一、前言
近年来，城市拆迁成为社会关注度很高的热门话题，原因有二：一是随着我国经济的飞速发展，城市化进程不断加快，许多地区对原有城区的改造成为经济发展和城市化进程的必要之路，由此带动了城市拆迁；二是城市拆迁的过程中，政府、开发商、房屋所有人之间的利益关系十分紧密，一不小心就容易“擦枪走火”，由拆迁引发的影响社会稳定的事件越来越多，频频成为新闻头条和社会热点。党中央和国务院高度重视由拆迁引发的一系列社会矛盾之争，也频频出台相关的政策和文件以改进地方政府的工作，维护社会稳定。但是，矛盾的产生往往是由于其背后复杂的利益关系，而城市拆迁往往涉及到的是多个利益方的利益关系，因此，其中十分容易出现利用现有制度的漏洞，以合谋的方式牟取暴利。而我国目前正处于社会经济的转型期，相关的法律制度还不够完善，地方政府过多的行政权力缺乏相应的法律监督，这为合谋的产生提供了空间和便利。我们认为，为了完善现有制度，保证城市拆迁工作的顺利进行，维护广大人民群众的切身利益，提高拆迁的效益，有必要对其中的合谋问题进行研究，以提出一定的解决措施。本文将研究对象的各利益方总结为地方政府、拆迁方和被拆迁方三类，以便与讨论和研究。
二、城市拆迁中进行合谋的一般表现形式
通过对目前城市拆迁暴漏出的一些问题进行分析，我们发现，一般来说主要有两种合谋方式：一是地方政府有关机构与拆迁方进行合谋，地方政府的出发点往往是推动当地的经济发展或者是追求一定的政绩目标；二是地方政府中的公务人员与拆迁方进行合谋，出发点往往是对某些自身利益的追求。下面，我们具体分析一下这两种合谋形式：
（一）地方政府有关机构与拆迁方进行合谋
如果是正常的拆迁模式，地方政府在拆迁方和被拆迁方之间，承担的是监督、管理和裁判的角色，不能在其中偏袒任何一方，在双方产生纠纷的时候起到调节和公正裁决的作用。不过，一旦地方政府有关机构与拆迁方进行合谋，则被拆迁方将处于行政权力和资本优势的双重压力之下。这样的情况下，政府就不再是监管者，而成为了利益主体之一，与拆迁方一起获取利益，弱化被拆迁方的权利救济。
（二）地方政府中的公务人员与拆迁方进行合谋
近年来许多腐败案件落马的贪官背后，都有与城市拆迁过程中的拆迁方结成利益联盟，利用手中权力牟利的背景。由于政府机构本身就应该是监管者，其中的公务人员往往就是政策和拆迁方案的制定者，又缺少相应的监督机制，他们借助手中所掌握的信息和权力很容易与拆迁方形成利益共同体，严重侵害被拆迁方的利益而为他们自己和拆迁方牟利。这也是大量违法乱纪案件发生的原因。
三、城市拆迁合谋出现的内在机理
上一部分我们总结出了城市拆迁合谋的两种主要的表现形式，接下来我们将探讨一下这种情况出现的内在机理。在实际操作中，地方政府往往出于自身的利益，不惜以“参与者”的角色，与拆迁方结为利益共同体。经过分析，我们将从两方面尝试探讨城市拆迁合谋出现的内在机理。
（一）地方政府和拆迁方的利益趋同成为合谋形成的内在动力
上文中第一种表现形式来看，地方政府推动拆迁工作除了获得经济建设成果和政绩目标的原因外，所获得土地出让收益也是实实在在的“利润”，与拆迁房一起压低给被拆迁方的补偿，可以直接地获得更高的土地出让金，而拆迁方也随之获得更多的收益。因此，地方政府和拆迁方的合谋往往可以达到利益的趋同。至于第二种形式，就很容易理解，地方政府中的公务人员可能因为手中的权力被拆迁方拖下水，与拆迁方达成利益趋同，甚至有些官员利用手中的权力主动寻求“设租”，与拆迁方合谋牟利。
（二）现行拆迁制度的缺陷为合谋的形成创造了外部条件
我国现行的关于城市拆迁的主要规章制度就是2001年国务院颁布的《城市房屋拆迁条例》，其中的很多条款已经不能适应目前拆迁中出现的问题，反而在某些情况下，被地方政府利用其中的漏洞而选择合谋创造了一定的空间，主要表现为：
1、在制定条例时，将地方政府假想为国家和公共利益的代表，将地方政府设计为拆迁体系中的裁判，却忽视了在实际操作中地方政府也存在着自身私利，也有为经济建设成果和政绩而做出合谋的可能。在制定相关制度时，没有考虑到对地方政府的监督和制衡。因此，地方政府以绝对的拆迁许可、强制执行及其他行政手段，很容易“堕落”成为实现自身利益而牺牲被拆迁方利益的合谋者。
2、我国现行的相关法律法规，没有一条对城市拆迁公共利益做出明确的可操作性的规定。这样政府就成为唯一的监督方和裁判方，一旦涉及到政府自身的利益，就将成为了合谋产生的巨大隐患。
3、目前的拆迁补偿机制对拆迁标准的规定很笼统，地方政府一般就是天然的标准制定者，却缺乏对这一权利的约束机制，这就给地方政府与拆迁方合谋提供了机会。
4、现行的制度下，没有独立的监督方对拆迁过程中的各利益主体进行监督，制度中的“监督者”往往成为了合谋弱化被拆期方的利益方；拆迁的主管部门（如拆迁办）往往都是临时组成的机构，管理制度很不完善，缺少监督。
5、被拆迁方完全无法参与到拆迁工作中，没有说话的权力。
四、城市拆迁中防合谋的机制设计
目前城市拆迁中地方政府与拆迁方合谋的唯一制度威胁就是如果被中央政府发现将会受到处罚，那么防合谋就可以从使处罚大于合谋成本入手。要达到这个条件，中央政府就必须从制度和执行上都要丰富监督的手段、提高监督的效率，并加大处罚力度。当然，要形成完善的城市拆迁防合谋监管机制体系，需要能够建立起一整套相应的制度，如：地方政府相关的公务人员的绩效考核机制、声誉和薪酬配套机制、行政问责机制、立法机关和司法机关对行政权力的监督机制、信息公开机制、被拆迁方利益的合理表达机制以及科学合理的拆迁补偿机制等等。总的来说这些机制的建立主要是从以下几个方面的出发进行构建，即“激励、监督、处罚、信息透明和补偿”。当然，这些机制并不是独立产生作用，需要它们之间相互作用，以实现制衡拆迁中合谋行为的目的。（作者单位：沈阳师范大学国际商学院法学）
参看文献：
Abstract: This paper describes the tracking audit of the historical background, and housing demolition, land acquisition, tracking the implementation of the audit, and puts forward some suggestions for the demolition project tracking difficulties in the work of audit.
