近年来，随着城乡基础设施建设步伐的加快，各级地方人民政府为切实加强政府投资项目监督管理，均在不遗余力探索制订国家建设项目审计监督实施办法、财政专项资金审计监督办法、财政投资项目监督管理暂行办法、规范财政投资项目招标投标活动、财政投资评审管理暂行办法等规范性文件，虽然取得了一定实效，但仍存在一系列突出问题，如决算超预算、预算超概算；建设单位拆分肢解工程项目发包、招标，中标单位非法转包分包，违规挂靠；不按招标文件约定内容签订施工合同，签订“阴阳合同”、“黑白合同”甚至无合同；不履行变更审批程序，擅自提高建设规模和标准；现场签证管理不到位；施工单位决算不实、高估冒算；基建财务管理不规范等。
一是规范项目流程，严格环节管理。
严格项目建设程序。项目建设单位必须严格执行批准的初步设计和概算，按批准的建设规模和工程投资额度进行限额设计，禁止先设计后勘察或不勘察。
加强招投标管理。针对所有依法依规实行招标的政府投资项目，都必须按规定进入公共资源交易中心进行招标，严禁卖标、买标、围标、串标、挂靠投标、违法分包和非法转包等违法行为，依法净化招投标市场。
规范合同签订。项目建设单位与参建各方签订的合同或协议要严格执行《合同法》，做到主体明确、严密、规范、职责清楚，有履约保证和质量保证条款。
严控工程变更。严格控制工程设计变更，不得随意变更设计内容，施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术规范标准组织施工，施工承包人不得擅自对原工程设计进行变更，建设单位要严把设计变更关。
加强签证管理。各单位应遵循公平、公正、诚实信用的原则，加强施工现场签证管理。对隐蔽工程、工程量增加项目的变更等签证，必须做到“三方签字”，即建设方、施工方、监理方同时参与，对工程量进行丈量、质量验收之后，实行现场签证。
严格竣工验收。要严格按照《江西省房屋建筑工程和市政基础设施竣工验收备案管理办法》开展工程竣工验收。竣工验收是一个涉及面很广的活动，验收人员组成有特定要求，包括质监、业主、监理、勘测、设计、施工等单位，参建各方都应从各自的角度进行评定，集体验收合格方能出示验收通知并出具工程竣工验收报告。
完善财务管理。建设单位要按照《基本建设财务管理规定》做好政府投资项目财务管理的基础工作，按规定设置独立的财务管理机构或指定专人负责项目建设财务工作，严格按有关规定和批准的建设内容做好帐户设置和管理，完善内部财务管理制度。
严格资金拨付。拨付项目资金必须由施工单位提出书面申请，必要时由建设单位申请行政主管部门会同监察、发改、财政、审计等相关部门对工程进度和工程量予以核实，严格按施工合同规定的工程进度付款。财政部门要严格按资金管理办法拨付项目资金，并对建设单位审签的发票、工程量验收单进行抽查。
二是强化部门责任，形成监管合力。
发改委作为政府投资项目的综合管理部门，负责政府投资项目规划和计划的编制、组织实施、协调监督，具体负责项目建议书、可行性研究报告、初步设计的审批，组织工程变更审查、竣工验收，监督协调政府投资项目的计划执行情况，对省、市、县重大项目实行
稽查。财政部门应切实加强政府投资项目资金财务活动的监督管理，具体负责政府投资项目资金计划的编制，审核政府投资项目工程概、预算及标底编制，参与工程变更审查，审核工程投资资金来源与落实情况，按工程进度审核拨付建设资金，对基本建设财务进行管理监督。
审计机关应深入开展对政府投资项目基本建设程序、工程变更、现场签证、造价结算、竣工财务决算等事项的审计监督，依法对审计发现的问题进行处理。
政府招投标办负责政府投资项目交易招投标活动的监督管理，具体对政府投资项目交易招标文件和合同的备案审查，政府投资项目招标评标专家库的建设管理，受理对政府投资项目交易工作的投诉、举报。
建设、规划、交通、水务等部门负责各自行业施工、勘察设计、监理等单位和工程招投标、造价咨询等中介机构及其从业人员经营行为的监督管理，依法查处其违规违法行为；监督检查工程质量和安全生产责任制落实；完善工程建设不良行为记录和黑名单制度，建立健全工程建设领域诚信体系建设，严格市场准入。
监察机关负责对政府投资项目实施过程中建设单位和相关职能部门及工作人员执行法律法规制度情况的监督检查，依法依规查处政府投资项目建设中监管不力、、失职渎职、违反管理程序等违法违纪行为，并追究有关单位和人员的责任。
同时，建立政府投资项目监管联席会议制度，由政府牵头，监察、发改、财政、审计、招标办、公共资源交易中心等作为成员单位，定期或不定期召开联席工作会议。各部门加强沟通和协调，发挥各自职能，在各自职责范围内对存在问题进行处理和行政问责，更加及时、直接、高效地解决困难和问题，形成项目监管合力，确保政府投资项目合法合规、科学高效、优质规范实施。
一是建设单位未经批准擅自扩大建设规模，提高建设标准和设备购置标准，或建设计划外工程，造成工程决算超概算的，财政部门不予追加投资，并依法追究相关责任人员的责任。
二是对按规定应当进行招投标而未进行，或没有依法履行职责，违反规定越权插手、干扰招投标工作和有舞弊、弄虚作假等违法违纪行为的，依法追究有关单位和相关责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
三是对参与围标、串标、挂靠投标、违法分包、非法转包和发生重大安全质量事故、投标承诺不兑现的单位，列入建筑市场相关不良记录；情节严重的，依法追究有关单位和相关责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
四是对违反规定签订与招标文件实质性内容相违背的施工合同，或未经招标办备案，擅自签订与招标文件、施工合同实质性内容相违背的补充合同、补充协议，依法追究有关单位责任人及相关责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
五是对项目变更未按审批权限和程序报批，或在工程变更、价格签证中存在弄虚作假或工作不负责任，造成增加工程造价的，财政部门不得增拨工程款，其损失由建设单位承担，并依法追究建设单位负责人和相关人员责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
建立行政执法责任制的重要性和必要性：实施行政执法责任制是实现依法治国建设社会主义法制国家宏伟目标的重要途径。是全面贯彻依法行政、切实保护公民、法人和其他组织的合法权益的一项重要措施和经常性工作。由于行政法制建设在我国是相对较新和较薄弱的领域，行政法律规范和行政程序制度不完善，对行政执法权力的监督和制约不论是从意识上还是制度上都有待加强，以切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。
如何全面推行计划生育行政执法责任制：我省从2000年以来，开始了行政执法责任制的探索。省计生委制发了《河南省计生委关于建立计划生育行政执法责任制的意见》和《河南省计生委行政执法过错责任追究制度实施办法》，分解了目标、任务，规划了实施步骤和保障措施、落实了领导、机构和人员。把严格执行有关计划生育的法律法规，充分尊重并维护公民在生育上的合法权益，建立科学、高效、严谨的计划生育行政执法体制，提高计划生育法治管理水平，正确执法、文明执法作为我省计划生育行政执法责任制的目标。为保证这个目标的实现，从清理规范行政执法主体，确保行政执法行为主体合法；加强规范性文件备案审查，保证抽象行政行为合法；建立完善行政执法程序制度，确保行政执法行为程序合法；建立执法监督体系、促进正确执法；落实错案责任追究制度，实现权责统一等五个方面进行了实践探索。
在计划生育这一涉及人口、经济、社会协调发展和可持续发展与公民个人的生育权利交汇的特殊领域，要全面推行行政执法责任制，应着力解决好真正树立行政机关权力应受制约的观念；基层计划生育行政执法主体必须符合法律法规的规定；建立统一规范的计划生育行政执法程序；建立科学、系统的考核、监督、评估机制；完善行政执法过错责任追究制度等五个方面的问题。
【关键词】 计划生育 行政执法 责任制 实践探索
近年来，在依法治国方略的指导下，各级政府机关和所辖的行政管理部门，结合执法职能特点，先后开展了行政执法责任制的试点和推广工作。我省的计划生育行政执法工作也相继建立了行政执法责任制和行政过错责任追究制，经过几年的探索和实践，取得了一定的成效。但如何在新形式下不断深化、发展、提高，一方面需要不断总结经验，另一方面也需要从其理论构架中寻找支撑、开拓思路，丰富和完善执法责任制的内容。笔者试就此谈一些自己的观点和认识。
一、全面准确地理解行政执法责任制
（一）行政执法责任制的必要性
同志在党的十五大报告中指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》又进一步要求“加快推行执法责任制、评议考核制，提高行政执法水平”。实施行政执法责任制是实现依法治国建设社会主义法制国家宏伟目标的重要途径，是全面贯彻依法行政、切实保护公民、法人和其他组织的合法权益的一项重要措施和经常性工作。由于行政法制建设在我国是相对较新和较薄弱的领域，行政法律规范和行政程序制度不完善，对行政执法权力的监督和制约不论是从意识上还是制度上都有待加强。从我国行政机关行使职权的实际看，行政机关片面重视“权”而忽视“责”。凭执法者个人好恶行使、搁置或拖延职责的现象相当普遍。因为这些行为没有过到应受法律制裁的程序，难以追究法律责任或受到司法监督，而客观上这些不当或轻微的违法行为对管理相对人权益的损害是最常见的。行政管理相对人对行政机关滥用权力、办事拖沓、程序繁冗甚至故意刁难、增设障碍的现象求告无门。基于此，行政执法责任制势在必行。
（二）行政执法责任制的内涵和外延
依法行政作为政府行使权力的最基本准则，是法治建设的必然要求，也是法制建设本身发展的结果。依法行政的内涵包含职权法定、法律优先、法律保留、依据法律和职权与职责统一。权力和义务的统一是基本的法律原则，职权与职责统一是行政机关行使行政职权的一个重要原则。也是行政执法责任制的理论依据。宪法、法律授予行政机关管理社会公共事务的权力，它与公民的权利不同。公民的权力是私权，私权利可以行使也可以放弃；但行政机关的职权是公权力，公权力不仅是可以行使而且是必须行使，不能放弃。法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋予行政机关以义务和责任，行政机关必须尽一切力量去保证完成。因此，行政机关的职权从另一角度说，就是职责。放弃职权、不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。
行政执法责任制是行政责任的重要部分，专指在行政执法过程中产生的行政责任。广义的行政责任是行政法律规范要求行政主体在具体行政法律关系中履行和承担的义务。这种义务分两部分：第一部分是指行政主体必须按行政法要求进行一定的作为或不作为，另一部分是指行政法主体由于不履行前一种义务而引起的法律后果，即依法形成了一种新的义务，而且当事人必须承担。因此，行政执法责任制是行政责任的具体表现方式之一。行政执法责任制不仅是对行政执法行为的引导、规范、制约和预决，也是对违法或不适当的行政行为的责任追究制度。
行政执法责任的种类包括行政政纪责任和行政侵权责任两种。政纪责任的原因是国家行政机关人员违法失职行为，责任的形式是行政处分；行政侵权责任的原因是行政机关及其工作人员执法职务过程中侵犯相对人的合法权益，造成相对人的损害。责任形式以金钱赔偿为主，以返还原物、恢复原状、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉为补充。
