[提 要] 气候变化是一项影响日深的全球性议题。作为世界最大的两个温室气体排放国，中国和美国一直处于全球气候治理的中心。近年来中美两国积极协调政策立场，强化既有合作基础，在能源和应对气候变化领域进行了富有成效的合作。中美双边合作既有助于减少两国的温室气体排放，也蕴含着明显的全球意义。与此同时，’中美之间的合作面临不少困难和障碍。这要求双方着眼长远，创新战略思维，进一步寻求利益共同点，以推动合作向纵深发展。
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关键词 ] 气候变化、中美合作、清洁能源
[作者简介] 王联合，上海外国语大学国际关系与公共事务学院研究员
[中图分类号]D822.712
[文献标识码]A
[文章编号] 0452 8832(2015)1期0114-15
本文是上海市哲学社会科学中青班专项课题“中美关系中的气候变化问题研究”(课题号2010FGJ006)的阶段性成果，并受上海市一流学科建设项目（编号2013GXYLXKZZXGG）资助，一并致谢。
在全球化快速发展、跨国联系空前紧密的当今时代，气候变化，或称全球变暖，正在深刻影响人类赖以生存的自然环境和经济社会的可持续发展，成为国际社会共同面临的最严峻全球性问题之一。鉴于中美是世界前两位温室气体排放国，气候变化已成为两国关系愈发重要的一个议题，愈益明显地塑造着中美新型大国关系内涵和全球气候治理格局。
一、中美气候变化政策的演进与协调
气候变化的原因可分为自然和人为两大类。科学研究发现，自工业革命以来，化石燃料消费等人类活动导致地球大气中温室气体浓度迅速增加，以致20世纪后半叶的气候变化几乎不可能用自然因素来解释。这一结论得到世界首要气候变化科学权威机构“政府间气候变化专门委员会”历次评估报告的认同和支持。该委员会第四次评估报告认为，最近50年全球气候变暖有大于90%的概率是由人类活动导致的温室气体排放引起的。
全球变暖可能带来的毁灭性风险以及国际社会要求中美做出减排承诺的压力，将两国推到全球气候治理的中心。尽管中美均面临这一全球性问题的挑战，但两国关于气候变化的政策立场判然有别。
美国气候政策理念具有明显的两党属性，政策随政府更替表现出不稳定性和非连续性。保护环境、积极应对气候变化，一直是民主党的政策重点之一。在克林顿政府时期，美国签署了《联合国气候变化框架公约的京都议定书》（以下简称《京都议定书》）。与民主党相比，共和党对气候政策的厌恶是显而易见的。大多数共和党人不相信全球变暖已产生消极影响，甚至否认气候变化的事实。基于这样的认知，乔治·W·布什政府上台后不久即宣布退出《京都议定书》，转而谋求建立区域性的国际气候机制。布什政府气候政策的一个关键特征是反对强制性的气候措施。在国内层面上，美国气候政策着眼于谋求由私营部门达成行业自愿减排协议。在国际层面上，布什政府在参与以联合国为基础的谈判进程同时，追求一种不做出承诺的“软法”( soft-law)途径。
奥巴马执政后，美国气候政策迎来了又一次转折。奥巴马认为，作为世界最大的温室气体排放国，美国必须在应对全球变暖的努力中担负领导责任，以加强相关国际机制、激活联盟和建立伙伴关系。在第二任期内，奥巴马政府出台了《总统气候行动计划》，宣布到2020年美国将其温室气体排放在2005年基础上削减17%的目标。为此，奥巴马政府在国内层面上奉行一项雄心勃勃的立法战略，同时辅以行政权应对气候变化；在国际层面上则谋求一种基于条约的“硬法”( hard-law)途径，对抗全球变暖的影响。
比较而言，中国气候政策的原则立场是一贯、明确的。在很大程度上，中国根据《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）的宗旨和原则界定其气候政策立场。《公约》确定了国际社会公认的应对气候变化的三个最基本原则，即公平、共同但有区别的责任、可持续发展。为落实《公约》的原则和目标，《京都议定书》设定了《公约》附件一国家即发达国家在2008-2012年期间的温室气体强制减排义务。据此，中国主张，发达国家作为历史排放和人均排放的最大来源，有必要率先采取减排行动，并应向发展中国家提供资金和技术支持。发展中国家则要在可持续发展的框架下，走“低碳经济”的发展道路，为全球减缓温室气体排放不断做出努力和贡献。相应地，在国内层面上，中国制定了应对气候变化的政策框架。2011年十一届全国人大四次会议将应对气候变化正式纳入《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》将单位GDP能源消耗降低16%、单位GDP二氧化碳排放降低17%、非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%作为约束性指标，明确提出了控制温室气体排放、加强应对气候变化国际合作等重点任务。在2014年9月联合国气候峰会上，中国政府宣布将主动承担与自身国情、发展阶段和实际能力相符的国际义务，努力争取二氧化碳排放总量尽早达到峰值，以更大力度和更好效果应对气候变化。
无论中美气候政策立场有何不同，两国都无法回避遭受气候变暖相同或类似危害的现实，更承担不起无所作为的代价。随着气候变暖不利影响的凸显，两国开始认识到，彼此利益的重合部分正变得越来越大。有鉴于此，奥巴马政府重申解决全球变暖问题的抱负。白宫计划绕过国会的阻挠，寻求扩大新的以及现有的国内国际举措，特别是与中国等其他排放大国开展双边行动，努力在应对气候变化方面为全球做出表率。同时，中国新一届领导人意识到，“如果要取信于民，就必须解决工业化带来的毒害人们健康的副作用。”因此，中国在减缓和适应气候变化方面做出了观念及政策创新。作为对《公约》一项重要义务的履行，中国政府自2007年起定期编制气候变化国家评估报告，并连年发布中国应对气候变化的政策和行动方案，显著加大了应对气候变化的力度。
正是在新的环境现实和决策背景的影响下，中美应对气候变化合作无论是在认识领域还是在政策协调层面都取得了令人鼓舞的进展。2013年4月，两国达成第一份《中美气候变化联合声明》。该声明指出，日益加剧的气候变化危害，迫切需要中美两国采取强有力的国内适当行动，开展大规模的双边合作。为此，双方决定在中美战略与经济对话框架下建立中美气候变化工作组。工作组旨在“确定双方推进技术、研究、节能以及替代能源和可再生能源等领域合作的方式”，并定期在中美战略与经济对话会议上向两国元首特别代表报告工作成果。声明强调，中美加强应对气候变化的行动与合作不仅有助于遏制全球变暖，树立可以鼓舞世界的强有力榜样，而且“能够成为双边关系的一个支柱，增进彼此信任和相互尊重”。2014年11月，双方签署第二份《中美气候变化联合声明》，两国元首将此前谈判达成的原则共识提升为更为宏大且具体的成果目标。美方计划于2025年实现在2005年基础上减排26% -28%的全经济范围减排目标并将努力减排28%；中国宣布在2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年将非化石能源占一次能源消费的比重提高到20%左右。双方均计划继续努力并逐渐加大力度。这份声明的签署意味着，中美两国在气候变化领域的协调行动，超越了2009年哥本哈根全球气候峰会前后双方在清洁能源倡议上的合作水平，进入了一个备受期待的新阶段。
二、中美应对气候变化合作的现状
近30多年来，中美两国在能源和气候变化领域进行了广泛合作。这种合作使双方对彼此的国情和关注的问题有了更深的了解，推动了应对气候变化成功案例的相互借鉴，并相应在两国政策圈及主要研究机构间建立了重要的联系，为双方后续深入合作奠定了稳固的基础。
早在1979年中美建交之初，中国国务院副总理邓小平就与美国总统卡特签署了《中美政府间科学技术合作协定》，两国政府部门先后在化石能源、气候变化、能源效率、可再生能源、能源信息交流等32个领域签署了数十个合作议定书和谅解备忘录，两国科学家在上述领域内开展了数千个科技合作项目研究，人员交流达数万次。1985年，双方签署《中美化石能源研究与发展合作议定书》，合作领域涵盖电力系统、清洁燃料、石油和天然气、能源与环境技术以及气候科学。1993年，两国政府建立能源利用效率问题的正式对话。1995年，《中美能源效率和可再生能源技术开发与利用合作议定书》签署，包含政策、农村能源、大型风电系统、混合乡村电力、可再生能源商业开发、地热能源、能源效率、混合电动汽车开发等七个附件。1997年，两国政府高层发起中美环境与发展论坛，将城市空气质量、农村通电及清洁能源和能源效率确立为合作的三个优先领域。
进入21世纪后，中美合作态势进一步加强，两国在政策思维中将合作应对气候变化提升到一个新高度，建立了一系列公私参与的能源与环境合作机制。双方围绕国际能源安全、能源政策和能源战略目标、生物燃料、核能、清洁能源和能效技术、气候变化、碳捕获与封存等议题进行了深入探讨。’这些安排加深了中美双边政策协调，成为两国开展能源和气候变化合作的制度保障，标志着双方在该领域的合作取得了突出成果。
清洁能源是应对气候变化的一个关键组成部分，中美进行清洁能源技术合作具有十分广阔的前景。美国在清洁能源技术的开发和推广中占有优势，中国则拥有无比庞大的长期市场，双方的合作显然可以取得双赢和“通赢”的结果。2009年11月，美国总统奥巴马访华，中美两国公布了一揽子影响深远的措施，发起中美清洁能源研究中心、中美电力汽车倡议、中美能效行动计划等项目，加强双方在清洁能源方面的合作。其中，中美清洁能源研究中心由两国在5年内共同投入至少1.5亿美元，作为启动资金支持清洁能源技术的联合研发。此外，在2009年7月第一轮中美战略与经济对话期间，双方签署了《加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》，重申实施《中美能源环境十年合作框架》下的5个联合行动计划，承诺通过制定新行动计划扩展框架。2011年1月，中美签署了涵盖清洁煤、核电、风电、智能电网、电动汽车等诸多领域的一系列协议。
共同应对气候变化共识的加强和实践的积累，推动中美双边气候合作取得实质性进展。2013年6月，主席与奥巴马总统举行首脑会晤，两国领导人达成一致，强调通过共同努力逐步减少对地球大气危害极大的温室气体氢氟烃的使用。在同年7月举行的第五轮中美战略与经济对话上，两国确认在现有项目下开展一系列新的重要活动，包括6个新的中美绿色合作伙伴计划、清洁炉灶在中国的推广、加强科学研究和气候观测合作以及双边可持续机场倡议。双方还公布了一项旨在进一步减排的行动倡议，提出在载重汽车和其他汽车、智能电网、碳捕获与封存、温室气体排放数据收集和管理、建筑和工业领域能效等5个领域开展双边合作，并于2013年10月完成制定具体的实施计划。在2014年7月第六轮中美战略与经济对话期间，应对气候变化方面的合作，成为对话成果中的亮点之一。中美气候变化工作组提交了工作报告，介绍了2013年提出的5个合作倡议、强化政策对话以及氢氟碳化物合作的进展情况，并提出未来可能的新合作领域，包括在绿色港口方面以及在省（州）和城市等次国家层面开展合作等。双方还签署了8个项目合作文件，梳理一年来两国在能源和环境保护领域合作的成果。这些成果将两国政府间气候合作进一步扩大到私营公司、大学以及研究机构，并对全球应对气候变化的努力产生了积极影响。
中美之所以能够在应对气候变化合作方面取得进展，主因在于两国均遭受着全球变暖日益严重的危害，以及作为排放大户所衍生的要求双方采取应对措施的国内外压力。在美国，2012年是有史以来最热的一年，气候变化对美国造成的影响，诸如海平面上升、干旱、洪涝、野火等，均为历史罕见。在中国，2011年以来相继发生了南方低温雨雪冰冻灾害、长江中下游地区春夏连旱、南方暴雨洪涝灾害、沿海地区台风灾害、华西秋雨灾害和北京严重内涝等诸多极端天气事件，给经济社会发展和人民生命财产安全带来很大影响，直接经济损失高达3096亿元。一些地区时常发生的雾霾亦已严重到减少人们预期寿命的程度。这种前所罕有的局面对政策及观念产生的影响是深刻的和累进式的。一方面，美国重塑世界环境领袖地位乃至掌控全球议程话语权的国内政治诉求和国际抱负，以及中国经济社会可持续发展和构建和谐社会的战略规划，使得两国再也不能对此等闲视之：另一方面，国际社会要求中美带头采取减排行动的呼声也日趋高涨。气候变化的挑战从国内和国际两个层面凸显了中美合作应对的必要性和急迫性，要求两国承担起重大责任，“立即将双方合作提升到更高的水平”。
三、中美双边气候合作的全球意义
气候变化的不利影响是广泛和持久的，但人类的应对似乎是迟缓和不力的。1994年3月生效的《联合国气候变化框架公约》第二条规定，应对气候变化的最终目标是“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险人为干扰的水平上。”《公约》奠定了应对气候变化国际合作的法律基础，是具有权威性、普遍性、全面性的国际框架。然而，由于没有对缔约方规定需承担的具体义务，也未规定实施机制，《公约》缺乏法律上的约束力。为确保有效履约，《公约》规定可在后续议定书中设定强制减排义务。到目前为止，主要的议定书为《京都议定书》。
在《京都议定书》中，《公约》附件一国家即发达国家缔约方承诺采取相应的政策和措施，将其二氧化碳排放总量在2008-2012年的第一承诺期内从1990年水平至少减少5%。与此同时，发展中国家采取自主减排行动。为扩大《公约》相关议定书量化减排的规范作用，2007年12月召开的巴厘联合国气候变化大会制定了“巴厘路线图”，规划了2009年达成有约束力的《哥本哈根议定书》的进程。《哥本哈根议定书》拟根据各国GDP大小规定二氧化碳减排量，以构建《京都议定书》第一期承诺期到期后的后续减排方案，协调未来应对气候变化的全球行动。但是，由于各国分歧严重，《哥本哈根议定书》未能在2009年12月的哥本哈根联合国气候变化大会上如期达成，只能代之以不具法律约束力的《哥本哈根协议》。在2012年12月于卡塔尔召开的联合国气候变化大会上，本应于2012年到期的《京都议定书》被延长至2020年。
国际社会应对气候变化的努力之所以无法取得突破性进展，在很大程度上是因为中美作为世界最大的两个排放国既不承担《京都议定书》的强制减排义务，在此问题上的立场又相去甚远，无法达成共识。这从反面印证了中美双边合作的全球重要性。毋庸讳言，中美之间的持续对抗对遏止全球变暖的集体行动是极具破坏性的。“如果这两个国家不能设法解决在这个问题上长期存在的分歧，全球气候变化问题就没有解决之道。”所幸的是，全球变暖已经产生的危害使双方清醒地认识到彼此冲突的消极后果，两国逐渐从民族主义诉求回归理性和现实，并采取措施积极协调各自政策立场，加强应对气候变化的双边合作。正如近期双方气候互动新趋势所昭示的那样，中美双边合作为国际应对气候变化的努力注入了前所未有的新动力，有助于推动全球气候集体行动迈人新阶段。
第一，中美两国的合作减排是全球减排努力的中流砥柱。中美两国人口占世界总人口的1/4，两国国内生产总值和能源消耗量超过世界总量的1/3，因能源消耗造成的碳排放量达到世界总量的2/5以上。从能源安全和环境保护角度看，中美对能源消费控制或扩张的行动将决定全球应对气候变化努力的成败。考虑到中美巨大的碳排放总量，单单是两国在双边层面上的合作减排即可直接对全球减排努力做出重大贡献。相反，如果双方都无动于衷，继续维持甚至扩大目前的碳排放水平，那么，即使其他国家采取减排措施也无法有效防止地球大部分地区的气候灾难。
第二，中美两国双边合作习惯的形成和经验的积累，有助于国际社会达成强有力的国际气候新协议。对任何全球气候体制而言，中美两国的协调与合作都是其取得成功的关键，“没有它们的参与，任何协议都不会取得进展”。两国的参与和领导，是气候领域全球转变所需信心和影响力的保证，“新的全面的气候协议的前景，很大程度上将有赖于美国和中国的政治意愿”。中美在气候领域新近形成的更具建设性的关系有利于减轻双方的矛盾和摩擦，推动两国在全球气候体制构建上的立场协调，为气候变化国际谈判营造积极的政治气氛。尤其是在联合国气候变化大会上，两国有望就提高应对气候变化的标准达成共识，共同倡导建立一项可持续、有约束力的全球气候体制——如预期于2015年达成的全球气候变化新协议，进而为国际社会应对气候变化的努力奠定更加坚实的法律基础。
第三，中美两国的政策取向不可避免地影响到其他国家的选择。两国的合作可以树立榜样，鼓励和引导其他国家加入全球减排的努力之中。鉴于此前两国长期消极无为，其他国家大多持犹豫和观望的态度，有的甚至还效仿美国退出《京都议定书》，这也是全球努力受挫的一个重要原因。如果两国带头采取行动控制温室气体排放，就会给其他排放国带来压力，使它们更有意愿、也更容易在全球层面上开展合作，在全球范围内真正组织起对抗气候变化影响的集体行动。正如奥巴马总统所言：“双方在消除气候变化所带来威胁方面的合作能够树立典范，由此产生的实践和技术将为全球努力提供动力。”
四、中美双边气候合作存在的问题
中美两国在能源与气候变化方面的合作形式多样，涵盖的领域也十分广泛，特别是近年来取得了引人注目的进展。然而，囿于各种负面因素的影响，这种合作往往又是零散间断的，缺乏长效机制的保障。现阶段，两国气候合作的深入发展面临不少困难和障碍。
一是中美缺乏战略互信，国际谈判立场分歧严重。历经40多年的发展演变，中美关系形成了一种既合作又竞争的矛盾模式，这一点在两国气候政策博弈上体现得相当明显。中国往往将美国在气候变化议题上的倡议视为其遏制中国发展及国际影响的基本战略的一部分。而在美国关于全球变暖的政治讨论中，中国总是被置于两种消极的语境下予以评估——任何在美国境内的减排努力都会因中国增加排放而变得毫无意义，以及美国控制排放的努力会迫使制造商将业务转向别处，由此造成广泛的就业损失。战略互疑导致中美气候变化国际谈判立场长期对立，影响到两国对气候变化相关国际条约的原则立场，使两国对条约精神和义务做出不同或对立的理解和阐释。2009年哥本哈根联合国气候变化大会最为典型地展现了中美立场的分歧及其负面影响。由于各自所代表阵营的利益不同，中美在会场上展开了正面交锋。美国气候谈判首席代表斯特恩( Todd D．Stem)在新闻发布会上明确表示，公共资金，特别是美国政府的公共资金，绝不会流向中国。斯特恩同时否认发达国家应该为其在工业化进程中累积造成的大气环境污染买单，要求中国采取更大力度的减排目标。中国政府则坚持根据国情实施自主减排，不与任何国家的减排目标挂钩。中国主张，发达国家必须率先大幅量化减排，并切实履行承诺，向发展中国家提供充足的资金支持，加快转让气候友好技术，帮助发展中国家尽可能减缓温室气体排放，适应气候变化。中美两国谈判立场针锋相对，哥本哈根气候峰会无果而终。
