20世纪90年代初就将物权法列入了立法规划中，民法学界开始物权法理论的研究，90年代末立法机关起草了《中国物权法草案》，开始向社会各界广泛征求意见。目前，《不动产登记法》也已列入全国人大法工委立法计划，国土资源部已成立课题组进行调研和研究。物权法是登记制度的源头，物权法和不动产登记法的出台对于我国土地登记制度的建设将具有历史性的意义。
第二应明确农村集体土地登记的法律效力。所谓土地登记的法律效力，即土地登记是采用实质主义登记还是形式主义登记。在我国目前的土地登记立法中，规定了土地物权的设立、变更和废止必须进行登记，但对于不登记的没有相应的法律措施，即土地登记的法律效力不明确，仅散见于城市房地产管理法、担保法及部分司法解释中。因而，应在即将出台的物权法和不动产登记法中明确我国土地登记的法律效力，即土地权利变动不经登记不生效，以增强土地登记的公信力。
第三应明晰农村集体土地产权。目前集体土地所有权主体缺位，其权能也只包括占有、使用、收益，而不包括处分权，即集体拥有的是受到一定限制的所有权。至于为何受限制，如何受限制，理论界尚无定论，而相关的法律规定也极其模糊。关于农村集体土地使用权，法律上未对其权能作出明确规定，学理上对其定义及性质归属也未达成一致意见，导致在实践中各地做法不一。因而，应在有关法律法规中明确农村集体土地权属的权能和法律意义，以解决这种主体缺位、权能不明的问题，取消这种局面对土地登记效力产生的负面影响。
第四应统一土地登记机关、土地登记标准和土地权属证书。依据我国目前的登记体制，有多个部门正在进行着不动产登记。如集体土地所有权和集体建设用地使用权由土地管理部门登记造册，核发证书；国有重点林区的林地由林业主管部门登记发证；《农村土地承包法》又规定，“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”但并未明确具体的登记机关，登记程序、登记内容等，登记工作尚未开展。由于农村集体土地登记机关的不同，各自的登记办法、程序不尽相同，相应的土地权属证书也不同。登记机关的不统一，造成了所进行的登记只具有行政管理性而没有物权公示性，必然会损害经济的发展和权利人的正当利益，而且在两个以上的登记机关的权利出现交叉重合时，还会造成物权变动的法律基础互相冲突，扰乱正常的法律秩序。土地权属证书的不统一，不但会加重权利人的经济负担和市场规范的矛盾，还加重了土地管理机关之间的争执。因而，在有关立法中统一土地登记机关，建立统一的土地登记标准和程序，核发统一格式的土地权属证书是十分必要的。
三、切实发挥农村集体土地登记的重要作用
第一，通过农村集体土地登记，加强土地用途管制，有效地保护耕地。土地用途管制在我国是鉴于当前人口激增，耕地锐减，为实施可持续发展战略，保护土地资源及生态环境，确保耕地动态平衡，缓解人地矛盾，而采取的一项具有救质的法律制度。其含义是指国家为了保护土地资源和耕地，确立土地利用的约束机制，防止土地滥用、土地投机、土地垄断和在土地上谋取非法利益而规定土地的法定用途、土地的用途能否改变以及如何变更的制度。1997年4月15日，中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》提出了对农地和非农地实行严格的用途管制，即土地用途管制。土地用途管制的出发点是严格控制农地，尤其是耕地转为非农建设用地，切实保护耕地。通过农村集体土地登记，可以使农村集体土地的使用是否符合土地利用总体规划及详细规划要求受到登记机关的监督，取缔非法用地，保护合法用地，使土地用途管制得到加强，从而有效地保护耕地。
第二，通过土地的统一登记，从真正意义上实现土地的全面、依法、统一、科学的管理。《土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理与监督工作。”而农村集体土地是中国土地的主体部分，所以农村集体土地的统一登记是土地统一管理工作的最基本的内容，是实现我国城乡土地全面、依法、统一、科学管理的关键所在。
第三，通过农村集体土地登记，国家可掌握农村集体土地动态变化的重要信息，还可为国家或集体收取税、费提供依据。版权所有
一、领导重视建组织，广泛宣传达共识
