论文摘要:我国水资源状况不容乐观，面对水污染日益严重的现实，我们应当加强水环境的保护，在我国现行水污染治理基础之上，加强政府职责，加大违法处罚力度，改革经济刺激措施，强化法律责任，完善我国的水污染防治法，从而实现以人为本的可持续发展战略。
水，是生物圈的基本构成部分，是人类所有社会经济活动所必须依赖的物资基础之一。但是，由于各方面的原因，目前水污染严重和水资源短缺已成为世界各国面临的一个共同难题。在全球水资源日趋缺乏的今天，防治水污染、保护水资源，实现水资源的可持续利用，已成为世界各国的必然选择。
一、各国水污染防治法的主要管理措施和制度概况
水污染是导致水资源短缺的一个重要的原因。各国为了防治水污染，都制定了相应的水污染防治的管理制度。概括起来，各国水污染防治法的主要管理措施和制度大致分为两种类型:直接控制型和间接控制型。
直接控制型，即指具有强制性、技术性、严格性特征的预防性、管制性和救济性法律制度。它包括预防性法律制度、管制性法律制度、救济性法律制度。而间接控制手段，即采用经济手段，其实质在于按照“污染者负担”原则、环境资源有偿使用原则，通过市场机制，使污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价，从而将环境成本纳入各级分析和决策过程。间接调控手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、排污权交易制度和财政刺激制度等。
二、我国现行水污染防治法的立法概况
我国是一个水资源短缺的国家，人均水资源2100立方米，仅相当于世界平均水资源的1/4，另外，我国水资源分布不均，众多城市结构性缺水。而且，近年来，随着我国工业化和城镇化的加快，用水量激增，导致水资源的过度开发利用。在各国纷纷立法进行水资源保护的今天，我国也积极做了水资源保护的相关立法，主要包括《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《水土保持法》、《防洪法》、等等，就此形成了我国现阶段水环境管理的制度体系。在这里我们主要谈谈《水污染防治法》的立法情况。
在我国，从50年代起就由卫生部门负责开展水污染防治工作，但是，其工作重点只是在于饮用水卫生管理方面。1984年5月11日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国水污染防治法》，1989年又通过了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，此后又颁布了一系列相关法规。1995年，针对我国淮河流域的严重污染状况，国务院制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》，1996年5月15日，人大常委会又通过了新修改的《中华人民共和国水污染防治法》。
我国现行的《水污染防治法》共七章62条，各章内容依次为:总则，水环境质量标准和污染物排放标准的制定，水污染防治的监督管理，防止地表水污染，防止地下水污染，法律责任和附则。
三、我国水污染防治面临的问题
从1996年《水污染防治法》实施以来，防治工作虽有一定进展，但水环境恶化趋势未得到根本遏制，治污速度赶不上污染的速度，所以资源性缺水和水质性缺水并存，制约了经济社会的可持续发展，危及到人民群众的身体健康和生产、生活。现在，我国水污染防治仍面临五大严峻问题:
⒈水污染形势依然严峻。污染排放总量增长速度快，据水利部统计近3年增长?8.6%?，主要水系水质恶化程度没有得到控制，据环保局统计，2004年七大水系，一半以上达不到饮用水标准，一半以上属于五类、劣五类水，已不能直接使用。另外，水污染事故不断发生，经济损失较大。
⒉工业污染仍然十分突出。不少老企业污染严重，无力治理，生产设备老化，工艺技术落后，产生的废水未经处理就直接排放;高消耗、高污染的小企业仍大量存在;不少企业有法不依，违法排污现象普遍。
⒊城镇污水未有效处理。随着城市化发展，城市污水排放量增加，而污水处理厂建设缓慢，污水收集管网建设滞后，目前能正常运行的有1/3，低负荷运行的有1/3，还有1/3开开停停。另外，我国仍有一大批城市没有污水处理收费制度或收费偏低，不能满足污水处理厂的运营要求。
⒋饮用水安全问题突出。我国一些地区饮用水源地水质差，不合格率占25%，全国农村尚有3亿多人饮用水不安全。
⒌水资源浪费现象严重。据统计我国万元工业增加值用水量为222吨，是发达国家的5～10倍，工业用水重复利用率为62%，发达国家均为75%～85%;农业灌溉用水利用系数为0.45，而很多国家为0.7～0.8;生活用水浪费严重，全国管网漏损率为20%，每年浪费水达100亿吨以上。
以上水污染没有得到有效控制的状况，说明在我国水污染防治方面，立法尚需完善，执法、司法也需要进一步改进。而立法乃执法、司法之源，所以完善我国的水污染防治法就显得尤为重要。
四、完善我国水污染防治法的思考
笔者认为可从以下几个方面思考:
1.水污染防治政府有责。水环境保护是大规模的公益性事业，所以在公益性事业中政府的作用极为突出、重要、有效。理论和实践证实，在水环境保护工作中，需要坚持并强化政府的职责。完善水环境保护必须加强政府在环境保护规划和计划、水环境质量、污染总体控制、清洁生产、饮用水保护等方面的责任和权力规范，并细化法律责任条款。
所以建议立法应增添“水污染防治政府有责”的规定，水污染防治工作目标责任书确定的任务完成情况和跨界水质段面水质年度考核结果应纳入政府工作考核及政府工作主要负责人征集考核体系，并作为任免、奖励干部的重要依据。全国人大环资委主任委员毛如柏曾强调，对领导干部的环境责任追究制应进一步建立和完善，将来在修改有关法律时，应明确规定，对未履行环境保护职责的，或履行不力的行政领导，应给予行政处分，造成严重后果的应辞职或撤职，情节严重的应追究刑事责任。
2.鼓励公众参与。而今，公民的环境权日益受到重视，我国的水污染防治法应加强对公众参与的明确、具体的规定，保证、鼓励、保护公众更多地参与环境管理，促进水环境保护目标的实现。同时应提高公众的环境意识，加强宣传、教育、培训，为水环境污染治理、保护、发展提供持续的社会根本动力。
3.彻底改变“守法成本高，违法成本低”的执法瓶颈。1996年修改的水污染防治法的“全过程控制”、“清洁生产”等新的法律概念的发展、实施确实有一定的进步。污染防治立法从末端控制战略下的预防为主，发展为源头控制战略下的预防为主，使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理。依据立法，政府对造成水污染的企业进行了整顿，禁止新建严重污染水环境的企业，淘汰落后工艺和设备，规定企业应采用原材料利用率高，污染物排放量少的清洁生产工艺，加强管理，减少水污染物的产生。
按照国家以上有关法律的规定，企业排污有严格的标准，并要缴纳排污费;超过相应标准的，要建立废水处理设施，并定时启动，保证排放的污水达到合格的标准。而现实的情况却是，不少企业偷偷摸摸排放严重超标污水，或宁愿缴纳排污费，不肯投资建设废水处理设施，或虽有排污设施，平时不启动，只是上级领导来检查时运转一下。他们就是用这种违法、欺骗的手段使其在成本相对低的状态下生产经营，取得市场中的“比较优势”;而另一方面，守法企业增加投入治理污染，提高了生产成本，相对削弱了竞争力，这就是现实情况下“守法成本高，违法成本低”的真实写照。
笔者认为应使违法违规排污的企业付出高昂的代价，才能改变这种状况。因此，在立法上应明确采取相应的行政处罚、司法追究、排污收费、民事赔偿等措施，使违法违规排污的企业，得不偿失，从而使违法的管理失职者不仅承受良心谴责，还要依法受到惩处。
