加强应急管理，是关系经济社会发展全局和人民群众生命安全财产安全的大事。近年来，按照中央、省、市的总体要求和部署，我区编制完成了崆峒区突发事件总体预案、专项预案，配备了突发公共事件专兼职工作人员，开展了突发公共事件应急演练，突发公共事件应急管理工作取得了一定成效。但与新形势、新任务的要求相比，还存在许多问题。主要是预案编制工作进展不平衡，部分预案还需进一步修订完善，应急机构和队伍不健全，应急救援体系和应急平台建设滞后，面向全社会的预防、避险、减灾等方面宣传培训还不能适应实际工作需要，广大人民群众的防灾减灾意识不强，自救互救能力弱。为了进一步提高应急管理的能力和水平，有效预防和减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和财产损失，维护社会稳定。按照《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号）、《甘肃省人民政府关于做好当前应急管理有关工作的通知》（甘政发〔2007〕25号）和《x市人民政府关于全面加强应急管理工作的意见》（平政发〔2007〕78号）要求，结合我区实际，现就全面加强应急管理工作提出以下实施意见：
一、明确指导思想和工作目标
(一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，充分依靠法制、科技和人民群众，全面落实科学发展观，提高预防和处置突发公共事件能力，保障公众生命财产安全，维护公共安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
（二）工作目标。在“十一五”期间，建成覆盖全区的应急预案体系；健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；完善应急管理法规规章，建立预警预报信息系统，形成党委领导、政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。
二、切实加强应急管理规划和制度建设
（一)编制并组织实施突发公共事件应急体系建设规划。依据《x市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，由各乡镇、各有关部门和单位分别编制专项应急规划，区发改局汇总提出《“十一五”期间崆峒区突发公共事件应急体系建设规划》，力争10月底前完成，并抓紧组织实施。规划应体现优化、整合各类资源的原则，统一规划突发公共事件预防预警、应急处置、恢复重建等方面的项目和基础设施，科学指导专项应急管理体系建设。
（二）加强应急预案体系建设和管理。要根据崆峒区总体应急预案，尽快构建覆盖各乡镇、街道办事处、开发区、工业园区、区政府各部门的预案体系。各基层单位要根据实际情况制定并完善本单位预案，明确各类突发公共事件的防范措施和处置程序。加强对预案编制工作的领导和督促检查，做好各级、各类相关预案的衔接工作。实行动态管理，不断增强预案的针对性、实效性和可操作性。
（三）进一步完善应急管理体制。区政府统一协调全区的应急管理工作，各有关部门负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。根据崆峒区总体应急预案的要求和应对各类突发公共事件的需要，各乡镇、街道办事处、开发区、工业园区、区政府各部门应急管理领导机构统一为应急委员会，区应急委员会及各乡镇、街道办事处、开发区、工业园区、区政府各部门应急委员会成员单位均下设日常办事机构，要进一步强化职责，充分发挥在本地区及相关领域应对突发公共事件的作用。加强各乡镇、街道办事处、开发区、工业园区、区政府各部门及各类应急管理机构的协调联动。
三、认真做好各类突发公共事件的防范工作
（一）开展对各类突发公共事件风险隐患的普查和监控。各乡镇、街道办事处、开发区、工业园区、区政府各部门要按照《崆峒区人民政府办公室关于开展突发公共事件风险隐患排查监管工作的通知》（区政办发〔2007〕94号）文件要求，组织力量认真开展风险隐患普查监控工作，建立分级分类管理制度，落实综合防范和处置措施，实行动态管理和监控。对可能引发突发公共事件的风险隐患，要组织力量限期治理。同时，要加强对影响社会稳定因素的排查调处，认真做好预警报告和快速处置工作。各乡镇、街道办事处、开发区、工业园区、区政府各部门务必于8月底前全面完成各类风险隐患的普查工作，并将普查结果汇总后及时报区政府应急办公室。
（二）加强突发公共事件的信息报告和预报预警工作。要按照居安思危、预防为主的原则，认真贯彻落实《x市人民政府办公室关于加强和改进突发公共事件信息报告工作的通知》（平政办发〔2007〕21号）文件精神，建立健全应急信息报告工作制度和预警体系，增强应急工作的主动性和超前性。进一步明确信息报告的责任主体、报告程序、报告时限等，确保按规定及时准确报告信息，坚决杜绝迟报、漏报、瞒报现象的发生。要积极开展突发公共事件预警工作，划分监测区域，确定监测项目，明确责任主体。特别要关注重点地区、重点领域、重点企业和要害部位，定期收集、报送、研判、分析、预测可能出现的重大紧急情况，及时发现和掌握苗头性问题。建立预警信息通报和制度，充分利用广播、电视、互联网、手机短信、电话、宣传车等各种媒体和手段，及时预警信息，对不及时预警信息、造成重大事故的单位和责任人，要进行责任追究。
（三）大力开展应急管理培训和科普宣教活动。各乡镇、街道办事处、开发区、工业园区、区政府各部门要制定应急管理的培训规划和培训大纲，做好应急管理培训工作。积极开展对地方和部门各级领导干部应急指挥和处置能力的培训，并纳入区党校培训内容。同时加强从业人员安全知识和操作规程培训，负有安全监管职责的部门要强化培训考核。各级应急管理机构要加强对应急管理培训工作的组织和指导。积极开展应急管理科普宣教活动，全面普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识和技能，逐步推广应急识别系统。要在各种招考和资格认证中逐步增加公共安全内容。充分运用各种现代传播手段，扩大应急管理科普宣教工作覆盖面。新闻媒体应无偿开展突发公共事件预防与处置、自救与互救知识的公益宣传，并支持社会各界发挥应急管理科普宣传作用。
四、不断加强应对突发公共事件的能力建设
（一）推进应急平台体系建设。统筹规划和建设具备监测监控、预测预警、信息报告、辅助决策、调度指挥和总结评估等功能的应急平台体系。应急平台建设应依托政府系统办公业务资源网络，规范技术标准，按照资源共享和功能整合的基本要求，在加快区改府网络应急平台和移动应急平台建设的同时，不断推进乡镇人民政府综合应急平台建设，逐步建成连接各乡镇、街道办事处、开发区、工业园区、区政府各部门的应急指挥机构，形成统一高效的应急平台体系。加大紧急信息接报平台整合力度，建立统一接报、分类分级处置的工作机制。
（二）大力提高基层应急管理能力。坚持以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点，全面加强应急管理基层基础工作，进一步明确行政负责人、法定代表人、社区或村级组织负责人在应急管理中的职责，确定专（兼）职的工作人员或机构，加强基层应急投入，增强第一时间预防和处置各类突发公共事件的能力。社区要制订操作性强的应急预案，经常性地开展应急知识宣传；乡村要因地制宜加强应急基础设施建设，努力提高群众自救、互救能力；学校要在加强校园安全工作的同时，积极开展公共安全知识和应急防护知识的教育和普及，增强师生公共安全意识；企业特别是高危行业企业要切实落实法定代表人负责制和安全生产主体责任，做到有预案、有救援队伍、有联动机制、有善后措施。区、乡镇人民政府和有关部门应加强指导和检查，及时协调解决人力、物力、财力等实际问题。
（三）加强应急救援队伍建设。落实“十一五”规划有关安全生产应急救援、灾害应急救援体系建设的重点工程。建立充分发挥公安、消防、武警、、预备役民兵的骨干作用，各专业应急救援队伍各负其责、互为补充，企业专兼职救援队伍和社会志愿者共同参与的应急救援体系。加强各类应急抢险救援队伍建设，改善技术装备，强化培训演练，提高应急救援能力。建立应急救援专家队伍，逐步完善社会化应急救援机制，动员和鼓励志愿者参与应急救援工作。
（四）抓紧开展应急管理专家组的筹建。要把筹建应急管理专家组作为加强应急管理工作的重要环节来抓，充分发挥专家学者在应急管理体系建设和突发公共事件防范、处置过程中的决策咨询和技术指导作用，组织专家学者开展应急管理的重大理论和技术研究，实现应急管理工作的科学、民主决策。各乡镇、街道办事处、开发区、工业园区、区政府各部门专项应急指挥机构要按照自然灾害类、事故灾害类、公共卫生事业类、社会安全事业类和综合管理类五个类别，抓紧选择适当数量的优秀高级专业技术人员和管理人员，组建完成各自的应急管理专家组，并于10月底前将专家组名单以文件形式报送区政府应急办。区政府将从各乡镇和各部门的应急管理专家组成员中通过遴选确定区政府专家组成员，建立区政府应急管理专家组。