（一）建立组织，形成合力。为切实加强对百日行动的组织领导，20*年9月21日，我市专门成立了“土地执法百日行动”领导小组，由王锡南市长任组长，袁秋中副市长和国土资源局苏士虎局长任副组长，市发改、建设、监察、公安、法制、司法等部门主要负责人为成员，组成了强有力的领导工作班子；同时市国土局也成立了由局长为组长，局党委副书记、副局长任副组长、办公室、党建、用地、地籍、监察、耕保、财务、地矿、统征等科室负责人为成员的市国土局百日行动领导小组，并下设办公室。市“土地执法百日行动”领导小组定期听取各镇和市国土局对百日行动进展情况的汇报，协调和研究执法行动过程中遇到的问题，组织对全市范围内执法工作的检查和督导，及时解决土地执法工作中的难题。在此基础上各镇也相应建立了百日行动的组织机构，由政府主要领导亲自抓，分管领导具体抓，国土所人员专职抓，从而在全市上下形成了强有力的开展百日行动组织领导网络。
（二）全面发动，广泛宣传。国土资源部视频会议召开以后，我市迅速召集各镇政府分管土地管理工作的负责人、市各部委办局负责人、市国土局中层以上干部和国土所所长召开全市动员会议，传达全国视频会议精神，部署全市土地执法百日行动方案。王锡南市长明确要求市政府各有关部门要积极主动配合国土资源部门认真抓好百日行动的各项工作。市国土局党委也在第一时间召开了局党委会和科、所长会议，要求各科室和国土所组织所属人员对百日行动的主要内容、实施方案进行学习和领会，做到早学习、早理解、早进入角色，为开展百日行动奠定基础。同时又及时组织召开了全市土地执法监察人员会议，对全市开展百日行动的总体部署作了明确，并提出了开展好土地执法行动的具体要求和措施。为广泛宣传百日行动的意义，市政府动员各级力量，利用新闻媒体、报刊杂志等形式加大对开展土地执法百日行动的宣传力度，市国土局张贴标语二百多张、悬挂横幅三十多条、发放宣传资料六百多份、撰写宣传文稿十余篇，在全市形成积极支持、配合和开展百日行动的良好氛围。
（三）明确目标，落实责任。为使百日行动的整治工作落到实处，市国土局按照市政府的整体部署，制定并下发了《*市“土地执法百日行动”实施方案》，把任务层层分解、把标准个个量化，并对各相关科室和国土所负责人明确完成时限、明确工作标准，明确各级责任，同时按照包片片长，挂所领导的责任分工，进一步明确提出了包片挂所责任制，对百日行动期间因工作不实，措施不力，尽责不到位的，致使所辖区域内发生违法违规用地行为的，要对包片片长和挂所干部严格按有关规定追究责任。各所和相关科室也都落实了各自的责任机制，使大家肩上有担子、身上有压力、心中有责任，从而调动和激发大家搞好百日行动的积极性与创造力。
二、认真排查摸底数，查纠结合抓落实
（一）认真排查清理。自20*年9月19日我市下发《关于开展土地执法百日行动，认真排查土地违法违规行为》的通知后，全市围绕以“以租”为重点的三项清查内容，认真开展了排查清理，摸清了底数，经全面细致核查，全市未发现“以租”和违反土地利用总体规划扩大工业用地规模的土地违法违规行为。
（二）严肃查处纠正。对排查清理出的3宗“未批先用”违法用地，市“土地执法百日行动”领导小组办公室会同市国土局迅速查清违法事实，并对违法用地责任人向有关纪检监察机关提出了行政处分建议，有关部门依法依规作出了行政（党纪）处分决定。做到了把查事与查人相结合，在全市形成了严格土地管理，严肃土地执法的高压态势。
（三）狠抓整改落实。为确保百日行动的整改工作落到实处，确保百日行动不走过场、不流于形式，抓出实效。市国土局对排查清理出的3宗违法用地在事实查清、处罚到位的情况下，没有就此为止，而是及时分别召开科所长和执法机构、队伍全体人员会议，分析原因、查找不足、研究整改措施，形成了进一步健全、完善了建设用地报批程序的办法；并区分不同情况，明确相关人员责任，分类提出处理意见，并结合《土地执法监察工作二次考核办法》，纳入年终考核指标。通过查事与查人结合、整治与整改并举、明责与追责同步，牢固树立了全市广大干部群众依法用地依法管地的观念，营造了良好的土地管理氛围。
三、建章立制促规范，创新机制抓执法。
（一）完善执法监察制度。在开展百日行动中，市国土局结合原有的规章制度，进一步建立健全了《土地执法领导负责制》、《执法监察过错责任追究制度》、《土地违法发现机制》、《土地执法工作责任制》、《国土局内部协同落实土地执法监察责任制》、《国土、公检法、纪检监察部门土地联动执法制度》、《局上下联动土地执法制度》、《落实土地执法监察责任责任制与干部任用挂钩制度》和《土地执法监察人员内部规定》等20多项执法监察制度。这些制度的建立健全和贯彻实施，确保了百日行动落到实处，有利于巩固“土地执法百日行动”的成果。