（三）实行行政执法责任制的基本要求
一是权、责的对应和统一。行政执法责任制的核心可以概括为：有权即有责，用权受监督，违法应追究。其根本目的是保证依法行政，保障公民、法人和其它组织的合法权益。权利和责任并重，这是行政执法责任制区别于其它工作程序制度的关键。只有职权而没有责任的规定，与岗位责任制没有多少区别。
二是执法责任要具体。行政执法责任是一利法律责任而非道义责任。执法责任制解决是没有正确执法但尚未构成犯罪的行政执法行为的责任。因此，必须结合本机关、本部门的实际，规定明确、具体、可操作性的责任条款和形式，既要有实质内容，又不能照抄有关法律法规的规定，才能解决法律调整之外的行政执法行为损害相对人权益的空档。
三是不能以行政执法责任制替代法律责任或政纪责任。行政执法责任是一种独立的责任，不能与其他法律责任或纪律责任相互代替。不能因为承担了行政执法责任而免除应该承担的法律责任。
二、如何全面推行行政执法责任制
我省从2000年以来，开始了行政执法责任制的探索。省计生委制发了《河南省计生委关于建立计划生育行政执法责任制的意见》和《河南省计生委行政执法过错责任追究制度实施办法》，分解了目标、任务，规划了实施步骤和保障措施、落实了领导、机构和人员。一部分市、县（区）计生委也相继制定了具体实施措施。从根本上来看，行政执法责任制就是为了保证依法行政、提高行政执法水平，减少或杜绝执法违法或执法不当的现象发生。所以，我们把严格执行有关计划生育的法律法规，充分尊重并维护公民在生育上的合法权益，建立科学、高效、严谨的计划生育行政执法体制，提高计划生育法治管理水平，正确执法、文明执法作为我省计划生育行政执法责任制的目标。把保证抽象行政行为和具体行政行为的合法性作为落实执法责任制的具体途径，以权、责、利的明确划分和有机统一为中介，从执法主体、执法职能、执法程序、执法监督检查、执法责任、错案追究等各个环节入手，来具体落实和推行执法责任制：
（一）清理规范行政执法主体，确保行政执法行为主体合法
主体合法是保证行政执法行为合法有效的基础和首要条件。决定主体是否合法的因素有：是否是依法设立的组织；行使行政职权是否有法律法规的明确授权；是否在法律法规规定的范围内行使职权。针对计划生育行政执法的实际，重点应抓好以下工作：一是依法清理行政执法主体。尤其是对涉及到实施计划生育行政处理和行政处罚等行政行为的主体资格权限进行严格审查，禁止不具备行政执法主体资格的机构组织从事行政执法。坚决取缔由临时人员组成的小分队、突击队、宣传队等形式。二是严格要求行政执法人员依法取得行政执法资格。全省行使执法人员凡未经行政执法培训和资格考试合格的，一律不发给《行政执法证》或《行政执法监督证》。三是坚持了行政执法人员持证上岗、亮证执法，明确未出示行政执法证的行政执法行为无效；四是在行政执法责任制实施方案和实施细则中，分解明确各级计划生育部门有关执法机构、人员的执法任务、执法依据、执法职能、工作程序制度和执法责任，接受公开监督。
（二）加强规范性文件备案审查，保证抽象行政行为合法
规范性文件一般是具体行政执法行为的直接依据，对管理相对人的权利和义务具有更大更广泛的影响，一些乱收费、乱罚款等违法行为也常常借助规范性文件实现。因此，确保规范性文件合法是落实执法责任制的重要方面。对此，应重点抓好制定、清理和备案审查三个环节。一是严格依照法定职权，以法律法规规章为依据制定规范性文件，不得与法律法规规章相抵触；下级政府制定的规章、规范性文件不得与上级政府制定的规范性文件相抵触；部门制发的规范性文件不得与政府的规章、规范性文件相抵触。二是在实施执法责任制之初，对计划生育系统制发的规范性文件进行全面清理，对继续有效和应修改或废止的行文公布；坚持法律法规或上级规范性文件出台后，对照检查原有规范性文件，凡抵触的一律修改或废止。三是制定规范文件备案审查制度。对规范性文件的审查范围、审查机构、审查程序、审查办法和责任等作了具体规定。要求全省各级计划生育管理部门的政策法规科（处）负责本部门的规范性文件的备案审查。计划生育管理部门内部职能机构起草的规范性文件应先经政策法规机构进行合法性审查再送办公室核稿。重要的涉及公民权利义务的规范性文件由政策法规处牵头组织起草并送分管领导审签。
（三）建立完善行政执法程序制度，确保行政执法行为程序合法
在《行政诉讼法》实施初期，程序违法是导致计划生育行政执法行为无效或行政诉讼败诉的重要因素。针对这一影响行政执法水平的状况，九十年代初，我们就开始探索制定计划生育主要行政执法行为程序并不断加以总结完善，在实施部门执法责任制过程中，我们把建立计划生育行政执法程序制度作为基础工作的重点，使计划生育行政执法在调查取证、审查、许可、审批、核准、处理、处罚以及复议应诉各环节都有章可循。还制定了行政执法错案责任追究制度、法规规章实施情况报告制度、规范性文章备案审查制度、大案、要案申报制度、法制工作统计制度等内部工作制度。做到外部行政执法程序和内部行政执法程序并重。计划生育行政执法文书是行政执法行为的记录和反映，是开展行政复议的基础，也是行政应诉成败的关键。我们制定了全省统一的行政执法文书格式，并于2001年元月1日起在全省启用。随着国家“一法三规”和我省《条例》的相继颁布或修订，我省以前的行政执法文书格式还将作一些必要调整和完善。全省统一的行政执法程序和文书，充分发挥了统一协调、监督约束、矫正补充功能，充分保障了管理相对人的实体和程序权利。
（四）建立执法监督体系、促进正确执法
权力缺乏监督，必将导致腐败。有效的监督，可以预防和制约违法行政。应把建立高效运转的监督机制作为实施执法责任制的重要环节，逐步形成以计划生育法制机构为主体，人大监督、司法监督、政纪监督、计划生育行政机关内部层级监督、群众监督综合发挥作用的监督体系。从1991年开始省人大连续三年对各级政府贯彻实施《河南省计划生育条例》的情况进行检查，省政协人口组或人口环境委员会每年都要对计划生育执法问题进行调查。省计生委每年要组织全省计划生育行政执法自查和抽查。对重大的行政处理和行政处罚案件，省计生委坚持事前指导和事后监督。同时，全省广泛开展村民自治和村务公开、政务公开活动，公开办事程序和制度，在全省范围内实行了计划生育和行政违法有奖举报制度，取得了较好的效果。
（五）落实错案责任追究制度，实现权责统一
违法的行政行为受到追究和惩治，是落实执法责任制的最终环节，有错必纠，违法必究，才能体现真正的法制精神。由于计划生育行政执法绝大多数是由基层计划生育行政执法人员实施的，侵犯公民人身权、财产权等合法权益的行为最容易发生在乡镇一级。执法责任制是否在乡一级落实是执法责任制能否真正落实和发挥作用的关键。我们在全省各级推行的情况下，把县、乡两级落实错案责任追究制度作为重点，要求各地根据具体情况和类型，细化错案追究责任制。每一件错案与行政责任和经济责任挂钩，对履行职责的考核与年终目标考核和经济奖惩密切相关。从制度上禁止了或推诿责任、徇私枉法等情形发生。
三、探索实行行政执法责任制需要注意的若干问题
行政执法责任制作为一种程序法上的制度，仍然应遵循现代国家行政程序法把保障公民权利、扩大民主参与机制、提高行政效率作为重要目标的模式。在计划生育这一涉及人口经济社会协调发展和可持续发展与公民个人的生育权利交汇的特殊领域，要全面推行行政执法责任制，应着力解决好以下问题：
（一）真正树立行政机关权力应受制约的观念
各级行政机关及其工作人员首先要清晰地认识到，推行行政执法责任制是实现依法治国、依法行政的一种措施和保障，是对行政主体“权责统一、实施监督、违法必究”的具体体现。它重在对行政主体执法行为指引、规范、制约和预决，其相对应不言而喻的就是对公民权利的尊重、维护和保护。在以往的计划生育行政执法过程中，公民的实体和程序权利被忽视，义务繁琐、权利虚薄，权利义务严重失衡的现象不同程度存在。建立行政执法责任制，有利于防止滥用行政权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益，有利于防止和惩治腐败，保持政府廉洁，有利于促使行政机关及其工作人员依法行政。同时，也是顺应计划生育工作思路、方式转变和“小政府、大服务”政府职能转变要求的。
（二）基层计划生育行政执法主体必须符合法律法规的规定
如何认识和定位最基层的行政执法主体既是立法上的重要问题，也是推行行政执法责任制不能回避的问题。就全国范围而言，在《人口计划生育法》和《社会抚养费征收管理办法》等法律法规尚未出台前，各地法规规定的基层计划生育行政执法主体有三种：乡镇人民政府、城市街道办事处；乡镇人民政府、城市街道办事处的计划生育管理机构；县级人民政府计划生育主管部门。其中以规定乡镇压人民政府、城市街道办事处为基层行政执法主体为多，涉及到公民权利与义务的行政执法权往往也集中于此。因为具体的管理措施、方法和手段等具体行政行为通常是通过最基层的行政执法主体而加诸于管理相对人并影响管理相对人的权利义务的，这种基础执法权属的差异，导致以上各级计划生育行政执法主体相应职权和职责参差各异。在讲求法制协调统一的法治国家，是极其不和谐的。《人口与计划生育法》和《社会抚养费管理办法》颁布以后，重新确认了县级计划生育基层执法主体地位，这是计划生育工作的客观要求也是法制统一的需要。那种认为这是削弱或剥夺乡一级政府的计划生育行政执法权的观点是不适合我国现行法律、法规规定和中国的基本国情的。
（三）建立统一规范的计划生育行政执法程序
在民主和法制的进程中，只有通过程序的公开与公正才能保证实体权利的公平与民主。就必要性而言，首先，行政执法的完善必须依赖于对执法程序的控制。有行政执法行为就有行政执法程序，但并非所有程序都能合理、迅速、准确有效地实现行政执法的目标；其次，行政执法程序直接影响行政执法行为是否合法有效；第三，随着现代国家行政管理的专业化、复杂化，行政机关的自由载量权越来越大，从实体上控制行政机关的权力愈益困难，通过行政程序来控制行政机关的权力就愈显得重要而有成效。
就可行性有言，行政程序法和程序规则的欠缺和薄弱，在我国短期难以根本改变。但行政程序法典化是世界各国的发展趋势。在条件不具备时，我国已逐渐分别制定了规范几种主要行政行为程序的法律，如《复议法》、《处罚法》等计划生育行政执法程序也可以如法制定。在各省已经有多少深浅不同的尝试的基础上，应该着手对主要计划生育行政执法行为的程序进行统一。如：计划生育行政处理、行政奖励、行政许可等外部行政执法程序和一些内部行政执法程序。贯穿以公开原则、参与原则和行政效率原则这三项最重要的基本原则，以保障依法行政和当事人权利的实现。
（四）建立科学、系统的考核、监督、评估机制
行政执法责任制作为一督促履行法定职责而建立的制度，本身就包含着不履行或不适当履行所应承担的惩罚性后果，即法律责任。在我国，行政行为违法的确认有行政确认权、司法确认权和人大确认权。就推行行政执法责任而言，主要是行政确认权，它是行政机关对自身实行监督而产生的当然权力，包括作为原行政行为机关和上级行政机关对违法行为的确认，是确定行政执法责任的根本依据。
科学、系统的考核、评议制度应该建立在对执法过程的监督检查和执法效果的评定基础上。过程的考核，重点在有无违反法定程序的行为；效果的考核，如有无违反“七个不准”的规定和其他侵犯公民人身权、财产权的行为。同时，针对不同级别的计划生育行政执法主体，考核评议的内容和重点应有所侧重。