（五）积极开展应急演练。要把应急救援队伍建设与应急演练工作有机结合起来，制定演练计划，确定演练内容，有针对性的开展各类演练活动。各乡镇、街道办事处、开发区、工业园区、区政府各部门原则上每年都要安排一次总体应急预案演练，区级各专项应急指挥部都要组织一次专项应急预案演练。同时，相关乡镇和部门，要积极创造条件，加强协调配合，组织开展联合演练，增强预案编制的完备性、应用的可操作性和流程的合理性，使各项预案切实可用、行之有效。各乡镇、街道办事处、开发区、工业园区、区政府各部门的应急救援队伍建设情况和应急演练开展情况要及时报区政府应急办公室。
（六）加强各类应急资源管理。建立区、乡两级及基层单位应急资源储备制度，统筹规划应急处置所需物资装备、应急能力和紧急避难场所，实行动态管理。建立重要物资监测网络及应急物资生产、储备、调拨和紧急配送体系，保障应急处置和恢复重建工作的需要。合理规划建设区级重要应急物资储备库，加强地方应急物资储备库建设，实现社会储备与专业储备的有机结合。加强应急管理基础数据库建设和对有关技术资料、历史资料等的收集管理，实现资源共享，为妥善应对各类突发公共事件提供可靠的基础数据。
（七）全力做好应急处置和善后工作。突发公共事件发生后，事发单位及直接受其影响的单位要根据预案立即采取有效措施，迅速开展先期处置工作，并按规定及时报告。乡镇人民政府和区政府有关部门要依照预案规定及时采取相关应急响应措施。事发地人民政府负有统一组织领导应急处置工作的职责，要积极调动有关救援队伍和力量开展救援工作，防止发生次生、衍生灾害事件，并做好受影响群众的基本生活保障和事故现场环境评估工作。应急处置结束后，要及时组织受影响地区恢复正常的生产、生活和社会秩序。灾后恢复重建要与防灾减灾相结合。逐步健全社会捐助和对口支援等社会动员机制。各级人民政府及有关部门要依照有关法律法规及时开展事故调查处理工作。
（八）加强评估和统计分析工作。建立健全突发公共事件的评估制度，研究制订客观、科学的评估方法。各乡镇及有关部门要对事件的处置及相关防范工作做出评估，并对年度应急管理工作情况进行全面评估。各乡镇和各有关部门要加强应急管理统计分析工作，完善分类分级标准，明确责任部门和人员，及时、全面、准确地统计相关情况，并纳入经济和社会发展统计指标体系。突发公共事件的统计信息实行月度、季度和年度报告制度。要研究建立突发公共事件发生后统计系统快速应急机制，及时调查掌握事件影响并预测发展趋势。
五、强化领导，协调配合，努力形成全社会参与的合力
（一）进一步加强对应急管理工作的领导。各乡镇、街道办事处、开发区、工业园区、区政府各部门要在区委领导下，建立和完善突发公共事件应急处置工作责任制，并将落实情况纳入干部政绩考核内容。各乡镇、街道办事处、西郊开发区、工业园区一把手是本行政区域、本部门应急管理第一责任人，主持建立和完善应对突发公共事件联席会议制度，加强部门之间的协调配合，定期研究解决有关问题。各级领导干部要不断增强处置突发公共事件的能力，切实加强组织领导。建立并落实责任追究制度，对有失职、渎职、等行为的，依法追究责任。
（二）建立健全应急管理资金投入机制。建立健全国家、地方、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制。建立企业安全生产的长效投入机制，增强高危行业企业安全保障和应急救援能力。同时研究建立应对突发公共事件社会资源依法征用与补偿办法。承担公共安全工作以及预防与处置突发公共事件中需由政府负担的经费，财政部门建立储备金制度，纳入财政年度预算，并对规划布局内的监测预警、应急平台、物资保障等重点建设项目给予重点支持，对应急管理部门工作经费给予保障。
关键词：城市公园；改造利用；防灾减灾；郑州市
中图分类号：TU985．12＋1；TU984．11＋6 文献标识码：B 文章编号：0439－8114（2012）05－0959-03
Discussion on the Integrated Disaster Prevention Reconstruction of City Parks
REN Jun
（Zhengzhou Institute of Aeronautical Industry Management， Zhengzhou 450015， China）
Abstract： Taking Zhengzhou city as an example， the status of the major parks and the practical problems in emergency shelters were analyzed． Combined with the disaster prevention park planning and design principle， under the guidance of urban disaster prevention， ecology， urban planning and landscape design theory， the transformation and utilization of city parks integrating the need of disaster prevention were explored．
Key words： city park； modification and utilization； disaster prevention and mitigation； Zhengzhou city
近年来由于城市化进程加快、人口急剧增长、社会经济不断发展等因素，城市自身的功能逐渐呈现疲态，在地震、火灾这些突发灾害面前，人们开始正视城市愈发严重的灾害环境并认识到建立应急避难场所的重要性和迫切性。一些灾害频发的国家如日本，很早就开始进行防灾场所的建设，其中防灾公园对我国应急避难场所的建设有重要的启示作用，它作为城市防灾体系的重要组成部分，在避灾救灾过程中有着极其重要的作用。目前我国已建成和在建的防灾公园屈指可数，很多城市甚至还未将防灾公园的建设纳入城市总体规划范畴［1］。
目前，防灾公园建设最为完备的要属日本。1923年关东大地震、1995年阪神大地震时城市公园被市民当作避难场所，它们有效阻止了火势蔓延，避免人们受到震后次生灾害的伤害，之后，日本政府加强了城市安全减灾体系建设，把建设防灾公园当成了一项重要的任务。1973年日本在《城市绿地保全法》里把建设城市公园置于防灾系统的地位，1986年制定了《紧急建设防灾绿地计划》，提出把城市公园建设成为具有“避难地功能”的场所［2］。
我国防灾公园的提出和建设起步都比较晚，目前我国主要是借鉴日本的防灾经验，2003年9月建设的北京元大都遗址公园是率先进行试点的公园，其后部分城市也将防灾公园纳入建设规划中。公园因为这些特殊功能在重大灾害来临时已成为安全的紧急避难之地。因此，建设和改造适用于城市的应急避难公园非常必要。
1 郑州市主要公园现状及在应急避难方面存在的问题
1．1 公园现状
郑州市内现有公园46座，有综合性公园、专类公园和带状公园，其中综合性公园有17座（全市性公园概况见表1）。市区内的人民公园、紫荆山公园及碧沙岗公园是人们常去的游憩地。2007年人民公园和碧沙岗公园作为郑州市首批应急避难场所开始动工，目前避难主体工程已完工，其中碧沙岗公园的防灾建设标准相对较高，公园前身为将士陵园，后改造成公园向游人开放，总面积约23万m2，绿化覆盖率94．3％，避难工程利用面积约20万m2。园内应急救援设施和应急生活设施都已完善，一旦公园作为应急避难场所投入使用，将能同时容纳6万～10万人避难。除此之外，郑州市城市绿地系统规划规定市内规模较大的29个公园为救灾据点，其余的社区公园、街旁绿地和附属绿地中不小于600 m2的集中绿地也可作为紧急避灾据点。
1．2 公园在应急避难方面存在的问题
1．2．1 缺乏系统的防灾减灾规划 现今城市防灾公园处在逐个建设或改造状态，没有一套完备的城市防灾公园体系，难以起到面向多种城市灾害的防范作用。其次，相关的法规和设计标准还不健全，缺乏指导和监管。比如在建设施工中，由于缺乏配套的专项法规，导致各类设施按照防灾要求粗陋地布置，缺乏细节考虑，造成重复和不协调。
1．2．2 数量与容量不足，资源利用率低 郑州市现作为避难场所使用的公园数量严重不足，灾时无法满足应急避难的需求。全市性综合公园的服务半径一般为3 km，不在附近居住的人们较难前往。大型公园布局松散，部分设施重复投资，造成区域资源无法共享，空间尺度也不易令人产生安全感。