（二）创新动态巡查机制。市国土局根据在开展百日行动中发现的新情况、新特点，进一步创新土地动态巡查机制。对全市土地执法机构、执法队伍和国土所提出了“巡查无假日，巡查无死角、巡查全天候”的新要求。为了强化对新建在建项目的跟踪监管，做到坚持落实对新开工项目，特别是违法用地和闲置土地逐宗上图、坚持违法用地逐宗书面日报、新开工项目用地巡查、督查情况月报和动态巡查、督查情况季度通报制度。并按照“预防为主，防查结合”的监察方针，在进一步建立健全市、镇、村三级土地执法监察网络的基础上，严格落实国土所全面巡查、监察中队巡查和督查相结合，监察大队实施督查、监察科对全市动态巡查、督查工作组织考核的职责分工，切实落实巡查责任，做到了“在项目信息上早知道，在违法行为上早发现，在违法案件上早制止”，确保了对全市各类土地违法行为在第一时间发现，第一时间制止，第一时间报告，第一时间处理。真正做到了把违法用地信息掌控在萌芽之时，把违法用地案件遏制在破土之初。
（三）创新执法联动机制。在开展百日行动中，我市政府在原有建立的部门协同执法机制的基础上，进一步健全和完善了执法联动机制。在横向上，密切加强与市公、检、法、纪检、监察、城管执法等部门的协调配合，建立定期联席会议制度，并多次在全市联合开展了执法检查和专项整治等活动；在纵向上，市国土局通过局领导及挂所干部包片（所）执法，科室联动执法、监察队伍交叉执法等形式，形成国土系统内部合力执法的氛围。同时，全市还根据不同情况，采取灵活的土地联合执法行动，收到了良好的执法效果。在镇区内实行中队与国土所、村级（社区）土管员联动，由市国土局监察中队长负责；在片区内实行监察大队、监察中队与各国土所联动，由市国土局监察大队主要负责人负责；全市范围内实行土地联合执法行动，由市国土局分管领导或局法规监察科长、监察大队长负责实行队所联动、队队联动、所所联动，通过调动方方面面执法人员和部门的力量，有效地制止了违法违规用地苗头、遏制了全市重大违法用地行为的发生。
（四）创新考核激励机制。为充分调动村级土管员的积极性和责任心，切实发挥土管员“最前哨”的作用，做到在第一时间站岗放哨拉警报，及时发现，及时制止，及时报告土地违法违规行为。为明确责任，确保在执法过程中不发生相互推诿、扯皮的问题，市国土局还提出了“两个百分之百”，即发生违法用地处置不力的，所在地国土所长要负百分之百的责任，所在辖区中队长要负百分之百的责任要求；并实行了“土地执法监察工作二次考核”，即在实行分工包片和强化常规考核的基础上，对国土所工作人员、执法监察专职人员、包片领导及挂所正、副科长进行二次考核。如果一个地方违法用地宗数、面积超过规定，要根据不同情节，对所在所长和监察中队中队长及相关责任人员追究过错责任。通过进一步创新和落实土地执法考核激励机制，加大对土地执法监察工作的考核力度，在全市做到了个个抓执法，人人有责任，形成齐抓执法、共管监察的良好局面，使全市开展百日行动收到了显著的成效。
（五）创新共同责任机制。为确实把部门的单一责任变成全市的共同责任，我市结合多年来抓土地管理的有效做法和成功经验，逐步建立和不断创新共同责任机制，在全市形成了全员管土地、共同担责任的良好氛围。全市从市政府到镇政府、镇政府到村委、国土局到国土所层层签订耕地保护责任状，实行土地管理目标考核，实施既要对镇级政府的责任人的责任考核，又要强化国土系统内人员履行执法职责的目标考核，同时严格落实土地管理问责制和过错责任追究制，凡是哪个镇、哪个地区，哪个巡查责任区域内违法违规用地严重，巡查责任人巡查失职，造成严重后果的，就要按有关规定对政府负责人和直接责任人员进行党纪、行政问责和追究过错责任。同时我市坚持认真落实土地管理会议制度、土地管理情况报告制度、土地管理情况年度通报制度和依法用地依法管地情况分析制度，通过制度促管、制度强抓，在全市开创了市、镇、村、国土局与所齐抓共管土地工作的良好局面。
（六）创新案件查处协调机制。通过百日行动，我市进一步健全和完善了土地违法案件查处协调机制，不断加强与公、检、法、纪检监察、建设、规划、城管执法等部门的协调和配合，加大联合查处力度。在发现私搭乱建等违法用地行为时协调市城管执法部门介合查处；在土地执法监察过程中需追究刑事责任的有关责任人或在执法期间遇有当事人采取暴力、威胁、聚众围攻等其他形式对执法人员的人身安全造成伤害或拒绝、阻碍执法人员依法执行职务的，协调由公安、检察机关介合查处；发现国土资源管理违法行为责任人，违反土地管理法律法规，应当给予党纪、政纪处分的，协调纪检、监察机关联合查处；当作出行政处罚后，当事人在规定的期限内不自觉履行处罚决定的，需申请强制执行的协调市人民法院从严从快强制执行。由于坚持有违必停，有案必查、要查必联的原则，使我市土地违法案件发生的频率变低，违法案件查处的效率变高，加大了我市土地违法案件查处的震慑力，为确保我市土地管理的良好秩序。
