内容摘要：改革开放以来，我国的劳动力市场政策发生了很大变化。以“三结合”就业方针的实施为标志，曾经“过度稳定”的劳动力市场开始松动。之后，随着劳动力市场政策的变迁，我国劳动力市场的灵活性不断提高，直至出现局部劳动力市场“过度灵活”的态势。局部劳动力市场“过度灵活”所带来的一系列问题给劳动力市场的进一步健康发展带来了挑战。
关键词：劳动力市场 灵活化改革 政策变迁 历程 效果
劳动力市场灵活化是全球化时代各国劳动力市场改革与发展的新趋势。劳动力市场灵活化的核心是通过放松管制、减少政府和工会对劳动力市场的过多干预以及对社会保障制度的改革，使劳资双方能够根据劳动力市场的供求情况自行确定劳动者的雇佣、工资标准、工作时间、福利待遇、解雇和劳动保护，从而使劳动力市场在宏观上确保劳动供给可以随总需求的增长而适度扩张，在微观上允许企业在较短的时间内获得必要的人力资源组建生产团队、生产产品和提供服务，以适应外部社会经济环境的快速变化。
我国劳动力市场灵活化政策变迁的历程及效果
（一）1978-1985年：“过度稳定”的劳动力市场开始松动
1978年以后，我国的劳动力市场政策发生了很大变化 ：1980年提出了“三结合”的就业方针，即“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业，自愿组织起来就业和自谋职业相结合”；1981年提出了国营企业要实行合同工、临时工、固定工等多种形式的用工制度，逐步做到人员能进能出；1983年进一步放宽对集体经济、合作经营以及个体经济的限制。以“三结合”就业方针的实施为标志，在相关政策引导下，我国曾经“过度稳定”的劳动力市场开始松动。从1978年到1985年，相比国有单位就业人数从7451万人增加到8990万人而言，我国集体单位、个体和乡镇企业的就业人数分别从2048万人、15万人、2827万人增加到3324万人、450万人、6979万人，都呈现出更为快速的增长态势。随着集体单位、个体和乡镇企业就业人数的快速增加以及合同工、临时工、固定工等多种用工形式的出现，雇主灵活解雇、雇用工人的能力增加，也就是劳动力市场灵活性增加，这反映出我国过度稳定的劳动力市场开始出现转变。
（二）1986-1994年：劳动力市场灵活性不断提高
1986年开始，我国劳动力市场政策聚焦于全员劳动合同制的普遍推行。1986年，国务院了实行劳动合同制的四项暂行规定，要求对所有城镇新就业的人员普遍实行劳动合同制；1993年提出建立一种“国家宏观调控，企业自主用工，多种形式并存，全员劳动合同”的新型劳动用工制度。在相应的政策引导下，我国的合同制职工人数快速增长。从1986到1994年，国有经济单位、城镇集体经济单位、其他经济单位合同制职工人数分别从524万人、92万人、8万人增加到2853万人、645万人、341万人。全员劳动合同制的推行，打破了职工能进不能出的限制，进一步增强了劳动力市场的灵活性，我国劳动力市场的整体灵活性不断提高。
（三）1995-2007年：劳动力市场灵活性快速增长
一是关于下岗职工的就业政策。从1995年劳动部提出“实行企业安置、个人自谋职业和社会帮助安置相结合，重点帮助失业六个月以上的职工和生活困难的企业富余职工尽快实现再就业”到2002年提出“鼓励发展个体、私营、外商投资、股份合作等多种所有制经济扩大就业，鼓励下岗失业人员通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样形式实现就业”。在政策引导下，大量下岗职工和失业人员实现了灵活就业。2007年城镇下岗失业人员再就业人数已达515万人，其中大多数下岗职工和失业人员都是通过灵活就业形式实现的再就业。
二是关于高校毕业生的就业政策。从2003年提出“鼓励高校毕业生自主创业和灵活就业”到2007年提出“支持各类企业尤其是中小企业、民营企业吸纳高校毕业生就业，大力扶持毕业生自主创业和灵活就业”。在相关政策的引导下，大学毕业生到个体、私营等非公有制经济组织就业的比例迅速增加。2007年应届大学毕业生就业单位的主力军是民营企业和个体户，大学生就业灵活性随之显著增长。
三是关于农民工的就业政策。从1996年“建立健全以外出人员常住户口所在县（市、区）为管理基础的外出就业登记和‘外出人员就业登记卡’的发放、管理制度”到2007年的“国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有序转移就业”。自对农民进城务工就业给予积极肯定的政策逐步出台后，农民工总量随之快速增长，至2007年农民工总量已达1.3亿人左右，大多数属于灵活就业。
（四）2008年至今：劳动力市场“过度灵活”问题凸显
随着劳动力市场改革的不断深化，市场机制在劳动力资源配置中的基础性作用逐步显现，劳动力市场灵活性日益增长，劳动力市场建设取得了瞩目的成就。但是，劳动力市场“过度灵活”的问题也开始逐步显现，随之而来的是劳动者合法权益受到侵害的现象时有发生，在一些地区、行业和单位甚至相当严重。主要表现为劳动合同短期化，劳动关系不稳定。全国人大常委会劳动法执法检查显示，60%以上的用人单位与劳动者签订的劳动合同是短期合同，大多是一年一签，有的甚至一年签几次。合同短期化，不仅影响了劳动者的职业稳定感和对企业的归属感，损害劳动者的合法权益，而且由于劳资双方缺乏长远的人力资源投入，企业自身的长远发展最终也会受到影响。这些问题已经严重影响到劳动关系的和谐稳定。在此背景下，我国于2007年6月通过了《劳动合同法》。解决“劳动关系长期化，劳动合同短期化”问题是劳动合同法的一个重要的立法目的。
我国劳动力市场灵活化改革中存在的问题
（一）劳动力市场的“边缘灵活化”发展态势
西方国家劳动力市场的灵活化改革有两条不同的路径，其中一条路径是通过放松对正规就业工人的解雇管制来增加劳动力市场的灵活性，即英美的大爆炸式灵活化改革；另一条路径是在保持对核心工人高解雇成本的同时，通过采用临时就业形式来增加劳动力市场的灵活性，即西班牙与法国等欧洲大陆国家的边缘灵活化改革。从某种程度上来讲，与我国总体的渐进式改革战略相适应，改革开放以来我国劳动力市场的灵活化改革所选择的正是一条与欧洲国家相似的边缘化改革路径。市场的边缘灵活化也在一定程度上促进了就业的增加，但从劳动者权益保护而言，劳动力市场的边缘化改革也具有消极影响，即由劳动力市场的进一步分割所造成的劳工边缘化和社会排斥的加剧。我国的临时就业在改革开放以来得到了快速发展，临时就业的比例已远远超过法国和西班牙等欧洲国家的水平。在劳动力市场的“边缘灵活化”发展态势下，临时就业的快速增加以及对临时就业人员的弱保护，进一步加剧了我国的劳动力市场分割。
（二）劳务派遣用工形式的过度发展
劳务派遣是一种新型的用工形式，最大好处是灵活用工和促进就业。但从当前劳务派遣用工的情况来看，确实存在一些问题。最突出的问题是同工不同酬和用工不规范的问题。我国劳动合同法明确规定：“劳务派遣一般在临时性、辅或者替代性的工作岗位上实施” 。但在现实操作中，包括金融、邮政、电信、电力等中央大型国企在内的许多企业，都在大量使用劳务派遣工。根据官方数字，国内劳务派遣工在2009年达2700万人。劳务派遣工群体不仅数量庞大，而且还呈快速增长态势。据上海市总工会调查，2003年劳务派遣工只占上海市企业用工人数的28.3％，到2008年初已扩大到39.7％，而且近几年上升趋势明显。许多用工单位为了降低成本、规避用工风险，“凡是能用劳务派遣工的决不用合同工”。这种用工形式的无序扩大乃至滥用，使劳务派遣工“干得多、挣得少”，并造成用工单位、派遣单位和劳动者三方权责不清，劳动纠纷频发。
（三）劳动者素质提升仍然困难重重
21世纪以来，由劳动合同短期化导致的劳动者素质提升困境一度成为人们关注的焦点，也是《劳动合同法》的立法背景之一。《劳动合同法》实施以后，劳动合同短期化现象得到了初步缓解，但是劳动者素质提升问题却仍然困难重重。据不完全统计，在我国城镇企业现有职工中，技术工人只占50％。而在技术工人中，高级技工的比例又极低，约占3.5％，中级、初级技工比例分别为36.5％和60％。2009年的统计数据显示，我国小学、中学和高中文化程度的人员还是全国就业人员的主要组成部分，其中，小学水平就业人员所占的比例为26.3％，中学水平的从业人员达到61.5%，高等教育就业者的比例仅占7.47%，劳动者的整体文化程度处于较低水平，与国际平均水平和发达国家相比还有较大差距。
我国劳动力市场灵活化改革的完善对策
（一）推进劳动力市场制度创新，缓解劳动力市场边缘灵活化
进行劳动力市场制度创新的重点是统筹城乡劳动力市场，实现农民工平等就业，以缓解劳动力市场边缘灵活化。首先是推动户籍制度的改革，主要是逐步放开城镇劳动力市场，准许人口自由流动和转移，解决长期在城市就业、居住的农民工的户籍问题，真正实现城乡统筹的劳动力市场。其次是推动城乡统一的社会保障制度的建立。目前，面向农民工群体的社会保障制度的建立仍然近似空白，部分地区虽然出台了与农民工有关的一些政策措施，但由于农民工得不到基本的身份认同，政策的可操作性受到诸多限制，初步效果仍不理想。现阶段最迫切需要解决跨地区、跨城乡转移、接续社保关系问题，以保证农民工的社会保险待遇和合法权益在流动就业时不受到侵害。
（二）规范劳务派遣行为，防止劳动力市场过度灵活化
《劳动合同法》及《劳动合同法实施条例》虽填补了我国劳务派遣的立法空白，但仍存在缺陷，亟待完善。首先，应当明确劳务派遣的用工范围。《劳动合同法》规定劳务派遣一般在“临时性、辅或替代性”的工作岗位上实施，但并未界定“三性原则”，也未明确劳务派遣适用于哪些行业，为企业滥用劳务派遣，提供了“合理理由”。所以，尽快出台关于临时性、辅和替代性岗位的司法解释，明确岗位的范围，并且明确规定对违反“三性”进行操作的企业和个人的法律责任。其次，为了遏制劳务派遣无序扩大化，岗位也应该设立上限。可以借鉴其他国家的一些做法，如对不同行业规定派遣工不得超过一定的比例，考虑到劳务派遣本质上只是补充性质的用工模式，这种比例应该远低于正式员工的比例。第三，应当加强对劳务派遣行为的规范。鉴于目前劳务派遣乱象丛生的现实，应当尽快建立全国统一的劳务派遣操作规范。在劳动合同法的基础上，统一劳务派遣协议和劳务派遣合同的内容和格式，明确派遣三方的权利、义务和责任。
（三）提升劳动者素质，提高劳动者就业稳定性
一是加快教育改革，提升劳动者基础素质。要加大教育投资力度。作为准公共产品，教育培训的收益外溢效应比较明显，政府对教育培训投资具有不可推卸的责任。要保证政府的教育投资总额占到GDP的一定比例，保证教育投资和物质投资的平衡发展。争取把我国的财政性教育经费占GDP的比重较快地提高到世界平均水平5.5%以上，并向发达国家靠拢。二是加强职业培训，提高劳动者就业技能。尤其要充分发挥政府在职业培训中的重要作用。当前，政府可以给予以下作为：首先是扮演人力资本投资主体的角色，直接向员工，尤其是低技能员工提供培训投资；其次是制定企业培训税收政策，用强制性的企业培训税来促进企业的培训投资，如法国实行的培训税政策；再次是实施相应的劳动力市场政策，促进企业与员工建立稳定的雇佣关系，为企业自愿地提供培训投资创造先决条件。
参考文献：
1.中华人民共和国国家统计局.中国统计1996.中国统计出版社，1997
2.2007年劳动和社会保障事业发展统计公报.