关键词：跟踪审计 征地房屋拆迁 难点 建议
Keywords: tracking audit, land acquisition demolition, problems, suggestions
中图分类号：F292
随着城市建设的快速发展，拆迁范围也伴随建设项目规模的扩展而越来越大，越来越多的土地被征用、房屋需拆迁。征地房屋拆迁安置补偿已成为各方关注的重点、难点和热点问题，拆迁资金的运用和管理直接影响到人民群众的切身利益，关系到社会经济的和谐发展。为进一步规范征地拆迁管理，提高拆迁资金使用效益，维护被拆迁人合法权益，近年来，许多重大建设项目和市政建设项目在拆迁过程中实施了跟踪审计，确保拆迁工作高质、高效运作。
1.跟踪审计产生的历史背景
1.1 西方国家“跟踪审计”发展简述
1977年在秘鲁利马举行的世界审计组织第九届会议通过的《利马宣言—审计规划指南》提出：“公共当局的资金有相当数量用于承包合同和市政工程，因此，对这些资金的使用应当进行特别彻底的审计。” 西方国家是在20世纪90年代后期出现了“跟踪审计”（Follow-up Audit），但究其实质，它相当于我们国家的“后续审计”，以美国、英国等发达国家为代表的“英美流派”的立法型国家审计机关，其公共工程项目审计的主要内容包括建设计划（决策、勘察设计等主要工作的统称）审计和投资绩效审计两个部分；时间主要是“一前一后”，“一前”就是建设计划审计，“一后”就是建设项目的绩效评估，它们较少采用与项目建设同步的跟踪审计。在德国跟踪审计主要体现为效益审计的一种方式，它是在某些问题没有得到清晰的认识，或被审计单位不承认错误，拒绝纠正错误时进行跟踪，目的是促使有关问题得到彻底解决。
1.2 我国跟踪审计产生的历史背景
国家审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》首次提出跟踪审计理念，要求对关系国计民生的特大型投资项目、重大突发性公共事项等项目试行全程跟踪审计。总理在《2009年政府工作报告》中提出“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。”刘家义审计长也强调指出，审计机关要充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，审计不仅仅是核实损失，更重要的是减少损失。这对审计工作提出了新的更高的要求，也为审计事业的发展指明了方向。当前，跟踪审计势在必行。通过跟踪审计，以资金为主线，以项目为基点，对权力运行进行及时有效的监督和制约，可以拉长和拓展审计监督的时空距离，将问责和问效有机统一，促进决策的民主性和科学性，保证政策的可行性和连续性，发挥审计在服务党委、政府宏观决策和经济社会发展大局中的建设性作用
1.3我市征地房屋拆迁项目跟踪审计的提出
《实施细则》(宁政发[2007]143号)规定，各区应当实行拆迁审计制度，对征地房屋拆迁项目实行成本审计，严格控制拆迁成本；在拆迁项目结束后办理报结时应当提供审计部门对拆迁项目成本审计的材料。
《关于加强征地拆迁管理，全面推进依法拆迁、文明拆迁、阳关拆迁工作的意见》（宁政发[2010]261号）规定，健全拆迁补偿、补助、安置审核确认决策制度，建立由拆迁人、实施单位、评估机构、项目监管组、审计人员等联合组成的清点核量、共同确认工作组；项目所在各区县也要相应成立领导小组，落实牵头部门和专门工作人员，组织纪检、监察、审计、建设、房产、土地、等部门对拆迁项目实施全过程监管，严把拆迁补偿审核关。
《拆迁事务办理协议》签订前，拆迁实施单位应当对拆迁总费用进行测算，同时应当明确拆迁费用结算方式，原则上采用拆迁费用总额包干方式，个别项目也可采用拆迁费用据实结算方式。从2007年以来实施的征地房屋拆迁项目情况来看，由于拆迁项目实施过程中不确定因素较多、突况较多，拆迁实施单位普遍采用了据实结算方式，因漏项、少算等事先未预料事宜产生的费用由拆迁人按实补足，这一过程就需要跟踪审计来进行监督和管理。
2.征地房屋拆迁项目跟踪审计的相关措施
2.1规范拆迁工作程序
审查拆迁工作的实施程序是否合规，是否取得拆迁许可证书，征地拆迁手续是否齐全。是否制定详实的拆迁补偿安置方案，拆迁补偿是否公告，公告是否公开、公正、透明，促进依法拆迁、文明拆迁、阳光拆迁，和谐拆迁。
2.2落实拆迁补偿安置政策
审核拆迁补偿标准是否合理合规，各项拆迁补偿安置政策是否落实到位，切实维护拆迁群众的合法权益，确保社会稳定。
2.3严管拆迁专户资金
征地房屋拆迁项目跟踪审计要始终围绕征地拆迁资金的收支、管理使用这条资金运行轨迹为主线，对拆迁专户资金的拨付使用情况进行全程跟踪审计监督，确保拆迁资金安全、高效运行，提高政府拆迁资金的使用效益。重点审查专户资金内部控制制度，资金审批支付流程是否符合国家、省、市相关文件的规定，防止挤占挪用和损失浪费。
3.需要关注的工作环节
3.1拆迁测量环节
对照拆迁项目的红线图、测量单位的测量报告，对整个拆迁项目的范围、面积、房屋的数量、地面附属物的数量进行审核，复核测量报告真实性、准确性。通过对拆迁面积和户数真实性的审查，防止违规扩大补偿面积等问题的发生。
3.2拆迁房屋评估环节
严格审核中介机构出具的评估报告，核查报告结果的依据是否充分，是否存在无依据出具报告的问题，防止出现利用中介机构出具虚假报告，骗取拆迁补偿资金等问题。
3.3资料审查环节
按照拆迁实施方案及有关文件规定，审查一户一档资料是否齐全、完整，对资料的真实性、准确性、合法性、合规性进行认定。审核拆迁补偿协议书、拆迁补偿清单所列补偿内容、补偿标准、补偿金额的真实性、合法性与公正性。
3.4入户现场勘测环节
对照测量报告、评估报告、拆迁补偿协议、拆迁补偿清单所列内容逐项进行入户核查，鉴定其真实性、准确性。对房屋面积测量、附属物清查核实，并进行影像取证。
3.5拆迁补偿款发放环节
监督检查迁补偿资金发放全过程，跟踪拆迁补偿资金到位情况。通过审查拆迁项目专户的银行对账单，核对被拆迁户存折，确认拆迁补偿资金是否及时足额发放到拆迁户手中，切实维护被拆迁户利益。
3.6拆迁资金决算环节
审查拆迁资金是否专户管理核算，是否及时出具拆迁项目专项资金决算报告，审核拆迁专户资金的拨付使用是否符合相关财务制度规定，审查拆迁总费用开支的真实性、合法性，资金在拨付的各个环节是否存在滞留、截留、挤占和挪用现象，确保整个拆迁项目资金列支范围真实、合规、合法，最大限度地发挥国家资金的使用效益。
4.征地拆迁项目跟踪审计的难点
4.1政策法规不够完善，补偿标准不够统一
征地拆迁过程中，涉及的补偿项目非常宽泛，既有土地、房屋等大宗财物，还有许多其他财物，如果树、禽畜之类等，例如现阶段南京市征地房屋拆迁适用的政策主要是《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》及其实施细则，以及《市政府关于调整规范征地房屋拆迁补偿有关政策标准的通知》，但上述文件对禽畜的补偿标准以及一些受施工影响的房屋建筑物是否做出相应补偿及补偿标准问题未予明确，形成“补偿不规范、不补偿不合理”的尴尬局面。
此外，个别交通项目通常跨度较大，一个项目往往涉及到多个区（县），但因现阶段各个区（县）的农村集体土地征地拆迁补偿标准差异较大，从而造成同一项目在不同区（县）适用的补偿标准不一致，造成被拆迁人互相比较、攀比的现象，以致滋生社会不安定因素。
4.2部分房屋面积很难确权
随着市区各类交通建设项目的开展以及新农村建设步伐的加快，涉及农村地区的征地拆迁项目越来越多。在农村的征地拆迁中，由于当地农村用地管理或历史等原因，大量房屋没有集体土地使用权证、房产证或其他相关权属证明资料。根据规定对于此类无证房屋经甄别后属于违法建筑的应不予补偿安置，但实际操作上各地区标准不一。
此外，对于有证合法房屋，则存在证照记载的内容与被拆迁房屋用房现状不一致的情况，对该部分房屋面积的确权也是现阶段农村征地拆迁项目的一大难点。
4.3顺利出具审计报告难度大
由于目前很多工程项目时间要求比较高，必须在限期内开工建设，拆迁实施单位为赶进度很多前期工作做得不够细致，对于被拆迁人提出的超过政策的补偿要求绕开审计人员后给予较大让步，在跟踪审计人员提出问题后往往不及时处理，留待项目结束后上报主管部门以求批复同意。
然而等到拆迁项目结束、相关问题需待解决时，却因种种缘由导致相关问题处理不及时，最终难以按期出具审计报告。
5.对征地房屋拆迁项目跟踪审计的几点建议
5.1尽快建立征地拆迁专项资金跟踪审计制度
首先，审计机关提前介入征地拆迁工作，实行全程跟踪，可以提高资金的使用效益，更重要的是及时提供有关信息，为领导决策提供科学的依据。其次，有利于推进拆迁管理工作规范化，及时纠正工作中的错误，促进拆迁管理工作按法律办事，按规矩办事，确保补偿资金及时发放到位，保障群众利益，维护拆迁区域的社会稳定。再次，审计部门作为第三方实施过程性监督，可以一定程度上避免拆迁单位、被拆迁户与上级管理部门的相互勾结，套取补偿资金，从而在源头上及时防范和遏制腐败行为的发生。
5.2要深入拆迁现场，尽量获取第一手资料
房屋拆迁工作量大，涉及范围广，人口多，各拆迁户房屋结构不一，面积不一。为保证审计证据的客观性，相关性，充分性和合法性，审计工作人员要不断加强相关业务学习，并深入拆迁现场，走访群众，认真做好取证材料，记好审计日记和审计工作底稿，加强依法监督，还要采用摄像的方式，记录一些图象资料。要详细了解拆迁的范围，拆迁的内容，安置补偿的标准、补偿资金的落实情况，监督补偿专项资金的使用和流向情况。
5.3要加大拆迁工作过程的透明性，把监督落到实处。
相关单位和拆迁实施单位要严格按照《市政府印发的通知》（宁政发[2010]261号），把各自的职责权限、补偿执行标准、补偿项目和补偿金额张榜公布，做到公开、公正、透明，接受社会的监督。如此，才能尽量避免拆迁资金管理出现纰漏，同时也有利于补偿资金足额发放到拆迁户手中，做到专款专用。
参考文献：
[1] 李俊.关于开展跟踪审计有关情况的调研报告,审计研究简报,第9期.
