一、农村基层党建基本知识
1.基层党组织的概念和设置原则
根据《党章》规定，企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会团体、社会中介组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。我们现在通常说的党的基层组织一般是指在企业、学校、机关、街道、乡、镇、村、产业协会、律师事务所等其他基层单位设立的党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。
党的基层组织，根据工作需要和党员人数，经上级党组织批准，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。
设置原则一般是：
党委。一般情况下，党员人数超过100名的基层单位，经上级党组织批准，可成立党的基层委员会。有的基层单位党员人数虽然不足100名，但因特殊情况和工作需要，经上级党组织批准，也可以成立党的基层委员会。
党总支。党员人数超过50名，不超100名的基层单位，经上级党组织批准，可成立党的总支部委员会。有的基层单位党员人数虽然不足50名，但因特殊情况和工作需要，经上级党组织批准，也可以成立党总支委员会。
党支部。正式党员人数超过3名、不足50名的基层单位，经上级党组织批准，可成立党支部。其中，党员人数超过7名的，应设支部委员会;党员人数不足7名的，只设书记1人，必要时可设副书记1名。正式党员人数虽然不足3名的，可以和临近单位的党员成立联合党支部。
党的基层委员会由党员大会或党员代表大会选举产生，党的总支部委员会由党员大会选举产生。为完成某项临时性任务而成立的临时单位、临时机构、短期学习班等，经批准可以成立党的临时委员会、总支部委员会或支部委员会。临时党组织的书记、副书记和委员会委员由上级党组织指定。
二.村党支部和村民委员会职责
村党支部职责：(1)贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织及本村党员大会的决议。(2)讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。(3)领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。(4)搞好支部委员会的自身建设，对党员进行教育、管理和监督。负责对要求入党的积极分子进行教育和培养，做好发展党员工作。(5)负责村、组干部和村级经济组织中管理人员的教育、管理和监督。(6)搞好社会主义精神文明建设和社会治安、计划生育等工作。
村民委员会职责：(1)自觉维护村党支部的领导核心地位，在村党支部的领导下依照法律和村级民主决策程序管理本村事务。(2)向村民会议或者村民代表会议负责并报告工作，贯彻执行村民会议和村民代表会议的决议。(3)完成上级政府安排的行政、经济等工作任务。(4)维护村民的合法权利和利益，教育、引导村民履行公民义务。(5)支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产发展和经济发展。(6)依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其它财产，教育村民爱护公共财产，合理利用自然资源，保护和改善生态环境。(7)办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向上级政府反映村民的意见、要求和建议。(8)做好优抚优恤、救灾救济、五保户供养等社会保障工作，开展移风易俗活动。(9)发展文化教育，普及科技知识，创建和谐村庄，推进社会主义精神文明建设。
三.党的“三会一课”制度
党的“三会一课”制度是指定期召开支部党员大会、支部委员会、党小组会、按时上好党课。
支部党员大会：每季度召开一次。主要任务是传达和学习上级党组织的决议、指示，讨论通过本支部的工作计划;听取、审查支部委员会的工作报告;选举支部委员会，对吸收党员和预备党员转正作出决议;讨论决定党员的奖励和处分，以及支部的其他重要事项。
