（一）审计队伍素质不强
基础薄弱随着国家经济建设的发展，审计内容和范围的不断增加，审计职能对所从事的人员应该具备的业务知识要求也不断提高，审计人员在日常工作中不仅要熟练掌握财会知识，还要了解基本建设、物资采购、法律法规、商品价格等等各种知识。而现在的审计人员大部分所学的专业都比较单一，要么是专门的财会人员，要么是专业的工民建专业，或者是法律专业，没有形成一支综合型、复合型的人才队伍。这就导致审计过程中,审计人员不能很快进入角色,准确识别良莠，对各类被审人员利用自身熟练的业务水平从中作弊的情况看不出或拿不准,现翻资料,现学现问,使问题迟迟不能披露,这必然推延时间,影响审计工作效率。
（二）选用审计方法不当
浪费资源审计方法是贯穿于审计过程始终，衔接各项具体工作的纽带，审计人员采用正确方法，就可以及时查清问题，取得充分有效的审计证据。而实际操作中，如果对审计项目不能做到从实际出发,因地制宜将各种方法结合运用，一味追求齐、全、深，逐页看凭证,泛泛抄写数字、资料,顾此失彼,因小失大,抓不住主要问题和主要矛盾,浪费审计资源，降低审计效益，从而制约审计效率提高。
（三）法律法规不熟悉
定性不准审计依据就是审计人员进行审计时判断经济活动合规性、合法性、正确性的准绳，是提出审计意见、做出审计结论的客观标准，是加快审计任务顺利完成的关键。审计依据的种类很多，包括法律、法规、计划、合同、业务规范、会计制度等等，审计人员因自身所学限制不可能掌握与审计对象有关的所有政策，因此在审计过程中，要么是不知道依据，到处收集、寻问，认定不准,难以一锤子定音;要么是不能全面、历史、辩证地使用审计依据，造成对套用的法规依据产生模棱两可的看法,无所适从,欲用不得,欲弃不舍。延误时间,错误判断，影响审计工作效率。
（四）论据不能说明问题
取证乏力收集、鉴定、综合评定审计证据，并据以做出审计结论和意见的过程，不仅是审计实施的过程，也是审计人员对审计对象认识不断深入，并逐步对其评价的过程。审计按要求取证,是提高审计工作效率的前提。在审计中由于取证不慎重,因而有时取得的证据不真实或者只凭被询问人的口证取得旁证,证明质量不高。为避免审计风险对证据要进行复查,这必然费时、费力,影响审计工作效率。
（五）审计手段较落后
不能适应监督的需要目前，审计人员的审计工作大部分还是手工操作，没有形成全国性的联网审计，审计手段相对落后。随着国家经济建设的发展，各行各业为了提高自身的工作效率，都在开展信息化建设，审计作为依法治国的重要监督手段，为了开拓工作领域，提高工作质量，更好地行使“免疫系统”的职能，必须与时俱进，紧跟被审计行业的发展。当前，审计工作一是缺乏相应的审计软件，无法实现审计工作的流程化、标准化和规范化；二是审计队伍中计算机和信息系统专业人才比较缺乏，难以对信息系统工程的成本和造价进行核实；三是信息化建设属于新兴产业，国家还没有相应的规章制度，也没有相应的造价信息，造成信息化审计无据可查，无本可依。影响了审计工作的效率，不能实现“信息工作基础化，基础工作信息化”的工作目标。
二、提高审计工作效率的几点对策
（一）努力建设审计队伍,提高人员素质
“工欲善其事必先利其器”，优秀的审计人才是做好各项审计工作的基础，只有懂本行，拥有过硬的业务能力，凭自己的实力、技艺、智慧、毅力去拼搏，才能在审计过程中发现被审计单位财经方面存在的问题，才能规范他们的管理行为，使被审计单位口服心服。因此建设一支过硬的审计队伍，是审计事业发展的重中之重。要抓好人才队伍建设，一是要选好用好人。二是要培育审计人员高尚的职业操守。三是要加强业务能力。要采取业务培训、岗位练兵和实践锻炼等方式，不断提高审计人员查找发现问题的能力。如何“强素质”？笔者认为学习是关键，应做到“三个结合”,一是定期培训与自学相结合;二是理论研究与实践经验相结合;三是应用法规文件时原则性与灵活性相结合。审计人员素质提高了,审计工作就能得心应手,审计工作效率也会随之提高。
（二）正确运用审计方法，提高审计效益
审计方法分为两大类，即一般方法和技术方法。不同的审计方法，在审计投入与产出方面的作用是不同的，如抽查法适用于业务量大，允许一定审计风险存的项目，详查法适应于业务量少，需要做出准确审计结论的项目，分析法适用于侧重经济管理和经济效益的审计项目。在审计过程中，审计人员要以事实为根据，以法律为准绳，运用科学的分析、推理和判断来决定应该使用的审计办法，形成正确的审计结论，不断提高审计质量和效益。
（三）及时掌握审计依据
保证定性准确法律、法规、制度等是审计工作报告最后定性的重要依据，十八届四中全会强调依法治国，依法行政，审计的核心价值观也提出了“忠诚、依法、公正、廉洁”的要求，因此，作为经济运行的监督者，审计人员更要知法，守法，对待每一个审计项目要严肃认真、严谨细致、严格执法，时刻把神圣的职责放在心中。日常工作中一要重视各类法规制度的收集和整理，发挥专职与兼职法规机构的作用,指定专人收集文件,收藏、借阅进行登记并有手续,保证文件、法规的存在性;二要正确地运用审计评价依据，要做到当前利益与长远利益相结合，兼顾国家、集体和个人利益，要用历史的眼光评审已经过去的审计事项。三要以书面文件为准。引用依据时，必须查对原文，不能单凭记忆，防止歪曲文件精神。只有选择最恰当的审计评价依据，提出切合实际的审计意见，做出正确的审计结论，才能提高审计效率。
（四）密切联络双方关系
创造和谐环境被审计单位的配合和支持是按时完成审计任务的外部条件，审计小组成员在审计期间,应严格按照审计准则办事，遵守职业道德,严肃审计纪律;要主动向被审计单位征求意见;办理审计事项时,做到客观公正,实事求是,以良好的自身素质取得被审计单位的信任。只有审计人员与被审计单位配合默契,审计业务核对及交换意见等工作才能顺利完成,从而提高审计工作效率。
（五）加强理论研究
1.主体方面。司法会计鉴定与审计都是由会计资料制作者以外的进行的社会活动，同时，审计人员依照一定的法律程序也可以成为具体案件的司法会计鉴定人。
2.对象方面。司法会计鉴定与审计都会涉及到对一定的财务会计资料的检查、验证。
3.标准方面。司法会计鉴定与审计都是以财务会计标准作为引用技术标准。
4.手段方面。司法会计鉴定与审计均采用一定的帐务检验手段来完成任务。
5.结果方面。司法会计鉴定与审计均应当出具书面文件报告工作结果。
6.风险方面。司法会计鉴定与审计均有一定的风险性。
二、司法会计鉴定与审计的差异
由于司法会计鉴定与审计有以上诸多共性，因而无论已发表的司法鉴定理论的研究成果还是司法实践中，常出以审计取代司法会计鉴定的情形。这些认识和做法不仅违反了有关诉讼法律规定，而且对于司法会计鉴定理论的发展和司法实践都产生了消极后果。因此，有必要就司法会计鉴定与审计在概念、操作及结论的诉讼意义等方面进行具体的划分，以便于正确地理解和使用司法会计鉴定来查明事实，正确地处理案件。
（一）概念差异
司法会计鉴定，是指诉讼机关为了查明案情，依法指派或聘请具有司法会计专门知识的人员，依据司法会计技术标准，通过检验财务会计资料，对案件中的财务会计问题进行技术鉴定的一项诉讼活动。是诉讼机关依法采取的一种诉讼措施。
审计，是指审计机构根据需要或接受委托，指派专业人员依据审计标准，通过审查被审单位的财务会计资料和有关经济活动，提出意见和结论的一种经济监督、鉴证和评价活动。
根据上述定义，司法会计鉴定与审计的概念存在着以下差异：
（1）社会活动的属性不同。司法会计鉴定是一种法律诉讼活动，审计是一种社会经济监督、鉴证和评价活动。
（2）社会活动的范围不同。司法会计鉴定从属于法律诉讼活动，它不属于独立的社会活动，而只是围绕案件所涉及的财务会计问题进行鉴别判断活动；审计是一项独立的社会活动，它涉及经济的各个方面。
（3）目的不同。司法会计鉴定的目的是为了查明案情，审计的目的则具有多样性，如监督经济活动、鉴证经济业务、评价财务会计报告等。
（4）组织机构不同。司法会计鉴定是由司法机关主持进行的，审计是由审计机关或审计中介机构主持进行的。
（5）基本法律依据不同。司法会计鉴定是依据国家的诉讼法律的规定实施的，审计是依据国家的审计法律实施的。
（二） 主体差异
（1）主体的产生程序不同。司法会计鉴定人是由司法机关指派或聘请的，且不需要鉴定事项涉及单位的委托或认可，司法会计鉴定人与任何单位和个人都没有委托和被委托关系。审计人员是由审计机构指派或聘请的，除政府审计外，中介审计机构需要接受委托，才能委派审计人员进行审计活动。
（2）主体的范围不同。司法会计鉴定人可以由司法机关指派或聘请的，具有司法会计专业知识的专职司法会计技术人员、会计师、审计师和注册会计师担任，而审计通常只能由审计师和注册会计师进行。
（3）主体的诉讼地位不同。司法会计鉴定人是诉讼参与人，享有特定的诉讼权利和诉讼义务，而一般意义上的审计人员不是诉讼参与人，即使涉及诉讼时，通常只是作为当事人或一般证人。
（4）主体的法律责任不同。
（三）操作程序差异
（1）操作环境不同。首先，司法会计鉴定属于诉讼措施，在获取检材和实施技术检验方面，有比审计措施更强的其他诉讼措施作保障；其次，司法会计鉴定证据是由侦查、检察和审判人员获取并提供；审计证据是由审计人员直接获取，并由被审计单位直接提供的。
（2）操作手段方面的差异。首先，由于法律诉讼中存在着诉讼分工，司法会计鉴定人只能采用技术手段（检查、计算、分析性复核验证等）来完成鉴定，而审计人员除技术手段外，还可依法采取各种非技术手段来完成审计任务，如监盘、观察、查询及函证。显然，司法会计鉴定更强调技术性。其次，有些审计应当或可以采用的技术手段，如抽样审计、鉴定等，司法会计鉴定中也不允许采用。
（3）操作过程方面的差异。司法会计鉴定的基本程序是先结论后验证，具体的操作程序通常包括鉴定准备（受理、受检、备检）、初步检验（阅卷、测试检材质量、做出初步结论、制定详细检验论证方案）、详细检验、制作鉴定结论等四个阶段。涉及的基本程序是先审计后结论，具体操作程序通常分为审计准备（接受委托、测试内控制度、制定审计计划）、实施审计、制作审计报告书。
