一、大学生村官基本情况
来到我乡工作的大学生村官共有6人，其中男4人，女2人;大专生6人;这6人当中来自省内外市的有4人，省内本市2人，分别安排在班别、××、公良、班文、广科、糯董6个行政村工作。班别村村官刘继春参加××县事业单位招考已考取，现已分配到××乡班朵小学教书。
二、组织健全，成立大学生村官年度考核领导小组。
我乡成立以党委副书记王进为组长，纪委书记王琼、组织委员周小妹为副组长，宣传干事、组织干事等为成员的大学生村官年度考核领导小组，负责全局考核工作。
三、明确考核要求，规范考核程序，保障考核质量。
我乡自12月28日至31日，对全乡5个村委会的5名大学生村官进行全面考核，本次考核以大学生村官的岗位职责和所承担的工作任务为基本依据，按照“德才兼备、以德为先”的要求，全面考核德、能、勤、绩、廉、学等六个方面，并按考核方案程序一一进行：(一)由选聘到村的大学生村官本人撰写个人工作总结，填写年度考核登记表，并在测评大会上向参加测评的村组干部、人大代表、政协委员、群众代表述职，回答群众代表的相关题;(二)所有参加民主评议大会的成员对考核对象大学生村官进行民主测评，并将测评结果记入测评表，由工作人员收交考核领导小组;(三)进行个别谈话。谈话范围包括参加测评大会的所有成员和大学生村官本人，主要就考核对象的工作纪律、学习、工作作风等情况进行交流，并由考核组成员对谈话内容进行现场记录;(四)考核组根据个别谈话内容，深入大学生村官工作生活场所的现场了解工作开展情况和为群众办实事、好事的情况，并走访当地农户21户;(五)查看考核对象平时的考勤、学习和工作有关资料并登记在册;(六)乡党委通过考核组汇总考核情况，对照评定标准。我乡此次考核在广泛听取村党总支部和群众意见的基础上，客观公正地确定了我乡2012年大学生村官年度考核优秀大学生村官一名，合格4名。
四、存在的问题及今后努力的方向。
通过年度考核，虽然我乡的大学生村官在过去的一年里取得了令人可喜的成绩，但同时我们也发现了一些问题。
1、由于他们工作经验较少，处理很多问题不能得心应手，所以各村不能急于求成。
2、村官要严格要求自己，努力提高自身素质。工作中积极向有经验的村干部学习，尽快掌握工作技能与方法。生活上，注重自身形象，树立良好的大学生村官形象。
3、个别村官思想负担较重。由于大学生村官不是正式的国家工作人员、收入不高，个别村官对今后找工作、考公务员等存在较大的思想负担。
总体来说大学生整体素质较高，但不排除还有个别大学生的生活习惯不尽如人意，工作中也比较有个性，不能很好的融入到村务工作中。
针对考核中存在的问题，今后主要抓好以下几个方面的工作：
1、改进管理办法，加强村官的自我管理。尝试以村官管理村官的方法来促进大学生村官自我约束意识的养成。
2、加强奖惩机制的完善。比如通过年终考核的办法，使这些大学生村官们工作起来更有干劲，并且能充分发挥他们的能力与价值。
3、多举办一些文体活动，调动大学生的积极性，丰富大学生村官的业余文化生活。
来到我乡工作的大学生村官共有6人，其中男4人，女2人；大专生6人；这6人当中来自省内外市的有4人，省内本市2人，分别安排在*6个行政村工作。*村村官*参加*县事业单位招考已考取，现已分配到*乡*小学教书。
二、组织健全，成立大学生村官年度考核领导小组。
我乡成立以党委副书记*为组长，纪委书记*、组织委员*为副组长，宣传干事、组织干事等为成员的大学生村官年度考核领导小组，负责全局考核工作。
三、明确考核要求，规范考核程序，保障考核质量。
我乡自12月28日至31日，对全乡5个村委会的5名大学生村官进行全面考核，本次考核以大学生村官的岗位职责和所承担的工作任务为基本依据，按照“德才兼备、以德为先”的要求，全面考核德、能、勤、绩、廉、学等六个方面，并按考核方案程序一一进行：（一）由选聘到村的大学生村官本人撰写个人工作总结，填写年度考核登记表，并在测评大会上向参加测评的村组干部、人大代表、政协委员、群众代表述职，回答群众代表的相关题；（二）所有参加民主评议大会的成员对考核对象大学生村官进行民主测评，并将测评结果记入测评表，由工作人员收交考核领导小组；（三）进行个别谈话。谈话范围包括参加测评大会的所有成员和大学生村官本人，主要就考核对象的工作纪律、学习、工作作风等情况进行交流，并由考核组成员对谈话内容进行现场记录；（四）考核组根据个别谈话内容，深入大学生村官工作生活场所的现场了解工作开展情况和为群众办实事、好事的情况，并走访当地农户21户；（五）查看考核对象平时的考勤、学习和工作有关资料并登记在册；（六）乡党委通过考核组汇总考核情况，对照评定标准。我乡此次考核在广泛听取村党总支部和群众意见的基础上，客观公正地确定了我乡2009年大学生村官年度考核优秀大学生村官一名，合格4名。
四、存在的问题及今后努力的方向。
通过年度考核，虽然我乡的大学生村官在过去的一年里取得了令人可喜的成绩，但同时我们也发现了一些问题。
1、由于他们工作经验较少，处理很多问题不能得心应手，所以各村不能急于求成。
2、村官要严格要求自己，努力提高自身素质。工作中积极向有经验的村干部学习，尽快掌握工作技能与方法。生活上，注重自身形象，树立良好的大学生村官形象。
3、个别村官思想负担较重。由于大学生村官不是正式的国家工作人员、收入不高，个别村官对今后找工作、考公务员等存在较大的思想负担。
总体来说大学生整体素质较高，但不排除还有个别大学生的生活习惯不尽如人意，工作中也比较有个性，不能很好的融入到村务工作中。
针对考核中存在的问题，今后主要抓好以下几个方面的工作：
1、改进管理办法，加强村官的自我管理。尝试以村官管理村官的方法来促进大学生村官自我约束意识的养成。
2、加强奖惩机制的完善。比如通过年终考核的办法，使这些大学生村官们工作起来更有干劲，并且能充分发挥他们的能力与价值。
3、多举办一些文体活动，调动大学生的积极性，丰富大学生村官的业余文化生活。
历代王朝的封建统治者们都很清楚，吏治的好坏，与政权的安危密不可分。因此，帝王们总是费尽心机对全国官吏实行十分严密的监控。应时代要求，中国古代推行了严谨有序、层层考核的制度――政绩考核制。
在古代，政绩考核制称为考课，又称考核、考功、考绩，是国家由专门的人员和机构依照所颁布的法令和行政规则，在一定的年限内，对各级官吏的官德、政绩和功过进行考核的一种制度。且根据考核的结果，区别不同等级，给予升降赏罚。考课是历朝历代选贤用能、奖勤罚懒、监督吏治的有效措施，通过考核，分出优劣加以赏罚，也是各朝统治者约束各级官吏的基本手段，是中国古代官吏管理制度的有机组成部分，与各朝政治以致盛衰兴亡都有着直接关系。
官吏品德是选官考察的首位
考课制被历代王朝统治者所用，每一时期的考课制度，都会有它自身的时代特点，并不断改进，日趋成熟。考课制度在西周时开始出现，战国时期初具规模，经过秦、汉、唐、宋、元、明、清等朝代，各个朝代不断加以改进，在两千多年的实践中逐渐形成了一套严谨完整且运作有效的考课机制。
夏、商、西周奴隶社会时期的国家，都建立了符合自己的官吏考核制。商朝的官吏上任以后，要进行三年一次的考核，主要从政务、管理、法纪三个方面进行考核，对在任职官的从政能力、行政水平进行鉴定，并在考绩的过程中选拔人才，择优重用。西周以夏、商两代后期官吏失德而毁政亡国为教训，十分重视官吏的道德品行，据《礼记》载，西周考核主要是以“八法治官府”、“六计课群吏”，实行三年大比制度，考课百官。“八法”指对组织机构的考核，“六计”是对政府官员的考察。
春秋时期社会混乱不安定，所以考课制度也刚刚起步，著名革新家管仲把“清洁于货”（《韩非子・外储说》）作为考核官吏的重要条件。春秋时期对官吏的考核制度大致可分为年终“会政致事”和“三年大比”两种。考核的内容，主要是“平教治，正政事，考夫屋，及其众寡、六畜、兵器”。而战国时，世卿世禄制逐渐被废除，考核制度已较为完整，考核标准“六廉”呈现，这反映出国家考课制重视官吏品德和政绩相结合。
战国后期，考核制度日趋制度化和法律化。此时考核的形式主要有“上计制度”，“法官法吏制度”和《为吏之道》。“上计制度”是指国家通过预、决算的方式来考核地方官吏，即每年地方官吏先把赋税收入的预算上报给朝廷，到年末时，地方官吏再把实际收入、开支损耗报告给朝廷。朝廷将预算和实际收入对比，评定优劣，对不称职的官吏能够及时淘汰。法官法吏制度目的旨在使“吏不敢非法遇民”、使“民不敢犯法”。
秦朝时期，考核制第一次以制定法律的形式来督促官吏。由中央制定官吏应当具备的个人素质和修养的法律。其中以“五善五失”作为考核标准，“五善”是指“一曰忠信敬上，二曰清廉毋谤，三曰举事审当，四曰喜为善行，五曰恭敬多让”；“五失”是“一曰不察所亲，不察所亲则怨数至；二曰不知所使，不知所使则以权衡求利；三曰兴事不当，兴事不当则民异指；四曰善言惰行，则士毋所比；五曰非上，身及于死”。可见当时十分重视对官吏宽厚仁爱、亲民行善的道德品行的考察。
汉承秦制，继承了秦王朝初创的考核制度，仍然以品行、能力两方面来考察官员，同时又在此制度之上加以改革和完善。两汉时的官吏考核制度，主要是“课计制”即“考课”和“上计”。西汉时期的上计制度与秦代不同，它是有一整套主管机构和官员，并且有律令专条规定。西汉时期对官吏的考课，主要有“上计制度”、“监察制度”和“选举考课合二而一”的“仕进制度”。汉代考选合一，考课与官吏选拔不分，许多选拔官吏的标准也是考核官吏的标准。其法定的主要标准为“四科取士”和“光禄四行”。“四科取士”为：“一曰德行高妙，志节清白；二曰学通行修，经士；三曰明达法令；四曰刚毅多略，皆有孝悌廉公之行。”“光禄四行”为“质朴、敦厚、逊让、节俭”。依此说明，官吏的品德是选官考察的首位。而伴随着儒家思想占据统治地位，礼义道德性的官吏职务规范更是对官吏的道德素养提出了更高的标准。