支部委员会：每月至少召开一次。主要内容是分析研究支部工作的进展情况和党员、群众的思想状况;讨论决定如何贯彻上级党组织的指示;研究支部工作计划、工作报告和日常工作中的重要事项。
党小组会：每两周召开一次。主要内容是组织党员学习党的路线方针政策;传达党内文件和党的决议;讨论本小组的工作以及党员应该承担和完成的任务，研究贯彻执行决议的办法。
党课制度：主要是学习党的基本理论知识和党的路线方针政策，同时针对党员一定时期的思想倾向和共性问题，进行党风、党纪和革命传统教育、形势任务教育，也可根据本单位实际确定。党课可由支部组织，也可由上级党组织统一组织，一般每季度上一次党课。
四.党费的收缴管理
党费的收缴、管理和使用，是党的基层组织建设和党员队伍建设的重要内容，是党的建设的一项经常性、基础性工作。党员按照《党章》规定，每月一次向党支部交纳党费，党支部逐人为其开具党费收缴专用收据。对不按规定交纳党费的党员，党支部应及时对其进行批评教育。对无正当理由连续六个月不交纳党费者，按自行脱党处理。
(1)交纳党费的比例：每月工资收入(税后)在3000元以下(含3000元)者，交纳月工资收入的0.5%;3000元以上至5000元(含5000元)者，交纳1%;5000元以上至10000元(含10000元)者，交纳1.5%;10000元以上者，交纳2%。离退休干部、职工中的党员，每月以实际领取的离退休费总额或养老金总额为计算基数，5000元以下(含5000元)的按0.5%交纳党费，5000元以上的按1%交纳党费。
农民党员每月交纳党费0.2元-1元。学生党员、下岗失业的党员、依靠抚恤或救济生活的党员、领取当地最低生活保障金的党员，每月交纳党费0.2元。
交纳党费确有困难的党员，经党支部研究，报上一级党委批准后，可以少交或免交党费。
(2)交纳1000元以上党费的程序
第一条为加强村组集体经济组织财务管理，密切党群干群关系，维护农村社会稳定，确保农村集体资产保值增值，促进农村经济发展，推进农村党风廉政建设，根据《村民委员会组织法》、《会计法》、《省村社集体财务管理办法（试行）》、《省农村集体资金资产资源规范化管理办法（暂行）》等有关法律、法规和规章，结合我县实际，特制定本办法。
第二条本办法适用于我县范围内农村村组集体经济组织的财务管理和所涉及的相关事务行为。本办法所称农村财务主要是指农村村组集体经济组织在经济活动中所发生的一切经济收支业务及其有关事项。
第三条县农业局主要负责农村集体经济组织财务的业务指导和监督。县财政局负责农村集体经济组织财务会计工作的管理和监督。乡（镇）农经管理职能部门负责指导、监督所属农村村组集体经济组织的财务管理。其他部门按照工作职责，抓好具体工作。
第四条农村财务指导、监督部门的主要职责是：（一）贯彻落实中央、省、市有关农村财务管理政策、法律、法规；（二）制定财务管理制度，并组织实施；（三）指导村组加强集体财务管理，搞好会计核算；（四）组织培训农村财务人员，总结交流财务管理经验；（五）开展查账、清账、财务检查和审计等业务工作；（六）完成领导交办的其他工作。
第二章财会人员岗位职责
第五条村组账务委托乡（镇）代管的，负责农村村组集体财务核算、管理的人员主要是指农村财务会计核算中心专职村组集体财务核算管理的会计和村出纳人员；账务未委托乡（镇）代管的，主要是指村专业会计（文书）和村出纳人员。其主要职责是：（一）遵守财经纪律，执行中央、省、市有关农村财务管理政策、法律、法规规定；（二）做好会计出纳业务工作，搞好核算和分析，管好农村村组集体资产；（三）搞好财务监督，杜绝不合规开支；（四）按照规定要求做好财务公开工作；（五）参与经营决策，拟定经济计划、财务计划，参与考核、分析经济计划、财务计划的执行情况，指导和参与各种经济合同的洽谈、签订；（六）整理、保管好会计凭证、账簿、报表等财务档案、统计资料；（七）完成有关资料的统计、汇总和上报工作；（八）办理其他财会事务。
第六条财务人员要严格执行《会计法》和有关政策、法规、制度，严格把好收支关。对违反财务制度的开支，财务人员有权不予办理。各单位领导要支持财务人员依法行使职权，不得对执行财务制度的财务人员进行打击报复。对于履行职守，坚持原则，做出显著成绩的财务人员，应给予表彰奖励。