（五）完善行政执法过错责任追究制度
执法过错责任制是错案责任追究制度的延伸和发展。以往的错案责任追究制度，仅能对因错误执法、产生较严重后果的执法行为进行责任追究，在适用上有较大的局限性，一定程度上制约了执法责任制作用的发挥。因此，把过失纳入责任追究的范围是进一步提高行政执法水平的需要。这与《国家赔偿法》对重大过失行为的追偿责任是相一致的。所以，执法过错责任制的追究范围是：计划生育行政执法人员故意或过失造成认定事实错误、适用法律错误、违反法定程序或者其他执法错误的，均应纳入执法过错责任追究的范围。包括对行政复议被撤消或行政诉讼败诉的案件实行责任倒查。对构成执法过错的行为，按照实事求是、有错必纠、过错和处罚相适应的原则，根据执法过错的程度大小，分别规定处理意见。对应当追究政纪、党纪、法律责任的，移送有关部门。
【参考文献】
1、《河南省计生委关于建立计划生育行政执法责任制的意见》， 豫计生法字〔2001〕25号
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4、河南省人大常委会法制委员会编，《河南省人口与计划生育条例》（2002年11月30日河南省第九届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过），豫内资新出发通字〔2003〕43号
5、河南省人大常委会法制委员会编，《社会抚养费管理办法》（2002年8月2日国务院第357号令），豫内资新出发通字〔2003〕43号
6、同志党的十五大报告
7、田瑶，《国家赔偿法学习指导书——国家赔偿法（1994年5月12日中华人民共和国主席令第23号）》，南海出版公司，2001年9月
建立行政执法责任制的重要性和必要性：实施行政执法责任制是实现依法治国建设社会主义法制国家宏伟目标的重要途径。是全面贯彻依法行政、切实保护公民、法人和其他组织的合法权益的一项重要措施和经常性工作。由于行政法制建设在我国是相对较新和较薄弱的领域，行政法律规范和行政程序制度不完善，对行政执法权力的监督和制约不论是从意识上还是制度上都有待加强，以切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。
如何全面推行计划生育行政执法责任制：我省从2000年以来，开始了行政执法责任制的探索。省计生委制发了《河南省计生委关于建立计划生育行政执法责任制的意见》和《河南省计生委行政执法过错责任追究制度实施办法》，分解了目标、任务，规划了实施步骤和保障措施、落实了领导、机构和人员。把严格执行有关计划生育的法律法规，充分尊重并维护公民在生育上的合法权益，建立科学、高效、严谨的计划生育行政执法体制，提高计划生育法治管理水平，正确执法、文明执法作为我省计划生育行政执法责任制的目标。为保证这个目标的实现，从清理规范行政执法主体，确保行政执法行为主体合法；加强规范性文件备案审查，保证抽象行政行为合法；建立完善行政执法程序制度，确保行政执法行为程序合法；建立执法监督体系、促进正确执法；落实错案责任追究制度，实现权责统一等五个方面进行了实践探索。
在计划生育这一涉及人口、经济、社会协调发展和可持续发展与公民个人的生育权利交汇的特殊领域，要全面推行行政执法责任制，应着力解决好真正树立行政机关权力应受制约的观念；基层计划生育行政执法主体必须符合法律法规的规定；建立统一规范的计划生育行政执法程序；建立科学、系统的考核、监督、评估机制；完善行政执法过错责任追究制度等五个方面的问题。
【关键词】 计划生育 行政执法 责任制 实践探索
近年来，在依法治国方略的指导下，各级政府机关和所辖的行政管理部门，结合执法职能特点，先后开展了行政执法责任制的试点和推广工作。我省的计划生育行政执法工作也相继建立了行政执法责任制和行政过错责任追究制，经过几年的探索和实践，取得了一定的成效。但如何在新形式下不断深化、发展、提高，一方面需要不断总结经验，另一方面也需要从其理论构架中寻找支撑、开拓思路，丰富和完善执法责任制的内容。笔者试就此谈一些自己的观点和认识。
一、全面准确地理解行政执法责任制
（一）行政执法责任制的必要性
江泽民同志在党的十五大报告中指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》又进一步要求“加快推行执法责任制、评议考核制，提高行政执法水平”。实施行政执法责任制是实现依法治国建设社会主义法制国家宏伟目标的重要途径，是全面贯彻依法行政、切实保护公民、法人和其他组织的合法权益的一项重要措施和经常性工作。由于行政法制建设在我国是相对较新和较薄弱的领域，行政法律规范和行政程序制度不完善，对行政执法权力的监督和制约不论是从意识上还是制度上都有待加强。从我国行政机关行使职权的实际看，行政机关片面重视“权”而忽视“责”。凭执法者个人好恶行使、搁置或拖延职责的现象相当普遍。因为这些行为没有过到应受法律制裁的程序，难以追究法律责任或受到司法监督，而客观上这些不当或轻微的违法行为对管理相对人权益的损害是最常见的。行政管理相对人对行政机关滥用权力、办事拖沓、程序繁冗甚至故意刁难、增设障碍的现象求告无门。基于此，行政执法责任制势在必行。
（二）行政执法责任制的内涵和外延
依法行政作为政府行使权力的最基本准则，是法治建设的必然要求，也是法制建设本身发展的结果。依法行政的内涵包含职权法定、法律优先、法律保留、依据法律和职权与职责统一。权力和义务的统一是基本的法律原则，职权与职责统一是行政机关行使行政职权的一个重要原则。也是行政执法责任制的理论依据。宪法、法律授予行政机关管理社会公共事务的权力，它与公民的权利不同。公民的权力是私权，私权利可以行使也可以放弃；但行政机关的职权是公权力，公权力不仅是可以行使而且是必须行使，不能放弃。法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋予行政机关以义务和责任，行政机关必须尽一切力量去保证完成。因此，行政机关的职权从另一角度说，就是职责。放弃职权、不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。
行政执法责任制是行政责任的重要部分，专指在行政执法过程中产生的行政责任。广义的行政责任是行政法律规范要求行政主体在具体行政法律关系中履行和承担的义务。这种义务分两部分：第一部分是指行政主体必须按行政法要求进行一定的作为或不作为，另一部分是指行政法主体由于不履行前一种义务而引起的法律后果，即依法形成了一种新的义务，而且当事人必须承担。因此，行政执法责任制是行政责任的具体表现方式之一。行政执法责任制不仅是对行政执法行为的引导、规范、制约和预决，也是对违法或不适当的行政行为的责任追究制度。
行政执法责任的种类包括行政政纪责任和行政侵权责任两种。政纪责任的原因是国家行政机关人员违法失职行为，责任的形式是行政处分；行政侵权责任的原因是行政机关及其工作人员执法职务过程中侵犯相对人的合法权益，造成相对人的损害。责任形式以金钱赔偿为主，以返还原物、恢复原状、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉为补充。
（三）实行行政执法责任制的基本要求
一是权、责的对应和统一。行政执法责任制的核心可以概括为：有权即有责，用权受监督，违法应追究。其根本目的是保证依法行政，保障公民、法人和其它组织的合法权益。权利和责任并重，这是行政执法责任制区别于其它工作程序制度的关键。只有职权而没有责任的规定，与岗位责任制没有多少区别。
二是执法责任要具体。行政执法责任是一利法律责任而非道义责任。执法责任制解决是没有正确执法但尚未构成犯罪的行政执法行为的责任。因此，必须结合本机关、本部门的实际，规定明确、具体、可操作性的责任条款和形式，既要有实质内容，又不能照抄有关法律法规的规定，才能解决法律调整之外的行政执法行为损害相对人权益的空档。
三是不能以行政执法责任制替代法律责任或政纪责任。行政执法责任是一种独立的责任，不能与其他法律责任或纪律责任相互代替。不能因为承担了行政执法责任而免除应该承担的法律责任。
二、如何全面推行行政执法责任制
我省从2000年以来，开始了行政执法责任制的探索。省计生委制发了《河南省计生委关于建立计划生育行政执法责任制的意见》和《河南省计生委行政执法过错责任追究制度实施办法》，分解了目标、任务，规划了实施步骤和保障措施、落实了领导、机构和人员。一部分市、县（区）计生委也相继制定了具体实施措施。从根本上来看，行政执法责任制就是为了保证依法行政、提高行政执法水平，减少或杜绝执法违法或执法不当的现象发生。所以，我们把严格执行有关计划生育的法律法规，充分尊重并维护公民在生育上的合法权益，建立科学、高效、严谨的计划生育行政执法体制，提高计划生育法治管理水平，正确执法、文明执法作为我省计划生育行政执法责任制的目标。把保证抽象行政行为和具体行政行为的合法性作为落实执法责任制的具体途径，以权、责、利的明确划分和有机统一为中介，从执法主体、执法职能、执法程序、执法监督检查、执法责任、错案追究等各个环节入手，来具体落实和推行执法责任制：
（一）清理规范行政执法主体，确保行政执法行为主体合法
主体合法是保证行政执法行为合法有效的基础和首要条件。决定主体是否合法的因素有：是否是依法设立的组织；行使行政职权是否有法律法规的明确授权；是否在法律法规规定的范围内行使职权。针对计划生育行政执法的实际，重点应抓好以下工作：一是依法清理行政执法主体。尤其是对涉及到实施计划生育行政处理和行政处罚等行政行为的主体资格权限进行严格审查，禁止不具备行政执法主体资格的机构组织从事行政执法。坚决取缔由临时人员组成的小分队、突击队、宣传队等形式。二是严格要求行政执法人员依法取得行政执法资格。全省行使执法人员凡未经行政执法培训和资格考试合格的，一律不发给《行政执法证》或《行政执法监督证》。三是坚持了行政执法人员持证上岗、亮证执法，明确未出示行政执法证的行政执法行为无效；四是在行政执法责任制实施方案和实施细则中，分解明确各级计划生育部门有关执法机构、人员的执法任务、执法依据、执法职能、工作程序制度和执法责任，接受公开监督。
（二）加强规范性文件备案审查，保证抽象行政行为合法
规范性文件一般是具体行政执法行为的直接依据，对管理相对人的权利和义务具有更大更广泛的影响，一些乱收费、乱罚款等违法行为也常常借助规范性文件实现。因此，确保规范性文件合法是落实执法责任制的重要方面。对此，应重点抓好制定、清理和备案审查三个环节。一是严格依照法定职权，以法律法规规章为依据制定规范性文件，不得与法律法规规章相抵触；下级政府制定的规章、规范性文件不得与上级政府制定的规范性文件相抵触；部门制发的规范性文件不得与政府的规章、规范性文件相抵触。二是在实施执法责任制之初，对计划生育系统制发的规范性文件进行全面清理，对继续有效和应修改或废止的行文公布；坚持法律法规或上级规范性文件出台后，对照检查原有规范性文件，凡抵触的一律修改或废止。三是制定规范文件备案审查制度。对规范性文件的审查范围、审查机构、审查程序、审查办法和责任等作了具体规定。要求全省各级计划生育管理部门的政策法规科（处）负责本部门的规范性文件的备案审查。计划生育管理部门内部职能机构起草的规范性文件应先经政策法规机构进行合法性审查再送办公室核稿。重要的涉及公民权利义务的规范性文件由政策法规处牵头组织起草并送分管领导审签。
转贴于 （三）建立完善行政执法程序制度，确保行政执法行为程序合法
