(一)盐城原有农村养老保险基本情况。截至2007年,盐城农村人口560万,占全市人口的70%,是江苏农村人口比例和总数最高的地级市(江苏省农村人口60岁以上人口571万,占农村人口总数的17.4%)。
截至2005年底,全市参保人数114.34万人,领取养老金人数3.01万人,其中征收农村养老保险费3,799.67万元,比上年净增483.04万元,当年基金总支出1,810万元,累计结余6.23亿元。全面开展了被征地农民基本生活保险工作,全市已有5.8万名被征地农民享受基本生活保险待遇。
2006年底全市参保人数116.66万人,比上年增长2.03%,领取养老金人数4.17万人,比上年增长38.5%,其中征收农村养老保险费4,596.4万元,比上年净增796.73万元,当年基金总收入6,127.5万元,基金总支出1,921.36万元,累计结余6.63亿元。全面开展了被征地农民基本生活保险工作,全市已有6.63万名被征地农民享受基本生活保险待遇。
(二)盐城市新农村养老保险基本情况
1、盐城新型农村养老保险实施情况。2008年盐城积极构建新型农保制度,建立个人缴费、集体补助、政府补贴多元筹资机制,在苏北率先实现新型农保制度全覆盖。2008年底,全市参加农村养老保险人数119.64万人(其中11.02万人参加新型农村养老保险),比上年末增加0.54万人,领取养老金人数5万人,比上年增加0.04万人,基金总收入2.59亿元,同比增长194.3%,基金总支出0.78亿元,同比增长39.3%。
2008年按照“扩大试点、整体推进”的思路进一步推进新型农村社会养老保险工作,积极实施新型农保“431”工程,即选择在盐都区、亭湖区、建湖县、滨海县4个县(区)、30个乡镇、100个村中重点推进新型农村社会养老保险制度试点工作。
2、“盐城模式”农村养老保险的核心。“盐城模式”的农村养老保险的核心是从重点村庄和重点人群突破,采取个人交费、集体补助、财政补贴相结合的保险方式(其中个人交纳40%、村集体补助40%、市县财政补贴20%)。这对经济欠发达地区有一定的借鉴意义。2003年盐城出台了《关于加强全市农村社会养老保险工作的意见》,确定小康示范村和富裕村等地方和乡镇企业职工、村组干部、失地农民、农村老党员、伤残疾人、军人家属、乡村医生、农村计划生育人口以及有稳定收入的富裕户等为重点对象,待条件成熟后向广大农民逐步推进。目前,纯农户参保可按当地农民一年的纯收入为缴费基数,最低比例设定为10%,参保人达到退休年龄后,按15年平均标准逐月领取养老金,15年以后仍健在者可继续领取。
(1)新型农村养老保险的五大特点。2008年是盐城新型农村养老保险工作“四有”示范村建设的探索起步之年。主要有五大特点:一是制度实现全覆盖。市和各县(市、区)政府都出台了新农保《指导意见》、《实施办法》或《暂行办法》,在苏北率先实现了新农保制度全覆盖;二是试点目标超预期。全市9个县(市、区)、131个镇、1,056个村建立了新型农保制度,超额完成了“431”工程目标任务;三是基金征缴创新型高。盐城市政府专门召开新型农保推进会议,在短短两个月的时间里,全市新增新型农保基金1.2亿元,全年实现征缴基金2.58亿元,创造了盐城农保有史以来,基金征缴量的重大突破;四是“即征即保”超省标。盐城被征地农民社会保险的覆盖率达95%以上,超过省厅考核目标的3倍。全市有10.16万名被征地农民纳入了基本生活保险,累计发放保险资金4.5亿元;五是管理服务上水平。各级农保经办机构坚持简化流程、优化服务,规范新型农保业务的全程管理,实施阳光操作。
(2)新型农村养老保险运作方式。《盐城市建立新型农村社会养老保险制度》规定:有盐城市户籍,从事农林牧渔业等农业生产,男18周岁至60周岁、女18周岁至55周岁的农村居民,都属于新型农村社会养老保险制度的覆盖对象。
(3)盐城市新型农村养老保险将进行的“三个突出”以及明确“三大目标”。盐城市新型农村养老保险将进行的三个突出:一是突出重抓农村,主动服务农民。突出重抓农村,服务农民,逐步实现农民“四有”目标,是围绕党委、政府中心工作,解决“三农”问题,打破二元结构,让农民真正享受改革开放成果的一项重要举措,必须抓好做实;二是突出“四有”示范村建设。确立立足农保、跳出农保、发展农保的工作理念,把推进“四有”示范村建设作为新农保工作的延伸和拓展。大力实施“十村示范、百村试点、千村推广”工程,将劳动保险政策服务全面向农村延伸,积极探索农村劳动保险新模式;三是突出经办能力建设。认真组织好现有干部的业务和能力培训工作,着力提升干部综合素质。将市场化运作作为财政投入的必要补充,加快探索组建新农保扩面队伍,调动、发挥一切积极因素,多种形式激励新农保的扩面工作,确保新农保工作“有人办事、有钱办事”。
盐城新型农保的三大目标:一是推进新型农村养老保险制度全覆盖工程。全市所有乡镇新农保制度的覆盖率达100%,全市村(居)新农保制度的覆盖率达40%,其中,响水县、滨海县、阜宁县、东台市分别为30%,大丰市、亭湖区、盐都区、建湖县、射阳县分别为50%。全市征缴新农保基金2.2亿元,新增新农保参保10万人,老农保转接新农保15万人;二是推进“十村示范、百村试点”工程,努力实现符合参加企业养老保险或新型农村养老保险条件的村民参保率达60%以上,积极促进新型农村建设;三是按照征地、补偿、保险“刚性进保”要求,实行“即征即保”,先行地区“先保后征”,扎实做好被征地农民社会保险工作,全市被征地农民社会保险覆盖率达95%。
二、盐城实施农村养老保险过程中的问题
(一)缺乏社会保险应有的强制性。社会保险的基本特征是国家立法、政府强制组织实施《盐城市建立新型农村社会养老保险制度》规定政府组织、引导与农民自愿相结合,没有体现社会保险的强制性特征,难以形成制度。
(二)背离了社会保险的属性。现有的农村社会养老保险制度的保险费筹集和待遇支付与商业保险相似,体现不出社会保险的社会性和优越性。在资金筹集上,虽然提出国家、集体和个人相结合,但强调重点是“个人交纳为主”,在实际操作中由于当地集体经济基础薄弱,集体补助只能是一句空话,政府主要是政策扶持,农村社会养老保险实质上变成了完全个人交费。由于弱化了政府应承担的责任,农村社会养老保险实际上已不是一个严格意义上的社会保险行为。如,《盐城市建立新型农村社会养老保险制度》规定:当地县(市、区)财政按个人缴费额给予10%～20%的补贴,有条件的镇财政、村集体经济组织按个人缴费额给予5%～10%的补助。县、镇(村)两项相加原则上不低于20%。