魏晋南北朝时期战乱、分裂频繁，社会动荡，皇权相对弱小，正常的考课无法进行，但考课制度仍然存在，而且独具特色，改由皇帝不定期地下诏考课百官。魏晋南北朝时期对官吏考核，体现了从不同角度寻求对官吏考核制度的探索。晋武帝颁五条诏书作为管理和考核官吏的五条标准，“一曰正身，二曰勤百姓，三曰抚孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事”。（《晋书・武帝纪》）北周则以“清身心、敦教化、尽地利、擢贤民、恤狱讼、均赋役”六条（《北史・苏绰传》）为考核内容。可见，这一时期已开始对官吏进行多角度的考核；东晋南朝，考课与任期相结合，以三年为小满，六年为秩满。实行三载考绩、三考黜陟的制度，并与官吏任用相结合。按在职年月长久暂定任用先后，忍住年限和资历成为考课的重要依据之一。北魏孝文帝改革后，曾规定：“自今牧守温仁清俭、克己奉公者，可久于其任。岁积有成，迁位一级。”（《魏书・高祖孝文帝纪上》）不难看出，品行要求首当其冲。所有这些，都为隋唐时期官吏考课制度的成熟奠定了基础。
官吏系统考评体制的完善
唐朝时社会稳定，国泰民安，经济发展达到了我国封建社会的第一个高峰，政治制度也较前朝日臻完善。官吏考核制度也已经制度化、法律化，日趋成型。官吏系统考评体制的完善性，为古代中国之首。唐朝统治者遵循“德礼为政教之本”，“致安之本，惟在得人”的原则更加强调德礼在治国中的作用，因此在考课制度中贯彻以德为本的思想。唐朝规定官吏不论职位高低、出身门第都要经过考核，每年一小考仅评定被考核者的等级，三至五年一大考综合考评这几年的政绩以决定升降与奖惩。根据品德和才能两方面制定的考课法规主要有“四善二十七最”和“四等法”。《旧唐书・职官二》有详细记载：“四善”是“一曰德义有闻，二曰清慎明著，三曰公平可称，四曰恪勤匪懈”，这是各级官吏的道德规范。“二十七最”则是根据各部门工作的不同性质和要求对官吏的具体的业务能力提出不同的要求，如劝课农桑、户口增加、狱讼无冤、推荐人才，等等。官吏考核有专门的机构，由尚书省的吏部考功司负责。这是中国官吏考核史上首次出现专门的考核管理机构。唐朝对流外官―实体衙门的办事员则按四等第进行考课，《唐六典》规定：“流外官本司量行能功过，立四等第而免进之：清谨勤公、勘当明审为上；居官不怠、执事无私为中；不勤其职、数有愆犯为下；背公向私、贪浊有状为下下。”上述考核标准的顺序，充分反映出唐朝首重道德品行，而才能绩效居其次的考课取向。各州县部门长官将所属成员按全年的功过表现，根据善最的多少定为三等九级，考核结果当众宣读公开，议其优劣，最后汇总于尚书省，对于九品之外的流外官则以清慎勤公、执事无私、不勤其职、贪浊有状分为四等，较流内官等级划分要简化。
从整体上看，宋代的考课标准，在内容上基本沿用唐的“四善”和“二十七最”，宋代的《守令四善四最》考课法，其中有关品德标准的“四善”完全照搬唐代“四善”的内容。但在实施上与唐朝又不一样，机构设置和权力分配上都有所变化。又十分重视考课制度，“立法之制严，而用法之情恕”。
宋初设审官院、考课院，分别负责京朝官和地方官的考课事宜。对于官吏考课期限按在官之日计算，继续保留每年一小考、三年一大考的做法，满一岁为一考，基本上三考为一任。同时宋代对不同类别的官吏采用了不同的考核指标体系，而且还规定文官三年一任武官五年一任。范仲淹《答手诏条陈十事》：“今文资三年一迁，武职五年一迁，谓之磨勘。”磨勘即为考课，但宋代的磨勘很复杂，北宋初年规定凡文武官员，一是以公勤廉恪为主而又职事修举事为上等，公勤廉恪各有一长为中等，既无廉声又多施政错误者考下等。凡中者无所赏罚，上者或转官或减磨勘，下者降官展磨勘。
值得一提的是，宋代的官吏考课制度也是廉政制度的重要组成部分，对州县县官的考核最为重视。宋初，以户口增减成绩考核州县长官。“准见户十分增一，刺史、县令进考。若耗一分，降考一等。”宋太祖建隆年间，又在户口之外增加赋税、公事、官廨仓署等考核内容。宋太宗开宝九年（976年），定考课州县以三等之制。政绩优异者为上，职务粗治者为中，临事弛慢、所莅无状者为下，岁终上报。真宗景德初年，重定三等之制，以公勤廉干、惠及于民者为上，干事而无廉誉、清白而无治声者为次，畏懦贪猥者为下。神宗以后，则明确以四善三最之法考州县。优异者给予奖赏，劣等者多处以罚俸。
宋代考课有一个弊端，就是以资历为主，以劳绩为辅。考核记录积累起来成为官吏的资历，任职期满后根据对资历的审核以决定其日后是否升迁，官吏们只要在任内不出错就可升迁，这种完全凭资历而非政绩的升迁不问其功而问其久，以至官以资，则庸人并进，这样宋代的官吏考核制度基本上论资排辈晋升，从而削弱了考课促进廉政的作用，助长了官吏因循苟且的风气。因而各级官吏苟且因循，不求有功但求无过，坐待升迁。
到了元代，中国官吏考核制度又向前发展了一步。对于官吏的考核期限、考核标准和出职、升迁路线，都是由中央作出统一规定，按照律法来执行的，这在中国古代政治史上还是第一次。
明朝之际，官吏考核制度更趋成熟与完善，对官吏的考核考绩分上中下三等，分别为称职、平常、不称职，主要是通过“考察法”来实现的。所谓“考察法”，具体的科目“贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨”八法考察官吏。考察又分为“京察”和“大计”。“京察”是每隔六年对中央官员进行考察以决定去留。考察地方官的制度称为“大计”，是指从州县到府道司，三年一次，层层考察属官，再汇总至督抚复核，造册上报吏部。明初，考课制度得以较认真严格地进行。明代中后期政治腐败，考课制度逐渐流于形式，百弊丛生。
清代，基本上沿用明朝的“京察”和“大计”考核制度，考核内容标准为“四格”、“八法”。所谓“四格”，即守、政、才、年。所谓“八法”，系指贪、酷、罢软无力、不谨、年老、有疾、浮躁，才力不及，和明朝的规定相同。并且都改为三年举行一次，但和之前的朝代一样，考绩仍然未能摆脱走过场的尴尬局面，政府官员的特殊群体依旧享受着特殊待遇。尤其是清代官场上的腐败形势已积重难返，纵使考核制度如何完善严密，也不能挽救大清王朝走向衰败。
考课制度的德与绩
实行了两千多年的考课制度，在其发展的历程中不断完善，同时也有其自身的特点。
其中最为显著的特点就是德与绩相结合。通过历代官吏考核史的记载中能够看出，统治者们对考核制度的内容向来十分注重。由于官吏的职务不同，考核标准也是分别制定的，虽然每朝每代都会依据本朝的具体情况做出相应的变化，但基本上都是按照权责一致的原则进行具有针对性的考核。除了依据职务不同制定对官吏考核的标准外，所有的官吏还有一个统一的标准，那就是重视品德与政绩相结合的考核标准。要始终把以德治官的思想放在首位，治民先治吏，只有一心为民着想为民做事才能得到百姓的认可和爱戴。总之，中国古代在对官吏的考课制度中将德与绩两者结合起来，并将品德放在考核的首位，十分重视官员的道德品行。
自古以来儒家思想对中国统治阶级影响深远，儒家文化认为官吏们的一言一行对执政效果有着深刻的影响，如果官吏本身品德高尚、清廉奉公、为百姓着想，百姓也会看在眼里，信服于官吏。中国古代思想家所阐述的“政者，正也，子率以正孰敢不正”。“吏不畏我严而畏我廉，民不服我能而服我公，公生明，廉生威。”“明主治吏不治民”“得人者昌，失人者亡”都反映出官吏对国家政治生活的重要性。在某种程度上，可以说，官员的道德品行所产生的影响力比制度法令的约束更为重要，“有治人，无治法”也是有一定道理的。法令制度是人制定的，同时也要依靠人来履行，制定律令的人如果率先打破了制度，那么再严谨的制度也将失去作用。官吏清廉、政风纯正是历代统治者和黎民百姓所期盼的，因为这些关系着国家经济的繁荣和政治的稳定。“国之乱臣，家之败子，才有余而德不足”，官员的道德品行关系着对政权是否具有忠诚感，没有忠诚感，纵然再有能力，也会随时成为乱臣奸佞。考核始终建立在德与绩相结合的制度基础上，突出对官吏道德才能评判的重要性。
从品德上讲，考核制度的标准，可以概括为官吏的“善”，也就是官吏的道德、品行、修养，这些都是各代统治者所重视的，在制度化的考核标准中都有体现。在隋以前，对官吏的清正、治行、勤谨、廉能等进行评价；唐宋则是以“四善”，即德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤不懈；明清则简化为清、勤、慎。自宋以后将资历考核补充进来，最终形成了以德绩为主，年资补充的考核特点。
而考核制度中的人员和机构也逐渐走向专业化。如汉时，实行分级负责的考核体制。皇帝考核丞相、三公，如果皇帝不亲政事，考核由尚书负责，交皇帝核准。郡国守相的考核由三公负责，郡国守相考核县令长，县令长考核乡三老等。专门的考核机构――吏部考功司，在唐朝时期首次出现，标志官吏考核制度的专业化从此开始。到宋代，设立考课院、审官院和监司分别负责不同类别官吏的考核。明清时期考核由吏部负责，都察院协同工作，监督由六科给事中负责。
此外，考核制的期限、对象、内容都有其自身的特点。历代对考核期限的要求都不一致，考核期限是与官吏的任期制相结合的。秦汉时规定一年一考，三年做一次总评价。唐代则是一年一小考，四年一大考。宋代是一年一小考，三年一大考。明清规定三年一考，六年再考，九年考满；考核的对象大致分为文官、武官，高级官、中低级官，京官、非京官等。在隋唐前，地方诸侯和郡县长官是官吏考核的主要对象，唐朝初，不论中央和地方的官吏职位高低都要进行考核。宋代时，三品之上的官员由皇帝和宰臣审核，五品以上的文官由宰职考核，五品以上的武官由枢密院考核。明清之际，京官、非京官仍须区分开来考核。而考核内容，一种是对各级行政主官的考核，一种是对其他担任专门业务官吏的考核。
赏罚所以劝善禁恶
整顿吏制最重要、最有效的方式就是严格认真地执行考核制度。据史料记载，法国人魁奈这样评述当时清朝的考核制：“被称作‘考吏肃’的检查官员们认真严格地进行调查审核，即使面对皇帝和皇亲贵戚也无所畏惧。他们的权力相当大，并且有着不屈不挠的顽强精神。甚至皇帝本人在触犯国家法律和规定之时，也同样会受到他们的指责。如果法庭或审判机构对于他们在控告中所提出的正当理由，采取回避的态度，他们就会再次提出这个控告，没有什么能够使他们转变思想，放弃控告。”
而考核制度建立之后，最重要的就是要保证机制切实执行，严格按照考核结果实行奖惩赏罚。官员的政治、经济待遇因考核制度都大不相同，这不但关系到官员的个人得失，也关系到家族的命运，所以所有的官员对此都特别重视。“赏罚所以劝善禁恶，政之本也。”封建统治者们深知，兼用刑罚奖赏手段是管理和约束官吏，强迫他们接受和遵守制度的有效办法。因此，古代的考核制度有其相应的奖惩制度。
在考核制度中，考核结果被分为几个等级，成绩最为突出的被称为“最”。被评定为“最”的那些官吏，要加以奖励，其他人再按成绩好坏排名。成绩优良者的奖励一般按照：口头褒奖、行文褒奖、增加俸禄、赏赐黄金、提升职务、赐爵封侯由低到高的顺序进行的。