[2] 杜伟飞.国家建设项目跟踪审计的组织和实施[J]
[3] 冉龙君，建设工程跟踪审计重点浅谈[J]
深入学习贯彻科学发展观，按照建设外滩金融集聚带、打造世博服务区的要求，以公开、公正、公平为原则，以法律法规为准绳，坚持推行“五阳光”（即：执行阳光政策、坚持阳光操作、实施阳光监督、倡导阳光心态和确保阳光结果）的动拆迁运作方式，积极营造居民支持动迁、参与动迁、监督动迁的良好氛围，确保动拆迁全过程的公开透明、规范操作，进一步有序推进我区旧区改造动拆迁工作。
二、工作原则
（一）执行阳光政策
在现行政策法规的框架下，结合我区实际情况，拆迁人应制订符合地块实际的动迁安置政策口径和具体方案，并报请区旧区改造暨动拆迁管理办公室审核通过。在动拆迁政策制订过程中，应进一步增强工作的透明度和公信力。一旦明确动迁政策口径和具体方案，必须严格执行，坚决做到前后一致。
（二）坚持阳光操作
严格规范工作流程和动迁工作人员行为，确保阳光动迁落到实处。规范动迁工作流程，科学合理设计流程中的每一环节，避免工作纰漏，实现科学管理。通过宣传教育和制度保证，规范动迁工作人员行为，强化规范操作，杜绝违规操作。
（三）实施阳光监督
区各职能部门及两级指挥部应落实监督管理措施，并调动群众参与监督的积极性，切实将监督贯穿于“两清”调查、签约、安置等动迁工作全过程。区监察局应加强对职能部门执行阳光动迁政策的监督检查。
（四）倡导阳光心态
采取各种有效方式在动迁居民、动迁工作人员中统一思想，消除对阳光动迁工作的各种疑虑，坚持动迁工作“又好、又快、又稳”协调推进，不靠“开口子、送政策，一放了之”，提高居民和动迁工作人员对阳光动迁的认可度。
（五）确保阳光结果
确保在坚持阳光政策的前提下，动迁基地收尾平稳有序，动迁安置结果公开透明、群众认可，为我区后续旧区改造带来示范效应。
三、具体工作内容
（一）动迁准备阶段
1.动迁政策制订过程中，拆迁人应就动迁实施方案充分听取被动迁居民和社会公信人士的意见，注意吸收合理要求和建议，优化完善后确定为正式方案。
2.认真做好动拆迁基地“两清”复核及认定工作。一是拆迁实施单位应按拆迁公告时点，核定被拆迁权证数及权证记载房屋面积和应安置人口，通过深入细致工作，对拆迁户现有户籍人口和房屋面积、户籍转移情况、相关人员他处住房情况（是否有动迁安置、福利分房）进行全面复核，由区旧改指挥部召集街道分指挥部、住房保障房屋管理局、公安派出所组成认定小组认定后，并经过旧改指挥部认定程序后予以锁定，作为拆迁安置补偿的依据。二是锁定未见证面积。由区旧改指挥部委托有专业资质的机构对未见证面积进行测绘丈量，测绘丈量结果由被拆迁人、房屋承租人签字确认，两级指挥部按动迁实施方案和相关政策口径，经一定复核认定程序后予以认定。
3.认真组织好拆迁居民房屋的评估工作。各相关部门在评估公司选择过程中，要严格按照选择评估机构的规范程序，充分尊重大多数拆迁居民的意愿，让拆迁居民有充分选择评估机构的权力。
（二）动迁实施阶段
1.工作要求
一是坚持“五项制度”，即坚持公示制度、制度、投诉举报制度、承诺制度、监督制度。二是确保“三个一致”：坚持公示内容与实际操作一致，坚持拆迁政策口径执行前后一致，坚持实际补偿与补偿协议一致。三是实现“三个充分”，让被拆迁人有充分的时间理解、消化拆迁政策，有充分的协商过程，有充分的搬迁准备。四是做到两个到位，即坚持拆迁政策宣传到位，拆迁安置补偿标准落实到位。
2.拆迁基地必须公示的工作内容
拆迁实施单位应在接待被拆迁对象的办公场地公开以下内容：
（1）拆迁公告、拆迁许可证（复印件），委托拆迁的还应张贴受托单位的资格证书复印件；
（2）五项公示内容（拆迁补偿方案、房屋评估机构选举结果及房屋评估结果评估鉴定机构、拆迁公司名称、基地负责人和上岗工作人员名单以及《拆迁工作人员守则》；
（3）拆迁政策口径及居民“两清”资料（被拆迁户人员和房屋等基本情况）；
（4）拆迁安置房源的地址、面积、价格以及房型及使用情况，如是期房的也应公布相应资料信息；
（5）被拆迁人签约进展情况以及特殊困难认定条件、补助标准和认定结果；
（6）房屋拆迁前，应严格按照规定将房屋分户估价单在房屋拆迁协议签订前送达被拆迁房屋所有人。
3.签约工作要求
（1）房屋拆迁协议应使用市住房保障房屋管理局统一标准内容的电脑打印格式文本。做到内容填写正确、规范。如另有附加协议的，应在拆迁协议的有关条款中加以注明。
（2）拆迁补偿安置方案经双方协商一致，被拆迁人在拆迁协议上盖章或签字后，拆迁人应在30天内盖章签字后，将拆迁协议书送达被拆迁人。拆迁实施单位与居民签约后自签约一周（7天）内由专人报指挥部审核。指挥部自签约日起二周（14天）内必须审核完毕；拆迁实施单位应对被拆迁人最终的补偿安置结果（包括货币补偿款总额、安置房屋套数、地址、面积、价值以及其他补偿补助的结果）以及形成安置结果的各相关要素（包括被拆除房屋权证情况、建筑面积、房屋及其附属物评估价格，居住困难户的认定以及根据拆迁协议方案对补偿安置结果有影响的要素）进行公示，公示期为7天；公示结束，由拆迁实施单位在7天内支付拆迁安置补偿款和办理安置房进户手续。
（3）被拆迁人选择货币安置的，拆迁人应严格按规定程序办理，由经办银行为被拆迁人开列“个人存折”。拆迁人不得以现金等其他方式向被拆迁人支付货币安置款。
（4）拆迁补偿安置协议签订后，拆迁实施单位需将协议报送区住房保障房屋管理局备案。
（三）动迁收尾阶段
1.行政裁决应严格按照动迁相关政策法规规范操作，确保工作没有瑕疵。
2.进入行政程序后要加大协调化解力度，化解口径应与动迁补偿政策保持前后一致，杜绝开口子。
3.对于特殊困难对象的认定标准和办法，拆迁人应当在拆迁补偿安置方案中予以明确，审核过程应邀请政府相关职能部门、街道综合指挥部以及社会公信人士共同参与、确认，并公示结果。
四、保障措施
（一）明确任务分工，加强管理
区有关职能部门和各指挥部要加强对一线拆迁队伍的教育管理与监督考核，根据“统一标准、公开操作、严肃纪律、依法动迁”的总体要求，定期或不定期组织安排全区拆迁队伍的业务培训，提高拆迁队伍的政治、业务素质。
拆迁公司的主管（集团）公司层面应切实承担对所属拆迁公司的直接领导管理和监督职责，制订各项有效措施，建立完善工作机制，加强内部管理，提高队伍素质，提升企业形象。
（二）完善考核制度，奖惩分明
建立和强化拆迁目标考核制度。考评工作由区旧改暨动拆迁办牵头成立考评小组，对拆迁实施单位按照“质、量、稳、本、廉”5个方面内容，结合拆迁工作实绩进行综合考评。考评方式将采取中途阶段性考评和拆平交地后综合考评相结合的形式，考评结果将作为年度评优评先以及行业管理拆迁资质准入的重要依据。