(三)存在“保小不保老”问题。从养老金的现实支付和对农村老人的供养中让农民体会到参保的实效。现在我国的农村社会养老体系存在着“保小不保老”的严重倾向,《盐城市建立新型农村社会养老保险制度》规定:有盐城市户籍,从事农林牧渔业等农业生产,男18周岁至60周岁、女18周岁至55周岁的农村居民,都属于新型农村社会养老保险制度的覆盖对象。这一规定使得制度实行时年龄超过60周岁的老年人无法参保。从参加村养老保险的人员结构看,也主要以中青年人为主。同时,早期参加农村社会养老保险的农民,有的已经到了退休年龄,但缴纳的养老保险费少,时间短,退休后养老金很低,根本起不到保障基本生活的作用。
(四)养老保险基金保值增值困难。《盐城市建立新型农村社会养老保险制度》规定:参保人员个人账户的储存额利率按照人民银行同期公布的城乡居民一年期居民定期存款利率执行。但是,受利率连续下调及通货膨胀等因素的影响,农村养老保险基金要保值已经相当困难,更不用说增值。
三、针对盐城市农村养老保险制度的对策思路
(一)对参保农民给予中央和省市县三级配套财政补贴。盐城市农村常住户中,农业生产经营户占总户数的92.15%,其中纯农业生产经营户比重过高,占总户数74.22%;非农业生产经营户占总户数21.05%,其中纯非农业生产经营户比重过低,只占总户数的3.12%。盐城农村中,大多数农民对土地有很强的依赖性,由于地少人多,农民从土地中可以获得的收入很有限。因此,对参加农村社会养老保险的农民给予中央、省、市、县配套财政补贴很有必要。
(二)因地适宜地发展新型农村养老保险制。十七届三中全会明确提出,贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续,加快健全农村社会保险体系。维护广大农村老年居民的基本生活条件,使其老有所养,是农村社会养老保险制度建设的必然要求。为确保农村居民社会养老保险全覆盖,必须根据不同地区的发展水平、不同人群的农村养老方式、不同区域农村养老保险水平的现状,来进行分类设计和分步实施,建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保险制度。
(三)加快新型农村养老保险制度立法保障。加快新农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。为了保证农村养老保险制度正常运行,建议在目前修改《中华人民共和国社会保险法(草案)》的同时,拟定《农村社会养老保险条例》,以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金的运营情况、农村养老保险制度的监督及相关部门的责任等。这样增强了盐城新型农村养老保险的强制性,有利于它的稳定实施。同时,对于“保小不保老”问题,可以针对这类人设计附加政策,提供低一个级别的保障。
四、结论
随着社会经济的发展,逐步消除城乡差距和社会养老保险制度的不公平待遇,建立与城镇基本养老保险制度接轨,城乡一体的国民基本养老保险制度将是我国社会养老保险制度的发展趋势。而且当前,中央提出建设社会主义新型农村,农村养老是新型农村建设必须迈过的“一道坎”。盐城从老农村养老保险转到“盐城市模式”的新型农村养老保险,体现了与时俱进的思想。新型农村养老保险制度强调了:从重点村庄和重点人群突破,采取个人交费、集体补助、财政补贴相结合的保险方式。这对经济欠发达地区有一定的借鉴意义。
(作者单位:山西财经大学)
主要参考文献:
[1]张建伟,胡隽.最高农民的养老保险制度.中央财经大学学报,2008.2.
[2]郭印,印慧宁.江苏农村养老保险制度建议.新华网,2008.6.2.
关键词：农村养老保险制度动态帐户
1、农村养老保险的历程
时下新型农村社会养老保险试点已经开始启动，农村社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，我国从80年代中期，就已经探索性地开展了农村社会养老保险制度。这段历史可以大体划分为三个阶段：第一阶段为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。第二阶段为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。第三阶段为衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。从以上几个发展阶段来看，农村社会养老保险在实践上是不成功的，可怜农村社会养老保险在还没有来得及成长时就已面临夭折的危险，但它却切实关系到占我国人口约80％的人民目前或将来的生活质量，随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。时值新农保正在全面辅开，进一步发展和完善农村养老保险体系已不仅仅是农民的愿望和要求，而是市场发展本身的客观必然。
2、进一步提高农村社会养老保障制度的建议
新农保政策的实施，让我们不得不去思索，农村社会养老保险从起步到建立起完善的制度之间，还有一个相当大的跨度，它的关键就在于农村社会养老保险制度要符合农民的实际情况，所以综合考虑有以下几点建议。
2.1建立农民养老保险的动态账户随着经济体制改革的深入和社会经济的发展，我国工业化和城市化的进程不断加速，农民的流动性也随之极具增长。针对农民工流动性较强这一特点，应该使农民工的养老保险个人账户随工作城市的转变而转移。因此，在设计我国农村社会养老保险模式的过程中，应充分考虑农民流动的特点，设立农民养老保险的动态个人账户，无论参保农民流入那里都会根据所在单位的性质和特点接续个人账户的养老基金。通过动态个人账户把流动农民的养老保险缴费统一起来，使农民工在进入到新的工作地仍能连续缴费，保障其能够在缴费达到一定年限后根据个人账户的状况进行养老金发放。