4.改进经济刺激措施，健全价值补偿机制。如前所述，环境经济刺激措施是水污染防治法制的间接调控主要措施，它可改变无偿或低价使用水资源并将环境成本转嫁给社会、他人及后代的传统作法，从而有利于可持续发展。修订的水污染防治法也因此规定了相应的制度。
另外，笔者认为应该同时健全价值补偿机制，征收排污费只是考虑了水资源利用行为对水质的影响，而没有考虑水资源利用对水资源量及地下水方面的影响，是不全面的补偿。应增加的水资源补偿机制的征收对象为既不构成刑事违法又不构成行政违法，但其行为可能对水资源的使用和水环境造成不利影响的单位和居民。
5.继续坚持以流域管理为核心，从整体上来防治水污染。我国以前是单一的区域控制，后来由于跨区域污染问题及纠纷层出不穷，久拖不决，而且随大城市用水量的增长，长距离引水成为许多城市的供水主要来源，跨区域污染已成为这些城市的安全隐患。新修订的水污染防治法确立了将流域管理作为基础和核心，并纳入地方人民政府的国民经济和社会发展计划。为了加强流域的污染防治，国家和地方还颁布了专门的法规和规章，如1995年国务院颁布了《淮河流域水污染防治暂行条例》，1999年湖北人大通过了《湖北省汉江流域水污染防治条例》。与此同时笔者认为同时还应进一步建立和健全跨区域污染纠纷的法律制度，以协调好江河湖泊跨行政区域的污染防治工作，如此才能从整体上来防治水污染。
6.强化法律责任。扩充法律责任条款，增加应受处罚的情节种类，细化应受处罚的情节，加大处罚力度。同时还应规定违规之后的补救性措施，如限期改善、申报、补正及复工的规定。因为对排污者，其目的是通过一系列的措施规范其行为，从而促使其达标，所以处罚并不是最终目的，如此才能有效地防治水污染。
五、结语
总之，防治水污染是一个系统工程，它需要政府、企业、个人共同的努力，需要各种法律、法规的共同作用，才能使水环境保护进入发展的新时期。对它不断的创新和完善，才能面对我国全面建设小康社会的新任务、可持续发展和依法治国的新观念、“入世”的新要求。
参考文献:
关键词:水污染防治法 水环境保护 完善
水,是生物圈的基本构成部分,是人类所有社会经济活动所必须依赖的物资基础之一。但是,由于各方面的原因,目前水污染严重和水资源短缺已成为世界各国面临的一个共同难题。在全球水资源日趋缺乏的今天,防治水污染、保护水资源,实现水资源的可持续利用,已成为世界各国的必然选择。
一、各国水污染防治法的主要管理措施和制度概况
水污染是导致水资源短缺的一个重要的原因。各国为了防治水污染,都制定了相应的水污染防治的管理制度。概括起来,各国水污染防治法的主要管理措施和制度大致分为两种类型:直接控制型和间接控制型。
直接控制型,即指具有强制性、技术性、严格性特征的预防性、管制性和救济性法律制度。它包括预防性法律制度、管制性法律制度、救济性法律制度。而间接控制手段,即采用经济手段,其实质在于按照“污染者负担”原则、环境资源有偿使用原则,通过市场机制,使污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价,从而将环境成本纳入各级分析和决策过程。间接调控手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、排污权交易制度和财政刺激制度等。
二、我国现行水污染防治法的立法概况
我国是一个水资源短缺的国家,人均水资源2100立方米,仅相当于世界平均水资源的1/4,另外,我国水资源分布不均,众多城市结构性缺水。而且,近年来,随着我国工业化和城镇化的加快,用水量激增,导致水资源的过度开发利用。在各国纷纷立法进行水资源保护的今天,我国也积极做了水资源保护的相关立法,主要包括《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《水土保持法》、《防洪法》、等等,就此形成了我国现阶段水环境管理的制度体系。在这里我们主要谈谈《水污染防治法》的立法情况。
在我国,从50年代起就由卫生部门负责开展水污染防治工作,但是,其工作重点只是在于饮用水卫生管理方面。1984年5月11日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国水污染防治法》,1989年又通过了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》,此后又颁布了一系列相关法规。1995年,针对我国淮河流域的严重污染状况,国务院制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》,1996年5月15日,人大常委会又通过了新修改的《中华人民共和国水污染防治法》。
我国现行的《水污染防治法》共七章62条,各章内容依次为:总则,水环境质量标准和污染物排放标准的制定,水污染防治的监督管理,防止地表水污染,防止地下水污染,法律责任和附则。
三、我国水污染防治面临的问题
从1996年《水污染防治法》实施以来,防治工作虽有一定进展,但水环境恶化趋势未得到根本遏制,治污速度赶不上污染的速度,所以资源性缺水和水质性缺水并存,制约了经济社会的可持续发展,危及到人民群众的身体健康和生产、生活。现在,我国水污染防治仍面临五大严峻问题:
⒈水污染形势依然严峻。污染排放总量增长速度快,据水利部统计近3年增长8.6%,主要水系水质恶化程度没有得到控制,据环保局统计,2004年七大水系,一半以上达不到饮用水标准,一半以上属于五类、劣五类水,已不能直接使用。另外,水污染事故不断发生,经济损失较大。
⒉工业污染仍然十分突出。不少老企业污染严重,无力治理,生产设备老化,工艺技术落后,产生的废水未经处理就直接排放;高消耗、高污染的小企业仍大量存在;不少企业有法不依,违法排污现象普遍。
⒊城镇污水未有效处理。随着城市化发展,城市污水排放量增加,而污水处理厂建设缓慢,污水收集管网建设滞后,目前能正常运行的有1/3,低负荷运行的有1/3,还有1/3开开停停。另外,我国仍有一大批城市没有污水处理收费制度或收费偏低,不能满足污水处理厂的运营要求。
⒋饮用水安全问题突出。我国一些地区饮用水源地水质差,不合格率占25%,全国农村尚有3亿多人饮用水不安全。
⒌水资源浪费现象严重。据统计我国万元工业增加值用水量为222吨,是发达国家的5~10倍,工业用水重复利用率为62%,发达国家均为75%~85%;农业灌溉用水利用系数为0.45,而很多国家为0.7~0.8;生活用水浪费严重,全国管网漏损率为20%,每年浪费水达100亿吨以上。
以上水污染没有得到有效控制的状况,说明在我国水污染防治方面,立法尚需完善,执法、司法也需要进一步改进。而立法乃执法、司法之源,所以完善我国的水污染防治法就显得尤为重要。
四、完善我国水污染防治法的思考
笔者认为可从以下几个方面思考:
1.水污染防治政府有责。水环境保护是大规模的公益性事业,所以在公益性事业中政府的作用极为突出、重要、有效。理论和实践证实,在水环境保护工作中,需要坚持并强化政府的职责。完善水环境保护必须加强政府在环境保护规划和计划、水环境质量、污染总体 控制、清洁生产、饮用水保护等方面的责任和权力规范,并细化法律责任条款。
所以建议立法应增添“水污染防治政府有责”的规定,水污染防治工作目标责任书确定的任务完成情况和跨界水质段面水质年度考核结果应纳入政府工作考核及政府工作主要负责人征集考核体系,并作为任免、奖励干部的重要依据。全国人大环资委主任委员毛如柏曾强调,对领导干部的环境责任追究制应进一步建立和完善,将来在修改有关法律时,应明确规定,对未履行环境保护职责的,或履行不力的行政领导,应给予行政处分,造成严重后果的应辞职或撤职,情节严重的应追究刑事责任。
2.鼓励公众参与。而今,公民的环境权日益受到重视,我国的水污染防治法应加强对公众参与的明确、具体的规定,保证、鼓励、保护公众更多地参与环境管理,促进水环境保护目标的实现。同时应提高公众的环境意识,加强宣传、教育、培训,为水环境污染治理、保护、发展提供持续的社会根本动力。