二是两国国内政治的掣肘。美国国会气候变化立法行动的延宕与中国国内相关利益方的阻滞为双方气候合作的深入发展设置了障碍。一方面，在美国现行政治体制下，应对气候变化并非总统决策议程上的禁脔，国会的协助和授权是总统获得政策成功不可或缺的条件。在气候变化议题上，国会的重要角色主要体现为立法行动。国会立法可为美国应对气候变化的国内行动和国际合作提供必要的政治基础和社会共识，并连带整合相关利益集团的狭隘诉求，减少资金不足的消极影响，确保政策的稳定和连续。反之，若没有国会立法的配合，美国应对气候变化的战略和政策则显得短视、被动且缺乏预期。
实际上，自上世纪末起，能源和气候变化问题即开始密集进入美国国会的立法议程，参众两院为此举行了一系列听证会，提出了数十个有关能源和气候变化的议案，其中影响最大的当属2009年和2010年众参两院分别提出的《2009年美国清洁能源与安全法案》和《2010年美国能源法》讨论草案。两份法案均提出了大幅减排同时确保美国能源独立和安全的目标。国会提出此类法案的目标主要是寻求控制温室气体排放总量，建立排放交易机制。但是，由于问题的复杂性和国会总体上的保守态度，这些法案绝大多数或在国会相关委员会即遭否决，或被作为议事日程上的常规法案而遭搁置，极少能进入全院辩论及表决程序。时至今日，国会气候变化立法依然处于停滞不前的状态。
另一方面，中国应对气候变化是一项综合性战略，涉及经济发展、环境保护、社会生活的方方面面，这不仅意味着国内经济体系的系统性改革，更昭示着国内利益的调整重组。在此过程中，地方政府巨大的权力和活动空间使它们成了利益集团的典型代表，它们的行为影响着中央政府的决策，直接关系到中国参与国际气候合作及减排行动的成效。“在中国，主要的（减缓气候变化）举措一直来自国家一级的党政机构，并往往由于与地方官员和企业的利益冲突而大打折扣。”地方政府对于减排的保守态度是由其特殊利益决定的。尽管中央政府越来越多地将对环境和能源效率的关切纳入政绩考核机制，但大多数地方官员仍然将推动GDP增长当作自己的首要目标。由于地方的经济增长多半要靠当地企业来拉动，某些地方政府与企业结成了牢固的利益共同体，相互借重，共同进退。通过对高排放企业实施地方保护、消极执行国家减排政策以及阻挠中央政府的环境评估工作，地方利益共同体在相当程度上消减了中国参与双边或多边气候合作的效果。
三是知识产权保护。清洁能源及可再生能源的联合技术开发和技术转让既是中美携手应对气候变化的一个重要方面，也是中国谋求与美国合作的优先领域。然而，美国大多数清洁能源技术为私营企业所拥有。由于担心知识产权会受到侵害，这些技术所有者对向中国转让技术毫无兴趣，以致美国工业和实验室内的许多清洁能源尖端技术未能投放到中国市场。知识产权保护问题由此构成了中美合作应对气候变化的一大障碍。作为全球公共产品的重要提供者，美国不妨将清洁能源技术的知识产权视为一种国际公共产品，联合中国、欧洲、日本发起“清洁技术马歇尔计划”，向中国提供技术援助。同时，美国也应大力推进已有的或发起新的中美清洁能源技术合作研发，鼓励和扩大两国共享知识产权和技术成果。
四是清洁能源产品的贸易保护主义。作为攸关全球可持续发展的新兴产业，清洁能源对于中美气候合作的意义既在于两国对清洁能源技术的合作研发，也涉及清洁能源产品的双边贸易。但是，双方关于清洁能源产品的贸易摩擦却由来已久，且有加剧之势，美国对中国输美光伏产品实施“反倾销反补贴”调查即为一个典型的案例。早在2011年11月，美方不顾中方反对，执意对中国产光伏电池启动“双反”调查，并于2012年12月决定征收高额的反倾销税和反补贴税，致使中国产光伏电池产品很难出口到美国市场。2014年1月，美国商务部对中国大陆和台湾地区输美光伏产品发起第二次“双反”调查，12月16日宣布终裁结果，认定中国大陆输美光伏产品存在倾销和补贴行为，拟征收“双反”关税。与首次“双反”调查相比，美方二次“双反”调查的产品范围从光伏电池扩大到光伏组件、层压板、面板等，对象也由中国大陆扩大到包括台湾地区，意在堵死大陆光伏公司海外代工和采购以规避关税的应变举措。显然，美方对中国输美光伏产品一再进行限制的保护主义做法，是对贸易救济措施的滥用，不但违反了美国承担的遵守世贸规则的义务，而且损害了中美两国合作对抗全球变暖的承诺效力。
五、结语
全球变暖的危害是史无前例的，也是无差别的，没有国家可以置身于其破坏性影响之外。这种新的现实需要全球做出协调一致的反应。作为世界上最大的两个温室气体排放国，中国和美国在减少温室气体排放、减缓气候变化的挑战中负有特殊的责任。两国的合作应对不仅是必要和可能的，而且是全球应对气候变化努力成败的关键。近年来，基于双方政策立场的不断协调，中美关于气候变化的合作取得了极大的进展，由此为达成全面有约束力的后京都全球气候协议奠定了重要的基础。然而，中美之间的合作存在着诸多不可忽视的困难和障碍，这意味着在应对全球变暖的挑战中，两国需从战略高度出发，排除内外干扰，进一步创新政策思维，深入发掘合作议题，积极拓展合作空间，从而切实推动双边关系发展和全球气候良治。
关键词:节能自愿协议;公众参与;企业环境责任;节能措施
中图分类号:X324 文献标识码:A 文章编号:1009-2374(2010)09-0093-04
一、节能自愿协议提出的背景
国外将自愿协议作为制定长期工业节能计划、促进节能减排目标实现的一种政策工具。自从1973年第一次石油危机以来,各国政府开始重视节能和提高能源效率,并制定了一系列强制性措施来降低能源消耗。20世纪80年代后期,温室气体大量排放导致气候变暖等全球环境问题引起了人们的普遍关注。当时,国际上对减少二氧化碳排放的磋商尚未形成统一而明确的意见,许多欧盟国家将自愿协议作为减少二氧化碳排放和提高能效的政策工具。
20世纪90年代以来,减少温室气体排放和提高能源效率的自愿协议,越来越多的被发达国家所采纳,以弥补行政手段的不足。目前,美国、英国、荷兰、法国、日本、加拿大、澳大利亚等许多国家,都通过自愿协议来激励企业自觉节能,开展了卓有成效的节能减排自愿协议行动,积累了大量的经验,也达到了预期的效果,值得我国借鉴。
节能自愿协议作为节能减排的自愿手段,逐渐受到我国环境政策法律制定者的重视,并展开了广泛的实践。2009年11月11日,工业和信息化部、中国移动通信集团公司在北京签署了《节能自愿协议》。这是我国通信产业发展史上的第一份节能自愿协议,是我国通信产业探索节能减排新机制、建设环境友好型企业的体现,将我国节能自愿协议的实践和意义推向了一个新的高度。
我国学界对自愿协议进行了较为深入的研究和分析,但并未就节能自愿协议的性质达成一致意见。尽管节能自愿协议在政策层面得到了广泛的重视,但在实施过程中却受一些因素的制约,技术标准的缺失就是一个重要因素 。此外,在具体的实施过程中,节能自愿协议的支持性政策、效果的评估、协议的形式、规范化问题等都有待进一步研究。本文通过分析节能自愿协议的理论基础和构成要件,结合我国政府和企业的主体地位,对我国节能自愿协议的性质和实施过程的规范化问题进行探讨。
二、节能自愿协议的理论基础:公众参与原则
自愿协议是目前国际上应用最多的一种非强制性节能措施,它的主要思路是在政府的引导下更多地利用企业的积极性来促进节能减排,具有灵活性好、适用性强、低成本、兼顾节能和环保、有利于发展政府与企业之间关系等优点 。我国的节能自愿协议是环境法公众参与原则的具体体现。
在法的意义上,公众特指对决策所涉及的特定利益作出反应的,或与决策的结果有法律上的利害关系的一定数量的人群或团体。公众参与原则中的公众不仅包括不特定的公民个人,也包括与特定利益相关的政府机构、企事业单位、社会团体或其他组织。从世界各国的实施情况来看,不同国家对自愿协议的名称、组织形式和具体措施有所差异,但本质上都是由政府进行引导,企业(行业)自愿作出在节约能源、提高能效、减排温室气体、改善环境方面的承诺。政府与企业在协商一致的基础上签订自愿协议,在实现过程中由第三方进行评估评审,并将评估结果向社会公布,由公众对其实施效果进行评价和监督。
节能自愿协议在我国的广泛实施和推广,体现了节能减排过程中的公众参与原则。根据《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》,在节能减排过程中应发挥政府的主导作用,强化企业的主体责任,发挥行业协会的作用,促使公民自觉履行节能环保义务。
一般情况下,节能自愿协议的参与主体主要是政府和企业,其中的政府机构可以是国家或地方节能主管部门。此外,除了政府和企业,第三方机构也可以参与到节能自愿协议中。比如在实施过程中,协议双方可以聘请第三方社团组织或服务机构,提供节能目标设定、节能计划编制等节能技术服务。这样,就形成了以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进的节能减排工作格局。
三、节能自愿协议的性质
自愿协议(Voluntary Agreement,VA)是指工业界整体或单个企业与政府部门签订的一种协议,自愿承诺在一定时间内实现一定的节能减排目标。我国的节能自愿协议可以看作是外部环境行政合同的一种类型,政府和企业作为节能自愿协议的主要参与者,体现了共同分担环境责任的理念,体现了环境责任的普遍性。
环境行政合同最早产生于日本,是行政合同的一种。根据主体的不同,可以将环境行政合同分为内部环境行政合同和外部环境行性合同。我国的节能自愿协议是政府与用能单位或行业组织,为达到节能减排目标、提高能源利用效率而签订的协议,是外部环境行政合同的一种,是公法精神与契约自由的结合,具有行政性、自愿性、环境公益和经济效益双重性等特点。
(一)行政性
节能自愿协议确定、变更和消灭的是行政法上的法律关系,当事人之间的法律地位不平等,体现的是管理者与被管理者的关系。节能自愿协议的当事人有且只有一方是环境行政主体,这是节能自愿协议行政性的体现,也是区别于民事合同的一个重要特征。环境行政主体包括环境行政机关和法律法规授权的具有环境管理职能的组织。出于环境行政管理目的的需要,环境行政主体一方往往享有一定的优益权。作为节能自愿协议的环境行政主体一方,政府机构多为国家或地方的节能主管部门。
(二)自愿性
节能自愿协议可以看作是在法律规定之外,企业“自愿”承担的节能减排义务,最大限度的体现了政府和企业的自主参与权,是行政法和民法的有机结合,同时也体现了民法的自愿原则。节能自愿协议是一种双方行为,在签订协议的过程中,双方应就协议的内容在不与法律、法规相抵触的范围内进行充分磋商,双方的意志都应该得到体现和尊重。
(三)环境公益和经济效益的双重性
节能自愿协议的直接目的是为了提高能源的利用效率,达到节能减排目标。节能自愿协议可以使政府和企业获取经济和环保的双重效益。对于政府而言,自愿协议是传统指令控制型环境管理手段的补充和创新,可以有效避免强制性节能减排措施的低效率和高社会成本,更好的实现节能减排目标,实现整个社会的环境公共利益。对于企业而言,节能自愿协议以其非强制性、灵活性易为企业所接受,使企业的管理理念发生变化,通过自主设立节能目标,提出与企业管理体系协调的节能计划,从而达到降低生产成本、提高资源利用效率的目的。
四、节能自愿协议的构成要件
我国的节能自愿协议多表现为企业在政府的引导和鼓励下,就实现节能和环保目标,自愿与政府部门达成的协议。作为外部环境行政合同的一种,节能自愿协议具有合同的基本属性。政府和企业作为节能自愿协议的主要参与者,应该在协商一致的基上,明确各方的权利和义务,并采取切实可行的措施,保证节能减排目标的实现。
(一)自愿协议的主体
从我国节能自愿协议的实践情况来看,政府和企业是节能自愿协议的主要参与者,在某些情况下第三方机构出于需要也可作为协议的一方当事人,参与到节能自愿协议的协商或履行过程中。本论文主要对政府和企业的主体地位进行分析。
1.政府部门。政府部门作为节能自愿协议的重要主体,在节能减排过程中往往居于主导地位。环境作为一种公共物品,是人类赖以生存和发展的物质条件。环境保护问题涉及到经济与社会发展的各个方面,是一项“公益性”十分突出的事业,这就决定了环境保护职能是政府职能的一项基本内容 。政府以其权威性、不可更移性和强制性等特点,在环境保护中具有不可替代的重要的作用。
政府职能转变的核心是将政府的环境保护职能从传统的制定标准、强制性执行转向尊重企业和公众的环境保护主体地位,在协商的一基础上和企业合作,推动并促进环境政策的实施。节能自愿协议是政府引用契约方式对环境进行行政管理的手段,目的是使环境行政机关更好的实现环境保护公务,有效实现环境管理目标。政府通过节能自愿协议进行环境管理比使用其它政策手段更节省成本,因为法律的制定和执行成本较高,且法律本身具有滞后性,所以政府更愿意把节能自愿协议作为环境管理的重要补充手段并大量应用,尤其是在法律执行困难或者空白的领域。
2.企业。传统经济发展理念认为,经济责任是企业唯一需要承担的责任。企业的首要任务是从事经济活动以实现利润最大化,企业只要不违反强制性法律规定,就无需承担特别的社会环境责任。实际上,企业在生产经营过程中,常常会对环境造成各种各样的负面影响。美国经济伦理学家乔治・恩德勒提出,企业社会责任包含三方面的内容:经济责任、社会责任和环境责任。
环境合作原则和公众参与原则强调了环境责任的普遍性,即环境保护不仅仅是政府的责任,而且也是企业和公众的责任,需要由政府、企业和公众共同来承担环境保护的责任。企业既是自然资源的主要消耗者,也是环境污染的重要主体,环境问题与企业的生产经营活动紧密联系,企业应该承担一定的环境保护责任。
节能自愿协议是企业履行环境责任的有效途径。节能自愿协议可以看作是企业在法律规定之外,自愿承担的环境保护义务。企业的环境责任要求企业超越把利润作为唯一目标的传统理念,强调再生产过程中对环境的关注。节能自愿协议使企业的经营目标和管理理念发生改变,在管理体系中自觉纳入对环境保护的考量,使企业的管理决策更具科学性。
(二)节能自愿协议的权利和义务
节能自愿协议作为外部环境行政合同的一种,具有合同的基本属性。节能自愿协议是一种双方行为,在签订协议的过程中,政府和企业应就协议内容在不与法律、法规相抵触的范围内进行协商,双方的意志都应得到体现和尊重。从我国的实践情况来看,不同企业与政府所签订的协议内容各不相同,但一般都包括两方面的内容:一是企业承诺在一定时间内达到某一节能减排目标;二是政府给予企业以某种激励。
政府和企业作为我国节能自愿协议的主要参与者,其权利和义务是相互对立、相互联系在一起的。在节能自愿协议中,如果政府以环境保护的名义对企业的行为进行过多的甚至全面的行政控制,往往会构成对企业生产经营活动的不适当限制,妨碍企业经济自由并因此而降低其活力特别是竞争力,违反“自由竞争”这一市场经济的基本原则 。因此,在节能自愿协议法律关系中,政府的权利体现为对企业的指导和监督,其义务则是为企业提供相应的优惠政策或者奖励措施,如在财政、税收、融资、技术等方面为企业提供一定的激励措施。
企业作为“经济人”,是在自身利益的驱动下参与节能自愿协议的。为了平衡企业的利益、鼓励企业的积极环境行为,节能自愿协议通常会赋予企业获得政府提供的激励措施的权利,这是企业主动参与节能减排活动的内在动力。同时,企业也需要承担一定的义务,如遵守国家节能减排的相关法律法规、以书面形式提交协议执行报告等,以配合政府的监督指导,保证节能自愿协议目标的实际、全面履行。
(三)节能自愿协议的客体
法律关系的客体是法律关系主体的权利和义务所指向的共同对象,它是将法律关系主体间的权利与义务联系在一起的中介,没有客体为中介,就不可能形成法律关系 。一般认为,物、行为、智力成果和人身利益是法律关系客体的典型形态。我国的节能自愿协议是政府与用能单位或行业组织为提高能源利用效率、达到节能减排目标而签订的协议。在节能自愿协议这一法律关系中,政府、企业的权利和义务都是围绕节能减排这一行为设定的。
节能自愿协议的主要思路是在政府的引导下,更多地利用企业的积极性来促进节能减排目标的实现。根据《实现“十一五”环境目标政策机制研究》课题组的报告,为了更好的实现节能减排目标,应强调政府的引导作用,更多地采用包括命令型手段、经济手段和自愿手段在内的“混合”政策措施,同时应调动企业节能减排的积极性,推进节能减排型产品的生产和资源节约型企业的建立 。
既然节能自愿协议是一种新的更有利于节能减排目标实现的环境政策工具,我们就应该考虑借鉴和采用这种工具,使之服务于我国节能减排的要求,在环境、经济和社会等多个层面促进我国可持续发展战略目标的实现。
五、节能自愿协议的规范化
节能自愿协议作为一种非强制性节能减排措施,其可行性得到了充分的肯定。与一般的环境行政合同相比,节能自愿协议更具有灵活性。由于节能自愿协议目标制定与实现形式的多样化,为了避免实施过程中的不确定性、达到预期的节能减排效果,有必要对节能自愿协议的节能计划、技术通则、协议样本等进行探讨,以保证其规范实施。
(一)节能计划
节能计划是企业在节能自愿协议实施期间,为提高能效所制定的具体实施方案,包括实现协议期目标将要实施的措施及时间表。一般在自愿协议中,只要求企业承诺在一定期限内达到某个节能减排目标,而对于企业实现这一目标的具体节能计划和节能措施并无特别的要求。但是作为节能自愿协议效果评估的依据,对节能计划的基本内容进行规定,可以促进企业自觉实现预定的节能目标。