（4）操作过程中发现问题的处理方式差异。司法会计鉴定人与其他办案人员之间存在着分工负责、相互配合、相互制约的关系，司法会计鉴定人在鉴定中发现与鉴定有关或无关的重要线索或证据时，应当案件承办人进行收集、固定，不得自行处理；审计人员则可以自行处理审计中发现的舞弊等问题，并做出相应的结论。
（四）工作结果差异
（1）文书种类差异。
司法会计鉴定结论只能以司法会计鉴定文书形式进行表达，包括司法会计鉴定书和司法会计鉴定笔录两类。如果鉴定未能做出结论性意见，鉴定人则不能出具独立的证据；审计结果可以采用不同的文书进行表达，如审计报告、管理建议书
（2）工作结论的诉讼意义不同。
司法会计鉴定结论与审计结论有着不同的证据属性：司法会计鉴定结论与审计结论都可以作为诉讼证据。但在法定的诉讼证据的类型中，司法会计鉴定结论属于鉴定结论，审计结论则属于书证。由于属性不同，尽管审计结论中，也会存在判断性内容，但书证的性质决定了审计结论中有关财务会计问题的判定，只能证明审计审计意见的客观存在，而不能作为鉴定结论使用。
（3）工作结论在证据依据方面存在着差异。
首先，司法会计鉴定结论只能依据基本证据（只包括财务会计资料、财务会计资料证据和司法会计检查笔录）作出，而不能采信诸如当事人陈述、证人证言、其他鉴定结论等参考证据；审计结论则可以依据审计过程中形成的各种证据，包括调查当事人时所取得的各种辅助证据。
其次，司法会计鉴定结论所依据的鉴定证据必须是充分的，而审计结论则可以采用适当性原则来确定审计证据的多寡。
（4）工作结论的要求方面存在着差异。
首先，司法会计鉴定结论具有较强的针对性，只能对司法机关提请鉴定的财务会计问题表达结论性意见；审计结论则应当依据审计准则和审计结果，由审计人员决定结论所涉及的范围。例如：对少计收入通常会对企业的收入额、应纳流转税额、利润额、应纳所得税额、所有者权益等财务指标造成影响。如果少计收入事项已被鉴定人确认，而司法机关提请鉴定的系收入额问题，司法会计鉴定人只认定少计收入对收入额的影响，对其他财务指标的影响则不予回答；依次论推，只有司法机关提请鉴定的系所有者权益问题，司法会计鉴定人则需要认定少计收入对各相关财务指标的影响。但审计人员在发现少计收入的事实后，通常需要就少计收入对各相关财务指标的影响提出审计意见。
其次，司法会计鉴定结论必须回答鉴定问题，审计结论可以提出问题而不与回答。
第三，司法会计鉴定结论不能针对会计机构提出要求或建议，但审计结论可以对会计机构提出调整账目、完善制度等要求或建议。
（5）工作结论的范围方面存在着差异。
首先，司法会计鉴定结论不允许表达涉及财务会计行为人主观心理状态问题，而审计结论有时则需要判断错误与舞弊，这必然涉及到行为人员主管心理状态。
其次，司法会计鉴定结论不允许表达建议性意见，审计结论则可以（或必须）提出纠正财务会计错误的建议或要求。
第三，司法会计鉴定结论不回答财务会计管理质量问题，审计结论则可以对被审计单位的财务会计管理质量和水平表达评价性意见。
（6）文书内容方面存在着差异。
从审计的视角看,任何项目审计的有效实施都离不开与其相适应的审计依据。按照这一思路,本文的研究将主要定位于与环境保护有关的审计依据。具体地说,就是通过梳理环境审计依据的涵义,特别是通过分析环境审计依据与环境审计标准的差异,为加强环境审计依据的建设与完善,提供明确的研究方向及解决方法,以促进环境保护审计向纵深发展。
一、审计依据的理论定位据了解,到目前为止,在相关报刊上发表的有关环境审计的论文多达二百篇以上,其中有不少文章论及环境审计的基础理论,如环境审计的意义、重要性、国际比较等,但涉及环境审计的依据和标准的文章尚不多见。要研究我国的环境审计依据问题,必须首先对审计依据、标准等基础理论问题进行研究。
(一)历史文献回顾:理论上的误区为进一步对环境审计依据进行科学定位,我们首先回顾一下我国审计工作者对审计依据与审计标准的理论总结。其中主要有以下几种观点:一种观点认为,“环境审计依据,是衡量和评价环境审计对象的真实性、合法性和效益性的准绳,也是审计人员对有关经济活动的环境方面查明事实真相后,据以判断是非优劣、作出审计结论的尺度”(汪初牧,2000);环境审计依据主要包括有关环境方面的法律、法规和有关提高环境质量的环境标准等两方面的内容。wWw.133229.COm另一种观点认为,“审计标准是指衡量、考核、评价有关审计事项真实、合法、效益的准绳和尺度。环境审计标准是指衡量、考核、评价经济行为对环境影响的程度,包括贡献和破坏以及和环境责任履行好坏的准绳和尺度”(天津审计学会,2000);环境审计标准主要包括定性标准和定量标准。从以上关于环境审计依据和审计标准的文献来看,环境审计学者和实务工作者对环境审计依据、环境审计标准并未严加区分,往往是把两者看成是同一性质的事物。另外,我们又进一步检索了审计依据、审计标准的应用研究成果,结果发现,这种不加区分的混用现象仍是普遍的。如崔彤认为,“经济效益审计依据(亦称审计标准),是审计人员衡量、评价被审单位(或审计项目)经济效益优劣的标准和尺度,是提出审计意见、做出审计结论的依据”。而周汉庭则指出,“狭义的审计标准又叫审计依据,是审计人员评价被审计单位、判断审计事实的是非优劣、提出审计意见、做出审计结论的客观依据、准绳和尺度,是具体反映对审计客体的要求”。与前两种观点不同,赵奂则认为“审计标准是构成审计行为的基本要素之一,它是审计人员衡量经济活动的准绳,也是接受审计的客体在经济活动中应当遵循的规则”。
(二)审计依据的界定:一种科学的解释从汉语的词义方面分析,依据是指事物的根据、凭籍;标准是指衡量、评价事物的准绳和尺度。运用到审计方面,审计依据就是指审计主体之所以能够实施和如何实施审计行为的法律、法规和制度的根据,简单地说,就是为什么可以审、审什么以及如何审的规定;审计标准就是审计主体在实施审计过程中,用于衡量和评价审计客体是非优劣的准绳和尺度,即判断被审计单位或被审计事项的合法性、真实性和效益性的对比尺度。我们认为,研究审计问题应以审计或审计主体为中心分析相关问题。对审计或审计主体自身及自身行为具有约束力的法规和制度,作为审计主体行为的根据,归入审计依据系列;对审计主体在实施审计行为过程中选取的作为评价审计客体是非优劣、同时也是审计客体在其自身工作中应当遵循的法规、制度及相关经济技术指标,归入审计标准系列。长期以来,我国审计理论界存在的把审计行为规范(包括审计准则)视为审计标准的情况,主要是由于审计主体行为根据也构成审计行为规范的组成部分。另外,审计准则等审计规范也确实是评价审计行为规范与否、审计质量高低的准绳和尺度。从这一意义上说,审计准则等审计行为规范,就构成了评价审计工作的标准。但我们应当明确的是:虽然审计行为规范是评价审计工作合法、独立、客观、公正的尺度,但它们更是审计主体在实施审计行为过程中的行为根据,是应用于审计主体自身的制度化、规范化的约束性凭籍。换句话说,审计行为规范首先是自我约束、检查及内部考核、分析根据,然后才是外部第三者评价审计工作的准绳。因此,从审计工作的角度看,这些审计行为规范,就构成了审计工作依据。国家制定的有关经济法律、法规和各种具有法定约束力的相关经济技术指标,是被审计单位在其相关的经济活动中必须遵循的规范和应当达到的标准,也是审计组织以第三人身份评价被审计单位或被审计事项合法性、真实性和效益性的准绳和尺度,是审计主体评价审计客体所应用的标准。
根据上述分析,在审计工作中,有三个方面的基本规范需要适当区分:一是审计根据,即审计行为活动存在与发生的法律、法规基础。无论何种审计都必须以严格、规范的法律和法规为根据。我国审计根据的法律规范是以《宪法》为核心的。《宪法》中明确指出,我国实行审计监督制度,并对审计机构设置、审计权限范围等事项做出了原则性的规定。以此为根本依据,《审计法》、《企业法》、《公司法》、《注册会计师法》、《内部审计工作条例》等,又对审计根据做出了更加明确的规定。
二是审计主体行为规范,是对审计主体在实施审计活动和进行审计管理活动中应当遵循的原则、准则、程序、方法、道德等方面的规定,是保证审计工作独立、客观、公正地获取社会信任的重要手段。这些规范以《审计法》、《注册会计师法》、《内部审计工作条例》等为基础,以审计原则、审计准则(基本准则、具体准则和实务公告、审计规则指南)及相关审计内部管理法规为具体体现,是上一级评价下一级审计质量或审计机构自评审计工作质量,分析可能承担的审计风险,以及社会管理机构及公众评价审计机构优劣的准绳和尺度。从这一点来说,审计工作行为规范也是一种评价标准,它首先是审计机构执行审计业务的行为根据。
三是用于衡量、判断被审计单位和被审计事项的评价标准。被审计单位在各项经济活动中应当遵循的法律、法规、制度和相关标准与审计工作行为规范不同。审计(工作)行为规范是针对审计工作而制定,是对审计活动和审计人员行为的规范,而审计事项评价标准是被审计单位各项活动应达到的要求和指标,是针对有关经济活动制定,是从事该类经济活动的单位或组织必须遵照执行的相关法律、法规。以上三种规范在审计工作中都具有重要地位,缺一不可。审计根据、审计(工作)行为规范,是审计机构实施审计行为的根据和技术规范,是审计主体在审计活动中确定审计对象、审计范围、审计方法和程序以及具体实施审计行为的制度根据,所以,从这个意义上说,都属于审计依据;而审计机构和审计人员衡量、评价被审计单位或被审计事项的参照法规和指标,则是进行审计衡量、分析、评价的标准。从立法建制的主旨上看,审计依据的规范主要对象是审计组织和审计人员。如《宪法》关于审计事项的规定、《审计法》、《中国审计法规》、《注册会计师法》、《独立审计准则》、《内部审计暂行规定》等,都是审计依据的典型范例;审计标准的规范主要对象是被审计单位的经济活动,如《公司法》、《企业法》、《会计法》、会计准则、财务制度、上市公司规范、各种税法等等。