2.2根据农村人口的分化情况，进行分类实施政策对不同类型的参保农民实施一个体系、两种制度，把纯农人员纳入农村基本养老保险，把农村各类企业从业人员和进入本地的农民工，纳入城镇企业职工基本养老保险，我们可以把农村人口分为纯农业人口和进城务工的农民工两大类别。一是为以经营土地为生的纯农业人口建立农村养老保障。在已经推行的农村养老保险的基础上进行适当的调整与改革。最重要的是改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家给与政策扶持”的原则，国家应该给予农村社会养老保险一定的财政投入，由国家和个人共同负担。实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险，国家投入一部分纳入到社会统筹基金，农民个人缴费和部分国家投入划入个人账户，国家投入要偏重于经济欠发达地区。
同时鼓励建立由集体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险。二是为农民工建立类似于城镇养老保险制度，即实行社会统筹和个人账户相结合，农民工个人缴费和企业部分缴费划入个人账户的社会养老保障制度。对于刚刚进入城市的农民工，鉴于他们的就业、收入不稳定的状况，最初仍把它们纳入到农村养老保险制度。当他们在城市工作超过一定年限，就业稳定后，就可转入到为农民工建立的社会养老保险制度中，为农民工建立社会养老保险制度要协调好就业与社会保障的关系。另外对于在城市从事个体工商业的自雇性农民工，可以参照城镇个体工商户的养老保障，实行自愿原则。2.3农民社会养老保障应与土地转让相结合如果被纳入到社会养老保障的农民不愿意放弃农村的土地，就不利于土地规模化经营和农业现代化的实现。因此，要对已纳入到社会养老保障的农民工的土地实现有偿转让，让纯农户对土地进行规模经营。纯农户的收入提高了，参加社会养老保障的积极性自然就会提高。此外还应该建议农民运用“以土地换保障”的制度，对于通过出租、委托经营、经营土地的农民，可以由土地使用者按照国家和地方政府的规定或双方约定代其缴纳养老保险金。对于出售土地的农民，可以一次性得到补偿并取得养老保险年金。对于无偿将土地赠与子女或他人的农民可视不同情况而定，对其中失去劳动能力者，应由土地的使用者代为缴纳部分或全部养老保险金。
2.4应提高基金的保值增值能力，以解决农村社会养老保险的支付问题。这应该说是一个非常棘手的问题，目前我国风险较小、回报较高的投资渠道很少，但是有一些文献为我们提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，一是可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。二是由于农村养老保险以县为覆盖范围，因此基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此可以规定如果不能保证适当增值率的投资主体，就要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构管理。
2.5转变农村居民的思想意识由于长期以来农村依靠家庭养老，在短时间内大面积的推广养老保险制度有一定的阻力。即使在已经倡导使用农村养老制度的地方，由于基金监督不到位或者挪用现象的存在，造成农民对养老保险还不够信任。各级政府要组织力量通过各种方式向农民宣传社会养老保险，特别是对基金的管理和监督制度方面的宣传要到位，深入农民中讲道理，扩大宣传渠道，禁止硬性摊派、行政命令等抑制农民积极性的工作作风，要在潜移默化中使各项制度深入民心，使农民能主动接受并建立起对农村养老保险的认识与信心。新晨
2.6建立相应的社会保障法律法规，使农民社会养老保障制度得以规范化。
关键词：养老保险 制度 问题
一、农村养老保险制度的变迁
1986年，民政部确定以经济较为发达的石家庄等五个城市的农村进行了建立农村养老社会保险制度的试点工作。1991年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，农村养老保险制度建设进入了推广阶段。1999年，国务院批转了整顿保险工作小组起草的《保险业整顿与改革方案》的通知，要求各地停办此项业务并进行清理整顿，农村养老社会保险进入整顿阶段。
2002年11月，中共十六大提出“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险”，许多省市都试探性地建立了适应本地区的农民养老保险制度，但其主要集中在失地农民、“五保户”等特殊群体，普遍的农民养老保险没能开展。
2009年9月1日，国务院了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，计划从2009年起在全国10%的县（市、区、旗）进行农村养老工作试点并逐步拓展，2020年之前全国基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
二、农村社会养老保险的现状
自从国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》后，养老保险迅速开展起来，到2009年底全国参保人数已达7277.3万人，领取养老保险金的农民达1335.2万人。
截至2011年3月底，纳入国家新农保试点的838个县和直辖市大部分区县参保人数共计1.3亿人，达到领取养老金年龄人数为3582万，基金累计结余563.8亿元。同时，20个省的409个县自行试点，参保人数达4469万人，达到领取待遇年龄的人数为1421万。北京、天津、江苏、浙江、、青海、宁夏、海南、重庆等9个省区市实现了全覆盖 。可以说，在传统的家庭养老保障的功能弱化后，以新型农村社会养老保险为核心的非家庭养老保障体系正发挥越来越重要的作用。
三、新型农村社会养老保险存在的问题
尽管新制度在全国范围内呈现出稳步推进的良好态势，但实施过程中也出现了一系列问题。
农民的参保率依然很低。2010年我国农村养老参保人数为10277万人，占全国参加养老保险人数的33%，只占全国7.13亿农民（2009年数据）的14.4%，表明还有大量农民没有参保。
政府的不作为政策。我国的农村养老保险一直本着自愿的原则因此不具有法律强制性，不是纯粹的社会保险。造成这种局面的原因是政府对农村养老保险的前景没有决策和行动。政府的不作为暗示了对商业化保险的支持，其没有尽到为农民提供基本保障的义务。