四、巩固成果出经验，完善措施谋长远
开展百日行动是新形势下加强国土资源管理工作的重要抓手，为了巩固百日行动的成果，我市将认真总结开展百日行动的成功经验，进一步完善措施，规范程序，明确责任，建立土地执法的长效机制。
（一）强化法制意识，进一步开展好国土资源法制宣传工作。加大国土资源法律、法规、政策的宣传教育，增强广大干部群众依法用地的意识，是做好土地执法监察工作的重要前提。我市将继续采取多形式，利用多角度，实施全方位的开展土地法制宣传教育活动。在当前国家严守耕地红线，强化土地调控的新形势下，市政府要按照国土资源部的统一部署，调动各方面力量，采取扎实有效措施，组织和开展对市、镇、村级干部的土地法制宣传教育活动。向广大干部群众特别是党政领导和重点村、企负责人广泛宣传土地国情、国策、国法，特别是要宣传在保护耕地资源和加强土地调控中有关调整利益机制的新政策，强化政府责任的新要求，加强执法监督的新规定，用土地“新政”武装广大干部群众，不断增强广大干部群众的土地法制意识，耕地保护意识，特别是开展百日行动的重大意义，树立“耕地要保护，红线要守住”和“土地调控是道‘闸’，使用土地要依法”的观念，为减少和制止土地违法行为奠定基础，营造全市依法用地的良好氛围。
（二）强化防范意识，进一步落实好动态巡查责任制。继续调动好全市土地执法机构、执法队伍力量，加大及时发现、及时制止土地违法违规行为力度。继续严格落实好动态巡查责任制，切实落实巡查责任。巡查要突出一个“早”字，制止要突出一个“硬”字，要在项目早知道上下功夫，在违法行为早发现上下功夫，在违法案件早制止上下功夫。市国土局要按照无锡市国土资源局锡国土资发（20*）42、43号文件要求，建立“国土资源执法监察专报”制度和对动态巡查情况全面启用“监察信息系统”，在网上及时。通过实行上下联动执法，部门联合执法，内部合力执法等形式，加大对预审项目的跟踪检查，对在建项目的动态巡查，对重点项目的随机抽查，对重点区域的重点检查，真正把土地违法行为掌控在萌芽之时，把土地违法案件遏制在破土之初。
（三）强化执法意识，进一步加大土地案件查处的力度。
创建“土地执法模范镇”活动，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实精神，以健全和强化土地执法长效机制为抓手，广泛宣传、严格执行国土资源法规政策，坚持依法管地集约用地，切实保护耕地资源，规范土地市场行为，强化土地执法监察，为全镇经济社会又好又快发展提供有力保障。
二、创建主体和标准
根据省国土资源厅和市国土资源局有关文件精神，创建“土地执法模范镇”活动主体是镇人民政府。开展创建“土地执法模范镇”活动是国土资源管理工作的重要组成部分，在创建活动中，要结合本区域的土地管理工作情况，紧密联系各部门的实际，把开展创建活动列入议事日程，周密部署、扎实推进。
（一）政府支持、重视国土资源工作
1、镇政府重视对国土资源执法工作的领导，把创建活动纳入政府工作目标责任制，加强对国土资源管理工作目标责任制的落实考核。
2、采取积极有效措施加强耕地保护，严格按照土地利用总体规划、年度计划和土地用途管制制度的规定，依法审批各类建设用地。
3、党政领导干部依法用地，政府无任何与土地法律、法规相抵触、违背的文件或规定。
4、支持国土部门依法行政，党政领导经常过问国土管理工作，及时解决工作中遇到的问题。
5、对土地违法案件中涉及的人和事不袒护、不说情，支持国土资源执法部门依法办案。
（二）国土资源执法工作基础坚实，执法水平较高
1、土地管理机构健全。建立一支强有力的土地执法队伍，职能完善协调，形成互相制约、互相监督、互相支持的工作机制。
2、土地管理制度健全。建立和实行巡回检查、举报、查处、重大案件会审、错案责任追究、违法案件统计、档案文书管理等制度。
3、具备必要的执法条件。配备了执法工作需要的交通、通讯、录音、录像、勘测等装备。
4、建立镇、村二级执法监察动态巡查网络制度，落实巡查责任制，充分发挥网络作用。
5、土地执法监察人员持证上岗、勤政廉洁、秉公执法、具有较高的政治素质和业务能力。