二、环境审计依据的现状与完善对策按照上述逻辑,环境审计依据和环境审计标准的区分也就不言而喻:环境审计依据是环境审计主体实施环境审计的法律根据和执行环境审计过程中应当遵循的法规、制度等行为规范;环境审计标准则是被审计单位在各项经济活动中应当执行的环境方面的法规、制度和相关的技术经济指标,具体包括污染集中控制制度、限期治理制度、排污许可证制度、综合整治定量考核、目标责任制、污染物排放总量控制、落后工艺和设备限期淘汰制度、清洁生产、环境标志与企业环境管理体系认证(iso14000)、废物综合利用等。我国《宪法》、《审计法》规定:审计署对国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门的财务收支,国有金融机构和企事业单位的财务收支进行审计监督。这就将国家环境保护资金的形成与使用、国家环境保护部门的财务收支均纳入了政府审计的范围。《审计法》规定:审计机关对本级政府各部门和下级政府预算的执行情况和决策,预算外资金的管理和使用情况,国有企业的资产、负债、权益,国家建设项目的预算执行情况和决算,政府部门管理的和社会团体接受委托管理的社会保障基金、资金的财务收支,国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计监督。
这些规定,已将与国家环境保护有关的基金和资金收支列入审计范围,成为环境保护资金审计的根据。《审计法》第二十六条规定:除本法规定的审计事项外,审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项,依照本法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督。这一规定实质上将审计范围的外延扩展到在制定《审计法》时尚没有考虑或当时认为没有必要单独列示的相关审计领域或方面,包括国家、各级政府、特殊区域以及纳入审计范围的企业的环境经济事项。众所周知,环境保护事业已成为我国的一项基本国策,在国家的大政方针中都贯穿着这一基本国策。这些方针、政策的贯彻执行,必然涉及到国家预算资金、预算外资金、国际援助和国际贷款资金、与环境保护和绿色生态相关的基金以及企业环境保护方面的资金投入及其使用效果,因而也就有赖于作为国家最高监督形式的审计机关强有力的监督。这也是国家法律、政策和制度赋予审计机构的神圣职责。因此,国家各项方针政策中关于环境保护方面的政策、法规和制度,自然也应成为审计机构执行环境审计业务的合理根据。改革开放以来,我国逐步重视生态建设和环境保护,至今已先后颁布环境保护法律7部、相关法规20多部,签署和加入318项国际环境条约,地方性环境法规达900余件。
这些法规的制定与实施,一方面有效地防范和制止了环境污染,改善了我国环境状况,恢复和提高了环境质量;另一方面也为环境保护管理与监督提供了法律制度的依据。严格地说,环境方针、政策和管理制度以及环境方面的法规,是被审计单位在环境保护方面应当遵循的规范和应达到的要求,首先是审计标准。但正如前文所述,需要加强对环境方针、政策和管理制度,以及法规的执行情况进行必要的监督检查,才有利于贯彻落实,实现建章立制、制订法规的目标。正因为如此,它们也构成我国环境审计依据的组成部分。鉴于环境保护审计依据的重要性,必须完善环境保护法律、法规和管理制度,健全环境保护审计规范,推动环境保护审计工作的开展。第一,加紧制定环境保护审计规范。无论是政府的环境保护工作,还是企业与经济组织的环境保护工作,或者是政府专职环境保护部门的本职工作,都是一项系统复杂的工程。
对这项工作进行经济监督,不仅需要对经济政策法规、财会知识与技术、审计理论与技能等有很好的把握,还需要对环境保护工作的政策、法规、环境保护的经济与技术标准、基础环境保护工作知识与实务的熟练运用。与其他财务收支审计、经济效益审计、财务会计报告签证审计相比较,环境审计专业技能要求更强,也要更多地借助外部专业人事的协助。从iso14000体系中关于环境审核的有关规定可以发现,尽管现有审计法规对审计主体的机构、人员、审计职责、审计权限、审计程序、审计报告等法律责任做了相关规范,但还没有直接对环境保护审计相关的内容作出明确规定,而这些规定对顺利开展环境保护审计,提高审计质量,使环境保护规范化、制度化、经常化具有重要意义。第二,协调各审计主体的环境保护审计业务,提高审计工作效率。在实际工作中,应当充分发挥国家审计、内部审计和注册会计师审计的各自作用,加强环境保护审计监督。在环境保护审计方面,尤其在没有要求企业或经济组织编制、报送环境保护报告之前应当加强国家审计机关对企事业等单位的环境保护审计。这是因为,环境保护工作不仅影响经济组织自身的经济利益和生活、生存条件,而且对相邻单位及区域环境都可能产生很大影响,这不是单位内部审计完全可以得以协调解决的,也不是通过对经济组织(如企业)所编制的财务会计报告中披露的环境信息的评价就可以明确责任的事项。它需要有权进行处理、处罚的社会管理机构来完成。在这方面,国家审计机关最具权威性,也有审计处罚权,能够满足环境保护审计的要求。第三,用制度规范环境审计范围。虽然制定环境保护审计法规可以说明环境保护审计的范围,但与其他审计业务不同,在单纯的经济范畴内,国家审计机关的审计范围有明确规定。近几年来,国家审计机关逐步放弃对企业的某些审计领域,如财务会计报告审计,集体、乡镇、外商投资企业等的经济业务审计也不在国家审计机关的审计范围之内。我们认为,环境保护审计应当把这些单位列入国家审计机关的环境保护审计范围之中,否则,就会出现环境保护审计的空白点。第四,修订现有法律、法规。从资料分析来看,除《宪法》及《审计法》等专业审计法律、法规的规定可以涵盖部分环境保护审计内容外,其他环境保护的专门法规和相关法规基本没有明确审计机构在环境保护监督、检查方面的职能作用和主要工作内容。这就使得审计机构执行环境保护审计时缺乏依据。
目前环境保护审计主要限于环境保护资金的筹措、分配、使用情况的审计。有些审计机关开展了环境保护资金的有效性审计,但主要重在经济效果,且主要通过审计调查方式来进行,很少进行环境影响分析和评价。这是远远不够的。为此必须对环境保护的经济结果、环境后果进行分析与评价,把审计监督机制引入环境保护监督的更深层次。第五,规范环境保护部门与审计部门的职责权限,协调环境保护活动的管理与监督。
根据《环境保护法》的规定,国家各级环境保护部门对辖区的环境保护工作向本级政府负责,是环境保护的专门管理机关。而审计机构则主要负责经济监督,包括环境保护工作中的经济活动及环境保护的经济结果的审核、评价。如何协调好两部门的工作,提升监管力度和效果,也需要制定相应的规范以明确各自的职责范围。
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关键词：国家；审计报告；改进
中图分类号：F239 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）007-000-02
为深入学习贯彻党落实的十八届五中全会精神，全体审计人要把全思想和行动统一到《中共中央关于制定国名经济和社会发展第十三个五年规划的建议》各项部署要求上来，要依法全面履行审计职责，按照协调推进“四个全面”战略布局的要求，加大审计力度，创新审计方式。因此审计质量要进一步提高，审计人员要进一步提升工作能力，审计程序要进一步规范。刘家义审计长在全国审计工作会议上布署新形势下审计工作时特别强调要提高审计质量。审计报告是审计工作成果的集中体现，是审计发挥监督职能、强化惩戒问责的关键环节。当前审计报告存在较多问题相对突出，制约了审计报告使用者对审计报告的理解，无法更有效利的利用审计信息，致使审计作用无法最大化。因此，为促进审计工作改革的有效实施，有必要对审计报告提出更加有效的、实质性的改进措施。
一、改进审计报告的意义
在当前我军审计体制更加规范，审计地位日益提升，审计结果效用更广泛的背景下，改进军队审计报告是提高军队审计工作质量的核心，全面推动审计工作改革的强大动力。审计报告理论是审计理论的重要组成部分，改进审计报告的理论意义在于进一步完善审计报告理论。其实践意义在于使审计报告的内容更加充实、信息更加完整，审计观点更加贴切。审计报告的改进有助于审计工作在维护军费合规高效使用、促进领导干部廉洁奉公，推动强军目标早日实现方面将发挥越来越重要的作用。
二、审计报告存在的问题
（一）审计评价含混模糊
审计评价是运用法律依据、理论依据和事实依据，对审计客体信息的可靠性和完整性、法律法规制度的遵循性以及资产的安全性和效益性等进行的评估和认定，是审计人员向报告使用者提供的一种专业判断。当前部分审计报告所表达的审计评价含混模糊、浅尝辄止，处于某些顾虑而不能反映审计工作的真实性。审计评价既不能含糊其辞，更不能通过棍淆概念、使用艰深晦涩的词语，有意引导报告使用者产生错觉等来淡化问题、回避问题，切忌避重就轻、大事化小、小事化了、相互矛盾的现象发生。
（二）报告内容不充分
有的审计人员撰写审计报告绕弯子，开头总用大量篇幅叙述审计的起止时间、审计的范围和内容、审计步骤和具体作法，甚至连篇累犊地介绍被审计单位的机构编制、日常管理等情况，没有直入主题，写各级领导和被审计单位关心的是审计的结果。有些审计报告对问题不分轻重，面面俱到，对一些小事长篇大论却不指出其突出问题，致使被审计单位在解决问题时，不易把握重点。
（三）引用法规不完整准确
当前多数审计报告中引用法规的数量及准确度并不高，仅仅在开篇泛泛的概述审计报告所引用法规及条例。部分运用的法规的时效性不足，行为发生时还未生效或已废止的法规不具有约束力；同时运用法规的层次性不够，上位法应优于下位法；其次运用法规的针对性和适用性有待考虑，缺乏直接的法律依据及具体的法律条文。审计报告法规引用的不完整致使其权威性不明确，更无法充分体现出审计工作的合法性。
三、审计报告的改进措施
（一）完善审计报告内容
审计报告中所列的事实必须清楚，数据必须准确可靠，事情的来龙去脉和因果关系必须条理清晰。审计报告的内容要结构合理，表述准确，归类并条理化。同类性质的问题应集中在一个段落中进行表述，避免内容交义。内容排列要有序，一般是先摆问题，后定性，再提出处理意见；或者先摆情况，后评价，再提意见和建议。审计报告中的文字表述应力求文字精炼，措辞得当，不应采用文学性语言或假设性语言，不能唯上唯书。同时应注意主次分明，审计报告要重点抓住主要矛盾，突出重点问题，对重点问题充分展开，说清讲透，以有助于报告使用者集中精力加以解决。对影响不大的枝节问题，只需简略提及，甚至可以不提。