企业需要按照所签协议的要求,根据潜力评估的结果,制定详细的节能计划,包括实现中期和长远目标将要实施的措施。企业制定好初步的节能计划以后,通常由独立的第三方对该计划进行评估和批准,以确定该节能目标是否具有可行性、节能计划在时间进度和投资上是否切实可行 。如果企业所处的外部环境或规划的节能项目发生了变化,节能计划应重新修改,并递交给第三方重新评估。节能计划是节能自愿协议的活动方案,其完整性和可操作性在一定程度上决定了企业实现节能目标的可行性,对企业节能计划的基本内容和方式提出要求,可以推动节能自愿协议实施过程的规范化。
(二)技术通则
节能自愿协议是企业和政府出于自身利益的需要,在协商一致的基础上自愿达成的协议,只要是在法律法规许可的范围内,当事人都可对协议的内容和实施方式进行协商。为了减少自愿协议实施过程的不确定因素,需要制定一个系统的具有指南性质的手册或标准,对协议的实施程序、技术要求等基本内容进行规定。
随着节能自愿协议在全国多个地区的推广,《节能自愿协议技术通则》国家标准于2010年1月通过了全国能源基础与管理标准化技术委员会组织的审定。这项技术标准适用于节能自愿协议项目或类似项目(如能效协议)的实施。该标准对节能自愿协议的相关术语和定义作了规定,明确了节能自愿协议的实施程序和技术要求,指出协议双方应对能效基准、节能目标、核查和验证方案进行充分磋商,达成一致。
从《节能自愿协议技术通则》国家标准的通过审定可以看出,节能自愿协议已引起了我国环境政策法律制定者的足够重视,并逐渐向着规范化的方向发展。但是,这项技术标准是只是一个原则性的指引,在实施过程中需要配合具体的可行性措施和政策。如在“实施程序”部分,该技术标准只是对节能自愿协议基本程序的简单罗列,在具体执行过程中要和其他措施,如节能目标、节能计划、节能效果核查和验证方案等结合起来。因此,在具体的实施过程中,需要对该项技术通则的实施程序、技术要求等内容进行细化,以提高其实施效果。
(三)协议样本
协议文本作为节能自愿协议项目实施的载体,是协议当事人权利和义务的重要依据。从国外节能自愿协议的的实践经验来看,虽然各国自愿协议的模式和内容有所不同,但一般都包括以下要素:明确协议的各参与方,明确各方职责和义务,描述节能目标,描述如何达到节能目标,描述所需的评估和监测过程,一致认可的修改和终止日期等。
由于节能自愿协议的参与主体不同,协议文本也会有所差异。为了促进我国节能自愿协议的规范化实施,可以在吸收发达国家成功经验的基础上,结合我国政府和企业的的普遍需求,创造性地研制出具有我国特色的节能自愿协议样本。《节能自愿协议技术通则》国家标准所附的协议样本,对协议的参与各方、能效基准、实施周期、节能目标、协议各方的权利和义务、节能效果核查和验证方案、履行义务的承诺等主要内容作了规定。
值得注意的是,协议样本的规定一般较为概括,对节能自愿协议实施主体仅起引导和示范的作用,并非对每个具体的协议主体都完全适用。在具体的实施过程中,政府和企业应该从自身利益的需求出发,根据不同的行业和产业特色,参照以上协议样本的格式,制定出专门的协议文本,使协议双方当事人的权利义务更加明确。
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一、WTO竞争政策的现状
WTO的竞争政策主要体现在WTO的基本原则中。包括非歧视待遇原则、透明度原则和程序公正原则。
除了上述基本原则，WTO的许多具体协定也含有竞争政策的一些内容。在知识产权方面、反倾销方面、国家垄断方面、贸易救济措施方面中都有涉及。
WTO体制中尚未确立起竞争法体系，尤其是缺少处理私人限制竞争的机制。
二、WTO拟将竞争政策纳入统一框架所作的努力
一些国家对于世界贸易组织体系内竞争政策的现状并不满意。它们认为GATT/WTO框架下贸易自由化所取得的成果正在被私人的限制竞争行为所侵蚀，所以，力图推动世界贸易组织体系内竞争规则的完善。
令人可喜的是，1996年12月新加坡召开的WTO第一届部长会议已经注意到贸易与竞争政策的关系，并授权成立了一个贸易与竞争政策工作组，专门研究不公平的竞争政策阻碍国际贸易的问题，评析成员方的竞争政策和竞争法，研究WTO今后应当采取的措施。
2001年11月在多哈举行的WTO第四届部长会议所通过的《多哈宣言》明确指出，多边竞争政策框架应使竞争政策更能促进国际贸易和发展，在就谈判的模式达成明确共识、作出决议的基础上，第五届部长级会议后将就此进行谈判。《多哈宣言》进一步指明由贸易与竞争政策工作组来解释以下法律规范：透明、非歧视、程序公平的核心原则、核心卡特尔的条款、自愿合作模式及通过能力建设逐渐加强发展中国家的竞争制度等。《多哈宣言》还明确要求在该领域“充分考虑发展中国家和最不发达国家参与者的需要，并为其提供适当的灵活性”，为达此目的，WTO将与包括联合国贸发会在内的其他相关政府间组织合作，并通过区域和双边的渠道，大量提供多种充分的技术援助和能力建设来满足这种需要。这些论述表明，部长们认识到多边竞争政策框架更能促进国际贸易和发展，希望WTO在今后几年，将通过谈判来完善竞争政策，将其纳入统一的框架之下。
目前，根据WTO贸易与竞争政策工作组的材料，关于竞争政策是否应当引入世界贸易组织体系以及应采取何种模式等问题，在WTO成员方之间存在着不同的观点。WTO贸易与竞争政策工作组就这些观点已经召开了多次讨论会。总体来说，欧盟委员会的建议受到WTO许多成员方的支持，包括日本、韩国、印尼等一些亚洲国家。事实上，欧盟的主张已经成为WTO竞争政策多边框架协议的基础。欧盟认为，WTO关于竞争政策的谈判应集中在以下三个关键问题：第一，WTO竞争政策的核心原则;第二，成员方之间的合作模式;第三，加强对发展中国家在竞争政策领域能力建设方面的援助。
然而，尽管《新加坡部长宣言》和《多哈部长宣言》均表明了在竞争政策的谈判上应考虑发展中国家的特殊需要的观点，建立竞争政策多边框架的赞成者们也认为这一框架的制订将有益于发展中国家，但大多数发展中国家对启动竞争政策的谈判仍持反对立场，不愿意推动竞争政策多边框架的建立。它们认为国内竞争政策和法律对发展中国家来说不可能是有限考虑的问题，因为有更重要的社会经济发展问题，它们担心多边框架的议题会削减其为实现发展目标所需要的政策保留空间；担心由于国家间和企业间发展水平、竞争能力的差距，以及制订和实施竞争法的经验和能力的差距而为其带来的困难。
总之，由于各成员方对各自根本利益的维护，坎昆会议未能就竞争法等新议题启动谈判，然而应当通过有法律约束力的协议将竞争政策纳入世界贸易组织体系的努力仍在继续。
三、把竞争政策纳入WTO多边框架的积极意义
（一）WTO框架下的竞争政策将会增强成员方国内竞争法律的制定与实施
WTO框架下的竞争政策将为各成员方的竞争政策确立一套清晰而连贯的原则，这将会增强成员方国内竞争政策和法律的制定与实施，从而增强各成员方规制反竞争行为的能力。尤其是对发展中国家来说，为其自身的利益，需要制订和实施竞争法律或政策，因为，欠缺必要的立法或实施能力的国家更易受到反竞争行为，特别是国际卡特尔的侵害。WTO框架下的竞争政策将有助于发展中国家制度能力的建立，会使发展中国家在较短的时间内建立起与其发展目标相一致的竞争法律和法律实施机构。
（二）WTO框架下的竞争政策将是排除私人限制竞争行为的有效方式
需要指出的是，成员方之间的有效合作在跨国反竞争行为日益盛行的今天是十分重要的。事实上，人们很久以来就认识到，如果相关国家不能对跨国限制竞争活动采取协调性的措施，将会导致国际贸易纠纷，引起国家间的法律冲突和利益冲突，并由此减少可以从贸易自由化获取的收益和社会福利。所以，一些国家在竞争法领域建立起了一定程度的合作和协调关系。经济合作与发展组织（OECD）1967年提出的《成员国间就影响国际贸易的限制性商业行为进行合作的推荐意见》很大程度上推进了国家间在竞争政策领域的双边合作。然而，反垄断法双边合作协定是建立在缔约方自愿合作的基础上，不具有法律约束力。因此，这种合作在很大程度上是“象征性”的。此外，从目前的双边协定看，参与订立这种协定的都是市场经济发达的国家，而发展中国家因为没有经济实力，发达国家对之没有兴趣进行这方面的谈判；或者因为没有竞争法和竞争政策，发达国家认为与之进行谈判有较大的难度。总之，目前很少有发展中国家在这个领域参与订立了双边协定。因为发展中国家没有机会参与双边协定的订立，而具有国际影响的限制竞争行为对这些国家同样有害，我们就远不能说，双边协定可以实现竞争政策领域的国际合作和协调。人们期待着在这个领域能够有多边的和更深层次的合作。
在竞争政策领域进行多边合作也并非是今日才提出的主张。早在1947年和1948年间在哈瓦那召开的联合国贸易和就业会议上通过的《哈瓦那》第五章就对限制竞争性商业行为作出了规定。它指出，“缔约国必须采取适当措施，并与本组织合作，管制国际贸易中限制竞争的商业惯例，如分割市场或扩大垄断势力，而不管它们是由私人企业还是由国营企业所为”。1980年12月，联合国还通过了《关于管制限制性商业行为的一套多边协议的原则和规则》，要求各国按照这个《原则和规则》来制定和适用本国的法律，在法律适用中与其他国家进行合作，并要求跨国公司重视东道国的竞争法。然而，由于不同国家和不同国家集团的利益冲突，上述两个文件最终都不具有法律约束力。与国际社会在这个领域已经采取的双边措施和多边措施相比较，WTO框架下的竞争政策将会更有利于推动成员方竞争主管机构之间的合作和信息交流，合理解决该领域的管辖权冲突和法律冲突问题，包括协调它们在这方面的程序法，从而更好地解决人们共同关心的私人限制竞争问题。因为，第一，世界贸易组织是当今世界上以推动国际贸易自由化为宗旨的最大多边机构。第二，WTO 协定的制定者已经认识到，WTO成员方通过关税减让和减少虽然对国际贸易自由化起到了巨大的推动作用，但要在WTO 内真正实现贸易自由化，确保国际市场的开放性和竞争性，至少还应当满足以下两个条件：一是成员方政府不得采取其他形式的贸易保护来替代被废除了的关税和非关税壁垒；二是成员方的企业不得通过反竞争的行为，来重建那些被废除了国际贸易壁垒。这第一个条件仍然需要成员方政府间进行的谈判，这第二个条件则需要成员方协调它们国内的竞争政策。第三，WTO多边框架下的竞争政策将是一系列具有法律约束力的原则和规则，这必将能够更好地规范、统一与实施国际竞争政策。
四、我国对竞争政策纳入WTO多边框架应持的态度
（一）我国应该积极参与WTO框架下的竞争政策的多边谈判与制定工作
经济全球化条件下的限制竞争行为往往涉及多个国家，有时甚至波及全球。在这种情况下，一个国家在调查和处理跨国限制竞争案件时如果不与其他国家进行合作，往往不能得到令人满意的解决，所以，建立WTO 竞争政策多边协议的国际主张得到社会的广泛支持。鉴于订立WTO 竞争政策多边协议对我国的必要性以及我国接受协议的可行性，我国对竞争政策纳入WTO多边框架应持积极的态度。
（二）我国应强调WTO竞争政策要体现对发达国家与发展中国家利益的平衡
在WTO体系内，发达国家与发展中国家在很多问题上都存在着利益冲突，而在竞争立法中的利益冲突表现得尤为突出。我国作为最大的发展中国家，必须强调WTO竞争立法的主要目的，不仅是保障更广泛的市场准入而且要保障更公平的跨境贸易。这要求WTO的竞争法律制度，不仅包括非歧视性原则、透明度原则和正当程序原则，而且应包括保护弱小经济实体免受跨国公司的反竞争行为危害的基本的实质性规定，尤其要将这些规定适用于国际技术转让领域。只有这样，才能更好地平衡各方的利益，最终实现世界贸易的自由化。
（三）我国应坚持主张WTO竞争政策在各国的实施方式应有所不同，尤其是应注意到发展中国家的特殊需要
由于市场与文化是不可分的，而且各国法律制度、行政体制和经济环境又不尽相同，WTO竞争政策的实施需要具备适当的弹性和渐进性，不应试图采取“一体适用”的立场。这样不仅可以尊重普遍存在的经济、法律与文化方面的广泛的差距，同时又能减轻欠缺竞争法律制度的发展中国家所可能承受的负担。
（四）我国应加速反垄断立法的进程
关键词：美国外交与军事 布什政府 军控 防扩散
布什就任总统以来，美国军控政策发生了重大变化，并引发了国内外学界的一些思考。美国学术界及政界人士通过发表文章或者讲话阐释这些调整和变化的原因、内容及方向，或者对调整变化本身做出评判。国内一些学术期刊也刊载了一些相关文章，探讨了国际不扩散机制的一些变化、国际军控的发展趋向、布什政府军控与不扩散政策的调整、美国核战略的演变与调整、推动美国军控政策调整的一些因素等。
本文试图考察美国军控政策在冷战结束后的重大调整，探究调整的根源及此种调整与美国整个安全政策变化的关联。本文将探讨如下几个问题：冷战结束前后美国在军控政策上的制度建设，美国推动军控制度建设的原因及其贡献，布什政府军控政策重大调整的内容、调整的原因，以及新安全环境下的美国军控政策。
一 冷战结束前后美国推动军控制度建设
国际军控机制的建设始于20世纪50年代末和60年代初期，到20世纪90年代末逐渐趋于完善。最初主要关注核扩散，旨在防止有核国家的横向扩散，后来逐渐将生、化武器、常规武器以及大规模杀伤性武器运载工具也纳入军备控制的范畴，同时重视有核国家的纵向扩散，防止有核国家武器系统质量和数量的提高。整个国际军控机制的建设主要是在冷战背景下由美苏两大集团主导的。这些军控制度具体表现为一些重要的条约、协定、议定书，特别是美苏(后来美俄)之间的双边协议，以此来限制武器系统研发、试验、生产、部署、使用或者转让。就参与程度和有效期限而言，国际军控机制大致分为三种类型：全球性机制、多边机制和双边机制。
所谓的全球性机制实质上也是一种限制或者消除某种武器系统的多边安排，之所以将其定义为“全球性”是因为这类机制对武器系统的限制基本获得了国际共识，所有国家有义务加入并遵守这些多边安排。全球性机制主要针对核、生、化武器，它通常设有一些实体性机构用于保障该机制的执行。1925年在日内瓦召开的禁止化学武器的国际会议谈判达成了《日内瓦议定书》，将细菌武器列为禁止对象。1971年12月16日，第26届联合国大会正式通过《禁止生物武器公约》(简称BWC)，《禁止生物武器公约》弥补了《日内瓦议定书》的缺陷，但仍然没有解决有效核查问题，目前各国正在谈判核查议定书，以期进一步有效禁止生物武器的研发、生产、储存及使用。《日内瓦议定书》是禁止化学武器的单项法律机制，但存在不少缺陷。1969年，设在日内瓦的裁军谈判委员会开始全面禁止化学武器公约的谈判。1990年美苏签署《美苏关于销毁和不生产化学武器及促进多边禁止化学武器公约的措施的协定》有力推动了禁止化学武器公约的谈判，1992年3月《禁止化学武器公约》谈判终告结束，公约于1993年1月开放签署，1997年4月29日生效，无限期有效。为化武公约的实施，设立了“禁止化学武器组织”。虽然不能说美国在禁止生物和化学武器公约的谈判中发挥了主导作用，但美国对生、化武器的政策立场对类似国际机制的成败至关重要。例如，布什政府对《禁止生物武器公约》核查议定书谈判的政策立场极大程度上延迟了议定书的达成。
美国在确立禁止核武器扩散的国际机制中所发挥的作用至关重要，甚至无可替代。美国最早于1946年6月提出了保持美国核垄断和防止核扩散的“巴鲁克计划”，但遭到苏联的强烈反对而未获成功。随后有关防核扩散的倡议不断提出。1953年12月，美国总统艾森豪威尔在第八届联合国大会上提议成立一个“致力于和平利用原子能”的国际机构，这就是后来的国际原子能机构(简称IAEA)。它主要以从事和平利用核能的国际合作及防核扩散为目的，对成员国的和平核活动实施保障监督。1958年8月，艾森豪威尔总统提出谈判一项禁止核试验的协定并建立国际管制体系。同年10月，美、苏、英三国在日内瓦正式启动谈判并暂时中止核试验。谈判历经波折，终于在古巴导弹危机之后达成了《部分禁止核试验条约》。1963年10月生效的这份条约迄今已有176个国家签署。《全面禁止核试验条约》(简称CTBT)的谈判最初也是由美国倡议的，该条约的谈判长达近20年，于1996年9月在联大通过，迄今有172个国家签署。条约还设立了全面禁止核试验条约组织，负责监督条约的执行并审议遵守情况。不仅如此，美国还曾于1959年10月倡导了《南极条约》的谈判。《不扩散核武器条约》(简称NPT)是国际社会防核扩散的重要里程碑，也是国际防核扩散机制的基石。这个条约最初由美苏推动谈判达成，并于1968年签署、1970年生效，迄今有188个成员国。《不扩散核武器条约》在很大程度上限制了核俱乐部的扩大。条约签署后，国际原子能机构成为条约的保障监督和核查机构，曾经应联合国安理会委托对伊拉克核武器生产能力进行调查，并承担拉美无核区的特别视察职能。
目前存在的若干多边军控和防扩散机制几乎涵盖了大规模杀伤性武器的各个方面，美国在确立这些多边军控安排中所发挥的作用同样不容低估。下文所提到的多边机制不一定是由美国推动创设，但这些机制建立之后，美国是强有力的支持者，并且推动成员国的扩展，促使多边机制成为国际军控中最为活跃的成分，从这个意义上看，美国的重要性非同一般。
最早的多边机制是桑格委员会，该委员会成立于1971年到1975年间，又称“核出口国委员会”，其宗旨是加强国际间关于核出口管制的协调与合作，防止出口用于核能和平利用的相关物项被转用于发展核武器或者其他核爆炸装置。随后成立的核供应国集团则是为达到同样目的而建立的另一个多边机制。1974年印度进行了所谓“和平”核试爆，美国随后提出建立核供应国集团，其初衷是确保供应国共同采用一套标准，防止核能合作导致核扩散。1975年，7个主要核出口国在伦敦多次召开会议，通过了《核转让准则》和《触发清单》，加强出口管制。1992年，集团通过了一项与核有关的两用设备、材料和相关技术的转让准则和清单，并提出核供应国以进口国接受全面保障监督为核出口条件。“导弹及其技术控制制度”是由美国和七国集团的其他成员国于1987年建立的出口控制制度，旨在防止可运载大规