在《行政诉讼法》实施初期，程序违法是导致计划生育行政执法行为无效或行政诉讼败诉的重要因素。针对这一影响行政执法水平的状况，九十年代初，我们就开始探索制定计划生育主要行政执法行为程序并不断加以总结完善，在实施部门执法责任制过程中，我们把建立计划生育行政执法程序制度作为基础工作的重点，使计划生育行政执法在调查取证、审查、许可、审批、核准、处理、处罚以及复议应诉各环节都有章可循。还制定了行政执法错案责任追究制度、法规规章实施情况报告制度、规范性文章备案审查制度、大案、要案申报制度、法制工作统计制度等内部工作制度。做到外部行政执法程序和内部行政执法程序并重。计划生育行政执法文书是行政执法行为的记录和反映，是开展行政复议的基础，也是行政应诉成败的关键。我们制定了全省统一的行政执法文书格式，并于2001年元月1日起在全省启用。随着国家“一法三规”和我省《条例》的相继颁布或修订，我省以前的行政执法文书格式还将作一些必要调整和完善。全省统一的行政执法程序和文书，充分发挥了统一协调、监督约束、矫正补充功能，充分保障了管理相对人的实体和程序权利。
（四）建立执法监督体系、促进正确执法
权力缺乏监督，必将导致腐败。有效的监督，可以预防和制约违法行政。应把建立高效运转的监督机制作为实施执法责任制的重要环节，逐步形成以计划生育法制机构为主体，人大监督、司法监督、政纪监督、计划生育行政机关内部层级监督、群众监督综合发挥作用的监督体系。从1991年开始省人大连续三年对各级政府贯彻实施《河南省计划生育条例》的情况进行检查，省政协人口组或人口环境委员会每年都要对计划生育执法问题进行调查。省计生委每年要组织全省计划生育行政执法自查和抽查。对重大的行政处理和行政处罚案件，省计生委坚持事前指导和事后监督。同时，全省广泛开展村民自治和村务公开、政务公开活动，公开办事程序和制度，在全省范围内实行了计划生育和行政违法有奖举报制度，取得了较好的效果。 （五）落实错案责任追究制度，实现权责统一
违法的行政行为受到追究和惩治，是落实执法责任制的最终环节，有错必纠，违法必究，才能体现真正的法制精神。由于计划生育行政执法绝大多数是由基层计划生育行政执法人员实施的，侵犯公民人身权、财产权等合法权益的行为最容易发生在乡镇一级。执法责任制是否在乡一级落实是执法责任制能否真正落实和发挥作用的关键。我们在全省各级推行的情况下，把县、乡两级落实错案责任追究制度作为重点，要求各地根据具体情况和类型，细化错案追究责任制。每一件错案与行政责任和经济责任挂钩，对履行职责的考核与年终目标考核和经济奖惩密切相关。从制度上禁止了滥用职权或推诿责任、徇私枉法等情形发生。
三、探索实行行政执法责任制需要注意的若干问题
行政执法责任制作为一种程序法上的制度，仍然应遵循现代国家行政程序法把保障公民权利、扩大民主参与机制、提高行政效率作为重要目标的模式。在计划生育这一涉及人口经济社会协调发展和可持续发展与公民个人的生育权利交汇的特殊领域，要全面推行行政执法责任制，应着力解决好以下问题：
（一）真正树立行政机关权力应受制约的观念
各级行政机关及其工作人员首先要清晰地认识到，推行行政执法责任制是实现依法治国、依法行政的一种措施和保障，是对行政主体“权责统一、实施监督、违法必究”的具体体现。它重在对行政主体执法行为指引、规范、制约和预决，其相对应不言而喻的就是对公民权利的尊重、维护和保护。在以往的计划生育行政执法过程中，公民的实体和程序权利被忽视，义务繁琐、权利虚薄，权利义务严重失衡的现象不同程度存在。建立行政执法责任制，有利于防止滥用行政权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益，有利于防止和惩治腐败，保持政府廉洁，有利于促使行政机关及其工作人员依法行政。同时，也是顺应计划生育工作思路、方式转变和“小政府、大服务”政府职能转变要求的。
（二）基层计划生育行政执法主体必须符合法律法规的规定
如何认识和定位最基层的行政执法主体既是立法上的重要问题，也是推行行政执法责任制不能回避的问题。就全国范围而言，在《人口计划生育法》和《社会抚养费征收管理办法》等法律法规尚未出台前，各地法规规定的基层计划生育行政执法主体有三种：乡镇人民政府、城市街道办事处；乡镇人民政府、城市街道办事处的计划生育管理机构；县级人民政府计划生育主管部门。其中以规定乡镇压人民政府、城市街道办事处为基层行政执法主体为多，涉及到公民权利与义务的行政执法权往往也集中于此。因为具体的管理措施、方法和手段等具体行政行为通常是通过最基层的行政执法主体而加诸于管理相对人并影响管理相对人的权利义务的，这种基础执法权属的差异，导致以上各级计划生育行政执法主体相应职权和职责参差各异。在讲求法制协调统一的法治国家，是极其不和谐的。《人口与计划生育法》和《社会抚养费管理办法》颁布以后，重新确认了县级计划生育基层执法主体地位，这是计划生育工作的客观要求也是法制统一的需要。那种认为这是削弱或剥夺乡一级政府的计划生育行政执法权的观点是不适合我国现行法律、法规规定和中国的基本国情的。
（三）建立统一规范的计划生育行政执法程序
在民主和法制的进程中，只有通过程序的公开与公正才能保证实体权利的公平与民主。就必要性而言，首先，行政执法的完善必须依赖于对执法程序的控制。有行政执法行为就有行政执法程序，但并非所有程序都能合理、迅速、准确有效地实现行政执法的目标；其次，行政执法程序直接影响行政执法行为是否合法有效；第三，随着现代国家行政管理的专业化、复杂化，行政机关的自由载量权越来越大，从实体上控制行政机关的权力愈益困难，通过行政程序来控制行政机关的权力就愈显得重要而有成效。
就可行性有言，行政程序法和程序规则的欠缺和薄弱，在我国短期难以根本改变。但行政程序法典化是世界各国的发展趋势。在条件不具备时，我国已逐渐分别制定了规范几种主要行政行为程序的法律，如《复议法》、《处罚法》等计划生育行政执法程序也可以如法制定。在各省已经有多少深浅不同的尝试的基础上，应该着手对主要计划生育行政执法行为的程序进行统一。如：计划生育行政处理、行政奖励、行政许可等外部行政执法程序和一些内部行政执法程序。贯穿以公开原则、参与原则和行政效率原则这三项最重要的基本原则，以保障依法行政和当事人权利的实现。
（四）建立科学、系统的考核、监督、评估机制
行政执法责任制作为一督促履行法定职责而建立的制度，本身就包含着不履行或不适当履行所应承担的惩罚性后果，即法律责任。在我国，行政行为违法的确认有行政确认权、司法确认权和人大确认权。就推行行政执法责任而言，主要是行政确认权，它是行政机关对自身实行监督而产生的当然权力，包括作为原行政行为机关和上级行政机关对违法行为的确认，是确定行政执法责任的根本依据。
科学、系统的考核、评议制度应该建立在对执法过程的监督检查和执法效果的评定基础上。过程的考核，重点在有无违反法定程序的行为；效果的考核，如有无违反“七个不准”的规定和其他侵犯公民人身权、财产权的行为。同时，针对不同级别的计划生育行政执法主体，考核评议的内容和重点应有所侧重。
（五）完善行政执法过错责任追究制度
执法过错责任制是错案责任追究制度的延伸和发展。以往的错案责任追究制度，仅能对因错误执法、产生较严重后果的执法行为进行责任追究，在适用上有较大的局限性，一定程度上制约了执法责任制作用的发挥。因此，把过失纳入责任追究的范围是进一步提高行政执法水平的需要。这与《国家赔偿法》对重大过失行为的追偿责任是相一致的。所以，执法过错责任制的追究范围是：计划生育行政执法人员故意或过失造成认定事实错误、适用法律错误、违反法定程序或者其他执法错误的，均应纳入执法过错责任追究的范围。包括对行政复议被撤消或行政诉讼败诉的案件实行责任倒查。对构成执法过错的行为，按照实事求是、有错必纠、过错和处罚相适应的原则，根据执法过错的程度大小，分别规定处理意见。对应当追究政纪、党纪、法律责任的，移送有关部门。
参考文献
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为深入贯彻落实党中央、国务院关于一切政府机关都要实行执法责任制的指示，各级税务机关都在加大推行执法责任制的力度。实践证明：执法责任制能否真正落到实处，在很大程度上取决于对税收执法过错责任人能否进行严格的责任追究。税收执法过错责任追究是指对因过失或者故意造成税收(包括社会保险费征缴)执法过错行为的责任人给予经济惩戒和行政处理。对过错责任人员应当给予行政处分或者应当追究刑事责任的，依照其他法律、行政法规及规定执行。对因过失或者故意造成税收执法过错行为的责任人给予经济惩戒和行政处理，是贯彻落实执法责任制的重点，同时也是一个难点。难就难在它是执法监督全过程中最实际的部分，直接触及到每个单位和个人的切身利益，是进行执法监督工作中难度最大的环节。客观地讲，没有税收执法过错责任追究的落实，实行执法责任制就会流于形式，甚至形同虚设。在实际工作中，执法过错责任追究不到位，落而不实的现象依然存在，执法过错责任追究亟待进一步加强。本文从制约执法过错责任追究落实到位的因素进行分析，浅谈现阶段对加强税收执法过错责任追究的一些思考。
一、制约执法过错责任追究落实到位的因素
(一)人的主观因素。从领导层来看，有的领导干部存在保护思想，认为对执法过错责任人进行追究会挫伤税务人员的积极性，往往大事化小，小事化了；有的领导干部怕暴露问题，认为追究人员越多，力度越大，是不是说明本单位的执法问题就越多?有的领导干部存在轻视思想，认为是内部的监督制度，只要管住不出大问题，不必那么认真。从执法者来看，有的税务人员存有误解，受“特权思想”的影响，对执法过错追究责任，很不习惯；有的税务人员存在漠视思想，认为在执法上存在问题也不大，追究过了了事，常常是大错没有，小错不断；有的税务人员存在侥幸心理，总觉得不会追究到自己，对待工作得过且过。思想是行动的先导，认识的片面与错误，执法过错责任追究也难以落实到位。
(二)考核指标的因素。长期以来，各级税务机关主要以税收计划任务完成的情况作为评价税务机关和领导干部业绩的主要指标，仅对税收计划任务完成的数量情况进行考核，不考核完成的质量情况。在这种情况下，实行过错责任追究必然会与完成税收计划任务产生冲突，在收入形势好的时期和地方由于收入任务容易完成，会出现有税不收、放宽减免、执法偏松的现象，即使不实行执法过错责任追究，也不影响收入任务的完成，收入任务完成的好往往会“一俊遮百丑”；在收入形势不好的时期和地方，又会出现严罚、收“过头税”、乱征乱罚的现象，为完成收入任务不惜采用非常规手段收税。在执法检查中发现有相当一部分执法过错行为是为完成税收任务而发生的，为了完成税收收入任务，过错责任追究只能是一纸空文。
(三)征收管理模式的因意。由于新旧征管模式转换，取消了专管员管户制度，相应的措施没有跟上，明显存在“疏于管理，淡化责任”的负面效应。突出表现为：一是城区税务机构中征收、管理、稽查相互脱节等矛盾日益突出，征收与管理、征收与稽查、管理与稽查之间职责划分不清、衔接不紧，税务人员无所适从，各行其是；二是农村税务所集“征、管、查”于一身，对纳税人实行块块分割，税款征收、税源管理、日常检查实行多人多岗共同负责，税务人员相互依赖，重合作轻分工，出了问题难以归咎责任，责任追究更难落实。