3.彻底改变“守法成本高,违法成本低”的执法瓶颈。1996年修改的水污染防治法的“全过程控制”、“清洁生产”等新的法律概念的发展、实施确实有一定的进步。污染防治立法从末端控制战略下的预防为主,发展为源头控制战略下的预防为主,使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理。依据立法,政府对造成水污染的企业进行了整顿,禁止新建严重污染水环境的企业,淘汰落后工艺和设备,规定企业应采用原材料利用率高,污染物排放量少的清洁生产工艺,加强管理,减少水污染物的产生。
按照国家以上有关法律的规定,企业排污有严格的标准,并要缴纳排污费;超过相应标准的,要建立废水处理设施,并定时启动,保证排放的污水达到合格的标准。而现实的情况却是,不少企业偷偷摸摸排放严重超标污水,或宁愿缴纳排污费,不肯投资建设废水处理设施,或虽有排污设施,平时不启动,只是上级领导来检查时运转一下。他们就是用这种违法、欺骗的手段使其在成本相对低的状态下生产经营,取得市场中的“比较优势”;而另一方面,守法企业增加投入治理污染,提高了生产成本,相对削弱了竞争力,这就是现实情况下“守法成本高,违法成本低”的真实写照。
笔者认为应使违法违规排污的企业付出高昂的代价,才能改变这种状况。因此,在立法上应明确采取相应的行政处罚、司法追究、排污收费、民事赔偿等措施,使违法违规排污的企业,得不偿失,从而使违法的管理失职者不仅承受良心谴责,还要依法受到惩处。
4.改进经济刺激措施,健全价值补偿机制。如前所述,环境经济刺激措施是水污染防治法制的间接调控主要措施,它可改变无偿或低价使用水资源并将环境成本转嫁给社会、他人及后代的传统作法,从而有利于可持续发展。修订的水污染防治法也因此规定了相应的制度。
另外,笔者认为应该同时健全价值补偿机制,征收排污费只是考虑了水资源利用行为对水质的影响,而没有考虑水资源利用对水资源量及地下水方面的影响,是不全面的补偿。应增加的水资源补偿机制的征收对象为既不构成刑事违法又不构成行政违法,但其行为可能对水资源的使用和水环境造成不利影响的单位和居民。
5.继续坚持以流域管理为核心,从整体上来防治水污染。我国以前是单一的区域控制,后来由于跨区域污染问题及纠纷层出不穷,久拖不决,而且随大城市用水量的增长,长距离引水成为许多城市的供水主要来源,跨区域污染已成为这些城市的安全隐患。新修订的水污染防治法确立了将流域管理作为基础和核心,并纳入地方人民政府的国民经济和社会发展计划。为了加强流域的污染防治,国家和地方还颁布了专门的法规和规章,如1995年国务院颁布了《淮河流域水污染防治暂行条例》,1999年湖北人大通过了《湖北省汉江流域水污染防治条例》。与此同时笔者认为同时还应进一步建立和健全跨区域污染纠纷的法律制度,以协调好江河湖泊跨行政区域的污染防治工作,如此才能从整体上来防治水污染。
6.强化法律责任。扩充法律责任条款,增加应受处罚的情节种类,细化应受处罚的情节,加大处罚力度。同时还应规定违规之后的补救性措施,如限期改善、申报、补正及复工的规定。因为对排污者,其目的是通过一系列的措施规范其行为,从而促使其达标,所以处罚并不是最终目的,如此才能有效地防治水污染。
五、结语
总之,防治水污染是一个系统工程,它需要政府、企业、个人共同的努力,需要各种法律、法规的共同作用,才能使水环境保护进入发展的新时期。对它不断的创新和完善,才能面对我国全面建设小康社会的新任务、可持续发展和依法治国的新观念、“入世”的新要求。
参考文献:
关键词:水污染防治法 水环境保护 完善
水,是生物圈的基本构成部分,是人类所有社会经济活动所必须依赖的物资基础之一。但是,由于各方面的原因,目前水污染严重和水资源短缺已成为世界各国面临的一个共同难题。在全球水资源日趋缺乏的今天,防治水污染、保护水资源,实现水资源的可持续利用,已成为世界各国的必然选择。
一、各国水污染防治法的主要管理措施和制度概况
水污染是导致水资源短缺的一个重要的原因。各国为了防治水污染,都制定了相应的水污染防治的管理制度。概括起来,各国水污染防治法的主要管理措施和制度大致分为两种类型:直接控制型和间接控制型。
直接控制型,即指具有强制性、技术性、严格性特征的预防性、管制性和救济性法律制度。它包括预防性法律制度、管制性法律制度、救济性法律制度。而间接控制手段,即采用经济手段,其实质在于按照“污染者负担”原则、环境资源有偿使用原则,通过市场机制,使污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价,从而将环境成本纳入各级分析和决策过程。间接调控手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、排污权交易制度和财政刺激制度等。
二、我国现行水污染防治法的立法概况
我国是一个水资源短缺的国家,人均水资源2100立方米,仅相当于世界平均水资源的1/4,另外,我国水资源分布不均,众多城市结构性缺水。而且,近年来,随着我国工业化和城镇化的加快,用水量激增,导致水资源的过度开发利用。在各国纷纷立法进行水资源保护的今天,我国也积极做了水资源保护的相关立法,主要包括《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《水土保持法》、《防洪法》、等等,就此形成了我国现阶段水环境管理的制度体系。在这里我们主要谈谈《水污染防治法》的立法情况。
在我国,从50年代起就由卫生部门负责开展水污染防治工作,但是,其工作重点只是在于饮用水卫生管理方面。1984年5月11日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国水污染防治法》,1989年又通过了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》,此后又颁布了一系列相关法规。1995年,针对我国淮河流域的严重污染状况,国务院制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》,1996年5月15日,人大常委会又通过了新修改的《中华人民共和国水污染防治法》。
我国现行的《水污染防治法》共七章62条,各章内容依次为:总则,水环境质量标准和污染物排放标准的制定,水污染防治的监督管理,防止地表水污染,防止地下水污染,法律责任和附则。
三、我国水污染防治面临的问题
从1996年《水污染防治法》实施以来,防治工作虽有一定进展,但水环境恶化趋势未得到根本遏制,治污速度赶不上污染的速度,所以资源性缺水和水质性缺水并存,制约了经济社会的可持续发展,危及到人民群众的身体健康和生产、生活。现在,我国水污染防治仍面临五大严峻问题:
⒈水污染形势依然严峻。污染排放总量增长速度快,据水利部统计近3年增长?8.6%?,主要水系水质恶化程度没有得到控制,据环保局统计,2004年七大水系,一半以上达不到饮用水标准,一半以上属于五类、劣五类水,已不能直接使用。另外,水污染事故不断发生,经济损失较大。
⒉工业污染仍然十分突出。不少老企业污染严重,无力治理,生产设备老化,工艺技术落后,产生的废水未经处理就直接排放;高消耗、高污染的小企业仍大量存在;不少企业有法不依,违法排污现象普遍。
⒊城镇污水未有效处理。随着城市化发展,城市污水排放量增加,而污水处理厂建设缓慢,污水收集管网建设滞后,目前能正常运行的有1/3,低负荷运行的有1/3,还有1/3开开停停。另外,我国仍有一大批城市没有污水处理收费制度或收费偏低,不能满足污水处理厂的运营要求。
⒋饮用水安全问题突出。我国一些地区饮用水源地水质差,不合格率占25%,全国农村尚有3亿多人饮用水不安全。