对拆迁实施按照“领导班子好、队伍建设好、工作机制好、拆迁效益好、化解矛盾好、群众评价好”的标准建立奖惩激励机制，营造“比、学、赶、帮、超”的动迁工作氛围，通过评比表彰以及奖惩激励机制，进一步调动拆迁实施单位和拆迁工作人员的积极性，加快旧区改造步伐。
（三）落实监督制度，体现公正、公平、公开原则
1.启动动迁安置结果公示及评议工作制度。对动拆迁补偿安置结果进行公示，自觉接受拆迁居民监督。同时，定期组织安置结果评议，组织居民代表和社会公信人士对签约结果进行抽查评议，并邀请被拆迁居民参加。积极落实公信人士监督职能。通过建立“居民实名有奖举报”、“安置结果评议”和“特邀监督”三项公开监督机制，构建居民参与动拆迁、监督动拆迁的平台，确保拆迁居民全过程参与监督。
2.设立监督举报制度。区监察局在动迁现场设立举报箱，并告示投诉电话，对群众举报动拆迁过程中的违法、违规行为进行调查、核实。查实的由区监察局或相关职能部门给予通报批评、限期整改、停止拆迁等处理。构成犯罪的移送司法部门处理。由区旧区改造暨动拆迁管理办公室对动拆迁单位的行为实施全过程的监督、管理，对动拆迁过程中重大问题进行协调。
3.设立审计监督制度。拆迁人应自觉接受审计部门的审计监督，对审计揭示的问题应及时进行调查处理和整改。
为加快我区城市建设工作，推进全区城乡一体化，提高人居环境质量和生活水平，优化城市土地资源配置和空间结构布局，进一步提升完善城市品质，维护被拆迁人的合法权益，保障被拆迁人的居住条件，推动拆迁工作的开展，落实“先建安置房，再征地拆迁”的征地拆迁工作新思路，规范我区拆迁安置房建设工作，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《__市农村住宅建设管理办法》、《__市人民政府关于进一步完善主城区农村住宅建设管理的通知》以及我市“城中村”重建改造的相关规定，特制定本方案。
一、指导思想和原则
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十七大精神，高度关注民生，坚持科学发展观，坚持政府主导，合理利用城市土地，优化城市空间布局，按照“多点、就近、方便”的用地选址和用地划拨方式供地原则及政府投资、统一规划、合理设计、综合配套的原则，积极、稳妥、有序地推进我区拆迁安置房建设工作。
二、组织机构及职责分工
成立__区拆迁安置房建设工作领导小组，统一组织、指挥、安排全区拆迁安置房建设工作。区拆迁安置房建设工作领导小组下设办公室，具体负责组织、协调全区拆迁安置房建设日常工作，包括组织、协调各街道办事处拆迁安置房建设方案上报、专项规划方案编制、报批，土地的组织报件，对安置房建设的规划、土地、建设等相关手续进行预审。负责对征地拆迁安置等相关工作指导，对各街道办事处拆迁安置房建设的使用资金进行审核、监督和按程序拨付。涉及各部门的职责：
（一）区国土资源分局
主要负责土地的前期调查、勘测定界、土地报批，指导和协调征地工作。
（二）区规划分局
主要负责指导编制专项规划、组织规划方案论证、规划技术条件的设置（含道路管线基础配套设施）、工程规划的行政许可。
（三）区建设局
主要负责依法办理安置房建设项目所涉及的行政许可事项。
（四）区房管局
主要负责安置房建设中的房屋拆迁、房产登记、物业管理等相关工作；做好安置房建设中的房屋产权登记和物业资质管理工作，并监督贯彻执行。
（五）区财政局
主要负责对财政投入资金的监管；构建安置房建设融资平台。
（六）区审计局
主要负责资金合理使用、审计监督工作。
（七）区监察局
主要负责责任制的监督落实、招投标等工作。
（八）区发展和改革局
主要负责建设项目的审批工作。
（九）区目督办
主要负责安置房建设项目的落实督办。
（十）区环保局
主要负责项目环境评价及审批工作。
（十二）区局
主要负责日常工作。
（十三）区“城中村”改造领导小组办公室
主要负责安置房建设工作中涉及“城中村”改造政策指导及相关工作协调，将安置房建设工作与“城中村”重建改造工作有机统一起来。
（十四）各街道办事处
各街道办事处负责安置房建设项目的拆迁监管和建设工作的具体实施，主要工作职责为：申报办理项目的相关手续；制定项目实施计划并组织实施；组织实施征地拆迁改造工作；制定项目资金使用计划并负责资金的使用报批、拨付；负责工作成果资料的收集、整理、审定、汇编和归档，上报工作情况；委托征地拆迁过程中的相关专业机构；监督管理项目过程中的安全生产工作；做好矛盾纠纷调解以及牵头、组织实施强迁的相关工作；组织起草、审核相关文件材料，定期上报工作简报；协调后勤保障；完成区领导小组安排的其他工作。
三、
工作任务和目标
20__年，__区“城中村”改造、河道综合整治、道路建设、重点建设项目和住房保障即：廉租房、经济适用房建设等五项工作涉及拆迁安置。按照城市总体规划，结合城市发展和建设需要，对上述五项工作中涉及的拆迁安置房建设进行统筹安排。拆迁安置房主要用于解决区内因上述五项工作而产生的被拆迁人安置问题。全区范围内原则上西片区和南片区在本区域内进行安置，两个区域范围不交叉安置。全区“城中村”改造涉及的__个改造片区拆迁安置房建设原则上在本改造片区内完成，“城中村”改造片区内拆迁安置房建成的，可以按实际需要进行统筹，用于上述各项工作和草海片区开发中所涉及拆迁安置的临时过度和周转。上述各项工作基本情况为：
1．“城中村”改造
20__年全区“城中村”改造x个片区x个村共有拆迁户数约x户，人口约x万人，拆迁房屋总面积约x万㎡。
2．河道综合整治
河道综合整治共涉及拆迁户数约x户，拆迁房屋总面积约x万㎡。
3．道路建设
道路建设共涉及拆迁户数约x户，拆迁房屋总面积约x万㎡。
4．重点建设项目
20__年市、区两级重点建设项目中，涉及拆迁户数约x户，拆迁房屋总面积约x万㎡。
上述各项工作总共涉及拆迁户约x万户，拆迁房屋总面积约x万㎡。经统筹考虑，拟选择x个点作为我区第一期拆迁安置房建设点，拆迁安置房依据拆迁安置需求及保障性住房（廉租房、经济适用房）要求，选用多种户型的住房，房屋建筑面积、户型设置为60—150㎡的单元房，60㎡单元房在满足拆迁安置用房的前提下，可以做为政府保障性住房使用。拆迁安置房要建设成为布局合理、环境优美，市政、商业、公用、社区服务、物业管理、教育卫生、文化体育等方面设施配套齐全，并体现绿色建筑特色的多层、中高层公寓的生态文明型住宅小区。