3.中国社会形势分析与预测.社会科学文献出版社，2009
4.人口与劳动绿皮书2011.社会科学文献出版社，2011
【关键词】灵活就业，劳动保障
灵活就业也叫非正规就业，是近几年我国新出现的多种就业方式的总称。关于灵活就业，目前还没有一个统一的解释。比较通常的说法是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等方面不同于或不完全同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的、正规的各种就业形式的总称。目前国内外存在的灵活就业主要有非全日制就业、临时性就业、季节性就业、派遣就业、远程就业、自由就业、自雇就业、自谋职业、家庭就业等形式。
灵活就业相对正规就业而言，具有自身明显的特征，主要表现在以下几个方面：一是劳动者自主性较强，进退自由度较大。一些灵活就业形式，如自雇经营、自主就业等，劳动者往往处于自主的地位，具有较大的自由度，这与当前供求就业机制中劳动者处于被选择地位有较大的区别；二是门槛低、包容性大，对劳动者的技能、文化、年龄、投入的资金等要求不高，更易于被就业困难群体如下岗、大龄失业人员、外出打工人员等所选择；三是门类繁杂，种类众多，具有较强的就业弹性。许多行业、部门都可以开发出灵活就业岗位，吸纳就业的能力相对于正规就业更强，被称为吸纳就业的“海绵”；四是稳定性、保障性较差，如：季节性就业、临时性就业等，且大多不签订劳动合同、不缴纳劳动保险，相对正规就业而言，一般拖欠职工工资问题也较为严重。五是许多灵活就业方式还具有较强的隐性就业的特点，如：家庭就业、自雇就业等，从表面上看好象处于失业状态，实际上他们已经实现灵活就业。
目前，灵活就业已经成为我国重要的就业方式，对我们整个劳动保障工作也产生了巨大的影响，成为开展劳动保障工作不可回避且必须面对的一个重要话题。其影响主要反映在以下几个方面：
一、灵活就业的不断发展与灵活就业有关法律法规的滞后，使许多灵活就业方式出现无法可依的局面。目前，我国维护市场就业运行机制、调节劳资关系、保护供求双方合法权益的基本法律是《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）。《劳动法》颁布实施至今已经10多年了。在这10多年的发展过程中，我国的就业形势发生了很大的变化，而《劳动法》没有变，以至于在某些方面已经滞后于就业形势的发展。一些灵活就业方式，如派遣就业、非全日制就业、临时性就业等，《劳动法》都没有提到，以至于许多现实工作问题，都无法按照《劳动法》来进行调控和解释，造成执行法律与现实工作相脱节，法律的严肃性与现实的灵活性相冲突。如派遣就业，目前已经成为一种很重要的就业方式，尤其是在沿海一些偏南地区。许多用人单位用人不管人，不直接与劳动者建立劳动关系，而是通过一些中介公司，如劳动输出组织、人力资源公司以及劳务公司等来为其提供劳动者。用人单位与劳动者签订岗位责任书，劳务公司与劳动者签订劳动合同，劳务公司与用人单位签订派遣合同，形成三角连环关系。这种关系，按照现行《劳动法》的规定，应该是非法的，因为现行《劳动法》有一个基本规定就是用人单位与劳动者之间的双方合同关系，是不允许第三者插足其间的。再如，目前许多临时性就业、非全日制就业，这种就业方式也极其普遍，而《劳动法》推行的基本劳动标准如劳动时间、劳动合同的签订等都与其相矛盾。致使现实工作中的多种灵活就业方式，不是有法不依，而是无法可依，给劳动保障工作带来许多困难和不便。
二、灵活就业的特点与劳动力市场相融合，较好地缓解了劳动力市场供大于求的压力，同时又使劳动力市场变得更加丰富和活跃
我们知道，当前我国的就业方针是“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”。这个方针的核心是“双自就业”，即劳动者自主择业，用人单位自主用人。从机制上看，二者应是对等的，但实际并非如此。因为我国整体上劳动力是供大于求的，在供求双方相互选择时，用人单位往往主导着劳动力市场，劳动者大多处于被选择的地位。发展灵活就业，一方面，各级政府通过开发一些公益性岗位，如各类协管员岗位、保洁保绿岗位等，并对就业困难群体进行送岗服务，这样许多就业困难群体勿需通过劳动力市场就可实现就业，退出了劳动力市场；另一方面，在灵活就业优势的诱导下，许多求职人员主动放弃市场就业的机会，通过灵活就业方式实现就业，这样就减少了供方的基数，使劳动力市场相对处于供求平衡的局面。灵活就业的大力发展，甚至在一定范围内还造成劳动力供不应求的局面。目前我国东部沿海许多地区的劳动力市场出现较为严重的缺工问题，除受劳动力市场价格因素的影响外，劳动力供给不足也是一个重要的原因。
虽然，灵活就业使一部分求职人员退出了劳动力市场，但她并没有制约和冲击劳动力市场，反而使劳动力市场变的更加活跃。一方面，灵活就业是不稳定的就业形式，既不是计划就业体制下的“一企定终身”， 也不是市场就业体制下的全员劳动合同，劳动者可以根据自身的实际情况，比较自由地选择用人单位，且工作时间较短，这就使劳动者参与市场活动的频率比较频繁，周期较短，次数较多，虽然从整体上看参与市场活动的人数减少了，但次数和频率增加了，因此供方市场也更加活跃了；另一方面，原来，用人单位通过市场招收人员，管理部门对单位用工形式、工作时间、劳动报酬等都有明确的要求，影响了用人单位参与市场活动的积极性。随着灵活就业方式的日趋普遍和发展，许多用人单位摆脱了掩掩盖盖的局面，他们通过市场也可选择相对灵活的用工形式，就增加了用人单位参与市场活动的积极性，使求方市场更加活跃。劳动力市场供求主体的广泛参与和参与因素的日趋活跃，不仅促进了劳动力市场的发展，使市场内容更加丰富和活跃，还有力地促进了市场就业机制的深化和完善。
三、灵活就业与正规就业相结合，极大地扩大了就业规模，缓解了就业压力和供求矛盾，有力地促进了国有企业改革和城市化进程。大家知道：就业问题是世界各国政府面临的一个重要问题，也是各国政府最为头疼的问题。尤其是在中国，因为中国是世界上人口最多、人力资源最丰富、就业压力最大的国家。从总量上讲，中国的人力资源有7-8亿，劳动力供大于求的矛盾很突出，且还会长期存在。在目前的经济发展状况下，我们还不能创造足够多的正规就业岗位，总有一部分人对正规就业求之不得。在这种背景下，大力发展灵活就业，一方面，可从整体上扩大就业规模和容量，缓解就业压力和劳动力供大于求的矛盾，使劳动力供求趋于平衡，促进劳动力市场的良性发展；另一方面，可使一部分劳动者获得一定的劳动报酬，解决生活问题，满足他们对经济文化生活的追求，促进社会稳定。目前，我国的灵活就业发展时间虽然不长，但却表现出了强大的生命力，使中国就业格局发生了重大的变化。早在2003年底，原国家劳动保障部副部长王东进就表示：目前，中国城镇从业人员为二点五六亿，据初步估计，灵活就业人员占百分之四十左右，总数在一亿以上。而在东部沿海一些较为发达地区，有的灵活就业规模已经超过正规就业规模，成为地方政府解决就业问题的重要渠道。灵活就业的发展，对国有企业改革和经济结构调整起到了积极的推动作用，有力地促进了下岗、失业职工出中心和再就业工作的开展。在我国国有、集体企业改革过程中，出现了数千万的下岗、失业职工，这些职工如果得不到较好的分流，将会成为影响我国社会稳定的“炸弹”。而这批人从正规岗位上走下来，由于社会发展、结构调整以及本人技能、文化等因素，全部转移到正规就业岗位几乎是不可能的，同时，政府对他们的保障也只是暂时的。这样，势必有相当一部分下岗、失业人员要通过其它方式解决生计问题。灵活就业便可有效地解决这个问题。通过发展灵活就业，可使一部分就业困难群体顺利找到工作，使他们顺利地从国有、集体企业中剥离出来，有效地推动下岗、失业职工分流、安置工作，促进国有、集体企业改革、改制工作的顺利进展。
灵活就业在加速城市化进程、促进了农村劳动力转移就业方面也起到了积极的作用。市场就业机制逐步打破了城乡藩篱，农村劳动力到城市就业不再受到户口、区域等方面的限制，加速了城乡融合的过程。在一些发达地区，有许多的灵活就业岗位是城市下岗、失业人员不愿意从事的，而这些岗位没有人干，有可能就影响到城市的建设质量和城市的健康发展。如果一个城市每天产生的垃圾无人清理，一个城市环境建设无人维护，那么这个城市很快就会变成垃圾堆。另外，一些灵活就业方式，如季节工、临时工等，许多下岗、失业人员也不愿意从事。这些岗位基本上被农村劳动力和外来务工人员占据，他们大量地涌入城市，融入城市，推进了城市化进程；同时他们又把城市的生活方式、意识等带回农村，吸引更多的农村劳动力到城市工作，促进了农村劳动力转移就业。
四、灵活就业增加了劳动关系的复杂化和不确定性，一定程度上激化了劳资矛盾，成为影响社会稳定的隐患。灵活就业是不稳定的就业方式。所谓不稳定，一是工作性质、内容的不稳定。今天有活干，明天就可能没有活干；二是劳动关系的不稳定。许多灵活就业方式，如临时性工作、季节性工作、派遣就业等，劳动关系不象正规就业那样稳定和明确，具有较强的随意性。再如从事家庭服务的保姆、小时工与雇佣者、派遣人员与派遣机构的关系算不算劳动关系，这种关系属不属于劳动关系的调控范围等；三是工资收入的不稳定。许多灵活就业的工资支付，有的是按小时计算的，有的是按天计算的，今天可能挣100元，明天就有可能一分钱挣不到。四是保险关系的不稳定，有许多灵活就业人员干脆就没有社会保险。灵活就业的不稳定必然造成其从业人员频率地流动，他们整天徘徊在找工作—工作—找工作的往复循环中，加重了他们的心理负担和生存压力，同时灵活就业也使劳动关系更加复杂和多变，激化了劳资矛盾，增加了劳动争议案件和上访事件的发生，对社会稳定形成了冲击。
