1灾害抗御能力变量
灾害抗御能力大小最直接的评估标准就是灾害所造成的人员、经济损失和社会影响的大小。灾害损失和影响越大，区域灾害抗御能力越弱，反之则越强。对于不能直接度量的区域灾害抗御能力，我们使用区域灾害损失和影响来间接度量。莱斯基（Rasehky)认为仅使用直接经济损失数据难以全面描述灾害损失，因此他增加了因灾死亡人数来表示灾害损失。本文借鉴了其研究同时也考虑到灾害的发生会对正常的社会生活造成巨大的冲击，继而诱发社会生活、工作秩序的非正常状态和间接经济损失，因此进一步以受灾人口数来表征灾害对社会生活的冲击以及由此产生的间接经济损失，从而较全面地对灾害人员、经济损失及社会影响做出描述。因灾死亡人数（Death）和受灾人口数（People）分别指在灾害事件中死亡的人口数量和因为灾害事件而致生活受到严重影响的人口数。直接经济损失（Loss）是指受灾体遭受自然灾害袭击之后，自身价值降低或丧失所造成的损失。其基本计算方法是受灾体损毁前的实际价值与损毁率的乘积。具体包括农业损失、工矿企业损失、公益设施损失以及家庭财产损失等。灾害损失变量数据来源于由灾后流行病研究中心管理和维护的紧急灾难数据库（EM-DAT）。该数据库是国际上影响最大、应用最为广泛，并可免费方便获取的灾害数据库，为国际计划、科学研究提供了大量数据。
2社会经济环境变量
为了准确地对区域社会经济环境做出描述，本文借鉴国家发改委宏观经济研究院于2008年所提出的“经济社会指标体系”，依据科学性、系统性、可操作性及合理性原则，同时考虑到资料的可获得性，选择了人均生产总值、城市居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入、全社会固定资产投资总额、GDP增长速度、第三产业产值占GDP的比重、公共教育经费占GDP的比重和每千人医生数8个指标作为研究变量。这8个指标变量从多个角度完整地呈现出一个地区经济发展的成果、人民的生活质量、区域经济结构的合理性及社会结构的合理性。
与已有文献相比而言，其划分较为细致，更符合中国国情且具有可操作性，从而有利于完成对中国区域灾害抗御能力与区域社会经济环境关联性的全面考察。在省级区域的划分上，我们遵循传统意义上东、中、西部的划分，仅将重庆的数据并入四川。此外，由于自治区和海南省数据大量缺失，故将此两个省舍去，未进入样本；因此本文所使用的省际数据样本仅涵盖28个省、市、自治区。上述8个社会经济环境变量数据均来源于各省、市、自治区历年统计年鉴中相关数据。
实证模型
为了论证前述表征区域社会经济环境的各因素对区域自然抗御能力的影响，本文收集了中国28省份1991～2010年的数据对如下三个面板数据模型进行参数估计：模型（1）、（2）、（3）中，i表示某一区域，t表示时间年份，Deathit则表示i区域在第t年的因灾死亡人数，下同；People表示受灾人口数；Loss表示灾害直接经济损失；Rgdp表示人均生产总值；Pcdi表示城市居民人均可支配收入；Pcni表示农村居民人均纯收入；Sfai表示全社会固定资产投资总额；Gdpg表示GDP增长速度；Tior表示第三产业产值占GDP的比重；Efr表示公共教育经费占GDP的比重；Ndp表示每千人医生数。fi是个体省份无法观察到的效应；εit是残差项，我们将一些无法量化或未纳入解释变量但却有可能对灾害损失产生影响的因素比如说地理气候等因素归入残差项中，并假定εit～iid(0,δ2)。
本研究所使用的面板数据分析技术，在不同的时间点上选择省际数据作为样本观测值以构造和检验更为真实的模型，从而克服了在考虑区域社会经济因素不同对区域灾害抗御能力影响的时候未能同时考虑社会经济因素自身发展演变对区域灾害抗御能力影响的缺憾。此外，面板数据分析为我们的研究提供了更多的数据点，增加了自由度，同时减弱了解释变量间可能存在的共线性，使得估计的有效性得以改进。
实证模型的参数估计
本文采用阿雷拉诺(Arellano)和博维(Bover)设计的系统GMM方法对模型进行参数估计，这一方法适用于短时期、大样本的面板数据。为了解决模型中变量量纲不统一的问题，以及改善各变量序列的平稳性，我们取各个变量的自然对数进入模型。模型参数估计结果见表1。
结果分析
我国各区域灾害抗御能力的差异在相当程度上可以由各区域社会经济环境发展程度的不同来加以解释。本文实证研究表明总体而言人均生产总值、农村居民人均纯收入、第三产业产值占GDP的比重、公共教育经费占GDP的比重、每千人医生数对区域灾害抗御能力有显著地正向影响；全社会固定资产投资、GDP增速对区域灾害损失的影响不明显。城市居民可支配收入对因灾死亡人数和受灾人口数有显著的负向影响，而对因灾直接经济损失有显著的正向影响，因而，其对区域灾害抗御能力的影响不能确定。
(1)农村居民纯收入的高低是影响区域灾害抗御能力最主要的因素。
频繁发生的各种自然灾害，不仅会破坏经济发展的基础，而且可以毁坏经济发展已取得的成果。在国民经济的各个部门中，农业生产受自然灾害的束缚和影响最为严重。农村居民的主要收入来自于农业生产，而农业生产是以有生命的动植物为主要劳动对象，动植物的整个生命过程，从生长、发育到繁殖，都必须首先和外在环境相适应、相协调，因此，农业“受自然条件之影响最为深刻”。由此，农村居民是我国社会各阶层中最具灾害易损性的群体。长期以来，广大农村居民收入偏低，除去日常生活开支之外，一方面难以有剩余资金用于防灾减灾设施设备的制备，另一方面无力接受更好的教育而缺乏基本的减灾、防灾常识。与之相对应的现实是大量的气象、地质等自然灾害往往多发于农村区域，造成重大人员和农作物损失，成为影响城市农产品持续供应、社会稳定的一大隐患。因而，在农业人口占绝大多数的中国社会，提高农村居民人均纯收入，增强农村居民的灾害抵抗能力意义重大。
(2)区域每千人医生数是影响区域灾害抗御能力的另一个重要因素。
从实证结果来看，每千人医生数较多的省区其因灾死亡人数、灾害直接经济损失以及受灾害影响人数均相对较少。每千人医生数衡量了区域内医疗人力资源的发展状况，被是联合国、世界银行等组织广泛用于平价各地区医疗服务质量和生活质量。WHO在2000年提出要实现全球每千人口医生数为1人的目标。美国社会学家英克斯尔提出的社会现代化标准中，每千人口医生数为1.25人。从世界范围来看英国和美国，其每千人医生数已达到2.2人和2.4人，而按我国目前每千人医生数与世界平均水平持平，还需要25～30年左右才能达到美国和英国的水平。医疗改革是我国目前正在进行中的一件大事，通过对医疗卫生体系的改革将有更多优秀人员进入医疗卫生队伍，这对增强我国自然灾害抗御能力，减少因灾人员和财物损失有积极的促进作用。
(3)公共教育经费与第三产业产值占GDP比重高低对区域灾害抗御能力大小有显著的影响。
公共教育经费占GDP的比重是教育发展战略研究的一个关键概念，也是衡量一个地区教育现代化水平的重要参数，被用于度量政府对教育投资的努力程度。民众素质体现着防灾抗灾的“软实力”，全面提高民众素质必须从教育入手。“国际减轻自然灾害十年”行动纲领中指出“教育是减轻灾害计划的中心，知识是减轻灾害成败的关键”。通过教育达到一方面全面提高国民素质形成正确的环境伦理意识、价值观和态度，自觉合理开发、有效保护并持续合理利用资源，减少灾害形成的自然诱因。另一方获得更充分的防灾减灾所必须的知识、技能和行为，以减少人为灾害的发生，提高民众面对灾害时自我保护和生存的能力。我们的实证研究结果也进一步验证了教育投资的增加对减少灾害人员和财物损失，维持社会稳定的重要性。第三产业产值占GDP的比重反映了一个地区所处的经济发展阶段，反映了该地区经济发展的总体水平。第三产业是单位能耗较少的产业，从我国第三产业发展趋势来看，第三产业是最有利于节约能源的产业。经济发展对能 源的依赖性是导致区域气候变化的重要因素，因而是影响区域灾害脆弱性的原因之一。为此，需要从可持续发展的战略高度，优化区域产业结构，加快发展第三产业，特别是发展现代服务业，加强生态建设，节约资源能源，减少区域经济发展对工业增长的过度依赖；积极扶持低碳产业和绿色产品的发展，促进产业竞争力的提高，减轻传统产业的锁定效应；积极推进高技术产业的发展，抑制高耗能、高污染行业；提高市场准入标准，逐步淘汰落后产能，有效降低单位GDP能耗的强度等是实现区域低碳经济发展，增强区域灾害抗御能力。
(4)区域GDP增速和区域全社会固定资产投资对区域灾害抗御能力几乎无影响。
让我们略感意外的是，区域GDP增速和区域全社会固定资产投资几乎与区域自然灾害抗御能力无关。区域全社会固定资产投资的增加还有导致灾害经济损失增加的风险，其中很重要的一个原因是防灾减灾设施设备的投资在全社会固定资产投资中所占的比重严重偏低，无法有效地抵御自然灾害的冲击，提供足够的保护，导致大量的其他固定资产在自然灾害中受损，造成严重的经济损失。中国是一个发展中大国，保持经济增长是增强国家实力和提高国民福祉的重要因素。
但是，地方政府纯粹为了增加GDP而大干快上的思路和做法已不适合社会经济与自然环境的变化。由人为因素直接或间接所造成的各种灾害，使得大量的投资和多年的积累毁于一旦，形成巨大的国民财富损失。因此，如何在追求GDP增长和进行固定资产投资时，综合考虑人与自然的和谐共生与发展的可持续性以及自然灾害对经济社会环境可能造成的冲击，用更为高远的眼光和开阔的思路来统筹区域经济发展，是当前中国经济转型所急需解决的重大问题。
一、引言