(四)“非对称信息”的因素。所谓非对称信息，是指市场上某些参与者拥有，而另一些参与者不拥有的信息。信息经济学理论认为信息是充分的、完全的，行为是确定的，决策者所获得的信息往往是不充分、不完全的．非对称信息是非常普遍的现象。在税务机关内部也存在许多非对称信息，例如：税务人员了解税务机关的各项工作制度、奖惩规定，而税务机关不可能了解每个税务人员的工作努力程度、实际工作能力、执行税收法律法规、家庭状况等情况，信息在税务机关与税务人员之间是非对称分布的。由于税务机关还未建立科学、高效的执法监督体系，在税务机关和税务人员进行博弈的过程中，税务机关处于弱势，仅是税务人员某段时期、某个范围、某些执法行为进行监督，不可能对税务人员的每个时点、每个人员、每起执法行为进行监督。执法监督大多依靠税务人员单方提供的信息，信息多为纸质的执法文书及有关资料，易于修改、补充、替换，执法信息易被税务人员垄断与控制，可能造成信息所反映的执法情况失真。非对称信息的存在，增加了过错责任追究的难度，税务人员的执法过错行为难以及时发现，责任追究更无从谈起。
(五)税法本身的因素。我国的税法除了立法滞后外，税收法律法规之间统一协调性差，税收条例、规章还存在概念模糊、可操作性不强等问题，有些规定还存在有不确定性，自由裁量权的空间过大。为了弥补税收条例和细则实用性差的弊端，又制定了大量的具体补充规定、办法，造成税法表面简单，实际复杂、繁琐、稳定性差，给实际执行带来很大困难，税法的不完善、过大的自由裁量权，为执法人员的违规行为提供了合理的解释空间，掩盖了税务人员的不规范执法行为，使税务人员在税法允许的范围内自由截量，从中谋取私利，这更增加了责任追究的难度。
(六)法制机构、人员的因素。目前，县级税务机关一般没有设立独立的法律机构，法制机构归并在其他机构中，虽然指定专人负责，但人员很少，还有兼职情况，有的法制机构还设在税政、征管等执法机构内。县级税务机关作为重要的、直接的执法机关，在组织、人员上没有保证，又怎能深入开展执法监督，落实执法过错责任追究?把法制机构设在执法机构内又如何对执法机构税务人员的执法行为进行监督?犹如既当运动员，又当裁判员，怎么能保证裁判的公正。虽然上级税务机关要加强对各级税务机关的监督，但往往鞭长莫及，对基层不可能触及太深。同时，执法过错责任追究涉及征收、管理、稽查、税政等税收执法的全过程，覆盖税收执法工作的各个环节，针对的是每一个执法人员的每一起税收执法行为，这就对法制人虽提出了更高的要求，从目前的状况来看，法制人员的素质还难以适应要求。
(七)制度因素。执法过错责任追究的制度还不够规范，一是过错责任追究的标准还不够明确，追究内容的定性标准多，缺少定量标准，特别是对执法过错行为追究执法过错责任与行政责任之间的界限模糊，有些执法过错行为是追究执法过错责任还是给予行政处分，由于缺少定量标准，定性标准又未细化，责任追究难以到位。例如：总局《税收执法过错责任追究办法(试行)》第八条第三款规定，混淆税款入库级次的，应当取消其执法资格，并取消其两年评选先进或优秀资格；新《征管法》第76条规定，擅自改变税收征收管理范围和税款入库预算级次的，责令限期改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予降级或者撤职的行政处分，如遇到此类问题是追究执法过错责任还是追究行政责任，难以操作。二是根据总局规定，因适用法律、法规、规章的规定不明确，导致执法过错的，不予追究执法过错行为人的责任，但未规定法律、法规、规章的规定不明确由那一级税务机关判定，造成不明确的理解也会因人而异。在具体执行中有时难以判定一起执法过错行为的是因适用法律、法规、规章的规定不明确，而导致的执法过错，还是因个人业务能力、实践经验的差异，而导致税法理解出现偏差，或是故意利用税法的不完善、法定的自由裁量权为自己谋取私利。
二、加强执法过错责任追究的建议
(一)提高认识加强领导。随着我国法制化程度的日益提高，公民法律意识的逐步增强，全社会对税务机关的执法要求将越来越高，特别是加入WTO以后，大量具有很强税法意识和维权意识的外国公司涌入，必将有越来越多的纳税人拿起法律武器，维护自己的合法权益，势必造成税务行政复议、行政诉讼案件的大量增加。对此，我们必须积极应对，增强防范意识，规范税收执法行为，落实执法过错责任追究，提高自我纠错能力，确保各项税收政策的正确贯彻落实，否则工作必然陷入被动，也将有损地税部门的形象，难以真正实现依法治税。执法过错责任追究工作涉及每个单位、每个执法人员的切身利益，责任重大、敏感性强，领导重视，是过错责任追究的前提。要建立领导责任制，各级税务机关的“一把手”对执法过错责任追究工作负总责，分管领导具体负责，领导班子内部在此问题上要形成共识，齐抓共管，上下联动，才能形成合力，避免出现说起来重要，做起来不重要的现象。
(二)建立科学合理的指标体系。立足现阶段我国国情，在现行财政体制不尽合理，税收管理水平参差不齐、社会纳税意识普遍不高的情况下，立即取消税收计划是行不通的，合理的税收收入指标对组织收入、保障国家预算的完成起着不可替代的作用，特别是在现阶段尚没有一套行之有效的认定“应收尽收”的标准和能够科学评价税务机关及其工作人员的工作业绩的情形下，不能轻言取消税收计划。现阶段，需要正确处理好依法治税与税收计划的关系，税收计划的制定应逐步改革“基数法”，以市场资源的优化配置为原则，以经济发展状况为依据，改革财政预算体制，制定科学合理高效的财政预算。进一步完善对各级税务机关的考核指标体系，应把依法治税与完成税收计划任务有机的统一起来，实行税收计划任务完成数量指标和质量指标的双轨考核机制，达到对工作质量和水平的科学评价。把税收任务完成的质量情况列入考核范围，重点考核是否作到应收尽收，是否坚持严格执法，而不是单纯考核任务完成的数量情况。可以考虑设立“执法程序准确率”来考核执法程序是否规范，设立“执法准确率”来考核执行税收政策法规挂否准确，设立“执法纠错率”来考核执法过错责任追究是否到位等，结合征管质量“七率”考核，逐步完善内部执法监督考核体系。深化人事制度改革，把执法情况作为对税务人员考核的主要内容，成为评定税务人员工作业绩的重要指标，并作为干部选拔、任免的重要依据。
(三)构建科学的岗责体系。根据新《征管法》的要求，新的征收方式和业务流程的需要，科学设置机构，建立起上下协调一致，横向联系紧密，岗位间相互监督制约的机构设置。上级税务机关应当对下级税务机关的执法活动依法进行监督。各级税务机关应当对其工作人员执行法律、行政法规和廉洁自律准则的情况进行监督检查。负责征收、管理、稽查、行政复议的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约。可以考虑将整个征管工作分为征管、稽查两个序列，减少多序列之间的衔接过多、相互推诿的情况，并实现征管、稽查两序列的相互制约。进一步明确征管、稽查各序列的职责划分，各序列内部岗位的设置、职能的分工、工作环节的规范，使各序列、各岗位职责清楚、分工明确、相互合作、相互制约。
(四)实现信息化支持下的过错责任追究。执法过错责任追究必须依托计算机网络，才能降低“信息不对称”的程度。一是建立科学的税务管理信息系统，覆盖税收执法的各岗位，贯穿税收执法的全过程，实现数据集中管理，保证信息处理的及时性、准确性，控管执法信息的真实性、全面性。对税务人员的工作状态、操作过程全程跟踪，如实记载工作项目、滞留时间、以及更改删除操作，打破手工操作人为控制信息、人为垄断信息的局面。二是建立统一的数据库，增强分析监控功能，现阶段可先以征管质量考核指标为主体，逐步健全科学的内部监督指标体系，利用计算机对数据迅速准确地进行全面分析考核，确定过错责任，拟定追究意见，提高责任追究工作的效率，加大责任追究工作的力度。因此建议有关管理部门有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。
(五)进一步完善税收法律体系。一要严格立法权限，要按照《立法法》确定的立法权限制定处于不同位阶的法律、法规、规章等，彻底消除越权立法，越权解释的现象；二要建立科学的立法框架，尽快制定税收基本法，形成以税收基本法、实体法、程序法为组成的完整的税法体系，税收基本法起统领、指导、管理、制约作用；增强税法的刚性；三是提升现有税法的法律级次，增强税法刚性；四是税收立法要多做调研，设定必须科学、减少自由裁量权；设计必须周全，不留空白点；表述必须严谨，避免歧义；制定必须实用，具有可操作性，消除执法责任追究的真空地带，进一步规范执法。四是税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿地为纳税人提供纳税咨询服务；纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以及与纳税程序有关的情况。
(六)建立健全税收法制机构。建立健全税收法制机构既是当前税收客观形式的需要，也是以后税收工作的必然。县级以上的税务机关都要设立独立的法制机构，不断将既懂税收、又懂法律、对征收、管理、稽查等各环节的业务都较为熟悉的税务人员充实到法制人员的队伍中来。注重税收相关法律法规、执法检查实务、计算机应用、调查研究等内容的培训，不断提高法制队伍的综合素质。
(七)量化标准，增强可操作性。为避免众多主观因素对执法过错行为的判断和评价，过错责任追究的标准应当多设定定量标准，才易于操作，客观明确。建议总局尽快明确执法过错行为、追究执法过错责任与追究行政责任之间的界限，并对法律、法规、规章的规定中不明确的内容予以判定，进一步明确。
（八）切实加强税收执法检查。各级税务机关要按照总局下发的《税收执法检查规则》的要求，认真开展执法检查工作。对税务机关执法行为的检查，统一归口法制机构组织实施，防止多头检查。要切实推行税收执法检查工作的日常化，不仅要加强对下级税务机关的执法检查，更要加强对本级税务机关所属执法部门的检查。要建立执法情况通报制度，将执法检查情况在系统内公开通报。要将执法检查结果作为年终考核被检查单位的重要依据。税收执法检查应与执法监察结合，加大检查工作力度。
三、实行税收执法过错责任追究应注意的问题
(一)加强综合分析。实行过错责任追究并不是为了处理某个单位或某个人，不以追究过错人责任为最终目的，重在纠正错误，监督执法，因此不能仅追究了过错人的责任即万事大吉，应注重对执法过错行为查找原因、积极整改、总结归纳、加强信息的反馈，达到追究一人，教育一片的效果，进一步提升税务人员的执法水平。
(二)建立激励机制。美国哈佛心理学家斯金纳提出的强化理论认为，人的行为是其所获刺激的函数，这也称之为行为修正理论。通过对取得成绩的人加以赞扬，对成绩差的人加以惩罚，使人们受到激励，这是简单但有效的激励方法。运用强化理论的科学方法，应对执法规范的单位和个人给予不定期、不定量的奖励，让获奖者感到奖励的非正常性，不是普遍意义的奖励；对执法不规范的单位和个人及时予以追究，从而消除执法人员的侥幸心理，减少甚至完全消除这种行为出现的可能性，但应把重点放在奖励强化上，消除简单惩戒产生的消极作用。
随着社会的不断文明进步，法制的精神逐渐深入人心，中国逐渐走向法制国家的行列，税收执法是一个执法部门中比较敏感的热点，执法责任追究已经势在必行。实行税收执法过错责任追究关系到国家税收工作能否得以正常进行的问题，税收队伍综合素质的建设，合理正确地把税收执法过错责任追究运用到税收人员和税收工作当中去是一项亟待落实的工作，也需要我们从各个方面加以关注和支持，从而在税收队伍的综合素质提高的基础上也为国家的税收工作提供有力的保障。
参考文献：
1王学农：《浅议税收行政执法责任制》载2000年12起《税务研究》.
2赵千：《建立和推行税收执法责任制的实践探讨》.