1．2．3 场地、配套设施功能单一，防灾被动 从现状看，目前园中的防灾避难功能开发不尽完善，还处于被动防灾阶段。首先，缺乏对各种灾害特点的综合考虑，只适用于地震及火灾后的避难；其次，园内的普通设施只能满足平常的使用，缺乏平灾转换的考虑，设施配置不合理，没有具体的使用说明，同时缺乏对防灾设施的日常管理和维护。第三，园内有包括水域、考古研究所、文物遗迹等占地面积，实际避难面积应去除这一部分，部分避难场地道路缺乏通达性。
1．2．4 公共认知不足，避难引导指示模糊 在随机询问公园内部分民众后发现，有80％以上的人不清楚所在地是防灾公园，也不知道全市这样的场所有几处及具体分布。少数注意过入口标识和宣传栏的民众仅仅知道防灾公园的概念，对于设施的位置、如何使用不甚了解。园内各避难场所的标识缺乏连续性，箭头指向不明确，各区域间的引导模糊。以上这些都反映出对防灾公园的宣传力度不够，民众防灾意识薄弱。
2 对郑州市公园平灾结合的改造探讨
城市中的公园担负着不同的功能，作为城市绿地的重要组成部分，它们不仅能提升城市形象、改善城市环境，更能在灾害来临时发挥各自的优势。早期的城市公园大多没有考虑防灾避难的功能，广场、绿地在客观上可以起到一定的防灾作用，但大规模灾害时就会暴露整体防灾能力的不足。因此，如果能根据城市各个公园的特性进行改造，不仅能够利用公园已有的防减灾功能，而且可节约避难场所的用地，减少重复投资。这对于充实城市防灾减灾力量、提高城市空间使用率、改善生态环境具有现实意义［3］。
2．1 改造原则
2．1．1 统筹兼顾 规划时从整个城市的应急避难场所布局角度进行考虑，统筹规划防灾公园与其他类型如广场、学校等避难场所的配置。进行公园改造建设时需要考虑城市未来的发展需求，对于现状为已有避难工程设施的公园进行防灾减灾功能调查评价，落实公园在城市防灾体系中的作用，对需要改造的普通公园和建设新的防灾公园，应制定详细规划，长远考虑，确保能够满足一定时期的人员避难需求［4］。
2．1．2 安全优先 确保园内作为避难场所的安全是首位的。平时的游艺、景观设施在灾后可能会与应急避难功能发生冲突，规划时应在安全考虑范围内进行园内的布置和景观处理，如考虑园内观景道路在灾害时的通达性。
2．1．3 因地制宜 利用公园既有的资源如地形条件、水域、植物以及设施，根据城市对其防减灾的实际需求，增加必要的防灾避难设施，并改造已有的设施。如此可节约避难场所的用地，减少重复投资。
2．1．4 平灾结合 平灾结合是规划设计防灾公园的基本原则。城市公园平时作为民众休憩娱乐和避难疏散演习的场所，灾害时转换为避难场所，双重功能的和谐整合，使公园的资源得到有效地利用［5］。
2．2 改造建议
2．2．1 综合规划，提高公园的防减灾能力 规划时需符合城市总体规划和防灾规划的要求，着眼于各避难场所的统筹规划。把各类专项防灾规划作为一个统一的系统，再根据防灾公园所处环境的具体情况进行针对性设计。尽快完善法规和设计标准，借鉴国内外相关经验，指导和监管防灾公园的规划建设，研发更实用的高科技应急设备并合理配置，提高公园对各种灾害的承载力。
2．2．2 增加防灾公园数量，均衡分布 市内新建防灾公园的数量有限，主要依靠改造既有公园来增加数量。现郑州市主要公园绿地40余处，可根据防减灾需求以及在各区分布的均衡程度，选择合适的公园进行改造利用。分散在城市中的社区公园、小区游园等场所贴近人群，是人们生活中熟悉的空间，如果对这一部分场所加以适当改造，配备相应的防灾设施，无疑能提高城市的防灾容量。
2．2．3 充分利用场地空间，健全设施，平灾两用 针对不同的公园形态进行规划布局，比如呈带状形态分布的公园，在这条“线”上分布着设施、绿化、水系等各项因素，具有快速疏散的优点，但同时也不利于运输设施的停靠。因此既要利用公园形态的优势，也要尽量避免劣势可能带来的隐患。
其他的改造诸如利用地形增设防护屏障和缓冲空间；内部空间如广场、停车场、草坪进行设施改造，保留原有功能的同时可供灾时安置；以园内道路骨架为主体，结合周边空地改造成应急通道，同时与其他游览线路连成灾害时的路网；地面铺设及公共设施选择防火、防水、耐腐蚀的材料。健全具有灵活应急功能的配套设施，比如在与市政管网断开的情形下，能够依靠自备水井获得水源；路灯与监视设备、喷泉与消防设施的整合等。值得注意的是，在进行改造时要考虑防灾时的区域划分。比如物资存放地在交通运输地附近，应急生活设施与棚宿区相邻。
2．2．4 人性化设计，有效沟通 设计时把人的因素作为一个重要的条件来考虑，以人性化的最大需求为主。比如公园的护栏改成植物围合或者降低高度，增加可达性；利用景观设施构建尺度适宜的小空间；提高各区域的共享程度，缩短服务半径；利用不同植物的特性增强场所的庇护感；注重无障碍设施的设计，考虑弱势群体在避难中的安全性。
园内防灾标识系统的地位非常重要，能有效引导民众进行避难。可在公园入口的平面示意图中加入各个防灾区域的图示；通过连续性箭头标识引导通往避难场所；避难设施的使用内容尽量简明易懂。
政府应加强防灾知识的教育宣传，及时将防灾公园的名称方位、可达线路、设施分布进行公示，组织公众进行定期避难预演，提高民众应急避难的意识和增强自救互救能力。
3 小结
利用城市既有公园进行防灾公园的改造是一项长期、系统的工作。目前我国很多城市的防灾公园规划处于初级阶段，还没有系统的规划指导以及完善的法规。必须借鉴国内外的优秀经验，结合本国的实情，逐步摸索出适合的道路。应当避免盲目跟风的形式主义，在深入调研的基础上，根据自身的特点开展规划设计工作，不断地调整和深入。
参考文献：
［1］ 包志毅，陈 波．城市绿地系统建设与城市减灾防灾［J］．自然灾害学报，2004，13（2）：155－160．
［2］ 苏幼坡，马亚杰，刘瑞兴． 日本防灾公园的类型、作用与配置原则［J］． 世界地震工程，2004，20（4）：27－29．
［3］ 丁石孙．城市灾害管理［M］．北京：群言出版社，2004．
一、指导思想
以科学发展观为指导，坚持以人为本，把人民生命财产安全放在首位，按照“政府领导、统筹规划、平灾结合、属地管理”的方针，科学规划和建设应急避难场所，全面提升应对突发公共事件的综合能力，最大限度地减少地震等突发性灾害事故造成的人员伤亡和财产损失，为“率先跨越、宜居”提供应急安全保障。
二、基本原则
（一）统一规划。将应急避难场所作为城镇必需的公共设施列入规划，与城镇建设同步推进。今后，在进行公园、绿地、广场等规划建设时，必须充分考虑应急避难的需要，并在规划中明确应急避难场所建设项目，做到统筹考虑，综合利用。
（二）安全可靠。选择地势平坦，无地质灾害隐患的开敞空间，尽可能远离高大建（构）筑物、易燃易爆化学物品存放处；避开地震活动断裂带；选择室内公共场馆作应急避难场所或作为应急避难场所配套设施的用房，应达到抗震设防要求。
（三）因地制宜。根据人口分布、人口和建筑密度等实际情况，结合公园、绿地等空旷场地的分布与人群疏散需求，赋予公园、绿地等公共场地避难、避险功能。
（四）快速通畅。应急避难场所应设置2条以上与之连接的疏散通道，其宽度、纵坡及转弯半径应符合城市道路次干道的要求，以保障避灾群众快速、无阻到达避难场所。
（五）平灾结合。确定为应急避难场所的公园、绿地、休闲广场、学校操场、体育场（馆）等场地，平时完全服务于自身原有的功能，在遇突发公共事件时，发挥应急避难场所功能。
三、目标任务
（一）远期目标：至2030年，区内学校、公园、休闲广场应具备应急疏散或避难场所功能。
（二）近期目标：年底前，建成应急避难场所5处，其中1个达到Ⅱ类地震应急避难场所标准，其他4处达到Ⅲ类地震应急避难场所标准。单个避难场所容量不小于300人，配套建设完善供水、供电、厕所、标志、医疗救护和卫生防疫设施等，其中要有1个避难场所有效面积不小于2000平方米。
四、建设要求
（一）选址要求。选址要充分考虑城区已有或拟建的场址，并与城市环境相协调，重点选择公园、绿地、休闲广场、学校操场、体育场（馆）等区域。选址应处于建（构）筑物倒塌范围之外，保持疏散道路畅通；避让地质、洪涝灾害易发地区、高压线走廊区域，远离易燃易爆、危险化学品仓库等区域；以居住区、学校、大型公共建筑等人口相对密集区域，半小时内步行到达为宜。
（二）功能设置。充分利用现有场地条件，综合考虑临时性和永久性的需要，以满足应急避难场所基本运行功能为原则，合理进行功能设置。应急避难场所应具备应急供水、应急供电、应急通信、医疗救护与卫生防疫、应急消防等基础设施，以及应急棚宿区、固定厕所、应急物资储备用房、垃圾收集及存放点、应急指挥中心用房等。
（三）建设主体。应急避难场所由区人民政府建设，委托项目所在地单位负责实施，区建设、规划、地震办负责业务指导、建成后由地震部门汇总成电子文档，协同民政部门在地图上标识并报区应急办存档，市地震局备案。
（四）经费渠道。利用现有条件改造的区级应急避难场所所需费用，由区财政统筹安排。
（五）物资储备。结合应急避难场所周边的情况，合理储备应急物资。短期性物资，如食品、药品及生活用品依托临近的商场、超市和普通商店代储；长期性物资，如帐篷、医疗器械、灭火器材等应有一定的储备。