五、灵活就业对现有的社会保险政策提出了挑战，同时也为部分企业逃避缴纳社会保险提供了可乘之机。目前，我国现有的保障政策与灵活就业的发展严重脱节，现行的保险政策不利于灵活就业的发展。因为，我国现行的保险政策，无论在计费年限、缴费办法还是待遇享受方面，都是依据正规就业的模式设计的，不适应灵活就业的情况和特点。关于灵活就业参加社会保险问题，有的地区已经进行了探索。如：青岛市黄岛区，凡从事灵活就业人员，愿意缴纳社会保险的，可向所在街道提出书面申请，填写有关表格，由街道审核把关后按照一定标准缴纳社会保险费，退休后可按规定享受退休职工待遇。这种办法，即解决了灵活就业缴纳社会保险的需求，又促进了灵活就业的发展，可谓一举两得。但在全国范围内，目前还没有一个成熟的法律制度来解决灵活就业人员缴纳社会保险的问题。
同时，许多企业积极发展灵活就业，也有其自身的考虑。企业生产经营的目的就是追求利润最大化，有的企业为了追求这个目标，便“广开门路”。他们不从企业长远的发展考虑，而是追求短期利益，将企业的许多正规就业岗位过渡到非正规就业岗位，大量使用一些临时工、季节工、派遣工，甚至返聘出中心的下岗人员。这样做，企业一般有两种考虑：一是频繁的人员流动，使企业人事管理人员拥有较大的主动性，从中谋取一定的非法所得；更为现实的想法是：企业通过频繁的人员流动，可以借机逃避缴纳社会保险。如目前许多企业大力提倡派遣就业，其主要目的就是通过派遣这个途径，不与职工建立劳动关系，只使用不管理，从而逃避应尽的缴纳社会保险的义务。
六、灵活就业对劳动保障工作的影响是复杂而又深刻的，在当前复杂的就业形势下，我们应加强监督和管理，规范发展，正确引导，并强化法制建设，使灵活就业走上正规的发展道路
综上所述，可以看出：灵活就业对劳动保障工作的影响，是全面而深刻的，其影响既有积极的、正面的，也有消极的、负面的。灵活就业在推动劳动保障工作深入发展的同时，也给劳动保障工作带来了诸多困难和问题。而这些困难和问题，是我们在现实工作中必须解决和克服的。下面，根据个人的工作实际，给予以下几点工作建议：
1、加快就业立法，使灵活就业尽快走上法制化轨道。目前国家尚没有明确的法律对灵活就业进行立法，一些现用的法律很少涉及到灵活就业内容。个别省市新近出台的地方性法规，有的将灵活就业提了出来，但也没有明确细节内容。如2004年5月1日起开始执行的《山东省就业促进条例》，提出“鼓励失业人员以非全日制、临时性、季节性工作形式就业。”但也没有进行具体的说明和解释。一些发达的国家，已就灵活就业进行了立法，如日本，就有专门的《劳动者派遣法》。哪些行业可以实行派遣，派遣最长年限、派遣人员的劳动关系都有明确的规定。我们通过立法，主要应解决下列方面的问题：一是灵活就业的概念、范围问题。到底什么是灵活就业，灵活就业包括哪些方面，什么岗位可以发展灵活就业等，都应该进行明确和统一。二是灵活就业的政策扶持不力、稳定性不强问题。如对从事灵活就业的人员，可以实行社会保险补贴，提高其工作的稳定性。三是灵活就业的劳动关系不明晰问题。如：派遣就业的劳动关系应如何处理，家庭保姆的劳动关系应如何建立等。四是灵活就业人员缴纳社会保险问题。
关键词：双重劳动力市场 非正规就业 社会保障 互制 互促
一、问题的界定
(一)我国的劳动力市场从整体上看被划分为二元双层的结构：一元是城市劳动力市场，另一元是农村劳动力市场；在这个二元市场中，每一元又分为两层：城市劳动力市场分为正规部门(一级市场)和非正规部门(次级市场)，农村劳动力市场分为传统部门的劳动力市场(四级市场)和非农产业部门(三级市场)[1]。本文研究的是城市劳动力市场中存在的一级市场和次级市场对社会保障制度发展的影响。
(二)劳动力市场中的一级市场和次级市场分别对应着正规就业部门和非正规就业部门，正规部门工资较高、工作条件优越、就业条件稳定、安全性好、生产管理过程规范、升迁机会较多；非正规部门工资低、工作条件差、工作不稳定、安全性低、管理差、升迁机会少。从产业分布来看，这些非正规部门主要分布在第三产业的传统服务业和建筑业；从所有制结构来看，它们主要分布在个体、私营经济中；从企业技术水平来看，这些部门主要从事劳动密集型工作。[2]
(三)劳动和社会保障部把非正规就业称作“灵活就业”。所谓“灵活就业”，就是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系等方面，不完全按照建立在工业化和现代化工厂制度基础上的就业规则的各种就业形式的总称。[3]从我国灵活就业者的身份看，可以分为四类：一是企业下岗、失业人员，二是进城务工的农民，三是个体从业人员和自由职业者，他们多从事临时工、季节工等劳务活和建筑、装修、安装劳动，或保安、保洁、绿化管理、饮食摊点、家政服务及其他服务性行业;四是部分富有创新性和挑战性的白领职位，如自由撰稿人、网站管理员等。本文所要研究的是主要由前三类人组成的次级劳动力市场，因为第四类人虽也属于灵活就业人员，但是具有人数较少、经济收入较高、有较强的维权意识及能力等特点，使得他们不再是传统意义上处于劣势的次级劳动力市场上的低技能就业的成员。
二、我国双重劳动力市场与社会保障制度的发展现状及原因分析
(一)双重劳动力市场的发展现状及原因
劳动和社会保障部课题组所作的《关于我国灵活就业情况的统计分析》中指出：截至2003年底我国城镇灵活就业人员的总量约为4700万人，约占城镇就业人员总量的18％左右。有专家预测在未来的发展中，该数量仍有不断上升的趋势。另据北京市劳动保障局工资处的《北京市非公有制企业劳动关系的调查报告》显示：从被调查的349户非公有制企业的用工状况看，企业从业人员中属于企业正式城镇职工的只占50．46％，非正式职工占49．56％，具有临时工性质的人员，大致为正式工的95％。[4]
我国次级劳动力市场的发展既有体制上的原因，也有经济上的原因[5]:
1．体制上的原因。改革开放以来，农村剩余劳动力大量向城市迁移。但是由于户籍制度的存在，农民工始终游离于城市居民可以享受的各种保障制度以外，农民的身份制约着他们进入正规劳动力市场，只能以准入门槛相对较低、雇佣形式较灵活的非正规就业形式就业。城市劳动力市场的这种体制性分割是我国城乡劳动力市场体制性分割的延伸。
2．经济上的原因。随着我国的经济体制改革的不断深入，大量国有企业下岗职工受雇于个体、私营企业，非正规就业发展迅速；此外，产业结构升级中的资本密集和技术密集的倾向使正规部门减少了对劳动力的吸纳，而我国非正规部门劳动密集的特点正好满足了技能水平相对低的劳动力的就业。
(二)非正规就业群体的社会保障现状及原因
我国灵活就业人员参加社会保险的比例低，大多未纳入法定社会保险。根据中国统计公告，2001年城镇就业者为23940万人，而年末养老保险参保人数只有10630万人，仅占城镇就业者的44．4％，由于正规就业参保率高，由此说明在非正规的灵活就业群体中大多数人并未参加养老保险，参加医疗保险的人数就更少[6]。
非正规就业群体社会保障权益缺失的原因：一是由于缺少相关法律法规的制约，我国长期实行的是正规部门就业与社会保障直接相连的就业政策，法律只对从业于国家机关的公务员、从业于企事业单位的合同制劳动者享有相关社会保障权益作出了规定，而忽略了改革开放中形成的非正规部门中的就业者的社会保障权益二是由于我国劳动力供大于求的矛盾十分突出，就业岗位严重不足，灵活就业劳动者在劳动关系双方中明显居于弱势；三是由我国非正规就业的载体所决定的，当前我国的非正规就业大部分是在个体和私营企业中进行的，用工规范并不健全；四是由于非正规就业者本身的维权意识较弱，他们在与雇主建立劳动关系时并不要求享有社会保险权益，同时就业的不稳定性使其对参加社会保障缺乏兴趣。此外外，从非正规部门的企业角度来看，社会保险费用的费率对于有些企业来说偏高，使得它们没有能力参加社会保险。
三、双重劳动力市场与社会保障制度的互制关系
我国目前双重劳动力市场的格局与社会保障制度进一步健全和完善之间产生了一种互制的关系：
(一)双重劳动力市场的现状制约了社会保障制度的健全和完善
1．大量非正规就业者的存在对社会保障制度的设计提出了新的要求：现行社会保险制度都是基于正规单位和正规就业形式设计的，费用的征缴、待遇的支付等各个方面都不适合非正规就业者；2．大量的下岗职工对社会保障的管理提出了新的要求：随着国企改革的不断深入，大批下岗职工离开再就业服务中心后从事灵活就业，面临着社会保险关系的接续问题。对于这部分参保后又断保，而自身没有足够愿望或能力续保的人，如何对其社会保险权益进行维护，是社会保障的管理部门必须解决的问题；此外，由于灵活就业群体的就业状态和收入底数难以掌握，加大了家庭经济状况和就业状况调查的难度，为城市低保、失业保险和就业扶持等相关保障工作增加了难度；3．次级劳动力市场上的就业者社会保障权益缺失的现状给社会保险基金带来了巨大的挑战：缴费人数的减少加剧了现行制度尤其是养老保险制度的基金缺口，如果不适时将这些占就业人口相当比例的灵活就业者纳入社会保障制度，社会保险基金在日益加剧的人口老龄化浪潮面前将更易陷入危机；4．一级劳动力市场和次级劳动力市场上的就业者享有的社会保障权益的不对等，损害了社会保