模杀伤性武器的导弹和无人驾驶航空飞行器及相关技术的扩散。该机制建立后，美国频繁援引这个控制机制对其他国家实施制裁。两伊战争期间，伊拉克对伊朗使用化学武器催生了澳大利亚集团的成立。1985年成立的澳大利亚集团其主要目标是通过采取出口许可措施，确保某些化学品、生物用品及用于制造化学和生物两用品的设施和设备的出口不会导致生化武器的扩散。对常规和两用品出口进行管制的机制是瓦森纳安排，它是在巴黎统筹委员会解体后于1996年成立的。瓦森纳安排是一个自愿的武器出口控制机制，旨在通过信息通报机制，提高常规武器、敏感两用物项及技术转让方面的透明度，从而协助成员国规范出口控制法规，防止有关敏感物项和技术扩散。
迄今为止，涉及双边军控、裁军和不扩散的机制主要是美苏以及后来美俄两国之间达成的，它客观上也是最有实质内容的军控措施。美苏之间最早于1972年达成了限制战略防御能力的《反导条约》(简称ABM条约)，从而有助于在战略武器限制及后来的战略武器削减中保持美苏／美俄的战略稳定。同一时期达成的另一个比较重要的条约是《第一阶段限制战略武器条约》(简称SALT I)。1972年11月到1979年6月，美苏马拉松谈判的重要成果是《第二阶段限制战略武器条约》(简称SALT II)。这个条约虽然没有正式生效，但美苏都遵守了这个条约的限定。美苏之间将“限制”转为“削减”战略武器的谈判进行了九年，于1991年7月达成了《第一阶段削减战略武器条约》(简称START I)。苏联解体后，美苏经过短暂的谈判于1993年1月达成了《第二阶段削减战略武器条约》(简称START II)。20世纪70年代中期达成的另外两个条约虽然不如限制或者削减战略武器条约那样重要，但同样具有象征意义。第一个是1974年达成的《限当量条约》，条约禁止、防止并承诺不进行超过15万吨以上的地下核试验。第二个是《和平核爆炸条约》，该条约于1976年5月签署，主要是弥补《限当量条约》不适用于为和平目的进行的地下核试验的缺陷。真正属于裁军，或者说具有革命意义的美苏双边机制是《中导条约》，这个条约签署于1987年，它从各自的武库中消除了一整类武器系统。冷战结束后，美俄之间最为重要、也是迄今最为成功的双边机制是《纳恩一卢加法案》(即《合作削减威胁法案》)。这个法案是美国单边的倡议，得到了俄罗斯的配合，它对美苏／美俄销毁战略武器、防止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散具有重要意义。
对于国际军控和不扩散而言，无论是全球机制、多边机制，还是双边机制，他们是相辅相成的，分别在不同时期就不同的大规模杀伤性武器及其运载工具进行了限制、削减或者防止其进一步扩散。
二 美国推动军控制度建设的原因及其贡献
探讨美国推动军控制度建设的原因，首先需要回答如下几个问题：这种制度建设所发生和存续的安全环境是什么?在具有加强军备建设的条件时，美国保持一定的克制是否会损害美国的安全利益?美国为什么热衷于军控制度建设?简言之，需要考察战略安全环境、军控本身的价值、军控制度建设的效用。
无论是涉及军控和不扩散的全球机制、多边机制，还是双边机制，美国热衷推动军控制度建设都是在冷战期间及冷战结束后的20世纪90年代初期和中期完成的。冷战期间，美国所面临的战略安全环境是比较清晰的，它表现为美苏之间的持久军事对立，明确的意识形态对垒，苏联是唯一核威胁来源，只有苏联具备同美国全面对抗的能力，而且美苏之间存在爆发一场全面战争的可能；战争的模式和对抗烈度也是清楚的，美苏之间将可能由发生在欧洲的一场局部冲突升级为核战争。同时，由于两大阵营的存在，美苏分别对盟国提供明确或者模糊的延伸威慑(extended deterrence)，或者说核保护伞，这相对降低了美苏阵营之内的其他国家获取核武器的意愿。而在两大阵营之外的其他国家要么缺乏获取核武器的意愿，要么欠缺相应的技术能力，它们获取核武器的可能性也是比较低的。虽然90年代初苏联的解体以及柏林墙的倒塌大致看作冷战的结束，但美国在其安全政策上经历了短暂的乐观之后基本上维持了冷战时期的政策架构。在冷战开始到克林顿政府结束之前的这个漫长时段大致仍可看作是冷战背景。威胁的单一性、行为的可预测性和危机可以控制的特点构成了美国推动双边、多边军控，乃至全球军控制度建设的前提。
战略安全环境的需要是美国推动制度建设的充分条件，而在冷战时期及冷战结束初期，军控和防扩散本身所蕴涵的价值则构成了美国推动制度建设的必要条件。核武器的出现及其在日本的使用昭示了其巨大的杀伤力，以及由此造成的重大政治、经济乃至社会心理冲击，核武器从某种程度上简化了美苏关系，两国之间进行主动或者被动的军备竞赛或者保持相对克制成为冷战的主要内容之一。冷战时期美苏均曾经做过打一场核战争的力量规划和作战准备，但形成对抗态势的时候，两国仍然保持了相当的谨慎和克制。例如在古巴导弹危机期间，美国拥有绝对的战略核优势，但美国既没有对古巴的导弹进行打击，更没有针对苏联本土发动袭击。古巴导弹危机之后，美国意识到美苏爆发一次核战争的危险是如此的严重和真切，因此“阻止核战争，并因此阻止美苏介入的任何战争就是至关重要的。”这是美苏在古巴导弹危机中获得的最重要的教训之一。在这种背景下，军控本身所具有的第一个价值就体现出来了，即美苏事实上都无法接受一场彼此毁灭的核战争，防止两国爆发核冲突是两国共享的安全利益。核背景下美苏之间并非零和博弈，美苏存在合作的可能，对核战争的担忧和恐惧成了双方竭力阻止核战争的动力。美苏为此签署了《热线协定》，以便增进沟通，防止误判，同时限制或者削减战略武库，限制或者禁止核试验的方式，限制核武器向中小国家的扩散。推进军控制度建设的第二个价值是降低军费开支。缩减军备的规模可以减少相应的军费支出，对部署规模设定上限或者对某些类型的武器进行限制可能节约一些如果没有这些限制时原本消耗的开支，虽然“军控一般都是削减未来的开支，而不是当前的开支”。例如，《反导条约》限制了战略导弹防御能力的研发部署，这在冷战时期有效防止了美苏在防御性领域进行另一场军备竞赛。而有关限制或者削减乃至完全销毁中程和中短程导弹的条约和协定则防止了军费开支升高到开放式军备竞赛所需的数目。又如，据卡特政府的国防部长布朗估算，如果没有《第二阶段限制战略武器条约》，1985年苏联可能会有3000件运载工具，而不仅是2250件；1800枚多弹头导弹，而不是1200枚。美国将被迫对苏联核军备的进一步膨胀做出相应反应，从而加重美国经济的负担。军控所包含的第三个价值在于，由于军控制度的建设，即使出现最糟糕的情况――爆发运用大规模杀伤性武器的冲突，因为对武器种类、规模、部署方式的限制，可以达到降低战争发生后彼此造成的危害程度和对抗的烈度。因此，避免一场双方都不希望的战争、减少军备竞争的费用和风险以及缩小战争一旦爆
发后的战争范围并降低对抗的烈度成为从事军控各方的共同利益，亦即军控制度建设的三个价值。
战略安全环境决定了美国推进制度建设的充分条件，军控制度建设本身蕴涵的价值决定了此种制度建设的必要条件，美国能否持续推动制度建设则取决于这种制度建设是否有效。客观上看，这种制度建设限制了美苏军备竞赛的螺旋升级。对限制还是削减战略武器条约而言，且不论其初衷如何，这种限制或者削减的确使得两大核国之间爆发一场毁灭性核战争的可能逐步降低。《反导条约》限制美苏任何一方在防御性武器方面获得优势，有助于战略稳定，也使得战略武器限制或者削减的谈判能够进行并付诸实施。《不扩散核武器条约》的签署及后来的无限期延长则有效限制了“核俱乐部”成员的数量。《全面禁止核试验》使得那些企图获得核武器的国家比以前更难以得逞。所有多边机制的建设都对供应国形成了约束，客观上起到了防止大规模杀伤性武器及其运载工具扩散的效用，虽然不是绝对意义的有效，但至少阻滞了这种扩散势头。因此，这种军控制度建设对战略稳定和防扩散的效用是比较积极的。
当然，美国推进军控制度建设并非是“大公无私”的，它是为了促进美国自身的安全利益。军控是否真正降低了核战争的风险也无法验证，并且限制或者削减某种武器系统所节省下来的开支有可能转用于其他军事项目，多边机制的建设也没能阻止印巴最终发展核武器，其他大规模杀伤性武器也曾扩散到伊拉克和利比亚，但是美国的努力的确客观上为国际军控和防扩散机制的创设、巩固做出了贡献。首先是美国主导或者推动了全球和多边机制的建立，这成为后来国际军控的基本架构。例如，《全面禁止核试验条约》最初是由美英苏三国签署的《部分禁止核试验条约》演变而来，《不扩散核武器条约》由美苏推动谈判并开放签署成为迄今为止最为重要的军控条约之一。其次，不管冷战时期美国是“真扩军，假裁军”，还是出自自身安全利益的考虑，美苏以及后来美俄之间的战略武器限制和削减客观上降低了两国拥有的庞大核武库，对战略武器进行了有意义的限制和削减，美苏／美俄对峙的烈度降低了，由两国对峙对其他国家产生的压力相应也减少了。其三，正是美国以及其他国家的军控制度建设努力，现在已经形成了有关防扩散的国际共识。防扩散目前已经成为国际社会的主流话语，大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散被普遍认为是有损于地区稳定与和平的，并且促使一些曾经试图获得此种能力的国家在压力或者诱惑之下放弃了核武选择。这种国际共识也成了当前处理比较棘手的防扩散问题的重要道义支撑。
三 美国军控政策的重大调整：布什政府的政策
美国军控制政策取向的变化始于布什就任总统并非一个严格的时间概念，实际上上个世纪90年代后半期美国国内对导弹防御问题的争论已经表明美国军控政策正在发生实质性的变化，只不过布什总统代表了根本上怀疑军控机制效用的那些共和党右翼悲观主义者，美国的军控政策由此进入“后后冷战时代”。这个时代的特点是美国绝对安全利益为主导、单方面政策宣示为行为方式，建立攻防兼备的“能力导向型”而不是“威胁导向型”战略力量，对美国有利是考虑问题的出发点，必要时可以撕毁任何有碍美国行动的军控和裁军条约，保卫美国绝对安全为终极目标，美国将据此倡导建立一个新的安全框架。美国军控政策取向的变化表现在三个方面：全球军控机制建设的停滞与倒退、双边机制的弱化和后退、部分多边机制的强化和新的多边机制创设。
全球军控机制建设的停滞与倒退在布什就任总统之前就开始了。美国参议院在1999年10月否决了美国推动谈判达成的《全面禁止核试验条约》，当时的国家安全事务顾问伯杰批评共和党控制的国会存在“新孤立主义”倾向，“他们认为提高国际行为的标准毫无意义”。虽然条约被否决了，但克林顿仍表示继续争取参议院批准该条约。而布什在竞选总统期间就表示，美国不能依赖“不明智的条约”。2001年7月，布什政府要求参议院“无限期推迟”审批《全面禁止核试验条约》；8月，布什政府宣布不再为国际现场视察能力的发展提供资金，而这是条约核查机制的重要组成部分；11月，美国在联合国大会上否决了一项将条约置于会议议程的决议案，并随后拒绝向联合国第二次促进《全面禁止核试验条约》生效大会派出美国代表，重申不支持该条约。2005年5月2日至27日，《不扩散核武器条约》第七届审议大会在联合国召开，美国在审议会上强调无核国家履行防扩散义务，却回避多个无核国家提出的核裁军问题，这次审议大会因为美国因素没有达成共识。《禁止生物武器公约》核查议定书的谈判历经7年，在2001年上半年基本拟就。在谈判的最后关头，美国对议定书由支持转向反对。7月25日，美国宣布拒绝签署该议定书草案后，在11月份的第五次审议大会上再次重申反对立场，从而使国际社会近期达成议定书的希望彻底落空。美国在2001年7月初联合国关于小型与轻型武器违禁贸易以及所有相关问题的会议上也横生枝节。美国反对安理会在此问题上发挥更具体作用，不接受在《行动纲领》中加入有关处理民间拥有枪支和禁止向非国家群体出售武器的条文。美国似乎有意推动谈判《禁止生产武器级裂变材料公约》(简称FMCT)，但其内容不能包括核查项目。
与全球机制建设停滞、倒退同步的是双边机制的弱化。美苏／美俄双边军控的重要基础是《反导条约》，但美国在20世纪90年代有关导弹防御研发甚至部署的争论使得条约遭遇挑战。布什竞选期间就明确表示要研发并部署导弹防御系统，如果俄罗斯拒绝修改《反导条约》条约，美国将退出条约。就任总统后，布什更是大力推进准备工作。5月1日，布什总统在美国防大学发表演讲，称必须摆脱已经签署了30年的《反导条约》的限制，因为该条约既不能反映现实，也不能指明未来，为突破《反导条约》进行舆论准备。随后，布什总统向各主要国家派出游说代表团，兜售导弹防御计划。由于美俄有关修改《反导条约》的磋商迟迟不能取得任何进展，2001年12月13日，布什总统宣布退出条约。美苏／美俄之间对战略武器的限制和削减本来是国际军控领域的一点亮色，但美国退出《反导条约》让美俄之间的战略武器削减谈判形势黯淡。第三个美俄削减战略武器条约在美国退出《反导条约》后仍然于2002年5月24日达成了，但条约的削减意义大打折扣。这项被布什称为“划时代条约”的《进攻性战略武器削减条约》又叫《莫斯科条约》，它仅仅对美俄的战略核弹头总数做了一个简单限定，并允许各方在行使国家时可以退约。这个仓促达成的条约没有核查条款，不要求销毁战略武器或者运载工具，因而不是真正意义上的削减。《反导条约》废止、《莫斯科条约》达成的同时，另一个重要的战略武器条约宣告不再有效。2002年6月14日，俄罗斯宣布不再遵守START II。
美国贬抑全球和双边军控机制的同时，原有多边机制不断得到加强，并且美国主导创设了新的多边机制。简单地说，原有多边机制得到加强的两个重要表现是中国加入了主要的多边机制或者加强了同多边机制的对话和
磋商，同时多边机制的成员国不断扩大。
在布什任内，美国积极主导创设新的多边防扩散机制。2002年1月发起的集装箱安全倡议(Container Security Initiative，简称CSI)目的是防止恐怖组织或利用海运集装箱袭击美国。集装箱安全倡议的主导原则是，把甄别货物安全风险和查验的环节前置在海运集装箱的出口港和装运港，使美国的边境或港口由第一道防线变为最后一道防线。截止到2006年3月底，这个倡议有26个国家的海关承诺参与，总计44个港口现在运作这个倡议，这些港口分布于北美、欧洲、亚洲和中东以及拉丁美洲和中美洲，美国拟在2006财年结束之前达到50个港口，届时将有90％跨洋进入美国的货运接受检查。另一个多边机制就是受到争议的“扩散安全倡议”(Proliferation Security Initiative，简称PSI)。2003年5月31日，美国总统布什在波兰访问时提出了这个倡议，该倡议旨在要求参加国“利用各自的能力发展广泛的法律、外交、经济、军事等其他手段，禁止大规模杀伤性武器和导弹的相关设备和技术通过海、陆、空渠道出入‘有扩散嫌疑’的国家”。随后美国大力宣传“扩散安全倡议”，扩大参与国。2004年5月31日，俄罗斯宣布加入该倡议，成为第15个成员国，至此八国集团的所有国家均已加入这个倡议。到目前为止，美国一直宣称有60多个国家对“扩散安全倡议”表示了支持。此外，美国还协同其他成员国举行了多次拦截演习，截止到2005年6月，美国已经进行了11次与大规模杀伤性武器转运相关的拦截。由于该倡议存在不少争议，美国随后推动在联合国通过一项防扩散决议，为其提供法理支持。2004年4月28日，联合国安理会第4956次会议通过了第1540号决议，呼吁所有国家根据《联合国》，采取一切手段，在全球范围对不扩散领域威胁做出有效应对。第三个比较重要的多边行动是2002年6月在加拿大卡纳斯基斯召开的八国首脑会议上发起的“八国防止大规模杀伤性武器和材料扩散全球伙伴关系”(The G8 Global Partnership A－gainst the Spread of Weapons and Materials of Mass Destruction)。这个计划旨在防止以及庇护的国家获取或者发展核、生、化、放射性武器和导弹，以及相关材料、设备和技术，拟在未来十年筹集200亿美元资金用于销毁化学武器、拆解核潜艇、处理裂变材料、雇佣以前的核武器科学家等。2004年6月，在美国佐治亚州举行的八国集团首脑会议通过了“确保放射源安全，不扩散核武器：一项八国集团行动计划”，旨在加强全球防扩散机制。八国同意在下次首脑会议前的一年中，不再增加进口铀浓缩和再处理设备和技术的国家的数量，并表示大力支持对美国倡导的“扩散安全倡议”和联合国1540号决议。
上述美国军控政策在全球机制、多边机制和双边机制方面的政策调整，与美国自身的军控政策调整是同步的。总的来看，美国的单边行动在布什任期内逐渐增多和加强。除了前文提到的美国大力推进导弹防御系统研发部署外，美国的核战略和核政策也在经历重大调整。首先是核战略调整。2002年1月9日，助理国防部长克劳奇在新闻会上公布了《核政策审议报告》的非机密内容。根据这个报告，美国计划大幅度改变核安全态势，不再高度依赖进攻性核武器，建立“能力导向型”而不是“威胁导向型”战略核力量，更重视常规和精确制导武器及导弹防御系统的部署。这种调整被认为是降低了使用核武器的门槛，将核武器的作用由威慑转为实战。其次是有关核试验的政策调整以及新型核武研制的尝试。2002年布什政府在编制2003财年国防预算时要求国会在三年内拨款4550万美元用于钻地核弹(打击加固和深埋地下的目标)的可行性研究。钻地核弹的问题引起了国内激烈的争论，在2004财年国防预算中，布什政府继续要求国会拨付1500万美元用于研究，并提出另加600万美元用于“先进概念倡议”的探索，并废止1993年的斯普莱特――弗斯修正案，为低当量核武的研制放行。由于研制新型核武争议较大，布什政府2005和2006财年的经费申请没有得到国会支持。虽然低当量核弹的研究受挫，但布什政府并没有完全放弃。据《洛杉矶时报》2006年6月报道，美国国会在2005年通过的国防预算中同意研制“可靠替代弹头”，以便保证美国现有核武库弹头的可靠性和安全性。不仅如此，国防部最近又打算迫使国会同意发展新的非核弹头，将其装备在潜射三叉戟二型导弹上，以打击所谓的“营地、敌人导弹基地、可疑的核生化武器贮藏地等”。