灾害损失阈值的定义和确定，有可能成为科学研究中对于灾害的预防、损失的量级及其灾害损失评估的关键指标。灾害损失阈值不仅对承灾体遭受灾害损失破坏程度的阶跃函数的特征予以描述，而且还从承灾体的内在特征（暴露程度、脆弱性、防灾抗灾能力）等方面和所在区域的外在条件（未来灾害可能达到的强度与频度），揭示标的物承受灾害损害程度上下极限的临界值。防灾防损是减轻灾害损失的重要组成部分，最佳的危机管理就是预防危机的发生。本文首次探索其在防灾减灾救灾体制改革中的应用。
二、灾害损失阈值的研究成果在防灾减灾救灾体制改革中应用的深度探索
安全需求是公众最基本也是最迫切的需求，各种各样灾害的发生及其造成的生命与财产的损失是人类社会共同面对的重大挑战。如何评价灾害造成的损失，制定防灾减灾救灾的对策，探索减轻损失的途径，是自然科学与社会科学共同的目标与责任。现实中，对灾害的基本构成要素和灾害损失评估指标体系等重大基础问题尚存在许多模糊认识，需要从基础理论研究予以明确，以促进防灾减灾事业的发展。
防灾减灾救灾包含日常管理和应急管理两部分内容：一是防患于未然，使危害公共安全的灾害事件不发生或是降低损失程度。按照灾害损失风险的组成要素（图）所示的灾害损失风险的组成，这方面的内容主要目的是旨在减少承灾体的脆弱性和增加承灾体对灾害的防护程度。防灾减灾救灾日常管理的重点在于认识灾害、了解灾害、查明风险、消除隐患、遏制诱因。二是及时的应急管理，也就是灾害事件发生后要在最短的时间内恢复灾区社会秩序与经济生活的正常运转。这方面的内容主要目的是旨在增加承灾体对灾害的自身恢复能力。其特点在于编制预案、现场研判、充分演练、物资储备、巡查检验、及时反应等。
防灾减灾救灾包含的日常管理和应急管理都需要对承灾体在未来可预期的时间内，对灾害事件发生的可能性与损失的程度进行预判。这是因为，对灾害的损失进行估算和测算，是制定防灾减灾救灾及灾后重建方案的重要依据。建立科学合理且可操作的灾害损失评估指标体系既是灾害损失学科建立的基本要求，又是把防灾减灾作为实现经济社会可持续发展总体目标的重要保障之一。但是这方面的深入研究尚处于探索阶段。以下，本文从灾害损失阈值的研究成果在防灾减灾救灾体制改革中的应用进行探索，作为防灾减灾救灾体制改革的理论指导依据。
（一）从提高承灾体的内在特征入手，防患于未然
灾害损失阈值的重要意义之一是从“整体思维”的角度，研究承灾体的内在特征（暴露程度、脆弱性、抗灾自救能力） 等方面和所在区域的外在条件（未来灾害可能达到的强度与频度），揭示灾害损害发生的临界值。
现实生活中，某一地区对某一灾害种类的抵御能力，也就是对某一灾害种类在某一强度条件下的损害程度，实际上是一个加权平均的统计数值。例如，地震灾害中对于特定地区建筑物的损害程度，虽然都是处在同一地震加速度的场作用下，但是由于各建筑物的自身特征（设计、结构、建造年代、材料、层高）等导致的暴露程度、脆弱性、防灾抗灾能力等方面的差异，以及与所处地理位置、地形地貌和地质条件的差异，都可以反映出截然不同的灾害破坏损失程度。
据中国地震局专题报告，1990-2013年，国内发生的地震共造成10，250.17亿元的经济损失（其中2008年汶川地震损失最大），平均每年地震灾害事件12.1次。按照时间排序，在同等地震强度的灾害事件中，越是近期发生的灾害事件，地震灾害造成的损害呈现出经济损失与人员伤亡差异明显的态势：即直接经济损失呈现越来越高的态势，人员伤亡则呈现逐步减少的态势。这种态势是社会财富积累与经济发展进步的真实反映。
事实表明：在突如其来的地震面前，各类房屋抗御地震灾害的能力有着天壤之别。由此可以推理，倘若从供给侧结构性改革的角度，防灾减灾救灾体制应该从提高承灾体的内在特征（暴露程度、脆弱性、抗灾自救能力） 等方面入手，防患于未然。
（二）从灾害损失阈值的研究结果入手，确定承灾体在可预见的最大短板
灾害的发生是制约社会经济发展的重要因素，各种灾害始终威胁着人民群众的生命和财产安全。据政府间气候变化专门委员会（IPCC）等国际组织和许多专家学者的观点，由于气候变化，自然灾害在全球范围内正变得越来越频繁。
2015年底，中央召开城市工作会议，明确当前和今后一个时期，我国城市工作的指导思想是：全面贯彻党的十和十八届三中、四中、五中全会精神，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。
就“城市病”而言，城市的“逢雨内涝”和“热岛现象”日益突出。由于过去没有对“热岛现象”的危害结果有明晰的认识，在城市发展上片面强调城市的美观，不仅用大量的人力物力财力累积起了钢筋水泥森林，甚至提出“硬化街区地面不露寸土”的城市建设规划。城市里原有的天然透水性地面逐渐被建筑物和基础设施覆盖，导致城市不透水区域比例大幅提高。这种不透水地面被环保专家称之为“死亡性地面”。2015年，我国很多城市发生的大面积内涝灾害就是由于忽视了城市建设与自然环境友好的关系从而付出了代价。因此，国务院提出要加快推进海绵城市建设，并且纳入“十三五”规划。要求逐步实现小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解；修复城市水生态、涵养水资源；增强城市防涝能力，扩大公共产品有效投资，提高新型城镇化质量，促进人与自然和谐发展，有效防治城市内涝，保障城市生态安全。
灾害损失阈值在社会经济发展中最为直接的应用就是风险保障的底线设置。它不仅是核定承灾体风险损失的基础，更重要的是为公众提供风险防范与防灾防损的关键指标，即揭示各种灾害风险在承灾体内的最大短板。比如，建设海绵城市、改善热岛效应，就需要对城市建设发展中的蒸发量、地表径流和地下径流进行统计，对城市降水量、硬化地面面积与分布、地下水开采与漏斗、水资源利用率、城市绿地面积、城市湿地生态系统、城市排水系统、城市建筑物的外观与玻璃幕墙、室外空调以及城市立体绿化和屋顶绿化等等一系列的因素予以综合考量。将上述因素按照网格化的布局，在街区层面上，分别计算出在不同的温度和降水强度条件下的灾害损失阈值，有针对性地科学制定本网格内的自然危害、承灾体的脆弱性、对危害的防护程度以及承灾体在灾后的恢复能力的应对策略，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度地减少开发建设对生态环境的影响，将极端天气情况下70%的降雨就地消纳和利用。
（三）从灾害损失的构成要素入手，确定防灾减灾救灾“整体思维”的顶层设计
灾害损失阈值的研究成果在社会科学管理方面同样具有宽泛的应用前景，对揭示社会宏观经济运行，提供理论支持和依据。对处置复杂开放系统的管理和解决，在理论上有整体思维理论和分解思维理论两种认知。
整体思维又称系统思维。它认为整体是由各个局部按照一定的秩序组织起来的，要求以整体和全面的视角把握对象，突出对问题的整体结构的分析，发现问题的整体结构特征，把握其之间的关联，进行有目的的、有意识的整体处理。不论是从理论上还是在实践中，灾害损失不单纯是一个统计分析过程，而是一个复杂的政治经济学问题。比如，对于特大型城市的道路交通的认知和预防大面积交通拥堵的风险防范与应急处置措施，除了需要分解思维的认知以外，还必须和不得不考虑整体思维理论的应用与指导。
分解思维理论是欧洲文艺复兴和工业革命之后，为科学界普遍采用的认知方法。分解思维理论采取对认知的事物“抽丝剥茧”的方法，其作用是把一个整体问题拆分成若干个小问题，把比较复杂的问题变更成若干个比较简单的问题，把复杂的数量关系变更成连续的简易数量关系，然后按部就班、逐个解决，其所追求的是明确唯一的答案。分解思维理论应用于社会实践对于解决是与非的问题，进行控制与预测行之有效。
以北京市的交通统计数据为例，北京市行政区划为1.68万平方公里。据北京市统计局、国家统计局北京调查总队联合的数据显示：到2012年末，北京市常住人口已达2069.3万人，常住人口的密度为1289人/平方公里。截至2013年底，北京市公路总里程达20503公里，到2020年，北京市公路总里程达22200公里，高速公路里程达1200公里，北京市机动车保有量达到561万辆。按平均每辆轿车占用4米的长度、头尾相接顺序停放，到2020年，北京市公路总里程刚刚能够满足停放这些车辆。这些车辆年排放污染物70万吨。据测算，机动车排放的一氧化碳（CO）、氮氧化物（NOx）、碳氢化合物（HC），分别占到该类污染物全市排放总量的86%、56%和32%。北京市交通拥堵的状况已经不仅仅是相关职能部门的问题，严重的交通拥堵影响了北京国际都市的形象、城市运行和城市安全。究其原因，不是城市管理者或相关职能部门没有尽到职责，而是多年来在对特大型城市预防和治理道路交通拥堵的理论指导和相应的处置方法层面上出现了某些认知偏差。
灾害损失构成与灾害阈值的研究结果揭示：对于刚性的交通流需求只有从供给侧结构性改革入手，才有可能彻底改变或者减轻如潮汐般的长距离、大面积、高密度、集中时段、定向涌现的交通流对有限的道路通行能力的现状。如何科学应对这一现状已远远超出了单一行政部门的职责与权限，必须从顶层设计的角度整体思维，全社会、多部门共同努力，达到防灾减灾救灾的目标。
（四）从灾害阈值的相关要素入手，完善防灾减灾救灾法律法规
如何理解灾害阈值对某一区域特定灾害的暴露程度、脆弱性、抗灾自救能力等诸因子的极大值，是随着社会进步、经济发展和财富积累发生变化，并且该变化极有可能呈现为非线性增减和衍生新的意想不到的灾害，从而产生动态变化的新的灾害损失阈值。就困扰老旧城区的停车难，以及由此派生的路权归属、城市绿化、停车收费等问题，以“头脑风暴”的方法，体验灾害阈值的变化。