（六）标志设置。应急避难场所主标志牌由区地震办负责制作设置；应急避难场所功能标志牌由建设单位负责制作设置；应急避难场所周边道路指示标示牌由区交通、区政管理部门负责制作设置。标志牌制作可参照北京市地方标准《地震应急避难场所标志》（DB11/224-2004）。
（七）日常管理。应急避难场所建成后，按照属地和归属的原则，其上级主管部门或业主单位负责建立健全应急避难场所有关管理办法，保证应急避难场所平时功能运转与应急使用，加强应急避难场所设施、设备的日常维护和保养。在已确定的应急避难场所周围进行改扩建时，必须经规划、市政等部门审批。
五、职责分工
年底前，必须建成应急避难场所6处，其中1个达到Ⅱ类地震应急避难场所标准，其他5处达到Ⅲ类地震应急避难场所标准。经初步筛选，工艺美术城、四中、八中、十五中、二十四中、北高岱峰中学作为今年规划建设的应急避难场所，其中工艺美术城按Ⅱ类地震应急避难场所标准建设。各部门职责如下：
1、区应急办（政府办）：负责本区应急避难场所建设与管理的牵头组织和协调；对实施情况进行督导检查；协调发改、交通、消防、公安、卫生、电力、自来水厂等部门做好应急避难场所的项目立项、物资储备保障、医疗卫生、应急供水、通信、供电设施的指导、建设和管理。
2、区地震办：统筹协调地震应急避难场所建设工作；做好项目图纸委托设计等前期工作；负责技术指导、设计方案审查；统一制定应急避难场所主标志牌；会同有关部门进行竣工验收。
3、区建设局：会同有关部门制定利用现有公园、绿地、广场、大型露天停车场等市政设施改建应急避难场所的建设计划；对参建各方在建设过程中执行国家相关建设标准的落实情况实施监管。
4、区规划办：负责编制应急避难场所详细规划；会同有关部门确定编制全区应急避难场所总体布局和实施规划；对拟建应急避难场所用地进行规划控制和督导建设单位按规划要求进行建设；在新的城市建设规划中规划建设新的应急避难场所。
5、区民政局：负责制作设置应急避难场所周边道路指示标示牌由；把建成的应急避难场所在区地图上标识；负责应急避难场所所需救灾物资的预储保障，根据应急避难场所启用预案，编制各类赈灾物资保障计划，组织物资预储。
6、区财政局：对应急避难场所建设、管理工作所需经费提供财力保障。
7、区教育局：落实在学校设置和建设应急避难场所的工作；指导学校搞好校内所设应急避难场所的管理。
8、区经贸局：负责应急避难场所所需物资的储备和保障工作。
9、项目所在单位：按照建设进度和质量要求完成建设任务。
六、工作要求
按照“谁主管、谁负责”的原则，各有关部门和单位全力配合，加快建设工艺美术城等6个近期区级应急避难场所建设项目场所。年6月底前，完成项目建设方案设计；年7月份启动建设，年年底前完成项目建设。
关键词:化工园区 建设管理
Abstract：In view of the present situation of chemical industry park has some problems in the construction and safety management, especially the problem in the chemical enterprise safety production, gradually become the focus of attention of the society and people. Security is a kind of intangible assets, strengthen the construction of the park and safety management, not only conducive to the promotion of local economic development and social stability, but also of great practical significance.In this paper, combined with the current chemical industry park practices and the concept of safety management, discusses some in the construction and safety management mode, etc..
Key words：Chemical Industry Park Construction Management
中图分类号：F4 文献标识码：A
一、引言
随着经济的快速发展，我国对石油和化工行业的产业结构进行不断地优化调整，化工产业逐渐向一体化、集约化、深加工等方向不断发展，通过发展化工园区带动地方经济的同时，也给当地的安全管理带来极大的挑战。近年来，我国化工行业火灾、爆炸事故呈上升趋势，重特大火灾、爆炸事故时有发生。如2013年山东省青岛市"11·22"中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故，不仅造成大量人员伤亡和财产损失，而且使得周边多条道路被毁，部分原油沿着雨水管线进入胶州湾，海面过油面积达3000平方米。而造成这次事故的突出问题是，输油管道与城市排水管网规划布置不合理；安全生产责任不落实，对输油管道疏于管理，造成原油泄漏；泄漏后的应急处置不当，未按规定采取设置警戒区、封闭道路、通知疏散人员等预防性措施等。
面对化工企业发生事故带来的严峻考验，如何科学规划，合理布局，加强管理，降低损失和影响，建立一套动态、全面、有效地安全防范机制，以确保化工园区的生产安全和社会稳定，实现企业良性发展、可持续发展等是建设现代化工园区遇到的新问题，新挑战和新要求。
二、增强自身建设
（一）科学规划，合理布局
化工园区作为化工企业建设和生产的载体，应坚持规划先行的原则。根据园区实际建设和发展状况，适时编制产业发展规划、城市总体规划、控制性详细规划以及近期建设规划等来指导园区建设，并严格按照规划科学、合理地布局相关产业，有步骤、有计划地进行土地开发，完善水、电、气、污水处理等公用工程配套建设和安全保障设施。
化工企业作为园区长远发展的依托，应坚持整体规划，分步实施的原则。由于化工企业从原料、中间产品到最终产品多数都具有易燃、易爆、腐蚀、毒害等特性，这些潜在特性决定了其在生产、储存、使用、运输过程中事故的多发性。因此，企业在建设之前应先综合考虑企业内部因素如：生产车间、仓库、罐区、锅炉房等，以及所处的外部环境如：当地的自然环境、气象条件、地理位置等因素，对产品的工艺流程、储存、运输等进行统一规划，确保在符合各种安全规范的前提下，进行生产建设。
（二）推行产业集聚化，实现封闭化管理
近年，随着石油和化工产业发展政策的调整，化工产业逐渐走向产业集聚化，为了降低化工企业集聚区的安全风险，增强园区安全应急保障能力，提升园区本质安全水平，化工园区应按照“分类控制、分级管理、分步实施”的要求，结合园区产业结构、产业链特点、安全风险类型等实际情况，划分安全防护等级，完善园区门禁系统和视频监控系统，逐步推进园区封闭化管理。
由园区安全生产管理机构统一进行监控管理，实现当紧急事件发生时快速定位事故车辆，帮助救援队伍及时到位，指挥群众在最短时间内到达避难点，最大程度减少人员伤亡，降低财产损失。
（三）与时俱进，建设数字化园区
随着经济的快速发展，我国城市化进程中开始出现资源消耗、环境生态破坏、人口剧增等问题，各城市纷纷开展智慧城市规划和建设，以通过新一代信息技术来优化和提升城市发展环境，因此，顺应时展的要求，建设数字化园区是园区未来发展的必然选择。
数字化园区是对园区所有信息资源进行充分整合，实现信息资源的高效利用。一是解决数据孤岛，防止重复投资，提高管理能力；二是充分运用物联网技术、信息技术和通信技术，对园区发展建设中的海量数据信息进行管理和应用，挖掘数据资源和深度开发应用，实现智能化管理与服务。
简单来说，数字化园区对园区的建设主要表现在四个应用体系上，即电子政务、园区管理、企业服务及公众服务。表现在具体应用上，主要是园区可以通过环保监测监控系统，实现对园区大气、水质环境以及企业生产过程中的排污、排废等污染指标进行动态、实时的监测和管理；通过安全环保应急管理系统实现对园区重大危险源和环境敏感点实现全天候的监控，在园区发生环境应急突发事件时快速响应，组织各相关应急救援单位开展紧急状态下的应急指挥工作；通过应急资源整合共享系统，在信息采集、决策支持、资源管理等指挥控制中心基本工作环节上，为应急决策支援尽可能详细地收集业务信息，迅速、合理地调派可用资源实施应急响应和救援等，其不仅有助于整合园区相关内外各种数据资源，实现园区与入园企业及社区居民的信息资源共享，降低运行成本，而且可以提高预防应急反应处理能力，确保生产、环境、交通等运营安全，进而在一定程度上提高园区的综合竞争力。