另外，美国对其他国家的军控政策也在经历重要变化。两个比较突出的例证是伊拉克和印度。2003年美国攻打伊拉克的理由是伊拉克发展大规模杀伤性武器以及伊拉克同的关系，美国为了证实这一点在战前曾派国务卿鲍威尔在联合国发表“有理有据”的演讲。战争结束后，事实上美国发动伊拉克战争的理由一个都不存在。在是否攻打伊拉克的问题上，美国先有立场，然后寻找制造情报，编造证据。如果当时依托国际原子能机构的核查，或许伊战是可以避免的。伊拉克战争表明，防扩散有时候只是美国大战略中的手段之一，是从属于“先发制人”和“政权更迭”的。这向其他国家释放了比较复杂的信号，伊战可能推动了扩散而不是慑止了扩散；有的国家也可能因此担忧美国的军事打击而放弃寻求大规模杀伤性武器能力。美印之间的核技术合作同样引起美国国内和国际社会的争议。1998年印巴核试验后，美国对印度进行制裁，并同中国共同推动联合国通过1172号决议，不承认印巴的核国家地位，并呼吁两国加入国际不扩散机制。七年后，美印于2005年7月18日发表联合声明，表示双方将进行民用核能的合作。按照美国前副国务卿塔尔博特的说法，美印发表联合声明的“这一天对印度是美好的，对不扩散是糟糕的”。美印核协议充分表明美国对不扩散问题立场的变化，它至少说明三个问题。第一，美国承认核扩散是不可避免的，实在无法防止扩散，就应该设法进行管理；第二，美国开始区分将扩散区分为“好的扩散”和“坏的扩散”，典型的多重标准；第三，美国有关地区安全战略的考虑超越防扩散的关切，防扩散开始成为一个可以妥协的目标。
四 美国军控政策调整与变革的动因
如前文所述，冷战期间及结束之初实行军控符合美苏的利益，军控的确起到了防止大规模杀伤性武器扩散的目的。然而，布什就任总统后，这些激励美国进行军控制度建设的因素似乎都在发生改变，或者被认为发生了改变，美国由此实质性调整其军控政策。
推动美国调整军控政策的第一个也是最大的一个原因是战略安全环境的变化，或者是威胁认知的变化。克林顿政府的八年中，美国的军控政策依然是冷战时期的思路，虽然也有一些调整，比如导弹防御政策，但基本上依然着力推动军控制度建设。布什总统是明确意识到这种安全环境的实质性
变化，并采取了所谓对应安全环境“新现实”的政策。布什在竞选期间接受《今日军控》(Arms Control Today)访谈时就曾经表述过他对美国战略安全环境的认识，他认为：(1)新世纪最为重要的是保卫美国本土，美国面临多样化的安全威胁；(2)美国需要重新思考新的安全环境下核威慑的需求；(3)美俄均面临来自流氓国家、及其他试图获取大规模杀伤性武器及其运载工具的敌对国家的威胁，威胁还来自不安全的核库存以及技术的扩散，俄罗斯不再是美国的敌人，冷战逻辑不再适用，美俄需要新的战略关系，而不是依靠核“恐怖平衡”促进彼此的安全需求；(4)冷战结束将近十年，但美国的核政策仍然停留在遥远的过去，克林顿政府已经用了七年多的时间将美国的军事力量态势调适到后冷战世界，但现在依然锁定在冷战思维当中，现在是时候将冷战抛在身后，捍卫21世纪新威胁的时候了。2001年5月1日，布什总统在国防大学的讲话更进一步阐释了他对战略安全环境的判断，并提出了美国应该采取的军控政策。他说：“今天的世界仍然是一个危险的世界，一个更不确定、更难预测的世界。拥有核武器的国家增加了，有更多的国家希望发展核武器。……最令人担忧的是，这类国家中包含世界上一些最不负责任的国家。……我们必须谋求把安全建立在更充分的基础上，而不仅仅借助于可怕的同归于尽的威慑。……今天的世界要求有一项新的政策，一项积极的不扩散、反扩散和防御的广泛战略。”美国对战略安全环境或者说威胁来源的这种判断表明，冷战结束前后的军控政策将不再适用于冷战结束后的新安全环境，因此美国准备变革。如果俄罗斯不再是美国敌人，那么美国就没有必要继续尊奉“相互确保摧毁”的威慑战略，也不必坚守冷战背景下美苏之间签署的军控条约。同样，美国也不必担心因为发展新型武器系统而招致俄罗斯的对抗性反应，不论是武器系统的质量提高还是数量增加，只要能够增进美国安全，美国将毫不犹豫利用冷战结束后的战略机遇自然不难理解。由于美国将扩散威胁列为头等大事，使用各种手段加强出口管制自然符合美国逻辑，特别是在多边军控领域。由于新兴多样化威胁的不可预测、难以掌控的特点，美国也考虑为扩散一旦无法得到遏制而做好准备。
推动美国调整军控政策的第二个重要原因是突发事件及其教训。2001年9月11日，对美国的袭击所造成的心理冲击可能不亚于第二次大战后的任何事态，它由此改变了美国看待世界安全环境的观念，并因此根本上改变了美国的威慑战略和安全政策。在九一一事件之后的美国威胁评估中，恐怖主义与大规模杀伤性武器相结合成为无法想象的噩梦。为了防止这种最糟糕的情况出现，美国将动用一切手段防止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，为此可以不惜采取单边行动。卡迪尔・汗的地下扩散网络的被曝光从更大程度上昭示大规模杀伤性武器及其运载工具扩散的严重性。卡迪尔・汗建立了庞大的地下扩散网络，这些扩散与当下的扩散危机密切相关。这个网络为可能的买主提供离心机零部件及设计方案、武器的蓝图和技术方面的专业知识。在美国看来，卡迪尔・汗核走私网络说明，“现有的防扩散机制可能不足以应付新出现的非国家扩散的威胁。基于这些机制制定的国际准则假设只有国家才有发展核武器的必要资源。根据九一一事件后拟定的一整套新的假设来看，卡迪尔・汗的经验表明上述基本假设是有缺陷的。”正是这个教训让布什政府意识到，鼓励国际社会缔结合作协议不如转向推动国家间的合作行动。美国即准备通过武力手段遏制大规模杀伤性武器及其运载工具的需求，也准备在供应方面加强管制，既包括了防扩散也包括反扩散手段。九一一事件和卡迪尔・汗地下核网络的曝光证实并进一步强化了美国对新安全环境的判断，并成为美国推动加强原有多边军控机制和创设新的多边机制的主要动因。
第三个原因是军控机制内在的缺陷及推进军控制度建设面临的困难。美国国内对军控机制的质疑并非始于布什政府，克林顿政府时期有关军控机制是否能够有效满足美国安全利益需求的争议就开始了。质疑的声音主要来自国会中的共和党，他们主要质疑不扩散机制的有效性，认为大规模杀伤性武器的扩散是不可避免的，是无法控制的，传统的防扩散机制并不能有效慑止那些决意获得核武能力的国家，美国需要用反扩散政策取代不扩散政策。他们还质疑作为军控基石的《反导条约》和赖以实施双边军控的威慑战略――“确保相互摧毁”战略。他们认为，“确保相互摧毁”理论是冷战时代的产物，它增加了美国遭受意外和未经授权的导弹打击的危险，它不能有效地对付导弹向流氓国家或者扩散后对美国安全利益构成的威胁，美国现在要解决的不仅是防止扩散，还应该考虑如何解决大规模杀伤性武器扩散后美国所面临的威胁。国际军控条约或者协定签署之后，签约国能否信守条约成为问题，伊拉克、伊朗以及朝鲜所涉及的扩散问题加强了这些质疑的声音。同样，军控机制的确存在内在的缺陷，这些缺陷正被一些试图获取大规模杀伤性武器的国家所利用。根据《不扩散核武器条约》，无核国家放弃了发展核武能力的权利，但同时有权发展民用核能。但在实际的操作中，很难平衡防扩散与和平利用核能的关系。因为某些国家可能以和平利用核能为幌子，借机发展核武能力。另外，冷战结束的新形势让美国感到继续推进军控制度建设存在一定困难。例如，参与军控的国家增多之后，谈判一项国际协议的时间加长，达成协议的难度加大，美国要实现其军控目的难度增加。冷战结束后，军控机制效用不彰的这种状况让美国丧失了推动军控制度建设的动力。
第四个推动美国调整军控政策的因素是决策者的政策倾向和国内政治环境。虽然战略安全环境的改变为美国军控政策调整提供了条件，但这种调整能否实现仍然受到总统政策偏好的影响。按照杰里尔・A．罗赛蒂的分析，决策分为三个阶段，“第一阶段是确定议程，因为如果最终要制定一项政策，必须有问题要引起政府官员和政府机构的关注。作为制定政策的第二阶段是大多数人想象中的决策过程本身，也就是决策者相互作用从而达成某种决定的阶段。最后是执行政策，即由政府官员实施决定的阶段。”布什是第二次世界大战后与里根一样将军控议题看作外交政策中至关重要的组成部分的总统，因此他能够在政策形成的三个阶段都施加了非常重要的影响。他个人的信念、气质和风格都加速了美国军控政策的调整。他将军控议题列为需要优先处理的问题，投入了较多的时间和人力资源。布什总统变革美国军控政策的这种偏好同时受到了国内政治环境和突发事件的推动。一般而言，总统是各项政策的“加速器”，总统可以倡导、实施或者促成某项政策，也可以否决、反对一项政策；国会则对各项政策起到“刹车”的作用，既制约总统提出的立法，也可以总统对国会立法的否决。但事实上，国会中共和党在过去6年中始终是控制众议院甚至是参众两院的多数党，这种权力分布显然有利于布什总统调整美国的军控政策，布什总统也的确获得了来自国会的舆论、立法和经费方面的支持。九一一这个突发事件构成了布什政府调整美国军控政策的另一个推力。九一一事件让
共和党总统和共和党议员吸取的教训是：不愿意接受军控所包含的相互克制的内容，怀疑双边或者多边军控机制的效用，强化美国军事力量，为最坏情况做出准备。九一一事件发生之后，保守力量和自由派力量所处的平台已经不平等，自由派倡导谈判、军控的声音受到了压抑，保守派声音能够获得了更大的市场。
五 新安全环境下的美国军控政策
布什政府六年来的军控政策调整已经基本上展现了新安全环境下美国的军控政策的“新面貌”。美国为了发展导弹防御系统已经放弃了《反导条约》，这也意味着冷战时期美苏之间“确保相互摧毁”的战略将丧失意义。布什总统在2001年5月1日的国防大学讲话中表示：“威慑力再也不能仅仅建立在实行核报复威胁的基础上。……我希望完成改变我们关系基础的工作，即把以核恐怖平衡为基础的关系转变成以共同责任和共同利益为基础的关系。”在宣布美国退出《反导条约》的讲话中，布什总统也提到：“美国和俄罗斯正努力建立正式的新型战略性关系。”虽然短期内，美国并不可能完全消除“确保相会摧毁”的状态，但美国已经不再接受“相互确保摧毁”的战略。随着美国导弹防御系统的能力的不断提高，美国最终实现第一次打击能力并非不可能。美国的核战略已在经历重大调整，美国核武器威慑的对象重点发生转移，从主要针对苏联，转为同时应对潜在核大国和无赖国家；战略威慑的结构也发生了变化。调整后的核战略加强甚至超越了传统的威慑，裁军可以迅速逆转、攻防能力实现结合、常规和战略威慑实现相结合。美国秉持此种威慑战略将对其他国家构成相对较大的安全压力，其他国家很难在普适的全球或者多边及双边领域达成具有法律意义的军控条约或者协定，从而对自身的军备能力形成实质性的约束。因此，美国调整核政策后，军控领域的制度建设将很难取得进展。事实上，现在美国也不愿意受到条约的约束，美俄基本上进入了无条约军控时代。制度建设不再是美国军控政策的主导方向，但这不意味着美国不重视非正式的军控机制。从布什政府迄今为止的军控政策调整所能够看到美国军控政策“新面貌”，新安全环境下的所谓适应新现实的美国军控政策主要包括如下几个方面的内容。
调整后的美国军控政策的第一个支柱仍然是防扩散。此时的防扩散有别于以前的防扩散，它涵盖的内容不仅包括原有的防扩散手段，同时也增加了新的防扩散方式。美国完善第一个支柱的方式包括有选择修补、巩固现有不扩散机制、加强原有的非条约的防扩散合作、增加新的防扩散手段。当前《不扩散核武器条约》在和平利用核能与防扩散平衡方面出现的麻烦极大程度上挑战条约的未来。美国不可能剥夺无核国家和平利用核能的权利，同时又要解决扩散关切。废止这个条约显然是不符合美国利益的，修改这个条约也是不现实的。目前比较可行的办法是就核能和平利用凝聚新的共识，解决和平利用核能可能造成的扩散问题。国际原子能机构和美国的确也在朝着这个方向努力。2005年9月，国际原子能机构总干事巴拉迪提出建立国际燃料银行的设想后，美国能源部长塞缪尔・博德曼旋即于9月26日发表声明，称美国愿意为那些放弃铀浓缩计划的国家提供核反应堆燃料，从而控制核武器的扩散，为此能源部将为国际原子能机构可核查的、有保证的燃料供应安排储存17吨高浓缩铀。2006年1月底，布什总统提出了“先进能源倡议”(Advanced Energy Initiative)，其中涉及核能的内容就是“全球核能伙伴计划”(Global Nuclear Energy Partnership)。这个计划如果得以贯彻，将极大降低民用核能所造成的扩散隐忧。此外，美国还将继续加强出口管制机制，既包括国内完善出口管制立法，也包括多边出口管制机制。美国原来的出口管制立法现已丧失效力，目前正在酝酿新的立法。由于在平衡经济利益与安全利益问题上的分歧，新的立法已经延宕多时，美国可能会加速国内出口管制的新立法。美国还将继续努力巩固原有的多边出口管制机制，这不仅包括推动成员国的扩大，还包括更新出口管制的“触发清单”。
加强原有非条约的防扩散合作则包括继续推动“合作削减威胁”项目，并将这个项目扩大到相关国家。合作削减威胁项目最初是针对前苏联国家，解决前苏联遗留在乌、白、哈的武器系统、协助解决反应堆的转换、核武器和材料的保护、控制、衡算和集中，甚至设立赠款项目解决核科学家的就业问题，防扩散效果比较显著。现在这个项目的目标国家已经得到拓展，已扩大到伊拉克和利比亚，以后如果朝核和伊核问题获致解决，有望继续扩大。项目力度的扩大则表现在“八国防止大规模杀伤性武器和材料扩散全球伙伴关系”，以及后续的计划和倡议。新的防扩散手段则包括现在美国提出的集装箱安全倡议及“百万港口”(Megaports)计划。美国将继续推动其他国家同美国合作，加入这些双边的倡议，从而编织复杂的防扩散网络。美国以后也可能提出新的防扩散手段，并寻求国际社会的支持。条约机制面临的麻烦就是守约(compliance)问题，美国将在国际社会推动加强守约的各种倡议和手段，不断强化国际原子能机构的核查能力。此外，美国还可能推动《禁止生产武器级裂变材料公约》的谈判，敦促《不扩散核武器条约》的缔约国正式批准国际原子能机构附加议定书，确定所有国家完成全面的国际原子能机构安全保障协议等。
调整后的美国军控政策第二个支柱是反扩散，它主要是针对扩散的接受方实施的战略或者政策。根据2002年12月公布的《抗击大规模杀伤性武器国家战略》，反扩散包括禁阻、威慑、防御与缓解几项内容。所谓禁阻是指防止大规模杀伤性武器的材料、技术和知识向敌对国家或者恐怖组织转移。这种手段是在不扩散无法奏效的情况下采取主动措施进行拦截，具体表现为美国的“扩散安全倡议”。现在美国号称已经有60个国家同意支持和合作，美国将继续推动成员国的增加，并落实合作的具体内容。威慑主要是政策宣示的威慑和军事力量的威慑，既有劝阻的内容，也有进行军事打击的可能。威慑中的实力部分既包括了常规的反应能力，也包括核反应能力。美国在2001年底的《核态势评估报告》中已经表明了可能进行核打击的七个国家和三种情况，这就是发出的威慑信号。此处的威慑内涵似乎还有进行制裁的含义，既有美国单边的制裁，也可能是美国推动国际社会的共同制裁。美国已经在加强军事威慑的各种手段，包括曾经提出的核钻地弹计划，以及最近的为战略导弹安装常规弹头的设想。防御和缓解是在上述不扩散、禁阻、威慑手段失效的情况下所采取的政策。它包括实施先发制人的军事打击，即在发现大规模杀伤性武器但尚未被敌对国家或者恐怖组织使用的时候进行先发制人的打击。这是美国防扩散政策中最有争议的内容之一。防御还包括积极和消极防御两个方面。所谓积极防御就是导弹防御的主动拦截，主要是在大规模杀伤性武器在发射的助推段实施拦截，这种方式比较有效，入侵性也比较强。消极防御因大规模杀伤性武器的种类不同而有区别。例如对于导弹的拦截，如果不进行积极防御或者积极防御失效，则在导弹飞行中段或者末段进行拦截摧毁。
关键词 官方发展援助 战略政策 组织管理 有效性
瑞典对发展中国家进行援助的传统可追溯到19世纪瑞典传教士在非洲的活动。战后瑞典的官方发展援助(Official development assistance，ODA)是1952年在瑞典对最不发达地区技术援助中央委员会(Central Committeefor Swedish Technical Assistanceto Less Developed Areas)的支持下开始的。1962年，议会批准了一项政府议案，将瑞典的发展援助目标界定为改善贫困地区人民的生活水平。之后，瑞典发展援助的主要目标进一步扩展为扶贫、保护人权、正义、平等和主事权。
瑞典在经济合作与发展组织(OECD)发展援助委员会(DAC)中发挥着重要作用。瑞典一直积极倡导增加对发展中国家的援助，从1975年开始，其每年援助额占GNI的比率就超过了联合国际经济合作2011年第5期国所要求的0.7％的目标，2009年则达到了1.12％，在DAC国家中排名第一。瑞典在对外援助方面的诸多做法和行为使其成为国际发展援助的典范。特别是近年来采取的结果导向型和项目导向型援助方式既提高了瑞典的援助有效性，也为其他国家的对外援助提供了有益的参考。
一、瑞典对外援助战略及政策
作为OECD／DAC的成员国之一，瑞典对外援助的战略和政策基本是在遵循DAC的相关准则和协议的基础上结合本国实际而制定的。近年来，瑞典不断改革其对外援助体系，形成了自己独特的对外援助战略和政策。
(一) 对外援助战略
一般而言，一国对外援助战略的制定需遵循相关的国际惯例和各援助国之间的共同协议，在此基础上与该国整体的政治和经济目标相结合。瑞典的对外援助战略既与削减贫困、环境和气候变化及人类健康等全球共同的挑战相关，又融合了其自身的战略目标。
1.对外援助与全球减贫和欧盟东扩相结合
瑞典发展合作战略的出发点即削减贫困。近年来瑞典增加了对撒哈拉以南非洲的国家援助，这提高了瑞典对贫穷国家的援助比例，也与联合国《千年发展目标》中减少贫困的承诺相一致。瑞典对欧洲地区的援助是DAC平均数的两倍――反映了瑞典对欧洲地区援助的优先考虑，也反映了瑞典扩大在欧盟中的影响力的外交目的。
2.增加对环境问题的关注
环境和气候变化不仅是瑞典政府发展援助优先考虑的问题，也是其确定的六个“全球性挑战”(即压迫、经济隔离、气候变化和环境影响、移民、传染病和其他健康威胁以及冲突和动荡的局势)之一。瑞典政府在2007年就制定了《气候变化与发展的国际任务》fInternational Commission On Climate Change and Development，ICC。2009年瑞典接替捷克成为欧盟轮值主席后，瑞典又将应对气候变化作为轮值主席任期内的工作重点，并承诺到2020年欧盟将在全球协议框架内减排30％。