⒌水资源浪费现象严重。据统计我国万元工业增加值用水量为222吨,是发达国家的5~10倍,工业用水重复利用率为62%,发达国家均为75%~85%;农业灌溉用水利用系数为0.45,而很多国家为0.7~0.8;生活用水浪费严重,全国管网漏损率为20%,每年浪费水达100亿吨以上。
以上水污染没有得到有效控制的状况,说明在我国水污染防治方面,立法尚需完善,执法、司法也需要进一步改进。而立法乃执法、司法之源,所以完善我国的水污染防治法就显得尤为重要。
四、完善我国水污染防治法的思考
笔者认为可从以下几个方面思考:
1.水污染防治政府有责。水环境保护是大规模的公益性事业,所以在公益性事业中政府的作用极为突出、重要、有效。理论和实践证实,在水环境保护工作中,需要坚持并强化政府的职责。完善水环境保护必须加强政府在环境保护规划和计划、水环境质量、污染总体控制、清洁生产、饮用水保护等方面的责任和权力规范,并细化法律责任条款。
所以建议立法应增添“水污染防治政府有责”的规定,水污染防治工作目标责任书确定的任务完成情况和跨界水质段面水质年度考核结果应纳入政府工作考核及政府工作主要负责人征集考核体系,并作为任免、奖励干部的重要依据。全国人大环资委主任委员毛如柏曾强调,对领导干部的环境责任追究制应进一步建立和完善,将来在修改有关法律时,应明确规定,对未履行环境保护职责的,或履行不力的行政领导,应给予行政处分,造成严重后果的应辞职或撤职,情节严重的应追究刑事责任。
2.鼓励公众参与。而今,公民的环境权日益受到重视,我国的水污染防治法应加强对公众参与的明确、具体的规定,保证、鼓励、保护公众更多地参与环境管理,促进水环境保护目标的实现。同时应提高公众的环境意识,加强宣传、教育、培训,为水环境污染治理、保护、发展提供持续的社会根本动力。
3.彻底改变“守法成本高,违法成本低”的执法瓶颈。1996年修改的水污染防治法的“全过程控制”、“清洁生产”等新的法律概念的发展、实施确实有一定的进步。污染防治立法从末端控制战略下的预防为主,发展为源头控制战略下的预防为主,使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理。依据立法,政府对造成水污染的企业进行了整顿,禁止新建严重污染水环境的企业,淘汰落后工艺和设备,规定企业应采用原材料利用率高,污染物排放量少的清洁生产工艺,加强管理,减少水污染物的产生。
按照国家以上有关法律的规定,企业排污有严格的标准,并要缴纳排污费;超过相应标准的,要建立废水处理设施,并定时启动,保证排放的污水达到合格的标准。而现实的情况却是,不少企业偷偷摸摸排放严重超标污水,或宁愿缴纳排污费,不肯投资建设废水处理设施,或虽有排污设施,平时不启动,只是上级领导来检查时运转一下。他们就是用这种违法、欺骗的手段使其在成本相对低的状态下生产经营,取得市场中的“比较优势”;而另一方面,守法企业增加投入治理污染,提高了生产成本,相对削弱了竞争力,这就是现实情况下“守法成本高,违法成本低”的真实写照。
笔者认为应使违法违规排污的企业付出高昂的代价,才能改变这种状况。因此,在立法上应明确采取相应的行政处罚、司法追究、排污收费、民事赔偿等措施,使违法违规排污的企业,得不偿失,从而使违法的管理失职者不仅承受良心谴责,还要依法受到惩处。
4.改进经济刺激措施,健全价值补偿机制。如前所述,环境经济刺激措施是水污染防治法制的间接调控主要措施,它可改变无偿或低价使用水资源并将环境成本转嫁给社会、他人及后代的传统作法,从而有利于可持续发展。修订的水污染防治法也因此规定了相应的制度。
另外,笔者认为应该同时健全价值补偿机制,征收排污费只是考虑了水资源利用行为对水质的影响,而没有考虑水资源利用对水资源量及地下水方面的影响,是不全面的补偿。应增加的水资源补偿机制的征收对象为既不构成刑事违法又不构成行政违法,但其行为可能对水资源的使用和水环境造成不利影响的单位和居民。
5.继续坚持以流域管理为核心,从整体上来防治水污染。我国以前是单一的区域控制,后来由于跨区域污染问题及纠纷层出不穷,久拖不决,而且随大城市用水量的增长,长距离引水成为许多城市的供水主要来源,跨区域污染已成为这些城市的安全隐患。新修订的水污染防治法确立了将流域管理作为基础和核心,并纳入地方人民政府的国民经济和社会发展计划。为了加强流域的污染防治,国家和地方还颁布了专门的法规和规章,如1995年国务院颁布了《淮河流域水污染防治暂行条例》,1999年湖北人大通过了《湖北省汉江流域水污染防治条例》。与此同时笔者认为同时还应进一步建立和健全跨区域污染纠纷的法律制度,以协调好江河湖泊跨行政区域的污染防治工作,如此才能从整体上来防治水污染。
6.强化法律责任。扩充法律责任条款,增加应受处罚的情节种类,细化应受处罚的情节,加大处罚力度。同时还应规定违规之后的补救性措施,如限期改善、申报、补正及复工的规定。因为对排污者,其目的是通过一系列的措施规范其行为,从而促使其达标,所以处罚并不是最终目的,如此才能有效地防治水污染。
五、结语
总之,防治水污染是一个系统工程,它需要政府、企业、个人共同的努力,需要各种法律、法规的共同作用,才能使水环境保护进入发展的新时期。对它不断的创新和完善,才能面对我国全面建设小康社会的新任务、可持续发展和依法治国的新观念、“入世”的新要求。
参考文献:
农村水环境是整个农村经济健康发展的基础，农村水污染防治法律制度不仅防治农村水污染，保护良好的农村水环境，而且维护农村社会秩序的稳定，这决定了其调整对象的复杂性。农村水污染防治法律制度调整手段具有明显的综合性。农村水污染防治法律制度是由民事法律规范、刑事法律规范、行政法律规范等各种法律规范组成，这决定了农村水污染防治法律制度调整手段的综合性。农村水污染防治法律制度以可持续发展观为核心价值，这体现了其调整时空的可持续性。我国的环境与资源保护法是以可持续发展观为指导思想，农村水污染防治法律制度作为其重要的组成部分，也应将可持续发展观作为重要的价值取向。
二、我国农村水污染防治法律制度存在的问题
在我国环境保护法律体系中，农村水污染防治法律制度是其重要组成部分。但由于我国农村水污染防治立法存在起步晚、不受重视等原因，我国现行农村水污染防治法律制度仍存在一些不足。
(一)缺乏切合农村特点的水污染防治法律制度
现代环境问题起因于现代工业的发展，现代工业的发展加快了城市化进程，也带来严重的城市污染，最先受到污染的城市自然成为我国环保立法的背景。在该立法背景的影响下，我国在环境保护方面长期存在着“重城市，轻农村”的立法思想。我国对城市和大中型企业污染的治理制定了很多优惠政策，而农村水污染的治理却鲜人问津。例如大中型企业的排污费返还使用制度、可低价或无偿征地来建设城市污水处理厂，这些在农村水污染的防治上并不适用。
(二)环境影响评价制度未严格执行
乡镇企业的建立和发展对农村经济的发展和农民生活水平的提高有着重要作用，一般是该农村的经济支柱。乡镇企业的重要作用使得当地的环境执法机关很难在农村严格执行环境影响评价制度，使得乡镇企业的水污染防治设施不完善，甚至没有水污染防治设施，严重污染农村水资源。
(三)地方政府环境法律责任不明确
近年来，中央出台很多法律、法规和政策来治理水污染，但是依然收效甚微，因为相比中央政府，地方政府对于污染防治有更重大的影响。我国法律虽然规定了地方政府监管本行政区域水环境的权力，但是并没有规定地方政府的环境责任。现如今，我国农村水环境污染越发严重，从表面上看是地方政府环保机构不健全、执行力不足，但归根到底是因为我国农村水污染防治法律制度没有明确地方政府的环境责任。
三、完善我国农村水污染防治法律制度的相关建议
目前，我国农村水污染形势严峻，农村水污染防治是一项艰巨而复杂的任务，仅依靠以往的行政手段难以取得较大成果，需要我们运用法律手段来防治农村水污染。
(一)转变我国农村水污染防治法律制度指导思想