论文关键词：法官；考评制度；知识结构；公正信仰；社会正义
法官考评制度．就是对法官履行职责的情况进行考察和评价的制度也有学者将法官考评制度称为法官考核机制，其定义是指由专门的法官考核机构对法官审判工作实绩和职业道德情况进行调查并做出评价的制度。笔者认为，改革和完善法官考评制度是司法体制改革的重要组成部分
1我国法官考评制度的现状和问题
尽管近年的法官考评制度完善取得了可喜的成绩．但由于历史的原因，现行的法官考评制度还存在许多问题。主要表现有：
1．1考评形式不科学
每年考核形式一般为四部曲．个人进行年度总结一群众评议一所在部门领导提出意见一考核小组确定等原本规定考核应是平时考核与年终考核相结合．但平时考核是一件耗时、耗力、耗财的工作，很多法院为了赶结案指标．很少有法院专门建立平时考核的相关档案平时考核是考核的基础和重要依据．平时无考核．全年的考核也就演变成了年终总结其次．由于考核等次的具体表现为原则性的软性规定，不好操作，为了人员思想的稳定．有些法院或者轮流坐庄以视公平．或者排资论辈搞平衡．或者为了树先进搞照顾．这些都使得考核工作变成了走过场
1．2考评制度行政化
司法、行政合一是中国传统司法的重要特点．自民国始专设法司行使审判职能，司法行政化传统一直延续至今不但在许多老百姓眼中．把法院看作与公安机关并列的行政机关．法院自身也常常喜欢往政府身边靠．以“为政府排忧解难．为经济保驾护航”为己任。当然．这些观念的存在也与法院的人财物均受制于地方政府有关。正是由于这种观念的存在．导致了法官考评制度也带有浓厚的行政化色彩就立法而言．现在用管理公务员的办法管理法官虽然1995年颁布的《法官法》将法官与行政人员区别开来．在确立我国法官考核制度方面迈出了可喜的一步。但是，作为对法官考核的基本依据《法官法》的有关规定仍然具有很强的行政化色彩最明显的是法官等级制度．如第34条所列的警告、记过记大过、降级、撤职、开除等惩戒方式，也是用公务员的办法管理法官在现实中．法官除接受法院内部的考核外．还要和其他公务员一样．接受同级人事部门组织的公务员考核．对法官的考核也均适用公务员的标准。
1．3考评取向偏离独立、公正的价值目标
这是现行法官考核体制最为重要的缺陷考核小组在确定等次上有着很大的权力．在群众与领导相结合的原则上既可以听从于群众意见．也可以打着民主集中制的旗号搞平衡．因此．法官为了趋利避害往往在乎时审判工作中充当老好人．不敢坚持原则．更多地考虑其他同事或者领导的意见．从而偏离了自己公正、独立、中立的立场，人情案、关系案大行其是也就不足为奇。
1．4片面强调数字化的业绩考评方法
由于考核内容和标准不明确．实务上为了便于操作．许多法院把考核内容与双文明目标责任制或岗位责任制设定的标准相结合．在考察法官业绩时大多沿用双文明目标责任制中有关结案率、准确率、调解率及当庭宣判率等标准．事实证明，这种把个性化的审判工作简单地等同于生产行业的做法．不仅不能对法官综合素质做出全面、客观、公正的评价，而且还损害了法官的独立性．通过数字的追求在案件审理方式、审理程序、审理节奏和周期等方面影响法官的独立选择权．尤其让准确率与二审结果相结合．使法官必须放弃自己的独立判断而不得不沦为上级法院的附庸。而最为严重的．还背离了诉讼规律，损害了司法权威．使很多法院产生了急功近利，热衷于搭花架子。作表面文章的不良倾向。
2完善我国法官考评制度的方向
出于我国法官考评制度存在的上述问题．以及对我国法官队伍现状的考虑和司法改革渐进性的要求．对法官评价制度重新定位时应把握好分寸．故对法官评价制度的改革必须分步进行。总的价值取向是通过对法官的合理评价．更好地培养法官的职业道德．提高法官的职业技能，树立法官良好的职业形象．从而形成一种激励的导向机制法官考评制度的原则和考核内容亦应相应完善。
法官考评的原则应包括：客观公正原则、领导和群众相结合原则、平时考核与年度考核相结合原则。只有客观公正地对待每一个被考核的法官，才能使考核的情况符合法官的实际．被考核者才会对考核结果心服口服．考核才能发挥应有的作用，而考核也才能得以正常进行坚持领导与群众相结合原则．是考核质量及全面性的重要保障考核实行领导和群众相结合，是指在考核中既要注意倾听群众的意见、评价，又要考虑该法官主管领导对其审判工作实绩、法学理论和业务水平等方面的评价。平时考核与年度考核相结合．有利于发挥考核的作用．促进法官素质的提高、业务的进步和工作的开展。
法官考评的内容应包括：审判工作实绩，思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩。“审判工作实绩”．是指法官从事审判工作中所取得的成绩．包括审判工作的质量、数量、效率以及所产生的社会效益、受奖励的情况等“思想道德”具体内容主要是指：法官能否模范地遵守宪法和法律、法规以及其他规范性文件：能否真正做到全心全意为人民服务、密切联系群众。自觉接受人民群众监督：能否自觉不断地学习党的理论著作．不断地提高自身的政治素质和政策理论水平：能否忠于职守，服从命令。严守国家秘密和审判工作秘密．秉公执法、不徇私情、办事公道等。“审判业务”，是指法官从事审判工作的基本能力和应用能力．以及查明事实和适用法律的能力“工作态度”．主要是指法官在办理实际案件的过程中．是否能认真负责地对待每一件具体案件．是否能处理好工作与个人事务的关系。“审判作风”，是指法官在审理案件的过程中。能否真正做到公开、公正。是否存在着歧视当事人的行为．是否存在着不平等对待诉讼人的行为．审理案件是否能够做到及时、准确．等等。
3完善我国法官考评制度的建议
3．1模糊结案数
笔者认为．法院审判案件存在诸多难以准确量化的不确定因素，因此，量化指标只能是考评的参考性依据．对指标的量化不应当规定一个具体的数字．而应当采用模糊的标准。如一名法官．其结案数应当在全庭年结案的平均数上下．按照一定的百分比浮动。只要完成这一基数，就是完成了结案数的要求。考核法官的审判工作效率，应着重审查每一件案件是否严格遵守了审限制度，而不能片面以结案率来衡量效率同时，考核审限内结案要与考核长久未结案数结合起来。在表面良性循环的存案数中，常常隐含了数量不等的“骨头案”，以中止、延长审限等名义久拖不决，因此，要审限考核与长久未结案数考核结合起来，让久拖未决案尽快解决在此以外，还可以增加案件平均审理天数等量化内容．便于评估并提升办案节奏的可控性
3．2加强考核后的信息反馈体系建设
如果将改进工作作为考核的主要目的，就必须及时将考核中发现的问题及时反馈给从事具体审判、执行和其他工作的法官或其他工作人员一考了之无法达到改进工作的目的。考核后的信息反馈是绩效管理的关键环节绩效管理的概念告诉我们．它是经理与员工持续的双向沟通的一个过程，在这个过程中．经理和员工就绩效目标达成协议．并以此为导向．进行持续的双向沟通，帮助员工不断提高工作绩效完成工作目标。不仅如此。建立信息反馈制的作用还在于它能够减少任意考评的因素。毕竟．仅有院领导的宏观监督难以发现考评实施中的所有不公正问题。同时．这种及时的信息反馈还应当双向进行．通过取被考核法官的申辩发现绩效管理制度中的不足之处和考评实施中制度被扭曲的事实．以完善考评制度、加强对具体考评人员的管理。在具体实施中．可以将一年作为一个绩效管理循环．在实践中检验考评制度的科学性。
3．3改善基础管理
很多企业在绩效考核中出现的问题根源不在于绩效考核本身．而在于决定绩效考核运作的企业基础管理．法院的绩效考核也是如此。绝大多数考评数据来自于法官平时的工作．也就是说这些数据的形成是从事具体管理工作的部门和人员提供的如果提供这些数据的部门或人员有失公允．再公平的考评制度也产生不了公平的考核的结果。为避免这种情形的出现，必须改善基础管理，弥补制度漏洞，以确保公平的考评制度能够得出公平的考评结果减少甚至消除目复一日的重复工作形成的边际递减效应，给法官持续改进工作提供不竭动力
3．4必须对应本法院的真正需求
不同的法院甚至不同的法院领导有不同的个人喜好和价值追求．考评制度就必然产生不同的目标导向选择任何的追求目标．都意味着对其他目标的适度放弃--由于不同价值、目标之间存在冲突．“什么都想要”的结果可能是一无所获。因此，选择明确的绩效目标就成为确定考评制度时必须考虑的第一项内容明确考评目标的作用还在于，明确的绩效目标．可以让法官准确把握自己该如何表现．该在哪些方面做出更多的努力。并且。考评目标的确定还可以弥补具体制度的不足．在出现考评制度没有规定的事项时．给实际的考评工作提供可供执行的依据．而不至于受到被考核人的合理反对在几年来的考评实践中发现，只有质量、效率和效果才是法院的正当需求才能够体现司法的本质属性将案件数量、诉讼费收取作为主要考核指标，会影响案件质量、效率和效果的实现。而在严格界定各业务庭的分工和管辖后取消案件数量和收费指标．公正的绩效考核公正运用同样能够调动法官的工作积极性。
3．5科学确定务虚指标的基准
对诸如职业精神之类难以量化的指标，可以按照不同类别的职务和岗位的具体情况确定一个得分基数．并根据工作业绩中反映出来的具体情形予以上下浮动在确定基数时．采取职务岗位双重标准并根据具体工作业绩上下浮动的意义在于，它能使这些主观指标趋于科学合理并在一定程度上实现量化．避免“一刀切”的考核方式影响法官在该方面付出努力．促使其充分发挥主观能动性。因此，浮动数额标准的确定．应当与考评对象胜任工作的情况及其产生的效果相适应
3．6物质奖励采取浮动定额标准
由于考评制度只能获得大体公正的考评结果．也为了避免不能准确体现工作绩效的细微分数差距引起被考评对象的不满．同时避免考评人员因害怕招致不满、掺杂过多的主观因素影响考评的公正性．在考评制度运作了一定时间、法官对考评有一个合理预期以后．就应当改变考核结果与勤廉自律基金奖励一一对应的奖励制度．而采用浮动定额标准所谓浮动定额标准．是指根据具体情况确定一个或几档考评基数．考评分数在哪一个范围之内，就按该范围的比例发放勤廉自律基金。
一、大学生村官基本情况
来到我乡工作的大学生村官共有6人，其中男4人，女2人；大专生6人；这6人当中来自省内外市的有4人，省内本市2人，分别安排在班别、××、公良、班文、广科、糯董6个行政村工作。班别村村官刘继春参加××县事业单位招考已考取，现已分配到××乡班朵小学教书。