第七条会计要严格按财政部制定的《会计基础工作规范》进行会计核算和监督，做到账目清楚，账实、账款、账据、账账、账表“五相符”，保证会计信息的真实性，根据统一规定的程序和审批要求审核原始凭证，及时入账，并按规定的月或季填制上报会计科目余额表、收支明细表、资产负债表、收益及收益分配表和其他有关统计业务报表，按规定做好财务公开工作。
第八条出纳必须核对每一笔收支单据编号、分别登记现金、存款日记账。定期与会计核对账目，做到账账相符，确保各项收支内容真实，数字准确，手续齐备，账目清楚。
第九条出纳和会计要按规定办好各项收支票据的交、接，并做好票据交、接清单手续的记载、归档。
第十条建立财务档案室(专柜)，专门保管会计资料及会计档案。
第十一条实行财务人员持证上岗制度，并保持相对稳定。村组账务未委托乡（镇）代管的，因工作需要或其他原因调整村专业会计的，必须经村民大会或村民代表大会讨论通过，乡（镇）经营管理部门考核合格，并报县农业局审核备案。调整财务管理人员时，应及时办理财务工作及其他有关资料交接手续。会计人员交接时，由原任会计结好所有账目，编好应做的会计报表，并将任期内经管的会计凭证、账簿、报表、其他有关资料列表记录，编制移交清单，一式数份，由接任人清点签收，交接双方、监交人签章。出纳人员交接时，应与会计账现金、存款等科目核对清楚，清理好尚未入账的收支票据，结出余额，办好相关移交手续，由交接双方和监交人在移交清单上签章，移交清单一式数份。
第三章货币资金管理制度
第十二条村组集体要严格执行《现金管理条例》，实行钱账分管。村出纳负责办理本村及所属各组日常现金的收支和保管业务，其他人员不得管理现金。
第十三条村组集体实行一村一专户存折。开户时,村组账务委托乡（镇）代管的，必须预留乡（镇）农村财务会计核算中心、村公章和出纳员私章印鉴；村组账务未委托乡（镇）代管的，必须预留村公章、会计和出纳员私章印鉴。各乡（镇）应做好与开户金融部门的衔接工作，确保开户金融部门必须见存折、印鉴齐全再办理存款支取。
第十四条村组现金实行限额管理，村出纳备用金不得超过1000元。
第十五条村出纳超限额部分的现金必须及时存入当地开户金融部门，严禁公款私存。
第十六条实行与开户金融部门对账制，存款业务发生频繁的必须月月对账，存款业务发生少的可按季对账，对账后须具备金融部门出具的确认有效的对账单或证明，并报会计存档备查。
第十七条村组日常现金收付业务，主要由村出纳统一办理，特殊情况确需其他人员经手办理的，每月末应定期向村出纳办理交接（报账）手续，离任时，应及时交清财务手续，以前离任未交清财务手续的，应限期交清。一次性收入现金超过备用金限额部分，村出纳必须及时存入开户金融部门，严禁坐支、挪用。
第十八条日常现金存款管理中，出纳人员要做到“七不付款”，即：没有单据不付款，未经审批不付款，审批超越权限不付款，开支不当不付款，用途不明不付款，印章不齐不付款，金额数量不清不付款。
第四章债权债务管理制度
第十九条村组一切有价证券必须纳入账内核算，建立健全各种有价证券登记簿，由村出纳妥善保管，按时兑换。
第二十条村组债权债务必须记载清楚、准确，确保有据可查。
第二十一条村组对已有债权要按年度进行专项清理，并按有关政策办好相关手续，确保诉讼时效。
第二十二条村组不得随意举债。因特殊情况确需发生借贷负债的，必须经村组18周岁以上村民半数以上成员或三分之二以上农户代表大会讨论通过。并将会议记录及到会人员签名（章）作为发生借贷的依据之一，随据一并装入记账凭证。否则，造成后果由经办人、审批人自负。要采取有效措施逐步化解村组已有债务。
第二十三条村组的各种债权要依法催收，确实无法收回的款项，经村民会议或村民代表会议讨论通过后，报乡（镇）农经管理部门审批核销，计入其他支出。但要坚持账销债留原则，保留催收欠债的权利，在“遗留问题登记簿”进行反映和监督。若因有关责任人造成的损失，应按所承担的责任进行赔偿。任何人不得擅自决定应收款项的减免。第五章固定资产管理制度
第二十四条村组集体所有的固定资产和存货必须纳入账内核算，并造册登记，定期盘点，专人保管。要按资产的类别建立固定资产台账，及时记录资产增减变动情况，主要登记：资产的名称、类别、数量、单位、购建时间、预计使用年限、原始价值、折旧额、净值等。实行承包、租赁经营的，还应当登记承包、租赁单位（人员）名称，承包费或租赁金以及承包、租赁期限等。已出让或报废的，应当及时核销。分年度按规定足额提取固定资产折旧。