现实状况显示：城市中心区不论是公交站点的停车还是交通换乘的停车，以及占用道路两侧的停车，在法律法规和行业管理规范中远没有考虑到由于停车占道，哪怕是单一车辆的临时停靠，对交通流量的影响程度和带来的“蝴蝶效应”。理论计算与现场调查的数据显示，路宽在四条行车道的条件下，倘若有一条车道被占用，其实际影响的道路通行能力不是按照逻辑思维的四分之一而是三分之一。
从灾害阈值的变化考量，任何形式的占道停车，不论是人行道还是辅路停车，也不论该停车位经过何种单位的审批与是否收费，从资源的属性和法理上讲，都是停车者对公共资源的占用，都有可能造成道路交通拥堵，带来安全隐患。遗憾的是，不论是路政管理还是交通管理部门，都没有提出对占路停车现象的物权主张，也没有相应的法律法规予以明确。
从立法层面上讲，针对防灾减灾救灾体制机制的改革，要将“道路的建设与使用”作为“城市公共资源”的认知提高到法律法规层面，予以明确定位与阐述。只有在理论层面上纠正对道路资源认知的偏差，只有真正还道路所有权（社会公共资源属于社会全体公民）与经营使用权的公共资源属性，才有可能针对引起交通拥堵的风险因素进行依法合规且行之有效的防范与治理。对停止或尽可能减少占道停车现象，需要从改变暴露程度和脆弱性入手，在城市建设规划审批的过程中，地方立法并设立标准，要求所有的建筑物必须建设与之容量相匹配的地下停车位并向建筑物内的相关人员无条件开放。建筑物地上广场应尽可能建设成为可透水的绿化用地。就停车收费而言，地上（包括路侧）停车位的费率应该是地下停车的2-3倍。这不仅仅是从经济角度鼓励地下停车位的修建，而是综合考量地上停车场对城市绿化和热岛现象的正负贡献，既碳汇表示。
（五）从灾害阈值的现实状况，明晰防灾减灾救灾的价值观和投入产出比
防灾防损是减轻灾害损失的重要组成部分，最佳的危机管理就是预防危机的发生。灾害损失评估理论的测试报告显示，防灾防损的投入产出比是：用于防灾的一元抵得上救灾的100元，更抵得上重建的1000元，为此需要树立“防灾防损就是增产”和“减灾能力也是生产力”的经济观和价值观。按照修订后的《国家自然灾害救助应急预案》，从供给侧结构性改革入手，明晰灾区的损失程度和政府救灾投入。特别是灾后重建的投入产出比，并以此为统领，树立防范胜于救灾的意识，变被动救灾为主动减灾，彻底改变政府部门和企事业单位“轻事先预防、重事故救援、叹损失无补”的观念。
三、结论
《仙台减灾框架2015-2030》提出的未来15年全球七大减灾目标是：大幅减少全球灾难死亡率；大幅减少受影响的民众人数；减少与全球国内生产总值相关的经济损失；大幅减少灾害给关键基础设施带来的损失以及对基本服务的干扰，其中包括卫生和教育设施；在2020年前增加制定国家和地方减灾战略的国家数目；促进国际合作；增加获得多灾预警系统和减灾信息和评估的机会。
重大灾害严重威胁和危害国家利益与社会安全。防灾减灾救灾属于风险管理和危机管理范畴，是构筑社会公共安全体系不可或缺的组成部分。古今中外历史上血的教训一再告诫和警示人类：“隐患险于明火，防范胜于救灾”。灾害损失阈值研究成果的应用有助于进一步完善灾害损失评估指标体系建设，而且有可能成为自然科学和社会科学研究中对各种灾害（自然灾害和人为灾害）的预防、损失的量级及其灾害评估的关键指标。特别是在防灾防损领域，比如可以通过繁衍社会管理过程中各种矛盾的临界状态，调整期间的权重，以求得灾害损失阈值处于激发状态的可承受区间，达到社会发展的和谐稳定。
灾害阈值和灾损率概念的研究成果在防灾减灾救灾体制改革中的应用，具有广阔的发展空间。
参考文献
[1]United Nations International Strategy for Disaster Reduction Terminology. UNISDR. 2009. Geneva.
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[3]赵阿兴. 灾害损失阈值的定义及其意义与应用研究 [J]. 自然灾害学报，2014，23（6）：13-18
[4]赵阿兴. 社会经济转型期灾害防御与应急管理的认知理论和对策思考――反思渤海溢油事件 [J]. 自然灾害学报，2011，20（增）：1-13
[关键词]结构式减灾；非结构式减灾；风险管理；灾害保险；社区减灾
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）12-0094-07
一、引言
近年来，各类特重大自然灾害频发引发人们反思――为什么在科技日益发达的今天，灾害造成的损失依然巨大甚至有日益严重的趋势？单纯依靠结构式减灾是否真正有效？在减灾领域中一直重视和信奉的是结构式减灾（structural mitigation），事实上并没有因为采取相应措施而降低灾害损失。有学者甚至认为结构式减灾只能治标而无法治本，非结构式减灾（non-structural mitigation）才是降低未来天然灾害损失的有效手段[1]，而逐渐成为西方减灾领域最前沿的议题，结构式减灾“神话与迷思”正在被打破。
非结构式减灾源起于巴罗斯（Barrows， H. E）将地理学中的生态分析应用于灾害研究。1942年，怀特（White， G. F）率先提出“防洪规划的地形力法”，指出美国政府在处理洪水灾害时不断加大对结构式减灾的投入，但灾害损失并没有因此而减少。为此，他提出了两个影响半个多世纪而至今一直未能被回答的问题：为什么这些面对灾害风险的努力比其他事情更为重要？尽管不断投资在这些努力上，灾害造成的社会损失还是不断增加？[2]1958年美国政府开始接受非结构式减灾理念，1966年众议院465号文件首次正式提出“非结构式措施”概念，1979 年三哩岛事件发生后，美国白宫要求将所有与灾害相关的联邦部门整合，开启了跨学科灾害研究的新局面。1993年美国密西西比河和密苏里河水灾爆发，由于结构式工程在洪水中被损坏而造成了严重损失，学术界才真正重视非结构式减灾，尤其是2009年莫拉克风灾已经完全扭转了过去过度依赖结构式减灾的状况。吊诡的是，这一国际减灾领域的前沿议题本应是社会科学界高度重视的研究，实际上重视的却是自然科学界或工程技术界，以“非结构式减灾”作为社会科学研究主题的论文非常少见。我国自古以来就重特大灾害频发，非结构式减灾理念也可以追溯到远古时期，如大禹治水的朴素的“疏导而非堵截”观，但是近代以来一直就侧重于结构式减灾，尤其是社会科学界对此很少有关注。
一般而言，减灾工具分为结构式与非结构式两大类。前者是指制订严格的建筑技术规范、改善耐震材料和建筑设计方法、技术、施工方法和修建公共减灾工程结构物作为预防手段以降低人和建筑物风险；后者则指采用社会结构性方法增强减灾能力，通过非工程和非技术层面规划、教育等途径进行减灾，而不是硬体的工程和技术，或者说是指不涉及物理建筑的减灾方法。灾害的发生永远不会终结，面对灾害关键是人类对待灾害观念及减灾观念的更新。只有采取符合自然规律的减灾行动并修正减灾方法，才能获得富有成效的减灾效果。同样，只有在减灾观念转变的基础上调整研究思路，变“与灾害抗争”为“与灾害共存”，才能更好推动灾害研究的深入。
二、结构式减灾悖论
长期以来，政府与民众都笃信结构式减灾，但是一味强调结构式减灾不仅成本高，而且容易让民众产生“安全无忧”的错觉，导致灾害防备意识降低和不愿疏散等负面后果，这一现象被称为“结构式减灾迷思”，学者皮尔克（Pielke，Jr. R.A）认为存在九个悖论。[3]借鉴于此，本文将从七个方面展开论述：
1.灾害可抗性悖论。人们大多相信人类依靠科学技术能抵抗天然灾害，事实上目前科技不仅无法阻止天然灾害发生，还具有延迟灾害发生时间、道德风险（moral hazard）、破坏生态环境和对灾害采取对抗思维等局限。[4]既然人类无法防止灾害发生，那么只有在顺应和尊重自然的基础上，配合地形地势特质推动减灾，才能发挥减灾最佳效果。为此，学术界逐渐形成了“我们无法防止灾害发生，只能与灾害共存”、“预防胜于治疗”、“减灾才是最根本且长效的灾害管理措施”等新共识。荷兰提出“与水共存”（Living with Water）、“还地于河”（Room for the River）以及英国“为水留下空间”（Making Space for Water）等理念，标志着非结构式减灾开始作为减灾政策的轴心。德、荷、法三国从曾经围垦河滩和对河道实施“裁弯取直”等工程措施到如今铲堤退堤、舍直取弯、还河道以原生态、自然蓄水和“退田还河”等转变，宣告了水利大国减灾政策的“大转变”。
2.灾害可预测性与不可预测性悖论。美国科学家盖勒的“地震无法预测”是著名灾害观点，他认为地震是一种“自组织临界现象”，在物理学中属于一种复杂系统，具有不可预测性。就目前科技和脆弱性评估水平而言，人们甚至还无法准确预测飓风、洪水、地震、海啸、滑坡和泥石流等自然灾害发生的时间和地点。不过，另外一些学者却对此持完全相反的观点，他们认为地震是有前兆的，现有的科技水平完全能够预警，中国地震界大多数专家持此看法。长期以来，灾害可预测性与不可预测性的论争一度成为世界性难题和悖论。