管理体制混乱。养老保险存在着多部门多头管理，政策不统一，职能不清，遇事互相推脱导致办事效率低下等问题。在机构设置上政府集制定政策、执行、监督于一身，存在政事不分工作不够公开透明的现象，投保人无法对其进行有效监督，影响养老保险事业的发展。
四、对新型农村社会养老保险制度的建议
鉴于新农保在实施过程中存在不少问题，我们建议从以下几个方面进行完善：
规范管理机构的职能和权力。由于养老保险的行政管理与基金管理并未完全分开，因此应努力促使基金管理机构真正独立，并由农民自己选择基金管理员从而充分信赖这个机构。同时国家也应积极立法，发挥政府自身的监督职责和指导义务。
完善医疗、教育等公共服务。在经济落后的部分农村，许多开销占用了养老资金，特别是在医疗和教育上的支出。由于缺乏有效的医疗保障制度，农民生病的医费自付，“因病致贫，因病返贫”是常见现象；而教育中尽管在一定年限内义务教育是免费的，但书费、住宿费等对于贫困农村家庭也是一笔不小的开销。所以国家应积极完善医疗、教育等公共服务，为农民积极参与养老投保扫清障碍。
根据各地情况分类建立不同账户。可根据是否拥有土地以及职业关系，将农民纳入不同的养老保险账户：拥有土地承包权的农民纳入农村养老保险体系，城镇居民与失地农民纳入城镇养老保险体系，城市务工人员可自行选择。其中，农保制度中个人账户和土地保障相结合；城保制度中社会统筹与个人账户相结合。参加农保的人员因失去土地和职业变动转入城保时，应终止农保关系，农保历年缴费基数除以对应年度城保缴费基准数，折算为城保缴费年限，与城保制度顺利实现对接。
参考文献：
[1]王如鹏.农村养老保障问题研究[D].吉林大学，2010年
[2]杨复兴.中国农村养老保障模式创新研究――基于制度文化的分析.云南人民出版社，2006版
[3]唐钧.新农保的软肋.[J]中国社会保障，2009；11
关键词：农村养老 现状 立法建议
一、当前我国农村养老保障模式
养老保障模式是指为保证老人在需要的时候得到赡养的方式和方法。这是农村养老保障立法的基础。八届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五计划”和2010年远景目标纲要》明确提出:“农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险。”按照这一指导方针，我国基本形成了“以家庭养老为主体和基础，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济相结合的农村养老保障模式”。
(一)家庭养老，即指由家庭成员尤其是子女负担赡养老人的养老方式。这是当前中国农村使用最普遍的养老方式，也是中华民族传统美德的具体体现。有关资料显示，老年人口的全部经济来源构成中，来自子女供给部分城市占16.8%，镇占21. 0% ,县(农村地区)占38. 1 %。这说明，子女供养在城镇老年人中占有一定地位，而在农村中则占有重要地位。另据民政部门的统计数据表明，截至1999年6月，农村97. 6%的老人仍然为家庭所供养。目前，农村老人中只有2. 4%的“五保”老人才能获得集体养老。
(二)土地养老。在自给自足的自然经济条件下，土地是农民养老的一个重要保障。土地分配以家庭为单位进行分配，对土地的使用和收益是父母的专有权利。父母退出生产领域后，并不意味着放弃了对生产资料的占有权，子女要想获得土地使用权，必须以赡养父母为前提。千百年来，这种让渡与受让的实践，要求年轻一代必须负责家庭养老。这不但是一种道德约束，而且是一种近乎于因等价交换而产生的强制性义务。直至今日，土地仍然在维系农村养老关系中发挥着一定作用，拥有土地的农民还可以依靠土地的产出作物或有偿让渡给他人使用获得收益来维持生活。
(三)储蓄养老，就是老年人主要依靠自己平时积蓄维持生活的养老类型。这在农村占有一定的比例。这些人年轻时有所为，年老时也能从事力所能及的劳动，同时没有什么负担，生活上可能比子女要好些，因此他们没有向子女提出赡养要求。但是，也有一些农民因为对养儿防老已丧失了信心，认为只有钱财才是可靠的，因而在年轻时尽可能省吃俭用，节约储蓄以备老年之用。
(四)集体养老，就是由农村集体经济组织对年老多病、无依无靠的老人进行赡养的制度。集体养老主要包括五保供养、优抚对象中部分老人的优待抚恤、农民退休养老和养老院制度。
(五)养老保险。从1991年开始，根据国务院的决定，民政部开始有计划、有组织地组织农村社会化养老保险改革的试点。到1998年底，全国已有2000多个县(市、区)的8200多万农民参加了养老保险。
二、我国农村养老模式面临的问题
从多年的实践来看，以家庭保障为主，多种形式并存的农村养老保障形式不仅符合中国国情，也减轻了社会负担。但是，随着社会的发展，各种养老形式都出现了程度不同的问题，养老矛盾重重，赡养纠纷事件逐年增长。
(一)大家庭养老格局解体，家庭养老功能逐渐弱化。首先，家庭规模小型化使多个子女合力赡养老一辈的家庭养老基础和优势在逐渐消失。核心家庭、空巢家庭大量涌现，子女结婚成家随即分家析产的现象相当普遍。家庭规模小型化趋势正在摧毁传统大家庭的养老格局，多子女老人吃“转转饭”的现象日益增多。据1982年到1990年两次人口普查，家庭户规模从4. 3人/户降到3. 97人/户。1995年中国人口抽样调查显示，平均家庭户规模降到3. 9人/户;2000年又降到3. 44人/户。中国的家庭结构也转变为以核心家庭为主体的结构，1990年核心家庭占家庭总数的67. 31%，其中父母与未婚子女组成的完全核心家庭占57. 81%，比1982年增长了4.92个百分点。家庭户平均规模的缩小和完全核心家庭的增多导致纯老年户不断增加。1990年人口普查时，城乡合计60岁及60岁
[1] [2] [3]
以上老年人生活在单身户和一代户中所占比例为. %。据年中国老龄科研中心对全国个省市的一份调查，老人中一代户的比例，城市达到%，农村达到% 。年中国老龄科研中心老年人供养体系调查资料表明，我国农村岁及岁以上老年人完全依靠家庭养老的比例为 %;而据年国家计划生育委员会农村家庭变化课题组调查，这一比例已下降为%左右。