6、建立土地联合执法机制，完善110土地联合执法，相互协调、齐抓共管，有效防止土地违法行为的发生。
（三）创建活动的社会氛围和基础良好
1、国土资源管理法律法规宣传做到经常化，形式多样化，广大干部群众的土地法制受教育率达到90％以上。
2、社会成员知法、懂法和自觉守法，形成了全社会支持国土资源管理工作的良好氛围。
（四）国土资源执法管理工作成效显著
1、国土管理部门及时发现、制止各种违法行为，做到无土地违法案件，无违法管地、批地行为。
2、征（使）用土地安置补偿工作及时足额到位，无因安置补偿引发和越级上访现象。
3、确保本行政区域基本农田得到有效保护，积极盘活存量土地。
4、规范土地交易市场管理行为，严格依法依规办理，确保土地使用者合法权益得到保护。
三、创建步骤
1、宣传发动阶段：广泛深入地宣传创建活动的重要性和必要性，采取多种形式宣传土地管理法律、法规和创建活动的目的意义，激发广大干部群众参与创建活动的热情，营造良好的创建氛围，制定创建“土地执法模范镇”活动工作计划，为开展创建活动创造良好条件。
2、自查自纠阶段：按照市国土局下发的《市土地执法模范镇评分标准及考核验收办法》，底前开展自查，在自查中发现的问题和不足及时研究制定整改措施。初递交申请验收创建“土地执法模范镇”报告。
3、考核评比阶段：中旬，市国土资源局对全市创建“土地执法模范镇”进行达标验收；下旬前，市国土资源局向市国土资源局申报创建“土地执法模范镇”达标验收。
四、创建要求
1、加强组织领导，严格落实责任。为保证创建“土地执法模范镇”活动的扎实开展，专门成立以镇政府主要领导为组长，分管领导为副组长的创建“土地执法模范镇”领导小组，领导小组下设办公室，设在浏河国土资源分局，负责创建的日常工作。
各位领导、各位同志：
落实土地执法共同责任机制，是新形势下加强土地管理，严格耕地保护，促进土地节约集约利用，维护土地管理正常秩序的客观需要。近年来，在各兄弟部门的大力支持和配合下，我们积极探索，强化落实，初步建立了“上下联动、左右互动”的土地执法共管机制，土地管理秩序进一步好转，为全县经济社会发展提供了坚强的资源保障。今天，把大家请过来，既是总结又是研讨，就是通过座谈会的形式，进一步分析形势、开拓思路，创新建立我县土地执法共管责任机制。下面，我先谈三点想法，供大家参考。
一、为什么要提出建立土地执法共同责任机制
12月，在全国县（市）、乡（镇）、村级干部国土资源法律知识宣传教育培训活动电视电话会议上，国土资源部徐绍史部长第一次提出要建立土地共同管理责任机制，要改变土地“一家管，大家用”的局面。为什么要提出建立土地执法共同责任机制，我想应该基于三个方面的考虑：
（一）是我国耕地保护的严峻形势所决定的。温家宝总理在第十届人大五次会议上作政府工作报告时强调，“节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决履行最严格的土地管理制度。” 《全国土地利用总体规划纲要(-20xx》明确提出，到20xx年全国耕地要保持在18.18亿亩，到2020年保持在18.05亿亩。《国土资源公报》显示，我国耕地总面积为18.26亿亩，已经处于18亿亩耕地红线的边缘。
当前，我国耕地减少主要来自三方面：一是建设占用。1998-，我国耕地面积从19.45亿亩减少到18.27亿亩，平均每年减少1475万亩，相当于每年减少一个福建省的耕地面积，其中违法占用耕地每年约在13万亩左右。二是生态退耕和产业结构调整。1997-间，全国因生态退耕和产业结构调整减少耕地1.4亿亩，年均1728万亩。三是灾害损毁。1997-间，全国因灾害损毁而减少耕地986.1万亩，年均123万亩，相当于一个中等县的耕地面积。如果不能从根本上扭转耕地继续减少的趋势，18亿亩耕地红线将会很快突破。严格土地管理，促进土地节约集约利用，减少耕地占用，关系到18亿亩耕地红线能否坚守，更关系到国家的长治久安。这就需要国土与各相关部门共同配合，从严落实国家土地宏观调控政策，控制建设用地总量，促进土地节约集约利用，减少占用耕地的数量。