障制度的公平性，使社会保障制度消除贫困和维护社会和谐的目标无法实现庞大的灵活就业群体游离于社会保障制度之外，将加剧我国的贫富差距，增加社会的不稳定因素。
(二)社会保障制度的不健全制约了双重劳动力市场的发展
双重劳动力市场的存在有效的缓解了城乡就业压力，促进了农村富余劳动力转移，创造了有利于下岗失业人员再就业的机会，促进了劳动力市场的多元化需求，有利于就业的市场导向机制的形成，适应了经济多层次和多形式的发展，起到了平抑失业率、减轻经济周期的影响、保持就业局势稳定的作用。然而，由于次级劳动力市场上的就业者社会保障权益缺失的现状，制约了次级劳动力市场的进一步健康和有序发展。
社会保障制度在一级劳动力市场和次级劳动力市场上的分割性与歧视性有许多不良后果1．加剧了我国双重劳动力市场之间的分割和对立，使劳动力的自由流动更加困难，不利于统一的劳动力市场的形成；2．导致劳动力一旦从正规就业转入非正规就业，就会失去正规就业者享有的社会保障，劳动力流动的成本加大，大量劳动力滞留在一级劳动力市场，从而出现供给过剩和失业现象，从根本上说，这几年我国出现的失业高峰就是一级劳动力市场供需矛盾增大的结果；3．非正规就业的劳动者无法享有社会保障权益，造成了双重劳动力市场上劳动者的不平等的地位，使双方实际上无法进行公平竞争，阻碍了竞争性劳动力市场的形成。
四、如何实现由“互制”向“互促”的转化
从市场经济发展成熟的国家的经验看来，社会保障制度与双重劳动力市场之间应是一种良性的互促关系：一方面，双重劳动力市场的健康有序运行增加了就业人数，在社会保险缴费增加的同时，降低了失业保险金和低保的支出，减轻了社会保险基金的支付危机，有利于社会保障制度的进一步发展完善；另一方面，完善的社会保障制度将双重劳动力市场上的劳动者都纳入了保障系统，保证了他们参与社会竞争机会的公平，通过提供基本生活保障和解除后顾之忧来维护劳动者竞争过程的公平，并通过对国民收入的再分配在一定程度上缩小着社会成员发展结果的不公平，有利于劳动力市场上的公平竞争和自由流动，促进了双重劳动力市场的健康发展。
在我国当前的情况之下，实现双重劳动力市场与社会保障制度之间的关系由“互制”向“互促”的转化，使它们能够协调一致、共同发展是长期而艰巨的任务，需要各方共同努力，采用多管齐下的方针：
(一)转变观念：1．政府方面。要清醒地认识到非正规就业不仅是我国在经济结构调整和向市场经济转型时期劳动者就业的突出特点，也将是一种长远发展趋势，有效解决这部分人员的社会保险问题不仅可以体现社会保险的公平性，而且有利于促进其就业。改变传统的社会保险必须依托用人单位的观念，采取灵活多样的方法解决非正规就业劳动者的社会保障问题；同时，转变重生活保障、轻就业扶持的观念，改变在过去的几年里，对下岗职工的政策侧重于生活保障，而对于通过政府补贴(特别是社会保险缴费补贴)来扶持和促进他们再就业的政策措施不到位的现象，2．用人单位方面。要转变由于缺乏硬性约束，就可以不为灵活就业人员缴纳社会保险费用的观念，转变单纯将为员工缴费看作是企业负担的观念，而应认识到这本是企业的应尽义务，另外，享有社会保险权益的员工免除了后顾之忧，更敢于对自己进行人力资本投资，提高了生产率，从更大的范围来看，广大灵活就业人员不再以储蓄作为防范风险的唯一方式，更加愿意当期消费，也促进了企业的生产。从长远看，对企业的发展是有益的；3．员工个人方面。由于次级劳动力市场上的供给过量，处于劣势的劳动者只求有一份谋生的工作，而不敢提出或根本没有意识到自己本应享有的社会保险权益，这使得用人单位更不会主动提出为员工缴纳保险费用。灵活就业人员自身要树立维权意识，在社会保障权益受到侵害时，要积极寻求解决渠道。
(二)国家应尽快出台规范次级劳动力市场秩序的法律法规，通过法律的硬性约束，保障非正规就业劳动者的社会保障权益，维护用人单位之间的公平竞争，并颁发全国性的政策，保证灵活就业人员社会保险关系管理工作有法可依，有章可循。另外，政府应制定对灵活就业群体的优惠扶持政策，对下岗职工和其他生活困难的灵活就业人员采取政府补贴部分社会保险缴费的办法推动他们参保、续保，促进其就业；同时积极探索有利于农民工参与社会保险的优惠政策。
(三)在制度的制定上，要考虑非正规就业劳动关系不固定、工作岗位和地区不固定等特点，对非正规就业人员参加社会保险的缴费基数、缴费费率、缴费年限、缴费方式及相应的社会保险待遇等方面采取更加灵活的措施，如非正规就业者可以在一定的范围内自由选择缴费基数，其缴费年限可以适当缩短一些，缴费费率可比正规就业部门的从业者低一些，在享受保险给付时，需达到规定的连续缴费年限(非全日制劳动者应按累计工作小时数计算并折合)，该缴费年限可以低于正规就业的缴费年限，其享有的统筹部分可以是正规就业者享有的统筹部分的一定比例。[7]另外，应对不同的社会保险险种作出不同的规定。
(四)改进管理方法，加大管理力度，提高管理能力 1．管理的方法要进一步改进完善。要充分考虑到次级劳动力市场上就业者的劳动关系和工资收入不稳定、很多劳动者无用人单位依托的情况，将过去管理服务只面向用人单位的做法改为既面向用人单位、也面向劳动者个人； 2．加快信息网络建设，为管理工作提供信息技术的支持。灵活就业人员日益增多、工作岗位变换日益频繁的情况给劳动者社会保险关系的变动、接续和管理的工作带来了前所未有的挑战。要尽快搭建社会保障的信息平台，建立社会保险关系信息库，逐步实现参保人员的社会保险关系在地市间、省市间乃至全国范围内的联网与信息共享，为促进劳动力的自由流动提供技术基础； 3．改进服务手段。在有条件的地区，职业介绍所、人才交流中心等都可作为社会保险的代办机构，为灵活就业者办理参保、缴费手续；代办机构发展缓慢的地方，社会保险经办机构应从优化服务的角度着眼，如设立专门的服务窗口，为灵活就业人员提供方便快捷的服务。
内容摘要:文章分析了就业政策领域的主要矛盾关系:就业数量与就业质量的关系;促进就业与维持就业稳定的关系;灵活就业与社会保障的关系;地方就业政策与统筹就业政策的关系;阶段性就业与长效就业机制的矛盾。研究这些矛盾关系有助于理解就业政策的复杂性,从价值层面考量就业政策的效果,并为我国探索积极有效的就业政策模式提供思路。
关键词:就业政策 矛盾关系 政策价值 可持续发展 长效机制
就业政策是政府公共政策的重要方面,事关经济发展和社会进步的大局,既与提高经济效率密切联系,又与改善民生息息相关。就业政策的制定过程充满了利益倾向和价值选择:如果过分强调市场效率,可能会妨碍社会公平;如果只注重提高就业数量,可能难以保证就业质量;如果过分注重眼前利益,可能会影响到制度的长远发展。把扩大就业置于经济社会发展的突出位置,是我国政府越来越注重民生的表现,然而就业政策领域的复杂性决定了改善就业状况的艰巨性。要确保促进就业政策措施取得成效,必须首先明确政策的目标取向,这就需要对就业政策领域的矛盾关系和价值冲突有充分且深入的认识。本文将通过分析就业政策领域的主要矛盾关系,对该政策领域的价值冲突进行研究,并对就业政策的制定和实施重点作出判断。
促进就业政策与就业地位改善的矛盾
促进就业的简单理解就是扩大就业量。劳动力就业本来是关于生产要素配置的市场问题,但是市场经常不能保障充分就业,而政府可以从一定程度上弥补市场的缺陷。加之我国转型期社会的产业结构和就业构成变动比较剧烈,劳动力市场发育迟缓,在促进就业领域更需要政府力量的干预,所以政策要素正在就业领域发挥越来越重要的作用。《就业促进法》第二条规定,“国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置,实施积极的就业政策,坚持劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业的方针,多渠道扩大就业。”
然而提高就业数量与改善就业质量是就业政策目标领域的矛盾。扩大就业政策的基本思路是通过创造良好的就业和创业环境,鼓励市场为就业和再就业人口提供更多的机会。就业状况的根本好转有赖于国民经济的持续健康发展和劳动力市场机制的逐步完善。我国目前的产业结构和劳动力市场现状决定了我国距离就业结构的健康转型还有很长的路要走,经济低迷时期劳动者更处于弱势的市场谈判地位,如果政府的就业政策不能在保障就业质量方面发挥应有的功能,很可能会引发低端就业、短期就业泛滥,甚至形成庞大的“工作贫困”(Working Poor)群体。“工作贫困”群体处于劳动力市场的边缘地位,就业不稳定,工资收入低,没有基本的社会保障,而且极易再度失业和陷入绝对贫困。
就业质量问题已经引起了国际社会的广泛关注和普遍共识。联合国千年峰会很早就把促进“体面的生产性就业”(decent and productive work)纳入了其千年政策目标体系。国际劳工组织的研究也发现“工作贫困”在转轨期的发展中国家更容易发生,并专门开发了“就业地位”指标(Status in employment),并将其纳入劳动力市场指标体系,为科学评估和比较就业质量提供国际标准。除了发展经济、增加就业岗位之外,政府还需要对劳动关系实施必要的规制,增强就业的规范性,保障劳动者的权益,《劳动合同法》的颁布和实施对提高就业质量的意义就在于此。
促进就业政策与维持就业稳定的矛盾