第二十五条村组原则上不得以集体资产(资金)给任何单位或个人的借、贷款作抵押和担保。因特殊情况需要提供抵押、担保的，必须经村组18周岁以上村民半数以上成员或三分之二以上农户代表大会讨论通过。否则，造成后果由经办人、审批人自负。
第二十六条资产评估制度。集体经济组织土地、四荒地、森林、水面等资源性资产及账面价值3000元以上的固定资产，以招标投标方式承包、租赁、出让集体资产，以参股、联营、合作方式经营集体资产，集体经济组织实行产权制度改革、合并或者分设等，应当进行资产评估。评估由具有资质的中介机构实施。评估结果要按权属关系经集体经济组织成员的全体成员大会或成员代表会议确认。确认结果经乡（镇）人民政府审核，报县农业局备案后方可实施。
第二十七条村组的征（租）用土地补偿费以及变卖村组集体固定资产净值部分的收入，必须纳入公共积累。村组土地征用费不得用于清偿村组债务。村组集体公共积累不准分配。村组纳入分配的收入应按规定比例提取积累，不得全额直接分配。
第二十八条资产承包、租赁、出让制度。实行承包、租赁、出让集体资产的，农村集体经济组织应当制定方案，经村民大会或村民代表会议讨论，明确资产的名称、数量、用途、价格以及是否招投标等事项，并签订书面合同，合同及有关资料应及时归档并报乡（镇）人民政府备案；实行统一经营的资产，要明确经营管理者的责任、经营目标、决策机制和收益分配机制，并向全体成员公开；实行股份制或者股份合作制经营的，其股份收益归农村集体经济组织所有，纳入账内核算。按政策规定程序操作，做到公开、公平、公正。第六章票据管理制度
第二十九条村组在收款时，属经营性收入的，应出具相关税务发票或财政部门监制的收款收据；属非经营性收入的，应出具加盖农村集体经济组织财务专用章的收款收据；属一事一议的，应出具农民筹资筹劳专用票据。支出时，须取得合法原始凭证。严禁无据收款、“白条”入账。
第三十条使用现金收付单据必须坚持三联同时套写，字迹清楚，要素齐全。村组使用的各类收付单据，应妥善保管，作废的单据应与其他存根联一并装订归档，不得遗失。收付单据严禁短缺，如发现有短缺现象，按有关规定严肃处理。村组发生的一切收支，所使用的收付款单据不得以记账联以外的其他任何一联入账。
第三十一条会计、出纳票据交接。业务量大、发生频繁的，一个月交接一次，反之则按季交接一次，并填制票据交接清单（一式三份以上），会计要将交接清单装入当月或季度相关记账凭证内。
第三十二条村组使用的收付款单据，由乡（镇）统一购买发放，票据的领取必须由乡（镇）农经部门或财政所统一造册逐本逐号登记，村组到乡（镇）农经部门或财政所领取收付款单据，必须将上次领取的收付款单据存根联交乡（镇）农经部门或财政所统一保管备查，坚持“谁发放、谁保管”，并进行注销登记。第七章财务审批审核制度
第三十三条村组集体资金动用按照以下规定执行：
（一）村级：1.一切借出款和对外投资、其他开支事项1000元以上的，必须经村民会议或村民代表会议议定，并将会议记录及到会人员签字（章）作为资金审批支出的依据之一，村出纳填制《村组集体资金支出申报表》，上报乡（镇）农经部门，接受乡（镇）农经部门的指导和监督，通过后由乡（镇）农经部门签注监督意见，加盖公章，才能支出村组集体资金。2.其他开支事项1000元以下的资金，经办人在合法合规的原始票据上注明支出原因,由村务监督委员会审核同意,经单位负责人审批报销。
（二）村民小组：1.一切借出款和对外投资、其他开支事项500元以上的资金动用项目必须经本组村民会议或代表会议议定，并将会议记录及到会人员签字（章）作为资金动用的依据之一，村出纳填制《村组集体资金支出申报表》，上报乡（镇）农经部门，接受乡（镇）农经部门的指导和监督，通过后由乡（镇）农经部门签注监督意见，加盖公章，才能动用组集体资金。2.其他开支事项500元以下的资金动用项目，经办人在合法合规的原始票据上注明支出原因，由村务监督委员会审核同意，经单位负责人审批报销。
（三）各乡（镇）可根据不同情况，参照本条对村组资金支出额度作出具体规定。村组集体上交生产性费用及其他代收款在上级有关文件规定数额之内上交、开支款项的支出，不填报《村组集体资金支出申报表》。