经征求马街、福海和前卫街道办事处意见，20__年拟在西片区和南片区先启动第一期x个拆迁安置房项目建设，由各街道办事处牵头负责本辖区拆迁安置房项目建设相关工作，20__年部分投入使用，20__年底前基本建成。
四、主要工作内容及要求
（一）前期主要工作及要求
1．拆迁安置房建设选址
拆迁安置房建设选址为西片区和南片区，__、__和__街道办事处列为西片区安置，__、__、和__街道办事处列为南片区安置。拆迁安置房建设选址要求在征求区规划分局、区国土分局、区发改局、区房管局、区建设局、区财政局、区建设拆迁安置办等部门及拟被拆迁人意见的基础上，各街道办事处制定具体的工作实施方案，经区拆迁安置房建设工作领导小组审核后报区政府批准实施。工作实施方案应包括建设规模、建设标准、户型、选址意见、建设单位、建设时限、资金安排等内容。
拆迁安置房建设选址拟统筹安排如下：
西片区x个拆迁安置房建设点为：__、__ 个地块。
南片区x个拆迁安置房建设点为：__、__ 个地块。
“城中村”改造的农民安置房原则上在片区内就地就近安置。
2．拆迁安置房规划及供地要求
拆迁安置房建设参照市委、市政府《关于加快推进“城中村”重建改造工作的指导意见》和《__区“城中村”重建改造暂行办法》等政策文件规定执行，按照统一规划、统一建设的要求，报区政府审批后纳入“统规”、“统建”范围。专项规划方案编制及报批程序须符合市、区两级政府关于“城中村”重建改造的相关要求。拆迁安置房规划用途必须与主城控详规要求相吻合，区规划分局按照国家城市住宅小区标准，对拟实施拆迁安置房建设的项目提供规划设计条件。拆迁安置房规划总平面图和住宅单体设计应委托有相应资质的设计单位，依据规划部门确定的规划设计条件和住宅户型调查结果进行。对符合要求的拆迁安置房，规划部门发放临时规划许可证。
在供地方式上，一是充分利用“8.31”清非土地、现状空地、“城中村”改造片区内集体建设用地，二是采用留地安置的集体建设用地，土地部门发放集体建设用地使用证或临时用地使用证，等片区改造工作启动后一并办理按安置房用地的土地征转用手续。
在取得临时规划许可证、集体建设用地使用证或临时用地使用证后，按照国家基本建设程序依规、保质、保量进行建设。
3．建设模式及资金测算
在建设模式上，建议采用以下三种建设模式对建设单位给予确定：
一是采取财政出资、建设项目代建方式。区拆迁安置房建设工作领导小组代表区政府总体协调、监督项目工程的实施，通过采用公开招标等方式，选择具有相应资质、并能独立承担履约责任的法人作为代建单位，选择专业化的项目管理单位，负责项目的建设施工组织工作，项目建成后交付区拆迁安置房建设工作领导小组验收，区政府付给代建单位一定的代建管理费用。
二是采取“bt”模式。区拆迁安置房建设工作领导小组代表区政府作为招商人，委托投资人投资建设，建设竣工验收后直接向区拆迁安置房建设工作领导小组移交，区政府在约定年度内向投资人支付建设投资价款和一定比例的投资回报费。“bt”模式严格按照市、区政府关于投资项目“建设—移交”投资建设模式管理的有关规定执行。
三是政府财政出资，区拆迁安置房建设工作领导小组代表区政府采用团购方式在我区范围内购买一定存量的现房，以便置换产权房。
经初步测算，全区拆迁安置房建设工作共需__亩土地，建设__万平方米房屋。征地补偿款以__万元／亩计算（含相关税费），__亩所需经费约__亿元；建设__万平方米房屋，以__元／㎡计算直接建设费用，共需经费约__亿元，两项合计总投资约为__亿元，其中采用bt方式建设的项目财政投资总额预计为__亿元，具体金额以签订的bt合同为准，其余村集体自建和开发商代建项目的资金由村集体和开发商自筹。安置房的建设规模和资金必须在被拆迁人签订回迁安置协议之后才能安排。
（二）拆迁安置房建设要求
由区拆迁安置房建设工作领导小组代表区政府主导全区拆迁安置房建设工作，各街道办事处具体负责实施辖区拆迁安置房建设工作，已确定的建设单位作为拆迁安置房项目建设的实施主体，根据国家基本建设程序，按批准的建设方案组织拆迁安置房建设。拆迁安置房的建设按照“八个百分之百”的要求严格执行。
在建设手续的办理上，区政府相关部门配合办理立项、规划定点和用地等审批手续，项目建设单位负责完善规划、土地和建设等拆迁安置点项目建设所需的各种相关手续。
（三）验收交付及建成房屋、土地权属办理
拆迁安置房的各项工程项目建设完成后，建设单位应根据有关规定组织竣工验收。
关键词:和谐视角 征地拆迁 结算业务 管理创新 研究
拆迁是一个热点话题。因为涉及面比较广，所以征地拆迁工作，是国家重大工程项目建设工作中的重点和难点。征拆工作做不好，容易激化矛盾，引起上访案件发生。
一、城市房屋拆迁前期准备和评估
(一)拆迁人、拆迁单位的前期准备
调查拆迁基地被拆迁人的基本情况（拆迁基地的四至范围、房屋类型、面积、户数、人口、老弱病残特殊对象等）。确定拆迁范围后，核实拆迁范围内的单位和个人有无进行下列活动：新建、改建和扩建房屋及其附属物；改变房屋和土地用途；建立新的房屋租赁关系；分列房屋租赁户名。举行制定拆迁方案的听证会。制定拆迁计划与拆迁方案，拆迁方案应载明如下事项：拆迁四至范围；拆迁房屋总建筑面积（分别列出居住房屋与非居住房屋的具体数量，公房、私房、宗教产和代管产的具体数量）；拆迁户数；拆迁期限；拆迁基地分期实施拆迁的情况；拆迁补偿安置资金总额的预算；申请拆迁许可证时首期补偿安置资金到位数额、安置房屋的价值量，及后续资金分期到位计划；实施拆迁的方式。拆迁人应备有不低于补偿安置资金总额30%的拆迁补偿安置资金，并设立专用存款账户。
(二)拆迁人、拆迁单位应当注意的问题
建设项目若在拆迁期限内发生转让，应当经区、县房地局同意后，办理房屋拆迁许可证变更手续；区、县房地局应当将变更后的房屋拆迁许可证的相关内容予以公告。建设项目转让人尚未将拆迁补偿安置协议或者裁决载明的有关权利、义务履行完毕的，由受让人继续履行；按照房屋拆迁许可证确定的拆迁范围实施拆迁，不得擅自扩大或者缩小。确需扩大或者缩小拆迁范围的，应当按规定办理规划、土地批准手续，并向颁发原拆迁许可证的区、县房地局申请变更拆迁范围。
二、做好思想动员工作
(一)发扬精神，依靠群众做好思想动员工作