其次，人口老龄化加剧了家庭养老的负担。据来自总部位于华盛顿的战略与国际研究中心同保德信金融集团联合的《银发中国—中国养老政策的人口和经济分析》报告显示，我国青壮年群体正在缩水，老龄群体迅速膨胀。中国青壮年人口数量将在年达到顶峰，随后逐渐下降。到世纪中叶，中国总计将失去%一%的青壮年劳动力。而此时，中国老龄人口总数将达到亿人，占人口总数的%左右，超过法国、德国、意大利、日本和英国目前人口的总和。这种人口老龄现象在农村尤为突出。第五次人口普查资料表明，到年底，我国岁以上的农村老年人口有亿人左右，是世界上农村老年人口最多的国家。我国农村人口老龄化超前于经济社会的发展水平，明显高于城镇的现实，使农村家庭养老不堪重负。
再者，传统孝道的调整力度减弱。随着家庭人口外流，迫于岗位竞争压力，大量农村的年轻人进城学习或工作，子女无暇顾及在农村的父母。虽然老年人的收人通过子女汇款增加了，但他们在需要时却无法得到子女应有的照顾。传统孝道的调整力度受到削弱，健康不佳的农村老年人在经济供养不足之外，还面临生活不便、照料不够、精神苦闷等问题。
(二)城市化、工业化的冲击影响着农村家庭养老模式得以存在的经济基础，土地养老形式在逐步弱化。历经时代变迁和社会制度的变革，特别是在实行土地联产承包责任制后，土地已不是父母的私有财产，每人都可依其农民身份依法获得一份土地，而不再以对父母的赡养为必要前提。源于老一辈对土地等家庭财产的控制与让渡的家庭养老模式面临存在的危机。此外，受土地制度、土地数量及土地收入的限制，加上我国农业基本上还是“靠天吃饭”的现状，农村老年人单纯依靠农村可耕地养老的形式日显不足。
(三)社会养老保险对农民养老保障作用因地区经济发展水平的差异各有不同。在经济比较发达的地区，农民已经过上了温饱生活，具有了一定参加社会保险的经济承受能力。如东莞、温州的一些地方，农村社会养老保险已全面覆盖。浙江省杭州市的乡镇覆盖率已达到%，一些富裕的农民通过一次性交纳几千元养老基金，已开始按月元、元不等数额领取养老保险金。而有些贫困地区农民因难以承受其经济压力和风险，连一般的保费都无法收齐。从目前农民缴费的情况看，人均缴费不到元钱，根据他们的缴费额，几十年后，平均每人每月拿不到几元钱的养老保险金，根本达不到保险的目的。尽管到年底，全国已有个省、市、自治区的多个县(市、区)开展了农村养老保险改革试点，有多万农民参加了养老保险，但社会化养老保险对大部分农民来说达不到理想的保障效果。
(四)农村集体养老面临困境，举步维艰。集体养老存在的物质基础是农村集体经济组织管理的完善和物质的丰富，存在的心理基础是老人社会交际的广泛和子女对养老认识的多元化。在目前农村经济普遍落后的情况下，其适用对象、范围具有一定局限性和特定性，集体养老难以普及化和规模化。
(五)储蓄养老固然具有一定的自主性，但是银行储蓄的低利率、高膨胀、大额的医疗费以及农民收人低的现实，使得单靠储蓄难以保障养老问题。
综上所述，我国目前的农村养老保障模式已经难以适应社会发展和进步的要求，针对我国城乡经济发展水平差别悬殊、农村经济发展不平衡等特点，借鉴吸收各国立法经验，笔者认为应该以维持农村老年人最低生活水平为出发点，以引导农村养老立法向城乡养老立法一体化过渡为目标，尽快建立健全独立的农村养老保障法律制度。
三、我国农村养老保障的立法建议
从理论上讲，城乡养老保障立法一体化是市场经济的必然要求，但是城乡养老保障经济基础的巨大差异和政策性区别决定了农村养老保障立法只能走独立发展的道路，即在城乡养老保障二元化格局难以得到根本改变的社会经济背景下，首先单独制定农村养老保障法，该法的制定将会对我国的社会保障法治管理水平起到积极的促进作用。
【关键字】新农保，财政补助，保障水平
一、新型农村养老保险政策分析
我国人口老龄化问题日益显现，同时家庭规模不断趋于小型化，使农村传统的依赖土地和家庭养老保障功能大大弱化，农村老年人的基本生活保障问题凸显。
在新农保财政补贴中，中央和地方政府都加大了投入力度，中央财政主要负责 ，“补出口”即对国务院统一确定的基础养老金部分，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予的补助。补助基数每人每月55元，即每年660元。这一补助水平将根据经济发展和物价变动等情况适时调整。地方财政补助政策主要分“补入口”和 “补出口”两部分。“补入口”主要体现在三个方面：一是对农村居民个人缴费每人每年至少补30元，是否高于30元，高多少由地方政府根据自身情况确定。二是为鼓励参保农村居民多缴费，地方财政按照多缴多补的原则，对选择较高档次标准缴费的，给予适当鼓励。具体办法由地方政府确定。三是对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方财政代其缴纳部分或全部最低标准的养老保险费。“补出口”具体有三种情况，第一种情况是对国务院统一确定的基础养老金部分、东部地区需要地方政府安排50%的补助资金。中西部地区因中央财政全额补助则无须再安排补助资金。第二种情况是，鉴于各地经济发展水平、消费水平等存在差异，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。第三种情况是，为鼓励参保农村居民长期缴费，增加个人账户积累，对缴费超过一定年限的，地方政府可适当加发基础养老金，具体政策由地方政府确定。
由此可见，地方财政如何发挥其保障作用，满足农民的养老需求，已经成为新农保可持续发展的关键因素。
二、山西养老水平财政保障程度问题分析
1、从农村居民最低养老水平角度看财政保障程度。当前山西财政收入增长速度在一个上升通道，相比之下而农村最低养老动态水平增速基本保持平稳。远低于财政收入的增长速度，所以地方财政完全有能力负担农村养老保险的补贴额，也可以说地方财政对农村居民的最低养老水平保障程度不够。
2、从养老金替代率角度看财政保障程度。养老金替代率是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。一般用于城镇居民养老水平的衡量。国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定，养老金的最低替代率为55%。但是，我国当前新农保各个档次替代率分布在10%到17%这一区间，远低于国际水平线。
三、地方财政保障新农保有效实施的政策建议
1、优化财政支出结构，加大财政对新农保的投入力度。我国长期实施的社会保障制度更倾向于城市，所以在财政支出结构上应予调整和优化，增加农村社会保障支出的比重。同时发挥财政转移支付的功能，调整地区之间农村社会保障财政支出的分配比例。