二、组织健全，成立大学生村官年度考核领导小组。
我乡成立以党委副书记王进为组长，纪委书记王琼、组织委员周小妹为副组长，宣传干事、组织干事等为成员的大学生村官年度考核领导小组，负责全局考核工作。
三、明确考核要求，规范考核程序，保障考核质量。
四、存在的问题及今后努力的方向。
通过年度考核，虽然我乡的大学生村官在过去的一年里取得了令人可喜的成绩，但同时我们也发现了一些问题。
1、由于他们工作经验较少，处理很多问题不能得心应手，所以各村不能急于求成。
2、村官要严格要求自己，努力提高自身素质。工作中积极向有经验的村干部学习，尽快掌握工作技能与方法。生活上，注重自身形象，树立良好的大学生村官形象。
3、个别村官思想负担较重。由于大学生村官不是正式的国家工作人员、收入不高，个别村官对今后找工作、考公务员等存在较大的思想负担。
总体来说大学生整体素质较高，但不排除还有个别大学生的生活习惯不尽如人意，工作中也比较有个性，不能很好的融入到村务工作中。
针对考核中存在的问题，今后主要抓好以下几个方面的工作：
1、改进管理办法，加强村官的自我管理。尝试以村官管理村官的方法来促进大学生村官自我约束意识的养成。
2、加强奖惩机制的完善。比如通过年终考核的办法，使这些大学生村官们工作起来更有干劲，并且能充分发挥他们的能力与价值。
3、多举办一些文体活动，调动大学生的积极性，丰富大学生村官的业余文化生活。
度考核方案要求，认真开展2009年××乡大学生村官年度考核工作，现将考核情况总结如下：
一、大学生村官基本情况
来到我乡工作的大学生村官共有6人，其中男4人，女2人；大专生6人；这6人当中来自省内外市的有4人，省内本市2人，分别安排在班别、××、公良、班文、广科、糯董6个行政村工作。班别村村官刘继春参加××县事业单位招考已考取，现已分配到××乡班朵小学教书。
二、组织健全，成立大学生村官年度考核领导小组。
我乡成立以党委副书记王进为组长，纪委书记王琼、组织委员周小妹为副组长，宣传干事、组织干事等为成员的大学生村官年度考核领导小组，负责全局考核工作。
三、明确考核要求，规范考核程序，保障考核质量。 四、存在的问题及今后努力的方向。
通过年度考核，虽然我乡的大学生村官在过去的一年里取得了令人可喜的成绩，但同时我们也发现了一些问题。
1、由于他们工作经验较少，处理很多问题不能得心应手，所以各村不能急于求成。
2、村官要严格要求自己，努力提高自身素质。工作中积极向有经验的村干部学习，尽快掌握工作技能与方法。生活上，注重自身形象，树立良好的大学生村官形象。
3、个别村官思想负担较重。由于大学生村官不是正式的国家工作人员、收入不高，个别村官对今后找工作、考公务员等存在较大的思想负担。
总体来说大学生整体素质较高，但不排除还有个别大学生的生活习惯不尽如人意，工作中也比较有个性，不能很好的融入到村务工作中。
针对考核中存在的问题，今后主要抓好以下几个方面的工作：
1、改进管理办法，加强村官的自我管理。尝试以村官管理村官的方法来促进大学生村官自我约束意识的养成。
2、加强奖惩机制的完善。比如通过年终考核的办法，使这些大学生村官们工作起来更有干劲，并且能充分发挥他们的能力与价值。
3、多举办一些文体活动，调动大学生的积极性，丰富大学生村官的业余文化生活。
加强政绩管理，必须加快建立科学的政绩考核和评估机制。政绩考核可以说是一个古老的话题，我国从秦汉时期就开始对官吏进行考核，到唐代官吏考核制度更是进一步发展成熟，积累了大量可供借鉴的丰富经验。政绩考核和评估机制的建设也可以说是一个全球化的课题，不论是我国古代的考课法，还是西方各国的公务员法，各国都很重视对领导干部的考核及其政绩的管理，英、美、法、日等国在公务员考核和晋升制度建设方面也各具特色。同时，政绩考核和评估制度建设又是一个非常有时代意义的命题。随着时代的发展和进步，对领导干部的素质和执政能力的要求也越来越高。因此，必须充分重视新时期干部考核制度的建设，不断完善和推进干部政绩管理制度建设。我国古代的官吏考核，始于秦汉，熟于唐代。随着历史的变迁，几经兴衰，在人事考核工作方面，积累了丰富的经验，其中不少精华对今天仍有借鉴和参考价值。历史上我国考核官吏的制度随着郡县制的推行而产生，随着社会的发展而不断得到加强。中国古代在官吏考核方面实施过多种有效的考核制度，无论是起始时间、考核内容，还是实施效果，都大大超过欧洲诸国。秦汉时期对官吏的考核主要是实行考课制度。考课就是对官员政绩的考察，即今天的考绩。考课是用于将职位责任同官员的能力行为联系起来，以考绩的标准来约束和激励官员，以考课结果的优劣来决定对官员的赏罚黜陟，以便劝善戒恶，使考绩得以发挥作用。秦代的考课是通过上计制度进行的。上计制即：郡臣于年初将一年的赋税收入预算写在木券上，呈送国君，国君把木券一分为二，国君执右券，臣下执左券。合乎标准的留任，不合乎标准的则罢免。上级官吏对下级官吏的考课也采取同样的办法。考课后分列等级，宣明优劣，决定升迁黜罚。上讲考课事关国家大政，统治者非常重视。唐代十分重视考绩，较之前代有很大发展。唐代初期制定了考课法。贞观三年（公元629年）唐太宗令：“房玄龄、王硅掌内外官考”；“凡百司之长，岁校其属功过，差以九等”。当时尚书省吏部是负责考课的机关。考绩的目的是为了黜恶陟善。考课的等第不仅直接关系到官阶的升降，还与俸禄的加与夺、官位的外迁、解职相关。唐制规定：凡考中上以上，每进一等，加禄一季；中中，守本禄；中下以下，每退一等，夺禄一季。中品以下，四考皆中中者，进一阶；一中上考，复进一阶；一上下考，进二阶。计当进而参有下考者，以一中上覆一中下，以一上下覆二中下。上中以上，虽有下考，以上第。有下下考者，解任。唐代官吏每年一小考，四年一大考。小考只定等第，记入考状备案。大考是综合几年来小考的等第来确定等等，决定对官吏的赏罚黜陟。考课在唐代作为管理官吏的一种重要的制度，考课定等第和复考都有严格的程序，考绩与奖罚黜陟直接相关，以今天的眼光看，有不少合理之处，为我们提供了值得借鉴的东西。宋代对官吏的考绩亦称“磨勘”。宋真宗时，文武官员三年为一任期，一年考一次，三考为一任。宋仁宗时文官三年一迁，武官五年一迁。虽有视考绩情况决定升迁的规定，但实际上是凭年资叙升迁，“不问其功而问其久”。结果“官以资则庸人并进”。由于宋代不重视考绩，基本按年资论升迁，所以宋代官员多因循守旧，不求有功唯求任期内不发生过错，到期得到升迁就满足了。明代考绩分文武两个系统进行，文官考绩由吏部考功司负责，武官考绩归兵部武选司负责。文官考绩方式主要是考满，武官考绩亦称“军政”。考满，即按任职年限考核，以检查是否称职，并给予相应的处置，侧重于褒奖、提升。考满等级开列之后，按等处置。处置的基本原则是：“称职者升，平常得复职，不称职者降。”清代对各级官吏的考核分为“考满”和“考察”两种。考满每年进行一次，称为一“考”，三考为“满”。吏的汇考，每三年一次。对京官的考察称为“京察”，对地方官吏的考察称为“大计”。清代考察具体工作由吏部清吏司主持，清朝政府总结了明朝后期考核制度松散、官吏贪墨成风的教训，进一步发展了封建官吏的考察标准。顺治四年（1647年）颁布“四格八法”制度。所谓“四格”，即守、才、政、年。“守”分廉、平、贪三类；“才”分长、平、短三类；“政”分勤、平、怠三类；“年”分青、中、老三类。根据上述四格，综合考核成绩分为三等：称职、勤职、供职。所谓“八法”即：一贪与酷者，革职提问；二软与不懂者，革职免官；三年老有病者，退休离职；四才力不及与治事浮躁者，酌情降调。考核时，除由都察院协同工作外，还有六科给事中负责监督，徇私者按保举连坐法予以处分。所以，清代初期官员比较廉洁，国力也较后强盛得多。纵观我国古代人事管理制度的演变过程，可以看出，历代王朝都比较重视对官吏的考核，都把考核作为一项重要的管理制度；有专门的考核机关，考核的目的均是为了黜恶陟善，考核的等第不仅直接关系到官阶的进退，还与俸禄加夺官位的外迁、解职相关；多数朝代对官吏的考核都包括政绩、道德品质、治事才能、社会评价等内容，对政绩的考核一般有明确的项目规定甚至是量化的标准；多数朝代考课立等和复考都有严格的程序。总之，凡比较明智的统治集团都把建立考核制度作为建设国有和巩固政权的基本任务，通过严格的考核来实现官吏队伍的不断更新和优化，从而造成兴盛的政治局面。同时也可以看出，凡是不重视官吏考核的统治集团，官吏队伍就会因循守旧，导致政局颓废。总的看，中国古代的官吏考核制度，为促进当时经济社会的发展、推动社会的进步发挥了一定的积极作用。
【摘 要 题】政治·法律
【关 键 词】清末/州县考绩/制度变革/考核州县事实
【正 文】
清末是近代中国政治制度转型的重要时期，仿效外国政治制度改革传统官制，成为新政的主要内容之一。不过，清朝官绅虽然可以从国外搬来各式各样的制度文本，并且仿照其在中国建立相应的制度，但改制后仍然只能利用旧官僚体系中既有的官员来推行和操作，而清廷被迫变政的原因之一，正是吏治腐败，完全由旧人来操控新制，难以达到预期目标。如何改造利用原有官吏，使之适应新体制的需要，成为清政府亟待解决的重大现实问题。其对策之一，是将实行已久的考绩制度进行变通调整，使之成为择优汰劣、选拔新政人才的重要形式，为新政宪政准备一批可靠与高效的官吏，保证中央政令的贯彻。但官场腐败积重难返，改革官制以适应变政需求，有可能导致官僚群体的涣散，同样危及甚至瓦解清朝的统治。州县考绩制的变革及其实行，恰好显现了清政府进退两难的困境。
清代官吏的考绩制度，主要是三年一届的“大计”与“京察”，前者以外官为对象，后者以京官为对象，成为考核各级内外官吏的主要形式与奖罚依据，以保证统治机器的有效运作，被清廷视为“激扬大典”。（注：刘锦藻：《清朝续文献通考》卷九一，选举八，浙江古籍出版社，2000年，总8513-8514页。）有关清代外官考绩考课制的论述，多依据《大清会典》、《清朝续文献通考》、《清史稿》等官方典籍，主要涉及“大计”的历史沿革、内容和操作规程。（注：郭松义等：《清代典章制度》，吉林文史出版社2001年；艾永明：《清朝文官制度》，商务印书馆2003年。）近年来日本学者运用计量方法对康熙、乾隆时期的考绩制进行个案分析（注：大野晃嗣：《清代加级考—中国官僚制度の一侧面》，《史林》第84卷第6号，京都大学史学研究会2001年；小野达哉：《清初地方官の考课制度とその变化—考成と大计を中心にして》，《史林》第85卷第6号，京都大学史学研究会，2002年。），将研究工作引向深入。