（二）明确审计意见及建议
审计意见及建议是审计人员针对并指出被审计单位存在的问题，提出改善管理纠正问题的建议。审计建议作为审计报告的重要组成部分，在一定程度上决定着审计报告的质量，也直接影响审计作用的发挥。要注意所提审计建议是否具有针对性、可操作性。具体来讲，高质量的审计意见建议应该具备两个特点：一是高层次性和前瞻性，做到未雨绸缪。应从遵守国家财经法规的法律层次，在全面分析归纳审计全过程中存在的各种复杂问题的基础上，透过表象发现隐性存在的问题，指出更深层次的审计意见，提出有利于被审计单位财务管理的思路和方法。二是针对性和可操作性，做到有的放矢。应针对出现问题的原因，与被审计单位在认识问题和解决问题的层面上达成共识，提出能够真正推进被审计单位提高财务管理的可操作的具体建议，避免空洞性和盲目性，便于审计建议及时有效地落实。审计报告就应根据审出的问题提出客观公正的审计意见及合理的建议，找到解决问题的途径和具体方法，为被审计单位及审计报告使用者提供有效信息，帮助被审计单位采取切实可行的措施，以堵塞漏洞，改进工作。
（三）恰当引用审计法规
审计报告要证据充分，定性准确，用事实和证据作为依据，以国家的政策、法律、法规为判断是非的标准，做到证据充分，定性准确。对问题定性引用的法律、法规依据要恰当、准确，并注明文件名称和发文编号。审计组编写审计报告之前，应将全部的审计工作底稿收集起来，进行认真筛选，从中选出相关的、重要的资料，根据审计查出问题的性质进行归纳、整理、分类，对重要的审计事实及审计证据进行认真核对，并认真搜集有关法规文献，确保编写审计报告问题与依据对应，事实清楚、证据确凿、有理有据。同时审计报告引用法规不应泛泛而谈，在所指出问题的前面应明确罗列所引用法规，使被审计单位心服口服，使审计工作更加体现合法性、合规性。
（四）提高审计人员综合素质
审计人员的综合素质直接影响着审计工作水平的提升、控制报告风险能力的提高以及审计报告质量的增强，健全审计报告质量监管体系的关键之一是审计人员的综合素质。各级组织机关必须投入充足的人、财、物力成本，培养具有严谨职业纪律、先进思想觉悟和扎实知识功底的复合创新型人才。同时应加强对审计人员政治敏锐性的提高，在新形势下，审计人员应以审计工作宗旨为指导，发挥好审计监督控制职能，固守审计独立性，不被个人情感及被审计单位关系所影响，做出合理、客观、公正的判断。
参考文献：
[关键词]审计依据；审计标准；环境审计依据
从审计的视角看，任何项目审计的有效实施都离不开与其相适应的审计依据。按照这一思路，本文的研究将主要定位于与环境保护有关的审计依据。具体地说，就是通过梳理环境审计依据的涵义，特别是通过分析环境审计依据与环境审计标准的差异，为加强环境审计依据的建设与完善，提供明确的研究方向及解决方法，以促进环境保护审计向纵深发展。
一、审计依据的理论定位
据了解，到目前为止，在相关报刊上发表的有关环境审计的论文多达二百篇以上，其中有不少文章论及环境审计的基础理论，如环境审计的意义、重要性、国际比较等，但涉及环境审计的依据和标准的文章尚不多见。要研究我国的环境审计依据问题，必须首先对审计依据、标准等基础理论问题进行研究。
（一）历史文献回顾：理论上的误区
为进一步对环境审计依据进行科学定位，我们首先回顾一下我国审计工作者对审计依据与审计标准的理论总结。其中主要有以下几种观点：
一种观点认为，“环境审计依据，是衡量和评价环境审计对象的真实性、合法性和效益性的准绳，也是审计人员对有关经济活动的环境方面查明事实真相后，据以判断是非优劣、作出审计结论的尺度”（汪初牧，2000）；环境审计依据主要包括有关环境方面的法律、法规和有关提高环境质量的环境标准等两方面的内容。
另一种观点认为，“审计标准是指衡量、考核、评价有关审计事项真实、合法、效益的准绳和尺度。环境审计标准是指衡量、考核、评价经济行为对环境影响的程度，包括贡献和破坏以及和环境责任履行好坏的准绳和尺度”（天津审计学会，2000）；环境审计标准主要包括定性标准和定量标准。
从以上关于环境审计依据和审计标准的文献来看，环境审计学者和实务工作者对环境审计依据、环境审计标准并未严加区分，往往是把两者看成是同一性质的事物。
另外，我们又进一步检索了审计依据、审计标准的应用研究成果，结果发现，这种不加区分的混用现象仍是普遍的。如崔彤认为，“经济效益审计依据（亦称审计标准），是审计人员衡量、评价被审单位（或审计项目）经济效益优劣的标准和尺度，是提出审计意见、做出审计结论的依据”。而周汉庭则指出，“狭义的审计标准又叫审计依据，是审计人员评价被审计单位、判断审计事实的是非优劣、提出审计意见、做出审计结论的客观依据、准绳和尺度，是具体反映对审计客体的要求”。与前两种观点不同，赵奂则认为“审计标准是构成审计行为的基本要素之一，它是审计人员衡量经济活动的准绳，也是接受审计的客体在经济活动中应当遵循的规则”。
（二）审计依据的界定：一种科学的解释
从汉语的词义方面分析，依据是指事物的根据、凭籍；标准是指衡量、评价事物的准绳和尺度。运用到审计方面，审计依据就是指审计主体之所以能够实施和如何实施审计行为的法律、法规和制度的根据，简单地说，就是为什么可以审、审什么以及如何审的规定；审计标准就是审计主体在实施审计过程中，用于衡量和评价审计客体是非优劣的准绳和尺度，即判断被审计单位或被审计事项的合法性、真实性和效益性的对比尺度。
我们认为，研究审计问题应以审计或审计主体为中心分析相关问题。对审计或审计主体自身及自身行为具有约束力的法规和制度，作为审计主体行为的根据，归入审计依据系列；对审计主体在实施审计行为过程中选取的作为评价审计客体是非优劣、同时也是审计客体在其自身工作中应当遵循的法规、制度及相关经济技术指标，归入审计标准系列。
长期以来，我国审计理论界存在的把审计行为规范（包括审计准则）视为审计标准的情况，主要是由于审计主体行为根据也构成审计行为规范的组成部分。另外，审计准则等审计规范也确实是评价审计行为规范与否、审计质量高低的准绳和尺度。从这一意义上说，审计准则等审计行为规范，就构成了评价审计工作的标准。但我们应当明确的是：虽然审计行为规范是评价审计工作合法、独立、客观、公正的尺度，但它们更是审计主体在实施审计行为过程中的行为根据，是应用于审计主体自身的制度化、规范化的约束性凭籍。换句话说，审计行为规范首先是自我约束、检查及内部考核、分析根据，然后才是外部第三者评价审计工作的准绳。因此，从审计工作的角度看，这些审计行为规范，就构成了审计工作依据。
国家制定的有关经济法律、法规和各种具有法定约束力的相关经济技术指标，是被审计单位在其相关的经济活动中必须遵循的规范和应当达到的标准，也是审计组织以第三人身份评价被审计单位或被审计事项合法性、真实性和效益性的准绳和尺度，是审计主体评价审计客体所应用的标准。
根据上述分析，在审计工作中，有三个方面的基本规范需要适当区分：
一是审计根据，即审计行为活动存在与发生的法律、法规基础。无论何种审计都必须以严格、规范的法律和法规为根据。我国审计根据的法律规范是以《宪法》为核心的。《宪法》中明确指出，我国实行审计监督制度，并对审计机构设置、审计权限范围等事项做出了原则性的规定。以此为根本依据，《审计法》、《企业法》、《公司法》、《注册会计师法》、《内部审计工作条例》等，又对审计根据做出了更加明确的规定。
二是审计主体行为规范，是对审计主体在实施审计活动和进行审计管理活动中应当遵循的原则、准则、程序、方法、道德等方面的规定，是保证审计工作独立、客观、公正地获取社会信任的重要手段。这些规范以《审计法》、《注册会计师法》、《内部审计工作条例》等为基础，以审计原则、审计准则（基本准则、具体准则和实务公告、审计规则指南）及相关审计内部管理法规为具体体现，是上一级评价下一级审计质量或审计机构自评审计工作质量，分析可能承担的审计风险，以及社会管理机构及公众评价审计机构优劣的准绳和尺度。从这一点来说，审计工作行为规范也是一种评价标准，它首先是审计机构执行审计业务的行为根据。
三是用于衡量、判断被审计单位和被审计事项的评价标准。被审计单位在各项经济活动中应当遵循的法律、法规、制度和相关标准与审计工作行为规范不同。审计（工作）行为规范是针对审计工作而制定，是对审计活动和审计人员行为的规范，而审计事项评价标准是被审计单位各项活动应达到的要求和指标，是针对有关经济活动制定，是从事该类经济活动的单位或组织必须遵照执行的相关法律、法规。
以上三种规范在审计工作中都具有重要地位，缺一不可。审计根据、审计（工作）行为规范，是审计机构实施审计行为的根据和技术规范，是审计主体在审计活动中确定审计对象、审计范围、审计方法和程序以及具体实施审计行为的制度根据，所以，从这个意义上说，都属于审计依据；而审计机构和审计人员衡量、评价被审计单位或被审计事项的参照法规和指标，则是进行审计衡量、分析、评价的标准。
从立法建制的主旨上看，审计依据的规范主要对象是审计组织和审计人员。如《宪法》关于审计事项的规定、《审计法》、《中国审计法规》、《注册会计师法》、《独立审计准则》、《内部审计暂行规定》等，都是审计依据的典型范例；审计标准的规范主要对象是被审计单位的经济活动，如《公司法》、《企业法》、《会计法》、会计准则、财务制度、上市公司规范、各种税法等等。
二、环境审计依据的现状与完善对策
按照上述逻辑，环境审计依据和环境审计标准的区分也就不言而喻：环境审计依据是环境审计主体实施环境审计的法律根据和执行环境审计过程中应当遵循的法规、制度等行为规范；环境审计标准则是被审计单位在各项经济活动中应当执行的环境方面的法规、制度和相关的技术经济指标，具体包括污染集中控制制度、限期治理制度、排污许可证制度、综合整治定量考核、目标责任制、污染物排放总量控制、落后工艺和设备限期淘汰制度、清洁生产、环境标志与企业环境管理体系认证（ISO14000）、废物综合利用等。