在财政支持方面，虽然2007年瑞典对环境方面的特定援助占瑞典官方发展援助的仅3％；但是，官方发展援助数据表明，瑞典一半多的援助均一定程度上是以环境的可持续性为目标的。为了实现对环境问题的承诺――特别是应对气候变化的承诺――瑞典已经决定在2009-201 1年将其援助预算中的40亿克朗(482百万美元)用于气候变化。资金将主要通过多边行动支付，但其中11亿克朗(132百万美元)通过瑞典双边合作支付。
3.强调受援国的能力建设
瑞典认为能力建设(capacitydevelopment)是可持续发展的核心。因此多年来其一直积极支持受援国的能力建设。瑞典国际发展合作署(Sida，Swedish Intema-tional Development CooperationAgency)关于能力建设的政策表示，能力建设的终极目标是使受援国最终不再需要发展合作。该政策旨在增加Sida对所有项目中有关国家制度和能力建设的援助。
(二) 对外援助政策
1.加强与民间团体和私人部门的合作
瑞典积极支持本国和受援国的民间团体组织(Civil societyorganisation，CSOs)的发展，与它们建立了牢固的伙伴关系并积极与它们对话。在瑞典国内，CSOs在发展教育项目和支持瑞典政府解释《全球发展政策》的实施方面发挥了重要作用。在受援国，瑞典在发展合作计划中针对CSOs的作用制定了一项新的政策，支持发展中国家建立多元化的民间团体，以从各个方面削减贫困。
瑞典政府把鼓励私人部门发展作为促进受援国经济增长和创造就业的重要载体。私人部门的积极介入通常有利于创造一个可持续的援助模式，因此发展援助委员会(DAC)也积极支持这种行动。
2.减少政策的复杂性
为了减少政策的复杂性，现在瑞典外交部(Ministry for ForeignAffaim，MFA)和瑞典国际发展合作署(Swedish InternationalDevelopment Cooperation Agency，Sida)之间已经进行了更为明确的分工，外交部计划2011年制定12项新的主要政策以逐步取代所有现有的部门和专题政策。
(三) 对外援助政策的一致性
瑞典强调建立政策一致性的法律和政策基础，并于2003年实施了《责任共担：瑞典全球发展政策》(Shared Responsibility：Swe，den’s Policy for Global Development)。《瑞典全球发展政策》将政策的一致性置于瑞典发展合作方式的核心，并使瑞典跻身于承诺保持政策一致性的援助国的领导地位。
尽管瑞典的发展政策一致性有坚实的法律和政策基础，但在协调机制，监督、分析和报告机制的建立和实施方面却存在较大的差距，具体表现为：首先，政策目标数量太多且这些目标之间没有任何的优先性和等级性；其次，没有系统性的部门间的协调机制；再者，缺少监督和报告援助进程的框架；最后，MFA缺少必需的人力资源以保证正式和非正式的协调机制的正常运转。
2008年，瑞典政府决定采取
措施弥补政策一致性中的不足。瑞典重新制定了一个更有针对性、更实际的文件――《全球性挑战――我们的责任》(Global Challenges-Our Responsibility)。《全球性挑战》进一步强调了在实现政策一致性中政府的整体责任，并提出要改善监督和报告框架，在此指导下，瑞典制定了实现发展政策一致性的新方法：一是减少目标的数量(从50多减少到18个)并对其进行精确的定义；引进有时间约束的测量指标来评估每个目标的进展；确定了6个跨部门的优先领域或全球性的挑战，取代了原来在《全球发展政策》中的11个领域的国家政策。二是MFA为每个全球性的挑战建立一个工作团队以增加政府间的沟通；同时，MFA开始使用“瑞典团队”(“Team Sweden”)理念来推动瑞典各个援助主体的一致性。三是MFA和Sida积极鼓励来自受援国的关于瑞典政策和行动一致性的评价和反馈。
二、瑞典对外援助概况
在发展援助委员会成员国中，瑞典的对外援助总量并不突出，但以国民收入中用于官方发展援助的比例来衡量，瑞典则是最慷慨的援助国。近年来，瑞典的对外援助总量和对外援助占国民收入的比例总体上都在不断上升，成为国际发展援助的典范。
(一) 对外援助总量
瑞典一直积极倡导增加对发展中国家的援助，在发展援助委员会起到关键的作用，这种作用在全球经济衰退、发展与合作预算承受巨大压力的现状下更为突出。近年来，瑞典的官方发展援助净额总体上呈上升趋势，仅在2001年和2009年略有下降(见图1)。瑞典2008年的官方发展援助净额达47.3亿美元，为其历史最高援助额，该年援助净额同比增长约9％，位居当年DAC援助国第八位。
尽管从援助净额来看，瑞典在DAC成员国中并不突出(2009年其援助额仅占DAC总援助额的3.8％，占援助总额首位的美国的15.8％)，但以国民收入中用于官方发展援助的比例来衡量，瑞典则是最慷慨的援助国。瑞典是对外援助额超过联合国国民总收入指标0.7％的五个DAC成员国[瑞典(1.12％)、挪威(1.06％)、卢森堡(1.04％)、丹麦(0，88％)和荷兰(0，82％)]之一。从图2可以看出，2000-2009年，瑞典官方发展援助比例一直在联合国0.7％的目标之上，2009年更是高达1.12％，居DAC各成员国之首。与DAC成员国平均官方发展援助占国民收入的比例增长缓慢的状况相比，瑞典这一比例除少数年份有小幅下降外，大部分年份都保持了稳步增长。特别是金融危机期间，DAC成员国的占比普遍出现下降趋势，而瑞典占比则保持了持续增长。而且，瑞典对此还引入了本国指标――将发展援助占国民总收入的比例提高至1％。从2006年开始，这项指标达到1.02％。尽管在2007年和2008年有所下降，但2009年和2010年瑞典均实现了这一目标，分别为1.12％和1.01％。
(二) 对外援助分配
对外援助的分配情况能够体现一国官方发展援助的基本特征和政策导向以及可能存在的问题。瑞典的对外援助分配可以从地域分配、部门分配和渠道分配三个主要方面来分析。
1.地域分配
撒哈拉以南的非洲地区接受了瑞典的大部分援助，如图3所示，2009年，瑞典对撒哈拉以南非洲的援助额为8.89亿美元，约占援助总额的三分之一(不包括未指定地区的援助额)。Sida前十个受援国的七个都在这一地区(见表1)。此外，从表1和图3可以看出，瑞典对冲突和冲突后国家如阿富汗、巴勒斯坦、苏丹等国家的援助占有较大比重；对欧洲的援助也较突出，约为援助总额的6％。
2007年，瑞典制定新的受援国名单，计划在三年内将援助国家从67个减少到33个，以集中其援助资源。在选择受援国时瑞典主要考虑该国的贫困程度、民主进程以及是否能和瑞典成为互惠伙伴等条件。在瑞典新的援助计划中，中国和越南位于停止援助的国家之列。继续接受瑞典援助的33个国家可分为三类：一类为亚、非、拉的12个国家，瑞典将对其实施长期援助；第二类为非洲、亚洲、中东和拉美的12个国家，这些国家或是战乱国家或刚刚结束战乱；第三类为东欧国家，瑞典希望通过援助加深合作，以促进欧洲一体化进程(三类国家名单见附表)。
2.部门分配
2009年，社会基础建设和服务是瑞典最大的援助类别，占其双边援助的三分之一左右。其中，政府和民间团体又是最大的子类别，约为这一类别援助总额的60％。人道主义援助是瑞典对外援助的第二大类别，占援助总额的12％，主要包括危机应对和重建救济，反映了瑞典增加对冲突和冲突后国家援助的政策。难民援助为瑞典援助的第三大类别，总额为3.07亿美元，占援助总额的10％，充分体现了瑞典在千年发展目标中减贫的承诺。此外，瑞典一直强调与民间团体和私人部门的合作，因此，对非政府组织的援助在瑞典援助额中也占较大的比重。
近年来，瑞典政府提出了三个主要的援助议题：一是民主和人权；二是环境和气候；三是男女平等和女性在发展中的地位。这些都属于跨部门的交叉领域，瑞典已经将大量的人力物力投入到这三个领域。目前，瑞典对环境的援助比例还不高，但对环境的关注将成为瑞典双边援助计划的主流，并占一半以上的比例。男女平等既是人道主义援助的重要方面也是其他部门的优先事宜。2007年瑞典88％的援助都和男女平等有关。
(三) 对外援助渠道
图5显示了瑞典双边和多边援助的分配情况。在瑞典的援助总额中，双边援助一直是其主要的援助渠道，近三分之二的官方发展援助是双边的。2000-2009年，瑞典的双边和多边援助净额都在不断增长，但双边和多边援助的分配比例基本上没有什么变化。例如，2000年，瑞典的双边援助额为12.4亿美元，占援助净额的69％；而2009年，其双边援助净额为近30亿美元，占援助净额的66.2％，两者相差不大。
2007年，瑞典援助了50多个不同的多边组织，这些多边组织凭借与瑞典援助优先事宜的相关性和其有效性每年获得2400万美元的援助。从图6可以看出瑞典多边援助的分配情况。瑞典是联合国几个主要机构最大的援助国之一。2009年，联合国接受了瑞典38％的多边援助，占瑞典官方发展援助净额的12.7％，为发展援助委员会平均援助水平的两倍。在联合国系统中，联合国开发计划署(United Nations Development Program，UNDP)、联合国难民署(UN High Commissioner
for Refugees，UNHCR)和联合国儿童基金会(United Nations Children’sFund，UNICEF)是三个最大的受益者。2009年，瑞典对世界银行(World Bank group)和欧盟的援助各占其多边官方发展援助的23％和19％，分别为其官方发展援助净额的7.8％和6.5％。同时，区域发展银行也占到瑞典多边官方发展援助的11％，非洲发展银行是其中最大的受益者。
三、瑞典对外援助组织及管理
援助目标不同，各国的援助管理体制也不同。瑞典官方发展援助的主要管理机构是外交部，外交部管理四个实施发展合作政策的机构，其中最重要的是瑞典国际发展合作署。近年来，瑞典外交部和国际发展合作署进行了一系列改革，以更好地开展对外援助，提高援助效果。
(一) 对外援助组织机构及其变革
瑞典的政府模式是以管理一系列机构的部门为基础的。理论上，部门制定政策，机构执行政策，机构通过年度拨款文件和具体的政府决策被部门管理。瑞典关于全球发展合作的主要管理部门和决策机构是外交部(MFA)，对外援助的资金也由外交部统一管理。外交部(MFA)管理四个实施发展援助的机构，它们是瑞典国际发展合作署(Sida)、瑞典发展评估委员会(Swesh Agencyfor Developmem
Evaluation，SADEV)、北欧非洲机构和FolkeBemadotte学会。其中最大的机构是Sida。外交部将援助总额的三分之二交由Sida，由其具体负责援助项目的选择与执行，主要用于瑞典与其他国家之间的双边援助。余下的三分之一援助总额，由外交部负责，主要用于执行其他的双边或多边协议，通过联合国的各个署拨给世界银行、发展银行以及欧盟的发展合作预算等。此外还有部分交由其他一些非官方组织如出口信用担保委员会、斯德哥尔摩环境研究所(Stockholm Environment Institute，SEI)支配。
MFA2006年实现了重组。现在由一名部长(Director General)全面负责国际发展合作，以前这由一名副部长(deputy directorgeneral)负责。国际发展合作包括三个方面的内容：一是双边发展合作；二是发展合作的管理与方法；三是发展政策。MFA还建立了一个由12个独立专家组成的发展政策委员会(DevelopmentPolicy Council)为其重点优先政策和一致性问题提出建议，以取代原来的发展事务专家组(Ex，pert Group 0n Development Is―sues)。2009年MFA的新结构开始运行。
2008年末，Sida也进行了重组。Sida的新结构有三个支柱：政策、运行和管理。运行部分负责战略和实施，包括主题小组、国家小组和地区小组。政策和管理部分为运行部分提供特定的技能和支持。Sida正在建立一系列的员工网络，以将不同部门和支柱的员工联系起来。运行部分的员工必须参加至少一个由政策和管理支柱举行的主题员工网络。总部长也建立了一个由所有部门的部长组成的战略管理小组(StrategicManagement Group)和一个由Sida管理团队的五个最高级成员组成的运行领导小组(Operational Leadership Group)。一个咨询委员会(Advisory Council)取代了Sida的董事会。
(二) 对外援助管理
1.采取项目导向型(Pro―gramme-Basedl援助方式
在双边援助的方式方面，瑞典近年来改变了以往以物资援助为主的方式，而大多采用项目援助(project support／programmesupport)的方式。项目援助是指对外援助采取援助受援国拥有的具体的项目(如减贫)的方式，可以通过直接拨付资金或实物援助的方式。被援助项目可能是国家层面的，也可能是部门层面或组织层面的。当被援助项目是指定某一个特定部门(如农业部门、教育部门或交通部门等)时，就是部门项目援助的方式。常规预算援助则是采取现金援助或实物援助的方式，并不指定特定的部门和项目。目前项目援助约占瑞典双边援助总额的一半。项目援助占Sida预算的比例由2005年的11.4％增加到2007年的13.6％；而常规预算援助(general budgetsupport，GBS)和部门项目援助(sector programme support)则从2005年一直稳定地保持在5％的比例。2008年OECD的调查指出，瑞典对55个国家的援助总额中的44％都用在了常规项目中。因此，瑞典在《项目导向型方法的指导准则》中明确表示，将会提高项目援助的比例。
2.推行结果导向型(resuits-based management)管理
2007年，政府将结果导向型管理列为首要优先事宜。为了实施结果导向型管理，瑞典最近已经采取了一些重要的新方案。就项目层面，Sida已经建立了一个质量保证委员会对每一个1亿克朗(1500万美元)以上的项目进行结果导向型审查；Sida新的三年运行计划也要求每年审查项目进程，而不仅仅是做一个最终的报告。通过审查使管理团队分辨出项目的哪些方面可能脱离正轨及其原因，哪些地方指标不恰当及其补救方法。在国家和部门层面，Sida提出了一个国家报告模型，由国家团队确定国家和部门层面衡量进步的指标，并每年对其进行监督。在个人层面，Sida为个人和小组制定了结果目标并将其与共同目标相联系，以将个体员工激励与组织发展更好地结合起来。
针对目标分配人力资源是结果导向型管理的核心部分。为了实施新的优先事宜，MFA和Sida都需要相应的人力资源管理策略用来保证员工拥有适合的技能和经验。瑞典招募了很多国家项目官员，他们在瑞典双边发展合作方面正在发挥日益重要的作用。所有实施瑞典发展合作项目的人员将都需要接受项目导向型援助方式和结果导向型管理的培训。
3.建立独立的评估机构
2006年，瑞典建立了一个独立的评估机构――发展评估委员会(SADEV)，以对瑞典的双边和多边发展合作进行评估。SADEV正与Sida、其他DAC成员国以及受援国的评估部门进行日益紧密的合作。但是目前还没有正式的机制保证政府、MFA或Sida在SADEV的评估结果下行动，这使SADEV的效力受到影响。为此，瑞典正在建立一个回应SADEV的评估结果的机制。
4.增加对海外管理机构的授权
现在大部分国家倾向于将部
分援助决策权授予海外办事处，以利于加强与受援国的发展伙伴关系，改善与其他援助国的协调。瑞典1995年开始将援助开发署(Sida)的驻外代表处与使馆合并，目前在34个受援国设有代表处，并将拨款权授予更多的当地部门。在多数情况下，一旦与总部的合作战略和全部援助额达成一致，大使或地区部长(country director)有权同意最高5000万克朗(750万美元)的资金拨付；高于5000万克朗时，由位于总部的Sida各部门的领导决定；高于2亿克朗(3000万美元)时由Sida的部长决定。瑞典也试图通过向当地配置更多员工实现分权。但是，近年来无论是MFA还是Sida雇佣的当地员工的比例均没有显著的提高。
四、瑞典对外援助有效性评价
瑞典对援助有效性议程作出了明确的承诺。2006年到2009年政府的预算文件全都提及援助有效性议程，明确地指出了《巴黎宣言》的目标和指标；2008和2009年的政府预算文件中还包括了来自两项监督调查的结果。瑞典减少了援助国家和援助部门的数量、改善评估体系、实施了项目导向型援助方式和结果导向型管理，并对员工进行各方面培训等等，这些措施的确提高了瑞典援助的有效性。
(一) 援助有效性的进展
截至2007年，瑞典已经达到了三个目标：其一，所有的瑞典援助都是无条件的；其二，一半以上的援助使用了国家采购体系；其三，一半多的援助通过受援国的公共财政管理(Public financialmanagement，PFM)系统进行。瑞典增加了与受援国的优先政策相一致的援助比例以及共同实施分析工作的援助比例。瑞典已经开始减少使用平行的执行机构(parallel implementation units，PIUs)，而且增加了援助的可预测性。瑞典也承诺更集中地使用援助并在受援国之间更好地分配人员。它合理地缩减了援助的国家数量和在每个国家的援助部门的数量，并表示一旦有可能，Sida所有的发展合作都将项目化。瑞典通过援助国之间更好的分工积极促进了更有效的援助，减少了合作国的交易成本。同时，瑞典倡导建立一个更兼容的援助协调系统，并已成为制定援助的行为准则和援助政策的重要力量。
(二) 援助有效性的不足
虽然瑞典在援助有效性方面取得了很大进展，但仍然存在以下不足：
首先，OECD／DAC2008年的同行评议指出，2005-2007年，从全球来看，瑞典实际上减少了援助的共同安排和联合开展任务的比重。而且，尽管瑞典一半多的技术合作是与其他援助国共同进行的，但要完成欧盟2010年共同推进所有技术合作的目标，还有很长的距离。