然而，与考绩制在整个清代官僚制度中的作用及地位相比，学术界重视的程度以及研究进展仍不尽人意。尤其是光宣之际州县考绩制发生了重大变化，迄今却鲜有论及（注：魏光奇《晚清的州县行政改革思潮与实践》一文，对此略有述及，认为“具有近代性质的改革色彩”，并对“民国时期的县行政制度也有影响”(载《清史研究》，2003年3期)。）。清朝官方典籍于清季变政情形来不及整理，后人代为编辑，多少有些隔膜，不能权衡轻重，判别正误，确考源流，难免取舍不同，或互相歧异，增加了认识的难度。查阅中国第一历史档案馆的吏部、会议政务处、宪政编查馆、军机处录副、宫中档朱批奏折等相关文件，并与清人的文集、日记、报刊等文献资料比勘互证，可以探究这一时期州县考绩制的变化、原因及其效果。
一
清入关前，沿袭明代的“考满”与“考察”两种方式对官员进行考核。入关后，在继承明制基础上逐渐形成新制，但仍有反复。（注：顺治二年至四年，确定外官考绩制为“大计”，以四格为标准注考，并以三年一届为考核周期。康熙元年，曾一度罢大计，止行考满，并定考满办法。康熙四年停止考满，复行大计(《钦定大清会典》事例卷七八，光绪己亥刊本)。）雍正元年复行内官京察，以京察与大计为京官外官考核定制，每三年一次的考绩制度正式确立。（注：近年来，艾永明对这一问题有所考异，详见所著《清朝文官制度》，第214—217页。）乾隆五十年，依据各省“省分大小、缺分多寡”，对大计卓异人数进行定额定制。（注：《大清高宗纯皇帝实录》，卷一二四二，第九页，乾隆五十年十一月辛亥。）至此，大计作为清代外官考绩的制度臻于完备。
各省官员的大计，考核程序由下而上逐级进行，即由州县至府而道，道移司，逐级考察后出注考语而汇综于督抚。（注：《钦定大清会典》卷十一，第十，光绪己亥刊本。）考核以守、才、政、年(即操守、才学、政绩、年龄)四格评等议叙，用六法参劾不法官员。（注：《钦定大清会典事例》卷十一，第九至十四页，光绪二十五年刊本。乾隆三十四年前为“八法”。六法即不谨、罢软无为、浮躁、才力不及、年老、有疾，八法加贪、酷。）考核评级分为卓异、供职两等，卓异有定额限制，仅占被考核的道以下官员的十五分之一。因为被评为卓异者具有擢升迅速、可任要职等优势，成为朝野上下关注的焦点。但督抚对卓异的荐举须承担相应的责任。
大计以四格六法为定制，而各个时期的侧重明显有别，反映出历代清帝执政期间社会发展与社会矛盾的不同特点。康熙时，“其考课也，以民生之苦乐，为守令之贤否，以守令之贪廉，为督抚之优劣，则廉者以劝，贪者以惩，有利必兴，有害必除，而民之不得所者寡矣”（注：《大清圣祖仁皇帝实录》，卷二十二，第十二—十三页，康熙六年六月甲戌朔。）。雍正时，则强调“文官仓库之盈亏，办事之能否，武官骑射之优劣，训练之勤惰”（注：《大清世宗宪皇帝实录》卷八，第十五页，雍正元年六月乙亥。）。同治初年，由于战争的破坏，亟待恢复生产以稳定社会，故不仅以招集流亡、垦辟地亩为大计考核的主要依据，而且谕令凡州县官吏在开垦地亩、尽心民事方面业绩突出者，“即著该省督抚藩司，随时登之荐牍，以备擢用”（注：《大清穆宗毅皇帝实录》卷四十二，第二十四页，同治元年九月癸丑。）。清朝历代皇帝都反复强调州县官吏的重要性，而考绩制度具有任人选能，奖勤罚懒，倡廉惩贪，澄清吏治，促进生产与稳定社会等多重功能，作为确保官僚体系正常运转与良性循环的激励机制，起着十分重要的作用。
尽管历代清帝均意识到“察吏即以安民”，大计可以“保荐循良，汰除庸劣”（注：《大清文宗显皇帝实录》卷二百六，第二十六页，咸丰六年八月庚戌。），并将官吏考绩制视为“经世之要图，保邦之大计”，高度重视并三令五申，但自咸丰朝开始，以“军务未竣”、甫经履任等等借口而请求展缓大计的奏章不绝于途。这一方面与持续增长的内忧外患及战事不断相关，另一方面则与清中后期督抚频繁更换的情形对应。（注：清制凡督抚履任时间不足一年，大计可展缓。另见魏秀梅《从量的观察探讨清季督抚的人事嬗递》，台北《中央研究院近代史研究所集刊》，第4期，1973年。）道、咸、同三朝以来，为筹集巨额赔款和越来越大的军费开支，清政府饮鸩止渴，大开捐纳，滥行保举，造成仕途拥挤，官员的正常晋级秩序被打乱。由于积重难返，一些省份三年一届的举人大挑也被迫暂停，（注：刘大鹏：《退想斋日记》，1898年1月7日，山西人民出版社，1990年，第77页。）对仕途造成恶劣影响。光绪以后，进士分发知县本应列班于“即用”，因宦途壅滞，只能“积用”等候空缺。（注：何刚德：《客座偶谈》卷二，上海古籍出版社，1983年。）有统计表明，十九世纪中后期，以捐纳方式进入官僚队伍的人数激增，此类新进者竟占了各省官吏总数的近50％。（注：张仲礼著、李荣昌译：《中国绅士——关于其在十九世纪中国社会中作用的研究》，上海社会科学院出版社，1991年，第235页。）大量捐纳人员涌进官僚队伍，尤其是涌向州县基层，滥竽充数，虚应故事，严重干扰了清政府的正常运作。各地督抚“平日于属员贤否，漫不经心。临时亦只奉行故事，甚至开奔竞之门”（注：《大清文宗显皇帝实录》卷二百六，第二十六页，咸丰六年八月庚戌。）。即使像端方这样政声不俗的重臣，其视为“要函”之中为数不少的信件，也是亲朋故旧请托安置私人。（注：中国第一历史档案馆藏：端方档案全宗，函字31卷，要函类。）在官僚队伍鱼龙混杂，急需强化考核监督的情况下，大计反而不能按期举行，使朝廷对外官的约束力大为减弱，吏治腐败不仅加剧了各种社会矛盾，还直接威胁着皇权统治的稳固。
官吏人浮于事，敷衍因循，导致办事效率日益低下，与推行新政所要求的高效实用形成尖锐矛盾，不少新政措施成为一纸空文，朝廷为此大伤脑筋。鉴于三年一度的大计不能防微杜渐，激浊扬清，难以适应社会发展对官吏素质与办事效率日益增长的需求，也无法保证清廷强化监控的需要，如何增强统治效能的问题迫在眉睫。在不可能全由新人行新制的情况下，改造利用旧人旧制便成为唯一可行的选择。通过缩短考核周期，变更考核方式和标准，充实考核内容，加大考核力度等方式整顿官僚队伍，势在必行。正是在上述矛盾纠葛和现实需求的背景下，清末州县考绩制的改革拉开了帷幕，成为新政不可缺少的重要内容。
清廷整顿外官吏治的第一项措施，就是下令各省建立课吏馆，首先要求各地督抚破除情面，对道府州县官分发到省之初，必须“躬亲面试”，对“鄙俚轻浮者，即行咨回原籍。其尚堪造就者，均令入课吏馆讲习政治法律一切居官之要，随时酌予差委。”其次，对试用期内的道府州县官实行期满甄别，“优者留补，劣者斥罢，平等者再勒限学习，均各出具切实考语，不得仍前含混。即选授实缺之捐纳保举各员，亦应一律考试查看，分别办理”（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》，中华书局1958年，总4863—4864页。）。不久，清廷又扩大了通过课吏馆培训官吏的范围，要求“即用知县签分到省，亦必入各省课吏馆学习，由该督抚按时考核，择其优者立予叙补，其平常者仍留肄习，再行酌量补用”。当局希望通过面试、试用期满甄别、学习居官之要等方式，在官僚队伍循环流动的人口加强控制。三令五申之下，各地纷纷建立了课吏馆。一些对新事物接受较快的督抚，还定期奏报课吏馆的情况。（注：陈夔龙：光绪二十八年八月《清淮遵设课吏馆折》，《庸盦尚书奏议》卷二，1911年石印本。）这使得原来几乎失控的局面有所改观。
在此基础上，清廷将改革的重心转向对在职在任州县官的考核、甄别与奖惩。为了保障考核能够切实进行，上谕强调相对固定官员的任期，杜绝个人请托造成的频繁调动，要求各地督抚详加考查，“随时激扬，除贪酷昏颓各员应即立予严参外，其安坐衙斋，公事隔膜，及专务铺张，并不知民间疾苦者，均著分别撤任开缺，慎选贤员补署，不准徇私滥委”（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》，总5112—5113页。）。由于捐纳保举滥行，清后期州县官吏频繁调动，已经成为贻害地方、殃及民生的痼疾，以此作为“固本培元”、整顿吏治的第二项措施，应当说抓住了关键。从上谕的语气来看，清廷对整顿各地吏治的决心坚定。
二
官员的任用与任期，相辅相成。清中叶之后，州县官吏的擢升任用标准及其依据问题，长期困扰当局。咸同军兴，各省督抚每每以保举之名推荐下属，所举荐者处理政务的实际能力，多凭督抚的只言片语。光绪二十五年的一道上谕，将清廷用人的苦衷与无奈和盘托出：“自来致治之道，首重得人，彰瘅兼施，人材始奋。近以时势多艰，朝廷求贤若渴，于各督抚专折保举，无不立予召见，以备随时擢用。乃近来封疆大吏但多保举，绝少参劾之奏。有举无惩，良莠杂出……嗣后各该督抚于实心任事之员，当核实具保；其有声名平常，或贪虐有据者，应从严甄别，以儆其余。倘意存姑息，徒博宽大之名，置民瘼于不问，该督抚责有所归，公是公非，难逃洞鉴也。”（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》，总4355页。）奖罚无信，保举无凭，成为吏治腐败的重要根源，令清政府的权威与公信力大受影响。
这些情形，戊戌变法期间即引起重视，兵部学习主事范轼在《应诏陈言敬抒管见折》中建议：对官员的考察应包含其所举所用是否得人，而对京官与外官所举劾之人，应于大计之外，将所举各官员的事实开具清册，并由简派大臣认真考试后才引见录用。（注：杨家骆主编：《戊戌变法文献汇编五》，台湾鼎文书局，1973年，第96-97页。）光绪二十五年四月，京畿道监察御史潘庆澜在《为外患日迫宜核实用人以图振作折》中也提出：“拟请饬下各督抚，嗣后保荐人才，无论文武实缺者，必指明有何善政，因何劳绩有裨国计民生，方许保荐。候补者必声明该员所长何事，曾办何事。存记即注明原保，用时不定交原省，以资互证而杜回护。一年后所保相符，本员擢用，荐贤受赏。若有不符，别经发觉，原保及抉隐者坐罚……若原参于赃私民命贪有据者，仍行屏斥。总之，无论何项人员，不得仅以器识宏通、才具开展等空言荐举。”（注：中国第一历史档案馆藏：军机处录副奏折档案全宗，光绪朝内政类，第5738卷，第5号。）潘庆澜认为造成各地吏治恶性循环的要因之一，在于原有四格法标准过于空泛笼统，难以反映被考核者履任的真实情况。而各地督抚保举人才，缺乏制度性规范与约束，多凭个人印象与好恶，为人情请托大开方便之门。他提出的解决方案是：依据劳绩事实保荐擢用人材，并实行保荐责任连带法，若被荐举者与荐举之言不符，原保者须坐罪。上述建议强调以官员实绩作为提拔任用的依据，而且对于实绩的评估须经过验证，既有利于破格提拔真才实干之人，也有助于杜绝徇私舞弊之风。