3.减灾能力与工业化同步悖论。随着工业化发展，人们对自然控制欲望也越来越强，普遍认为工业化程度越高，减灾能力就越强。事实上，水坝、堤防与建筑物耐震设计虽然在工业化进程中取得了长足进步，但并没有由此发展出绝对安全的灾害降低技术。况且结构式工程发展到一定标准后，遇到超出防灾标准的突发性灾害会增加工程失事的风险，这就是“灾害随机性与结构式减灾标准有限性之间的矛盾”。要完成防御百年一遇的灾害损失需要付出相当大的代价，但还有千年一遇、万年一遇甚至更大灾害的可能，这些都超出了结构式减灾抵御范围，都可能产生“工程失灵”、“技术失灵”和“工业化失灵”现象。而且，随着工业化发展，减灾工程会改变自然环境，从而导致环境失调与生态失衡的风险。
4.绝对有效性悖论。结构式减灾背后隐含着一个基本假设：只有它才是有效的减灾手段。学者托宾（Tobin， G.A）和蒙特斯（Montz， B.E）认为单纯依靠减灾工程会使普通民众产生错误的安全感，原本被认为有危险的地方在工程完工后被误认为从此没有危险，导致开发密度进一步增强，使得更多人口及资产暴露在危险区域，忽略了工程一旦失事会带来更大灾难，这就是著名的“堤防效应”（levee effect） 。[5]1927年，美国密西西比河洪水灾害爆发后，沿河兴建的堤防倒塌了一部分，结果造成200人丧生，700000人被迫转移，135000个建筑物倒塌。1979年，美国帕尔河上游罗斯巴内特坝水库大雨水满开闸泄水，中游水位受到下游水位的顶托，导致中游城市杰克逊市修筑的堤防无法抵抗突如其来的特大洪水，造成了该市百年一遇的灾害损失。2005年卡特里娜飓风（Hurricane Katrina）中的新奥尔良市本来已低于海平面且三面环海或邻河，已不适合继续进行高密度开发，然而政府与企业界却相信“人定胜天”，不断加高和巩固堤防，最终造成了美国有史以来最大的飓风伤亡。[6]
5.灾害损失评估完整性悖论。自然科学家大多认为通过量化手段能对灾害损失进行完整评估，他们侧重对建筑物和自然环境造成的直接影响进行评估，但灾害还会对更大范围的社会经济领域产生间接损失，这种损失往往被忽视。在社会经济领域评估中，直接损失包括死伤人数、受影响人数、建筑物受损和受害面积等，这些可以用量化指标和具体数据来说明，但间接损失主要是一些难以用数字来表示的状况，如工厂停产、学校停课、商业中断、公路、铁路和飞机等交通中断、停电、停水、生活冲击和民众心理影响等，自然科学家没能给出有价值的量化评估方法和依据。
6.防灾认知与减灾间接相关悖论。自然科学家大多将减灾与防灾认知分割开来，事实上，在没有改变民众灾害认知之前过度使用工程设施进行减灾，反而会进一步增加社会脆弱性。不加强民众灾害认知教育，不提高其认知水平，不与“处于危险中”的社会开展合作，结构式减灾效果不仅不明显，而且使用越多造成的灾害损失会越大。虽然防灾认知教育难以通过实证检验其效果，但越来越多的人已经认识到这是减灾过程中不可或缺的一环。从这个层面而言，防灾认知与减灾实践是直接而非间接相关。
7.灾害预测设施四处都有悖论。一般民众都觉得灾害预测设施遍布各地，但事实上并不是四处都有，在一些发展中国家乡村地区，由于经费不足和技术缺乏等原因，甚至出现普遍缺乏现象。例如，2005年南太平洋海啸造成重大伤亡的一个重要原因就是没有架设足够多的海啸观察站。而且，即便建立了灾害预测设施，由于配置不合理和“超负荷运转”等原因，当极端气象事件或其他天然灾害来临时，是否能如预期般正常发挥作用，是否考虑到了“功能性坍塌（functional collapse）”和人为操作失当等因素？[7]
三、结构式减灾与非结构式减灾比较
在国家、社区和家庭层面上利用结构式和非结构式减灾都有许多降低脆弱性的机会，随着现代减灾事业的发展，二者不断相互作用、相互渗透，越来越朝着综合化、整体化方向发展，二者既有区别，又有联系。
1.自然脆弱性与社会脆弱性的不同。结构式减灾从自然脆弱性视角解释减灾，注重减灾的“过程性”，强调通过技术控制将灾害危险降到安全标准以下。随着灾害研究的逐渐深入，脆弱性在人类社会进程中不断被放大，科学技术与灾害损失呈同步增加趋势，非结构式减灾因此强调任何科学技术都不能彻底防止灾害发生，灾害还涉及更为复杂的社会关系、社会组织和社会行为，只有改变或调整灾害影响方式和范围或者说只有重视社会脆弱性才能有效减灾。
2.集体风险与个人风险的不同。结构式减灾强调通过工程技术降低建筑物风险，保护对象是整个城市或某一地区的大片土地及其上面的人口和建筑物等，强调集体风险的降低而不考虑个别防护对象。非结构式减灾主张通过国家与社会共同分担灾害带来的社会风险，分散灾害对单一个体造成的损失，增加民众自我调适能力，关注的是小范围土地、少数人口、局部居住地区及设施等。由于目前还没有发展出绝对安全的减灾技术，无法分散灾害对个体造成的损失，因此，结构式减灾对个人风险的忽视受到了学者们的批评。
3.“管灾”与“管人”的不同。结构式减灾治理对象比较单纯，主要集中于“管灾”层面，主张通过提高人类制约和防范灾害能力而远离灾害侵袭，它总是试图通过控制灾害风险与危险源而非顺应灾害来降低风险，这是一种外在的灾害保护理念。非结构式减灾主要通过调整和约束人类行为、协调人与自然的关系来适应自然，增加人类对灾害的适应和承受能力，这是一种人与自然和谐相处的减灾观，目的是改变被保护对象特征而不是灾害特征，体现出明显的“管人”特点并可独立实施。
4.客观与主观的不同。结构性减灾将灾害视为纯粹给定的、独立于社会成员主观意识之外的“客观性现实”，致力于探究支配灾害的自然规律，强调在减灾过程中严格制定并执行各类减灾技术标准，从而使人类免受灾害冲击。非结构式减灾则将减灾视为个人意志建构出来的“主观性现实”，没有人类社会的存在，就不会有所谓灾害的出现，一切灾害都有人类社会的影子。因此，增强人们的能动性即提高灾害应对能力能达到减灾目的，避免结构式减灾片面的灾害控制观、抵抗观及对人类自我调适能力忽视的局限。
5.事后被动保护与事先主动预防的不同。结构式减灾主要通过工程技术手段使人类避免灾害再次冲击，但由于工程量大，一般都需要大量投资，因而实施困难大，过多使用这一事后补救性措施会减少人们事先预防的积极性与主动性。非结构式减灾则是在灾害可能发生之前，通过社会结构性方法主动适应而采取的一系列减灾措施，尽量避免防灾工程对生态环境造成的负面影响，主张人们主动调整与自然的关系，从片面对抗自然灾害到调整和规范人类行为以适应自然灾害的转变。
6.已开发地区与未开发地区适应范围的不同。二者在不同地区有不同适用性，以洪水灾害为例，在已开发地区结构式减灾方法是易于使用的管理策略。对于没有完全开发的地区，非结构式减灾则具有更好的效果，二者各有优缺点和适应范围。
二者的联系在于，它们的根本目的都是为了减少灾害损失，在减灾过程中仅仅依靠某一种减灾方式都无法有效降低灾害风险，虽然结构式减灾存在许多局限，但与非结构式减灾结合起来作为整体来看还是具有相当效益，海斯（Hayes， B. D）通过效益成本分析发现在结构式减灾中加入非结构式减灾措施，整体成效较全部用结构式减灾成效要高。[8]非结构式减灾也要通过结构性减灾的实施来达到降低灾害损失的目的，二者并不是对立或非此即彼的关系，而是相辅相成的，在双方共同作用下，减灾才能发挥最佳效果。
四、非结构式减灾介入政策及基本内涵
随着非结构式减灾重要性日益受到重视，如何确定有效的及探讨不同类型的减灾政策工具则成为非常重要的问题，也是社会科学定量分析面临的重要挑战，施沃恩等学者整理出多项减灾政策工具，如表1所示。
由于减灾重点、目的和各国实际情况等方面的不同，学者们提出了各种各样的减灾政策工具，一般性政策工具也因此众多，但其中的土地使用管理、征收制度、风险管理、灾害保险、财政金融、灾害认知教育、社区减灾和数据库建设等被视为一般性政策中的特殊政策，具有特别重要的地位和作用。
1.土地使用管理政策。这一政策主要通过规划土地使用、划定灾害潜在区中不易受灾区或灾害潜在区土地作低强度使用以降低灾害冲击，主要包括灾害分区管制、建筑规范、发展条例限制、地役权管理（Easement Management）和泛滥区管理计划等措施，其主要优点有，第一，减灾效益最高。不仅能让灾害发生几率下降，而且就长远而言也被公认为是所有策略中实质效益最高的方法，也是最常使用的土地减灾方式。一方面地方政府可以将限制发展成本转嫁到开发商或土地所有权人身上，另一方面，政府也已习惯使用这一工具。澳大利亚、新西兰和美国的实证研究表明，如果政府在灾前已经制定好土地利用计划，那么将会从随后的减灾行动中获得许多益处。[9]第二，能有效引导其他地方政策。政府通过建立不同的标准限制、处分或禁止灾害潜在区内的土地使用，帮助决策者、未来投资者和民众灾害风险性及限制的必要性，从而使密集开发项目避开危险地段，实现经济发展和减灾效果相结合的双重目的。第三，在安全性上远高于结构式减灾。它的目的不是减少和对抗灾害的发生，而是利用自然与社会条件去适应灾害，主要是改变土地空间配置和使用方式，从而调整灾害可能覆盖的区域。第四，它还具备其他社会目标功能。例如土地利用计划公布于众，通过保持与土地管理条例一致的行动，使公众得到的减灾教育比单独条例更为直接、更为有效。