农村水污染防治首先应该转变立法指导思想，改变现行立法中重点防治城市和大中型企业水污染的状况，建立起城市和农村统筹协调发展的水污染防治机制。我国农村水污染防治法律制度的指导思想应确立为:以保护农村水源和居民饮用水安全为目的，协调农村水资源开发和水环境保护间的关系，结合农村水污染的特点，积极推广高效低耗的水污染防治技术，提高水资源利用率，控制农村水污染，实现农村经济、社会和水环境的可持续发展。
(二)明确我国农村水污染防治法律制度基本原则
《中华人民共和国水污染防治法》第三条规定:“水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则。”该原则适用于防治农业面源污染，可以有效防治农村水污染。然而我国农村水污染具有污染面广且污染源分散的特点，因此，完善我国农村水污染防治法律制度还需要明确环境公平原则、环境与经济协调发展原则、激励与约束并重原则、分类治理原则。
(三)构建并完善我国农村水污染防治的具体法律制度
1．建立我国农村水污染防治规划制度
农村水污染防治规划制度是以管理农村水环境为目标，遵循环境保护的基本原则和要求，调整农村水污染防治产生的各种社会关系，综合考虑与农村水环境有关的地理、社会、经济、技术因素，合理安排排污时间和排污空间，从而达到预防农村水污染的目的，实现农村经济、社会、资源与环境保护协调发展。
2．建立我国农村生活污水处理制度
国家应该加大对农村生活污水处理的重视程度，颁布专门的政策法规，投入专门资金建立农村生活污水处理的基础设施。政府环保部门要形成一个标准体系来监督管理农村生活污水的处理，实现各部门分工明确，协调管理，有效利用环保资金。
3．明确政府的环境法律责任，强化责任制度
良好的水污染防治法律是应对水危机、保护水生态的重要武器，是实现水环境善治的前提。建立健全水污染防治法律体系和严格的法律制度是保护水环境、加强水资源管理、保障水资源可持续利用的关键。
一、国际水污染防治法的成就与经验
水污染一直是各国污染防治中的重点，有关保护水环境不受污染的法律法规也是各国环境资源法中最为重要的组成部分之一。美、英、德、法、日等工业发达国家大多在水污染防治领域走过了一段艰难而曲折的“先污染后治理”之路，但经过长达几十年甚至百年的治理，也在水污染防治及法治建设方面积累了许多宝贵的经验。例如，美国作为环境立法比较先进的国家之一，一直把加强水污染防治立法作为依法管理水资源环境的基础。
早在1948年，美国就制定了《水污染控制法》，上世纪50至70年代严重的水污染危机促使联邦政府在1972年将《联邦水污染控制法》修改为《清洁水法》(theClean Water Act)。该法是所有联邦水法规中最严格的一部法律，为美国水污染防治提供了有力保障。以《清洁水法》为核心，美国形成了一套“以命令控制为主、经济刺激为辅、公众参与为补充”的水污染防治调控机制，创造了排污权交易和公民环境诉讼等为各国推崇的法律制度。欧盟2000年颁布《水框架指令》（WaterFramework Directive）后，欧盟各成员国纷纷将其转化为国内的水污染防治法规，由此开创了欧盟水污染防治法发展的一个新阶段。
安全的淡水是维持地球生命的基本要素，水污染治理问题是一个全球性的公共问题。自19世纪末至今，国际社会已经达成和签订了三百多个有关国际河流利用的条约或法律性文件，涉及二百多条国际河流，仅在过去的60年就签署了160多项条约。例如1966年在国际法协会主持下制定的《国际河流利用规则》、1992年在赫尔辛基通过的《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》、1997年联合国大会通过的《联合国国际水道非航行使用法公约》、1972年美国和加拿大签署的《五大湖水质协定》等，这些条约或国际法律性文件经过一个多世纪的发展，已经形成为一个相对完整的、以普遍性多边公约为指导原则、大量区域或双边多边协定为主体的国际水法体系，这对于国际社会防治水污染、合理开发利用水资源具有重要的指导、协调作用。
二、中国水污染防治法的历史与现状
我国早在20世纪50年代，已开始水污染防治法制建设。1984年5月11日，第六届全国人大常委会第五次会议通过了《水污染防治法》，该法是我国防治陆地水体污染方面的综合性单行法。我国现行水污染防治的专门法律、法规和部门规章主要有：《水污染防治法》（2008年修订）和《水污染防治法实施细则》（1989年制定、2000年修订）；《淮河流域水污染防治暂行条例》（1995年），《城镇排水与污水处理条例》（2013年），《畜禽规模养殖污染防治条例》（2013年），《防止拆船污染环境管理条例》（1988年）；《关于防治造纸行业水污染的规定》（1988年）、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》（1989年）、《入河排污口监督管理办法》（2004年）、《重大水污染事件报告办法》（2008年）、《突发环境事件信息报告办法》（2011年）等。
在其他环境资源法律法规规章中也有防治水污染的内容，例如：《环境保护法》（1989年， 2014年修改）、《固体废物污染环境防治法(1995年， 2004年、2013年修改)、《环境影评价法》(2002年)、《循环经济促进法》(2008年)等；《水法》(1988年，2002年、2009年修改)、《土地管理法》（1986年，2004修改）、《矿产资源法》（1986年，1996年、2009年修改）、《农业法》（1993年，2002年修改）等；《河道管理条例》（1988年）、《长江河道采砂管理条例》(2001年)、《黄河水量调度条例》（2006年）、《取水许可和水资源费征收管理条例》（2006年）、《太湖流域管理条例》（2011年）、《南水北调工程供用水管理条例》（2014年）等；《取水许可水质管理规定》（1995年颁发，1997年修改）、《水功能区管理办法》(2003年)、《长江河道采砂管理条例实施办法》( 2003年)、《城市排水许可管理办法》（2006年）、《城市供水水质管理规定》(2007年)、《取水许可管理办法》(2008年)、《农村饮水安全工程建设管理办法》(2013年)等。另外，各省、自治区和直辖市还制定了一些防治水污染的地方法规、地方政府规章。总之，目前我国已经基本形成防治水污染的法律法规体系。
但是，我国水污染防治法律体系还存在某些空白和缺陷，体系内部还不够协调，甚至有立法部门化倾向，有的法律制度不够严格健全，有些法律规定可操作性不强，面对日趋严重的水污染态势和公众对清洁水质不断提高的需求，还不能完全适应和满足水环境保护事业的需要。
三、中国水污染防治法的进一步发展
水污染是我国环境问题中的一个突出问题。加大水污染防治法治建设力度，不断完善水污染防治法律制度，切实发挥法律的规范、调整和保障功能，是扭转我国水污染严峻形势的一条根本途径。目前《水污染防治法》的修改已经列入十二届全国人大常委会立法规划。我们应紧密结合防治水污染的实践，借鉴国际防治水污染立法的经验，通过及时修改和不断完善《水污染防治法》及其配套法规，进一步发展健全我国的水污染防治法律体系和法律制度。