我国劳动力市场体制的建立和发展不是一个自然而然的过程,政府政策的推动作用非常明显。在新中国成立以后的计划经济时期,我国一直奉行全民就业的原则,由国家统一安排劳动者就业,终生就业承诺和单位全面保障是当时就业政策的主要特征。改革开放以后,尤其是20世纪90年代中期以后,国有企业减员增效改革迅速推行,打破了终生就业和单位制,大批劳动者被迫下岗失业。与此同时,我国劳动力市场建设起步,其起初主要是为市场经济体制改革服务,开辟下岗失业人员再就业的新途径,所以劳动力市场体制建设是在国家政策推动之下劳动就业制度破旧立新的庞大社会工程。
劳动力市场体制建立前后的就业政策目标迥异,之前是国家统一配置劳动力资源,之后则是让市场在劳动力资源配置过程中起基础性作用。统配型就业政策强调就业稳定性和保障性;市场型就业政策则追求岗位创造能力和劳动力资源的配置效率。一方面由于统配型就业政策的长期影响,另一方面由于劳动力市场体制的不成熟,劳动者会更加偏向于稳定型的就业模式。然而,促进就业与维持就业稳定在政策的制定执行过程中可能会面临矛盾,促进就业政策如果对维持就业稳定性缺乏必要的关注,其政策效果会大受影响。
就业稳定性可以从两个方面去理解,一是劳动者获得的职业本身具有长期性和稳定性;二是劳动者如果不做当前的工作,也可以平稳地过渡到另一份相类似或更好的工作中去。前者是一种静态的就业稳定性,后者是一种动态的就业稳定性,动态稳定性的前提条件是劳动者具备较强的就业能力,同时社会的就业保护措施比较完备。在就业形式日益多样化的劳动力市场中,传统的稳定性就业岗位难以有大的增加,追求动态的就业稳定,则可以起到既保障劳动者的就业地位、又兼顾就业市场灵活度的目的,显然具有积极的发展意义。
鉴于我国劳动力市场供大于求的现状,无法达到西方经济学所指的充分就业状态,目前促进就业政策的实施重点在于扩大就业,主要采取需求方政策解决供需矛盾,如鼓励发展劳动密集型产业、扶持中小企业发展、提供公益性就业岗位、对吸收失业人员的企业给予税收优惠等等。而针对供给方的促进就业政策,如对劳动者尤其是失业困难群体的培训计划,因为诸多因素,在实践中效果不是很好,政策力度和对象可及性都有待提高。所以需要在提高劳动者就业能力方面加大政策投入,提高就业稳定性。同时需要从保护劳动者和促进就业的角度完善失业保险制度、解雇保护制度、失业援助制度等。
促进灵活就业与劳动保障政策的矛盾
灵活就业,根据我国官方的定义,就是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系等几方面(至少一方面)不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。其形式主要包括:非全日制就业、临时就业、兼职就业、远程就业、独立就业、承包就业、自营就业和家庭就业。灵活就业形式多样,能最大程度地适应参差不齐的劳动力资源结构。近年来,我国城镇新增就业岗位大部分属于灵活就业,灵活就业群体的规模越来越大,根据《中国人口和就业统计年鉴》提供的数据,可以粗略估算出,截至2007年末,我国城镇灵活就业人员已经达到了1.7亿。
灵活就业模式有助于扩大就业,但其缺陷也非常明显,主要表现为劳动关系不稳定、收入水平不高、社会保障不健全等。现行社会保障制度是以传统就业形式为基础建设起来的,难以覆盖到灵活就业人员。为了充分发挥灵活就业的积极功能,我国政府在提高灵活就业的劳动保障方面正在做出政策努力。近年来,各地相继出台了许多将灵活就业人员纳入社会保险体制的行政规定,灵活就业进入社会保障有了制度依据。然而,灵活就业人员参保一般遵守自愿性原则,社会保险的强制力在灵活就业领域还难以体现。所以需要继续探索和实践更具吸引力的鼓励灵活就业人员参保的方案,切实提高灵活就业群体的社会保障覆盖面。改善灵活就业人员的社会保障难题,提高其社会地位,是构筑公平、成熟、统一的劳动力市场的必由之路。
地方就业政策与统筹就业政策的矛盾
我国各地劳动力市场的发展不平衡,城乡分割和区域分割现象突出,这固然与各地经济发展水平的差异有关,但是制度方面的因素不可忽视,最为明显的就是户籍制度对劳动力自由流动和公平就业的障碍。地方政府出于维护地方劳动力市场稳定和确保地方就业率指标实现的地方本位主义驱动,经常会针对不同就业群体出台不同的就业政策,比如一些正规就业岗位往往局限于本地户口,而将外地人口排除在外。此外,以户籍制度为基础的分散化的社会保障制度在实践中也会造成本地劳动者和外来劳动者之间在就业权益方面的不公平对待。
促进就业问题作为关涉经济平稳发展和社会和谐稳定的大事,已经被置于国家公共政策体系的突出位置。我国的就业政策从解决国有企业职工再就业问题开始,随着改革进程的深入,逐渐把其他城镇失业人员、城镇新增劳动力、农村转移劳动力等纳入政策框架,走的是从国有制到其他所有制、从城镇到农村逐步统筹的道路。建立统一的劳动力市场需要统筹型就业政策,统筹就业的政策价值就在于维护劳动力市场主体的基本公平,为劳动者构建一个平等竞争的就业环境,最大程度地减少依据身份特征而区别对待的就业制度。
阶段性就业政策与长效就业机制的矛盾
政策是社会公共机构为解决社会的现实问题而制定的一系列规范和措施的总和。制定就业政策也是起因于解决失业和不充分就业问题的社会需要。以解决现实问题为导向的就业政策更多地强调政策制定和执行过程中的技术和手段问题,即如何通过适当的政策配置有效地提高就业率、减少失业和不充分就业率。从价值的角度进行考察,公共政策的价值具有多层次性,其价值体系由浅入深包括项目价值、社会价值、制度价值。就业政策是政府干预劳动力市场的主要手段,政府通过一系列促进就业措施,解决就业困难人口的就业问题,这是就业政策的项目价值,阶段性就业政策主要就是以项目价值为目标,解决特定环境下的就业问题的。如果从更大的时空范围进行长远考虑,阶段性就业政策对整个社会发展来讲可能未必有效。例如,西方国家曾实行过的工作分享计划,作为缓解失业问题的权宜之计,虽然有助于扩大就业人口的数量,但是真实就业水平并没有得到提升。如果运用不当,还可能造成不充分就业增加和劳动者真实权益受损的不利后果,如果长期依赖这种政策,就可能缩小政策社会价值和制度价值的实现空间。就业政策的社会价值在于具体的就业政策不仅有助于提高总体就业率,还有利于劳动者就业创业能力的提高和社会的健康平稳发展;制度价值则在于具体的就业政策不仅其本身具有可持续性,而且会在某种程度上影响到整个社会制度的延续,如果就业政策能真正做到消除歧视、公平就业,将会在基本层面上有助于和谐社会的构建。
从价值层面考量就业政策的效果,必须重视长效就业机制的建设,在制定阶段性就业政策时就要考虑兼顾政策的社会价值和制度价值。国际、国内劳动力就业市场的严峻形势促使各级政府都把扩大就业放在政策体系的突出位置,这既是对政府就业政策能力的考验,也为我国就业机制的成熟和完善提供了难得的机遇。从中央到地方各级政府都出台了许多促进就业的具体政策,大量的财政资金正在投入就业政策领域,2009年中央财政就投入420亿元资金用于扩大就业。在各级政府的就业政策措施纷繁出台的情况下,有必要对政府的政策努力进行深入的思考:当前的就业政策是否有利于促进劳动力市场的发育?就业政策鼓励下的新增岗位有无持续发展性?促进就业的努力是否有助于提高劳动者的就业和生存能力?政策的落实是不是有损于其他社会目标(如社会公平)的实现?就业政策是否有助于消除就业歧视?……现在已经到了充分考虑就业政策价值目标的时候了,应该将阶段性就业政策与长效就业机制紧密联合,探索既利于当前、又造福长远的就业政策模式。
通过对以上几对矛盾关系的分析不难看出,就业质量、就业稳定性、就业保护、就业统筹、长效机制等都是促进就业不可忽视的政策目标,关系到就业政策的整体成效。由此,可以从政策目标和政策价值的角度加深对积极就业政策含义的理解:积极就业政策不仅仅是为了扩大就业量,而且需要通过政策和其他措施保障劳动者的就业地位、维护职业规范性和稳定性,并真正做到保障公平就业,推进可持续发展。
参考文献:
1.张抗私.就业问题:理论与实际研究[M].社会科学文献出版社,2007
跨国招聘公司瀚纳仕 （Hays） 联合牛津经济研究院近日的2016年“瀚纳仕全球技能指数”表明，中国劳动力市场的压力正在缓解，整体表现强劲活跃，但高技能行业仍然面临人才短缺。
“瀚纳仕全球技能指数”基于七项指标（即教育灵活度、劳动力市场参与度、劳动力市场灵活度、人才不匹配、总体工资压力、高技能行业工资压力和高技能职位工资压力），从人才供应、人才匹配情况和工资压力三个维度，在大量数据统计分析的基础上，对33个国家劳动力市场提供技能型人才的能力进行了评估。
每项指标的总分为10分。得分越高，表示压力越大。总分越高，表示雇主越难找到具有合适技能的人才。得分5.0表示劳动力市场处于平衡状态。
2016年，中国得分4.3，比2015年下降0.4。中国的总体指数逐渐下降，表明中国劳动力市场压力正在缓解，也意味着中国雇主比往年更容易找到需要的技能人才。
“最新指数数据表明，中国经济增长放缓带来的风险有所降低，出口情况转好和稳定的基础设施投资抵消了下行压力。”瀚纳仕中国区执行总监兰熙蒙（Simon Lance）说。
在全球技能指数的大部分指标中，中国都获得了低压力分值，对中国的劳动力市场非常有利。“教育灵活性”一项，中国得分为1.2，表明中国的教育系统拥有非常好的配置，能够满足未来的人才需求。“劳动力市场参与度”得分为1.9，表明劳动力市场参与度较为灵活。“人才不匹配”一项得分为4.6，表明应聘者通常拥有雇主需要的技能。
在“整体工资压力” 一项中，中国获得5.5分，较去年的7.5分有所下降，表明中国工资的增幅比过去有所放缓。