做好思想动员，争取群众支持。在建设中，做好群众的宣传发动工作，争取群众的支持，这是做好建设群工工作的基础。要高度重视，在协调服务前期宣传发动中做到“五个必须”，即建设所涉及村组必须召开群众大会；所有群众大会必须开到村组，参会群众达到99%以上；所有群众大会必须有乡镇负责人和协调服务的同志参会；会中必须讲明征地、拆迁安置的基本补偿标准，讲明建设中的基本政策，讲明建设对发展和推动地方政治、经济、文化建设的重大意义，讲明拆迁建设是几代人民的强烈愿望；要求党员、干部的家庭必须带头支持建设。实践证明，群众会开得最好的地方，就是群众工作做得最好的地方，也就是征地拆迁工作阻力最小的地方，为有力有序有效开展好建设中各项工作打下了基础。拆迁工作要以群工工作为主导，管理上要求严谨慎密、服务主动周到、监督疏而不漏，在做好征地拆迁与促进建设和谐共振的工作中充分体现“科学发展上水平，人民群众得实惠”的要求。一般情况下，要在拆迁开始之前就做好群众思想工作，处理排查各类涉群众来访，坚决做好思想交流，力争不发生一起上访案件，不发生一起损害群众利益和施工单位利益而造成阻工的事件。征地拆迁工作造就好的施工环境，可以解决施工建设中第一难的征地拆迁问题，其效果是最好的。发扬各种良好精神，力争征地拆迁工作所形成高效、廉洁、和谐的施工环境。
(二)最大程度地公开信息，做到公平公正征拆，避免激化矛盾
在征地拆迁工作中，实施公平、公正的第一个重要环节是坚持做到“三公开”“三张榜”“两监督”。“三公开”即征地批复文件公开，征地拆迁补偿标准公开，征地范围公开。“三张榜”即第一榜向群众公示被征拆户的土地、房屋面积初始表。二榜公布被征拆户的土地、房屋汇总面积和补偿经费。每榜公布时限为七天。一、二榜公布无误无反映后，方能进入三榜公布，并逐表审批与被征拆户签约兑现补偿环节。“两监督”即接受纪检部门监督和群众监督。纪检部门监督的基本作法是：对被征土地的丈量和被拆房屋丈量过程中所形成的原始记录表册，须经所有权人、业主方、村组负责人、纪检监督人、群工工作人员签字后交纪检人员将原件封存，用复印件交内业组按程序实施。群众监督就是用公开张榜的形式，接受群众的监督。实施“三张榜”“两监督”，有效避免了工程建设中可能出现的征地拆迁户与工作人员联手做假造假，骗取国家补偿和出现重大失误的行为发生。实施好“三张榜”“两监督”，其操作技能要求比较高，首先必须对技术人员进行岗前培训，佩证上岗。其次重点把握三个环节：一是要求勘测丈量人员技术十分精湛，即勘测人员根据勘测地形能迅速准确作出地面形状的判断，找准测量点，杜绝裁东补西和估算的不准确丈量法。丈量点要做到到边到线，准确无误。二是要求勘测人员做到准确无误，记录人员字迹公整无涂改，丈量记录完后方能移点丈量。三是对原始记录表册实行编号，经土地承包人、立标杆人、丈量人、记标人镇村组负责人当场认定签字后，将原件交纪检人员封存，同时与被征土地户签署一式二份协议书。“不患寡而患不均”，在整个前期的征拆工作中，始终坚持“公开、公平、公正”的原则，牢牢把握了用一个标准、一把尺子量到底，用严格的征地纪律和严密的操作程序实施，让一切有不良动机的人无隙可钻，有效保护了干部，保护了群众利益，维护了公平、正义。实施公平、公正的第二个重要环节：专码填票据，封闭兑资金。一是征拆补偿金由村信用社实行封闭管理，征拆工作人员不接触资金。即由经办人根据“征地协议书”计算出兑付补偿金额，实行“三榜”公布，接受群众互相监督，以防计算失误。二是设制带编码的“付款票据”专票付款，以备查验，防克扣、防乱填票据等弄虚作假行为。
【关键词】行政伦理；城市房屋拆迁
行政伦理是关于行政主体，即国家行政机关和国家公务人员行为规范的总和。“从国家公务员个体作为行政伦理政体的意义上，行政伦理是指国家公务员的行政道德意识、行政道德活动以及行政道德规范现象的总和；在行政机关群体作为行政伦理主体的意义上，行政伦理是指行政体制、行政领导集团以及党政机关在从事各种行政领导、管理、协调、服务等事务中所遵循的政治道德和行政道德的总和”。当前新公共管理发展的情况下，行政伦理已经成为服务型政府构建、政府职能转型的新的需要。而在城市拆迁背后，暴露出不少行政伦理缺失所导致的问题：
1.执政理念不当导致公共政策伦理错位
公共政策伦理所涉及的是正义价值的选择问题，也就是如何做到社会利益和社会负担的合理分配。这就要求政府部门制定公共政策的时候，必须以公共利益为重，慎重选择政策取向，最大限度地增进公共利益。在实践中，有些地区的政府部门管理者一味追求劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”，不考虑当地的经济发展、自然资源、人口文化、历史情况等现实条件，无视人民的利益诉求，竭力建设高层楼房大厦、打造华丽广场、铺设宽阔马路等，浪费大量人力、财力、物力进行城市之间的盲目攀比。造成公共资源的严重浪费。
2.政府角色定位不明所导致的裁决不公正
从理论上说，在商业性拆迁中，开发商和被拆迁人是平等的民事主体，对于房屋拆迁他们都有自愿、平等协商的权利，应主要交由市场解决，政府更多扮演的是中立的裁判觉角色。从保护当事人合法权益的角度出发，本着平等、有偿的原则，去切实保护拆迁人和被拆迁人这两个平等主体之间的利益，尤其是被拆迁人这个弱势的群体。
3.政府责任意识弱化导致监管无力
行政责任的实现是行政伦理的终极价值追求，行政伦理学者库珀把将责任界定为官僚组织中的个体对保障组织的高效率运行和维护公众利益所应付的职责和义务。房屋拆迁管理部门的众多职责中，审查、颁发房屋拆迁许可证是重中之重。在具体实践中，由于政府责任意识弱化，导致房地产开发商的市场准入资格审查不严，造成一些资金不够雄厚的开发商混入市场，无法按期完工，无法给予被拆迁人充分的安置补偿资金，伤害了被拆迁人的权益。其次，对越职拆迁，超过拆迁期限的拆迁以及超出拆迁范围的拆迁监管不到位，造成拆迁市场的混乱。对超期安置拆迁移民、停发或者拖发给予拆迁人的补偿金等行为力度不够，造成公平、公正拆迁秩序的丧失。最后，不能很好的组织拆迁听证，不能有效的监督房地产价格评估机构，造成评估机构与开发商联合勾结欺压被拆迁人的局面。
4.行政人员职业道德缺失导致盛行
行政人员职业道德缺失主要表现在权力侵私、假公济私、行败等，政府官员利用手中的政治权力，打着政府的旗号，以公务的名义，用政权的力量进行拆迁活动。一些政府官员急功近利，急于出政绩，以“政府经营城市”的旗号大搞拆迁，而当遇到城市资金缺少，就会用政府的权力去弥补资金的不足，给予被拆迁人少于市场价格的拆迁补偿。更有部分官员与开发商勾结，中饱私囊，为财大气粗的开发商做保护伞。
上文分析了城市房屋拆迁过程中由于政治伦理丧失导致的种种问题，而这些问题不能妥善解决将使城市拆迁成为和谐社会建设的隐患。因而需要对症下药，减少在拆迁过程中产生的矛盾。
1.政府对自身进行合理定位，还原公共政策伦理