以上奏折未见正面答复。但庚子之后，吏治继续恶化，仅光绪二十九年，经上谕批准的各地督抚奏参庸劣不职各员和举劾属员的奏章竟达33份，而一份奏章中被奏参举劾者少则十数人，多则竟达60人，被参奏免职者大多为各地州县官吏（注：以上为笔者据《光绪宣统朝上谕档》（注：光绪三十一年十二月《政务处奏考核三十年州县事实谨拟画一章程折》，《光绪朝东华录》，总5463—5464页。）正月至十二月上谕所做的统计，仅为督抚参奏举劾文职官员之奏章，尚未包含御史和其他官员参奏之折。）。这一现象的出现，除捐纳保举滥行及吏治腐败等常见原因外，亦与督抚更调频繁关系密切。1901——1904年三年里，全国15名巡抚中，除新疆、云南、陕西、浙江外，大部分平均任期不满一年，安徽、江西、湖北、湖南、贵州等省四次更换巡抚，江苏、山东、山西、河南均五次更替，广西更是三年换了六任。（注：根据钱实甫《清代职官年表》统计，中华书局1980年，第1740—1743页。）疆吏任期短促，使其对下属下情的了解十分有限，而参奏举劾皆由督抚出具“贪劣不职”等定性考语，缺乏具体事实依据，朝廷难以核实，由此决定奖罚，不仅难称公正，也与推行新政急需能员干吏贯彻各项改革政令措施形成尖锐矛盾。
新政复行后，清廷力图通过种种改革与调适挽救统治危机，戊戌变法期间提出的一些具体办法自然也在重新检讨之中。正是在这样的背景下，由来已久的以政务实绩作为考察州县官吏依据的设想最终被清廷采用。光绪三十年五月十四日(1904年6月27日)，清廷奉懿旨颁布上谕，再次承认吏治腐败已经危及统治的现状：“中国官民隔绝，痼习已深，颇闻各省州县官，多有深居简出，玩视民瘼，一切公事，漫不经意，以致幕友官亲，朦蔽用事，家丁胥吏，狼狈为奸，公款则舞弊浮收，刑案则拖累凌虐，种种鱼肉，为害无穷”。为了扭转局面，加强控制，消除隐患，该上谕正式提出了考核评议州县官的新标准：“嗣后责成各省督抚，考查州县，必以为守俱优，下无苛扰，听断明允，缉捕勤能，为地方兴利除害，于学校农工诸要政，悉心经画，教养兼资，方为克尽厥职。”以此为基础，清政府制定了对于州县官考核具有转折意义的改革方案：“著自本年为始，年终各该督抚将各州县胪列衔名、年岁、籍贯清单，注何年月日补署到任，经征钱粮完欠分数，及有无命盗各案，词讼已结未结若干起，监禁羁押各若干名，均令据实开报，其寻常公罪处分，准予宽免，不准讳饰。任内兴建学堂几所，种植、工艺、巡警诸要政，是否举办，一并分别优劣，开列简明事实，不准出笼统宽泛考语。奏到后著交政务处详加查核，分起具奏，请旨劝惩。”（注：光绪三十年五月十四日谕旨，朱寿朋编：《光绪朝东华录》，总5193—5194页。）
这一改革举措，规定在既往三年一度的大计之外，新增州县官的年度考核，缩短了考核周期，尤其是不再沿用历经九朝，延续250年之久的“四格”标准，注重与强调官员任内的各项实际政绩；考核项目也超越了既往刑名钱谷的单一内容，增加了教育、种植、工艺、巡警等四项新政执行情况的考察，并要求每项内容量化统计上报。这一被称为州县事实考核的新制度，是清代官吏考核制度的重大改革，有利于整顿与刷新吏治。而随着新政的推行，政府职能需要相应变化和扩展，贯彻政令的效率与效能成为衡量官员素质的重要标准，政府为此必须加强对官吏的控制与监督。为了表明整饬吏治，革故鼎新的决心，这道上谕末尾特别指出：“著各省奏单刊入官报，与众共知，以通下情而伸公论……各该督抚务当破除情面，查吏安民，切实遵办，用副朝廷力挽颓风勤恤民隐之至意。”希望以公开政务的方式，将州县考核置于舆论和社会的监督之下，一方面约束那些视中央政令为具文的官员，使任人唯亲、因循敷衍者难以遁形，另一方面，则可以促使督抚加强对辖区政情的掌握与熟悉，同时验证其对下属能力的了解与判断，二者皆有助于各级官吏勤于政务。而各省政情通过官报向社会公开，有利于官民对各省州县在任官员的实际作为进行比较，孰优孰劣，一目了然。于清廷而言，既可收沟通上下，总揽全局之功，又可得重视舆情，澄清吏治之名，可谓一举多得。
为使这一励精图治的新制度更臻完备，在其后的推行过程中，清政府不断进行调整补充。光绪三十一年十二月(1906年1月20日)，政务处根据直隶、江苏、山东等十四省呈报的表册，在对比繁简优劣的基础上，以直隶、山东两省为蓝本，制定了考核州县事实的五项条款，其主要内容为：1、开报宜核实。由政务处统一制订表格样式，各省依表格所列的项目，按已办未办如实填报。2、咨报宜按限。统一规定每年年终考核，于次年三月至五月为止汇总上报，不得任意延缓。3、前后任政绩应界限分明。“以前任所办之事，归功现任，殊失情理之平。嗣后开报时，必须声明某项原有若干，该县到任后添办某项若干，成效若何，以清眉目。”4、优次等级宜有一定标准和限制。“学堂当以开设处所，学生人数最多者为上，次多者为中，最少者为下。警察工艺种植当以办有成效者为上，已经开办者为中，不办者为下。命盗词讼，当以全无或全结者为上，未结不及二成者为中，逾二成者为下。”5、州县宜久任。要求各督抚慎选僚属，不得随意更调，以改变州县官不能久任的现状。此外，政务处还将考核划分为最优等、优等、平等、次等四个等级，并对晋升或撤参依据作了详细规定。(29) 上述条款强化了考核的可操作性，清廷很快批准了这一方案。至此，每年一度的考核州县事实这一考绩制的重大改革，在考核时间、对象与内容、评价标准与等级、考核后的晋职与撤任等方面，均已形成较为完整的定章，落实了规范的制度性内容和要求。
关于清末州县事实考核制度的肇端，有两点需要说明：其一，州县事实考核开始的时间，《清朝续文献通考》、《清史稿》等书均以光绪三十一年十二月的政务处奏折为据，误将光绪三十一年作为州县考核事实的开端。（注：刘锦藻：《清朝续文献通考》，卷九二、选举九，第8517页；赵尔巽等：《清史稿》卷一一一，志八六、选举六，中华书局，1998年。）实则光绪三十一年所考核的，是光绪三十年的州县事实，只是由于各地督抚的延误而拖至次年上奏。作为新制度建立的标志，应以三十年五月奉慈禧懿旨要求年终报呈考核表册的上谕为准。其二，关于州县事实考核的决定，根据相关上谕，似非对当时朝臣疆吏某一具体奏章建言的批复（注：清朝谕令中若采纳了朝臣疆吏的奏章建言中的方案或计划，多有提及。如该谕后半部分提及，作为整顿吏治重要内容的裁汰书吏差役，即起因于张之洞、刘坤一的江楚会奏第二折。）。其表面依据，仅为最高统治者对各省州县吏治种种腐败现象积重难返的震怒与担忧。查阅多种官方文书档案、私人文集日记和笔记报刊，均未见直接前因。因此，州县事实考核的改革由谁主动，目前可能的解释是：1、作为清廷新政期间一系列整顿吏治措施的必然发展，其具体办法在慈禧与军机大臣面议朝政或召见臣属问策时拟定；2、该方案的内容，采纳了戊戌变法以来的相关建议，因当局有所忌讳，不便明言。
三
州县事实考核是清廷整饬吏治的重要举措，但法意良美，还要看具体贯彻与实施的效果，这涉及到由谁主持，以及如何操作的问题。由于新政期间中央官制频繁调整，主持其事的机构几度变更，政务处、考察政治馆、宪政编查馆先后主持了光绪三十年至光绪三十二年的州县考核，其后的两年，由宪政编查馆和民政部共同负责，宣统元年起，转交民政部、学部、巡警部、法部等各主管衙门，实际参与的省份也历年不同。刚开始，各省督抚对突如其来的改变无所适从，纷纷奏请展缓实行新制，要求延至次年三月或五月再行具奏。（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》，总5463页。）故自光绪三十年起至清亡，七年间州县考核实际进行了六届，（注：光绪三十年至三十四年的州县考核情况，分别见本文所引各中央主持机构的奏折；宣统元年的考核，规定由各主管衙门主持，未见奏报。但中国第一历史档案馆存有广东省该年份的州县清册原件，另外宣统三年正月《政治官报》刊有湖南、陕西、云南三省奏报的考核事实折，可见宣统元年的考核实际进行过，只是未有全国性统计和奏报。）而每届均有若干省份要求暂缓考核，东三省更因官制改革而未参与。详情如下表所示：
清末考核州县事实情况简表（注：是表根据《光绪朝东华录》、《清实录》、《政治官报》的相关奏折，以及中国第一历史档案馆藏吏部全宗、军机处录副全宗、会议政务处全宗、宪政编查馆全宗的相关资料整理汇编。）
考核年分 奏报年分 主持机构 实际参加省份 备注
光绪三十年 光绪三十一 直隶、江苏、山东、山西、河南、四川、 湖北、江西等9省未咨报，广
年 政务处 广东、浙江、湖南、云南、安徽、甘肃、 西、吉林、奉天、黑龙江等奏
热河、福建共14省 准暂缓。
直隶、江苏、山东、山西、江西、河南、
光绪三十一 光绪三十三 四川、广东、浙江、湖南、陕西、新疆、 广西、吉林、奉天、黑龙江等
年 年 考察政治馆 云南、贵州、安徽、甘肃、热河、福建共 奏准暂缓。
18省
直隶、江苏、山东、山西、江西、河南、 广西、奉天、吉林、黑龙江等
光绪三十二 光绪三十四 四川、广东、浙江、湖南、陕西、新疆、 仍奏暂缓。
年 年 宪政编查馆 云南、贵州、安徽、甘肃、热河、福建、 陕西、湖北于次年考核时一并
湖北共19省 补造。
直隶、热河、江苏、江西、山东、山西、
光绪三十三 宣统元年 宪政编查馆、 河南、陕西、四川、广东、浙江、湖南、 广西、奉天、吉林、黑龙江仍
年 民政部 湖北、云南、贵州、安徽、甘肃、新疆、 奏暂缓。
福建共19省
直隶、热河、吉林、江苏、江西、山东、
光绪三十四 宪政编查馆、 山西、河南、陕西、四川、广东、浙江、 广西、奉天、黑龙江仍奏暂
年 宣统二年 民政部 湖南、湖北、云南、贵州、安徽、甘肃、 缓。
新疆、福建共20省
各主管衙门
即民政部、 根据官报及笔者已查档案。实
宣统元年 宣统三年 学部、巡警 湖南、甘肃、云南、广东等省 际参加省份可能超出四省。
部、法部等
考核的项目、内容及评价标准，是制度构成的重要方面。根据档案和官报的记载，可知考核州县事实内容一般分为十项：即学堂、巡警、工艺、种植、命案、盗案、词讼、监押犯人、钱粮、漕粮，个别地区只填具8项。其具体内容，除必须逐项填写已完成的数目外，还要区分前任与本任所完成的具体数字，命案、盗案、词讼三项，则须将发案数、结案数分别标示。