（二）是当前社会分工合作的趋势所决定的。当今社会是一个多元化的社会，社会分工越来越精细化，但在分工的同时，小分工、大合作也正在成为一种趋势和潮流，而且这种趋势和潮流也将进一步促进政府职能的转变、转型。土地是一种特殊的生产要素，具有自然和社会经济的双重属性，正在日益广泛地参与社会化大生产、大分工的过程中。横向层面，土地是财富之母，一二三产业的发展离不开土地要素的支撑，土地与政府相关职能部门联系密切；纵向层面，土地作为一种生产要素，进入生产、流通领域后，在准入、登记、变更等方面，必须取得发改、工商、规划等部门的审批许可。正是由于土地的特殊属性和当今既有分工更多是合作的社会现实，客观上需要建立国土部门与相关部门的土地执法共同责任机制，在土地准入、变更、违法用地制止等方面共同把关、规范管理，促进合理利用。
（三）是土地管理法制层面的缺陷需要机制上的弥补。从1987年《土地管理法》颁布实施，我国土地管理一直处于不断变革和完善的过程中，土地管理法制正在不断趋向成熟。但也要客观地看到，由于我们国家土地管理时间还不长，在法制等方面还有诸多不完善的地方。比如：地方政府耕地保护责任不到位，对政府层面因发展冲动导致的违法用地不能有效遏制，屡禁不止；保护耕地缺少经济杠杆的撬动，违法用地的成本要远远小于合法用地的成本；对新发生的违法用地，法律没有赋予国土部门强制制止权、强制执行权，等等。在目前土地管理的框架下，加强土地管理，严格耕地保护，需要创新方式、方法，需要国土部门更加主动地加强部门间的配合，通过机制创新，落实耕地保护共同责任。
从底以来，土地管理共同责任这样一种观念，从提出到落实，已经有了两年多的时间，并且取得了重大进展。一是国家层面，共同责任机制已经付诸行动。12月30日，国务院办公厅下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔〕71号），明确规定了相关部门在严格土地执法监管，坚决制止乱占农用地进行非农业建设中的责任。1月3日，国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔〕3号），就促进土地节约集约利用对规划、金融等部门提出了要求。同年5月，监察部、人保部、国土部门联合《违反土地管理规定行为处分办法》（15号令）；7月，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合出台《关于金融促进节约 集约用地的通知》（银发〔〕214号）；8月最高院、最高检、公安部、国土部就在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合和移送联合出台了203号、204号文件。二是地方政府层面，落实土地管理共同责任成为自觉行动。去年8月6日，省长罗志军在省国土厅调研时强调，要采取更严厉的措施、更严格的手段，坚决刹住土地违法违规问题的蔓延。随后，全省开展了土地“十日清查”行动。今年4月28日，省纪委、组织部、监察厅、国土资源厅等联合下发《江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》(苏纪发[20xx]10号)，对不履行或者不正确履行法定职责，致使土地管理秩序混乱，造成严重后果的，实行问责。该《办法》首次将党委部门的负责人、乡镇党政负责人、派出机构的党政负责人纳入问责范围。南通市政府也出台了《关于建立耕地保护共同责任机制的意见》(通政发[20xx]9号)明确提出，对土地管理秩序混乱、违法占用耕地比例达到15%的乡镇，对主要负责人实行问责。同时还将实行乡镇长离任耕地保护责任审计制，凡是未完成耕地保护责任目标的，将不予提拔或任用。
二、我县在建立土地执法共同责任机制上所作的努力
为进一步加强土地管理，严格耕地保护，维护我县良好的土地利用秩序，在县委、县政府的大力支持下，在各相关部门的配合下，我县土地管理共同责任机制正在得到落实，在促进土地节约集约利用、遏制新增违法用地等方面发挥了巨大的作用。
一是推行了土地联合执法机制。近年来，我们切实加强与公安、城管、水务、公路等部门的沟通联系，积极推行联合土地执法。在去年全省土地“十日清查”行动中，先后会同公安、城管、供电、水务等部门开展联合土地执法5次，及时消除违法用地8宗。为进一步强化土地执法，及时打击土地犯罪，公安部门还设立了驻国土工作联络室，派员常驻国土部门。
二是构建了土地联动制约机制。我们认真贯彻落实国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔〕71号）精神，对未取得合法用地手续的建设项目，及时发函到发改、工商、规划、建设、供电等部门，建议相关部门不予办理有关手续或停止有关服务。去年以来，供电部门先后对6宗违法用地采取停电措施，工商部门先后对10多个违法当事人暂缓办理工商注册手续，发改、规划等部门也采取了相应的制约措施，取得了明显的效果。