我国《宪法》、《审计法》规定：审计署对国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门的财务收支，国有金融机构和企事业单位的财务收支进行审计监督。这就将国家环境保护资金的形成与使用、国家环境保护部门的财务收支均纳入了政府审计的范围。《审计法》规定：审计机关对本级政府各部门和下级政府预算的执行情况和决策，预算外资金的管理和使用情况，国有企业的资产、负债、权益，国家建设项目的预算执行情况和决算，政府部门管理的和社会团体接受委托管理的社会保障基金、资金的财务收支，国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计监督。这些规定，已将与国家环境保护有关的基金和资金收支列入审计范围，成为环境保护资金审计的根据。
《审计法》第二十六条规定：除本法规定的审计事项外，审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项，依照本法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督。这一规定实质上将审计范围的外延扩展到在制定《审计法》时尚没有考虑或当时认为没有必要单独列示的相关审计领域或方面，包括国家、各级政府、特殊区域以及纳入审计范围的企业的环境经济事项。
众所周知，环境保护事业已成为我国的一项基本国策，在国家的大政方针中都贯穿着这一基本国策。这些方针、政策的贯彻执行，必然涉及到国家预算资金、预算外资金、国际援助和国际贷款资金、与环境保护和绿色生态相关的基金以及企业环境保护方面的资金投入及其使用效果，因而也就有赖于作为国家最高监督形式的审计机关强有力的监督。这也是国家法律、政策和制度赋予审计机构的神圣职责。因此，国家各项方针政策中关于环境保护方面的政策、法规和制度，自然也应成为审计机构执行环境审计业务的合理根据。
改革开放以来，我国逐步重视生态建设和环境保护，至今已先后颁布环境保护法律7部、相关法规20多部，签署和加入318项国际环境条约，地方性环境法规达900余件。这些法规的制定与实施，一方面有效地防范和制止了环境污染，改善了我国环境状况，恢复和提高了环境质量；另一方面也为环境保护管理与监督提供了法律制度的依据。
严格地说，环境方针、政策和管理制度以及环境方面的法规，是被审计单位在环境保护方面应当遵循的规范和应达到的要求，首先是审计标准。但正如前文所述，需要加强对环境方针、政策和管理制度，以及法规的执行情况进行必要的监督检查，才有利于贯彻落实，实现建章立制、制订法规的目标。正因为如此，它们也构成我国环境审计依据的组成部分。
鉴于环境保护审计依据的重要性，必须完善环境保护法律、法规和管理制度，健全环境保护审计规范，推动环境保护审计工作的开展。
第一，加紧制定环境保护审计规范。无论是政府的环境保护工作，还是企业与经济组织的环境保护工作，或者是政府专职环境保护部门的本职工作，都是一项系统复杂的工程。对这项工作进行经济监督，不仅需要对经济政策法规、财会知识与技术、审计理论与技能等有很好的把握，还需要对环境保护工作的政策、法规、环境保护的经济与技术标准、基础环境保护工作知识与实务的熟练运用。与其他财务收支审计、经济效益审计、财务会计报告签证审计相比较，环境审计专业技能要求更强，也要更多地借助外部专业人事的协助。从ISO14000体系中关于环境审核的有关规定可以发现，尽管现有审计法规对审计主体的机构、人员、审计职责、审计权限、审计程序、审计报告等法律责任做了相关规范，但还没有直接对环境保护审计相关的内容作出明确规定，而这些规定对顺利开展环境保护审计，提高审计质量，使环境保护规范化、制度化、经常化具有重要意义。
第二，协调各审计主体的环境保护审计业务，提高审计工作效率。在实际工作中，应当充分发挥国家审计、内部审计和注册会计师审计的各自作用，加强环境保护审计监督。在环境保护审计方面，尤其在没有要求企业或经济组织编制、报送环境保护报告之前应当加强国家审计机关对企事业等单位的环境保护审计。这是因为，环境保护工作不仅影响经济组织自身的经济利益和生活、生存条件，而且对相邻单位及区域环境都可能产生很大影响，这不是单位内部审计完全可以得以协调解决的，也不是通过对经济组织（如企业）所编制的财务会计报告中披露的环境信息的评价就可以明确责任的事项。它需要有权进行处理、处罚的社会管理机构来完成。在这方面，国家审计机关最具权威性，也有审计处罚权，能够满足环境保护审计的要求。
第三，用制度规范环境审计范围。虽然制定环境保护审计法规可以说明环境保护审计的范围，但与其他审计业务不同，在单纯的经济范畴内，国家审计机关的审计范围有明确规定。近几年来，国家审计机关逐步放弃对企业的某些审计领域，如财务会计报告审计，集体、乡镇、外商投资企业等的经济业务审计也不在国家审计机关的审计范围之内。我们认为，环境保护审计应当把这些单位列入国家审计机关的环境保护审计范围之中，否则，就会出现环境保护审计的空白点。
第四，修订现有法律、法规。从资料分析来看，除《宪法》及《审计法》等专业审计法律、法规的规定可以涵盖部分环境保护审计内容外，其他环境保护的专门法规和相关法规基本没有明确审计机构在环境保护监督、检查方面的职能作用和主要工作内容。这就使得审计机构执行环境保护审计时缺乏依据。目前环境保护审计主要限于环境保护资金的筹措、分配、使用情况的审计。有些审计机关开展了环境保护资金的有效性审计，但主要重在经济效果，且主要通过审计调查方式来进行，很少进行环境影响分析和评价。这是远远不够的。为此必须对环境保护的经济结果、环境后果进行分析与评价，把审计监督机制引入环境保护监督的更深层次。
第五，规范环境保护部门与审计部门的职责权限，协调环境保护活动的管理与监督。根据《环境保护法》的规定，国家各级环境保护部门对辖区的环境保护工作向本级政府负责，是环境保护的专门管理机关。而审计机构则主要负责经济监督，包括环境保护工作中的经济活动及环境保护的经济结果的审核、评价。如何协调好两部门的工作，提升监管力度和效果，也需要制定相应的规范以明确各自的职责范围。
参考文献：
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[2]崔彤。经济效益审计依据若干问题的探讨[J].审计理论与实践，1999，（6）。
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[6]陈正兴。环境审计[M].北京：中国审计出版社，2001.
从审计的视角看，任何项目审计的有效实施都离不开与其相适应的审计依据。按照这一思路，本文的研究将主要定位于与环境保护有关的审计依据。具体地说，就是通过梳理环境审计依据的涵义，特别是通过分析环境审计依据与环境审计标准的差异，为加强环境审计依据的建设与完善，提供明确的研究方向及解决方法，以促进环境保护审计向纵深发展。
一、审计依据的理论定位据了解，到目前为止，在相关报刊上发表的有关环境审计的论文多达二百篇以上，其中有不少文章论及环境审计的基础理论，如环境审计的意义、重要性、国际比较等，但涉及环境审计的依据和标准的文章尚不多见。要研究我国的环境审计依据问题，必须首先对审计依据、标准等基础理论问题进行研究。
(一)历史文献回顾:理论上的误区为进一步对环境审计依据进行科学定位，我们首先回顾一下我国审计工作者对审计依据与审计标准的理论总结。其中主要有以下几种观点:一种观点认为，“环境审计依据，是衡量和评价环境审计对象的真实性、合法性和效益性的准绳，也是审计人员对有关经济活动的环境方面查明事实真相后，据以判断是非优劣、作出审计结论的尺度”(汪初牧，2000);环境审计依据主要包括有关环境方面的法律、法规和有关提高环境质量的环境标准等两方面的内容。另一种观点认为，“审计标准是指衡量、考核、评价有关审计事项真实、合法、效益的准绳和尺度。环境审计标准是指衡量、考核、评价经济行为对环境影响的程度，包括贡献和破坏以及和环境责任履行好坏的准绳和尺度”(天津审计学会，2000);环境审计标准主要包括定性标准和定量标准。从以上关于环境审计依据和审计标准的文献来看，环境审计学者和实务工作者对环境审计依据、环境审计标准并未严加区分，往往是把两者看成是同一性质的事物。另外，我们又进一步检索了审计依据、审计标准的应用研究成果，结果发现，这种不加区分的混用现象仍是普遍的。如崔彤认为，“经济效益审计依据(亦称审计标准)，是审计人员衡量、评价被审单位(或审计项目)经济效益优劣的标准和尺度，是提出审计意见、做出审计结论的依据”。而周汉庭则指出，“狭义的审计标准又叫审计依据，是审计人员评价被审计单位、判断审计事实的是非优劣、提出审计意见、做出审计结论的客观依据、准绳和尺度，是具体反映对审计客体的要求”。与前两种观点不同，赵奂则认为“审计标准是构成审计行为的基本要素之一，它是审计人员衡量经济活动的准绳，也是接受审计的客体在经济活动中应当遵循的规则”。
(二)审计依据的界定:一种科学的解释从汉语的词义方面分析，依据是指事物的根据、凭籍;标准是指衡量、评价事物的准绳和尺度。运用到审计方面，审计依据就是指审计主体之所以能够实施和如何实施审计行为的法律、法规和制度的根据，简单地说，就是为什么可以审、审什么以及如何审的规定;审计标准就是审计主体在实施审计过程中，用于衡量和评价审计客体是非优劣的准绳和尺度，即判断被审计单位或被审计事项的合法性、真实性和效益性的对比尺度。我们认为，研究审计问题应以审计或审计主体为中心分析相关问题。对审计或审计主体自身及自身行为具有约束力的法规和制度，作为审计主体行为的根据，归入审计依据系列;对审计主体在实施审计行为过程中选取的作为评价审计客体是非优劣、同时也是审计客体在其自身工作中应当遵循的法规、制度及相关经济技术指标，归入审计标准系列。长期以来，我国审计理论界存在的把审计行为规范(包括审计准则)视为审计标准的情况，主要是由于审计主体行为根据也构成审计行为规范的组成部分。另外，审计准则等审计规范也确实是评价审计行为规范与否、审计质量高低的准绳和尺度。从这一意义上说，审计准则等审计行为规范，就构成了评价审计工作的标准。但我们应当明确的是:虽然审计行为规范是评价审计工作合法、独立、客观、公正的尺度，但它们更是审计主体在实施审计行为过程中的行为根据，是应用于审计主体自身的制度化、规范化的约束性凭籍。换句话说，审计行为规范首先是自我约束、检查及内部考核、分析根据，然后才是外部第三者评价审计工作的准绳。因此，从审计工作的角度看，这些审计行为规范，就构成了审计工作依据。国家制定的有关经济法律、法规和各种具有法定约束力的相关经济技术指标，是被审计单位在其相关的经济活动中必须遵循的规范和应当达到的标准，也是审计组织以第三人身份评价被审计单位或被审计事项合法性、真实性和效益性的准绳和尺度，是审计主体评价审计客体所应用的标准。