第一，进一步提高对水环境资源和水污染防治法的认识和理念。目前我国有些水环境资源法律还没有明确提出水环境资源是一种公众共用物，甚至存在将水环境资源简单地等同于排他性物权客体或水资源商品的倾向。完善的水污染防治立法，应该恪守以民为本、立法为民、人水和谐的理念，既认识到水环境整体（江河湖泊）是一种不为任何人私有而为一切人共同享用的公众共用物，又认识到进入市场的水资源产品是一种重要的商品。法律的基本特点是强调权利和权力，水污染防治法也必须在明确权利和权力上下功夫。只有明确公民对基本用水的水权、国家对其管辖范围内的水资源的永久主权、政府对其管辖范围内的水资源的依法管理权和企业依法取得的取水权，以及国家、组织、企业和个人防治水污染的义务和责任，并且协调好上述各种权利、权力和义务，水污染防治法才能有效发挥防治水污染的规范和保障作用。国外法律大都明确规定，水资源国家所有权不同于私法上的私人所有权，国家水资源所有权并不意味着将国家水资源变为政府私产或仅供政府专用；任何人都可从国家水资源地取水用水以供合理的家庭生活用水、庭院浇灌、牲畜饮用和游览等目的使用；中央政府作为国家资源的公共受托人只能根据宪法和法律的规定，从维护公共利益出发，保障公众非排他性享用水环境的权利，维护公众非排他性用水的秩序，并使即将进入水商品市场的水资源得以公平配置和有益利用，以提高水的经济价值和环境生态价值。例如，《经济、社会、文化权利国际公约》委员会（ICESCR委员会）在第15号一般性意见（2002年）中明确指出，“水还应被看作是一种社会和文化财富，而不单单是经济财富”；“水是一种有限的自然资源，是一种对维持生命和健康至关重要的公共消费品。水权是一项不可缺少的人权，是人有尊严生活的必要条件。水权也是实现其它人权的一个前提条件”。
第二，进一步建立健全基于综合生态系统方法理论的水污染综合防治和水资源综合管理。综合生态系统方法理论包括生态系统方法和综合生态系统管理理论两个方面，是有关生态系统方法和综合生态系统管理的原理、原则、观念和方法的总称。从环境资源法学上看，综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然（包括环境、资源和生物等）的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政、市场和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济、社会和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。有关国际环境资源法和各国环境资源法的实践说明，综合生态系统方法理论是为水污染防治法提供调整机制、管理体制和管理制度设计的重要理论。20世纪末本世纪初，基于生态系统方法的流域综合管理和水污染综合防治成为水环境资源法的主流。欧盟各国、美国、加拿大、澳大利亚和南非等的管理者已经认识到，传统的流域管理必须向基于生态系统的流域综合管理转变。例如，《欧盟水框架指令》（WFD）的重要特色是它的综合性，或称“一体化”的思维方法。该指令引入了综合方法、经济手段和公众参与等新的方法和制度，设计了水资源水环境一体化管理的主体立法，规定了水量、水质和水域生态系统的一体化管理政策；建立了涉水政府部门的协调机制。
蓝藻是藻类生物，又叫蓝绿藻；在一些营养丰富的水体中，有些蓝藻常于夏季大量繁殖，并在水面形成一层蓝绿色而有腥臭味的浮沫，称为“水华”。大规模的蓝藻暴发，被称为“绿潮”(和海洋发生的赤潮对应)。绿潮引起水质恶化，严重时耗尽水中氧气而造成鱼类死亡。更为严重的是，蓝藻中有些种类(如微囊藻)还会产生毒素(简称MC)，大约50%的绿潮中含有大量MC。MC除了直接对鱼类、人畜产生毒害之外，也是肝癌的重要诱因。
5月29日上午，在高温的条件下，太湖无锡流域突然大面积的蓝藻暴发，无锡饮用水取水口区域的水面上漂浮着一层蓝藻，以致腥臭味不止，使得市民使用的饮用水以及生活水产生了紧张。近年来，太湖蓝藻是年年爆发，江浙沪三地政府多年来对太湖污染也很是重视，但是至今没有收到标本兼治的效果，太湖污染仍然很严重，甚至是进一步恶化，这次“蓝藻暴发事件”再次将流域水污染的警钟敲响。为了经济的发展，对自然、对环境、对水体，我们曾经忽视了很多问题，于是今天我们面临很多亟待解决之“痛”。“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”太湖的问题，水体富营养化问题，背后的原因很多，就从法律角度来做探讨，切入点也很多，其中之一就是“多龙治水”法律构建带来的尴尬。当然，“多龙治水”这一形象的说法之中也涵盖很多个方面。概而言之，“多龙治水”的解决必然要提及到集中管理，流域管理，这两者涉及的法律机制构建的面也很广，其中一个核心问题就是流域治水的权力配置问题。
在我国，水污染治理的法律法规加上各种规章和地方性法规，数量并不少，就在权力配置之上，在作者看来，主要存在着两种权力冲突，其一，区域治理和流域治理之争，其二，各部门治理职能之争。本文的旨意在于为流域治理的权力优化配置提出有实际参考价值的探讨，首先须认清这两种权力冲突的存在，法律制度之间的脱节。
一、流域治理与区域治理之争
水污染控制在我国被分条分块，按区域进行治理，并没有真正实质上实现按流域治水，各行政区域各自为其“水政”。
目前关于流域水污染防治的法律主要有《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国水法》。《中华人民共和国水污染防治法》第四条规定：“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”这显而易见是一种以行政区划为基础的区域治水的体制。1996年，修订后的《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划”；第十八条规定“国家确定的重要江河流域的水资源保护机构，负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状况”。这些修改说明了国家对水污染流域治理引起的重视，但是并没有把流域治理放在应有的位置上，还是改变不了《水污染防治法》建立起来的“各级人民政府的环境保护部门统一监督管理的”区域管理体制。
2002年修订的《中华人民共和国水法》进一步确立了流域管理与区域管理相结合的监督管理体制，确立了“流域管理与区域管理相结合，两者并重；统一管理和分部门管理相结合，监督管理与具体管理相分离的管理机制”。同时规定了流域管理机构在流域水污染防治中的作用，如在“水资源、水域和水工程的保护”一章中，规定了“县级以上人民政府水行政主管部门，流域管理机构以及其他有关部门在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时，应当注意维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力”、“跨省界的水功能区划由流域管理机构会同地方水行政主管部门拟定”等条款。尽管如此，《水法》的立法重点在水资源的开发利用上，而不在于水污染防治，所以这种调整对水污染防治流域管理起到的效应是有限的。
就太湖来讲，整个太湖流域水资源保护和水污染防治作为其主要职责的机构，仅有太湖流域水资源保护局。此局名义上是由水利部和国家环保总局共管的，实际上只为太湖流域管理局的一个下属单位，权威性低。即使是太湖流域管理局也仅为水利部在太湖流域等范围内的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主要职责，为具有行政职能的事业单位，在水污染防治方面的职能范围很有限。
又比如《淮河流域水污染防治暂行条例》是我国有关流域水污染防治的第一部行政法规，其中第四条规定设立淮河流域水资源保护领导小组和淮河流域水资源保护局，协调、解决有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题。但是根据《淮河流域水污染防治暂行条例》，淮河流域管理机构的法律职能主要在于对水质、水情等的监测、咨询、建议等，并不存在实质性的水资源保护与水污染防治职能。