第三十四条村务监督委员会和村组负责人对入账收支票据的审核审批按如下程序进行：（一）村入账票据的审核审批。村发生的一切收支票据，经办人在票据正面注明事由签名后，必须经村务监督委员会集体审核，村务监督委员会成员应在票据左下角签名和加盖村务监督委员会条章，经村负责人审批同意并签字盖章后方可报账。（二）组入账票据的审核审批。组发生的一切收支票据，经办人在票据正面注明事由签名后，必须经村务监督委员会集体审核，村务监督委员会成员应在票据签名和加盖村务监督委员会条章，经组负责人审批同意并签字盖章后方可报账。村务监督委员会和村组负责人对村组收支票据每季审核审批一次，时间规定为：组以每季度；村以；特殊情况经乡（镇）农经部门同意后，另定时间。在规定审查票据的时间内，村委会主任因故不能参加的，由村支部书记审批。村民小组长因故不能参加的，由村民小组代表推选本组一名代表审批。村务监督委员会成员因故不能履行职责的，应及时召开本村组村民会议或代表会议，补充村务监督委员会成员，确保按时处理账务及公布账目。会计人员对村组入账收支票据审核的有关规定按照本办法第四十一条执行。
第三十五条村组必须严格控制非生产性开支范围和标准。村组办公费、报刊费等非生产性开支，实行总量控制，不得超支。村组原则上不得支出招待费。为谋求经济发展如争取受益项目、招商引资等确需发生招待费支出的，应尽量做到节约开支。
第三十六条村组干部误工报酬等事项发放范围、标准由各乡（镇）结合本地实际作出明确规定。
第八章账务管理制度
第三十七条会计和出纳必须单设。二者不得相互兼任。
第三十八条村组集体按照财政部年颁布的《村集体经济组织会计制度》进行财务会计核算。
第三十九条村组账目必须分村分组设置。出纳员必须设置运用《出纳现金日记账簿》和《出纳存款日记账簿》，对所发生的每一笔现金收支业务按发生业务的时序如实登记。会计必须按会计制度规定，设置运用统一的总账、明细分类账簿、会计科目，对发生的每一笔经济业务实行总分类，明细分类账核算。建立健全财产物资登记簿、有价证券登记簿、遗留问题登记簿。账、簿、表、册、据、格式必须符合规范化管理要求。
第四十条村组账务委托乡（镇）代管的，应在召集村民代表会议同意的基础上，由村民委员会与乡（镇）农村财务会计核算中心签订《农村村组集体会计账务乡（镇）代管委托书》。
第四十一条村组账务未委托乡（镇）代管的地方，村专业会计和村出纳必须于每季度第一个月5日前定期到乡（镇）人民政府集中办公，组织会计人员统一审核上季度村组收支票据，先审后入账。统一清点出纳库存，并填制会计出纳凭证交接单，其中会计所执一份应装入各村组本季记账凭证内。村组账务委托乡（镇）代管的，上述工作可根据业务量大小按季或按月进行。乡（镇）农经部门应做好对会计审核票据工作的指导和监督，确保入账各种手续和凭证的合规性。出纳库存清点后，乡（镇）农经部门应督促各村出纳将超限额现金及时存入开户金融部门。
第四十二条村组发生一切财务收支，必须纳入账内核算，不准出现账外账、账外品迭、坐收坐支、以收抵支。
第四十三条会计应于每年1月5日前分村组做好年终收支决算分配转账、结旧建新工作，对重要项目要进行专项结算，并将农户欠村组上年应交款项纳入“内部往来”科目进行账内核算。村组集体收益分配方案要经村组成员大会或成员代表大会讨论通过后，报乡（镇）农经部门审查后方可执行。
第四十四条集中办公时乡（镇）农经部门应督促会计和出纳对村组有关账目进行核对，切实做到“五相符”。
第四十五条会计应于每季度第一个月10日前按规定分村组及时、准确、完整地编制财务季度报表，并按时上报有关部门。
第四十六条各村应配备财务资料档案柜，财务资料应按规范化要求，及时整理归档，实行统一管理，专人负责，做到完整无缺，存放有序，方便查找。村组账务委托乡（镇）代管的，财务档案室统一设在乡（镇）人民政府，村组账务未委托乡（镇）代管的，其村组财务档案也要逐步纳入乡（镇）统一管理。
第四十七条逐步推行农村财务电算化管理，提高工作质量和效率。
第四十八条会计年度从公历起至止。
第四十九条会计记账以人民币为本位币，有外币收支的，要折合成人民币进行记账，并要登记外币金额和折合率。
第九章民主理财制度
第五十条村组必须建立村务监督委员会。村务监督委员会成员（含村务监督委员会主任）由各村组村民大会或村民代表大会按《村民委员会组织法》推选产生，每届任期与村民委员会任期相同，原则上确保每个村民小组选举一名。