根据上述分析，在审计工作中，有三个方面的基本规范需要适当区分:一是审计根据，即审计行为活动存在与发生的法律、法规基础。无论何种审计都必须以严格、规范的法律和法规为根据。我国审计根据的法律规范是以《宪法》为核心的。《宪法》中明确指出，我国实行审计监督制度，并对审计机构设置、审计权限范围等事项做出了原则性的规定。以此为根本依据，《审计法》、《企业法》、《公司法》、《注册会计师法》、《内部审计工作条例》等，又对审计根据做出了更加明确的规定。
二是审计主体行为规范，是对审计主体在实施审计活动和进行审计管理活动中应当遵循的原则、准则、程序、方法、道德等方面的规定，是保证审计工作独立、客观、公正地获取社会信任的重要手段。这些规范以《审计法》、《注册会计师法》、《内部审计工作条例》等为基础，以审计原则、审计准则(基本准则、具体准则和实务公告、审计规则指南)及相关审计内部管理法规为具体体现，是上一级评价下一级审计质量或审计机构自评审计工作质量，分析可能承担的审计风险，以及社会管理机构及公众评价审计机构优劣的准绳和尺度。从这一点来说，审计工作行为规范也是一种评价标准，它首先是审计机构执行审计业务的行为根据。
三是用于衡量、判断被审计单位和被审计事项的评价标准。被审计单位在各项经济活动中应当遵循的法律、法规、制度和相关标准与审计工作行为规范不同。审计(工作)行为规范是针对审计工作而制定，是对审计活动和审计人员行为的规范，而审计事项评价标准是被审计单位各项活动应达到的要求和指标，是针对有关经济活动制定，是从事该类经济活动的单位或组织必须遵照执行的相关法律、法规。以上三种规范在审计工作中都具有重要地位，缺一不可。审计根据、审计(工作)行为规范，是审计机构实施审计行为的根据和技术规范，是审计主体在审计活动中确定审计对象、审计范围、审计方法和程序以及具体实施审计行为的制度根据，所以，从这个意义上说，都属于审计依据;而审计机构和审计人员衡量、评价被审计单位或被审计事项的参照法规和指标，则是进行审计衡量、分析、评价的标准。从立法建制的主旨上看，审计依据的规范主要对象是审计组织和审计人员。如《宪法》关于审计事项的规定、《审计法》、《中国审计法规》、《注册会计师法》、《独立审计准则》、《内部审计暂行规定》等，都是审计依据的典型范例;审计标准的规范主要对象是被审计单位的经济活动，如《公司法》、《企业法》、《会计法》、会计准则、财务制度、上市公司规范、各种税法等等。
二、环境审计依据的现状与完善对策按照上述逻辑，环境审计依据和环境审计标准的区分也就不言而喻:环境审计依据是环境审计主体实施环境审计的法律根据和执行环境审计过程中应当遵循的法规、制度等行为规范;环境审计标准则是被审计单位在各项经济活动中应当执行的环境方面的法规、制度和相关的技术经济指标，具体包括污染集中控制制度、限期治理制度、排污许可证制度、综合整治定量考核、目标责任制、污染物排放总量控制、落后工艺和设备限期淘汰制度、清洁生产、环境标志与企业环境管理体系认证(ISO14000)、废物综合利用等。我国《宪法》、《审计法》规定:审计署对国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门的财务收支，国有金融机构和企事业单位的财务收支进行审计监督。这就将国家环境保护资金的形成与使用、国家环境保护部门的财务收支均纳入了政府审计的范围。《审计法》规定:审计机关对本级政府各部门和下级政府预算的执行情况和决策，预算外资金的管理和使用情况，国有企业的资产、负债、权益，国家建设项目的预算执行情况和决算，政府部门管理的和社会团体接受委托管理的社会保障基金、资金的财务收支，国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计监督。 这些规定，已将与国家环境保护有关的基金和资金收支列入审计范围，成为环境保护资金审计的根据。《审计法》第二十六条规定:除本法规定的审计事项外，审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项，依照本法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督。这一规定实质上将审计范围的外延扩展到在制定《审计法》时尚没有考虑或当时认为没有必要单独列示的相关审计领域或方面，包括国家、各级政府、特殊区域以及纳入审计范围的企业的环境经济事项。众所周知，环境保护事业已成为我国的一项基本国策，在国家的大政方针中都贯穿着这一基本国策。这些方针、政策的贯彻执行，必然涉及到国家预算资金、预算外资金、国际援助和国际贷款资金、与环境保护和绿色生态相关的基金以及企业环境保护方面的资金投入及其使用效果，因而也就有赖于作为国家最高监督形式的审计机关强有力的监督。这也是国家法律、政策和制度赋予审计机构的神圣职责。因此，国家各项方针政策中关于环境保护方面的政策、法规和制度，自然也应成为审计机构执行环境审计业务的合理根据。改革开放以来，我国逐步重视生态建设和环境保护，至今已先后颁布环境保护法律7部、相关法规20多部，签署和加入318项国际环境条约，地方性环境法规达900余件。
这些法规的制定与实施，一方面有效地防范和制止了环境污染，改善了我国环境状况，恢复和提高了环境质量;另一方面也为环境保护管理与监督提供了法律制度的依据。严格地说，环境方针、政策和管理制度以及环境方面的法规，是被审计单位在环境保护方面应当遵循的规范和应达到的要求，首先是审计标准。但正如前文所述，需要加强对环境方针、政策和管理制度，以及法规的执行情况进行必要的监督检查，才有利于贯彻落实，实现建章立制、制订法规的目标。正因为如此，它们也构成我国环境审计依据的组成部分。鉴于环境保护审计依据的重要性，必须完善环境保护法律、法规和管理制度，健全环境保护审计规范，推动环境保护审计工作的开展。第一，加紧制定环境保护审计规范。无论是政府的环境保护工作，还是企业与经济组织的环境保护工作，或者是政府专职环境保护部门的本职工作，都是一项系统复杂的工程。
对这项工作进行经济监督，不仅需要对经济政策法规、财会知识与技术、审计理论与技能等有很好的把握，还需要对环境保护工作的政策、法规、环境保护的经济与技术标准、基础环境保护工作知识与实务的熟练运用。与其他财务收支审计、经济效益审计、财务会计报告签证审计相比较，环境审计专业技能要求更强，也要更多地借助外部专业人事的协助。从ISO14000体系中关于环境审核的有关规定可以发现，尽管现有审计法规对审计主体的机构、人员、审计职责、审计权限、审计程序、审计报告等法律责任做了相关规范，但还没有直接对环境保护审计相关的内容作出明确规定，而这些规定对顺利开展环境保护审计，提高审计质量，使环境保护规范化、制度化、经常化具有重要意义。第二，协调各审计主体的环境保护审计业务，提高审计工作效率。在实际工作中，应当充分发挥国家审计、内部审计和注册会计师审计的各自作用，加强环境保护审计监督。在环境保护审计方面，尤其在没有要求企业或经济组织编制、报送环境保护报告之前应当加强国家审计机关对企事业等单位的环境保护审计。这是因为，环境保护工作不仅影响经济组织自身的经济利益和生活、生存条件，而且对相邻单位及区域环境都可能产生很大影响，这不是单位内部审计完全可以得以协调解决的，也不是通过对经济组织(如企业)所编制的财务会计报告中披露的环境信息的评价就可以明确责任的事项。它需要有权进行处理、处罚的社会管理机构来完成。在这方面，国家审计机关最具权威性，也有审计处罚权，能够满足环境保护审计的要求。第三，用制度规范环境审计范围。虽然制定环境保护审计法规可以说明环境保护审计的范围，但与其他审计业务不同，在单纯的经济范畴内，国家审计机关的审计范围有明确规定。近几年来，国家审计机关逐步放弃对企业的某些审计领域，如财务会计报告审计，集体、乡镇、外商投资企业等的经济业务审计也不在国家审计机关的审计范围之内。我们认为，环境保护审计应当把这些单位列入国家审计机关的环境保护审计范围之中，否则，就会出现环境保护审计的空白点。第四，修订现有法律、法规。从资料分析来看，除《宪法》及《审计法》等专业审计法律、法规的规定可以涵盖部分环境保护审计内容外，其他环境保护的专门法规和相关法规基本没有明确审计机构在环境保护监督、检查方面的职能作用和主要工作内容。这就使得审计机构执行环境保护审计时缺乏依据。
目前环境保护审计主要限于环境保护资金的筹措、分配、使用情况的审计。有些审计机关开展了环境保护资金的有效性审计，但主要重在经济效果，且主要通过审计调查方式来进行，很少进行环境影响分析和评价。这是远远不够的。为此必须对环境保护的经济结果、环境后果进行分析与评价，把审计监督机制引入环境保护监督的更深层次。第五，规范环境保护部门与审计部门的职责权限，协调环境保护活动的管理与监督。
根据《环境保护法》的规定，国家各级环境保护部门对辖区的环境保护工作向本级政府负责，是环境保护的专门管理机关。而审计机构则主要负责经济监督，包括环境保护工作中的经济活动及环境保护的经济结果的审核、评价。如何协调好两部门的工作，提升监管力度和效果，也需要制定相应的规范以明确各自的职责范围。
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[6]陈正兴.环境审计[M].北京:中国审计出版社，2001.