当然，增加财政投入，政府的压力也会增大。但需要指出的是，增加财政投入会变成困难群体的即期消费，进而刺激社会生产，扩大社会就业。这是这一制度产生的直接经济效益；同时，它在解除最低收入阶层生存危机和增进低收入群体福利的同时，虽然不能完全实现社会公平，但却直接地缩小着社会不公，让贫富差距控制在社会可以承受的范围内，缓和了贫富对抗，维护着社会稳定。这是这一制度的巨大社会效果与政治效能。
2、调动农民参保积极性，提高养老金替代率。目前，新农保实施的中央和地方财政共同补贴的方式。由于补贴数额较低，没有明确的补贴增长机制，抑制了农民参保的积极性。虽然新农保制度中对于地方财政补贴数额给予了一定的弹性，可以多缴费多补贴。但地方财政在实行的过程中并没有建立补贴与农民参保缴费之间的关联机制，使得部分较富裕农民缴费的积极性不高。地方政府也可以制定缴费年限与养老金领取水平相挂钩的政策，对于超过最低缴费年限年后选择继续缴费的农民实行更高水平的补贴，具体政策根据各地经济发展水平制定。这样多缴费多补贴高养老金发放，不仅提高了农民参保和缴费的积极性，也提高了养老金替代率和新农保对农村居民生活的保障水平。
3、妥善解决老农保遗留问题。老农保导致个人账户低效，养老金出现资金缺口。这一缺口主要由各级财政进行弥补，而在新型农村养老保险制度中，地方财政又承担着弹性补贴的重要责任。地方财政的负担相应有所增加，如何妥善解决老农保遗留问题，是各地顺利推行新农保要解决的关键问题。
4、加强新农保个人账户资金的管理。提高投资收益。为使农村老年人口得到切实保障，加强农保个人账户资金的运营和管理是必要的。农保个人账户资金可以以省级社保经办机构为受托人开办信托管理模式，实现资金的保值增值。农保个人账户资金的有效运营，可以在提高财政收入的同时，采取分红方式充入新农保个人资金账户，提高农村老年人生活的保障水平。
参考文献：
[1]林义. 破解新农保制度运行五大难[J]. 中国社会保障， 2009 （9）： 14-16
[2]李冬妍. “新农保” 制度： 现状评析与政策建议[J]. 南京大学学报 （哲学· 人文科学· 社会科学）， 2011 （1）.
一、引言
农村社会养老保险是指为农村老年人提供经济帮助和服务，保障其基本生活的一项社会安全制度。农村养老保险作为国家的基本保险，可以解决我国农民人口老龄化趋势带来的后顾之忧，降低农村老龄人口晚年生活风险，增强社会保障功能，实现社会养老和家庭养老相结合，加快农村经济发展。中国农村社会保险自1992年正式出台以来，经历了大起大落，与城市社会养老保险制度相比，还远远落后。与农民切身利益相关的养老保险制度，也应针对现实发展做出相应改进，以适应经济的发展。
江苏作为全国重要的经济大省（2006年GDP占全国第四）、人口大省（占全国第五），其农村养老保险制度值得关注。关于江苏农村养老保险的研究，特别是以区域差别来分析农村养老保险的文章很少，本文通过对江苏13个地级市农村经济发展及人口状况的分析，尝试对江苏今后的农村养老保险制度建立和发展提出可行性的意见。
二、江苏省地级市区域差异
2006年江苏60岁以上人口1，183万，占总人口数的15.6%，属于老龄化社会。城镇居民60岁以上人口612万，占城镇居民总数的14.3%，农村60岁以上人口571万，占农村人口总数的17.4%。农村老龄化程度比城镇更加严重，给江苏的农村养老保险提出了更大的挑战。
江苏按行政区域划分为十三个地级市，分别是苏南的南京、无锡、常州、苏州、镇江，苏中的南通、扬州、泰州，苏北的徐州、连云港、淮安、盐城、宿迁。不同城市的农业人口比例也有较大的差异（见表1）。江苏农民工的就业状况大致可以分为三类：第一类是纯农业就业者，主要从事第一产业农林牧副渔的工作；第二类是在乡镇企业的打工者，收入的一部分来自于乡镇企业的工资，一部分来自从事农业劳动所获得的收入。这类劳动者可以称为兼工兼农就业者；第三类进城务工或务商的就业者，他们基本脱离了农业生产，完全成为打工族。他们有较长期的劳动关系和相对稳定的工作岗位，收入所得几乎完全来源于打工的工资。虽然目前要求养老保险全省统一的意愿非常强烈，由于江苏各个农村地区的经济发展存在差异，造成农民投保能力、集体经济与国家补贴能力存在较大差异性，采取多层次的农村养老保险符合目前江苏的实际情况。最终，随着政府经济政策的扶持以及农村养老保险的深入，各区域经济发展的差距将逐渐缩小，农村养老保险的标准将逐步统一，最终达到全省农村养老保险机制的一致性。（表1）
1、农业人口比例。总体来说，江苏的农业人口分布由南向北比例依次增加。苏中、苏北的农业人口比例远远超过苏南的平均水平，分别提高了50%和70%。苏南的城市化进程普遍快于苏中和苏北，其中南京的农业人口比例仅有28.91%，而在苏北的连云港、淮安、宿迁，该比例都高于70%，这些城市的农村养老保险工作覆盖面大，工作难度高。
2、经济发展水平。表1数据显示，苏南的生产总值达到了13，485亿元，占全省生产总值的62.5%，苏中和苏北的经济总量较小且相互差距也很小，苏南的经济发达程度在全省处于第一梯度。在苏南地区范围内，苏州以4，820亿元遥遥领先，常州和镇江的经济水平相对靠后；在苏中地区，南通的经济发展相对较好，扬州和泰州不分伯仲。在苏北地区，连云港、淮安、宿迁经济发展较慢，年生产总值小于700亿元。经济发展水平高的地区，可以提供的工作岗位也就更多，相对可以更好地解决当地的农民务工问题，而经济水平相对较低的地区，提供的工作岗位较少，造成了当地农民就业机会较少：一部分农民前往经济更发达的地区寻求打工机会，但不一定能保障其养老保险；另一部分人继续留在当地从事第一产业，也加大了当地农村养老保险的覆盖度和产生了如何解决出外打工回家养老人员的养老保险问题。
3、农民生产生活水平。恩格尔系数反映的是食品支出总额占个人消费支出总额的比重。在这里，农村恩格尔系数反映的是一个农村家庭，购买食物的支出占家庭总消费的比例，在一定程度上反映了一个地区农民的富裕程度。从表1可以看出，苏南的农民人均收入达到了8，000元以上，而苏北的收入只有苏南的57%，苏中的收入水平处于两者之间，但和苏南相比还是有很大的差距。但是，苏中的恩格尔系数却和苏南几乎一样，低于苏北39.5%的水平，这反映了苏北农民的富裕程度不及苏中和苏南。苏州的农村人均收入最高，这和苏州地区的生产总值排名第一相符，苏北除盐城以外的四个城市，农民的人均收入都低于5，000元，处于江苏省较低水平，反映出这些城市的居民主要从事比较单一的第一产业，以及进城打工的收入比其他城市要少。无锡的农村恩格尔系数全省最低，反映出无锡的农民生活满意最强，而扬州、连云港、盐城、宿迁的恩格尔系数都超过了40%，显示出这四个地区农民的日常生活成本较大，对生活的满意度较差。