2.征收政策。这一政策是指以政府经费或公益基金征收或购买民众位于灾害潜在区的土地与财产，并将之转移为不易受灾害冲击的其他用途，或对灾害隐患地区进行迁村或住房迁移等。同时，通过配备相关税务与财政手段（主要有土地税制和开发影响费两种）协调受损方和受益方利益，以间接方式影响土地使用。根据风险评估结果制定的征收标准，也可进一步强化个人灾害风险管理意识，戴勒（Deyle，R. E）和史密斯（Smith， R. A）指出这不仅有助于健全防灾减灾工作的财政防备体制，还可抑制环境敏感地区的开发，因此被视为有效的政策工具。[10]在美国，洪灾后的土地征收（buy-out）政策是主要的减灾手段，1993年，美国中西部密西西比河洪水灾害以来，联邦应急管理局（FEMA）制定了强制性的“赎买和迁移”减灾项目，到了1999年，38个州的近20，000件财产和一块地皮已被全部收购，表明了联邦政府转变减灾战略的决心[11]。
3.风险管理政策。灾害风险管理是一项系统工程，包括风险预防、风险评估、紧急应对和灾后恢复等多个环节，在灾前、灾中和灾后等不同阶段都有相应的风险管理理论支持，从而使整个管理过程科学化及效益最大化。贝伊利等学者（Beighley， R. E， et al）认为当代防灾已从工程防控进入风险管理阶段，它为区域防灾减灾提供了一种新方法和思路。[12]灾害风险管理已成为国家可持续发展的重大需要，也是国家形象、能力和社会责任的重要体现，当政府有紧急应变能力时能协助与指挥救灾而不至于成为受灾者。在2006年达沃斯国际减灾会议上，有关专家认为灾害风险管理实质可概括为：管理不可避免的，避免不可管理的。此外，风险管理也强调在人类脆弱性形成过程中社会因索的重要影响，提倡在社会脆弱性评估基础上建立风险管理模式。
关键词：自然灾害；资金投入；财税优惠
我国是世界上发生自然灾害较多的国家之一，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大。就2008年而言，我国经历两次严重的自然灾害。1月25日，我国南方遭遇数十年不遇的雨雪冰冻天气，造成公路、铁路、电力大规模受损，10个省区3000多万人受灾，直接损失1516.5亿元；5月12日，四川汶川发生里氏8.0级地震，造成房屋大面积倒塌，数十万人伤亡。在自然灾害发生之际，政府加紧建造防灾设施，消除灾害发生的隐患，采取各种手段，积极开展灾后重建，尽快恢复经济和社会发展。其中，建立应对自然灾害的财税政策是今后值得注意的一个问题。
一、我国应对自然灾害的财税政策现状
就财政政策而言，国家主要是通过财政拨款的形式给予灾区支持。从新中国成立之初看，中央政府也一直投入大量资金用于救灾工作。如，1950年到1966年，中央用于救灾投入共计55.08亿元，而在此期间，中央财政收入每年只有300亿元左右。从近年看，中央对地方救灾工作的补助范围得到扩展，包括灾民生活救济经费、卫生救灾经费、防汛抗旱经费、汛前应急度汛经费、水毁道路补助经费、文教行政救灾补助经费、农业救灾经费和恢复重建补助经费等。随着补助范围的扩大，中央救灾资金的投入也相应增加。
从我国现行税收的法律法规看，应对自然灾害的税收政策分散于各税种的税收优惠中。如，《资源税暂行条例》规定，纳税人开采或生产应税产品过程中，因意外事故或自然灾害等原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减免税。《契税暂行条例》规定，因不可抗力灭失住房而重新购买住房的，酌情减免。不可抗力是指自然灾害、战争等不能预见、不可避免且不能克服的客观情况。《城镇土地使用税暂行条例》规定，纳税人因自然灾害造成严重损失，缴纳确有困难的，可依法申请定期减免城镇土地使用税。《车船税暂行条例》规定，已完税的车船因地震灾害报废、灭失的，纳税人可申请退还自报废、灭失月份起至本年度终了期间的税款。《房产税暂行条例》规定，经有关部门鉴定，对毁损不堪居住和使用的房屋、危险房屋，在停止使用后，可免征房产税。房屋大修停用半年以上的，在大修期间免征房产税，免征税额由纳税人在申报缴纳房产税时自行计算扣除，并在申报表附表或备注栏中作相应说明。2008年实施的新《企业所得税法》规定，由于自然灾害等不可抗力因素造成的损失可在企业所得税前扣除。企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。《个体工商户个人所得税计税办法(试行)》规定，个体户的营业外支出包括：固定资产盘亏、报废、毁损和出售的净损失；自然灾害或者意外事故损失；公益救济性捐赠、赔偿金、违约金等。《个人所得税法》规定，因自然灾害造成重大损失的个人，可减征个人所得税，具体减征幅度和期限由受灾地区省、自治区、直辖市人民政府确定。对受灾地区个人取得的抚恤金、救济金，免征个人所得税。个人将其所得向灾区的捐赠，按照规定从应纳税所得中扣除；对外国政府、民间团体、企业、个人等向我国境内受灾地区捐赠的物资，包括食品、生活必需品、药品、抢救工具等，免征进口环节税。
从这些税收优惠可看出，税收优惠主要是以减免税和捐赠扣除为主，其他方式较少。而税收优惠的方式很多，包括税率、退税、亏损弥补、投资抵免等。可见，现行应对自然灾害的税收处理方式还不够完善。此外，当前税收政策对防灾救灾先进技术和物资设备的支持力度不大，没有专门的用于防灾救灾的技术、产品和工艺的优惠政策。从我国现行的税收程序法看，税收征管的相关措施也不尽完善。《税收征管法实施细则》规定，纳税人、扣缴义务人因不可抗力，不能按期办理纳税申报或报送代扣代缴、代收代缴税款报告表的，可延期办理。但一般延长期最长不得超过3个月。目前在要求企业提供的延期申报资料中，没有关于自然灾害种类及相关信号级别的认定材料。对影响范围大、持续时间长的自然灾害也没有统一的税收服务操作规定，只能按个别企业特殊情况来处理。此外，对突如其来的自然灾害，企业的发票、账簿、税控机等纳税资料和物品也可能同时遭受损失或丢失。对此类问题，相关部门也应有应对措施。二、日本应对自然灾害的财税政策
日本是个自然灾害频发的国家，强地震、强台风、暴雪、海啸等灾害时有发生。面对频发的自然灾害，日本抗灾政策较为完善。日本应对自然灾害的政府资金投入体系是一种分项投入、分部门管理、专款专用的体系，这就使投入的资金有具体的管理部门及明确的使用方向，从而提高了资金的使用效率。为减轻灾民重建时的负担，政府还根据《灾害减免法》，不同程度地减免灾民的所得税和固定资产税等其他赋税。此外，日本金融机构也出台一些救济措施，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻灾民负担。除政府投入外，作为国家财政支持的地震保险制度的建立和实施，为地震灾后重建、帮助灾民尽快恢复生活和生产发挥了积极作用。日本自1966年起建立了比较完善的地震保险制度，人们只要参加地震保险，就能获得保险公司的赔付金，这大大减轻了灾民在重建过程中的经济负担。现阶段日本的地震保险为非强制性购买，民众可根据自己对灾害保险的认识和对本地区的地震危险性等进行综合判断后，考虑是否购买地震保险。总之，日本民众的地震保险意识较高，全国地震保险平均参保率约达20％。
三、建立和完善应对自然灾害财税政策的主要措施
(一)加强救灾财政资金的投入和管理。救灾工作从根本上讲是一项利国利民的公益性事业，各级政府应责无旁贷地承担起这项任务，各种抗灾救灾的资金投入均应在政府的统一领导下进行。应加大灾前主动性投资的比例，包括对各种已建工程的维护和改善。在救灾投入政策方面，应实行分级管理、分级负责、分级负担的政策，采取小灾由地方各级政府承担、大灾巨灾由中央政府和地方政府共同承担(中央政府负担大头)的方式，并将减灾投资列入各级政府财政预算中。此外，要建立封闭运行、实体下拨、反应快速的救灾资金拨付制度，避免拖欠、挤占、挪用和截留救灾资金现象发生，确保救灾资金运行的安全性和及时性。目前，辽宁省在救灾资金管理和拨付方面采取一系列行之有效的措施，如开设专门的救灾资金账号，实行专户存储、专项拨付的管理办法。救灾资金在专户里完全封闭运行，拨付速度大大加快，彻底解决了到位不及时、基层变现困难等问题。同时，还要强化专项救灾资金的审计工作，防止和避免救灾资金使用中的腐败行为，追究政府及其工作人员在救灾活动中的渎职和失职行为，提高政府“事权行使”和“财权运作”的责任性，保障政府财政资金的使用质量。此外，还可通过加大灾区的财政补贴、转移支付和通过财政贴息的方式支持银行向灾区重建项目提供低息贷款等。
关键词：自然灾害；资金投入；财税优惠
我国是世界上发生自然灾害较多的国家之一，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大。就2008年而言，我国经历两次严重的自然灾害。1月25日，我国南方遭遇数十年不遇的雨雪冰冻天气，造成公路、铁路、电力大规模受损，10个省区3000多万人受灾，直接损失1516.5亿元；5月12日，四川汶川发生里氏8.0级地震，造成房屋大面积倒塌，数十万人伤亡。在自然灾害发生之际，政府加紧建造防灾设施，消除灾害发生的隐患，采取各种手段，积极开展灾后重建，尽快恢复经济和社会发展。其中，建立应对自然灾害的财税政策是今后值得注意的一个问题。
一、我国应对自然灾害的财税政策现状
就财政政策而言，国家主要是通过财政拨款的形式给予灾区支持。从新中国成立之初看，中央政府也一直投入大量资金用于救灾工作。如，1950年到1966年，中央用于救灾投入共计55.08亿元，而在此期间，中央财政收入每年只有300亿元左右。从近年看，中央对地方救灾工作的补助范围得到扩展，包括灾民生活救济经费、卫生救灾经费、防汛抗旱经费、汛前应急度汛经费、水毁道路补助经费、文教行政救灾补助经费、农业救灾经费和恢复重建补助经费等。随着补助范围的扩大，中央救灾资金的投入也相应增加。