进入2012年以来，受国际经济形势的影响，中国经济增速有所放缓，GDP增长率从一季度的8．1%降至二季度的7．6%，再降至三季度的7．4%，使就业形势更加严峻。并且由于经济形势对就业的影响往往存在一定滞后效应，2013年就业形势仍面临较大压力和挑战。此外，如何解决城镇新增劳动力、农村剩余劳动力、外来流动就业人员、下岗失业再就业人员的工作问题成为各级政府的工作重心。劳动力市场供求关系的严重失衡成为非全日制工作兴起的一个重要原因，特别是文化程度较低、年龄偏大的劳动者，很难满足全日制就业岗位的要求，进而选择其他灵活就业方式，非全日制用工相较于全日制用工的门槛较低，能更好的满足劳动者的就业需求，在从事非全日制工作时，有机会获得新知识技能的培训，为日后选择全日制工作做一定的准备。
促进非全日制就业的意义
从世界各国的发展经验来看，非全日制就业已经成为各国政府应对失业问题的一种重要形式。荷兰政府为了提倡非全日制就业，在劳动条件、社会权益保障等方面给予非全日制劳动者一系列的保障措施;德国政府专门制定相关的法律法规，以促进非全日制就业的长足发展;法国政府对雇佣非全日制劳动者的用人单位给予相关的补贴和政策优惠来鼓励非全日制用工;而美国对于全日制和非全日制工作适用相同的小时最低工资标准。借鉴国外的先进经验，我国的非全日制劳动者也大幅上升，关于非全日制用工的法规、文件等也相继出台，充分说明了非全日就业有着重要作用。
(一)促进再就业，缓解劳动力市场供求压力
充分就业是全国各族人民全面发展的需要，充分就业与和谐社会的构建目标一致，都是以“以人为本”为出发点和落脚点，充分就业是实现人的全面发展的重要途径。近年来，下岗职工和失业人员再就业、各地流动人口就业、农村剩余劳动力转移成为各地政府解决就业的重大难题，也导致劳动力市场供求关系的严重失衡。而灵活的就业形式如非全日制就业，扩大了劳动者的就业空间，提供了大量就业岗位，从而有利于劳动者的再就业，缓解尖锐的供求矛盾。
(二)有利于实现劳动力平稳有序的转移
随着世界经济的发展，我国的产业结构也发生了重大变化，在新兴行业中，一大批知识技能较低、年龄偏大的传统行业的劳动者被淘汰。而非全日制就业可以为这些劳动者提供一份暂时的工作，并且在从事非全日制工作期间，通过社会的帮助，加上自己的努力，掌握一些新的知识技能，为重新进入全日制岗位做一些准备，在实现劳动力平稳过渡的同时，也有利于社会的安定和谐。
(三)适应了企业灵活用工的客观需要
在当今的市场经济条件下，市场行情瞬息万变，企业的决策者根据市场行情的变化，加上企业自身生产经营的特点，其生产经营策略必须及时进行改变，而相应的用工模式也发生变更。非全日制用工由于其灵活性和简洁性，可以使企业摆脱全日制用工单一模式的束缚，满足企业灵活用工、降低人工成本和组织管理费用的要求，其用工制度也更符合市场经济。非全日制用工作为灵活就业的一种重要的发展潮流，为企业深化用工制度改革提供了一个新的锲入点。
关于乌鲁木齐市促进非全日制就业的建议
在新疆流动人口的职业构成中，商业、服务业人员占到32．24%，③尤其是近年来，中央新疆工作会议的召开，国家西部大开发的政策，作为资源丰富的新疆，每年吸引大量的劳动力进疆，而获得一份工作是外来务工人员融入当地生活最有效的方式，也是构建和谐劳动关系，建设和谐首府的重要因素。截止2011年末，新疆通过各种途径实现城镇再就业51.68万人，但这远远无法满足外来流动人口的工作需求。面对日趋严峻的就业形式，2003年10月1日，新疆维吾尔自治区印发了《非全日制用工试行办法》、《乌鲁木齐市城镇灵活就业人员参加基本医疗保险实施细则》、《新疆维吾尔自治区城镇个体劳动者和非单位招用灵活就业人员参加基本医疗保险暂行办法》等相关文件，但这只是针对非全日制用工制度某一方面的规定，对于非全日制就业没有一套完整的配套管理办法，在一定程度上制约着乌鲁木齐市非全日制就业的发展。所以，为了促进非全日制就业的长远发展，我们必须做好以下工作:
(一)高度重视非全日制就业的重要意义
在1996年召开的第83届国际劳工大会上，就业政策委员会提出，“在实现经济可持续增长的同时，实现充分的、自由选择的就业，仍然是政府工作烦的主要目标之一”。也重申了国际劳工大会对于灵活就业方式存在与发展的肯定态度。2012年上半年，新疆城镇新增就业再就业29．24万人，新疆农业富余劳动力转移就业136．99万人(次)，就业局势保持稳定。在实现就业人员中，灵活就业人员占61%。灵活就业人员增多，说明劳动者就业观念有所转变，也是新疆就业市场充满活力的表现。因此政府应当高度重视非全日制就业在促进再就业、深化用工制度改革、缓解就业压力等方面的重要作用。把推行非全日制就业制度作为促进就业的新的重大举措，组织相关的专家学者进行专门研究，完善非全日制就业制度，进而促进全市非全日制劳动者劳动就业的发展。
(二)完善非全日制就业的有关法规、规章
非全日制用工制度灵活便捷，既能够降低企业的人工成本和组织管理费用，同时也方便劳动者选择工作时间。但随着非全日制用工的迅速发展，非全日制用工领域出现的问题也逐渐增多，侵害了非全日制劳动者的权利。比如超工时现象(包括不定期的加班加点)、非全日制用工劳动合同形式引起的纠纷、小时最低工资标准过低，非全日制劳动者参保率低等，政府应该给予重视，并借鉴北京、广东等省市的成功做法，结合乌鲁木齐市经济发展水平、城镇居民收入和消费水平等实际情况，解放思想，形成“新疆模式”，促进非全日制就业走上规范化、法制化的轨道，充分发挥其重要作用。
(三)拓宽各种渠道，努力促进非全日制就业
2010年，乌鲁木齐市市区第三产业人数29．11万人，并呈逐年增长的趋势。④而我国的灵活就业人员主要分布于第三产业，灵活就业人员从事第一产业的占1．1%，从事第二产业的占20．9%，从事第三产业的占74．6%⑤。所以说，灵活就业在新疆就业市场体系中的作用十分重要，代表了时代的需求，在拓展就业渠道的同时也开阔了就业思路，即使大学毕业生来说，有了灵活就业的经历，并不是件坏事。灵活就业相对于全日制就业形式而言，不限时间、不限收入、不限场所，更加适合专业性和动手能力强的年轻人。灵活就业能够满足高校毕业生眼前之需，也就是官方提倡的先就业，再择业。因而政府应当积极采取各种措施，如加强职业培训、建立就业培训基地，建立专门机构负责非全日用工的就业信息服务和规范管理，推进非全日制劳动者的社区就业等，拓宽非全日制劳动者就业渠道。
张东生（国家发改委就业司）：
实现社会就业比较充分是建设社会主义和谐社会的重要内容，党中央对就业这一民生问题高度重视。目前就业形势依然严峻，就业工作也面临着一系列问题，如产业结构升级和技术进步可能在短期内会造成就业岗位的减少；淘汰落后产业、产能过剩调控等，也会伴随就业岗位的减少和转移；高校毕业生规模逐年增加，就业压力持续增大；另外还有大量的农村劳动力需要转移等问题，这都会对就业带来较大压力。灵活就业是就业的重要内容，规范和促进灵活就业是今后就业工作的重点之一，必须做好这项工作。
就业多元化是一种趋势，发改委高度重视灵活就业问题。目前对灵活就业还存在很多争议，政策取向还有待于进一步讨论。发达国家和其他发展中国家的经验可以为我们借鉴，但同时也要考虑到我国的实际情况，考虑到不同发展阶段的要求。政府在最大限度提供正规就业的同时，也应该结合各地的实际情况，规范和促进灵活就业。我们在调研中发现，各地已进行了有益的探索。
胡德巧（国家发改委就业司）：
研究灵活就业问题，开展灵活就业工作，要把握“六个要分开”和“三个不能分开”。
“六个要分开”：一是国际的和国内的灵活就业要分开。各国对灵活就业的界定不同，政策取向也不一致。法国不允许非正规就业的存在，印度则专门成立了政府非正规就业管理机构，而澳大利亚等国家政府则正在促进灵活就业发展。国外的灵活就业与我国的灵活就业也有不同。国内各地的灵活就业在界定和政策措施方面也不完全一样。二是理论的与现实的灵活就业要分开。目前，理论上的灵活就业量大面广，思维活跃，而现实政策覆盖的灵活就业则是量小面窄，即要解决关键问题和突出矛盾。三是非正规就业与灵活就业要分开。非正规本身有负面的含义，不利于就业多元化和就业政策的完善，使用灵活就业的概念具有更为积极和现实的意义。四是过去的与现在的灵活就业要分开。灵活就业在市场经济发展之前就已经出现，但与改革开放以后出现的灵活就业比较，在形式上和内涵上都发生了较大的变化。我们应该更加关注当前灵活就业的新形式和特点。五是现在的与将来的灵活就业要分开。现在的就业政策对灵活就业是有限制的，如很大一部分灵活就业现已排除在政策扶持范围之外。将来应逐步建立统一的政策和法律框架，将各类企业、各类就业形式纳入其中。不能以现在的政策为依据限制将来灵活就业的发展。六是大灵活就业和小灵活就业要分开。从广义上来看，三次产业中都有灵活就业存在，但目前人们的眼光主要是面向“小灵活”。这就是当前政策的重点，主要关注的是服务业和第二产业中的灵活就业，对第一产业的灵活就业则采取其他形式的政策措施。
“三个不能分开”：一是公有部门和非公部门灵活就业政策不能分开。个体和私营等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，在灵活就业政策上不能区别对待，不能有任何歧视。二是城市劳动者与城市农民工灵活就业政策不能分开。目前，进城务工人员越来越受到普遍重视，但农民工的地位还有待于提升，对农民工灵活就业政策有待于完善。三是统一劳动力市场建设的政策和体制不能分开。目前劳动力市场分割的局面依然存在，缺乏有机的统一性。同时，就业市场城乡分割、地区分割、政策和体制分割的现象还较为明显，不利于扩大就业工作的统一协调推进。必须从加快政府体制改革、转变和理顺政府职能入手，从根本上解决这一问题。