为深入贯彻落实党中央、国务院关于一切政府机关都要实行执法责任制的指示，各级税务机关都在加大推行执法责任制的力度。实践证明：执法责任制能否真正落到实处，在很大程度上取决于对税收执法过错责任人能否进行严格的责任追究。税收执法过错责任追究是指对因过失或者故意造成税收(包括保险费征缴)执法过错行为的责任人给予惩戒和行政处理。对过错责任人员应当给予行政处分或者应当追究刑事责任的，依照其他、行政法规及规定执行。对因过失或者故意造成税收执法过错行为的责任人给予经济惩戒和行政处理，是贯彻落实执法责任制的重点，同时也是一个难点。难就难在它是执法监督全过程中最实际的部分，直接触及到每个单位和个人的切身利益，是进行执法监督工作中难度最大的环节。客观地讲，没有税收执法过错责任追究的落实，实行执法责任制就会流于形式，甚至形同虚设。在实际工作中，执法过错责任追究不到位，落而不实的现象依然存在，执法过错责任追究亟待进一步加强。本文从制约执法过错责任追究落实到位的因素进行分析，浅谈现阶段对加强税收执法过错责任追究的一些思考。
一、制约执法过错责任追究落实到位的因素
(一)人的主观因素。从领导层来看，有的领导干部存在保护思想，认为对执法过错责任人进行追究会挫伤税务人员的积极性，往往大事化小，小事化了；有的领导干部怕暴露，认为追究人员越多，力度越大，是不是说明本单位的执法问题就越多?有的领导干部存在轻视思想，认为是内部的监督制度，只要管住不出大问题，不必那么认真。从执法者来看，有的税务人员存有误解，受“特权思想”的，对执法过错追究责任，很不习惯；有的税务人员存在漠视思想，认为在执法上存在问题也不大，追究过了了事，常常是大错没有，小错不断；有的税务人员存在侥幸心理，总觉得不会追究到自己，对待工作得过且过。思想是行动的先导，认识的片面与错误，执法过错责任追究也难以落实到位。
(二)考核指标的因素。长期以来，各级税务机关主要以税收计划任务完成的情况作为评价税务机关和领导干部业绩的主要指标，仅对税收计划任务完成的数量情况进行考核，不考核完成的质量情况。在这种情况下，实行过错责任追究必然会与完成税收计划任务产生冲突，在收入形势好的时期和地方由于收入任务容易完成，会出现有税不收、放宽减免、执法偏松的现象，即使不实行执法过错责任追究，也不影响收入任务的完成，收入任务完成的好往往会“一俊遮百丑”；在收入形势不好的时期和地方，又会出现严查重罚、收“过头税”、乱征乱罚的现象，为完成收入任务不惜采用非常规手段收税。在执法检查中发现有相当一部分执法过错行为是为完成税收任务而发生的，为了完成税收收入任务，过错责任追究只能是一纸空文。
(三)征收管理模式的因意。由于新旧征管模式转换，取消了专管员管户制度，相应的措施没有跟上，明显存在“疏于管理，淡化责任”的负面效应。突出表现为：一是城区税务机构中征收、管理、稽查相互脱节等矛盾日益突出，征收与管理、征收与稽查、管理与稽查之间职责划分不清、衔接不紧，税务人员无所适从，各行其是；二是税务所集“征、管、查”于一身，对纳税人实行块块分割，税款征收、税源管理、日常检查实行多人多岗共同负责，税务人员相互依赖，重合作轻分工，出了问题难以归咎责任，责任追究更难落实。
(四)“非对称信息”的因素。所谓非对称信息，是指市场上某些参与者拥有，而另一些参与者不拥有的信息。信息经济学认为信息是充分的、完全的，行为是确定的，决策者所获得的信息往往是不充分、不完全的．非对称信息是非常普遍的现象。在税务机关内部也存在许多非对称信息，例如：税务人员了解税务机关的各项工作制度、奖惩规定，而税务机关不可能了解每个税务人员的工作努力程度、实际工作能力、执行税收法律法规、家庭状况等情况，信息在税务机关与税务人员之间是非对称分布的。由于税务机关还未建立、高效的执法监督体系，在税务机关和税务人员进行博弈的过程中，税务机关处于弱势，仅是税务人员某段时期、某个范围、某些执法行为进行监督，不可能对税务人员的每个时点、每个人员、每起执法行为进行监督。执法监督大多依靠税务人员单方提供的信息，信息多为纸质的执法文书及有关资料，易于修改、补充、替换，执法信息易被税务人员垄断与控制，可能造成信息所反映的执法情况失真。非对称信息的存在，增加了过错责任追究的难度，税务人员的执法过错行为难以及时发现，责任追究更无从谈起。
(五)税法本身的因素。我国的税法除了立法滞后外，税收法律法规之间统一协调性差，税收条例、规章还存在概念模糊、可操作性不强等问题，有些规定还存在有不确定性，自由裁量权的空间过大。为了弥补税收条例和细则实用性差的弊端，又制定了大量的具体补充规定、办法，造成税法表面简单，实际复杂、繁琐、稳定性差，给实际执行带来很大困难，税法的不完善、过大的自由裁量权，为执法人员的违规行为提供了合理的解释空间，掩盖了税务人员的不规范执法行为，使税务人员在税法允许的范围内自由截量，从中谋取私利，这更增加了责任追究的难度。
(六)法制机构、人员的因素。，县级税务机关一般没有设立独立的法律机构，法制机构归并在其他机构中，虽然指定专人负责，但人员很少，还有兼职情况，有的法制机构还设在税政、征管等执法机构内。县级税务机关作为重要的、直接的执法机关，在组织、人员上没有保证，又怎能深入开展执法监督，落实执法过错责任追究?把法制机构设在执法机构内又如何对执法机构税务人员的执法行为进行监督?犹如既当运动员，又当裁判员，怎么能保证裁判的公正。虽然上级税务机关要加强对各级税务机关的监督，但往往鞭长莫及，对基层不可能触及太深。同时，执法过错责任追究涉及征收、管理、稽查、税政等税收执法的全过程，覆盖税收执法工作的各个环节，针对的是每一个执法人员的每一起税收执法行为，这就对法制人虽提出了更高的要求，从目前的状况来看，法制人员的素质还难以适应要求。
(七)制度因素。执法过错责任追究的制度还不够规范，一是过错责任追究的标准还不够明确，追究的定性标准多，缺少定量标准，特别是对执法过错行为追究执法过错责任与行政责任之间的界限模糊，有些执法过错行为是追究执法过错责任还是给予行政处分，由于缺少定量标准，定性标准又未细化，责任追究难以到位。例如：总局《税收执法过错责任追究办法(试行)》第八条第三款规定，混淆税款入库级次的，应当取消其执法资格，并取消其两年评选先进或优秀资格；新《征管法》第76条规定，擅自改变税收征收管理范围和税款入库预算级次的，责令限期改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予降级或者撤职的行政处分，如遇到此类问题是追究执法过错责任还是追究行政责任，难以操作。二是根据总局规定，因适用法律、法规、规章的规定不明确，导致执法过错的，不予追究执法过错行为人的责任，但未规定法律、法规、规章的规定不明确由那一级税务机关判定，造成不明确的理解也会因人而异。在具体执行中有时难以判定一起执法过错行为的是因适用法律、法规、规章的规定不明确，而导致的执法过错，还是因个人业务能力、实践经验的差异，而导致税法理解出现偏差，或是故意利用税法的不完善、法定的自由裁量权为自己谋取私利。
二、加强执法过错责任追究的建议
(一)提高认识加强领导。随着我国法制化程度的日益提高，公民法律意识的逐步增强，全社会对税务机关的执法要求将越来越高，特别是加入WTO以后，大量具有很强税法意识和维权意识的外国公司涌入，必将有越来越多的纳税人拿起法律武器，维护自己的合法权益，势必造成税务行政复议、行政诉讼案件的大量增加。对此，我们必须积极应对，增强防范意识，规范税收执法行为，落实执法过错责任追究，提高自我纠错能力，确保各项税收政策的正确贯彻落实，否则工作必然陷入被动，也将有损地税部门的形象，难以真正实现依法治税。执法过错责任追究工作涉及每个单位、每个执法人员的切身利益，责任重大、敏感性强，领导重视，是过错责任追究的前提。要建立领导责任制，各级税务机关的“一把手”对执法过错责任追究工作负总责，分管领导具体负责，领导班子内部在此问题上要形成共识，齐抓共管，上下联动，才能形成合力，避免出现说起来重要，做起来不重要的现象。
(二)建立合理的指标体系。立足现阶段我国国情，在现行财政体制不尽合理，税收管理水平参差不齐、纳税意识普遍不高的情况下，立即取消税收计划是行不通的，合理的税收收入指标对组织收入、保障国家预算的完成起着不可替代的作用，特别是在现阶段尚没有一套行之有效的认定“应收尽收”的标准和能够科学评价税务机关及其工作人员的工作业绩的情形下，不能轻言取消税收计划。现阶段，需要正确处理好依法治税与税收计划的关系，税收计划的制定应逐步改革“基数法”，以市场资源的优化配置为原则，以状况为依据，改革财政预算体制，制定科学合理高效的财政预算。进一步完善对各级税务机关的考核指标体系，应把依法治税与完成税收计划任务有机的统一起来，实行税收计划任务完成数量指标和质量指标的双轨考核机制，达到对工作质量和水平的科学评价。把税收任务完成的质量情况列入考核范围，重点考核是否作到应收尽收，是否坚持严格执法，而不是单纯考核任务完成的数量情况。可以考虑设立“执法程序准确率”来考核执法程序是否规范，设立“执法准确率”来考核执行税收政策法规挂否准确，设立“执法纠错率”来考核执法过错责任追究是否到位等，结合征管质量“七率”考核，逐步完善内部执法监督考核体系。深化人事制度改革，把执法情况作为对税务人员考核的主要，成为评定税务人员工作业绩的重要指标，并作为干部选拔、任免的重要依据。
(三)构建科学的岗责体系。根据新《征管法》的要求，新的征收方式和业务流程的需要，科学设置机构，建立起上下协调一致，横向联系紧密，岗位间相互监督制约的机构设置。上级税务机关应当对下级税务机关的执法活动依法进行监督。各级税务机关应当对其工作人员执行、行政法规和廉洁自律准则的情况进行监督检查。负责征收、管理、稽查、行政复议的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约。可以考虑将整个征管工作分为征管、稽查两个序列，减少多序列之间的衔接过多、相互推诿的情况，并实现征管、稽查两序列的相互制约。进一步明确征管、稽查各序列的职责划分，各序列内部岗位的设置、职能的分工、工作环节的规范，使各序列、各岗位职责清楚、分工明确、相互合作、相互制约。
(四)实现信息化支持下的过错责任追究。执法过错责任追究必须依托机，才能降低“信息不对称”的程度。一是建立科学的税务管理信息系统，覆盖税收执法的各岗位，贯穿税收执法的全过程，实现数据集中管理，保证信息处理的及时性、准确性，控管执法信息的真实性、全面性。对税务人员的工作状态、操作过程全程跟踪，如实记载工作项目、滞留时间、以及更改删除操作，打破手工操作人为控制信息、人为垄断信息的局面。二是建立统一的数据库，增强监控功能，现阶段可先以征管质量考核指标为主体，逐步健全科学的内部监督指标体系，利用计算机对数据迅速准确地进行全面分析考核，确定过错责任，拟定追究意见，提高责任追究工作的效率，加大责任追究工作的力度。因此建议有关管理部门有计划地用信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。
(五)进一步完善税收法律体系。一要严格立法权限，要按照《立法法》确定的立法权限制定处于不同位阶的法律、法规、规章等，彻底消除越权立法，越权解释的现象；二要建立科学的立法框架，尽快制定税收基本法，形成以税收基本法、实体法、程序法为组成的完整的税法体系，税收基本法起统领、指导、管理、制约作用；增强税法的刚性；三是提升现有税法的法律级次，增强税法刚性；四是税收立法要多做调研，设定必须科学、减少自由裁量权；设计必须周全，不留空白点；表述必须严谨，避免歧义；制定必须实用，具有可操作性，消除执法责任追究的真空地带，进一步规范执法。四是税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿地为纳税人提供纳税咨询服务；纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以及与纳税程序有关的情况。
(六)建立健全税收法制机构。建立健全税收法制机构既是当前税收客观形式的需要，也是以后税收工作的必然。县级以上的税务机关都要设立独立的法制机构，不断将既懂税收、又懂法律、对征收、管理、稽查等各环节的业务都较为熟悉的税务人员充实到法制人员的队伍中来。注重税收相关法律法规、执法检查实务、计算机、调查等内容的培训，不断提高法制队伍的综合素质。
(七)量化标准，增强可操作性。为避免众多主观因素对执法过错行为的判断和评价，过错责任追究的标准应当多设定定量标准，才易于操作，客观明确。建议总局尽快明确执法过错行为、追究执法过错责任与追究行政责任之间的界限，并对法律、法规、规章的规定中不明确的内容予以判定，进一步明确。
（八）切实加强税收执法检查。各级税务机关要按照总局下发的《税收执法检查规则》的要求，认真开展执法检查工作。对税务机关执法行为的检查，统一归口法制机构组织实施，防止多头检查。要切实推行税收执法检查工作的日常化，不仅要加强对下级税务机关的执法检查，更要加强对本级税务机关所属执法部门的检查。要建立执法情况通报制度，将执法检查情况在系统内公开通报。要将执法检查结果作为年终考核被检查单位的重要依据。税收执法检查应与执法监察结合，加大检查工作力度。
三、实行税收执法过错责任追究应注意的
(一)加强综合分析。实行过错责任追究并不是为了处理某个单位或某个人，不以追究过错人责任为最终目的，重在纠正错误，监督执法，因此不能仅追究了过错人的责任即万事大吉，应注重对执法过错行为查找原因、积极整改、归纳、加强信息的反馈，达到追究一人，一片的效果，进一步提升税务人员的执法水平。
(二)建立激励机制。美国哈佛心家斯金纳提出的强化认为，人的行为是其所获刺激的函数，这也称之为行为修正理论。通过对取得成绩的人加以赞扬，对成绩差的人加以惩罚，使人们受到激励，这是简单但有效的激励。运用强化理论的科学方法，应对执法规范的单位和个人给予不定期、不定量的奖励，让获奖者感到奖励的非正常性，不是普遍意义的奖励；对执法不规范的单位和个人及时予以追究，从而消除执法人员的侥幸心理，减少甚至完全消除这种行为出现的可能性，但应把重点放在奖励强化上，消除简单惩戒产生的消极作用。
随着社会的不断文明进步，法制的精神逐渐深入人心，逐渐走向法制国家的行列，税收执法是一个执法部门中比较敏感的热点，执法责任追究已经势在必行。实行税收执法过错责任追究关系到国家税收工作能否得以正常进行的问题，税收队伍综合素质的建设，合理正确地把税收执法过错责任追究运用到税收人员和税收工作当中去是一项亟待落实的工作，也需要我们从各个方面加以关注和支持，从而在税收队伍的综合素质提高的基础上也为国家的税收工作提供有力的保障。
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1王学农：《浅议税收行政执法责任制》载2000年12起《税务研究》.