从我国现行税收的法律法规看，应对自然灾害的税收政策分散于各税种的税收优惠中。如，《资源税暂行条例》规定，纳税人开采或生产应税产品过程中，因意外事故或自然灾害等原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减免税。《契税暂行条例》规定，因不可抗力灭失住房而重新购买住房的，酌情减免。不可抗力是指自然灾害、战争等不能预见、不可避免且不能克服的客观情况。《城镇土地使用税暂行条例》规定，纳税人因自然灾害造成严重损失，缴纳确有困难的，可依法申请定期减免城镇土地使用税。《车船税暂行条例》规定，已完税的车船因地震灾害报废、灭失的，纳税人可申请退还自报废、灭失月份起至本年度终了期间的税款。《房产税暂行条例》规定，经有关部门鉴定，对毁损不堪居住和使用的房屋、危险房屋，在停止使用后，可免征房产税。房屋大修停用半年以上的，在大修期间免征房产税，免征税额由纳税人在申报缴纳房产税时自行计算扣除，并在申报表附表或备注栏中作相应说明。2008年实施的新《企业所得税法》规定，由于自然灾害等不可抗力因素造成的损失可在企业所得税前扣除。企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。《个体工商户个人所得税计税办法(试行)》规定，个体户的营业外支出包括：固定资产盘亏、报废、毁损和出售的净损失；自然灾害或者意外事故损失；公益救济性捐赠、赔偿金、违约金等。《个人所得税法》规定，因自然灾害造成重大损失的个人，可减征个人所得税，具体减征幅度和期限由受灾地区省、自治区、直辖市人民政府确定。对受灾地区个人取得的抚恤金、救济金，免征个人所得税。个人将其所得向灾区的捐赠，按照规定从应纳税所得中扣除；对外国政府、民间团体、企业、个人等向我国境内受灾地区捐赠的物资，包括食品、生活必需品、药品、抢救工具等，免征进口环节税。
从这些税收优惠可看出，税收优惠主要是以减免税和捐赠扣除为主，其他方式较少。而税收优惠的方式很多，包括税率、退税、亏损弥补、投资抵免等。可见，现行应对自然灾害的税收处理方式还不够完善。此外，当前税收政策对防灾救灾先进技术和物资设备的支持力度不大，没有专门的用于防灾救灾的技术、产品和工艺的优惠政策。从我国现行的税收程序法看，税收征管的相关措施也不尽完善。《税收征管法实施细则》规定，纳税人、扣缴义务人因不可抗力，不能按期办理纳税申报或报送代扣代缴、代收代缴税款报告表的，可延期办理。但一般延长期最长不得超过3个月。目前在要求企业提供的延期申报资料中，没有关于自然灾害种类及相关信号级别的认定材料。对影响范围大、持续时间长的自然灾害也没有统一的税收服务操作规定，只能按个别企业特殊情况来处理。此外，对突如其来的自然灾害，企业的发票、账簿、税控机等纳税资料和物品也可能同时遭受损失或丢失。对此类问题，相关部门也应有应对措施。
二、日本应对自然灾害的财税政策
日本是个自然灾害频发的国家，强地震、强台风、暴雪、海啸等灾害时有发生。面对频发的自然灾害，日本抗灾政策较为完善。日本应对自然灾害的政府资金投入体系是一种分项投入、分部门管理、专款专用的体系，这就使投入的资金有具体的管理部门及明确的使用方向，从而提高了资金的使用效率。为减轻灾民重建时的负担，政府还根据《灾害减免法》，不同程度地减免灾民的所得税和固定资产税等其他赋税。此外，日本金融机构也出台一些救济措施，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻灾民负担。除政府投入外，作为国家财政支持的地震保险制度的建立和实施，为地震灾后重建、帮助灾民尽快恢复生活和生产发挥了积极作用。日本自1966年起建立了比较完善的地震保险制度，人们只要参加地震保险，就能获得保险公司的赔付金，这大大减轻了灾民在重建过程中的经济负担。现阶段日本的地震保险为非强制性购买，民众可根据自己对灾害保险的认识和对本地区的地震危险性等进行综合判断后，考虑是否购买地震保险。总之，日本民众的地震保险意识较高，全国地震保险平均参保率约达20％。
三、建立和完善应对自然灾害财税政策的主要措施
(一)加强救灾财政资金的投入和管理。救灾工作从根本上讲是一项利国利民的公益性事业，各级政府应责无旁贷地承担起这项任务，各种抗灾救灾的资金投入均应在政府的统一领导下进行。应加大灾前主动性投资的比例，包括对各种已建工程的维护和改善。在救灾投入政策方面，应实行分级管理、分级负责、分级负担的政策，采取小灾由地方各级政府承担、大灾巨灾由中央政府和地方政府共同承担(中央政府负担大头)的方式，并将减灾投资列入各级政府财政预算中。此外，要建立封闭运行、实体下拨、反应快速的救灾资金拨付制度，避免拖欠、挤占、挪用和截留救灾资金现象发生，确保救灾资金运行的安全性和及时性。目前，辽宁省在救灾资金管理和拨付方面采取一系列行之有效的措施，如开设专门的救灾资金账号，实行专户存储、专项拨付的管理办法。救灾资金在专户里完全封闭运行，拨付速度大大加快，彻底解决了到位不及时、基层变现困难等问题。同时，还要强化专项救灾资金的审计工作，防止和避免救灾资金使用中的腐败行为，追究政府及其工作人员在救灾活动中的渎职和失职行为，提高政府“事权行使”和“财权运作”的责任性，保障政府财政资金的使用质量。此外，还可通过加大灾区的财政补贴、转移支付和通过财政贴息的方式支持银行向灾区重建项目提供低息贷款等。
(二)完善应对自然灾害的税收政策。首先，要拓宽应对自然灾害的税收优惠的范围和方式。从税收优惠范围看，目前主要限于资源税、所得税，而流转税、财产税等绝大部分税种的收入都可能受到自然灾害的影响。因此，应对自然灾害的税收优惠应尽量扩大到所有税种。此外，从自然灾害发生的过程看，用于防灾救灾和灾后重建的物资、技术、设备等，也应享受相关的税收优惠。从税收优惠方式看，可将目前的直接减免、捐赠两个方式拓宽到投资抵免、退税、延期纳税、亏损弥补等方式上。如，对应用防灾救灾技术、产品、工艺的研发费给予加计扣除；对应用防灾救灾的设备给予投资抵免；对金融机构给予自然灾害地区的贷款给予一定的税收优惠；遇到特大灾害，应允许企业捐赠在所得税前全额扣除；对公益慈善类组织加大税收优惠，培育这些组织更广泛地进入扶危赈灾等民生领域等。这样，可吸引更多的资金和技术流向受自然灾害严重的地区，尽快消除灾害的影响，促进经济社会发展。其次，要提高税务机关在灾害时期的服务水平。就税收征管而言，税收征管法规定在自然灾害发生时，企业不能按时申报时，可延期申报，但最长不得超过3个月。但在自然灾害较严重时，企业的生产经营受到影响，纳税资料发生丢失、损失。因此，可考虑应按自然灾害的等级来分别规定不同的延期申报时限。就减免税的管理而言，税务机关应加强服务，提高工作效率，确保受灾企业和群众能在最快时间内享受到税收优惠。其中，可考虑简化减免税的审批手续，鼓励企业更积极救灾。再次，要形成规范统一的应对自然灾害的税收体系。国务院办公厅在2007年印发了《国家综合减灾“十一五”规划》，这个文件没有涉及税收的内容。但在现代社会，自然灾害和税收的关系越来越密切。自然灾害一方面会造成社会经济损失，使税收收入减少，另一方面又会使特定时期财政支出显著增加。因此，可在保证各税种政策完整的情况下，形成一套统
关键词：自然灾害；资金投入；财税优惠
我国是世界上发生自然灾害较多的国家之一，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大。就2008年而言，我国经历两次严重的自然灾害。1月25日，我国南方遭遇数十年不遇的雨雪冰冻天气，造成公路、铁路、电力大规模受损，10个省区3000多万人受灾，直接损失1516.5亿元；5月12日，四川汶川发生里氏8.0级地震，造成房屋大面积倒塌，数十万人伤亡。在自然灾害发生之际，政府加紧建造防灾设施，消除灾害发生的隐患，采取各种手段，积极开展灾后重建，尽快恢复经济和社会发展。其中，建立应对自然灾害的财税政策是今后值得注意的一个问题。
一、我国应对自然灾害的财税政策现状
就财政政策而言，国家主要是通过财政拨款的形式给予灾区支持。从新中国成立之初看，中央政府也一直投入大量资金用于救灾工作。如，1950年到1966年，中央用于救灾投入共计55.08亿元，而在此期间，中央财政收入每年只有300亿元左右。从近年看，中央对地方救灾工作的补助范围得到扩展，包括灾民生活救济经费、卫生救灾经费、防汛抗旱经费、汛前应急度汛经费、水毁道路补助经费、文教行政救灾补助经费、农业救灾经费和恢复重建补助经费等。随着补助范围的扩大，中央救灾资金的投入也相应增加。