三、增强安全管理
（一） 建立HSE保障体系，提高风险防范能力
安全生产是园区建设发展的生命线，没有安全上的保证，发展经济，促进生态环境建设等都是空谈。一是建立应急指挥中心，实现园区视频监控、污染源在线监测、重大危险源在线监测，同时集成应急指挥系统实现联动；二是配套建设公共化学消防、危化废弃物处理场、一般固体废弃物处理场及医院等设施，确保发生极端事故时损失及危害降低到最小；三是设立应急疏散与救援区，按照等级，配备相应的应急救援物资，。
（二） 完善安全防范机制，提高监督管理能力
一是组建安全环保应急专家组和咨询专家组，为企业安全环保应急工作提供智力支撑，二是实行园区和企业24小时应急值班，随时处理突发事件，保证企业安全运行，三是定期举行危化品事故应急救援综合演练，提升园区和企业应急救援能力，四是完善各种安全监管制度，落实安全主体责任，开展安全生产学习活动，让安全生产成为一种习惯，降低事故发生频率，确保人身安全。
（三） 转变思想，推行五个“一体化”
随着我国化工产业集中区发展和建设规模的不断扩大，传统的安全管理理念已经不能适应化工园区快速发展的需要，而贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，保护环境，减少污染，提倡五个“一体化”的建设理念，促进可持续发展是现代化工园区发展的新思路。
五个“一体化”即产品项目“一体化”、公用工程“一体化”、环境保护“一体化”、物流配送“一体化”和管理服务“一体化”。其中环境保护“一体化”是指采取先进的清洁生产工艺和环境无害化处理技术，对企业的生产、生活废弃物和污水实行集中治理，进行统一管理和监测，形成一体化清洁生产环境，实现环境保护最大化、污染排放最小化。如重庆长寿经济技术开发区在开发建设中，始终坚持以科学发展观和循环经济发展思想为指导，以产品项目、公用工程、环境保护、物流配送、管理服务“五个一体化”为建设理念，全力把园区建设成为一个生产与生态平衡、发展与环境和谐的现代产业园区。目前累计开发面积35平方公里，已经成功引进企业200多户，其中世界500强18户、跨国公司28户、上市公司38户，合同引资2350亿元，基础设施建设累计投入115亿元，建成了完善的基础设施，在规划区域内实现了水、电、气、汽等能源供给全覆盖，并先后荣获“部级循环经济试点园区”、“中国十大最佳投资环境园区”、“国家化工新材料高新技术产业化基地”、“部级产业废物综合利用项目示范基地”等80余项荣誉称号。
新西兰是一个非常重视教育的国家，同时在尊重生命意识的强烈影响下，新西兰社会对学校的校园安全问题十分关注。新西兰中小学采取了许多行之有效的校园安全管理措施，有效地保护了学校成员的生命安全，维护了学校的正常教育教学秩序，赢得了社会公众对学校的信任，为新西兰的高质量教育活动开展提供了有力的保障。
一、校园安全管理工作的基本框架
新西兰中小学校园安全管理工作的实施通常以一年为周期，包括计划、执行、检查等环节的六个步骤：①结合学校情况提出学校的安全管理计划；②制定各项工作的时间进度安排，明确各项行动的职责：③提交校董会批准；④按计划采取行动：⑤定期向校董会汇报进展：⑥进行年度检查，准备下一年的安全计划。
在计划环节中，学校安全工作负责人结合学校实际制定（或修正）学校的安全政策、安全目标、学校成员安全职责、安全管理程序、安全教育组织安排等。安全政策在新西兰政府及教育部颁布的《新西兰健康安全工作修订法》、《国家教育指导方针》及《公立中小学健康安全行为准则》等指导下制订，是学校安全管理工作开展的指导方针。安全目标的制定遵循“SMART”的原则，即specific（特定的）、measur—able（可测量的）、achievable（可达到的）、relevant（相关联的，与学校全体成员相联系）、timely（适时的）。
检查环节的主要工作是对学校安全目标的达成情况、学校自我安全评价（学校成员代表对学校安全的评价）的结果、学校成员的参与度、相关安全法规的遵守情况、安全工作的改进过程、校园安全教育开展情况、仍没有解决的安全问题、提高学校安全的建议等方面进行回顾和检查，并为下一年度学校安全管理工作计划的制订提供参考。
二、校园安全危急事件管理
安全危急事件管理是学校安全管理工作的重点和难点。新西兰中小学把校园安全危急事件管理作为学校安全管理程序的重要环节，特别加强了对校园危险、突发事件的管理，并建立了安全事故的报告制度。
1.危险事件管理
校园危险是指能够导致危害的活动、情形或物质。新西兰中小学把校园危险分为五类：物理方面（物体掉落、电击、室温过高或过低、噪声等）、化学方面（实验室化学制品的储藏搬运、除草剂、游泳池内化学用剂添加等）、生物学方面（盥洗室不卫生、烹饪设备不卫生、传染病等）、工效学方面（工作区域安排、桌椅高度等）、个人及心理方面（危险行为、压力/疲劳、暴力、恐吓/胁迫等）。
新西兰中小学对危险事件的管理集中在以下五个方面：
（1）确认危险：了解学校的自然地理情况、校内外安全巡查、进行安全讨论、关注学校临时来访者（临时来访者进入校园可能与学校环境、时间安排等因素冲突，对学校安全产生新的威胁）等是发现校园安全隐患的有效方法。对学校各岗位的工作内容及程序的分析、已发事故调研也能有效发现校园中存在的安全问题。
（2）记录危险：记录危险就是将发现的危险记录在学校的“危险登记簿”中。危险登记簿不仅是学校安全隐患情况的记录册、校园安全教育内容的来源，并作为日后产生法律纠纷的证据。
（3）评估危险：新西兰中小学通常采用计算危险等级的方法对发现的危险进行评估，对重大危险采取优先控制。计算方法是先将危险的严重度和频发率定级。严重度分为4级：1级，可以忽略的损伤或疾病；2级，轻微的损伤或疾病；3级，严重损伤或疾病；4级，死亡。频发率分为5级：1级，几乎不可能发生；2级，过去曾在其他地方发生过；3级，极有可能发生；4级，在学校中发生过：5级，总是发生。定级后严重度与频发率相乘的结果即为危险等级，等级分数较高的为优先控制的危险，危险最高等级为20。
（4）控制危险：学校根据实施效果、费用及人员需要等情况对危险采取消除（修复、移除）、隔离（悬挂警告标志、设置防护栏等）或降低（加强监控、开展培训等）的方法进行控制。在降低危险是唯一控制危险的方法的情况下，学校必须密切监控危险和有关人员的健康状况，并为所有暴露于危险的人员配备足够的防护设备。
（5）监控危险：为及时发现新的危险并制定相应的应对措施，根据新西兰教育部的要求，学校每个季度要进行一次全面的危险巡查。对于已经发现并经过处理的危险，学校也要继续监控。
2，突发事件管理
校园突发事件是指突然发生的对学校及其成员安全产生威胁的大范围事件。在新西兰，校园突发事件通常分为自然发生和人为造成两种。自然突发事件如地震、火灾、洪水、暴风雨、火山爆发、化学制品泄露等，人突为发事件如突袭、携带武器的罪犯闯入、炸弹恐吓、严重受伤/死亡、学生失踪等。
新西兰中小学对突发事件采取“4R”的方法进行管理：
减少（Reduction）——减少突发事件发生的可能及其潜在影响。这一方法主要与校园危险事件管理相联系，通过加强对危险事件的管理可以减少发生突发事件的可能。
准备（Readiness）——制定突发事件应急计划。学校对各种可能发生的突发事件都要制定相应的应急计划，通常包括事件行动程序、救援联系人名单（如学校负责人、校医、地方急救人员、消防、警察等）、学校地图、学校师生员工中需要帮助的残疾人员名单、急救人员及器具清单、人员撤离程序等内容。
反应（Response）——按应急计划对突发事件作出反应。
恢复（Recovery）——事件处理结束后，检查措施是否适切。在突发事件或突发事件演习后，学校安全协调员或校长要召集学校安全委员会成员及事故涉及人员召开检查会议，评估学校对事故的准备情况，并对应急预案进行调整。为让教师员工尽快恢复工作，学校有时也会要求教师员工撰写报告，汇报他们对突发事件的反应。在一些情况下，学校还为部分人安排心理辅导。
3.安全事故报告制度
安全事故汇报制度主要包括事故汇报和登记两个部分。学校发生安全事故后，学校要立即向相关管理部门汇报，并提交事故报告，与相关部门联手展开事故后续调查工作，听取安全工作改进建议等。此外，学校还要将安全事故的相关信息向学校的教职员工、学生及其家长汇报。这不仅是出于对学校成员权益的维护和尊重，而且在仍有可能发生危险的情况下，通报事故情况可以引起学校成员的充分注意并进行有意识地防范。
事故处理结束后，学校还要开展相关信息的登记备案工作，将事故发生的时间、人员姓名、受伤类型及相应治疗、事故汇报情况、预防事故再次发生及事故索赔的相关信息等记录在学校的“事故登记簿”中。
【关键词】化工园区；应急监管模式；研究