仅凭各省历年奏报朝廷关于此事的奏折，只能获得笼统模糊的印象，难以窥见该制度实行与操作的样貌。所幸中国第一历史档案馆藏政务处全宗和军机处录副全宗内，有四份保存较为完整的州县事实清册档案，分别按所属府厅州县详细记录了安徽、甘肃省光绪三十一年分、浙江省光绪三十四年分和广东省宣统元年分的考核情况（注：中国第一历史档案馆藏：政务处档案全宗，30号卷，州县事实项，第2602号文《安徽省州县正署各官等项事实表》、同卷第2693号文《甘肃钱谷刑名事实表》；军机处录副全宗，宣统朝内政类，7473卷，第9号文《宣统元年分广东省各厅州县衔名年籍政事及出具切实考语开列清单》、7472卷，第22号文《浙江省光绪三十四年分各厅州县事实遵缮简明清单》。）。四省清单按钱粮、学堂、巡警、工艺、种植、命案、盗案、词讼、监押犯人等项目设置，每项均有具体的新旧数字对比，以利于了解现任官员到任后的实绩。在列举各州县的各项实绩后，由督抚开具考语并评定该员的考核等级。由于列有具体考核项目和数字，并据此而作出考语，避免了空泛评价。
四省清单的不同之处，一是考核范围，浙江省的表册增加了钱粮、漕粮两项，并明确标示已完或未完的比例；甘肃省的表册则有赋额、实征、起存、盈余等栏目。二是被考核者的范围，在格式上稍有差异，甘肃、安徽、广东三省清单只列该地的正印知县1人，而浙江省的清单则包括正印知县、兼署知县和准补知县。三是所开具评语的详略和标准不一，广东的考语仍然按照四格标准，如“年富力强，才具开展”，“勤求吏治，干练有为”，或“朴实无华，勤于民事”，“办事稳练，听断尚勤”等。（注：《宣统元年分广东省各厅州县衔名年籍政事及出具切实考语开列清单》，中国第一历史档案馆藏：军机处录副全宗，宣统朝内政类，7473卷，第9号文。）而安徽、甘肃、浙江的考语则以新政事业的完成情况及存在问题为据，比较详实具体。如浙江镇海县的考语为：“该县学堂原设尚多，听断平平，惟巡警、工艺、种植亟须讲求兴举，命盗案破获寥寥，监押人犯亦欠清理，征解钱漕功过差足相抵，孙文诒(知县)应列次等。”（注：《浙江省光绪三十四年分各厅州县事实遵缮简明清单》，中国第一历史档案馆藏：军机处录副全宗，宣统朝内政类，7472卷，第22号文。）
由此可见，由于各省对考核制规定的理解不同，取向有别，实际执行情况存在一些差异。有的省分进一步细化了操作规则和程序，如袁树勋主政的山东，在所属各州县自报自评的基础上，由布政使、提学使、按察使会同逐项核查，以数量为基准，兼顾质量，综合评议裁定等级，“学堂以认真推广、科学完备者为上，具有规模者为中，或少或不振作，虽多而办未合格者为下。巡警、工艺、种植以办有成效者为上，开办者为中，未办者为下”。为了表示并无虚报敷衍，不仅留取各道府州县印结存查，还主动请求宪政编查馆与民政部检查复核。（注：光绪三十四年十二月《山东巡抚袁树勋奏考州县事实折并单》，《政治官报》第452号(1909年2月2日)。）江西则在光绪三十三年考核中实行评估记分法，即根据考核项目，确定每一等级的标准，在各等级中又依据程度和数目差异细分为积分不同的等差，这样可在同一等级显示出差别，最后将各项总分累计，使得考核标准更加缜密，便于操作。（注：宣统元年二月《江西巡抚冯汝骙奏考察州县事实折并单》，《政治官报》498号(1909年3月20日)。）
就制度性要求而言，考核州县事实以年度为周期，可以减少既往“大计”间隔过长而造成的懈怠。而将具体政务分门别类细化为考核内容，区分前后任的实际作为，并于相应项目下开列具体数字，则有利于纠正“四格”法造成的所议过虚，李代桃僵等弊端，从而在一定程度和范围内增强了考核的效能。考核以新政四项为重点，前任的政绩业经考核备案，后任既不能贪冒其功，也不愿为前任的遗留问题承担责任，客观上形成相互制约和监督。考核项目细分量化，考核结果又与奖惩擢迁相联系，故对于州县官吏来说，仅靠与上司搞好关系而无实际政绩，不仅难以获得攉拔，而且可能授人以口实，甚至牵连上司。由于政治风险增加，督抚又频繁调任，上下串通而大规模作弊的情形，不容易过滥。新官莅任后，在维持前任业绩的同时，必须展示能力，作出政绩，以求仕途显达，对新政有一定的促进作用。主持考核的中枢机构认为考核州县事实认真的山东、直隶、浙江等省，也正是新政成绩较为突出的地区，两者之间似不无关系。
然而，从考核程序来看，由于各省督、抚、布、按、提学使为州县考核的组织实施者，考核结果均以省为单位向中央汇总奏报，各州县必须将相关数据逐级上报，遵照定式造册，司、道、府逐级核查，最后例由督抚出具考语并评定等级，列单填注。平心而论，要想真正做到循名而责实，确实事繁任重。而新的考核制度存在两处明显缺陷：一是只有考核州县的条文，而未设置考核督抚的相应项目；二是对考核结果的复核由政务处操办，不仅难以落实，而且以官制官，实际上无法形成相应的有效监督，很难避免考核最终流于形式。督抚作为州县考绩制度的执行者，掌管一省或数省军政，虽然有科道监督纠参，三年一次的京察也将督抚列入其中，但就州县官考绩而言，督抚的权责不清，无论是否贯彻落实朝廷政令，均无具体约束和必要的奖罚。因此，一些督抚或奏请延缓，或迟迟不交，并未受到追究。此外，州县事实考核制度的实行，对督抚权力在客观上形成了一定制约。如用人方面，考核明显不利于其安置私人及任意提拔下属；事权方面，由于对州县政务逐项计量检查，并专设新政四项，行政效率的标准大为提高。而下属的优劣，直接或间接地反映了督抚的用人及办事能力。同时，考核增加了各地的成本，所以督抚反应相对消极也在情理之中。
相继主持过州县考核的各中央机构，对疆臣的态度颇有意见，在年度州县考核的奏折中表露出不满与小心翼翼的指责，显示中央与各省的矛盾日益紧张。清末各省权力扩张，早有尾大不掉之势。新政期间，某朝臣曾警示朝廷：各省“举凡用人、行政、理财、用兵，皆督抚以意为之，督抚而贤则一省之事举，督抚而不贤则奸弊百出，贻误无穷。且无论督抚贤不贤，其封圻之内，自为风气，一有升调，变更纷纭，实为各省之所同……甚至各行其是，任意纷更，视属吏为私人，对邻封若异国，全国之大，号令不能齐一，精神不能贯注，此弊之最大当急去者也。”（注：光绪三十三年十二月，《御史黄瑞麒奏筹备立宪应统筹全局分年确定办法折》，《清末筹备立宪档案史料》(上)，中华书局1979年，第316-317页。）宪政编查馆在一次关于考验外官的奏折中，直指问题症结所在：“臣等所拟章程，皆审度情势所能行，不敢稍邻于苛细。而遵循之实，则在疆臣。”（注：宪政编查馆、吏部会奏：《遵旨拟定切实考验外官章程折》，《光绪朝东华录》，总5818页。）可是，自我监督难以奏效，清政府既不敢真正放手让社会公众参与监督，对实权在握的封疆大吏，又不愿轻易得咎。这必然影响考核结果的真实性与公信力。宣统元年秋，《大公报》曾登载一则消息：“日前有某枢臣提议改良外官制，以考核州县成绩为最要。而各督抚之考核有拟责成谘议局查报之议。嗣为某邸所阻，以为此系实行立宪后之举动，今尚非其时，且与督抚之权限有碍，故已决计作罢。”（注：《某邸庇护外官》，《大公报》1909年7月7日。）面对政令贯彻执行不力的情形，清政府瞻前顾后，无策以对。缺少了对制度执行和结果查核的有效监督，通过考核来提高效率的初衷自然难以实现。
四
清政府推行考核州县事实制度，是想建立了解各地官僚机器运作状况并提高效能的反馈与监督机制。而要达到这一目的，首先必须切实进行考核和统计奏报，以便准确反映实情。可是，吏治腐败积重难返，州县事实考核过程中流于形式、虚报瞒骗的情形时有发生。主持考核的中枢机构通过七年的六届考核，从上报的清册当中，发现敷衍塞责、填报不实等问题屡禁屡犯。先是在部分省分的表册中发现“学堂或但云筹办，命盗监押或并无已结未结起数，甚有于工艺下注男耕女织四字，于种植下注棉花三成禾谷七成者，一味支吾搪塞”的情形，（注：《政务处奏考核三十年州县事实谨拟画一章程折》，《光绪朝东华录》，总5463—5464页。）后经统一制定表式，强调依式填写，仍然存在“或以团防练勇为警察，或以罪犯习艺为工艺，或混监押不分，或漏钱粮不报，淆杂纷歧，比比皆是”的情况。（注：《考察政治馆奏考核三十一年州县事实谨拟切实劝惩办法折》，《光绪朝东华录》，总5715—5716页。）针对一些地方企图蒙混过关的伎俩，主持机构采取措施，不断修改与完善考核表式，要求将考核内容细分并量化填报，但上有政策下有对策，光绪三十三年考核中，仍发现一些州县官吏继续弄虚作假，“或每县开报学堂则多至一、二千处，词讼则少至一、二十起，揆之事理殊难凭信，显系州县任意粉饰，而督抚又并不认真覆核，率行咨送”（注：《宪政编查馆会奏考核(光绪三十三年)各州县事实折》，《政治官报》第751号(1909年11月28日)。）。主持者明知症结所在，却提不出有效对策。
此外，考核暴露出州县官不能久任对辖区政务的连贯性产生不良影响，已经比较严重地威胁着朝廷政令的贯彻。参加光绪三十年州县考核的十四省中，“各州县通计到任不及一年者，或十之三四成，或十之四五成，甚且有至六成以上者。至于实缺人员，亦复纷纷更调，在长官不过为属员规避处分，调剂优瘠起见，而传舍往来，置棋不定，势必人人萌五日京兆之心，即事事有一暴十寒之虑”。政务处注意到这一问题的严重性，要求“嗣后各督抚务须慎简庶僚，畀之久任。庶贤者得所藉手，而不才者亦无可滥竽矣”（注：《政务处奏考核三十年州县事实谨拟画一章程折》，《光绪朝东华录》，总5463—5464页。）。可是州县官吏的频繁调动，根在督抚。时人有“督抚一喜怒而百城皆风靡，督抚一去留而属吏半更新”的谐语。（注：《度支部主事陈兆奎条陈开馆编定法规等六策呈》，《清末筹备立宪档案史料》(上)，中华书局1958年，第267页。）几年后，情况仍无明显改善，甘肃省光绪三十三年的考核，符合要求并评定等级的州县仅28人，而因州县官吏到任不满一年未列入考核的竟多达47处；（注：《陕甘总督升允奏造具上年分各州县事实考语表册折》，《政治官报》第364号(1908年10月30日)。）云南省光绪三十四年考核计等者36员，“在任未及一年拟以不列等者共五十二员缺”（注：《护理云贵总督沈秉坤奏开报各厅州县简明事实折》，《政治官报》第756号(1909年12月3日)。）。这表明，清政府未能遏制州县官频繁调任现象的蔓延，而且随着新政与宪政的推行，外官逐渐转变为地方政府，其特殊的地区利益需求正在消磨原来疆吏与清廷的一致性，而这种一致性恰是他们掌握权力和获取特殊利益的必要凭借。