李占武（劳动和社会保障部）：
根据2006年17省24城市的调查估算，下岗失业人员中从事灵活就业的占30―40%，其中西部地区达到40―50%，而且其比例呈进一步上升趋势。
灵活就业比重增加，主要有三方面的原因：一是部分年龄较大、技能较低的下岗失业人员，为生计所迫，被迫从事灵活就业；二是部分企业为降低用工成本，倾向于选择劳务派遣等灵活就业方式；三是随着就业观念的变化，部分较高专业技能的劳动者自愿选择灵活就业。其中社区、餐饮、家政服务以及企事业单位后勤保障人员是灵活就业的主要行业。突出表现为劳动关系不固定、就业岗位不固定、工作时间不固定、收入不固定等特征。
规范和促进灵活就业，应重视解决下面几个问题：（1）当前，对灵活就业没有统一明确的标准。建议国家制定原则性的规定，各地根据实际情况进行细化。（2）灵活就业的稳定性较差，多数没有劳动合同，基本权益难以得到有效保障。即使被用人单位雇用的，其工作条件、工资福利待遇等与正式职工存在明显差别。建议加大对企业用工的监督，制定简单易行的劳动合同文本；允许建立多元劳动关系；完善落实最低工资标准制度。（3）扩大享受就业扶持政策的范围，如适当放宽社保补贴限制，从下岗失业人员的就业困难群体扩大到所有灵活就业人员。
荆德刚（教育部高校学生司）：
高校毕业生就业形式日趋多元化和多样化，灵活就业已经成为一种重要形式。高校毕业生灵活就业主要包括两种类型，一是自由职业，主要是以个体劳动为主，如作家、自由撰稿人、翻译、中介服务、某些艺术工作者等；二是自主创业，主要指创立企业，或是新企业的所有者、管理者，包括个体经营和合伙经营。
高校毕业生中灵活就业的人数和比例逐年上升。2004年289万高校毕业生中有41万从事灵活就业，占14.7%；2005年338万毕业生中灵活就业者51万，占15.7%；2006年413万毕业生中灵活就业者85万，占20%。毕业生学历与灵活就业的比例成反比，学历越高，从事灵活就业的比例越低。如2006年85万灵活就业者中，研究生占0.5%，本科32.3%，高职高专67.2%。
高校毕业生从事灵活就业主要的问题，一是社会保障没有着落；二是异地灵活就业毕业生难以在当地落户；三是游离于现行社会管理体系外，形成管理真空，也普遍缺乏归属感和安全感；四是部分毕业生和家长并不认同灵活就业；五是缺乏相关法规，发生纠纷时难以维护自己的合法权益。
针对高校毕业生灵活就业中存在的问题，教育部门建议，由国家发改委和劳动部牵头，出台专门的政策措施，解决灵活就业毕业生的社保、落户和社会管理等方面存在的问题；加大对自主创业和灵活就业毕业生的扶持力度，在小额担保贷款、税费减免、创业培训、劳动人事保障服务等方面，出台更便捷有效的政策措施；劳动保障监察、人事劳动仲裁等部门严格执法，在劳动关系形式、社会保险缴纳和保险关系接续方面提供保障，严厉查处损害灵活就业者合法权益的部门和企业；对灵活就业有困难的高校毕业生，纳入社会救助体系，放宽救助条件和标准，促进高校毕业生灵活就业方式的健康发展。对于反就业歧视问题，希望能够列为就业促进法的重要内容。
侯岩（国家发展改革委社会司）：
政策落实到位是解决大学生就业问题的关键。大学生灵活就业与普通劳动者不同，越发达的地区灵活就业比例越高，高新行业中灵活就业比例较高。大学生就业已经引起高度重视，也出台了相应的政策措施。关键是如何把已有的政策落实到位，如小额贷款、劳动关系等问题一直没有得到很好解决。
李娜（农业部）：
农村劳动力转移就业是灵活就业的主体之一。近年来，全国农村劳动力外出就业规模平稳。据全国农村固定观察点调查监测，2006年农村外出就业劳动力总数达到11891万人，比上年增加了705万人。其中，绝大部分可以归为灵活就业的范围，其突出的特点是工作强度大，工作条件差，缺乏社会保障。2006年参加城镇职工基本养老保险的农民合同工只有1417万人，仅占外出就业农民工总量的11.9%；参加城镇职工基本医疗保险的农民合同工2367万人，也只占外出就业农民工的19.9%。工伤保险的覆盖率相对略高，约在88%左右。
目前，需要进一步研究灵活就业与农村劳动力就业的关系，明确政府在规范和促进灵活就业中的作用，统筹考虑农村、城镇灵活就业问题。
李群（财政部社会保障司）：
灵活就业者享受财政扶持政策尚存在限制。财政扶持政策是再就业政策的重要内容，如税收优惠、小额担保贷款、社保补贴等。但是，再就业政策扶持对象以国有企业下岗失业人员为主，虽然2005年以后有所扩展，但仍有不少灵活就业者仍然不能享受相关扶持政策。一个重要原因是对灵活就业缺乏明确的可操作性的界定，各项社会保险仍然是建立在传统就业方式基础上，如失业保险、工伤保险只能覆盖有单位的员工；养老保险、医疗保险都有专门针对灵活就业群体的政策，但只覆盖有劳动合同的农民工。劳动法、劳动合同法的规定还没有得到充分执行、落实。
王时浩（民政部）：
社区服务业是扩大就业的增长点之一，也是灵活就业的重要平台。目前主要的社区就业形式包括：（1）通过社区服务中心、站、点或设施安排就业，截止2006年底约安排从业人员337.6万人；（2）通过社区居民依法选举，让下岗失业人员在社区居委会就业，截止2006年底全国社区居委会成员约44.3万人；（3）加快公共服务覆盖社区步伐，开发社区管理和社区服务岗位，聘用下岗失业人员和大学生从事社区服务；（5）通过福利销售点可安排数十万人就业；（6）通过社区公益性岗位安排下岗失业人员，如社区民间组织管理人员、慈善超市工作人员、享受低保人员情况复核员等。
目前社区灵活就业存在的主要问题有：社区就业岗位还没有充分挖掘，有些领域社区居民有服务需求，但没有提供相应的服务，如邻里关系协调、亲子促进等服务。社区灵活就业岗位以劳动密集型岗位为主，专业化水平低，而社区发展急需的社会工作专业人员严重缺乏。由于缺乏相应的政策支持，也造成了专业人才不愿来社区工作，或者来了也留不住。社区就业优惠政策目前仅面向公有、非营利机构，非公有、经营性社区就业在经营场所、资金等方面都面临较大的困难。另外，灵活就业中的多重劳动关系、社会保障等问题也日益突出。
韦向群（国家发展改革委中小企业司）：
中小企业是就业增长的主渠道。据统计，我国300人以下小企业占法人企业的90%以上，7人以下小企业约占1/3。中小企业雇佣临时工和季节工的情况比较普遍，其中既有降低用工成本的考虑，也有行业特征因素，如农产品加工、服装加工等往往根据订单雇佣，很多脏、重、危险岗位也多由临时工承担。目前，临时工在中小型生产性企业中约占20%，加工企业中达到70―80%。服务业中也大量使用临时工和季节工。
临时工一般工作稳定性和工作条件较差；工资水平较低，以计件工资为主，一般接近最低工资标准；月工资、小时工资均低于企业职工工资平均水平；保障水平也较低，多数无劳动合同，个人也没有能力缴费参保。另一方面，中小企业又普遍面临招工难的处境，如加工型企业，熟练技术工人严重短缺，招收新人导致岗位培训费用加大。稳定的临时工和季节工待遇出现改善趋势，但工资拖欠现象仍时有发生。
针对中小企业就业中存在的问题，应一步完善相关法律，在工资福利待遇、社会保障、劳动合同等方面有针对灵活就业的明确规定，加强劳动合同的管理和劳动权益的维护。加大对微型企业的政策扶持，鼓励创办个体私营企业，对自雇型企业提供税收、场地、社保补助等方面的扶持。完善社保体系，设计适应劳动力流动、可以连续计算的社保交费卡，实行保费减半征收等扶持措施。健全就业和社会保障服务体系，提供签订合同指导服务，加强劳动监察。完善工会组织，扩大工会覆盖面。
常凯（中国人民大学劳动人事学院）：
灵活就业是一个全球性的问题。在全球化背景下，随着产业结构调整和国际竞争的日趋激烈，雇主倾向于降低成本而改变用工方式，是灵活就业问题越来越突出的主要原因。从发达国家来看，灵活就业比重并不高。如加拿大2000年灵活就业仅占就业总量的3%左右。而在发展中国家，灵活就业的比重相对较高。灵活就业的主体，应该是主动的高端人群和被动的低端人群，如果中端人群也大量存在灵活就业方式，显然是有问题的。
政府对于灵活就业应该有明确的定位。灵活就业是对劳动力市场的一种补充，但不能取代正规就业。灵活就业降低了企业成本，却加大了社会成本。从企业用工来看，从短期内灵活就业可以降低企业成本，但长期内对企业用工安全有不利影响。
国际劳工组织对灵活就业的基本态度是重视其作用，同时提供更好的保护。我们在实际工作中往往看重前者却忽略后者，劳工的权益得不到有效保障。研究就业问题，不能以促进就业为最终目标，还要考虑到就业后出现的问题，需要继续完善劳动力市场政策。
吴要武（中国社科院人口所）：
2003年以来，劳动力需求迅猛扩张，导致农村剩余劳动力接近枯竭，也使非正规就业者开始减少。近年来普通劳动力短缺和工资的快速上涨，预示中国劳动力供求关系的拐点已经出现。对城镇劳动力市场来说，将迎来非正规就业的正规化。由此带来的政策含义在于：（1）继续保持经济高速增长态势，为非正规就业者向正规就业转变创造条件。（2）改善劳动力技术结构，鼓励企业为劳动者提供培训，鼓励企业与劳动者建立稳定的雇佣关系。（3）增大对普通劳动者的技术培训投入，促进就业岗位增长，也改善劳动者就业岗位质量。（4）鼓励东部劳动密集型产业向中西部转移，不要让这些劳动密集型产业过早流出中国。