江苏连云港化工产业园成立于2003年6月，规划面积9.72平方公里。是苏北地区唯一的省级化工产业园区。园区东临黄海，南靠灌河，北依新沂河，环境容量大，发展空间广，人口密度低，被环保、化工专家誉为“江苏省发展化工产业的首选之地”。园区建设因地制宜，着力创新，全力推进基础设施建设，达到统一供水、供热、集中净化排污的要求。目前进区企业近百家，产品主要为医药、农药、染料、生物化工制品四大类。化工园区的建设促进了当地经济和化工产业发展，但也带来了环境安全问题。事实上，化工园区已经构成一个完整、复杂的宏观系统，其事故风险具有连锁性和扩张性[1-3]。开展化工园区应急管理工作，切实提升应急处置能力，已成为化工园区管理者当前高度重视与关注的热点。
1 园区潜在事故及危险性分析
化工园区中医药、化工企业比例较高，生产、使用、储存的危险化学品种类多、数量大，生产工艺复杂，极易造成灾难性事故，并引起连锁反应。因此，化工园区整体的危险性，不仅源自单个入园企业的危险性，而且更取决于入园企业之间的相互影响[4-6]，主要表现为三个方面：
1）化工企业由于生产所用的原料、中间体甚至产品本身绝大多数都是危险化学品，大多又在高（低）温、高（低）压等环境下进行生产，工艺比较复杂，操作条件严格，稍有不慎，可能发生危险化学品泄漏、火灾、爆炸、中毒等重大事故。
2）生产、储存装置日益大型化，使得化工园区内重大危险源数量众多且比较集中，重大危险源一旦发生火灾、爆炸或危险化学品泄漏，易引起周边其他重大危险源相继发生事故，从而引发灾难性的“多米诺骨牌”连锁效应。
3）化工园区临近灌河、新沂河等地表河流的入海口处，发生危险化学品重大泄漏事故时，有可能造成大面积的水源污染和生态破坏。
2 园区应急监管模式研究
2.1 现代应急管理模式
传统的突发事件应急管理注重事件发生后的即时响应、指挥和控制，具有较大的被动性和局限性。从20世纪70年代后期起，更加全面、更具综合性的现代应急管理理论逐步形成，并在许多国家的实践中取得了重大成功。无论在理论上还是在实践上，现代应急管理主张对突发事件实施综合性应急管理[7-8]，强调对潜在的重大事故实施有计划、有组织的全过程管理，即由预防、准备、响应、恢复4个阶段组成，使应急管理工作贯穿于事故发生前、中、后的各个过程，充分体现“预防为主、常备不懈”的应急理念[9-10]。
图1 化工园区应急管理模式示意图
应用现代应急管理理论，综合考虑化工园区兼具城市、企业应急管理特点，但又介于两者之间的特殊性。笔者认为，化工园区应急管理的核心和关键在于预防与准备；而对于化工园区应急管理而言，预防重在风险防控，准备在于应急队伍、应急平台、应急组织、应急预案，响应和恢复则主要体现在运行机制上。基于此认识，笔者研究提出江苏连云港化工产业园事故应急管理模式，如图l所示。
风险防控、应急队伍、应急平台、应急组织、应急预案、运行机制相对独立，但又相互联系，构成了化工园区应急管理的一个有机整体，建立起化工园区应急管理新模式。
2.2 新模式在园区应急管理中的应用
2.2.1 建立和健全应急体制及运行机制
化工园区危险源集中，风险高；应急管理涵盖部门多，涉及领域广，需要有机构有专人负责。化工园区应建立应急管理与协调指挥机构，明确其属性、编制、人员、职责等。化工园区重大事故应急管理与指挥组织架构应是模块化的[12]，该组织架构内各种职位可随应急范围内行政管理的具体情况而设置，即根据事故性质、严重程度和应急需求来启动相应部门、机构。
此外，应建立完善园区内部之间、园区与企业之间、企业与企业之间的日常安全监管和应急协调机制，提升化工园区的协调和整合能力；建立由公安、消防、安监、环保、海事、交通、卫生、城管各部门参加的应急职能部门联席会议制度，定期研究分析园区整体安全状况，及时解决园区应急管理重大事项；同时建立分级响应机制，明确企业、化工园区及上级政府各自范围内的分级原则、响应规定及其相应的等级标准。
2.2.2 构建风险防控管理体系
构建化工园区风险防控与管理体系，从企业和园区两个层面着手。
企业层面：入园企业开展重大危险源和重大事故隐患普查、申报或登记，全面掌握园区内重大危险源、重大事故隐患的数量和分布；对重大危险源、重大事故隐患的安全状况进行评估分级，确定化工园区安全监管和应急管理的重点，实行园区分级分类动态管理；在重大危险源辨识与评估的基础上，推动企业建立重大危险源实时监控预警系统，对重大危险源的安全状况进行实时监控，严密监视可能使重大危险源的安全状态向隐患和事故状态转化的各种参数的变化趋势，及时给出预警，将事故消除在萌芽状态。
园区层面：化工园区应组织开展园区整体定量风险评价，分析确定化工园区的主要危险因素，对化工园区内各种潜在事故的后果影响进行评价，确定事故的影响范围、项目间的相互影响及对周边环境的影响；根据整体定量风险评价结果，分析化工园区风险容量，科学规划化工园区现有空地发展规划。
2.2.3 增强应急救援队伍处置能力
化工园区主要危险是化学品火灾、爆炸、泄漏等事故。对此，重点加强驻园或临近园区的公安消防特勤队伍的危险化学品事故应急救援能力，本着“专而精”的原则，有针对性地配备现场检测、爆炸抑制、泄漏封堵、化学洗消、风险评估等装备。鉴于园区内一些化工企业建有专职应急救援队伍，应从园区整体层面整合入园企业专兼职应急救援队伍，根据各企业特点配备相关抢险救援装备，使之成为熟悉特定化工领域、专业技术强的特种工程抢险队伍。此外，医疗救护是危险化学品应急救援过程的重要环节。化工园区可适当酌情建立化学品专业医疗救护队伍，或与周边医疗机构签订应急救援协议，保证在紧急情况下，医疗救护队能及时赶到事故现场，配合抢险救援行动。
2.2.4 完善应急预案体系
针对当前化工园区应急预案普遍存在的操作性差、不成体系等问题，应进一步建立完善入园企业应急预案评审与备案制度，通过预案评审，增强应急预案的可操作性，保证应急预案切实可行、科学有效；加强和确保化工园区各层级预案之间相互衔接，实现园区应急救援整体联动。即，园区总体预案和上级政府及有关部门预案要相互衔接，园区预案与企业预案要相互衔接，园区各类专项预案之间要相互衔接。
应急预案编制完成后，应结合化工园区实际情况，特别是重大危险源、应急资源与设施等变动情况，以及演练效果，检查预案，发现预案的不符合性，及时修改完善应急预案，保证预案的实效性。此外，还应将应急预案编制与应急平台建设有机结合，实现应急预案的数字化管理。
3 结论
化工园区建设已经成为我国化学工业发展的一个大趋势，化工园区应急管理也已成为当前安全监管领域面临的新问题、新情况。在研究了化工园区的特点、危险性的基础上，探讨了化工园区应急管理的模式和方法，提出以重大危险源普查与监控、区域风险评价和安全规划为重点，构建风险防控与管理体系，增强化工园区应急救援队伍的处置能力，完善化工园区应急预案体系，以实现园区应急管理体制、组织及运行机制的创新。
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关键词：应急避难场所 现状 问题 对策
城市作为现代社会人类最主要的聚居点，在现代化进程中有着至关重要的作用。但同时，城市需要应对频发的自然灾害，如地震、洪水、海啸等，工业革命以来，由于物质资料不断丰富，人口增长、城市化水平越来愈高、社会经济不断发展，灾害的种类以及造成的破坏性后果都有了更为复杂的特点。如何在灾害发生时，将损失降到最低，如何紧急疏散人群，如何进行人员安置这个问题受到了更多人的思考和关注。应急避难场所是为了人们能在灾害发生后一段时期内，躲避由灾害带来的直接或间接伤害，并能保障基本生活而事先划分的带有一定功能设施的场地。现代城市中建筑密度打，可用的土地资源有限，而城市公园、绿地、广场、学校操场、大型露天停车场等因为空间大，也因此作为应急避难场所的首选，将城市应急避难场所纳入到城市规划体系中，能为城市居民提供安全避难、基本生活场地及灾后救援的场所，具有“直接启用”的特点。为应对突发事件，经规划建设具有应急避难生活服务的设施，可供居民紧急疏散、临时生活的安全场所。加强应急避难场所的规划建设，是提高城市综合防灾能力、减轻灾害影响、增强政府应急管理工作能力的重要举措。
最近几年由于人类自然灾害频发，特别是汶川“5.12”地震暴露出中国城市应急避难场所的建设所存在的问题，引起了人们对应急避难场所的高度重视。目前，我国处于经济社会转型期，随着城市化进程的加快，更多的农村和乡镇人口聚集在市区，必然会造出城市市区人口密度过高，建筑密度加大，住房高度变高，容积率大以及基础设施相对缺乏等问题，加之城市的自我保护能力较差，灾害一旦发生造成的损失也就越大。城市首先是考虑其安全问题，因此合理规划、分期建设、健全管理机制的城市避难场所是非常重要的。
一、我国城市应急避难场所发展现状