2赵千：《建立和推行税收执法责任制的实践探讨》.
机关，企事业单位:
根据上级有关规定，为进一步推进我局依法行政工作，提高办事透明度，依法办事，规范办事程序，有效制约违规行为，特对2009年度依法行政工作计划如下：
一，指导思想
以党的十六大和"三个代表"重要思想为指导，贯彻依法治国方略，探索现代行政管理体制，加快行政审批的制度化，规范化和程序化建设，建立科学合理，权责明确，严密规范，公开透明，制约有效的行政审批运行机制和责任追究制度.
二，健全受理制度
进一步探索"一口子"受理模式.在2008年服务办基础上，完成行政审批 "一口子" 受理的建设，负责行政审批事项的申请，咨询及审批决定的发送.
对于能够确定的行政审批事项当场作出决定，如不能审批的予以当场退还，并出具相关告知单;如能受理审批的，出具受理凭证;对于不需要行政审批的申请事项和不属于本局职责范围的，也做到当场告知;对于申请材料不齐全或者不符合法定形式的，当场予以指导，做到一次告知后即能受理.
三，规范工作流程.按科学合理的原则，优化现有审批事项的各个环节.对内部审批流程中每个环节的审批条件，责任，权限和时限进一步明确，简化，做到既严格把关，又操作简便，依法，有效.做到受理，审核，决定，转出，送达都有真实，准确，完整的记录.做到不随意审批，不随意增设审批条件.遇到情况复杂或重大的行政审批事项，由审批负责人会同有关人员集体讨论决定.
四，加大政务公开力度
1.统一公开内容.公开行政审批事项.对申请条件公开，审批进度公开和审批结果公开.对行政审批事项的名称，依据，申办条件，审批程序，时限，收费标准，收费依据以及有关办文材料等装订汇编成示本.使告知单和文本配套公开.
2.完善公开办法.
按照便民，高效的原则，以简明易懂，准确完整的方式，在办公场所醒目位置公示行政审批事项的内容和申办方法，并提供受理条件告知单，办事指南和咨询服务.使受理窗口处随时可看到告知单和政务公开文本.并把工作纪律，投诉渠道，监督部门及联系方式等也在适当场合公开，方便群众，舆论的监督.
行政审批的内容在南汇区政府网站上予以公开. 五，健全监督制约和责任追究制度
1.局长为依法行政的第一责任人，对行政审批的权限设置，工作标准，政务公开，监督受理，责任追究等负总责.分管领导为第二责任人，部门负责人为第三责任人，直接经办人员为第四责任人.谁违规，谁负责，并连带追究相关责任人责任(详见党风廉政责任追究制).
2.强化过程监督和责任考核，建立局对各部门，后道岗位对前道进行验核和监督制度，实行有效的监控.
3.加强内部监督和外部监督.由局纪委负责对依法行政的监督检查，并提出整改意见.平时由局行风监督员对面上依法行政工作的明查暗访.发现问题，立即予以纠正，不能纠正反馈局纪委.责令限期改正.
4.落实责任追究制.强化依法行政责任追究制工作，依据本局党风廉政责任追究办法，加大对责任人的追究力度.做到有令必行，有禁必止，有法必依.
请有关部门根据本计划，依法制订和执行各自加强依法行政的工作计划.
今天召开会议的目的很明确，一是要检验一下大家过去的工作，二是要部署下阶段计生工作，确保解除降类预警告目标的实现，三是要动员全县上下的力量推进计生重点工作的全面落实和难点工作的有效突破，创造条件迎接省计生年度考核验收。刚才，包萍同志通报了全县去年10月份以来的人口与计划生育工作情况，并就如何做好今年度最后一个多月的计生工作进行了全面的动员和部署，这些意见十分重要，请各乡镇、各部门认真抓好贯彻落实。管前镇作了计生追外逃工作经验介绍，请认真学习借鉴。中仙、新阳、台溪等3个乡镇的挂村领导作了表态发言，希望你们说到做到。总的要求是：各乡镇、各部门务必找准症结，相互借鉴，取长补短，调动一切积极因素，采取一切可以采取的措施，切实抓好整改落实，千方百计地确保年度计生工作目标的实现。[文秘站网文章-文秘站网帮您找文章]
下面，我再强调三点意见：
一、认清形势，保持清醒
如何认清形势：
其一形势是严峻的。主要表现在六个方面：①出生人口明显减少，意味着留给来年的隐患很大；②出生人口性别比居高不下；③政策外生育（特别是一男政策外生育）控制不力；④女性初婚占总人口的比例下降；⑤双查和节育措施拖欠较多；⑥社会抚养费征收面和征收到位率低。此外，非法鉴定胎儿性别和非法实施人工终止妊娠、暗婚暗育、政策外生育等问题依然存在。上述问题得不到有效地解决，今年人口与计生工作指标就得不到好转，年内要解除降类预警告的目标就难以实现。所以，计生工作一天也不能放松，一天也不能乐观。
其二形势是不利的。眼下，正值村级组织换届，给计生工作带来了不利的影响。针对这一不利的因素，一要抓紧换届，在时间上赢得主动。越是计生工作难度大的村越要抓紧换届。二要抓好计生，在工作中考验干部。三要统筹兼顾，牢牢把握大局。
其三形势是变化的。从去年两次计生后进乡村集中整治的工作成效来看，只要全县上下思想认识到位、人员精力到位、部门履职到位、责任措施到位，绝大部分的问题都是能够得到解决的。能否化不利为有利，取决于我们抓工作的决心和成效。
如何保持清醒头脑。
各乡镇、各部门领导在人口与计划生育工作上必须增强三点认识：
一是缺其不可。计生工作在经济社会发展中不可或缺，在协调发展中不可或缺，在人与自然和谐发展中不可或缺。
二是敷衍不得。计生工作为何越抓越难。客观上是上级对计生工作的要求标准提高了。主观上是在工作上努力不够，干部的工作作风不实、不硬，职能部门的作风不过硬，“一碗水”没有端平，工作作风不过硬，群众群众不服气，检查不过关。
三是非抓紧抓好不可。时间紧，工作不得不抓紧。要求高，工作不得不抓好。问题多，不得不全县动员。难度大，不得不背水一战。在这里必须提醒大家：中仙乡在限期内解除不了市计生单列管理，台溪乡和新阳镇年内解除不了计生工作“黄牌警告”，主要领导就地免职；其它乡镇计生工作出现严重滑坡的，对相关责任领导要从严从重追究责任。
二、强化措施，确保目标
当前，要针对出生性别比偏高、双查和节育措施拖欠、流动人口漏管、社会抚养费征收不到位等突出问题，逐一采取有效措施，认真加以解决。在遏制出生性别比失调方面，在8月底前，县卫生局和药监局要成立联合督查组，对全县医疗单位、私人诊所和乡村医生人口信息通报、规范行医等情况进行一次大检查，并将检查情况向县计生领导小组报告。公安、卫生、药监、计生等部门要密切配合，进一步加大查处非医学需要B超鉴定胎儿性别、选择性别终止妊娠、非法销售、使用终止妊娠药品的案件，加大打击力度，力争在9月底前查处5件以上有影响的案件。对已构成犯罪的，司法部门要本着从严从快的原则，进行公开宣判，新闻媒体要做好跟踪报道，以达到查处一例，教育一片的效果。在这里我对县卫生局下个口头责任书：今后卫生医疗机构如果再发生偷取环、非法鉴定胎儿性别、非法终止妊娠、非法销售和使用终止妊娠药品等问题的，将追究县卫生局主要领导的责任。在解决双查和节育措施拖欠问题上，各乡镇要实行难点工作落实风险保证金制度，把补双查和清理节育措施拖欠的工作任务具体地落实到每个乡村干部的身上，对期限内完成任务的，予以奖励。否则，所交纳的风险保证金就转为计生奖励帮扶基金。要认真学习借鉴管前镇对待外逃计生对象一个不放过，一查到底，一追到底的精神，在想方设法追外逃的同时，采取有效措施防止双查和节育产生新的拖欠。在加强流动人口管理上，公安、工商、劳动、卫生、防疫、房产管理等行政部门单位共同配合抓好流动人口管理服务工作。在8月底前，由乡镇牵头负责，各有关部门配合，组织开
展城乡流动人口大清查，堵塞管理漏洞，根除政策外生育的隐患。在加大社会抚养费征收力度上，要本着确保征清近两年、努力补征历年拖欠的原则，采取多管齐下、综合治理的办法，进一步加大依法征收的力度，努力提高征收面和征收到位率。县法院要加大依法征收社会抚养费的力度，提高执结率，推动社会抚养费征收工作的深入开展。总的要求是，各乡镇要在全面分析、深入研究的基础上，认真解决影响本乡镇人口与计生工作上水平的问题。具体要做到“五个确保”：一是确保计生主要指标有新进步。在年报关门时，政策符合率、出生性别比、政策外多孩率、统计准确率、社会抚养费征收率等主要指标要较往年有明显好转，有大的进步。二是确保后进乡村整治有新成效。中仙、新阳、台溪3个乡镇和60个重点村，要全力以赴抓好整治转化工作，加大力度清理双查、长效节育措施和社会抚养费拖欠，确保不拖全县的后腿。凡是未如期实现后进转化的，不仅要追究乡镇挂村领导和县挂包部门的责任，县委将向市委汇报，建议对挂村的县处级领导进行职务调整。三是确保查处性别比案件和“三假”问题有新突破。到9月底全县性别比案件要查处5件以上。严查假证明、假双查、假节育等问题，对县内参与造假的人员，要从严从重处理，绝不姑息养奸。各乡镇对双查、节育证明必须严查，从严捣毁制假窝点。四是确保社会抚养费征收有新进展。确保全年社会抚养费征收面达100、征收额达70，或者通过法院强制执行征收案例占当年政策外生育的20以上。五是确保计生业务管理要有新面貌。计生部门业务人员要加强学习，借鉴学习外地先进经验和做法，严格按照规范化要求抓好各项计生业务，为迎接省市年终检查做好充分准备。“五个确保”必须以扎实的工作作风和成效来保证，绝不能弄虚作假。
三、加强督查，落实责任
对如何狠抓责任落实，我再提七点要求：一是一把手的责任绝对不能失之于软。乡镇党政主要领导亲自抓、负总责责任制必须首先保证，乡镇党政主要领导在任期内计生工作不扎实，导致所在乡镇计生工作整体水平停滞不前甚至滑坡的，必须坚决采取组织措施，该歪戴帽子的要歪戴帽子，该免职的要免职。二是科级领导干部计生离任审计制度必须落实到位。对乡镇科级领导干部任职期间的计生情况，实行跟踪追究，对工作严重滑坡或出现重大问题的，在分清责任的基础上，对责任人予以组织处理，并调回原单位继续挂包相应村的计划生育工作，限期整改到位，经复查验收后，有明显进步的，由组织部门恢复原职，否则，予以就地免职。今年，县计生局要抓5件以上的计生离任审计案例。三是60个计生工作重点管理村绩效考评奖惩办法一定要严格兑现。县计生领导小组要认真抓好逐月考评工作，确保逐月兑现到位。四是对村级干部要推行“五包”责任制。即：包计生底子清、包双查到位、包节育措施落实到位、包宣传教育、包“三结合”帮扶到位，并按计生分类管理绩效考评机制的有关规定，与工资等待遇紧密挂钩。五是县处级领导和科局单位计生挂包责任制必须落实到人。县挂乡镇领导必须确保足够的时间和精力，加大对所挂乡镇计生工作的督促和指导，切实帮助所挂村的计生工作解决一些困难的问题。县驻村经济工作队要确保足够的人力、物力、财力和精力，全身心地投入，协助挂包村把计生各项工作全面落实到位。同时要认真对照省20__年度人口与计生责任目标考核内容与评分标准，对今年以来本部门、本单位落实计划生育齐抓共管责任情况进行一次全面的检查，对职责不明确、工作落实不到位的，必须制定措施、限定时限、指定责任领导和具体责任人抓好整改落实，努力提高人口问题综合治理水平，确保在省、市计生年度考核检查中不出现纰漏。对出现重大问题的，对主要领导和相关责任人要严肃追究责任。六是干部职工协助落实直系亲属计生政策责任追究制度要坚决实行。凡干部职工直系亲属双查不到位、节育措施拖欠及社会抚养费欠征的，由县委、县政府分管部门的县领导，责成所分管单位的主要领导督促其干部职工协助落实亲属计生工作，直到对象落实计生政策为止。对未能及时协助落实到位的，必须采取组织措施处理。七是实行计生工作“一票否决”制度绝不手软。要层层落实计生工作责任制，加强责任目标管理，严格督查考核。认真执行《福建省人口和计划生育工作责任考核奖惩办法》和《尤溪县人口与计划生育工作责任考核、追究的管理规定》，对工作落实不力、乡村计生工作水平滑坡、年度计生责任目标完成差或弄虚作假、瞒报漏报问题严重、相关部门在计划生育齐抓共管过程中配合不力的相关责任人严格执行“一票否决”制度，从严问责，严肃追究责任。在村级组织换届过程中，要严格把好村级班子换届计划生育政策审核关，对不符合条件的选举候选人要坚决予以否决；要按照省人大常委会修正的《福建省实施“中华人民共和国村民委员会组织法”办法》第十一条：“在任的违反计划生育法律、法规规定多生育或者婚外生育的村委会成员，其职务自行终止”的规定进行换届前清理和审查，这些人员换届选举时不得再列入候选人；对党员干部违反计划生育政策规定发生政策外多生育的，一律实行“”（、开除公职），决不姑息迁就。