三、江苏发展农村养老保险制度的建议
1、加大宣传，扩大覆盖面。国家民政部于1992年发放《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》办法，之后的十几年江苏农村养老保险的推广一直处于缓慢发展状态。2006年省劳动和社会保障厅了《关于乡镇企业参加养老保险有关问题的意见》，把乡镇企业职工纳入城镇企业职工基本养老保险。2007年省劳动和社会保障厅的《2007年农村社会养老保险和被征地农民基本生活保障工作安排》明确指出，各地应采取试点的方式，探索和建立新型农保制度。但是，对于苏北大部分农民生活水平较低的地区，农民参加农保的意愿不是很强烈。我们要通过领导带头，媒体配合，多方位、多渠道地加强对农村养老保险的宣传力度。同时，要加强政府对农民的组织引导力度，使农民清楚地认识到参加农保的好处和益处。同时，我们还应扩大农保的对象，目前的新型制度都没有涉及60岁以上老人的保险问题，我们应该对此予以考虑，依据自愿加入原则把这部分人权纳入保险范围，同时吸收60岁以上老人参加农村养老保险也体现了公民平等的原则。
2、建立多层次的农村养老保险。苏北城市中连云港、淮安、宿迁三地的农业人口比例较高，同时三地的地区生产总值和农村居民收入均排在全省后三位。根据2007年全省农保的工作安排，要求农村养老保险采取个人、集体、国家三者共同扶持的方式覆盖全部的农村人口。对于上述三地的养老保险不容乐观，不宜盲目采取全覆盖的养老保险覆盖方式。三地的农村恩格尔系数都在40%以上，宿迁的农村恩格尔系数全省最高，达到47.4%，表明当地农民富裕程度较低，个人缴纳养老保险的基础较差，对于该地区的农保，省政府需要加大补贴政策，同时通过智力、技术、资金支持等方式，加速发展当地经济，提高当地农民的收入。
苏南城市中省会南京的农业人口比例最少，无锡、苏州紧随其后。南京、苏州、无锡的地区生产总值处于全省前三，对于这些政府财政收入较强的城市，可以增加养老保险中政府补贴的比例，提高农民参保的积极性。同时，苏南五市的农村居民人均收入都位于全省前列，并且农村恩格尔系数都在40%以下，农民相对富裕，在基本农村养老保险的基础上可以加大补充养老保险的措施，引入商业保险，引导农民获得更多的保障。但是这里要注意，商业保险的引入需要政府确定好保险商的信誉以及产品的适用性，先小范围的试点进行，然后再逐步推广。
3、健全农民工养老保险。许多农民现在已经不再从事传统意义上的第一产业，而是进入城市从事工业和服务业等。特别在经济发展落后，农村人口数量庞大的地区，许多农民外出进城打工，这些农民工在外流动性较强，通常打工一段时间后考虑回乡养老。这就给农村养老保险的实施带来了巨大挑战，我们建议江苏应采取以下措施：
首先，全国统一农民工养老保险识别号。该号码可以按照现行社会养老保险的方式和身份证相结合。当农民工从外地回老家时，可以通过全国统一的农保识别号方便地转入和转出养老保险，保证了农村养老保险缴费的可持续性。
关键词：农村养老保险制度 动态帐户
1 农村养老保险的历程
时下新型农村社会养老保险试点已经开始启动，农村社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，我国从80年代中期，就已经探索性地开展了农村社会养老保险制度。这段历史可以大体划分为三个阶段：第一阶段为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。第二阶段为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。第三阶段为衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。从以上几个发展阶段来看，农村社会养老保险在实践上是不成功的，可怜农村社会养老保险在还没有来得及成长时就已面临夭折的危险，但它却切实关系到占我国人口约80％的人民目前或将来的生活质量，随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。时值新农保正在全面辅开，进一步发展和完善农村养老保险体系已不仅仅是农民的愿望和要求，而是市场发展本身的客观必然。
2 进一步提高农村社会养老保障制度的建议
新农保政策的实施，让我们不得不去思索，农村社会养老保险从起步到建立起完善的制度之间，还有一个相当大的跨度，它的关键就在于农村社会养老保险制度要符合农民的实际情况，所以综合考虑有以下几点建议。
2.1 建立农民养老保险的动态账户 随着经济体制改革的深入和社会经济的发展，我国工业化和城市化的进程不断加速，农民的流动性也随之极具增长。针对农民工流动性较强这一特点，应该使农民工的养老保险个人账户随工作城市的转变而转移。因此，在设计我国农村社会养老保险模式的过程中，应充分考虑农民流动的特点，设立农民养老保险的动态个人账户，无论参保农民流入那里都会根据所在单位的性质和特点接续个人账户的养老基金。通过动态个人账户把流动农民的养老保险缴费统一起来，使农民工在进入到新的工作地仍能连续缴费，保障其能够在缴费达到一定年限后根据个人账户的状况进行养老金发放。
2.2 根据农村人口的分化情况，进行分类实施政策 对不同类型的参保农民实施一个体系、两种制度，把纯农人员纳入农村基本养老保险，把农村各类企业从业人员和进入本地的农民工，纳入城镇企业职工基本养老保险，我们可以把农村人口分为纯农业人口和进城务工的农民工两大类别。一是为以经营土地为生的纯农业人口建立农村养老保障。在已经推行的农村养老保险的基础上进行适当的调整与改革。最重要的是改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家给与政策扶持”的原则，国家应该给予农村社会养老保险一定的财政投入，由国家和个人共同负担。实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险，国家投入一部分纳入到社会统筹基金，农民个人缴费和部分国家投入划入个人账户，国家投入要偏重于经济欠发达地区。