从我国现行税收的法律法规看，应对自然灾害的税收政策分散于各税种的税收优惠中。如，《资源税暂行条例》规定，纳税人开采或生产应税产品过程中，因意外事故或自然灾害等原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减免税。《契税暂行条例》规定，因不可抗力灭失住房而重新购买住房的，酌情减免。不可抗力是指自然灾害、战争等不能预见、不可避免且不能克服的客观情况。《城镇土地使用税暂行条例》规定，纳税人因自然灾害造成严重损失，缴纳确有困难的，可依法申请定期减免城镇土地使用税。《车船税暂行条例》规定，已完税的车船因地震灾害报废、灭失的，纳税人可申请退还自报废、灭失月份起至本年度终了期间的税款。《房产税暂行条例》规定，经有关部门鉴定，对毁损不堪居住和使用的房屋、危险房屋，在停止使用后，可免征房产税。房屋大修停用半年以上的，在大修期间免征房产税，免征税额由纳税人在申报缴纳房产税时自行计算扣除，并在申报表附表或备注栏中作相应说明。2008年实施的新《企业所得税法》规定，由于自然灾害等不可抗力因素造成的损失可在企业所得税前扣除。企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。《个体工商户个人所得税计税办法(试行)》规定，个体户的营业外支出包括：固定资产盘亏、报废、毁损和出售的净损失；自然灾害或者意外事故损失；公益救济性捐赠、赔偿金、违约金等。《个人所得税法》规定，因自然灾害造成重大损失的个人，可减征个人所得税，具体减征幅度和期限由受灾地区省、自治区、直辖市人民政府确定。对受灾地区个人取得的抚恤金、救济金，免征个人所得税。个人将其所得向灾区的捐赠，按照规定从应纳税所得中扣除；对外国政府、民间团体、企业、个人等向我国境内受灾地区捐赠的物资，包括食品、生活必需品、药品、抢救工具等，免征进口环节税。
从这些税收优惠可看出，税收优惠主要是以减免税和捐赠扣除为主，其他方式较少。而税收优惠的方式很多，包括税率、退税、亏损弥补、投资抵免等。可见，现行应对自然灾害的税收处理方式还不够完善。此外，当前税收政策对防灾救灾先进技术和物资设备的支持力度不大，没有专门的用于防灾救灾的技术、产品和工艺的优惠政策。从我国现行的税收程序法看，税收征管的相关措施也不尽完善。《税收征管法实施细则》规定，纳税人、扣缴义务人因不可抗力，不能按期办理纳税申报或报送代扣代缴、代收代缴税款报告表的，可延期办理。但一般延长期最长不得超过3个月。目前在要求企业提供的延期申报资料中，没有关于自然灾害种类及相关信号级别的认定材料。对影响范围大、持续时间长的自然灾害也没有统一的税收服务操作规定，只能按个别企业特殊情况来处理。此外，对突如其来的自然灾害，企业的发票、账簿、税控机等纳税资料和物品也可能同时遭受损失或丢失。对此类问题，相关部门也应有应对措施。
二、日本应对自然灾害的财税政策
日本是个自然灾害频发的国家，强地震、强台风、暴雪、海啸等灾害时有发生。面对频发的自然灾害，日本抗灾政策较为完善。日本应对自然灾害的政府资金投入体系是一种分项投入、分部门管理、专款专用的体系，这就使投入的资金有具体的管理部门及明确的使用方向，从而提高了资金的使用效率。为减轻灾民重建时的负担，政府还根据《灾害减免法》，不同程度地减免灾民的所得税和固定资产税等其他赋税。此外，日本金融机构也出台一些救济措施，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻灾民负担。除政府投入外，作为国家财政支持的地震保险制度的建立和实施，为地震灾后重建、帮助灾民尽快恢复生活和生产发挥了积极作用。日本自1966年起建立了比较完善的地震保险制度，人们只要参加地震保险，就能获得保险公司的赔付金，这大大减轻了灾民在重建过程中的经济负担。现阶段日本的地震保险为非强制性购买，民众可根据自己对灾害保险的认识和对本地区的地震危险性等进行综合判断后，考虑是否购买地震保险。总之，日本民众的地震保险意识较高，全国地震保险平均参保率约达20％。
三、建立和完善应对自然灾害财税政策的主要措施
(一)加强救灾财政资金的投入和管理。救灾工作从根本上讲是一项利国利民的公益性事业，各级政府应责无旁贷地承担起这项任务，各种抗灾救灾的资金投入均应在政府的统一领导下进行。应加大灾前主动性投资的比例，包括对各种已建工程的维护和改善。在救灾投入政策方面，应实行分级管理、分级负责、分级负担的政策，采取小灾由地方各级政府承担、大灾巨灾由中央政府和地方政府共同承担(中央政府负担大头)的方式，并将减灾投资列入各级政府财政预算中。此外，要建立封闭运行、实体下拨、反应快速的救灾资金拨付制度，避免拖欠、挤占、挪用和截留救灾资金现象发生，确保救灾资金运行的安全性和及时性。目前，辽宁省在救灾资金管理和拨付方面采取一系列行之有效的措施，如开设专门的救灾资金账号，实行专户存储、专项拨付的管理办法。救灾资金在专户里完全封闭运行，拨付速度大大加快，彻底解决了到位不及时、基层变现困难等问题。同时，还要强化专项救灾资金的审计工作，防止和避免救灾资金使用中的腐败行为，追究政府及其工作人员在救灾活动中的渎职和失职行为，提高政府“事权行使”和“财权运作”的责任性，保障政府财政资金的使用质量。此外，还可通过加大灾区的财政补贴、转移支付和通过财政贴息的方式支持银行向灾区重建项目提供低息贷款等。
(二)完善应对自然灾害的税收政策。首先，要拓宽应对自然灾害的税收优惠的范围和方式。从税收优惠范围看，目前主要限于资源税、所得税，而流转税、财产税等绝大部分税种的收入都可能受到自然灾害的影响。因此，应对自然灾害的税收优惠应尽量扩大到所有税种。此外，从自然灾害发生的过程看，用于防灾救灾和灾后重建的物资、技术、设备等，也应享受相关的税收优惠。从税收优惠方式看，可将目前的直接减免、捐赠两个方式拓宽到投资抵免、退税、延期纳税、亏损弥补等方式上。如，对应用防灾救灾技术、产品、工艺的研发费给予加计扣除；对应用防灾救灾的设备给予投资抵免；对金融机构给予自然灾害地区的贷款给予一定的税收优惠；遇到特大灾害，应允许企业捐赠在所得税前全额扣除；对公益慈善类组织加大税收优惠，培育这些组织更广泛地进入扶危赈灾等民生领域等。这样，可吸引更多的资金和技术流向受自然灾害严重的地区，尽快消除灾害的影响，促进经济社会发展。其次，要提高税务机关在灾害时期的服务水平。就税收征管而言，税收征管法规定在自然灾害发生时，企业不能按时申报时，可延期申报，但最长不得超过3个月。但在自然灾害较严重时，企业的生产经营受到影响，纳税资料发生丢失、损失。因此，可考虑应按自然灾害的等级来分别规定不同的延期申报时限。就减免税的管理而言，税务机关应加强服务，提高工作效率，确保受灾企业和群众能在最快时间内享受到税收优惠。其中，可考虑简化减免税的审批手续，鼓励企业更积极救灾。再次，要形成规范统一的应对自然灾害的税收体系。国务院办公厅在2007年印发了《国家综合减灾“十一五”规划》，这个文件没有涉及税收的内容。但在现代社会，自然灾害和税收的关系越来越密切。自然灾害一方面会造成社会经济损失，使税收收入减少，另一方面又会使特定时期财政支出显著增加。因此，可在保证各税种政策完整的情况下，形成一套统
一、我国应对自然灾害的财税政策现状
就财政政策而言,国家主要是通过财政拨款的形式给予灾区支持。从新中国成立之初看,中央政府也一直投入大量资金用于救灾工作。如,1950年到1966年,中央用于救灾投入共计55.08亿元,而在此期间,中央财政收入每年只有300亿元左右。从近年看,中央对地方救灾工作的补助范围得到扩展,包括灾民生活救济经费、卫生救灾经费、防汛抗旱经费、汛前应急度汛经费、水毁道路补助经费、文教行政救灾补助经费、农业救灾经费和恢复重建补助经费等。随着补助范围的扩大,中央救灾资金的投入也相应增加。
从我国现行税收的法律法规看,应对自然灾害的税收政策分散于各税种的税收优惠中。如,《资源税暂行条例》规定,纳税人开采或生产应税产品过程中,因意外事故或自然灾害等原因遭受重大损失的,由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减免税。《契税暂行条例》规定,因不可抗力灭失住房而重新购买住房的,酌情减免。不可抗力是指自然灾害、战争等不能预见、不可避免且不能克服的客观情况。《城镇土地使用税暂行条例》规定,纳税人因自然灾害造成严重损失,缴纳确有困难的,可依法申请定期减免城镇土地使用税。《车船税暂行条例》规定,已完税的车船因地震灾害报废、灭失的,纳税人可申请退还自报废、灭失月份起至本年度终了期间的税款。《房产税暂行条例》规定,经有关部门鉴定,对毁损不堪居住和使用的房屋、危险房屋,在停止使用后,可免征房产税。房屋大修停用半年以上的,在大修期间免征房产税,免征税额由纳税人在申报缴纳房产税时自行计算扣除,并在申报表附表或备注栏中作相应说明。2008年实施的新《企业所得税法》规定,由于自然灾害等不可抗力因素造成的损失可在企业所得税前扣除。企业发生的公益性捐赠支出,在年度利润总额12%以内的部分,准予在计算应纳税所得额时扣除。《个体工商户个人所得税计税办法(试行)》规定,个体户的营业外支出包括:固定资产盘亏、报废、毁损和出售的净损失;自然灾害或者意外事故损失;公益救济性捐赠、赔偿金、违约金等。《个人所得税法》规定,因自然灾害造成重大损失的个人,可减征个人所得税,具体减征幅度和期限由受灾地区省、自治区、直辖市人民政府确定。对受灾地区个人取得的抚恤金、救济金,免征个人所得税。个人将其所得向灾区的捐赠,按照规定从应纳税所得中扣除;对外国政府、民间团体、企业、个人等向我国境内受灾地区捐赠的物资,包括食品、生活必需品、药品、抢救工具等,免征进口环节税。
从这些税收优惠可看出,税收优惠主要是以减免税和捐赠扣除为主,其他方式较少。而税收优惠的方式很多,包括税率、退税、亏损弥补、投资抵免等。可 见,现行应对自然灾害的税收处理方式还不够完善。此外,当前税收政策对防灾救灾先进技术和物资设备的支持力度不大,没有专门的用于防灾救灾的技术、产品和工艺的优惠政策。从我国现行的税收程序法看,税收征管的相关措施也不尽完善。《税收征管法实施细则》规定,纳税人、扣缴义务人因不可抗力,不能按期办理纳税申报或报送代扣代缴、代收代缴税款报告表的,可延期办理。但一般延长期最长不得超过3个月。目前在要求企业提供的延期申报资料中,没有关于自然灾害种类及相关信号级别的认定材料。对影响范围大、持续时间长的自然灾害也没有统一的税收服务操作规定,只能按个别企业特殊情况来处理。此外,对突如其来的自然灾害,企业的发票、账簿、税控机等纳税资料和物品也可能同时遭受损失或丢失。对此类问题,相关部门也应有应对措施。二、日本应对自然灾害的财税政策