其次，虽然瑞典通过提供三年的指示性计划增加了它的一般预算援助(GBS)的可预测性，但是援助拨款仍然需要每年批复。瑞典经常在它的一般预算援助拨款中使用可变和不可变部分。只有在联合谅解备忘录(Memoran-dum ofUnderstanding，MoU)中共同同意的原则被尊重和满足的前提条件下，所谓的“不可变部分”才会被拨付。瑞典是唯一一个采取这种措施的援助国，这就使得瑞典的发展合作比其他援助国更难预测。
(作者单位：厦门大学经济学院)
参考文献：
周刊473期《政策传闻几多真假》一文谈了近期围绕着房产、股市中的真真假假的传闻，导致投资者摸不着头脑，处于迷茫状态。
关于市场被传闻牵着鼻子，传闻绑架投资者的现象，在投资市场上已长期存在，相信有经验的投资者都已经见怪不怪了。为什么会这样呢?我个人以为，其原因在于管理部门与中小投资者之间缺乏有效的沟通渠道和机制。老百姓对股市、房市的看法，对政策的意见，甚至于对上市公司、黑庄、黑嘴的违规、违法的检举、揭发，找不到有效的渠道。同样，管理层对推出政策解释，对投资者建议的反馈，也无法做到及时快速。这样的双向沟通渠道的缺乏，导致了股民对后市的把握不定，对政策和管理层的怨言满天，从而造成了信心危机。
我觉得，无论是房市，还是资本市场，建立有效的上下沟通渠道，对于政策的制定和有效落实是十分有益的。建议相关部门，除了尽快落实新闻发言人制度之外，还可建立官方网站、有关报刊媒体等，定期传达信息。同时，在政府网站上，设立交流平台，通过解答问题、信息、政策解释等方法，让投资者了解管理层对股市的看法和意见，以及政策出台的目的。相信这种双向交流机制的存在，会使传闻大幅减少。
上海 徐晋方
不给不良中介留机会
在目前房市低迷的状况下，一部分中介关门是不可避免的。因此，《理财周刊》473期《四招防范中介关门后遗症》一文对我们读者来说，作用非常大。在现实生活中，大多数买卖房产的人，很容易被中介牵着鼻子走。因而一旦中介破产关门，势必受到牵连导致财产损失。所以，对读者来说，掌握一点知识和化解招数，是避免损失的有效措施。
不过，防范中介关门造成损失，固然是我们这些普通老百姓要做的分内之事，但我以为。只有依靠法律制度，才最有保障。房产中介服务行业膨大，人数众多，因此对这个行业进行约束和规范十分有必要。虽然现已出台了一些管理条例，但我觉得还不够，特别是对中介关门可能给买卖双方造成的损失，并没有制度性的保障。例如，文章中建议的有关资金交第三方监管问题，转变为有制度规范，对房产中介强制性的要求就更高了。又比如，针对房产中介关门倒闭产生的后遗症，如果实施了国家对房产中介保证金制度，或许能够将买卖双方的损失降到最低。
不给不良中介留机会，最好的办法唯有通过法律制度进行规范。
南京 程集
差别化信贷政策不能放松
近期，有关商业银行放松执行差别化信贷政策的传闻成为社会焦点。
民众之所以关注这个传闻，其主要原因在于目前正处于调控关键时期。如果商业银行在这个时候突然改变态度，甚至暗渡陈仓违规放贷，那么，楼市调控的预期效果到底能不能实现?就不得而知了。
银行的态度在很大程度上决定了调控的效果。去年，房价之所以再次出现暴涨行情，除了刚性需求爆发这个主因之外，与银行在二套房政策执行力度减小有着直接关系，因为银行把关不严，以至于投机性购房比重大幅上升，炒作风行，房价不暴涨也难。
再说传闻出来之后，住建部、银监会、国资委等部门纷纷出来辟谣。北京、上海也出台了二套房标准的地方细则，以便于各商业银行在执行过程中实施操作。其实，制度早就有了，二套房政策自2007年三季度颁布之后，主管部门一直强调要求严格执行。但由于商业银行的不配合，使得政策效果大大削弱。
新变化
减少国家干预
布什总统曾在竞选中强调，既然美国经济的基础在于企业，那么，就应当理所当然地增强美国企业在整个国民经济运行中的重要地位，减少公共部门在经济运行中的影响。布什尤其想大力缩小联邦政府权限，扩大州政府与地方政府的权限。布什的这一经济理念在其税收政策、社会福利政策和外贸政策中也十分突出地显现出来。例如，布什政府的外贸政策着重点，更多地放在自由企业的对外公平竞争上，试图通过外贸企业公平竞争，进一步推动美国对外贸易的发展。
美国前财政部长奥尼尔曾明确表示，在当前美国经济与金融问题上，布什将更多地注重市场机制，而不会像克林顿政府那样只强调国家调节。在美国与日本的关系上，克林顿一向主张，日本政府应该降低其对其他国家的贸易壁垒。布什政府则强调，日本不一定只单纯降低关税限制，还可以找出其它适合日本国情的市场经济机制，只要“能够克服经济衰退，除了政府干预外，任何办法都可以尝试。”这表明，在制订宏观经济政策上，布什更倾向于市场调节而不是政府干预。
产业政策重点放在传统产业
作为民主党总统的克林顿，一直同其副总统戈尔一样，热衷于高新技术产业的发展。克林顿不止一次地强调，美国要想走向真正的经济复兴，单纯依靠传统产业已经无济于事，只有把以信息产业为主的高新技术产业放到对国民经济发展举足轻重的位置，方能达到预期目标。而“新经济”的出现，则是发展高新技术产业的一个重要途径。为了加快“新经济”的发展步伐，克林顿担任总统后，花大力气在信息技术方面进行投资，以至于在上个世纪90年代末期，美国的高新技术产业产值在其GDP中占比6%，成为美国第一大产业。正是由于高新技术的发展，才把“新经济”推向一个发展高峰，并将其他西方国家远远地抛在了后面。
布什政府上台后，对于发展“新经济”采取了排斥的态度。前财政部长奥尼尔在一次讲演中指出：我实在看不出新旧经济到底有哪些不同。从中可以看出，主张减少政府干预，强调市场调节的布什政府，一方面，不愿意花更多的钱用于高新技术产业投资，另一方面，认为只要把现有高新技术用于传统产业改造，更多地关注传统产业的结构调整，那么，也会达到新技术产业与传统产业结合的预期目的，其中的关键问题是把市场调节提高到重要位置上。
减税重点为富有阶层
克林顿政府由于宜称代表美国中下阶层的利益，因此，他提出的增加税收重点，是向富有阶层开刀，而低收入阶层则从克林顿政府的增税中得到一定的实惠。由于把增加税收的重点放到了富人头上，结果，美国不仅解决了长期以来的庞大财政赤字问题，还促使预算最终实现了平衡。预计到2009年，美国的财政盈余将达到3000多亿美元。
布什政府上台后，面对克林顿政府的大量财政盈余，于2003年1月7日实施了长达10年的减税计划，这项减税计划的总金额高达7260亿美元。其核心内容乃是，通过把现行税率由5级削减成4级，促使富有阶层从中得到实惠，而中下阶层，尤其是穷人却根本没有从布什的减税中得到任何好处，可见，布什政府是代表富人而不是穷人的利益。
社会福利政策转向由私人承担
前总统克林顿推行的社会福利政策其重点之一，乃是由联邦政府对于养老金实行统一管理，州政府与地方政府不能插手。这也是延续30年代大危机时期罗斯福“新政”的重要内容之一。克林顿实施的社会福利政策，也同罗斯福时期一样，由联邦政府把雇员工资收入中的6%拿出来进行强制性扣除，作为联邦养老基金，直到雇员退休后（通常为65岁～67岁），方逐步把养老金退还给雇员本人。因此，联邦政府对养老金的干预和调节便成为克林顿政府经济政策的一个十分重要的组成部分。
美国经济政策中的新变化：减少国家干预；注重传统产业；减税重点在富有阶层；由私人承担社会福利；立足公平竞争外贸政策；大幅增加军费。
作为共和党总统的布什，决心改变克林顿政府的以政府干预为中心的社会福利政策。布什上台伊始，便逐步推行减少政府干预，加强市场调节的所谓新的社会福利政策，其主要内容之一就是，准许雇员从其工资中划出16%的工资税存入个人在银行开设的新帐户。联邦政府对现有的退休人员社会福利不进行担保，在大多数情况下，通过私有化，由私人企业进行管理。布什推行的社会福利私有化政策，其根源在于供给学派经济理论，在减少政府干预的前提下，运用市场机制，发挥私人与企业对社会福利投资和消费的积极性。在强调私人管理社会福利的同时，政府也对社会福利制度进行适度干预。例如，2002年10月布什政府作出新规定，在今后10年内，将对医疗福利增加1500多亿美元的政府拨款，其中用于健康保险的政府拨款将达到1300亿美元。
立足公平竞争的对外贸易政策
如果说前任总统克林顿的外贸政策十分强调管理，即所谓的管理贸易，那么，布什对外贸易政策的核心则是更加强调公平与竞争，也就是对等的贸易政策，反对在贸易协定中附加另外的条件。
在多边主义会谈中，布什更多地是追求霸权主义，至于一些无关大局的问题，他可以作出一定的让步，但以不损害国家安全利益为前提。在双边主义谈判中，布什推行的是战略性伙伴政策，凡是与美国有利害关系的国家或地区，布什便千方百计与他们发展双边贸易关系。近年美国与智利和新加坡达成的自由贸易协议，都属于这种战略性伙伴政策的内容。
布什上台后，对克林顿时期的能源政策也进行了较大的调整，在减少对中东地区石油依赖的前提下，追求石油来源多元化，尤其是对近邻墨西哥和非洲的石油则更感兴趣。
国防政策由减少军费开支到大幅增加
美国前总统克林顿的国防政策旨在通过减少军费开支，以达到收缩军事经济的目的。2000年，美国军费占GDP的比重仅为3.8%，比1992年减少大约1个多百分点。与此同时，美国军工企业因军费减少，以至于企业开工不足，不得不转产民品。
布什就任总统后，一举改变了前任时期的缩减政府开支的国防政策，宣称要大幅度增加军费。“9·11”恐怖事件发生后，布什更是找到了增加军费的借口。2003年2月，美国国会经过辩论，最终通过布什提交的高达3930亿美元的2003年度国防预算，这是自1981年以来美国最大的国防开支。在大幅增加军费开支的条件下，美国军工企业因得到足够的资金支持，便夜以继日地加大开工马力，为军事进攻伊拉克和打击恐怖主义赶造尖端武器和常规武器。军费开支的迅猛增加，也使得军事雇员呈现上升态势。所有这些，都促使美国的军事经济再次死灰复燃，这将对美国经济发展造成诸多负面影响。
新特点
财政政策由平衡预算转向赤字预算
同克林顿时期相比，目前美国财政政策出现的第一个突出特点则是，由平衡预算转向赤字预算。众所周知，凯恩斯主义国家干预经济的一个显著特点在于，运用财政赤字刺激需求与投资，进而达到刺激经济增长的预期目标。在凯恩斯赤字财政原理指导下，战后几十年来，只要美国经济一旦出现经济危机或疲软，联邦政府便打开赤字的闸门，借以刺激需求和投资，以促进经济走出衰退困境。但在1993年1月克林顿入主白宫后，改变了这一几十年来的经济信条，通过增加税收和减少政府开支双管齐下的办法，短短几年内，一举破除了自罗斯福“新政”便开始通行的赤字财政政策，从财政赤字转向预算平衡，这在西方财政理论界是一个划时代的创举。
然而，好景不长，布什于2001年初上台后，又采取倒行逆施的政策，重新把以往半个多世纪以来的赤字财政重又提了出来。财政赤字扩大，以往采取的主要办法是大幅度增加政府财政开支，此外，减税也是减少财政收入，增加赤字的途径。布什上台后，在扩大财政赤字方面，则采取了双管齐下的办法。一方面，通过增大军费开支和增加用于反恐的政府支出，促使联邦政府财政亦字日益扩大；另一方面，则又运用削减个人投资税率和减少税收类别，导致税收收入大幅度减少，这一多一少，势必把财政赤字的数额极力扩大。据统计，截至到2001年9月底，美国联邦政府财政余额尚有1270亿美元，然而，2003月2月初，美国联邦预算署宣布2003财政年度联邦财政赤字将达3040亿美元。联邦财政亦字占GDP的比例将由2002年的-1.5%迅速上升到-2.8%。
布什政府宏观经济政策新特点：平衡预算转向赤字预算；货币金融政策地位提高；货币政策双重作用；双边主义模式；实施宽松财政与货币政策。
诚然，联邦政府出现财政赤字，可以利用立法形式提高财政赤字上限，通过恢复发行债券集资解决，当然，其负债数额越是巨大，利息支出也愈高，到期收回旧债的政府开支也将愈来愈大。在此情况下，联邦利息率只能下跌不能上升，可是目前联邦利息率已经跌到最低水平，尚无回旋余地，这意味着联邦政府的利息支出只会增加，不可能减少。毋庸置疑，政府利息支出不断上升，显然对联邦政府的财政赤字更加不利。或许联邦政府的财政赤字将上升得更快。这样一来，庞大的财政赤字势必会成为抑制美国经济增长的巨大障碍。
货币金融政策地位更加提高
在上个世纪70年代～80年代，鉴于凯恩斯主义财政政策在各主要西方国家的宏观经济政策中占据了主导地位，而货币金融政策则处于服从的位置，因而，财政政策用于刺激经济增长的效力明显提高。然而，随着70年代中期至80年代初期西方通货膨胀和工业生产的停滞，也就是所谓的经济滞胀，凯恩斯主义的赤字财政政策已无回旋余地，在此情况下，货币政策对付经济滞胀的作用得以明显提高。通过降低货币流通量，促使通货膨胀由高转低，再加上灵活运用货币政策，以至于西方的经济滞帐最终得以消除。可见，货币政策的威力巨大。整个90年代，在财政政策捉襟见肘的情况下，美联储灵活运用增减货币流通量的办法，使得美国经济保持了长达10年的持续增长。
随着1997年7月初东亚金融危机的爆发，1999年～2002年巴西、阿根廷先后发生金融动荡，金融政策地位更加得到美国和其他国家的重视。在出现经济衰退或经济不景气时，美国政府常常采取提高利率和放松银根等途径，目的在于刺激经济景气回升；而当面对经济发展过热或出现通货膨胀时，美联储又采取了紧缩银根和降低利率的办法，迫使美国经济降温，进而实现经济软着陆。目前，货币金融政策，在美国宏观经济政策中可以说是得天独厚，而财政政策在美国经济政策中的地位则明显下降。宏观经济政策中财政政策的地位下降，使货币金融政策的地位大为提升，这本身就是美国宏观经济政策的一大突出特点。
货币政策的双重作用
在上个世纪80年代～90年代，美国货币政策在抑制通货膨胀和适度刺激经济增长方面作出了贡献。在进入21世纪之后，货币政策在对付通货紧缩和刺激经济增长中的作用则更加突出。由于通货紧缩是当前美国经济乃至全球经济的致命大敌，所以，如何对付通货紧缩成为包括美国在内的全球各国的重要课题。正因为货币政策肩负抑制通货紧缩和刺激经济增长的双重使命，因而方成为美国宏观经济政策的又一突出特点。
美联储主席格林斯潘认为，美国没有通货紧缩，然而，事实上，美国至少在企业和金融业中存在着严重的通货紧缩，尽管美国的通货紧缩不像日本和亚洲国家与地区那样严重。在医治通货紧缩方面，美国采取的政策措施是，一方面美联储吸取日本的教训，采取提前下手的办法。美国经济目前虽然疲软，但还不至于大幅降低联邦基金利率，为了对付通货紧缩，美联储于2002年12月5日提前降低联邦基金利率0.5个百分点，企图通过大幅度降低利率，不使通货紧缩继续恶化；另一方面，联邦政府利用美元贬值的办法，促使美国商品和劳务增加对外输出，试图以此缓解通货紧缩。显而易见，在通货紧缩不断加大的情况下，利用美元贬值推动外贸出口，可以在较大程度上把通货紧缩推向国外。日本和东亚一些国家治理通货紧缩采取的办法对美国来说无疑具有重要现实意义。
在对付经济疲软问题方面，美联储灵活地运用短期利息率和长期利息率达到既防止通货膨胀死灰复燃又抑制经济不景气的目标。格林斯潘时刻对通货膨胀的回升予以高度重视，只要一发现通货膨胀苗头，便立刻运用短期利率抑制通货膨胀的上升；而在对付经济疲软问题上，美联储则使用长期利率促使资本收益投资在中长期内有所回升。因为资本收益投资主要是用来刺激企业投资，它通常在较长时期内发挥效力。这种短期利率和长期利率的结合，既控制了通货膨胀的上升，与此同时，又对经济不景气发挥了正面效应。预计，短期利率和长期利率的有效结合，可以使美国经济至少在2003年下半年达到低通货膨胀下的较快增长。
面向全球的双边主义模式
美国上任总统克林顿尽管热心于美洲自由贸易区建设，但是，由于没有得到美国国会关于“快速处理权”的授权，使他在组建西半球自由贸易区方面基本没有新建树。与克林顿相比，现任总统布什不仅关注美洲自由贸易区建设，而且，也把双边主义推向全球。这是布什政府的双边主义有别于克林顿政府的地方，同时，也是当今美国对外贸易政策，即宏观经济政策的一个值得瞩目的新特点。布什之所以能够把双边主义推向全球，其中的一个重要因素，就在于他从美国国会手中拿到了上方宝剑——贸易促进权，即“快速处理权”，倘若没有从国会得到“先斩后奏”的授权，布什也不大可能实现其把双边主义推向全球的目标。在把双边主义推向全球方面，他首先关注的是美洲自由贸易区的建设。布什不仅与智利签署了自由贸易协议，还与中美洲国家加快了自由贸易谈判的步伐，进而最终把NAFTA推向整个拉美地区，达到其组建西半球自由贸易区的目标。
除此之外，布什还想方设法把自由贸易协议推向美洲以外的其他国家和地区。布什首先关注的一个地区便是亚洲地区，在这里，美国不仅有其切身利益，同时，该地区，特别是中国当前还是全球经济最有活力的国家。有鉴于此，美国在完成与新加坡的自由贸易协议后，为了不至于落在中国和日本后面，还打算尽快签署其与东盟的自由贸易协议。
在今后一段时间内，美国宏观经济政策趋势：推行紧缩财政政策；实施中性货币政策；美元贬值势在必行。
不仅如此，美国在实现其双边主义目标方面，还实施了其在全球全面开花的政策：
在中东和地中海地区，美国与约旦在2001年签署了自由贸易协议，早在1985年同以色列缔结了自由贸易协定。
在南半球，美国于2000年与澳大利亚就有关自由贸易协定问题进行磋商，预计不久美国与澳大利亚的自由贸易协议便可大功告成。
在大西洋地区，美国早在1995年12月便提出与欧盟缔结自由贸易协定，拟建立大西洋自由贸易区。2002年英国也提出建立大西洋自由贸易区的构想，美国立即表示赞同。应当强调指出的是，美国推行的双边主义全球化构想，是其全球经济贸易战略的一个重要组成部分，其最终目标是与日本和欧盟争夺势力范围。
宏观经济政策转向宽松财政与货币组合
在克林顿总统时期采取的宏观经济政策搭配形式为，紧缩财政政策和放松货币政策的混合经济政策。然而，布什就任美国总统后，美国宏观经济政策与克林顿时期相比发生了戏剧性的新变化：面对经济再次陷入衰退，美联储被迫12次降低联邦基金利率，试图以此推动经济复苏；与此同时，布什政府还通过大幅度减税和大力提高军费，从减少财政收入和增大财政支出两方面推动财政政策的放松，并拟用此办法，在债券市场筹集资金，促使美国经济转危为安。诚然，实施宽松的财政货币金融政策，可以在一定程度上促进经济发展，但是，实施宽松的财政政策却使平衡预算再度变为赤字居高不下，这本身就成为抑制经济长期增长的一大阻力。可以看出，同紧缩财政与放松货币的混合经济政策相比，实施双宽松的财政与货币政策，是美国宏观经济政策组合的一个显著新特征。