政治只有对自身进行合理精准的定位，才能够在城市拆迁工作中明确自己的权责分工。作为代表公众管理城市事务的政府应是城市房屋拆迁的规划者，做到统筹城市发展目标区域实施的长期和短期的整改计划。作为公共事务管理和公共产品提供者的政府应成为城市房屋拆迁的制定和完善者，在市场失灵时利用外界的规则进一步规范市场运作，因此，在尊重市场规律的前提下，依法修改和完善地方性拆迁规范，要做到平等保护拆迁人和被拆迁人的合法权益积极化解当前城市房屋拆迁规模的混乱局面，努力实现公共利益的最大化。
2.提升城市房屋拆迁中行政人员的行政职业道德建设
在社会主义行政伦理中，行政主体的“自律”是公正精神和公仆意识得以存在的前提条件，并使之成为一种信念，如果行政活动中都带有这种“自律”精神，并且将这种精神加以推广，就可以在逐渐的积累中使其成为一种行政的传统，规范行政人员及其行政行为。[3]行政人员应回归行政伦理的基本精神，在城市房屋拆迁过程中，坚持以公平和正义为基本的价值取向，以增进公共利益为宗旨，以实现社会的和谐和善治为目的，摈弃对个人及部门特殊利益的考虑，端正城市房屋拆迁的指导思想，认真为人民服务。
3.加强行政伦理法制化建设，维护行政组织伦理
行政伦理建设方面过程中仅仅依靠道德教育和伦理规劝，来维持人性处于善的一面，难以抵制现实中各种诱惑。行政执法人员的个人行政伦理职责与伦理制度相结合，才能起到内部和外部的双控制。行政伦理法制化过程中应当以利益冲突为主要内容，对拆迁过程中遇到的问题进行多领域的规范，能够普遍地对各级行政执法人员起到约束作用，使规范具有确定性和针对性。
4.建立群众参与和监督机制，构建政治伦理的外部约束机制
如果权力缺乏监督和制衡，再清楚明白“公共利益”，也挡不住强拆的力量，所以除了法律和体制的完善，还应该让人民参与监督，对政府和行政人员的行为进行约束，促进其行政行为符合伦理道德规范。对于城市拆迁这一与市民的生活和切身利益相关的重大行政行为，是需要由公众的参与与监督的，这样才能避免规划成为官员个人政绩的蓝图。对于详细规划，尤其是对一个区域的用途进行变更、改造等的规划，必须经过所在区域的有充分公信力、代表性的代表参加听证，并对听证中代表提出的意见没有采纳的部分充分说明理由进行公示。
参考文献：
[1]王伟.中国行政伦理建设与廉政建设研究[M].北京：国家行政出版社，1998
一、完善运作机制，强化属地责任
（一）实行房屋拆迁属地负责制。实行以块为主、属地负责的拆迁运作机制。凡政府投资的拆迁项目，由市政府相应主管部门下达给各区政府，纳入区年度工作目标。各区政府要切实履行依法拆迁、综合保障、综合执法、成本控制、确保稳定和保障被拆迁群众利益等责任，不断强化指挥协调，提高拆迁效率，真正形成拆迁工作整体合力。
（二）实行政府投资项目责任承包制。在拆迁实施前，拆迁人与相关区政府须签订项目责任承包协议，由区政府承担依法拆迁、补偿安置、成本控制、安置用房建设和拆迁稳定等相关责任，同时应明确由拆迁人按拆迁房屋建筑面积10元/平方米标准，向承包人支付项目协调管理工作经费。
（三）实行拆迁目标绩效考核制。各区政府的年度拆迁任务完成情况（包括依法拆迁、补偿安置、成本控制、安置用房建设、拆迁稳定等）将作为当年综合考核评比的重要参考依据，列入各区政府的被考核内容。对按时按质完成拆迁目标的，将按照拆迁房屋建筑面积2元/平方米标准予以奖励。
（四）完善拆迁工作联动机制。注重发挥有关部门的保障作用，不断增强拆迁综合保障能力。各行政执法部门要积极发挥职能作用，加大综合执法力度。监察机关要对各区和相关部门加强监督检查，对违法违纪问题开展责任追究。宣传部门要坚持正确的舆论导向，积极营造依法拆迁的良好氛围。公安、司法机关要严格执法，严厉打击拆迁中以暴力或恐吓手段敲诈勒索、寻衅滋事、阻挠依法拆迁的违法犯罪行为，切实保障依法拆迁的社会环境。努力通过各部门的共同努力，尽快建立并不断完善条块结合、上下联动、密切协同的拆迁工作联动机制。
二、完善配套政策，强化拆迁保障
（五）加大城市房屋拆迁产权调换房的建设筹集力度，拓宽产权调换房的来源渠道，提高产权调换房的提供比例。按照“分散建设为主、集中建设为辅”的原则，强化规划引导，在土地出让时，有计划、分步骤地统筹配建一定数量的产权调换房源。坚持以被拆迁群众的住房需求为导向，从经济适用房、中低价商品房和社会房源中，多渠道筹集90平方米以下、符合法定要求的中小户型房源。研究制定产权调换房建设筹集的操作办法。充分保障被拆迁群众的补偿安置权利，允许被拆迁人在货币补偿与实物安置两种方式中选择，但禁止同时享受两种拆迁补偿安置方式。
（六）强化经济适用房、中低价商品房和产权调换房的保障供应。市规划局和市国土资源局要切实保证经济适用房和中低价商品房的建设用地。经济适用房的建设任务，由市政府分别与各区签订协议，按年度工作目标的要求加以落实。完善经济适用房和中低价商品房供应拆迁的相关政策，有步骤地放宽供应条件，强化拆迁保障。严格经济适用房和中低价商品房的申购总量控制。推进信息共享，从源头上加强房源控制。市房产局要研究制定经济适用房上市的相关政策，加强上市管理。
三、严格项目控制，强化监督管理
（七）实行拆迁人控制成本的责任考核机制。政府投资项目的主管部门，在下达年度工作目标时，要将依法拆迁、综合保障、成本控制、确保稳定及拆迁有关问题处理等要求，作为对拆迁人的考核内容，落实并强化拆迁人控制拆迁成本的主体责任。政府投资项目的拆迁人，可设立相对集中的拆迁资金账户，用于项目的资金准备，强化集中管理，统筹安排调度，确保拆迁补偿资金及时足额到位。
（八）实行拆迁项目费用总额综合监管制度。市建委、国土资源局要对拆迁项目超前控制、严格把关，为合理确定承包协议提供依据。拆迁补偿资金必须进入拆迁人开设的账户，实行专款专用，并同时接受市拆迁管理部门、金融机构和拆迁人三方的共同监管。
（九）完善拆迁公示制度。全面公开拆迁范围内所有拆迁住户的评估结果、补偿安置情况，通过全过程的公开，强化社会监督，防止暗箱操作。
（十）实行拆迁项目审计制度。凡政府投资项目，都要实行拆迁成本审计制度，切实监督拆迁行为，严格控制拆迁成本。
四、落实主体责任，规范拆迁行为
（十一）落实拆迁人项目控制的主体责任。政府投资项目的拆迁人，要成立专门机构，配备专门人员，做好前期调查和费用测算，形成全面真实的概算依据。同时，要积极筹措拆迁补偿资金，落实产权调换房源。
（十二）严格规范拆迁行为。拆迁人及其委托的拆迁实施单位要严格按照有关规定，依法组织拆迁。对拆迁过程中违反政策、违规操作的行为，市拆迁管理部门依法进行严肃惩处。