从各省历次州县考核的奏章与中央机构的总结来看，新政各项要务在各地的推行也不尽如人意。光绪三十三年，考察政治馆奏报光绪三十一年的州县考核时称：“查事实表册，自应注重前列新政四项，而列优等各员，尚未能逐项举办。各督抚原奏，或称风气未开，或称财力不足，自系实在情形。惟日久不办，适便诿卸积习，亟应酌定年限，责成于三年内，将现任未办之事，次第分期办理。如三年后仍复不能举行，即不准列优，用示区别。至工艺种植两项，往往以寻常地方物产滥行开列，而又不能就原有者加意扩充、未有者留心创办，应饬查明各属工艺种植几种，制造出产若干，详细登列，然后再将现在推广开办情形，并逐年有无效验，切实陈明，庶不至空捏虚饰，而于推行新政之事，不无裨补。”（注：《考察政治馆奏考核三十一年州县事实谨拟切实劝惩办法折》，《光绪朝东华录》，总5716页。）然而，一年后的考核总结，仍是“惟于新政各项，尚多未能切实推行”（注：《宪政编查馆会奏考核光绪三十二年各州县事实折》，《光绪朝东华录》，总5955—5956页。）。到光绪三十四年度考核时，因“各州县于所办新政多未能实力推行”，全国竟没有评出一个最优等州县。（注：《宪政编查馆会奏考核(光绪三十四年分)各省州县事实分别劝惩折》，《政治官报》第1187号(1911年2月21日)。）
改革考核制度的目的是奖勤罚懒，优胜劣汰，因而依据考核结果执行奖罚，是能否取得成效的重要一环。清政府对于处理州县考核的结果相当重视，通过官报公布考核情况，以求得舆论的监督。光绪三十四年至宣统三年的《政治官报》共刊登了各年度州县考核的奏折17份，涉及内容广泛，既有各省奏报考核情况的奏章与清单，也有中央主持机构的总结与奏报，还有吏部为落实奖罚而列出的议叙折。
不过，《东方杂志》对清廷以官制官的举措并不看好，认为充其量不过是官样文章：“大凡专制政府，其所行之政策，无不似是而实非。如今日责成各督抚年终考察州县开列简明表册刊入官报一事是也。推此举之宗旨，为杜绝欺蔽而设也，其意仍不外乎防弊，而不知防弊之政策，其弊即生于防弊之中”，因为“任意迟速之权，仍操之于政务处”，而一些腐败成习的州县官吏，势必千方百计将此变成报虚瞒实的过场，不仅官报能否将考核情况如实刊载令人置疑，即使如实刊出，官官相护的陋习和民不与官府争讼的传统，也会令绅民未必能够据此进行有效监督，因此不会有明显效果。（注：《政府命各督抚年终考察州县开列简明事实刊入官报》，《东方杂志》第1年第7期(1904年9月4日)。）《中外日报》同样对政府实施的成效抱有怀疑，但肯定了其中的合理因素，“朝廷谕旨实有许民与闻政治之意”，对“革蒙蔽之习，于吏治诚不无裨益”，呼吁士民自觉承担监督之责任，善用纠察之权利，形成舆论压力，使“州县与疆吏者知人告之词若一有不实不尽，必不免于清议之指摘，斯平时之设施；自不敢不从事于实际”（注：《论士民宜自尽其责任》，《中外日报》，1904年7月1日。）。
官报形式上是传媒，其实作为政府喉舌，仍是官僚体制的组成部分。在没有真正建立有效监督机制的前提下，依靠现有官僚体制来防止由该体制所产生的弊端，的确很难收到实效。所谓其弊生于防弊之中，州县考核本身就是最好的证明。对比官报发表的考核州县材料，与档案记录的情况差别明显。前引《宣统元年分广东省各厅州县衔名年籍政事及出具切实考语开列清单》和《浙江省光绪三十四年分各厅州县事实遵缮简明清单》，在每个被考核的官员名下，有十项内容的具体数字，而《政治官报》刊载的往往只有奏章而无清单清册，即只刊出笼统考语或所评定的等级，并不登载具体事实。这种“犹抱琵琶半遮面”的障眼法，使得政务实情不能公诸于众，社会舆论和公众监督流于形式，只能起到蒙骗作用。宪政编查馆在光绪三十四年州县考核总结中无可奈何地承认：“整饬吏治，不外乎激浊扬清，而考察属僚，尤在于循名责实。各省造送清册……所开事实详备者固所时有，敷衍者仍复甚多，积久相沿，必致有以空文表册幸邀旷典者……于政治前途实大有妨碍。”（注：《宪政编查馆会奏考核(光绪三十四年分)各省州县事实分别劝惩折》，《政治官报》第1187号(1911年2月21日)。）
尽管州县考核缺乏真正意义上的公众监督，对于考核之后的奖罚，吏部倒是比较郑重其事。每一年度考核结束，经中央主持机构审核，将明显有浮夸之嫌者剔除，吏部再把各省州县划分等级的考核结果及名单缮写清单，汇总奏报朝廷批准并记录在案，评出等级的官员分别奖惩升迁。具体规定为：列入平等者准照旧供职；一次列优等者照例给予寻常加一级；两届连列优等者升为最优等；列入最优等者在该省督抚加具考语、送部引见后给予擢升；一次列入次等者分别造册登记，两次均列次等者分别停升扣补。光绪三十二年的考核，全国列入优等者94人，除病故及另案参革6人毋庸议外，其余88人均照例各寻常加一级奖励。（注：《吏部奏考核州县事实列入优等各员议叙折并单》，《政治官报》第333号(1908年9月29日)。）光绪三十四年全国有56人因列入优等与最优等而得加一级，有获优等之后已升级或请假在家者，亦在其前任记录内加一级注册。（注：《吏部奏核议光绪三十四年各省州县事实列入优等各员照例议叙折并单》，《政治官报》第1259号(1911年5月4日)。）《清实录》记有一些州县考核列最优等而送部引见擢升的事例，（注：如在任候选道山东德州知州杨学渊“得旨著在任以道员尽先补用”，《宣统政纪》卷二十二，第一一二页，(1909年10月29日)；直隶高阳县知县畅文藻“著在任以直隶州知州候补”，《宣统政纪》卷五，第八页，(1909年1月9日)。）表明通过考核，擢用了一批被认为是勤于政务的干练之才。而一些滥竽充数者，则因政绩平庸面临降级甚至革职的危险。
五
考核州县制度的建立与实施，目的之一为通过比较和甄别，掌握下属的实际能力，检查督促政令贯彻，防止因循敷衍之类的官场积习。但是，政绩考核，虽在一定程度上可以了解与评估各级官员的实际作为，却无法了解其操守品行。另一方面，由于对组织考核的省级大员缺乏必要的约束，也很难收到实效。光绪朝后期，新政事务繁多，地方应接不暇，只好敷衍因循，清廷的许多政令变成一纸空文。对于各地官员的推托观望，朝廷三令五申均未奏效，于是通谕各地，敲山震虎：“著各该督抚于奉到此旨后，将现在筹办之事，速即认真举办，仍将有无成效情形，先行据实具奏……倘有不肖州县玩视民瘼，阳奉阴违，该督抚即当严行参劾，从重治罪。倘该管上司不行揭报，封疆大吏不即核实严参，是罔恤民艰，国法具在，朝廷亦不能曲为宽恕也。”（注：《光绪朝东华录》，总4364页。）不过，对于天高皇帝远的封疆大吏，仅仅催促命令难以迫其就范，制度性约束会更为有效。考核州县不仅有利于了解各地州县官员贯彻政令的情况，也间接反映了督抚大员执行朝旨的态度与能力。
制度变革实际是利益重组，任何变动调整牵一发而动全身，如果不能协调好局部与整体的关系，就会导致矛盾凸显甚至激化，从而大大削弱新制度应有的功能。州县事实考核实行数年，与预期目标比较，收效并不显著。此项制度变革，本来是作为检查新政推行实效并反映基层吏治状况的一种手段，从制定、执行与补充修订的诸多环节及整个运作过程而言，主持其事的中央机构都相当认真而且努力，但各地督抚的态度似乎相对消极，各省大员对于加考与奏奖，拖延敷衍，以至吏部要三番五次催促。这一方面固然由于考核周期短，程序相对繁琐，官员疲于应付，更为深层的原因，则是晚清督抚势力日益坐大，中央的控制力逐渐削弱。清政府推行新政和宪政，督抚的权力无论从制度要求还是实际运行看，都不可避免地进一步扩展。实行州县事实考核制，在清政府是想加强对于各级政权的控制，这与督抚希望扩张权限的诉求显然存在矛盾。而考核州县事实虽然由中央机构主持，却由各地督抚具体操作，双方的利益需求不同，态度各异，朝廷对于结果的认知只能建立在由督抚操控的考核基础之上，而对督抚组织考核的结果，则缺乏有效的监督核查机制。尽管后来清政府各部陆续派遣调查员调查各地新政事宜，试图与州县考核相互印证，但是分别进行，难以形成总体评估。督抚敷衍朝廷，并非抗拒新政，所争只是新政由谁主导，以及如何分配利益。况且督抚的权力来源毕竟还是清王朝，而非其所在的地方社会，通过新政来维护和改善清王朝的统治，本应是君臣一体的根本利益。可是，如果不能协调制度变动所涉及的利益重新分配，其一致性必然在维护各自利益而造成的分歧和持续不断的摩擦冲突中逐渐销蚀，考核州县最终也难以实现设计者的初衷。
新政官制改革后的中央各部门，权限划分未作协调，运作起来各自为政，学部、农工商部、邮传部、民政部都分别进行考核，从各自的角度看，固然都有益处，但政出多门，各级官员难以应付。为了协调各方关系，宣统二年十二月，在光绪三十四年度州县考核完成后，宪政编查馆提出：考虑到中央官制改革后，各省官制及其职能有了变动调整，而今后府厅州县官制尚须改订，州县考核“若仍照从前奏定章程责令奏效推行，恐未能适合。拟请自本届考核竣事后即行停止，由各该主管衙门另订考核章程，会同督抚督饬司道认真办理”，要求将主持州县考核的权限移交各相关机构，（注：《宪政编查馆奏嗣后考核府厅州县事实另由各衙门办理片》，《政治官报》第1187号(1911年2月21日)。）亦即此后的州县考核改由各部负责，分项进行。但宣统三年湖南、云南、甘肃等省仍交付了宣统元年度的州县事实，并刊登于《政治官报》，继续按原有办法运作。
尽管存在种种问题，但实事求是来看，清政府的确希望肃清吏治，州县事实考核也不能说完全是虚应故事，毫无成效。从档案所保存的一些清单看，经过不断完善，州县考核一定程度上反映了各地官员执政的情况。然而，问题的症结在于，清政府和各级官僚的社会公信力太差，以其有限的努力和效果，很难取信于民。在清政府觉得已经尽力而为，在民众看来却是换汤不换药，甚至根本就是一场骗局。除非清政府的改革足以让民众普遍得到实惠，或是彻底改头换面，才能重新取信于民，恢复社会公信力。否则，它的一举一动，无不让人有理由怀疑和猜忌。所以主张立宪的《东方杂志》提出：“呜呼！居今日而言整顿官制，殆非明定宪法，将州县所司之事，分数人任之，以厘定其权限而专其责成，而又厚其廉俸，增其公费不为功矣。”（注：《政府命各督抚年终考察州县开列简明事实刊入官报》，《东方杂志》第1年第7期(1904年9月4日)。）即以是否实行宪政作为衡量清政府改革诚意的指标。
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