杨宜勇（国家发展改革委宏观院）：
灵活就业需要在争论中达成共识。中国政府在研究正规就业以外的就业问题时，偏好用灵活就业或者弹性就业之类的中性概念；而国际上多数使用非正规就业的提法。目前，关于非正规就业，还需要进一步澄清以下几个方面的问题：非正规就业是劳动者自愿选择还是无奈之举；是转轨经济的暂时现象还是就业常态；是经济社会发展的进步还是倒退；非正规就业者的收入水平太低还是大有潜力；政府应该打压还是规范促进。以上问题需要在争论中逐步达成共识，才能作出正确的政策选择。
张本波（国家发展改革委宏观院）：
完善社会保障制度是促进灵活就业的核心目标之一。社会保障缺失是灵活就业面临的一个重要问题。社会保障范围逐步扩大是必然趋势，各类社会保险的保障人群也都从最初政策设计的国有企业职工，逐步扩大到城镇单位就业职工，再扩大到个体工商户和灵活就业者，并覆盖到合同制的农民工。但总的来看，城镇灵活就业者（包括农民工）参加社会保险仍存在一定的障碍。2006年城镇基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险的参保人数分别占城镇就业总数56.7%、40.9%、41.1%和36.3%，未参保人员中主要为个体从业人员和灵活就业者。农民工参加养老保险和医疗保险的比例都在农民工总数的20%以下。虽然农民工也可以选择农村社会养老保险和新型合作医疗，但却面临工作生活和保障分离的状态。现行的社会保障制度是按照传统的城镇正规就业设计和运作，如主要面向单位就业、要求就业的稳定性和缴费的连续性等，并不完全适合灵活就业的特点。消除社会保障覆盖真空、向灵活就业者提供可及的社会保障，适应灵活就业特点、提供可选择的多种保障制度组合，是完善社会保障制度的重要内容。
王列军（国务院发展研究中心社会部）：
处理好灵活就业与正规就业的关系。在就业压力相对较大的形势下，采取相对灵活的劳动力市场安排有利于实现充分就业，其积极作用值得充分肯定。但规范和促进灵活就业，需要处理好三个方面的关系：（1）需要较好地平衡劳动力市场的灵活性与企业责任之间的关系，如果劳动力市场安排过于灵活，缺乏正常的劳动关系和基本的劳动保障，则会损害劳动者的权益。因此，灵活就业的劳动力市场安排应以劳动法为底线，切实保障灵活就业者的基本权益。（2）在促进灵活就业的同时，还应着重创造正规就业机会，当前应特别注重挖掘公共服务部门的就业潜力，如财政供养人员占总人口的比例，发达国家一般在10%左右，而我国仅为5―6%。（3）正确处理灵活就业与产业结构升级、自主创新之间的关系。灵活就业为企业提供了大量廉价劳动力，却不利于技术积累和人力资本积累，因此，要促进企业的长远发展和经济增长方式的转变，增强自主创新能力，必须处理好灵活就业和技术积累、人力资本积累之间的关系，避免过度灵活的劳动力市场安排。
杨燕绥、胡乃军（清华大学公共管理学院）：
[关键词] 灵活就业；现状；建议
[中图分类号] F241.4 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）04- 0042- 02
1 灵活就业的内涵及分类
灵活就业是指在劳动时间、收入报酬、工作场所、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的传统主流就业方式的各种就业形式的总称。
灵活就业一般来说可以分为以下几类：第一类为临时性就业，主要是指从事临时性工作，或者在临时机构工作，劳动者不是用人单位的正式职工，包括一些企业单位的非正式编制员工，还有一些只签署劳务派遣合同的人员。第二类为自雇就业，主要是指劳动者通过自主开业或自主创业，从事生产经营以实现就业，比如个体户、小摊贩和微小型企业经营者。第三类为独立、远程就业者，主要包括一些信息产业的工程师、远程教育者、作家、酒吧歌手、自由撰稿人等。第四类为季节性就业，主要是指劳动者集中于某一段时间或某一季节的行业，其业务量受季节气候因素影响较大，如农林牧渔业等。
2 合肥市灵活就业现状及存在问题
2.1 合肥市灵活就业现状
2010年合肥市区单位从业人员数共有58.1万，而有关研究表明，安徽省城乡灵活就业人数占城乡总从业人员的比例为27.82%，据其估算，合肥市区灵活就业者约有16.16万人。根据笔者抽样调查统计得出的数据，合肥市临时就业、自雇就业、远程和独立就业、季节性就业以及其他类型的灵活就业人数分别占其灵活就业总人数的42.64%、34.78%、11.01%、0.12%、11.45%，具体人数分别为6.89万人、5.62万人、1.78万人、0.02万人、1.85万人。
由此可以看出，临时就业在合肥市的灵活就业中比重最大，自雇就业次之。值得注意的是远程就业和独立就业在合肥市灵活就业人群中占有较大比重，远程、独立就业者具有较强的活力，这主要得益于合肥市打造科教文化城市的战略。同时通过调查可知，合肥市灵活就业者中，女性就业者较多，约占总人数的72.15%；她们的学历、收入普遍偏低，养老保险、医疗保险等难以保障。
2.2 合肥市灵活就业存在的问题
2.2.1 临时就业存在的问题
企业为增加灵活性和减轻负担，会越来越青睐临时用工机制，临时就业人数必然持续增长。临时用工机制对员工来说不能产生归属感，不能尽心竭力地为企业创造利润，企业的反作用便是通过严苛的规定来强制获取利润。同时合肥市的大多数行业还是属于劳动力富余的买方市场，造成了临时就业者为就业被迫忍受不平等的劳动合同，合法权益得不到保障。现在灵活就业在合肥乃至全国规模可观，但还存在着不少对临时就业者不利的法律空白。
2.2.2 自雇就业存在问题
自雇就业的人群正在壮大，其中主要可以分为3类：第一类是刚毕业的大学生，怀揣创业梦想，走上自主创业的道路，他们面临的主要问题是缺少资金支持，缺乏必要的实践经验，对社会现状估计太过乐观，自雇就业的结果是不少人最终走向失业。第二类是40、50人群，被迫创业，面临技术和资金双双缺乏的窘境。第三类是资金、技术和阅历均成熟的理想自雇就业者，他们不但自己靠自雇就业解决就业问题，还带动他人就业。
合肥市对自雇就业者有很大的政策和资金支持，可是资金有管理不严不清的问题，政策推及到自雇就业者的力度不够，同时在倡导和引导全市形成积极创业氛围方面，也略显不足。
2.2.3 远程就业和独立就业存在问题
契合合肥市在“十二五”规划中提出的文化发展战略，如打造包公故里、科教基地、滨湖新城，充分开发合肥市固有的文化资源，合肥市的远程就业和独立就业应该成为灵活就业中最具有活力的一部分力量。但目前合肥市将文化资源转变为经济产值的速度显得较为缓慢，同时硬件设施也有待完善，如网络环境不够通达，交通不够便利，居住环境不够宜人。另外，合肥市远程就业和独立就业的氛围也不够浓厚，许多岗位固守朝九晚五的工作模式。
3 促进合肥市灵活就业的建议
3.1 保障临时就业者权益
制定用工标准，保护灵活就业劳动者的合法权益；要求企业明确灵活就业者的雇佣、休假、报酬、解雇细则；建立以身份证号为检索的数据库，确保灵活就业者的社保账户不会因为工作流动而无效，鉴于灵活就业者收入的不稳定性，对其社保账户灵活管理，缴费间隔及金额更加宽松；倡导社会增强对于临时就业的安全感，让就业者积极接纳临时就业；加强劳动力市场监管，加大劳动保障监察执法力度，规范用人单位招用和职业中介行为。
3.2 引导保护自雇创业者
依托街道小区劳动保障工作平台，积极向下岗失业人员传递最新优惠政策 ，同时建立下岗失业人员基础情况档案和再就业情况数据库，随时掌握下岗失业人员享受扶持政策的情况；确保对自雇创业者扶持政策的长久有效；争取和与合肥市劳务交流频繁的省市达成协议，相互认可劳动就业优惠政策；减免自雇创业者的相关税收；落实进城就业的农村劳动者户籍管理、住房租购、子女就学和社会保障等方面的政策措施，方便农村劳动者进城就业；建立大学生与创业者联系的平台，让在校大学生与社会创业者结对子，大学生为创造者提供法律咨询、技术咨询等服务，创业者为在校大学生提供实践机会。提高社会创业者成功的几率，同时为在校大学生提供实践机会，并在高校培养创业的氛围；简化收费程序与规则，减少创业者在创业过程中来自政府不当管理的阻力。放宽市场准入标准，使自雇创业者可以尝试各种行业，把握各种机会。
3.3 扩大远程就业和独立就业规模
筹划改善硬件设施，使网络更加通达，交通更加便利，人居环境更加宜人，借以吸引远程就业者和独立就业者选择合肥；在个人所得税方面给予灵活就业者一定的优惠补贴，同时提高税务等行政机关的效率；引导企业改善岗位设置，将部分岗位改变为远程就业或者独立就业岗位，破除朝九晚五的习惯，只需要员工在核心的几天在办公地点工作。
3.4 整体促进社会灵活就业
增设公益性岗位，并对增设公益性岗位的企业予以补贴；大力推行工学结合、校企合作的培养模式。与企业紧密联系，加强学生的生产实习和社会实践，改革以学校和课堂为中心的传统人才培养模式。政府建立失业预警制度和失业调控机制，制订应对规模失业的预案。对因经济形势发生重大变化直接影响就业的行业、企业，及时采取专项措施，保持就业稳定。
主要参考文献
[1]吕红，高莹莹.转型期中国灵活就业性质及规模的影响因素分析[J].中国延安干部学院学报，2011，4（3）：118-123.
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