提起司法会计鉴定，人们往往容易与审计混同。两者究竟有何联系与区别，这不仅在理论上需要加以阐述，在实践中也应予以适当界定。本文拟从两者的联系与区别人手，介绍司法会计鉴定的常识。
1.司法会计鉴定与审计（主要指社会审计）一样，都是一项被动式的活动。司法会计鉴定活动的权属问题，理论界有争论。目前我国倾向于“国家权力说”或“职权主义”，而不是“当事人主义”。我国民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法都将司法鉴定权明确赋予司法机关，而不是社会团体或个人。所以，只有经批准依法立案的案件并经司法机关指派或聘请，才能进行司法会计鉴定。
2.司法会计鉴定与审计的对象载体都是会计资料。司法会计鉴定的对象载体有以下特点：第一，关联性，即与案件中需要证明的会计事实在时间、内容和范围等方面有关；第二，书面形式，会计电子信息只有当它体现在纸上，才能算是书面会计资料；第三，复式记载，即一项业务要同时在两个以上账户中记载；第四，结构或内容重复，如票据各联之间的结构或内容重复，以便互相印证。离开了这样的会计资料，司法会计鉴定就变成了侦查、审理或另类司法鉴定，也就不能成为司法会计鉴定。
基于这一认识，有会计事实而无会计资料的案件，不能进行司法会计鉴定；同样，有会计资料但没有与会计事实有关的案件，也没有必要进行司法会计鉴定。所以，司法会计鉴定虽是整个诉讼活动的一个重要组成部分，但不是所有诉讼活动都必须作司法会计鉴定。
3.需要运用会计理论、方法。司法会计鉴定和审计都是以会计资料为研究对象，所以，都必须运用会计和审计的理论及方法。
4.司法会计鉴定和审计的目的和性质不同。前者的目的是为了解决案件中有关会计事实对诉讼中的其他证据起补充作用，因而只有当诉讼中产生了这类证据有补充的需要时，才有必要进行司法会计鉴定，因而它是一项诉讼活动。而审计的目的则是对经济活动的合法性和合理性进行监督和评价，因而是一项经济监督活动。
5.应遵守同样的职业道德纪律。尽管一个是司法方面的鉴定活动，一个是经济方面的监督活动，但两者都要对事实作出公正、中立的判断，都必须遵守公允、尽责和保密等职业道德和纪律。
6.适用法律不同。司法会计鉴定是一项诉讼活动，因此，鉴定活动的权利与义务由民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法等程序法加以规范（今后将归人诉讼证据法）。而审计是一项经济监督和评价活动，所以，它的权利与义务由《审计法》调整。正因为如此，司法会计鉴定某些辅助方法的强制性比审计明显。
7.参加人员的主体身份不同。司法会计鉴定的鉴定人是诉讼活动的参与人；而审计人员则是经济活动是否合法、合理的鉴证人。
8.刑事责任风险不同。由于两项活动的性质不同，引出参加人员各自的主体身份不同，进而引出可能出现的刑事责任风险不同。司法会计鉴定人员的主体身份是鉴定人，涉嫌职务犯罪时侵害的客体是司法秩序，其刑事责任风险适用刑法第305条“伪证罪”。而审计人员涉嫌职务犯罪所侵害的客体是市场经济管理秩序，刑事责任风险适用刑法第229条：故意犯罪是“中介组织人员提供虚假证明文件罪”；过失犯罪是“中介组织人员出具证明文件重大失实罪”。
9.对参加人员的法律专业知识的要求不同。司法会计鉴定是一项运用会计、审计和法律理论及方法，依据会计、刑事、民事和行政等部门法律、法规和规章，解决案件中会计专门性问题的诉讼活动，是一项复合型的专业技术。因而对鉴定人员法律专业知识的要求较高，除了会计和审计知识外，还需要有扎实的法学理论和丰富的法律实践。如挪用公款，从刑事犯罪构成理论来说，每一次的动用都是一个完整的挪用过程，因此，必须累计计算；再如，刑事责任与民事责任和行政责任中对经济损失的认定标准是不同的，刑事责任按实际成本认定，而民事责任和行政责任还包括“期望利益”，即存货中的待实现毛利。这些都是司法会计鉴定中必须加以注意的问题。而审计是运用会计和审计理论及方法，依据会计和审计法律、法规和规章，监督和评价经济活动的合法性、合理性，对审计人员的法律知识的要求没有那么高。
10.思维方向不同。司法会计鉴定的思维方向是先有问题后论证；而审计是通过查账来发现问题。亦即：在诉讼过程中的司法会计鉴定是对某一存在分歧的“专门性问题”的验证活动；而审计活动则相反，委托人只有通过审计才能知道有没有“专门性问题”，所以，它的思维方向是先审计后发现问题。
11.分类标准不同。司法会计鉴定的目的是利用书面会计资料来印证有关诉讼参与人的行为性质和程度。因此，鉴定分类的标准是诉讼参与人的行为与书面会计资料之间的因果关系，因果关系越紧密，印证力越强。基于这一认识，司法会计鉴定分成A、B、C三等。A等鉴定，涉案会计资料的形成与有关当事人行为之间有直接因果关系，存在会计错误，有明显的证据语言特证，此类鉴定结论是法庭定性裁量的主要依据。B等鉴定，涉案会计资料的形成与有关当事人行为之间有间接因果关系，可能存在会计错误，有一定的证据语言特征，此类鉴定结论是法庭定性裁量的重要依据。C等鉴定，涉案会计资料的形成与有关当事人行为之间无因果关系，一般不存在会计错误，可以用抽样调查方法或审计报告代替，此类鉴定结论是法庭定性裁量的参考依据。审计的分类标准主要是经济活动的类型。如基建审计、信贷审计、预算收支审计、经济效益审计等。这一分类标准的不同，直接影响到两者在制订工作计划时的思路不同。
12.主要的取证方法不同。司法会计鉴定结论一旦被采信，就成为诉讼证据，因而它必须与其他诉讼证据一样，具有唯一性和排他性的特征，做到充分、确凿。所以，在取证上应当遵循实在性原则，主要采用据实查证的方法。因缺乏会计资料而以笔录代替是不允许的。因为笔录是传闻证据，存在稳定性差的缺陷，国内外法律都对此类证据有严格的限制。而审计是对经济活动的评价，允许存在一些误差，因而它可以使用测试的方法，包括随机抽样、系统抽样等。
13.独立性程度不同。司法会计鉴定是一项由司法机关指派或聘请、由司法机关主持的诉讼活动。鉴定人的独立性受到一定的限制，除独立作出鉴定结论外，其活动过程，如补充调取会计资料、询问有关当事人等都需经司法机关同意，具有一定的依附性。对鉴定过程中发现与案件有关的问题也必须交由办案人员处理。而审计是以审计机构的名义进行并由审计机构组织实施，调取会计资料或询问有关人员等活动无需经其他人同意。在审计过程中发现与审计有关的问题可以自行处理。所以审计的独立性明显高于司法会计鉴定。
14.权威性程度不同。司法会计鉴定虽然是一项专业性和技术性很强的鉴定，但更重要的它是一项由司法机关主持的诉讼活动，不管鉴定人是受指派还是受聘请的，都不具有完全的权威性。他们所作出的鉴定结论只有经过承办人员审查采信，才能成为诉讼证据。而审计是由审计机关主持的一项经济评价活动，审计人员所作出的审计意见能够自然地成为评价经济活动的证据，无需其他人审查采信。
15.在结论及其文书方面存在差别。司法鉴定有两类：一类是同一认定鉴定；另一类是种属认定鉴定。同一认定鉴定是对被检材料与对比材料进行比较分析后作出肯定或否定的结论，如笔迹鉴定、压痕鉴定、指纹鉴定、印章鉴定等。种属认定鉴定是对事物进行检查分析后作出其属性和程度的结论，法医鉴定和司法会计鉴定都属于这一类鉴定。司法会计鉴定与审计在结论及其文书方面存在着明显的差别。
（1）对结论的要求不同。鉴定结论是否适应诉讼的需要、是否被采信，是司法会计鉴定活动成败的评判标准。司法会计鉴定结论除了客观、科学和公正之外，还必须明确、直观。在实践中会遇到确因书面会计资料缺损而无法作出鉴定结论的情况。对应的方法有两种：在审查受理过程中发现书面会计资料缺损的，可以不予受理；在受理后或受理前发现书面会计资料缺损但对方坚持要求作鉴定的，应在鉴定书中作出说明，并仅对可检验部分作出鉴定结论。审计结论是经济活动的评价意见，根据我国独立审计准则规定，审计意见可以有：无保留意见、保留意见、否定意见和拒绝表示意见四种形式。
[关键词]审计依据；审计标准；环境审计依据
从审计的视角看，任何项目审计的有效实施都离不开与其相适应的审计依据。按照这一思路，本文的研究将主要定位于与环境保护有关的审计依据。具体地说，就是通过梳理环境审计依据的涵义，特别是通过分析环境审计依据与环境审计标准的差异，为加强环境审计依据的建设与完善，提供明确的研究方向及解决，以促进环境保护审计向纵深发展。
一、审计依据的理论定位
据了解，到为止，在相关报刊上发表的有关环境审计的论文多达二百篇以上，其中有不少文章论及环境审计的基础理论，如环境审计的意义、重要性、国际比较等，但涉及环境审计的依据和标准的文章尚不多见。要研究我国的环境审计依据，必须首先对审计依据、标准等基础理论问题进行研究。
（一）回顾：理论上的误区
为进一步对环境审计依据进行定位，我们首先回顾一下我国审计工作者对审计依据与审计标准的理论。其中主要有以下几种观点：
一种观点认为，“环境审计依据，是衡量和评价环境审计对象的真实性、合法性和效益性的准绳，也是审计人员对有关经济活动的环境方面查明事实真相后，据以判断是非优劣、作出审计结论的尺度”（汪初牧，2000）；环境审计依据主要包括有关环境方面的、法规和有关提高环境质量的环境标准等两方面的。
另一种观点认为，“审计标准是指衡量、考核、评价有关审计事项真实、合法、效益的准绳和尺度。环境审计标准是指衡量、考核、评价经济行为对环境的程度，包括贡献和破坏以及和环境责任履行好坏的准绳和尺度”（天津审计学会，2000）；环境审计标准主要包括定性标准和定量标准。
从以上关于环境审计依据和审计标准的文献来看，环境审计学者和实务工作者对环境审计依据、环境审计标准并未严加区分，往往是把两者看成是同一性质的事物。
另外，我们又进一步检索了审计依据、审计标准的研究成果，结果发现，这种不加区分的混用现象仍是普遍的。如崔彤认为，“经济效益审计依据（亦称审计标准），是审计人员衡量、评价被审单位（或审计项目）经济效益优劣的标准和尺度，是提出审计意见、做出审计结论的依据”。而周汉庭则指出，“狭义的审计标准又叫审计依据，是审计人员评价被审计单位、判断审计事实的是非优劣、提出审计意见、做出审计结论的客观依据、准绳和尺度，是具体反映对审计客体的要求”。与前两种观点不同，赵奂则认为“审计标准是构成审计行为的基本要素之一，它是审计人员衡量经济活动的准绳，也是接受审计的客体在经济活动中应当遵循的规则”。
（二）审计依据的界定：一种科学的解释
从汉语的词义方面分析，依据是指事物的根据、凭籍；标准是指衡量、评价事物的准绳和尺度。运用到审计方面，审计依据就是指审计主体之所以能够实施和如何实施审计行为的法律、法规和制度的根据，简单地说，就是为什么可以审、审什么以及如何审的规定；审计标准就是审计主体在实施审计过程中，用于衡量和评价审计客体是非优劣的准绳和尺度，即判断被审计单位或被审计事项的合法性、真实性和效益性的对比尺度。