第五十一条村务监督委员会根据村民大会或村民代表大会授权，负责检查审核本村组集体财务收支票据、财务账目及相关的经济活动事项，对本村组集体财务活动进行民主监督，按照有关政策规定参与制定本村组集体的财务计划和各项财务管理制度。对不合理开支应提交村民会议或村民代表会议讨论决定。
第五十二条村组必须选择适当地点建立财务公开栏。乡（镇）农经部门应认真按照农业部、监察部制定的《农村集体经济组织财务公开规定》，切实组织农村财务人员将村组财务活动情况及其有关账目，通过便于群众理解和接受的形式，如实公开。每季度必须对上个季度村组财务进行分项公布。有条件的也可按月公布，重要项目应不定期及时专项公布。每季度第一个月日为全县村组财务统一规定公布日。村组财务公布以召开群众会议公布与上墙公布相结合方式进行。
第五十三条村组财务公布内容要有村组法人代表（负责人）、村务监督委员会成员和财务人员签名或盖章。村组财务公布应先在村务监督委员会成员内部进行，然后再向群众公布。村组账务委托乡（镇）代管的，村组财务公布工作应主要由村文书负责，乡（镇）农村财务会计核算中心、村出纳共同协助，村组其他干部积极配合；村组账务未委托乡（镇）代管的，村组财务公布工作应主要由村专业会计负责，村出纳协助，村组其他干部积极配合。村组应建立财务公布登记簿，对公布的时间、地点、形式、内容及起止时间、参加人员、群众反映的问题和意见等进行详细记载。乡（镇）农经部门应做好指导、督促和检查。
第五十四条村组财务公布后财务人员应认真填写《县村组集体财务公布民主监督卡》，并提交村务监督委员会成员签名或盖章，其他人不得代签，并及时报乡（镇）农经部门备案。乡（镇）、村组应对财务公布后群众反映的意见和问题及因财务问题引发的群众上访事件进行及时调查和处理，做好答复，把矛盾化解在萌芽状态。
第十章财务清理审计制度
第五十五条村组财务实行年度清理审计制度，年初要作出财务清理审计工作计划，根据当年各项收支、债权债务、发包等情况，结合群众关心和财务管理中反映的问题，实行分村组分类分项清理审计。
第五十六条财务清理审计工作由各乡（镇）人民政府负责组织，抽调农经、财政、纪检等有关部门人员参加，在村组干部、村务监督委员会等有关方面的协助配合下进行，严格按《农村集体经济组织审计规定》要求实施。审计工作严格执行中央、省、市有关农村集体经济审计的法律、法规和规定，接受审计部门的指导与监督。
第五十七条建立村组干部（包括村组集体统一经营企业干部）离任责任审计制度。村组干部从任职到离任期间所制定的各项经济发展计划目标完成、公益事业建设、财务收支及手续、村组集体资产保值增值、集体债权债务的真实性、合法性等情况，要通过离任责任审计客观公正评价。
第五十八条清理审计完毕要写出清理审计报告，同时向相关村组群众公布清理审计结果，并报送乡（镇）有关部门。村组干部离任责任审计报告、结论要告之被审计的村组干部本人。
第十一章附则
第五十九条本办法自印发之日起施行。凡发文之日以后农村集体经济组织的各项财务管理及相关事务的行为，均以本办法为准。第六十条凡违反本办法有关条款，按照国家有关法律、法规和规定处理。
关键词：村级财务 监督制度 临海 创新
中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2015）10-0298-01
在村庄治理过程中，村务监督是贯穿于村庄治理运作始终的，是为了防止个别利益危害整体利益、维护村庄正常治理秩序、实现有效的村务管理而对村庄公共权力实施的一种必不可少的调整和控制措施，它各项机制的完善和监督过程的民主与否，都直接决定着村务监督在村级组织当中的监督力度和公正公平。临海市小芝镇在实践中创新“清单制”考核和“出纳轮流制”，构建科学的村务监督机制，保证村级治理正确运作。理清了困扰村民已久的村级财务混乱，村务不公开、不透明，党务难知晓等问题，还破除了村务监督过程中难以对村两委实行专项监督的难题。而“三方联动”监督形式的确立，也让监督职能和监督范围进一步扩大，让专项监督变成了各级人员参与的全方位监督，实现了监督的制度化和民主化。