（十三）加强拆迁评估的监督管理。进一步加强评估机构管理，严格拆迁评估机构的准入，要筛选一批资质级别高、信誉度好、素质过硬的拆迁评估机构，从事拆迁评估。加强拆迁评估人员培训和评估技术交流，完善拆迁评估机构考核体系。对恶意串通、故意抬高或压低评估价格，造成拆迁当事人利益损失的评估机构，将依法追究其经济赔偿责任和法律责任，甚至吊销其相关资格。充分发挥拆迁评估专家委员会的技术优势，准确把握市场价格。对被拆迁房屋，将以扣除房屋装潢等相关费用后的房屋净价作为评估基准价进行评估。
（十四）加强住房保障队伍建设。落实经费来源渠道，各区房改办的人员经费，从区级财政中解决。
征地拆迁关系人民群众的切身利益，既是基层工作的难点，也是容易引发矛盾纠纷、影响社会安定稳定的焦点。不断创新完善改进征迁工作，更好地关注民生、保护权益、服务社会，是国土资源部门的重要职责。近几年，广西壮族自治区政府高度重视项目征地拆迁工作，注重依法依规、讲究方法、深入基层、做细工作，把和谐征迁贯穿项目建设始终，切实保障群众合法权益，维护社会安定稳定，有力地推动了广西科学发展跨越发展。
【关键词】
征地；拆迁；费用；控制
为落实中央保增长、扩内需、调结构，促进经济平稳较快发展的重大决策部署，完成中央部署“广西要完成全社会固定资产投资6000亿元和1500亿元的技改投资”的任务，一大批重大项目相继开工，建设用地需求量增长较快，征地拆迁工作任务日益繁重，征收土地面临的问题日益突出。
一、广西征地拆迁工作开展过程中存在的主要问题
（一）征地拆迁的配套政策、法规滞后
征地拆迁程序没有明确统一的的法律法规或规章作后盾，也没有可供操作的规范性文件，《土地管理法》及其实施条例和广西实施《土地管理法》办法规定了征收土地的产值计算和补偿标准，但对于征地工作涉及到的调查确认、公告、听证和协调等程序都没有规范完整的规定。如被征地农民不同意征收土地或对征收补偿标准有异议，其工作该如何进行则无法可循。
（二）社会保障配套不到位
农民失去了赖以生存、发展和保障的土地，直接面临社会就业和养老保险两大问题，虽然在征收土地时收取了预留失地农民养老保障金，但地方政府还没有出台相对完善的失地农民社会保障具体操作措施或实施细则（南宁出台有，还不是很成熟），各类社会保障制度和措施目前尚未配套到位，很多地方目前还是处在讨论、摸索和征求意见阶段，群众在看不到实实在在的养老保障实惠的情况下，对今后生活保障产生后顾之忧，从而对项目征地拆迁产生抵触情绪，这种情况在征收过程中群众反映最多的问题。
（三）违法抢建现象居高不下
当群众得知某地快要被征收时，在经济利益的巨大诱惑下，抢时间乱搭乱建房屋，以期在项目拆迁时得到巨额补偿，在征地拆迁时，有些群众为了让临时乱搭乱建房屋也能得到同样的补偿，不仅不配合有关部门开展征地拆迁，甚至有的还阻碍项目征地拆迁，影响了项目建设进度。
（四）涉及征地拆迁的量逐年增加
由于近年来广西征地项目多，涉及面广，一些拆迁户对征地拆迁预期补偿要求高，或是抢建搭盖的房屋要求补偿，或是一些群众因对征地拆迁补偿不能接受，不断向各级部门上访，以上访作为一种获取实质补偿的方式，向有关政府和单位施加压力，并采取各种各样方式阻碍拆迁，以求达到多赔偿的目的。
二、广西征地拆迁工作过程中的费用控制对策
（一）建立和完善征地拆迁补偿机制
（1）确定合理的补偿标准
现行的补偿标准存在极大的不合理性，既低于市场价格，又没有考虑土地增值因素。因此，应该在现有的补偿机制上，适当提高补偿标准，以市场作为基础，对于不同的拆迁项目，设置土地补偿费、建筑物补偿费、残地补偿费、构筑物补偿费等主要补偿项目，必须提高现行的拆迁补偿标准，建议应该在市场价格的基础上再加10%比较合适。
（2）建立完善的公共利益与非公共利益的区分办法
在现行的征地拆迁相关法律法规中，《土地管理法》没有区分公共利益和非公共利益两种性质的征地补偿。但在实际操作中以“公共利益”的名义征用将许多非“公益”的商业开发用途的情况明显，导致部分拆迁户因缺少经济补偿而造成的社会不稳定风险。杨明洪在《城郊结合部征地中农民利益保护问题的理论与实证分析》中提出并证实了不区分“公共利益”与“非公共利益”征地补偿标准的好处。从降低拆迁项目风险的角度来看，平衡“公共利益”与“非公共利益”用地拆迁补偿差别，不仅可以根据被征地的性质用途来确定补偿标准，也可以让被拆迁者作为集体性土地所有者分享土地价值，对“非公共利益”征地收取较高的补偿费，这样才能最大程度地预防和减少拆迁风险的发生。
（二）加强征地拆迁工作监督管理，预防腐败行为发生
（1）建立权力约束制度，防止出现违法乱纪行为
约束制度包括监督谁、由谁监督、如何监督、监督发现问题后如何处理等方面，应该由纪检监察、效能部门、检察机关实施工作监督，人大、政协、群众、新闻媒体实施第三者监督，对征地拆迁全过程、全方位实施监督，对发现违法违纪的事情、人员都要一查到底，严肃处理，绝不姑息。约束之地监督的重点应当围绕征地部门工作人员开展，因为政府其他部门人员、农村村民、中介机构工作人员在征地拆迁工作中很难单独实施违法违纪行为，一般都要通过勾结征地拆迁部门工作人员，或虚构冒领，或贪污挪用，或行贿受贿，或共同骗取。监督好了征地拆迁部门工作人员就意味着减少了征地拆迁领域一半以上的腐败案件。
（2）建立对从业人员的约束制度，完善落实“公告”制度，加大工作的透明度，保障群众知情权。
在征地拆迁过程中由媒体或被拆迁方的监督约束，保证征地拆迁行为的公开化和征地拆迁过程的透明化。同时明确“管理与实施”分离，管理部门“不能承接征地拆迁业务”，切实分离征地拆迁实施和管理工作，形成互相制约的机制。进一步完善落实“公告”制度，增加公众知情权和参与度，消除疑虑；建立通畅的沟通渠道和健全的申诉机制；对于重点人群，主动出击，加强信息的收集工作，保证人民群众能理解征地拆迁工作并予以理解和支持。
（3）加强对征地拆迁市场和中介的监管。
在征地拆迁过程中，要对征地拆迁工作过程进行审查监督其是否存在违法违规行为，对出现虚假评估报告的中介公司要进行整改和取缔，对出现违规抢建、抢种等其他骗取补偿款的现象，要采取有力手段坚决予以取缔。此外，政府还应该健全社会信用体系，通过信用体系管理来加强对中介机构的信用监督和失信惩戒。
三、结束语
总而言之，征地拆迁直接关系到社会群众的切实利益，是社会工作的开展重点。作为广西政府而言，必须要才认清当前征地拆迁工作中存在的问题，并从根本上做好费用控制问题，从而为维护社会稳定提供有力保障，确保广西的发展与跨越。
参考文献：
[1]罗治国.南宁市城乡结合部征地拆迁项目社会稳定风险管理研究[D].广西大学，2012
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