综上可见，水污染治理流域治理立法上在我国并没有得到足够的重视，按区域条块治理仍然是水域污染治理的主要途径，即使是由流域管理机构的设立，其法律地位并也不明确。2002年新修的订《水法》确定了流域管理机构在水资源管理方面的基本职能。但这些职能却没有得到具体的法律保障，是一种没有任何约束力的“软性”规则。流域管理与区域管理之间的冲突显而易见。对于涉及全流域整体利益的管理法规和政策，在没有强制性流域管理法律前提下，各区域地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于流域水资源保护的考虑，造成的后果就是行政交界处水污染难以治理。
二、部门治理职能之争
我国现今关于水污染治理的法律法规并不乏数量，从《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》到各地方的水污染防治条例，以及各部门关于水污染的部门规章，形式上看，水污染防治的法律构建非常完整。但其各种法律、法规、规章之间存在着脱节和冲突。我国《水污染防治法》的第三条就指出我国水污染的控制体制，“各级交通部门的航政机关是对船舶污染实施监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”但是没有明确它们之间权力配置的原则，权力行使的方式，也没有规定权力冲突规则，更没有规定权力协调的原则。
前面也提到，《水污染防治法》确定的是“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制，而《水法》确定的是“流域管理和行政区域管理相结合”的管理体制。前者将环境行政主管部门作为水污染防治工作的统一监督管理机构，而后者将水行政主管部门作为全国水资源统一管理和监督工作。而环境行政主管部门是按照行政区域设置的，其权力主要在于本区域水污染的防治上，同时也很少考虑到与水资源开发利用之间的关系。水行政主管部门负责水资源的统一管理和监督工作，其中包括水资源的保护问题。于是产生了两部门之间的职能的叠加，这是一方面。
另一方面，水污染防治由环境保护部门主管，水资源由水行政管理部门主管的分离管理体制，客观上水资源的利用和水污染的防治是密不可分的，水环境质量的下降除去微小部分由自然因素造成的，主要还是因为对水资源的开发利用过程不合理。于是，这种立法的分离导致权力的叠加或者推诿，造成了水污染治理的某些真空地带，使得污水有机可乘。以上两个管理体制并存，由于职能划分不明，责权关系不清，且缺乏从总体上对这两套体制进行协调的机构，因此难以适应跨行政区水污染管理的需要，不可避免会出现为了部门利益而忽视或冲击水环境的流域统一管理问题。
无论是《水污染防治法》还是《水法》在总则中都有提到其他相关部门的协同主管部门负责水污染防治和水资源管理的规定。除了环境行政主管部门和水行政主管部门，其他相关部门涉及交通、卫生、航政、市政管理、地质矿产、重要江河水资源管理部门等等，但是统管部门如何统管，分管部门如何配合，统管部门如何处理未为合理配合义务的分管部门，分管部门的管理积极性权威性从何而来，当权限出现冲突该如何处理等等并没有得到明确的规定。如此权力配置不能不说是存在推诿的空间的。通俗地讲，这就造成了“谁都可以管，谁都可以不管”的尴尬状况。
还比如《水污染防治法》的第四条，其规定了各级人民政府各主管部门要结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。但在具体管理规定中，除了在制定流域水污染防治规划和确定重要江河流域的省界水质标准时统管部门要会同水利部门外，对其他的几个协管部门到底在水污染方面能够管什么，完全没有涉及。再比如水污染监测职能的规定，国家环保总局具有全国性环境监测、发放污染物排放许可证的职能，而同时也规定水利部的水资源水文司也有监测江河湖库的水质、审核水体纳污能力的职能。矛盾是，水质监测也是整个环境质量监测的一个组成部分，而同时，国家海洋局也有“按照国家标准监测陆源污染物排海”的职能，这之间出现的权力配置的冲突究竟何以解决，法律上也并没有将此作出规定。
可见，我国水污染防治的管理机制错综复杂，看似网络完备，实则存在亟待解决的权力配置的矛盾和冲突。作为统管部门的环境行政主管部门和水行政主管部门之间的权力之争，作为配管部门的各相关部门与主管部门之间、其他相关协管部门之间权力的协调，这都是在水污染防治过程中不可忽视的权力配置的缺陷。
三、权力之争的症结
1994年爆发“淮河水污染事件”，流域水污染问题的出现并没有引起我们足够的重视，而是把注意力放到了个案的解决之上，专门制定了《淮河流域水污染防治条例》，目标是使淮河的水在五年之内变清，条例的有效期于是也定为五年，可是到了2004年，十年过去了，淮河被宣布成为“基本失去自净能力”，其他流域的污染也频频出现。太湖蓝藻也就是水污染治理的又一痛罢了。
【关键词】水污染防治法;水环境保护;完善
水,是生物圈的基本构成部分,是人类所有社会经济活动所必须依赖的物资基础之一。但是,由于各方面的原因,目前水污染严重和水资源短缺已成为世界各国面临的一个共同难题。在全球水资源日趋缺乏的今天,防治水污染、保护水资源,实现水资源的可持续利用,已成为世界各国的必然选择。
一、我国现行水污染防治法的立法概况
我国是一个水资源短缺的国家,人均水资源2100立方米,仅相当于世界平均水资源的1/4,另外,我国水资源分布不均,众多城市结构性缺水。而且,近年来,随着我国工业化和城镇化的加快,用水量激增,导致水资源的过度开发利用。在各国纷纷立法进行水资源保护的今天,我国也积极做了水资源保护的相关立法,主要包括《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《水土保持法》、《防洪法》、等等,就此形成了我国现阶段水环境管理的制度体系。在这里我们主要谈谈《水污染防治法》的立法情况。
在我国,从50年代起就由卫生部门负责开展水污染防治工作,但是,其工作重点只是在于饮用水卫生管理方面。1984年5月11日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国水污染防治法》,1989年又通过了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》,此后又颁布了一系列相关法规。1995年,针对我国淮河流域的严重污染状况,国务院制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》,1996年5月15日,人大常委会又通过了新修改的《中华人民共和国水污染防治法》。
我国现行的《水污染防治法》共七章62条,各章内容依次为:总则,水环境质量标准和污染物排放标准的制定,水污染防治的监督管理,防止地表水污染,防止地下水污染,法律责任和附则。
二、我国水污染防治面临的问题
从1996年《水污染防治法》实施以来,防治工作虽有一定进展,但水环境恶化趋势未得到根本遏制,治污速度赶不上污染的速度,所以资源性缺水和水质性缺水并存,制约了经济社会的可持续发展,危及到人民群众的身体健康和生产、生活。现在,我国水污染防治仍面临五大严峻问题:
⒈水污染形势依然严峻。污染排放总量增长速度快,据水利部统计近3年增长8.6%,主要水系水质恶化程度没有得到控制,据环保局统计,2004年七大水系,一半以上达不到饮用水标准,一半以上属于五类、劣五类水,已不能直接使用。另外,水污染事故不断发生,经济损失较大。
⒉工业污染仍然十分突出。不少老企业污染严重,无力治理,生产设备老化,工艺技术落后,产生的废水未经处理就直接排放;高消耗、高污染的小企业仍大量存在;不少企业有法不依,违法排污现象普遍。
⒊城镇污水未有效处理。随着城市化发展,城市污水排放量增加,而污水处理厂建设缓慢,污水收集管网建设滞后,目前能正常运行的有1/3,低负荷运行的有1/3,还有1/3开开停停。另外,我国仍有一大批城市没有污水处理收费制度或收费偏低,不能满足污水处理厂的运营要求。