村务监督委员会作为最基层的村级监督机构，是由原来的村务公开监督小组、民主理财小组演变而来的，它的职责是在乡镇纪委和村党组织的领导指导下，依法对村级各项事务实施监督。村务监督贯穿于村民自治的始终，是为了实现村庄有效治理而对村庄公共权力实施必要调整和控制的措施。在2010年10月修订的《村民委员会组织法》增设了村务监督机构，以法律制度的形式强化了对村庄民主理财和村务公开的落实，但许多地方的村务监督委员会形同虚设村务监督的效果并不理想，村务监督仍然是村民自治最薄弱环节之一。
一、村务监督存在的问题
本来以为随着村务监督委员会各项体制的逐步完善，人员组成的更趋合理化。这一村级组织的设立，使村务监督工作步入了有章可循的制度化轨道，使广大村民的知情权、参与权和监督权有了很大的提升，有利于化解基层矛盾、密切干群关系，提高村民民主自治和民主监督能力。但是在小芝镇的部分村务监督形同虚设，无法真正履行监督职能，实际权力还是操控在村两委主要干部手中。
第一，同体监督现象。在对小芝镇的部分村的调研中发现，部分党支部委员兼任监督员的状况，特别是在党支部书记和村委会主任“一肩挑”或党支部委员和村委会成员交叉任职的情况下尤其突出。按照监督的制度设计，村务监督应与村务管理相分离，村民监督委员会应成为独立于“村两委”之外的权力制衡机构。村两委主要干部，特别是村书记、主任则认为自己才是村里的家长，村监会主任不过是自己的属下，在思想上没有给予相应的重视，极易引发独权和腐败问题。有些村监会主任思想认识也未到位，认为自己是在村两委的领导之下，对其进行监督是“以下犯上”。
第二，监督的范围狭小。主要是监督村务公开的落实和民主理财方面，而对村级的重大事项如村务、财务投诉，村主要领导的履职监督仍未发挥作用，对村级事务全程监督的作用无法发挥出来。
第三，经费匮乏。村务监督机构成员的工作更多是义务性的，一些集体经济薄弱的村庄也没有财力支付相应报酬，个别村委会干部千方百计拉拢腐蚀村监会干部，施以小恩小惠，从谋求自身利益的角度，他们也可能和村两委结盟。
第四，惩戒制度缺乏。村民监督委员会制度只规定村务监督委员会成员应该做什么，而没有规定如果不做什么将会受到何种惩戒，致使监督机构人员监督行为的主观随意性，在实际操作中拥有较大的自主空间和弹性，监督过程中走马观花，敷衍了事时有发生。
二、村务监督制度的创新： 村务监督“清单制”、财务监督 “出纳轮流制”
1.小芝镇针对存在的问题，创新通过实行村务监督“清单”制月星级考核，将监督内容列为八项“清单”，细化规范要求、监督要点、监督方式。
1.1 监督内容细化。“清单式”分解，把村民关注、涉及村民切身利益的村务决策、村务公开、工程建设项目和村级集体“三资”管理等内容，具体细化成决策程序监督、村务公开监督、工程项目监督、货币资金监督、债权债务监督、收支票据监督、资产资源监督、干部廉政监督等八项监督内容，实现村务监督的全覆盖。
1.2 监督要点明晰化。“条目式”公布，将清单中的八项监督内容，制定了28个“条目式”的监督要点，确保每条监督内容的关键环节和关键步骤清晰明了、便于操作。如针对债权债务监督，明确了各类债权是否清理、债务是否偿还、是否采取切实可行的措施进行催收、限期归还、租金是否按时收回等五项监督要点。做到了监督要点的明晰化，为避免监督的随意性。
1.3 公开晒表。把小微权力”晒在“阳光”下。村干部徇私，多是“暗箱操作”，而村务监督信息的不公开，公开得不及时、不彻底是村级腐败发生的“温床”。小芝镇推出的村务监督“清单”制中，每个月的考核表全部张贴在村务公开栏向全村群众公开是重要环节。各村务监督委员会在每个月18号左右上交村务监督“清单”制月星级考核表，镇纪委依据考核表实行考核、评定。根据各村务监督委员会监督落实情况，分别评定为为一星至五星。星级评定每月一次，动态管理，对达不到相应星级标准的予以降级；对工作成效明显、符合晋级标准的予以升级。结果向全体村民公布，考核结果与村务监督委员会主要负责人工作报酬直接挂钩。
1.4 提升执行效果。“双向式”监督，村务监督“清单”制星级考核评定结果与“廉洁村”的评星晋级、农村基层党风廉政建设示范村评选、村务监督委员会的考核评先、村务监督委员会主要负责人的绩效报酬挂钩。同时，村监会年终向村民代表会议报告“清单”监督情况，接受村民代表的评议，并接受镇纪检部门的监督。