新趋势
种种迹象表明，随着国内外经济形势发生的新变革，美国的宏观经济政策，在今后一段时期内还将会发生某种变化：
（一）推行紧缩的财政政策
根据预测，在2003财政年度联邦赤字高达3040亿美元的基础上，2004财政年度赤字将上升到3070多亿美元。随着联邦财政赤字的迅速上升，美国国会将运用立法手段迫使布什政府采取紧缩财政政策。现任总统布什的父亲——老布什于1989年初担任美国总统时，正是美国国会通过法令严格限制联邦财政赤字的关键年头，老布什在国会的压力下，不得不采取了抑制财政赤字的紧缩政策。现任总统布什尽管还在实施减税政策和扩大政府开支的政策，但当财政赤字大幅上升而无法控制时，国会势必将出面运用法律阻止赤字的进一步攀升。到那时，紧缩的财政政策势在必行。
（二）货币政策的中性目标。
当前美联储不管是采取降低利率的政策，还是提高利率的措施，都是一种人为的行为。按照弗里德曼的货币市场化的经济理论，人为实行各种货币政策，不利于货币市场的预期变化。所谓中性的货币政策就是按照市场运行规律，货币当局让货币按照市场规律行事。当然，实施中性的货币政策有一个前提，那就是经济形势必须处于稳定之中，经济发展过热或陷入经济衰退，都不可采用中性的货币政策。据预测，美国经济2003年下半年会出现好转。到那时采取中性的货币政策方会适宜。因此，2003年～2004年美国经济形势好转后，美国实施中性的货币政策可能性较大。
新变化
减少国家干预
布什总统曾在竞选中强调，既然美国经济的基础在于企业，那么，就应当理所当然地增强美国企业在整个国民经济运行中的重要地位，减少公共部门在经济运行中的影响。布什尤其想大力缩小联邦政府权限，扩大州政府与地方政府的权限。布什的这一经济理念在其税收政策、社会福利政策和外贸政策中也十分突出地显现出来。例如，布什政府的外贸政策着重点，更多地放在自由企业的对外公平竞争上，试图通过外贸企业公平竞争，进一步推动美国对外贸易的发展。
美国前财政部长奥尼尔曾明确表示，在当前美国经济与金融问题上，布什将更多地注重市场机制，而不会像克林顿政府那样只强调国家调节。在美国与日本的关系上，克林顿一向主张，日本政府应该降低其对其他国家的贸易壁垒。布什政府则强调，日本不一定只单纯降低关税限制，还可以找出其它适合日本国情的市场经济机制，只要“能够克服经济衰退，除了政府干预外，任何办法都可以尝试。”这表明，在制订宏观经济政策上，布什更倾向于市场调节而不是政府干预。
产业政策重点放在传统产业
作为总统的克林顿，一直同其副总统戈尔一样，热衷于高新技术产业的发展。克林顿不止一次地强调，美国要想走向真正的经济复兴，单纯依靠传统产业已经无济于事，只有把以信息产业为主的高新技术产业放到对国民经济发展举足轻重的位置，方能达到预期目标。而“新经济”的出现，则是发展高新技术产业的一个重要途径。为了加快“新经济”的发展步伐，克林顿担任总统后，花大力气在信息技术方面进行投资，以至于在上个世纪90年代末期，美国的高新技术产业产值在其GDP中占比6%，成为美国第一大产业。正是由于高新技术的发展，才把“新经济”推向一个发展高峰，并将其他西方国家远远地抛在了后面。
布什政府上台后，对于发展“新经济”采取了排斥的态度。前财政部长奥尼尔在一次讲演中指出：我实在看不出新旧经济到底有哪些不同。从中可以看出，主张减少政府干预，强调市场调节的布什政府，一方面，不愿意花更多的钱用于高新技术产业投资，另一方面，认为只要把现有高新技术用于传统产业改造，更多地关注传统产业的结构调整，那么，也会达到新技术产业与传统产业结合的预期目的，其中的关键问题是把市场调节提高到重要位置上。
减税重点为富有阶层
克林顿政府由于宜称代表美国中下阶层的利益，因此，他提出的增加税收重点，是向富有阶层开刀，而低收入阶层则从克林顿政府的增税中得到一定的实惠。由于把增加税收的重点放到了富人头上，结果，美国不仅解决了长期以来的庞大财政赤字问题，还促使预算最终实现了平衡。预计到2009年，美国的财政盈余将达到3000多亿美元。
布什政府上台后，面对克林顿政府的大量财政盈余，于2003年1月7日实施了长达10年的减税计划，这项减税计划的总金额高达7260亿美元。其核心内容乃是，通过把现行税率由5级削减成4级，促使富有阶层从中得到实惠，而中下阶层，尤其是穷人却根本没有从布什的减税中得到任何好处，可见，布什政府是代表富人而不是穷人的利益。
社会福利政策转向由私人承担
前总统克林顿推行的社会福利政策其重点之一，乃是由联邦政府对于养老金实行统一管理，州政府与地方政府不能插手。这也是延续30年代大危机时期罗斯福“新政”的重要内容之一。克林顿实施的社会福利政策，也同罗斯福时期一样，由联邦政府把雇员工资收入中的6%拿出来进行强制性扣除，作为联邦养老基金，直到雇员退休后（通常为65岁～67岁），方逐步把养老金退还给雇员本人。因此，联邦政府对养老金的干预和调节便成为克林顿政府经济政策的一个十分重要的组成部分。
美国经济政策中的新变化：减少国家干预；注重传统产业；减税重点在富有阶层；由私人承担社会福利；立足公平竞争外贸政策；大幅增加军费。
作为共和党总统的布什，决心改变克林顿政府的以政府干预为中心的社会福利政策。布什上台伊始，便逐步推行减少政府干预，加强市场调节的所谓新的社会福利政策，其主要内容之一就是，准许雇员从其工资中划出16%的工资税存入个人在银行开设的新帐户。联邦政府对现有的退休人员社会福利不进行担保，在大多数情况下，通过私有化，由私人企业进行管理。布什推行的社会福利私有化政策，其根源在于供给学派经济理论，在减少政府干预的前提下，运用市场机制，发挥私人与企业对社会福利投资和消费的积极性。在强调私人管理社会福利的同时，政府也对社会福利制度进行适度干预。例如，2002年10月布什政府作出新规定，在今后10年内，将对医疗福利增加1500多亿美元的政府拨款，其中用于健康保险的政府拨款将达到1300亿美元。
立足公平竞争的对外贸易政策
如果说前任总统克林顿的外贸政策十分强调管理，即所谓的管理贸易，那么，布什对外贸易政策的核心则是更加强调公平与竞争，也就是对等的贸易政策，反对在贸易协定中附加另外的条件。
在多边主义会谈中，布什更多地是追求霸权主义，至于一些无关大局的问题，他可以作出一定的让步，但以不损害国家安全利益为前提。在双边主义谈判中，布什推行的是战略政策，凡是与美国有利害关系的国家或地区，布什便千方百计与他们发展双边贸易关系。近年美国与智利和新加坡达成的自由贸易协议，都属于这种战略政策的内容。
布什上台后，对克林顿时期的能源政策也进行了较大的调整，在减少对中东地区石油依赖的前提下，追求石油来源多元化，尤其是对近邻墨西哥和非洲的石油则更感兴趣。
国防政策由减少军费开支到大幅增加
美国前总统克林顿的国防政策旨在通过减少军费开支，以达到收缩军事经济的目的。2000年，美国军费占GDP的比重仅为3.8%，比1992年减少大约1个多百分点。与此同时，美国军工企业因军费减少，以至于企业开工不足，不得不转产民品。
布什就任总统后，一举改变了前任时期的缩减政府开支的国防政策，宣称要大幅度增加军费。“9·11”恐怖事件发生后，布什更是找到了增加军费的借口。2003年2月，美国国会经过辩论，最终通过布什提交的高达3930亿美元的2003年度国防预算，这是自1981年以来美国最大的国防开支。在大幅增加军费开支的条件下，美国军工企业因得到足够的资金支持，便夜以继日地加大开工马力，为军事进攻伊拉克和打击恐怖主义赶造尖端武器和常规武器。军费开支的迅猛增加，也使得军事雇员呈现上升态势。所有这些，都促使美国的军事经济再次死灰复燃，这将对美国经济发展造成诸多负面影响。
新特点
财政政策由平衡预算转向赤字预算
同克林顿时期相比，目前美国财政政策出现的第一个突出特点则是，由平衡预算转向赤字预算。众所周知，凯恩斯主义国家干预经济的一个显著特点在于，运用财政赤字刺激需求与投资，进而达到刺激经济增长的预期目标。在凯恩斯赤字财政原理指导下，战后几十年来，只要美国经济一旦出现经济危机或疲软，联邦政府便打开赤字的闸门，借以刺激需求和投资，以促进经济走出衰退困境。但在1993年1月克林顿入主白宫后，改变了这一几十年来的经济信条，通过增加税收和减少政府开支双管齐下的办法，短短几年内，一举破除了自罗斯福“新政”便开始通行的赤字财政政策，从财政赤字转向预算平衡，这在西方财政理论界是一个划时代的创举。
然而，好景不长，布什于2001年初上台后，又采取倒行逆施的政策，重新把以往半个多世纪以来的赤字财政重又提了出来。财政赤字扩大，以往采取的主要办法是大幅度增加政府财政开支，此外，减税也是减少财政收入，增加赤字的途径。布什上台后，在扩大财政赤字方面，则采取了双管齐下的办法。一方面，通过增大军费开支和增加用于反恐的政府支出，促使联邦政府财政亦字日益扩大；另一方面，则又运用削减个人投资税率和减少税收类别，导致税收收入大幅度减少，这一多一少，势必把财政赤字的数额极力扩大。据统计，截至到2001年9月底，美国联邦政府财政余额尚有1270亿美元，然而，2003月2月初，美国联邦预算署宣布2003财政年度联邦财政赤字将达3040亿美元。联邦财政亦字占GDP的比例将由2002年的-1.5%迅速上升到-2.8%。
布什政府宏观经济政策新特点：平衡预算转向赤字预算；货币金融政策地位提高；货币政策双重作用；双边主义模式；实施宽松财政与货币政策。
诚然，联邦政府出现财政赤字，可以利用立法形式提高财政赤字上限，通过恢复发行债券集资解决，当然，其负债数额越是巨大，利息支出也愈高，到期收回旧债的政府开支也将愈来愈大。在此情况下，联邦利息率只能下跌不能上升，可是目前联邦利息率已经跌到最低水平，尚无回旋余地，这意味着联邦政府的利息支出只会增加，不可能减少。毋庸置疑，政府利息支出不断上升，显然对联邦政府的财政赤字更加不利。或许联邦政府的财政赤字将上升得更快。这样一来，庞大的财政赤字势必会成为抑制美国经济增长的巨大障碍。
货币金融政策地位更加提高
在上个世纪70年代～80年代，鉴于凯恩斯主义财政政策在各主要西方国家的宏观经济政策中占据了主导地位，而货币金融政策则处于服从的位置，因而，财政政策用于刺激经济增长的效力明显提高。然而，随着70年代中期至80年代初期西方通货膨胀和工业生产的停滞，也就是所谓的经济滞胀，凯恩斯主义的赤字财政政策已无回旋余地，在此情况下，货币政策对付经济滞胀的作用得以明显提高。通过降低货币流通量，促使通货膨胀由高转低，再加上灵活运用货币政策，以至于西方的经济滞帐最终得以消除。可见，货币政策的威力巨大。整个90年代，在财政政策捉襟见肘的情况下，美联储灵活运用增减货币流通量的办法，使得美国经济保持了长达10年的持续增长。
随着1997年7月初东亚金融危机的爆发，1999年～2002年巴西、阿根廷先后发生金融动荡，金融政策地位更加得到美国和其他国家的重视。在出现经济衰退或经济不景气时，美国政府常常采取提高利率和放松银根等途径，目的在于刺激经济景气回升；而当面对经济发展过热或出现通货膨胀时，美联储又采取了紧缩银根和降低利率的办法，迫使美国经济降温，进而实现经济软着陆。目前，货币金融政策，在美国宏观经济政策中可以说是得天独厚，而财政政策在美国经济政策中的地位则明显下降。宏观经济政策中财政政策的地位下降，使货币金融政策的地位大为提升，这本身就是美国宏观经济政策的一大突出特点。
货币政策的双重作用
在上个世纪80年代～90年代，美国货币政策在抑制通货膨胀和适度刺激经济增长方面作出了贡献。在进入21世纪之后，货币政策在对付通货紧缩和刺激经济增长中的作用则更加突出。由于通货紧缩是当前美国经济乃至全球经济的致命大敌，所以，如何对付通货紧缩成为包括美国在内的全球各国的重要课题。正因为货币政策肩负抑制通货紧缩和刺激经济增长的双重使命，因而方成为美国宏观经济政策的又一突出特点。
美联储主席格林斯潘认为，美国没有通货紧缩，然而，事实上，美国至少在企业和金融业中存在着严重的通货紧缩，尽管美国的通货紧缩不像日本和亚洲国家与地区那样严重。在医治通货紧缩方面，美国采取的政策措施是，一方面美联储吸取日本的教训，采取提前下手的办法。美国经济目前虽然疲软，但还不至于大幅降低联邦基金利率，为了对付通货紧缩，美联储于2002年12月5日提前降低联邦基金利率0.5个百分点，企图通过大幅度降低利率，不使通货紧缩继续恶化；另一方面，联邦政府利用美元贬值的办法，促使美国商品和劳务增加对外输出，试图以此缓解通货紧缩。显而易见，在通货紧缩不断加大的情况下，利用美元贬值推动外贸出口，可以在较大程度上把通货紧缩推向国外。日本和东亚一些国家治理通货紧缩采取的办法对美国来说无疑具有重要现实意义。
在对付经济疲软问题方面，美联储灵活地运用短期利息率和长期利息率达到既防止通货膨胀死灰复燃又抑制经济不景气的目标。格林斯潘时刻对通货膨胀的回升予以高度重视，只要一发现通货膨胀苗头，便立刻运用短期利率抑制通货膨胀的上升；而在对付经济疲软问题上，美联储则使用长期利率促使资本收益投资在中长期内有所回升。因为资本收益投资主要是用来刺激企业投资，它通常在较长时期内发挥效力。这种短期利率和长期利率的结合，既控制了通货膨胀的上升，与此同时，又对经济不景气发挥了正面效应。预计，短期利率和长期利率的有效结合，可以使美国经济至少在2003年下半年达到低通货膨胀下的较快增长。
面向全球的双边主义模式
美国上任总统克林顿尽管热心于美洲自由贸易区建设，但是，由于没有得到美国国会关于“快速处理权”的授权，使他在组建西半球自由贸易区方面基本没有新建树。与克林顿相比，现任总统布什不仅关注美洲自由贸易区建设，而且，也把双边主义推向全球。这是布什政府的双边主义有别于克林顿政府的地方，同时，也是当今美国对外贸易政策，即宏观经济政策的一个值得瞩目的新特点。布什之所以能够把双边主义推向全球，其中的一个重要因素，就在于他从美国国会手中拿到了上方宝剑——贸易促进权，即“快速处理权”，倘若没有从国会得到“先斩后奏”的授权，布什也不大可能实现其把双边主义推向全球的目标。在把双边主义推向全球方面，他首先关注的是美洲自由贸易区的建设。布什不仅与智利签署了自由贸易协议，还与中美洲国家加快了自由贸易谈判的步伐，进而最终把NAFTA推向整个拉美地区，达到其组建西半球自由贸易区的目标。
除此之外，布什还想方设法把自由贸易协议推向美洲以外的其他国家和地区。布什首先关注的一个地区便是亚洲地区，在这里，美国不仅有其切身利益，同时，该地区，特别是中国当前还是全球经济最有活力的国家。有鉴于此，美国在完成与新加坡的自由贸易协议后，为了不至于落在中国和日本后面，还打算尽快签署其与东盟的自由贸易协议。
在今后一段时间内，美国宏观经济政策趋势：推行紧缩财政政策；实施中性货币政策；美元贬值势在必行。
不仅如此，美国在实现其双边主义目标方面，还 实施了其在全球全面开花的政策：
在中东和地中海地区，美国与约旦在2001年签署了自由贸易协议，早在1985年同以色列缔结了自由贸易协定。
在南半球，美国于2000年与澳大利亚就有关自由贸易协定问题进行磋商，预计不久美国与澳大利亚的自由贸易协议便可大功告成。
在大西洋地区，美国早在1995年12月便提出与欧盟缔结自由贸易协定，拟建立大西洋自由贸易区。2002年英国也提出建立大西洋自由贸易区的构想，美国立即表示赞同。应当强调指出的是，美国推行的双边主义全球化构想，是其全球经济贸易战略的一个重要组成部分，其最终目标是与日本和欧盟争夺势力范围。
宏观经济政策转向宽松财政与货币组合
在克林顿总统时期采取的宏观经济政策搭配形式为，紧缩财政政策和放松货币政策的混合经济政策。然而，布什就任美国总统后，美国宏观经济政策与克林顿时期相比发生了戏剧性的新变化：面对经济再次陷入衰退，美联储被迫12次降低联邦基金利率，试图以此推动经济复苏；与此同时，布什政府还通过大幅度减税和大力提高军费，从减少财政收入和增大财政支出两方面推动财政政策的放松，并拟用此办法，在债券市场筹集资金，促使美国经济转危为安。诚然，实施宽松的财政货币金融政策，可以在一定程度上促进经济发展，但是，实施宽松的财政政策却使平衡预算再度变为赤字居高不下，这本身就成为抑制经济长期增长的一大阻力。可以看出，同紧缩财政与放松货币的混合经济政策相比，实施双宽松的财政与货币政策，是美国宏观经济政策组合的一个显著新特征。
新趋势
种种迹象表明，随着国内外经济形势发生的新变革，美国的宏观经济政策，在今后一段时期内还将会发生某种变化：
（一）推行紧缩的财政政策
根据预测，在2003财政年度联邦赤字高达3040亿美元的基础上，2004财政年度赤字将上升到3070多亿美元。随着联邦财政赤字的迅速上升，美国国会将运用立法手段迫使布什政府采取紧缩财政政策。现任总统布什的父亲——老布什于1989年初担任美国总统时，正是美国国会通过法令严格限制联邦财政赤字的关键年头，老布什在国会的压力下，不得不采取了抑制财政赤字的紧缩政策。现任总统布什尽管还在实施减税政策和扩大政府开支的政策，但当财政赤字大幅上升而无法控制时，国会势必将出面运用法律阻止赤字的进一步攀升。到那时，紧缩的财政政策势在必行。
（二）货币政策的中性目标。
当前美联储不管是采取降低利率的政策，还是提高利率的措施，都是一种人为的行为。按照弗里德曼的货币市场化的经济理论，人为实行各种货币政策，不利于货币市场的预期变化。所谓中性的货币政策就是按照市场运行规律，货币当局让货币按照市场规律行事。当然，实施中性的货币政策有一个前提，那就是经济形势必须处于稳定之中，经济发展过热或陷入经济衰退，都不可采用中性的货币政策。据预测，美国经济2003年下半年会出现好转。到那时采取中性的货币政策方会适宜。因此，2003年～2004年美国经济形势好转后，美国实施中性的货币政策可能性较大。
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