以上水污染没有得到有效控制的状况,说明在我国水污染防治方面,立法尚需完善,执法、司法也需要进一步改进。而立法乃执法、司法之源,所以完善我国的水污染防治法就显得尤为重要。
三、完善我国水污染防治法的思考
笔者认为可从以下几个方面思考:
1.水污染防治政府有责。水环境保护是大规模的公益性事业,所以在公益性事业中政府的作用极为突出、重要、有效。理论和实践证实,在水环境保护工作中,需要坚持并强化政府的职责。完善水环境保护必须加强政府在环境保护规划和计划、水环境质量、污染总体控制、清洁生产、饮用水保护等方面的责任和权力规范,并细化法律责任条款。
2.鼓励公众参与。而今,公民的环境权日益受到重视,我国的水污染防治法应加强对公众参与的明确、具体的规定,保证、鼓励、保护公众更多地参与环境管理,促进水环境保护目标的实现。同时应提高公众的环境意识,加强宣传、教育、培训,为水环境污染治理、保护、发展提供持续的社会根本动力。
3.彻底改变“守法成本高,违法成本低”的执法瓶颈。1996年修改的水污染防治法的“全过程控制”、“清洁生产”等新的法律概念的发展、实施确实有一定的进步。污染防治立法从末端控制战略下的预防为主,发展为源头控制战略下的预防为主,使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理。依据立法,政府对造成水污染的企业进行了整顿,禁止新建严重污染水环境的企业,淘汰落后工艺和设备,规定企业应采用原材料利用率高,污染物排放量少的清洁生产工艺,加强管理,减少水污染物的产生。
4.强化法律责任。扩充法律责任条款,增加应受处罚的情节种类,细化应受处罚的情节,加大处罚力度。同时还应规定违规之后的补救性措施,如限期改善、申报、补正及复工的规定。因为对排污者,其目的是通过一系列的措施规范其行为,从而促使其达标,所以处罚并不是最终目的,如此才能有效地防治水污染。
五、结语
总之,防治水污染是一个系统工程,它需要政府、企业、个人共同的努力,需要各种法律、法规的共同作用,才能使水环境保护进入发展的新时期。对它不断的创新和完善,才能面对我国全面建设小康社会的新任务、可持续发展和依法治国的新观念、“入世”的新要求。
【参考文献】
毒地之上，何物不毒？整个大地，浸在重金属、化肥农药、化工废料之中，土地污染严重至极，消费大众只好被练成百毒神君，百毒入侵，死而后已！尽管社会舆论反复要求、代表委员多次呼吁，然而，至今我國在土壤污染的防治方面仍未有专门立法。土地污染防治，是关乎政治、经济、民生的大事，而监管的空白，到底动了谁的健康？
谁为民众健康买单
土壤是构成生态系统的基本环境要素，是人类赖以生存和发展的物质基础，然而我们面临的现实却是：在种子变得越来越优良的同时，全球的土壤却越变越糟，如果不根本改良土壤，整个世界都将深陷粮食危机。不仅如此，近年来在土地污染尤其是重金属污染集中多发地区，居民的生命安全也受到威胁，病死率上升，在全國多个地区出现“癌症村”。
据经济参考报报道，该报记者在湖南、辽宁、内蒙古等省区调研时了解到，我國环境污染污染正由大气、水体向土壤污染转移，土壤污染已进入一个“集中多发期”，对居民身体健康和农产品安全构成严重威胁。内蒙古的河套地区因土地污染地下水质量较差，造成砷中毒、氟中毒等地方病较为严重的情况。辽宁省锦州葫芦岛一带，土地主要受锌厂污染影响，污染元素以镉、铅、锌为主。此类元素攻击人的肾器官和骨骼，造成骨质疏松。在日本，这叫“骨痛病”，属比较常见的职业病。
统计显示，2008年以来，全國已发生百余起重大污染事故，包括砷、镉、铅等重金属污染事故达30多起。其中浏阳镉污染事件不仅污染了厂区周边的农田和林地，还造成2人死亡，500余人镉超标。
随着核技术在工农业、医疗、地质、科研等各领域的广泛应用，越来越多的放射性污染物也开始进入到土壤中，这些放射性污染物除可直接危害人体外，还可以通过生物链和食物链进入人体。据媒体报道，近年来，血铅超标、尿镉超标等时有报道，重金属污染出现了工业向农业转移、城区向农村转移、地表向地下转移、上游向下游转移，从水土污染到食品链转移，由逐步积累的污染正在进入突发性、连锁性、区域性的爆发阶段。
频繁爆发的污染事故损失惨重，不仅增加了环境保护治理成本，也使社会稳定成本大增，而土壤污染修复所需的费用更是天价。常州农药厂土壤修复需2亿元，无锡胡埭电镀厂重金属铬污染修复费用890万元，苏州化工厂需数亿至数10亿元。
不可盲目追求GDP
自从改革开放以来，我國对國家经济发展有很多规划，各种改革措施十分强劲，因而带动了國民经济的快速发展，但对由此引发的环境污染问题，却缺乏明确的规划和相应的措施。
当前我國正处于产业带向中西部转移的阶段，一些中西部省份正在快速崛起，但由于当地环境容量和环保规划的空缺，一些村镇正在无选择地承接东部转移的产业，一些高污染产业正在由东部向西部转移。专家表示，中西部地区土壤质量差，环境容量其实比大部分东部地区低很多，这样没有计划性的转移，对于土壤保护而言，无疑是十分危险的举动。因此，如果只强调发展，不考虑环境的风险，是对资源和环境的掠夺。科学发展，应先有规划，后有发展。不能盲目追求GDP。
据调查显示，造成生态和环境破坏的原因虽然是多方面的，但主要的污染源头是企业。数据表明，我國工业企业污染约占总污染的70%，其中工业企业污染中的50%是因企业管理不善造成的。有关企业追求经济利益最大化，忽视了对周围环境和群众健康的保护，暴露出企业环境意识薄弱和地方政府责任缺失。从中石油松花江污染，到云南曲靖铬渣污染，再到紫金矿业汀江污染，都反映出自律不足、监管乏力、管理缺失的问题。
发展经济的根本目的是为了满足人民群众的物质文化需求，当人们呼吸的空气、引用的水源、食用的粮食、蔬菜和肉类都遭到严重污染时，这种发展就背离了初衷，是不可持续的。因此，需反思产业发展模式，真正落实转变发展方式的战略，实现社会经济可持续发展。
是否有法可依？
维持土地资源的可持续利用，必须把预防作为中长期目标。随着我國被污染的土地日益增多，治理费用高昂，如果所有被污染的土地都做修复，成本太高，无法接受。与此相比，采用法律手段加强对土地污染的防治具有独特的优越性。尽管如此，但目前我國并没有关于土地污染的专项立法，关于土地污染防治的一些规定，大多散落在各个部门法中。
在我國，《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律从不同侧面、不同途径、不同种类对土地污染的防治问题作了一些规定，对防治土地污染确实起到了一定的积极效果。但是相关法律条款都是原则性、概括性规定，并未形成系统的、可操作性的具体法律制度，加上其在执法上缺乏必要的力度，使土地污染的防治和治理工作更是难以执行。而这些部门法主要侧重于单一类型破坏行为的规范与治理，对慢性、隐性的土地污染规制不够明确，对土地生态破坏的预防性措施规定不够具体，而对于已经被破坏的土地生态环境并无有效的治理与监督机制，缺乏整体性与综合性法律保护对策。
如在《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律规范中只能找到单一类型的规制，对由于大气、水、固体废物在许可范围内的排放所可能导致的土地污染没有明确规定，不利于从“源头”上遏制土地污染。同时，适用于大气与水污染的“超标罚款”“排污收费”等法律制度在土地保护中很难有效实施，因为土地污染的潜伏期相对较长，滞后性特别明显，从一定程度上妨碍了对土地污染的有效预防治理。
我國《环境保护法》第二十条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”其中提出了土地环境保护的要求，但是对于如何保护、未予保护的后果如何、如何防止破坏性后果的发生等都没有做出明确规定，而在其他相关的法律规范中也没有具体落实防治污染的预警机制。
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