日本是个自然灾害频发的国家,强地震、强台风、暴雪、海啸等灾害时有发生。面对频发的自然灾害,日本抗灾政策较为完善。日本应对自然灾害的政府资金投入体系是一种分项投入、分部门管理、专款专用的体系,这就使投入的资金有具体的管理部门及明确的使用方向,从而提高了资金的使用效率。为减轻灾民重建时的负担,政府还根据《灾害减免法》,不同程度地减免灾民的所得税和固定资产税等其他赋税。此外,日本金融机构也出台一些救济措施,如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻灾民负担。除政府投入外,作为国家财政支持的地震保险制度的建立和实施,为地震灾后重建、帮助灾民尽快恢复生活和生产发挥了积极作用。日本自1966年起建立了比较完善的地震保险制度,人们只要参加地震保险,就能获得保险公司的赔付金,这大大减轻了灾民在重建过程中的经济负担。现阶段日本的地震保险为非强制性购买,民众可根据自己对灾害保险的认识和对本地区的地震危险性等进行
综合判断后,考虑是否购买地震保险。总之,日本民众的地震保险意识较高,全国地震保险平均参保率约达20%。
三、建立和完善应对自然灾害财税政策的主要措施
(一)加强救灾财政资金的投入和管理。救灾工作从根本上讲是一项利国利民的公益性事业,各级政府应责无旁贷地承担起这项任务,各种抗灾救灾的资金投入均应在政府的统一领导下进行。应加大灾前主动性投资的比例,包括对各种已建工程的维护和改善。在救灾投入政策方面,应实行分级管理、分级负责、分级负担的政策,采取小灾由地方各级政府承担、大灾巨灾由中央政府和地方政府共同承担(中央政府负担大头)的方式,并将减灾投资列入各级政府财政预算中。此外,要建立封闭运行、实体下拨、反应快速的救灾资金拨付制度,避免拖欠、挤占、挪用和截留救灾资金现象发生,确保救灾资金运行的安全性和及时性。目前,辽宁省在救灾资金管理和拨付方面采取一系列行之有效的措施,如开设专门的救灾资金账号,实行专户存储、专项拨付的管理办法。救灾资金在专户里完全封闭运行,拨付速度大大加快,彻底解决了到位不及时、基层变现困难等问题。同时,还要强化专项救灾资金的审计工作,防止和避免救灾资金使用中的腐败行为,追究政府及其工作人员在救灾活动中的渎职和失职行为,提高政府“事权行使”和“财权运作”的责任性,保障政府财政资金的使用质量。此外,还可通过加大灾区的财政补贴、转移支付和通过财政贴息的方式支持银行向灾区重建项目提供低息贷款等。
(二)完善应对自然灾害的税收政策。首先,要拓宽应对自然灾害的税
摘要：近年来，人为因素已成为导致灾害事故发生的重要诱因之一，并呈现上升趋势，给各国造成了严重的经济损失及人员伤亡。由于人为灾害具有主观规避性，我们可以采取措施加以防范。要建立健全管理机构，完善灾害管理法律、法规及防灾减灾应急预案体系的建设，坚持防范与治理，推进科技防灾减灾，完善政府人员的奖惩机制，加大灾害管理保障体系的建设力度。
关键词：人为灾害；防范措施；灾害管理；灾害预警
中图分类号：F113.3 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2013）02-0009-02
一、提出问题
近年来，全球范围内发生了一系列重大灾害事件，仅2011年度就爆发了众多意想不到的灾害，3月日本地震引发的福岛核泄漏事件、10月土耳其凡城地震事件、12月菲律宾热带风暴“天鹰”入侵导致的洪灾等。同样，我国近年也是灾害不断，如2003年的“非典”、2008年春节期间南方的低温雨雪冰冻灾害、“5.12”汶川大地震、2011年“7.23”温州动车追尾事件等，除此，各类火灾、爆炸、交通事故、废水污染以及矿难等灾害更是接连不断发生，可以说当今世界没有任何国家及地区可以避免遭受灾害的袭击。各种灾害事故的频繁发生严重影响了世界各国经济的发展，并因此带来了巨大的经济损失和人员伤亡。据民政部数据显示：2011年，我国各类自然灾害共计造成4.3 亿人次受灾，死亡（含失踪112人）1126人，紧急转移安置939.4万人次，最终造成国家直接经济损失3096.4亿元（不含港澳台地区数据）。[1]
面对这些残酷的事实，我们必须更加重视灾害问题，积极探求灾害产生巨大破坏性的原因。而大量事实表明人类自身的不当行为会导致灾害发生或进一步激发某些已经存在的事故隐患，最终使得这些隐患显性化为灾害事故，如人类修建道路、劈山开矿、滥砍乱伐等行为就会诱使山体滑坡、泥石流等灾害；现在常见的温室效应、酸雨、大气污染等，虽然是以自然灾害的形态表现出来，实际却是由人类行为所诱发导致的。由此可见在诱发灾害的因素中，不仅包含自然因素还包含人为因素，而且随着人类活动性的加强，自然诱因的比重在相对下降，人为诱因所占比重却呈上升趋势。如据国土资源部最新数据显示，2012年1月我国共发生地质灾害15起，造成直接经济损失284.5万元，其中人为致灾7起，占总数的47%，虽然数量少于自然致灾，但不能忽视的是，直接经济损失却是以人为因素诱发为主，主要为采矿和工程建设等，共造成直接经济损失超231万元，占总数的81%。[2] 由此可见，人为灾害给人类社会造成了极大损失，如何防范人为灾害的产生，或面对人为灾害应该采取何种措施降低其造成的损失已成为一个不容忽视的课题。
二、人为灾害的内涵界定
灾害是指能够造成国家或社会财富损失和人员伤亡的各种自然、社会现象。它们是相对于人类社会而言的异常现象。根据诱发灾害产生的原因不同，我们可以将其分为自然灾害、人为灾害及复合灾害。具体到每类别的灾害又可以再划分为若干子类别或子子类别。而我们研究的人为灾害主要是指由于人类自身的不合理行为对人类生命、财产所造成的危害和损失的现象及过程。根据不同分类标准，人为灾害可以划分为不同种类：如按照导致形成灾害的人员数目可以分为个体人为灾害与团体人为灾害；按照人为灾害发生时段的不同可以分为事前、事中与事后灾害；按照人们是否具有主观动机可以分为道德性灾害及过失性灾害；按照灾害对象不同可以分为自然灾害、管理灾害、技术灾害及社会灾害等，这些都是本文所研究的对象。
三、人为灾害的主要防范措施
与自然灾害不同，人为灾害具有主观性，通过采取某些相应措施是可以提前预防或避免发生的。因此我们必须正视人为灾害，发挥主观能动性，逐步建立完善人为灾害防范体系，减少或避免人为灾害的产生。
（一）建立健全综合性灾害管理机构
灾害管理是一个复杂而又系统的工程，要想良性运转，有效指挥，必须设立一个综合性的常设灾害管理机构。而事实也证明面对任何灾害，仅靠单个部门、单个临时指挥机构都无法达到防灾减灾的目的，它需要多部门、多领域的协调和联动。因此我们应该建立健全综合性的常设灾害管理机构，实现对各种风险和安全隐患治理的常规化和制度化，完善决策指挥机制，突发事件监测预警机制，各类相关数据资源的信息共享机制，负责理顺各级灾害管理机构，形成强有力的综合协调管理机制，从而提高防灾减灾工作的有效性。
（二）进一步完善灾害管理法律、法规及防灾减灾应急预案体系的建设
作为政府，应当迅速展开灾害管理的立法研究工作，进一步完善现有的灾害法律、法规体系，并对出现的新型灾害及时研究其特点、成因，有针对性的制订相关法律法规，使对其的防治工作做到法制化、规范化；对现有法律法规中的薄弱环节如灾情统计、民众救灾救援义务等进一步完善；同时，加快各灾害层面应对突发事件的应急机制，如根据灾害发生的实际情况定期修订预案体系，根据日常演练效果查找不足、改进预案体系，使其真正发挥防灾减灾的作用。
（三）完善对政府行政人员的奖惩机制
政府官员对防灾减灾工作的重视程度及灾害知识的了解程度也会影响灾害的防治工作，甚至会导致灾害发生或加大灾害损害程度。因此，国家应完善对政府行政人员的奖惩机制，加大对于防灾减灾工作业绩的考核比重，改变政府官员只注重GDP发展模式的观点，将其与相关人员的职务升迁、工资晋级、日常考核与行政问责等相联系，对于分管地区或领域出现灾害事故的人员实施问责制；对于分管地区或领域防灾减灾工作出色的加大奖励力度。通过这些激励措施的实行来改进政府官员的态度，使其能够提高防灾减灾工作的重视程度，减少或杜绝相关人员因为追求地区经济效益而采取的不当措施或不道德行为。
（四）将灾害预警机制常规化，坚持灾害源头预防与治理
近年来，我们身边发生的大大小小的灾害事故越来越多，防治灾害已成为我们的日常工作之一，因此要做好常规的灾害预警工作，做到把灾害控制在源头，避免或减少灾害的发生。
1.加强对公众防灾减灾知识教育。正如前文所说，现今灾害中，人为因素造成的灾害占八成以上，很多灾害就是由于人的不当行为造成。因此，在日常工作中应当加强民众的防灾减灾知识教育，定期深入社区、校园、农村及工厂等人口密集地区开展安全教育活动；建立新闻媒体、政府机构、社会团体三位一体的防灾减灾知识宣传联动机制；定期开展培训、演习等措施在民众中普及防灾避险、安全自救互救等知识。
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