我国的应急避难场所起步比较晚，从1976年唐山大地震中才有了对防灾避难的初步认识，但并没有形成理论体系。直到最近几年由于自然灾害的频发才引起了人们的注意。直到2003年，才建成第一个应急避难场所，位于北京的大都城垣遗址公园应急避难场所。北京举办2008年奥运会在安全方面的需要，首先在北京城中心建立了29所应急避难场所。2011年，北京市又《北京市“十二五”时期应急体系发展规划》时指出，“十二五”期间，北京市应急避难场所将达300处以上。对于300处以上应急避难场所，北京市“十二五”规划要求面积将达1500万平方米、可容纳600万人，可基本保障突发事件发生后，居民疏散和避难需求；同时明确建设“步伐”，各区县政府每年至少建设2至3处，其中每个区县5年内至少建成1个Ⅰ类地震应急避难场所，这也为全国的应急避难场所提供了一个模板。
在汶川地震和玉树地震发生后，各个城市纷纷出台了一系列相关的法规和刚要，居民也认识到在自己身边的城市建立应急避难场所的必要性，随着关注度的增加，各地加快应急避难场所的规划和建设，这也促进了城市应急避难场所的建设进度。而我国地域辽阔，呈三级阶梯分布，各个区域的地域特征、自然植被及人口分布等情况有很大的差别，一些地处山区丘陵地带、河谷、滨海的城市，需要结合自身所在地的特点探索研究合适的方案应对灾害。由于各个城市的差异性，应扬长避短充分利用当地条件，不再盲目的进行整齐划一的建设。其中，天津市推出了《应急避难场所标志》地方标准，市政府还将全市28个地震应急避难场所列入市民手册，上海市在大连路绿地公园建造了首个地震应急避难所，区县和街道的避难所建设纳入了规划。重庆市由于地处山地，市中心楼房密度大楼层高、空地少的地域特点，充分利用公众场所较为开阔的地势，建立临时和应急避难所，按照居民所在社区划分不同的疏散群体，将奥林匹克公寓体育场、各高校露天操场、城市公园作为临时避难所。但同时也应看到这些已建成或是在建中的应急避难场所，是不能满足城市对于避难场所的要求，同时很多已经建成的避难场所设施也存在着配套设施不足，数量少、面积小，管理制度不完善，以及一些相应的饮水、医疗、物资供应等生活服务缺乏的问题。
城市绿地，是指那些具有开阔空间，宽阔的交通道路，并且有天然的绿色植物的场所，使之成为了应急避难场所的首选，居民最为熟悉的就是城市公园。在汶川地震期间，成都市民有超过50万人在城市各个花园中避难，而北京已经建成的29所应急避难场所中，就有21座是公园，成都公布的26做避难所中也有13座是公园。公园在避难场所中发挥着非常重要的作用。但就目前的情况来看，国内已建成的大部分应急避难场所型公园还处于设备简陋，科技含量不高的初级阶段，因此就如何利用好公园型的避难场所还需要进一步深化认识。在城市改造和建设的过程中，应对不断总结当地的建设经验，合理布局，多增加科技含量的基础上，在灾害发生时能充分的发挥其作用，减少灾害损失
二、我国城市应急避难场所存在的问题
（一）避难场所布局不合理
从分布区域来看，避难场所原则上是应该根据灾害的分布情况来合理布局。但现实状况不尽合理，因各地政治经济地位不同，往往形成省会城市、东部沿海城市和经济发达的大城市分布相对较多，而在灾害相对频发的西部山区地带以及中小城市相对较少的格局；从区域协调来看，几乎每个城市都有很明显的功能分区，应急避难场所的规划建设大部分是针对一个地区或一个城市，很难实现应急避难场所的整合与协调：从城市建设来看，初期往往会忽略掉应急避难场所的基础建设以及配套设施建设工作，而后期则一般是在公园等容易改造的空旷地区进行建设。居民集中区，由于人口众多，建筑群集中，在避难场所建设的时候，应该以临时避难场所为主，并结合所在区域的特征，以满足城市发展对应急避难场所的需求。
（二）避难场所综合防灾能力弱
建成的城市应急避难场所很多都只是针对于单一灾害进行的规划的短视行为，往往会造出应急避难场所定不准确、防灾减灾功能受到削弱等问题。目前，我国现有应急避难场所主要还是以抗震为主，还没有系统的设置防御多种灾害例如火灾，洪水，海啸等其他自然灾害的规划工作，急需要将避难场所的规划与建设从单一防灾向综合防灾减灾发展，做到系统和长远的规划工作
（三）应急避难场所建设标准不完善
城市的应急避难场所与城市建设密切相关，全国各地正组织开展《城镇防灾城市设计规范》等标准规范的编制工作，做好《建筑抗震设计规范》等标准规范的贯彻，但是我国避难场所的构建工作人处于试点和摸索起步阶段，缺乏统一的建设规范与标准，使其防灾减灾作用受到严重的制约。在这个方面还应多学习国外的经验。
（四）应急避难场所的称谓存在差异
现有的就有“避震疏散场所”、“地震应急避难场所”、“避难疏散场所”和“防灾避难场所”等几种说法。其中，避震疏散场所主要是指用于地震时受灾人员疏散的场地和建筑，地震应急避难场所则是指为应对地震等突发事件，经规划、建设，具有防灾避难生活服务设施，可供居民紧急疏散、临时生活的安全场所。很多城市居民还不清楚避难所具体的指向，也没有具体分辨其标志，所以造成了灾害发生时居民不知道往哪里疏散的问题。由于这两个定义在范围上都有一定的不太完备，也没有包括提供给灾民避难生活服务设施，可供其在灾前或灾后紧急避难的安全场所和紧急疏散通道等。
（五）多头领导，参与避难场所建设的部门多导致职责区划不明确
我国城市应急避难场所很多未纳入城市规划体系中来，布局也不合理，特别是在一些人口众多的旧城区，避难场所数量更是寥寥无几。在实施过程中，负责建设避难场所的部门很多，有建设与规划局、地震部门、人防部门、园林部门和民政部门等都单独建设过城市应急避难场所。许多城市的避难场所建成以后却疏于管理，并不能发挥其避难功能。再加上城市中的灾害本身具有的关联性、复杂性和突发性性，更加重了各个部门直接的管理协调难度，各部门之间互相推诿责任的事情也常有发生。而现阶段，我国应急避难场所在管理中存在职责不明、协调困难的问题比较突出。
（六）应急避难场所的法律支持不够
在我国，有关应急避难场所的法律政策缺少权威性，也未及时的出台相关法律措施。法律政策，作为应急避难场所建设与规划的法律依据，也是应急避难场所管理与使用的行动指南，因此完善并建立相关制度显得尤为重要。应急避难场所作为国民生命的安全防线，这是政府的义务通过立法或制定政策保障其建设和使用，及时满足其国民最基本生存产权利需要。
三、改进我国城市应急避难场所的举措
国家《城市抗震救灾规划标准》规定了避震疏散的标准和内容，其中提到了在规划建设城市应急避难场所之前要对所在区域需要疏散人口数量及其人口分布情况进行估计，合理安排避震疏散场所，设计出合理可续的避震疏散道路。即先开展基础调查，对本区域的人口数量、密度及城市现有公园、绿地、广场、学校操场、体育场馆、人防工程和大型露天停车场等进行普查、摸清因灾需要疏散人数以及地震防灾避难场所资源状况。也要针对现有的避难场所不同类型特点，按照及时、安全的原则，采取远近结合的方式，合理规划城市应急避难场所，提前设计出疏散通道，确保在发生灾害时，居民能快速逃离灾害现场，到达事先准备好的避难场所，保障人民群众的生命财产，并将灾害带来的损失降到最低。
（一）坚持以人为本的基本原则
首先要“树立以人为中心”的理念，充分考虑市民的居住环境和建筑情况，以及附近可以用作应急避难场所场地的实际条件，充分利用可以用地资源；其次也要多关注特殊群体的诉求，充分考虑妇女、儿童、残疾人等特殊人群在避难疏散过程中可能出现的各种问题，如疏散道路的设计、残疾人代步工作的准备、以及储备物资的品种的供应、临时厕所的建设等。同时也要做到让弱势群体能充分获取应急避难的相关信息。而且也需要对一些个体或团体需要特殊照顾，因为任何事件的发生过程中，可能会涉及到不同宗教群体，他们在饮食、起居习惯上会有很大的差异性。同样的，外来游客常常是一类容易被忽视的群体，因为初次到访对语言不通，他们很难辨别出避难场所的位置，也不知道在哪里可以得到援助服务。
避难场所的建设要遵循政府的引导，必须要严把质量的关，并且在避难场所使用时，要依据各部门的相应分工，积极相互协调配合，要做到权责统一、协调一致。
（二）城市绿地与城市应急避难场所相结合的原则
关键字：应急避难，城市公园，城市绿地
Abstract: the emergency shelter set up is a symbol of social civilization and progress. The city emergency shelter system how to digest, how to achieve? Is really a study. City park, green space in the city of important as open space, not only can beautify the city, providing people with good ecology, landscape, culture and leisure place, should be the city emergency shelter system one of the important place, and give full play to the function of refuge.