我们认为，研究审计问题应以审计或审计主体为中心分析相关问题。对审计或审计主体自身及自身行为具有约束力的法规和制度，作为审计主体行为的根据，归入审计依据系列；对审计主体在实施审计行为过程中选取的作为评价审计客体是非优劣、同时也是审计客体在其自身工作中应当遵循的法规、制度及相关经济技术指标，归入审计标准系列。
长期以来，我国审计理论界存在的把审计行为规范（包括审计准则）视为审计标准的情况，主要是由于审计主体行为根据也构成审计行为规范的组成部分。另外，审计准则等审计规范也确实是评价审计行为规范与否、审计质量高低的准绳和尺度。从这一意义上说，审计准则等审计行为规范，就构成了评价审计工作的标准。但我们应当明确的是：虽然审计行为规范是评价审计工作合法、独立、客观、公正的尺度，但它们更是审计主体在实施审计行为过程中的行为根据，是应用于审计主体自身的制度化、规范化的约束性凭籍。换句话说，审计行为规范首先是自我约束、检查及内部考核、分析根据，然后才是外部第三者评价审计工作的准绳。因此，从审计工作的角度看，这些审计行为规范，就构成了审计工作依据。
国家制定的有关经济法律、法规和各种具有法定约束力的相关经济技术指标，是被审计单位在其相关的经济活动中必须遵循的规范和应当达到的标准，也是审计组织以第三人身份评价被审计单位或被审计事项合法性、真实性和效益性的准绳和尺度，是审计主体评价审计客体所应用的标准。
根据上述分析，在审计工作中，有三个方面的基本规范需要适当区分：
一是审计根据，即审计行为活动存在与发生的法律、法规基础。无论何种审计都必须以严格、规范的法律和法规为根据。我国审计根据的法律规范是以《宪法》为核心的。《宪法》中明确指出，我国实行审计监督制度，并对审计机构设置、审计权限范围等事项做出了原则性的规定。以此为根本依据，《审计法》、《法》、《公司法》、《注册师法》、《内部审计工作条例》等，又对审计根据做出了更加明确的规定。
二是审计主体行为规范，是对审计主体在实施审计活动和进行审计管理活动中应当遵循的原则、准则、程序、方法、道德等方面的规定，是保证审计工作独立、客观、公正地获取信任的重要手段。这些规范以《审计法》、《注册会计师法》、《内部审计工作条例》等为基础，以审计原则、审计准则（基本准则、具体准则和实务公告、审计规则指南）及相关审计内部管理法规为具体体现，是上一级评价下一级审计质量或审计机构自评审计工作质量，分析可能承担的审计风险，以及社会管理机构及公众评价审计机构优劣的准绳和尺度。从这一点来说，审计工作行为规范也是一种评价标准，它首先是审计机构执行审计业务的行为根据。
三是用于衡量、判断被审计单位和被审计事项的评价标准。被审计单位在各项经济活动中应当遵循的法律、法规、制度和相关标准与审计工作行为规范不同。审计（工作）行为规范是针对审计工作而制定，是对审计活动和审计人员行为的规范，而审计事项评价标准是被审计单位各项活动应达到的要求和指标，是针对有关经济活动制定，是从事该类经济活动的单位或组织必须遵照执行的相关法律、法规。
以上三种规范在审计工作中都具有重要地位，缺一不可。审计根据、审计（工作）行为规范，是审计机构实施审计行为的根据和技术规范，是审计主体在审计活动中确定审计对象、审计范围、审计和程序以及具体实施审计行为的制度根据，所以，从这个意义上说，都属于审计依据；而审计机构和审计人员衡量、评价被审计单位或被审计事项的参照法规和指标，则是进行审计衡量、、评价的标准。
从立法建制的主旨上看，审计依据的规范主要对象是审计组织和审计人员。如《宪法》关于审计事项的规定、《审计法》、《审计法规》、《注册师法》、《独立审计准则》、《内部审计暂行规定》等，都是审计依据的典型范例；审计标准的规范主要对象是被审计单位的活动，如《公司法》、《法》、《会计法》、会计准则、财务制度、上市公司规范、各种税法等等。
二、环境审计依据的现状与完善对策
按照上述逻辑，环境审计依据和环境审计标准的区分也就不言而喻：环境审计依据是环境审计主体实施环境审计的根据和执行环境审计过程中应当遵循的法规、制度等行为规范；环境审计标准则是被审计单位在各项经济活动中应当执行的环境方面的法规、制度和相关的技术经济指标，具体包括污染集中控制制度、限期治理制度、排污许可证制度、综合整治定量考核、目标责任制、污染物排放总量控制、落后工艺和设备限期淘汰制度、清洁生产、环境标志与企业环境管理体系认证（ISO14000）、废物综合利用等。
我国《宪法》、《审计法》规定：审计署对国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门的财务收支，国有机构和企事业单位的财务收支进行审计监督。这就将国家环境保护资金的形成与使用、国家环境保护部门的财务收支均纳入了政府审计的范围。《审计法》规定：审计机关对本级政府各部门和下级政府预算的执行情况和决策，预算外资金的管理和使用情况，国有企业的资产、负债、权益，国家建设项目的预算执行情况和决算，政府部门管理的和团体接受委托管理的社会保障基金、资金的财务收支，国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计监督。这些规定，已将与国家环境保护有关的基金和资金收支列入审计范围，成为环境保护资金审计的根据。
《审计法》第二十六条规定：除本法规定的审计事项外，审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项，依照本法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督。这一规定实质上将审计范围的外延扩展到在制定《审计法》没有考虑或当时认为没有必要单独列示的相关审计领域或方面，包括国家、各级政府、特殊区域以及纳入审计范围的企业的环境经济事项。
众所周知，环境保护事业已成为我国的一项基本国策，在国家的大政方针中都贯穿着这一基本国策。这些方针、政策的贯彻执行，必然涉及到国家预算资金、预算外资金、国际援助和国际贷款资金、与环境保护和绿色生态相关的基金以及企业环境保护方面的资金投入及其使用效果，因而也就有赖于作为国家最高监督形式的审计机关强有力的监督。这也是国家法律、政策和制度赋予审计机构的神圣职责。因此，国家各项方针政策中关于环境保护方面的政策、法规和制度，也应成为审计机构执行环境审计业务的合理根据。
改革开放以来，我国逐步重视生态建设和环境保护，至今已先后颁布环境保护法律7部、相关法规20多部，签署和加入318项国际环境条约，地方性环境法规达900余件。这些法规的制定与实施，一方面有效地防范和制止了环境污染，改善了我国环境状况，恢复和提高了环境质量；另一方面也为环境保护管理与监督提供了法律制度的依据。
严格地说，环境方针、政策和管理制度以及环境方面的法规，是被审计单位在环境保护方面应当遵循的规范和应达到的要求，首先是审计标准。但正如前文所述，需要加强对环境方针、政策和管理制度，以及法规的执行情况进行必要的监督检查，才有利于贯彻落实，实现建章立制、制订法规的目标。正因为如此，它们也构成我国环境审计依据的组成部分。
鉴于环境保护审计依据的重要性，必须完善环境保护法律、法规和管理制度，健全环境保护审计规范，推动环境保护审计工作的开展。
第一，加紧制定环境保护审计规范。无论是政府的环境保护工作，还是企业与经济组织的环境保护工作，或者是政府专职环境保护部门的本职工作，都是一项系统复杂的工程。对这项工作进行经济监督，不仅需要对经济政策法规、财会知识与技术、审计与技能等有很好的把握，还需要对环境保护工作的政策、法规、环境保护的经济与技术标准、基础环境保护工作知识与实务的熟练运用。与其他财务收支审计、经济效益审计、财务会计报告签证审计相比较，环境审计专业技能要求更强，也要更多地借助外部专业人事的协助。从ISO14000体系中关于环境审核的有关规定可以发现，尽管现有审计法规对审计主体的机构、人员、审计职责、审计权限、审计程序、审计报告等法律责任做了相关规范，但还没有直接对环境保护审计相关的作出明确规定，而这些规定对顺利开展环境保护审计，提高审计质量，使环境保护规范化、制度化、经常化具有重要意义。
第二，协调各审计主体的环境保护审计业务，提高审计工作效率。在实际工作中，应当充分发挥国家审计、内部审计和注册会计师审计的各自作用，加强环境保护审计监督。在环境保护审计方面，尤其在没有要求企业或经济组织编制、报送环境保护报告之前应当加强国家审计机关对企事业等单位的环境保护审计。这是因为，环境保护工作不仅经济组织自身的经济利益和生活、生存条件，而且对相邻单位及区域环境都可能产生很大影响，这不是单位内部审计完全可以得以协调解决的，也不是通过对经济组织（如企业）所编制的财务会计报告中披露的环境信息的评价就可以明确责任的事项。它需要有权进行处理、处罚的社会管理机构来完成。在这方面，国家审计机关最具权威性，也有审计处罚权，能够满足环境保护审计的要求。
第三，用制度规范环境审计范围。虽然制定环境保护审计法规可以说明环境保护审计的范围，但与其他审计业务不同，在单纯的经济范畴内，国家审计机关的审计范围有明确规定。近几年来，国家审计机关逐步放弃对企业的某些审计领域，如财务会计报告审计，集体、乡镇、外商投资企业等的经济业务审计也不在国家审计机关的审计范围之内。我们认为，环境保护审计应当把这些单位列入国家审计机关的环境保护审计范围之中，否则，就会出现环境保护审计的空白点。
第四，修订现有法律、法规。从资料分析来看，除《宪法》及《审计法》等专业审计法律、法规的规定可以涵盖部分环境保护审计内容外，其他环境保护的专门法规和相关法规基本没有明确审计机构在环境保护监督、检查方面的职能作用和主要工作内容。这就使得审计机构执行环境保护审计时缺乏依据。环境保护审计主要限于环境保护资金的筹措、分配、使用情况的审计。有些审计机关开展了环境保护资金的有效性审计，但主要重在经济效果，且主要通过审计调查方式来进行，很少进行环境影响分析和评价。这是远远不够的。为此必须对环境保护的经济结果、环境后果进行分析与评价，把审计监督机制引入环境保护监督的更深层次。
第五，规范环境保护部门与审计部门的职责权限，协调环境保护活动的管理与监督。根据《环境保护法》的规定，国家各级环境保护部门对辖区的环境保护工作向本级政府负责，是环境保护的专门管理机关。而审计机构则主要负责经济监督，包括环境保护工作中的经济活动及环境保护的经济结果的审核、评价。如何协调好两部门的工作，提升监管力度和效果，也需要制定相应的规范以明确各自的职责范围。
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[2]崔彤。经济效益审计依据若干的探讨[J].审计理论与实践，1999，（6）。
[3]汪牧初。略论环境审计依据[J].上海会计，2001，（12）。
[4]天津审计学会，天津审计科培中心环境审计课题组。关于环境审计基本理论的探讨[J].审计理论与实践，2000，（1）。
[5]赵奂。我国政府绩效审计标准之探讨[J].财经，1999，（1）。
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