今天召开会议的目的很明确，一是要检验一下大家过去的工作，二是要部署下阶段计生工作，确保解除降类预警告目标的实现，三是要动员全县上下的力量推进计生重点工作的全面落实和难点工作的有效突破，创造条件迎接省计生年度考核验收。刚才，包萍同志通报了全县去年10月份以来的人口与计划生育工作情况，并就如何做好今年度最后一个多月的计生工作进行了全面的动员和部署，这些意见十分重要，请各乡镇、各部门认真抓好贯彻落实。管前镇作了计生追外逃工作经验介绍，请认真学习借鉴。中仙、新阳、台溪等3个乡镇的挂村领导作了表态发言，希望你们说到做到。总的要求是：各乡镇、各部门务必找准症结，相互借鉴，取长补短，调动一切积极因素，采取一切可以采取的措施，切实抓好整改落实，千方百计地确保年度计生工作目标的实现。下面，我再强调三点意见：
一、认清形势，保持清醒
如何认清形势：
其一形势是严峻的。主要表现在六个方面：①出生人口明显减少，意味着留给来年的隐患很大；②出生人口性别比居高不下；③政策外生育（特别是一男政策外生育）控制不力；④女性初婚占总人口的比例下降；⑤双查和节育措施拖欠较多；⑥社会抚养费征收面和征收到位率低。此外，非法鉴定胎儿性别和非法实施人工终止妊娠、暗婚暗育、政策外生育等问题依然存在。上述问题得不到有效地解决，今年人口与计生工作指标就得不到好转，年内要解除降类预警告的目标就难以实现。所以，计生工作一天也不能放松，一天也不能乐观。
其二形势是不利的。眼下，正值村级组织换届，给计生工作带来了不利的影响。针对这一不利的因素，一要抓紧换届，在时间上赢得主动。越是计生工作难度大的村越要抓紧换届。二要抓好计生，在工作中考验干部。三要统筹兼顾，牢牢把握大局。
其三形势是变化的。从去年两次计生后进乡村集中整治的工作成效来看，只要全县上下思想认识到位、人员精力到位、部门履职到位、责任措施到位，绝大部分的问题都是能够得到解决的。能否化不利为有利，取决于我们抓工作的决心和成效。
如何保持清醒头脑。
各乡镇、各部门领导在人口与计划生育工作上必须增强三点认识：
一是缺其不可。计生工作在经济社会发展中不可或缺，在协调发展中不可或缺，在人与自然和谐发展中不可或缺。
二是敷衍不得。计生工作为何越抓越难。客观上是上级对计生工作的要求标准提高了。主观上是在工作上努力不够，干部的工作作风不实、不硬，职能部门的作风不过硬，“一碗水”没有端平，工作作风不过硬，群众群众不服气，检查不过关。
三是非抓紧抓好不可。时间紧，工作不得不抓紧。要求高，工作不得不抓好。问题多，不得不全县动员。难度大，不得不背水一战。在这里必须提醒大家：中仙乡在限期内解除不了市计生单列管理，台溪乡和新阳镇年内解除不了计生工作“黄牌警告”，主要领导就地免职；其它乡镇计生工作出现严重滑坡的，对相关责任领导要从严从重追究责任。
二、强化措施，确保目标
当前，要针对出生性别比偏高、双查和节育措施拖欠、流动人口漏管、社会抚养费征收不到位等突出问题，逐一采取有效措施，认真加以解决。在遏制出生性别比失调方面，在8月底前，县卫生局和药监局要成立联合督查组，对全县医疗单位、私人诊所和乡村医生人口信息通报、规范行医等情况进行一次大检查，并将检查情况向县计生领导小组报告。公安、卫生、药监、计生等部门要密切配合，进一步加大查处非医学需要B超鉴定胎儿性别、选择性别终止妊娠、非法销售、使用终止妊娠药品的案件，加大打击力度，力争在9月底前查处5件以上有影响的案件。对已构成犯罪的，司法部门要本着从严从快的原则，进行公开宣判，新闻媒体要做好跟踪报道，以达到查处一例，教育一片的效果。在这里我对县卫生局下个口头责任书：今后卫生医疗机构如果再发生偷取环、非法鉴定胎儿性别、非法终止妊娠、非法销售和使用终止妊娠药品等问题的，将追究县卫生局主要领导的责任。在解决双查和节育措施拖欠问题上，各乡镇要实行难点工作落实风险保证金制度，把补双查和清理节育措施拖欠的工作任务具体地落实到每个乡村干部的身上，对期限内完成任务的，予以奖励。否则，所交纳的风险保证金就转为计生奖励帮扶基金。要认真学习借鉴管前镇对待外逃计生对象一个不放过，一查到底，一追到底的精神，在想方设法追外逃的同时，采取有效措施防止双查和节育产生新的拖欠。在加强流动人口管理上，公安、工商、劳动、卫生、防疫、房产管理等行政部门单位共同配合抓好流动人口管理服务工作。在8月底前，由乡镇牵头负责，各有关部门配合，组织开展城乡流动人口大清查，堵塞管理漏洞，根除政策外生育的隐患。在加大社会抚养费征收力度上，要本着确保征清近两年、 努力补征历年拖欠的原则，采取多管齐下、综合治理的办法，进一步加大依法征收的力度，努力提高征收面和征收到位率。县法院要加大依法征收社会抚养费的力度，提高执结率，推动社会抚养费征收工作的深入开展。
总的要求是，各乡镇要在全面分析、深入研究的基础上，认真解决影响本乡镇人口与计生工作上水平的问题。具体要做到“五个确保”：一是确保计生主要指标有新进步。在年报关门时，政策符合率、出生性别比、政策外多孩率、统计准确率、社会抚养费征收率等主要指标要较往年有明显好转，有大的进步。二是确保后进乡村整治有新成效。中仙、新阳、台溪3个乡镇和60个重点村，要全力以赴抓好整治转化工作，加大力度清理双查、长效节育措施和社会抚养费拖欠，确保不拖全县的后腿。凡是未如期实现后进转化的，不仅要追究乡镇挂村领导和县挂包部门的责任，县委将向市委汇报，建议对挂村的县处级领导进行职务调整。三是确保查处性别比案件和“三假”问题有新突破。到9月底全县性别比案件要查处5件以上。严查假证明、假双查、假节育等问题，对县内参与造假的人员，要从严从重处理，绝不姑息养奸。各乡镇对双查、节育证明必须严查，从严捣毁制假窝点。四是确保社会抚养费征收有新进展。确保全年社会抚养费征收面达100、征收额达70，或者通过法院强制执行征收案例占当年政策外生育的20以上。五是确保计生业务管理要有新面貌。计生部门业务人员要加强学习，借鉴学习外地先进经验和做法，严格按照规范化要求抓好各项计生业务，为迎接省市年终检查做好充分准备。“五个确保”必须以扎实的工作作风和成效来保证，绝不能弄虚作假。
三、加强督查，落实责任
对如何狠抓责任落实，我再提七点要求：一是一把手的责任绝对不能失之于软。乡镇党政主要领导亲自抓、负总责责任制必须首先保证，乡镇党政主要领导在任期内计生工作不扎实，导致所在乡镇计生工作整体水平停滞不前甚至滑坡的，必须坚决采取组织措施，该歪戴帽子的要歪戴帽子，该免职的要免职。二是科级领导干部计生离任审计制度必须落实到位。对乡镇科级领导干部任职期间的计生情况，实行跟踪追究，对工作严重滑坡或出现重大问题的，在分清责任的基础上，对责任人予以组织处理，并调回原单位继续挂包相应村的计划生育工作，限期整改到位，经复查验收后，有明显进步的，由组织部门恢复原职，否则，予以就地免职。今年，县计生局要抓5件以上的计生离任审计案例。三是60个计生工作重点管理村绩效考评奖惩办法一定要严格兑现。县计生领导小组要认真抓好逐月考评工作，确保逐月兑现到位。四是对村级干部要推行“五包”责任制。即：包计生底子清、包双查到位、包节育措施落实到位、包宣传教育、包“三结合”帮扶到位，并按计生分类管理绩效考评机制的有关规定，与工资等待遇紧密挂钩。五是县处级领导和科局单位计生挂包责任制必须落实到人。县挂乡镇领导必须确保足够的时间和精力，加大对所挂乡镇计生工作的督促和指导，切实帮助所挂村的计生工作解决一些困难的问题。县驻村经济工作队要确保足够的人力、物力、财力和精力，全身心地投入，协助挂包村把计生各项工作全面落实到位。同时要认真对照省20__年度人口与计生责任目标考核内容与评分标准，对今年以来本部门、本单位落实计划生育齐抓共管责任情况进行一次全面的检查，对职责不明确、工作落实不到位的，必须制定措施、限定时限、指定责任领导和具体责任人抓好整改落实，努力提高人口问题综合治理水平，确保在省、市计生年度考核检查中不出现纰漏。对出现重大问题的，对主要领导和相关责任人要严肃追究责任。六是干部职工协助落实直系亲属计生政策责任追究制度要坚决实行。凡干部职工直系亲属双查不到位、节育措施拖欠及社会抚养费欠征的，由县委、县政府分管部门的县领导，责成所分管单位的主要领导督促其干部职工协助落实亲属计生工作，直到对象落实计生政策为止。对未能及时协助落实到位的，必须采取组织措施处理。七是实行计生工作“一票否决”制度绝不手软。要层层落实计生工作责任制，加强责任目标管理，严格督查考核。认真执行《福建省人口和计划生育工作责任考核奖惩办法》和《尤溪县人口与计划生育工作责任考核、追究的管理规定》，对工作落实不力、乡村计生工作水平滑坡、年度计生责任目标完成差或弄虚作假、瞒报漏报问题严重、相关部门在计划生育齐抓共管过程中配合不力的相关责任人严格执行“一票否决”制度，从严问责，严肃追究责任。在村级组织换届过程中，要严格把好村级班子换届计划生育政策审核关，对不符合条件的选举候选人要坚决予以否决；要按照省人大常委会修正的《福建省实施“中华人民共和国村民委员会组织法”办法》第十一条：“在任的违反计划生育法律、法规规定多生育或者婚外生育的村委会成员，其职务自行终止”的规定进行换届前清理和审查，这些人员换届选举时不得再列入候选人；对党员干部违反计划生育政策规定发生政策外多生育的，一律实行“”（、开除公职），决不姑息迁就。
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