Key word: emergency shelter, city park, urban green space
中图分类号：F540.32 文献标识码： A 文章编号：
在城市化进程飞速发展的中国各地，随着经济、社会的高速发展，城市发展已进入快速增长时期，城市规模不断扩大，人口密集度很高，遭受各种突发事件或灾害的威胁形势严峻。尤其在多灾多难的08年之后，深刻体会到我国各城市在这方面的薄弱。城市应急避难系统如何消化，如何实现？确实值得研究探讨。而在城市绿地中实现是最为合理的，可操作性极强。
1. 问题的提出
应急避难场所的建立是一个社会文明进步的象征，也是城市管理向科学化、人性化发展的象征。在城市中建设应急避难场所是建立健全城市防灾体系的重要内容之一，不仅是防震等其他重大自然和人为灾害的需要，更是建设现代化国际大都市的迫切需要。
城市公园、绿地作为城市中重要的开放空间，不仅可以美化城市，为人们提供良好的生态、景观、文化、休闲场所，对城市防灾避难也有着特别重要的意义。因此，城市公园、绿地应当成为城市应急避难系统的重要场所之一，发挥防灾避难的功能，以备地震或其他灾难来临时，密集居住在城市的居民能在政府组织下，被快速疏散安置到公园，并在指挥系统、医疗救护、饮食饮水、供电照明等方面得到基本保障，以减少灾难损失。应急避难场所的修建可以提高城市的应急避难能力，完善城市功能，增强城市应对突发事件和各类自然灾害的能力，同时提高公众的安全感。
2. 我国防灾公园的发展现状
我国大陆地区的防灾空间规划我国大陆地域辽阔，地理条件和气候条件十分复杂，自古灾害较多。1976年唐山市大地震，是迄今为止400多年来地震史上最悲惨的一次。震后重建的绿地系统规划为避难、减灾、减轻灾害损失提供了重要条件，扩大了市级公园面积，并且这些公园都与市区抗震通道相接，万一发生地震能使大型救灾专用车辆通行，保证抗震救灾工作通畅及时，居民能迅速疏散到绿地中去。
北京已经计划在城区乃至更大范围内建立应急避难场所，已建和在建的共有27处，目标是保证居民在10分钟内即可到达一个避难所。西安、泉州、天津、上海、重庆、南京等城市对防灾公园的建设也予以了高度关注，并着手开展准备、规划和建设工作。2004年9月国务院下发的《关于加强防震减灾工作的通知》(国发[2004125号)明确指出“要结合城市广场、绿地、公园等建设，规划设置必需的应急疏散通道和避难场所，配置必要的避难救生设施”。
3. 应急避难绿地规划的设计程序：
3.1. 确定城市应急避难绿地建设指标与规划目标
做城市现状绿地分析，确定城市应急避难绿地建设标准与目标，做城市气象、绿地周边水文、地质等自然环境条件与工作研究，设定城市应急避难工程体系。
3.2. 场地选址及级别确定
认真界定避难圈域界，划分好避难级别。
3.3. 应急避难绿地布局综合设计
涉及应急避难设施配置，应急避难功能区划，园路及铺装设计，种植设计，建筑物及其他设施设计，生命线系统规划（包括生命线设施设计），信息情报系统规划（包括信息情报设施设计），物资供应系统规划。
4. 如何提高应急避难系统
如今，我国城市化率已达到41％，城市发展进入了高速增长时期。在城市公园中建立应急避难系统为灾难的来临做好了准备，但灾难的发生毕竟是非常事件，如何在和平时期将应急避难系统利用起来，最大限度地发挥其作用，是一个值得探讨的问题。为此，我们应借鉴日本丰富的防灾经验，结合城市公园的功能，平灾结合的建设灾害发生时的避难场所。变维护为利用，最大限度地发挥应急避难系统的日常功能，使应急避难系统在公园的日常维护和管理中充分被利用起来，提高应急避难系统的日常运用效率和社会效益。
可从以下几点着手：
4.1 将应急避难指挥中心开辟为公园游客服务中心及科普教育基地。
在平时充分利用避难指挥中心的设备和空间，定期对中小学生和市民开放，组织开展应急减灾科普知识宣传教育工作。有计划、有组织地向公众介绍中心内相应的应急设施和配置，加强对公众的危机教育和应急避难教育，提高公众的应急减灾意识和应急避难与自救互救能力。同时，可结合公园的特点开展园林绿化知识宣传，举办山石、花卉、书画展等文化活动，既丰富周围群众和游客的精神文化生活，进一步提升公园的文化内涵，又充分利用了空间。
4.2 利用应急避难设施，与地震办和街道办事处合作，共同组织附近居民和中小学生进行应急避难演习，通过市民的参与，更加深入、广泛地宣传和普及防震减灾知识，提高全社会的防灾减灾意识，提高市民的自救互救能力。
4.3 充分利用太阳能供电系统。
将园内照明和办公用电设置为太阳能和市政电网双路供电，平时以太阳能供电为主，当连续阴雨天造成蓄电池电量不足时再自动切换到市电工作，既可保证公园正常供电，又充分利用自然资源。
4.4 充分发挥监控、广播、通讯系统的功能。
为保证公园公共设施以及游客的安全，服务监控系统平时作为公园安全服务的一种措施，为整个公园的安全防范工作提供有力的保障；广播系统平时用于播放优美的背景音乐，提高公园服务水平。
4.5 将应急设施制作成景观小品，丰富公园景致。
如将应急饮水装置制作成别致的小花坛，形成一种独特的小品景观；将应急棚宿区设置为游人休憩和娱乐的场所；将应急简易厕所采用挖化粪池上面盖板铺设坑位的方法，平时在盖板上种植草皮，应急时增加围挡即可使用；应急停机坪平时作为绿地景观供游人观赏、休闲。
5. 结论
汶川地震以后，防灾被提上日程，越来越多的城市开始将防灾规划作为一项重要的任务去实施。在城市公园中建立应急避难系统，将公园建成具有应急避难功能的提法由概念转变为现实，为城市公园规划建设应急避难系统提供了思路和依据。但目前对于应急防灾避难系统的建立还没有统一的规范或模式，且应急避难系统建立后，如何发挥其日常功能还有待进一步研究，这需要社会各界共同努力。
总之，城市应急避难场所的规划建设是一个复杂的课题，而从城市应急避难绿地的概念构建入手，研究如何结合城市绿地建设适合于不同城市空间结构的城市应急避难场所，是防灾规划的重要内容，对于社会、经济的发展也有重要的作用。总结出城市应急避难场所与城市绿地结合规划的基本要求，包括选址的要求、内部空间布局的要求、避难设施建设的要求和疏散通道规划的要求，提出在二者结合规划的过程中应该遵循平灾结合、安全优先、统筹规划、整体性、通达性的原则。
参考文献：
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[2] 张海金.防灾绿地的功能建立及规划研究[D].同济大学建筑与城市规划学院,2008.
[3] 金云峰,周煦.城市层面绿道系统规划模式探讨[J].现代城市研究,2011,(3):33-37.
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