三是建立了移送移交正常机制。近年来，围绕“既查处事、又查处人”和“案结事了”的目标，我们还切实加强与纪检监察、财政、法院等部门的联系，在申请强制执行、人员处分建议、没收资产移交等方面建立正常的移送移交机制。去年全省土地“十日清查”行动以来，共向纪检监察部门提起党政纪处分建议10多人次，向法院申请强制执行44个，会同财政部门将没收资产移交有关镇区管理146宗。
三、当前国土部门面临的压力及落实土地执法共同责任的设想
当前国土资源工作可以用这样三句话来概括：上面要求严、保障发展难、群众诉求多。上面要求高。以来，国土资源部单独或者会同监察部等先后开展了多次土地执法专项行动，掀起大规模的土地问责风暴。从今年开始，国家土地卫片执法检查实行全面覆盖。土地卫片执法检查的要求相当的高，凡被监测到的可疑图斑，合法用地的要提供批准手续，违法用地的，要消除违法用地状态，要么补办用地手续，要么拆除复耕。违法占用耕地比例超过15%的，将依据15号令进行问责。保障发展难。随着土地宏观调控力度的加大，土地供应闸门进一步控紧，基层国土部门可回旋的余地越来越小，可利用的政策空间越来越少，保障发展的难度越来越大。另一方面，地方经济社会发展亟需要大量的用地，需求与保障、宏观调控与微观发展之间矛盾，集中到各级国土部门的层面，处境十分艰难。群众诉求增多。土地问题关系民生，已经受到社会的广泛关注，群众关于土地的诉求也日益增多，主要涉及征地补偿、违法用地、土地权属纠纷等方面。
加强土地管理，从严土地执法，严格耕地保护，促进土地节约集约利用，是科学发展观的要求，更直接关系到国家土地宏观调控政策的落实。作为国土部门，我们义不容辞。借这样一个机会，我们也恳请相关部门，继续给予国土部门一如既往地的支持，加强配合、共同协作，为切实维护我县良好的土地管理秩序，进一步增强土地保障全县经济社会发展的能力共同努力。就今后落实土地管理共同责任，我们有三点想法：
一是建议建立土地联席会议制度。建议建立土地联席会议，各单位明确联络员，定期会商解决全县国土资源管理中出现的新情况、新问题，共同研究解决的办法，明确各部门的职责，使苗头早制止、问题早解决。
关键字：土地管理问责制科学管理
一、 前言
土地问责是指在土地使用过程中，对违法占用土地资源，造成耕地等农用地变成工业用地或城市建筑用地，损害公民的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行责任追究。首次土地违法问责结果在今年的7月7日公布，73个市县政府相关负责人被给予纪律处分，24个市县政府负责人被给予组织处理。对于这一问责结果，国土资源部执法监察局局长李建勤称，这次最大的突破就是，第一是首次问责；第二确实是动真格；第三是精准问责，合情合理，让问责对象心服口服[1]。
二、 土地问责制
深入贯彻落实科学发展观，认真贯彻执行国家土地调控政策，严格依法行政，强化土地执法，积极推进土地管理创新，注重落实土地管理责任，注重完善土地管理手段，积极开展土地利用计划执行跟踪监控和考核工作，将土地管理的权利与责任有机结合起来，使土地管理问责走向制度化、程序化和规范化，有利于增强对土地执法行为的刚性约束，督促地方政府严格落实土地管理和耕地保护责任，促进经济社会可持续发展。“人多地少”就证明“中国人的问题要靠中国人去解决，中国人要靠自己的土地养活自己，而土地要靠健全的法律法规去保护”[2][3]。
三、 实施科学问责的实践
1、推进土地管理问责制，核心是建立共同责任机制。纵向看，共同责任是中央、省、市、县、乡各级政府的共同责任，通过层层建立责任制，明确保护耕地，加强土地管理，不仅是中央政府的责任，也是市县乡各级政府的责任，把控制土地违法的责任层层分解落实到基层没做到级级有责，层层有任务；横向看，共同责任是包括国土资源管理部门在内的所有政府部门共同责任，但并不是说其他部门在土地管理、保护耕地上没有责任，没有义务，对于改变由国土资源管理部门单打独斗进行执法监管的被动局面、形成加强土地管理的合力具有重要意义，把加强土地管理的部门协作机制落到实处，真正形成政府部门土地执法监管的合力，变国土资源“一家管、大家用”为“大家管、大家用”；从整体看，共同责任是政府和所有公民法人的共同责任，一个公民都必须要遵循[4]。