同时鼓励建立由集体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险。二是为农民工建立类似于城镇养老保险制度，即实行社会统筹和个人账户相结合，农民工个人缴费和企业部分缴费划入个人账户的社会养老保障制度。对于刚刚进入城市的农民工，鉴于他们的就业、收入不稳定的状况，最初仍把它们纳入到农村养老保险制度。当他们在城市工作超过一定年限，就业稳定后，就可转入到为农民工建立的社会养老保险制度中，为农民工建立社会养老保险制度要协调好就业与社会保障的关系。另外对于在城市从事个体工商业的自雇性农民工，可以参照城镇个体工商户的养老保障，实行自愿原则。
2.3 农民社会养老保障应与土地转让相结合 如果被纳入到社会养老保障的农民不愿意放弃农村的土地，就不利于土地规模化经营和农业现代化的实现。因此，要对已纳入到社会养老保障的农民工的土地实现有偿转让，让纯农户对土地进行规模经营。纯农户的收入提高了，参加社会养老保障的积极性自然就会提高。此外还应该建议农民运用“以土地换保障”的制度，对于通过出租、委托经营、经营土地的农民，可以由土地使用者按照国家和地方政府的规定或双方约定代其缴纳养老保险金。对于出售土地的农民，可以一次性得到补偿并取得养老保险年金。对于无偿将土地赠与子女或他人的农民可视不同情况而定，对其中失去劳动能力者，应由土地的使用者代为缴纳部分或全部养老保险金。
2.4 应提高基金的保值增值能力，以解决农村社会养老保险的支付问题。
关键词：农村养老保险制度 动态帐户
1 农村养老保险的历程
时下新型农村社会养老保险试点已经开始启动，农村社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，我国从80年代中期，就已经探索性地开展了农村社会养老保险制度。这段历史可以大体划分为三个阶段：第一阶段为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。第二阶段为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。第三阶段为衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。从以上几个发展阶段来看，农村社会养老保险在实践上是不成功的，可怜农村社会养老保险在还没有来得及成长时就已面临夭折的危险，但它却切实关系到占我国人口约80％的人民目前或将来的生活质量，随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。时值新农保正在全面辅开，进一步发展和完善农村养老保险体系已不仅仅是农民的愿望和要求，而是市场发展本身的客观必然。
2 进一步提高农村社会养老保障制度的建议
新农保政策的实施，让我们不得不去思索，农村社会养老保险从起步到建立起完善的制度之间，还有一个相当大的跨度，它的关键就在于农村社会养老保险制度要符合农民的实际情况，所以综合考虑有以下几点建议。
2.1 建立农民养老保险的动态账户 随着经济体制改革的深入和社会经济的发展，我国工业化和城市化的进程不断加速，农民的流动性也随之极具增长。针对农民工流动性较强这一特点，应该使农民工的养老保险个人账户随工作城市的转变而转移。因此，在设计我国农村社会养老保险模式的过程中，应充分考虑农民流动的特点，设立农民养老保险的动态个人账户，无论参保农民流入那里都会根据所在单位的性质和特点接续个人账户的养老基金。通过动态个人账户把流动农民的养老保险缴费统一起来，使农民工在进入到新的工作地仍能连续缴费，保障其能够在缴费达到一定年限后根据个人账户的状况进行养老金发放。
2.2 根据农村人口的分化情况，进行分类实施政策 对不同类型的参保农民实施一个体系、两种制度，把纯农人员纳入农村基本养老保险，把农村各类企业从业人员和进入本地的农民工，纳入城镇企业职工基本养老保险，我们可以把农村人口分为纯农业人口和进城务工的农民工两大类别。一是为以经营土地为生的纯农业人口建立农村养老保障。在已经推行的农村养老保险的基础上进行适当的调整与改革。最重要的是改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家给与政策扶持”的原则，国家应该给予农村社会养老保险一定的财政投入，由国家和个人共同负担。实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险，国家投入一部分纳入到社会统筹基金，农民个人缴费和部分国家投入划入个人账户，国家投入要偏重于经济欠发达地区。
同时鼓励建立由集体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险。二是为农民工建立类似于城镇养老保险制度，即实行社会统筹和个人账户相结合，农民工个人缴费和企业部分缴费划入个人账户的社会养老保障制度。对于刚刚进入城市的农民工，鉴于他们的就业、收入不稳定的状况，最初仍把它们纳入到农村养老保险制度。当他们在城市工作超过一定年限，就业稳定后，就可转入到为农民工建立的社会养老保险制度中，为农民工建立社会养老保险制度要协调好就业与社会保障的关系。另外对于在城市从事个体工商业的自雇性农民工，可以参照城镇个体工商户的养老保障，实行自愿原则。
2.3 农民社会养老保障应与土地转让相结合 如果被纳入到社会养老保障的农民不愿意放弃农村的土地，就不利于土地规模化经营和农业现代化的实现。因此，要对已纳入到社会养老保障的农民工的土地实现有偿转让，让纯农户对土地进行规模经营。纯农户的收入提高了，参加社会养老保障的积极性自然就会提高。此外还应该建议农民运用“以土地换保障”的制度，对于通过出租、委托经营、经营土地的农民，可以由土地使用者按照国家和地方政府的规定或双方约定代其缴纳养老保险金。对于出售土地的农民，可以一次性得到补偿并取得养老保险年金。对于无偿将土地赠与子女或他人的农民可视不同情况而定，对其中失去劳动能力者，应由土地的使用者代为缴纳部分或全部养老保险金。
2.4 应提高基金的保值增值能力，以解决农村社会养老保险的支付问题。
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