2、推进土地管理问责制，不断完善管理体系，要求各有关部门全面查找体制、机制、制度方面的漏洞，加快建章立制，不断完善建房用地方面的长效监管机制。建立国土资源与纪检监察、司法机关衔接配合的联合查处机制，建立健全部门协调联动机制，为科学问责提供了管理系统上的保障，土地管理系统的存在不是为了追究谁的责任，而是要约束行政机关和工作人员正确履行管理职责，避免或减少土地违法违规行为，管理系统不仅为依法追究违法责任人的责任提供了明确依据[4]。
3、推进土地管理问责制，强化土地管理责任落实，落实土地违法问责制，在问责制中设立具体量化标准，及时了解掌握新增建设用地及违法违规用地的情况，及时纠正和查处地方政府违法违规用地行为，强化对各级政府土地管理的监督检查、考核评价及问责，追究责任的违法责任人，必须依据相关规定及时提出处分建议、及时移送，态度要坚决，不能打折扣，要坚决防止和纠正以罚代纪问题，对涉嫌犯罪的，明确规定地方政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员违反土地法律法规应当承担的责任，特别是严格落实各级政府特别是县、乡政府的监管责任，这不仅将地方政府土地管理的责任，从公共政策层面上升到法律法规层面，而且对于构建行政问责体系、建设责任政府也是一种突破，具有很强的约束性和操作性。
4、推进土地管理问责制，要加强监督，加大责任追究力度，加强对土地管理和耕地保护责任制落实情况的监督检查，对行政领导和各级干部在土地管理中不履行职责或不正确履行职责，导致土地违法行为发生或侵害土地所有权人、土地使用权人权益的责任人实行行政问责特别是要抓紧制定出台建立土地管理共同责任、开发整理补充耕地项目管理和工业用地招拍挂出让等具体管理办法，完善信息报告制度，定期了解各地土地违法趋势及耕地占用情况，建立健全相关数据平台。充分发挥人民群众的监督作用，鼓励群众举报，努力形成广大群众广泛参与、共同监督的社会氛围。
5、推进土地管理问责制，提高问责制的执行力。土地管理问责制能否落实到位，关键在于执行力，要严格执法，能够公开、公正地处理违法违规行为，直接关系法律的权威性和实效性，推进土地管理问责制，必须坚持惩防并举，并坚持违法即问责的原则，对违反土地管理规定的行为始终保持高压态势，发现一起、查处一起，做到既要追究直接责任人的责任，又要追究地方政府及部门的领导责任，并且要敢于及时向社会公开曝光，切实发挥警示和震慑作用[3][4]。
6、推进土地管理问责制，要强化宣传教育，积极探索长效机制，最大限度地减少“问责”。建立健全预警机制，要加强内部监督，一是要突出宣传重点。各地要抓住土地违法问责制这个重点来进行宣传贯彻；二是要做细致周到的宣传工作。进一步健全土地执法监督机制，大力推行动态巡查责任制，完善卫片监测体系和执法信息系统，切实做到“早发现、早报告、早制止”，有效防范违法违规行为的发生。
当然，问责制的构建，是一个过程。合理配置和划分行政权力、完善问责制本身的结构和内容、强化责任落实机制，都是问责制度良性运作的必要条件。责任明确了，对于不负责任的行为能不能追究到底，是对问责制度和机制的严峻考验。我们并不指望通过一纸文件达到理想的目标，但坚持正确的方向至关重要。一个只顾眼前不顾长远的政府，绝不是负责任的政府；一个只顾眼前不顾长远的干部，绝不是一个称职的干部。我们相信，地方各级人民政府主要负责人，一定能切实地对土地管理和利用负起总责来，创造依法管地、科学用地的新局面[5]。
四、 总结
推进土地管理科学问责制度是一项非常重要、非常艰巨的工作，保护耕地和保障发展已逐步成为各级人民政府的共识,认识到位、宣传到位、制度到位、措施到位，而少有责任追究甚至没有责任追究的局面。地方各级人民政府和国土资源行政主管部门要在学习宣传和全面掌握15号令的同时，着力在贯彻执行15号令上下功夫。要以15号令颁布实施为契机，切实提高依法行政和依法管地用地的能力和水平。
参考文献
[1] 侯雪晶.浅谈如何用科学发展观做好土地管理工作[J].黑龙江科技信息, 2009,(27)
[2] 唐清凌.浅议我国土地资源管理体制的改革[J]法制与经济(中旬刊), 2009,(05) .
[3] 周金明.土地管理长效机制的认识与实践初探[N].固原日报,2009, (2009-06-28) .
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