实行村务监督“清单制”以来，小芝镇纪委受理涉农举报量较上年同期下降45%，全镇农村党员干部违纪违法案件同比下降28.6%，有效地遏制了村官腐败案的发生。更为重要的是，这个制度很大程度上提升了村干部的思想水平，实现了让他们从“不敢腐”到“不想腐”的根本性转变，真正做到了“把权力关进制度的笼子里”，让权力在阳光下透明运行。
2.财务监督实行“出纳轮流制”
诱发干群矛盾和群众的重要原因之一就是村级财务不清问题，这也是村务监督的重要内容。出纳轮流制，始于在上世纪70年代的罗上宅村，他们创造性地以11个生产组推出11位村民，经过上岗培训，轮流当出纳，管理村账。2010年小芝镇首先在4个村中推行出纳轮流制，2013年扩大到20个村，今年计划再推3个村。出纳轮流制的具体做法：
2.1 出纳一季一轮换。由村民代表大会选举出村出纳2-4名，经过上岗培训，每季都由一名出纳来管理村财务，在交接阶段都必须清理好本季的帐务，再交由下一名出纳管理。
2.2 财务一季一清理。确定每季度1日为民主理财日，各村财务管理领导小组由村两委成员、出纳、党员2-4名、村民代表2-4名组成。村干部汇报上季度财务收支情况，村监会成员和村民代表则对所有财务收支情况，进行严格审查核对。对于原始票据审查中发现的问题，理财小组成员、村民代表当场进行质疑，村干部或财务人员作解答说明。对于有疑问的票据，手续不完备的退还给本人。原始票据经审核无异议后，由村监会加盖民主管理监督专用章，并由书记、主任“两笔联签”后入账。
2.3 村务一季一公开。定期公布村级集体经济财务收支帐目，充分发挥民主理财和民主监督作用，确保农民的参与权、知情权、决策权和监督权。每季度一次，大项目开支做到单项公布，对有关暂收应付款做到公布到人，到单位，便于群众监督；对村现有库存现金及存款，由村监会进行不定期的抽查，并做好抽查记录。
出纳轮流制，把权力晒在阳光下，使村干部不敢腐，有效地遏制了村级的不正之风，增强了廉政勤政的自觉性，扩大了村级财务的透明度，有着很强的操作性。实行出纳轮流制的村没有再发生一起因财务纠纷问题而引发的案件，在和谐乡村建设中起到了重要的作用。
参考文献
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关键词：村民委员会；村民自治权；公共行政；行政诉权
一、问题的提出
近年来出现了村民委员会（以下称村委会）被当成行政诉讼被告而法院对也予以受理的一些案件，如“某村委会对合同到期的所有承包土地重新发包时，对出嫁外村的妇女一律不予分配承包地。‘外嫁女’多次找村委会要求分配土地，村委会不予解决，……‘外嫁女’以村委会不作为为由提起行政诉讼。法院判决村委会限期履行法律责任。”［1］但是现行法律并未将其纳入行政诉讼的受案范围，村委会一直以来被排除于行政诉讼的被告资格之外。由此就产生这样的怀疑，“县长、乡长我都可以告，为何不能告村长”［2］。行政诉讼被告的范围界定历来是行政诉讼法学界研究的热点问题，如果从行政诉讼实践的角度来考察，准确界定行政诉讼被告的范围无疑具有重要的意义。
二、我国现行的法律规定及其分析
（一）村委会的法律地位与村民自治权的界定
按照宪法的规定，村委会的性质是“基层群众性自治组织”，但在法律地位上存在许多不同的理解。“《村民委员会组织法》第9条规定，村民委员会由主任、副主任和委员共3至5人组成。这个组织实际上只是基层群众性自治组织的次级组织，因为按照规定，我国的村民自治组织由村民会议、村民代表会议、村民委员会、村民小组、村民选举委员会等组织构成。村委会只是一种类似于村民自治组织的执行机构的组织，所以将村委会定位于基层群众性自治组织在法律地位上不甚准确。但是将其定位为基层群众性自治组织的执行机构却是准确的。在一定条件下，这个执行机构履行着行政管理职能。”［3］村委会对村民负有自治范围内的管理和服务职责。
村民自治权既是一种权利，也是一种权力。“从本质上讲，该权力来源于村民的让渡，这种让渡的权力通过章程和规约体现出来。……当这种村民自治权力在《村民委员会组织法》中得到确认以后该权力就拥有了对抗政府机构的威力。”［4］因此，村民自治权具有双重性质：从来源上看，它是法律赋予村民自治主体的一种权利；而村民自治主体在行使村民自治权时，对构成村民自治主体的每一个村民来说，又是一种具有内部管理色彩的公共权力。因此，作为村民自治组织执行机构的村委会行使村民自治权的行为也具有类似公共权力的性质。
（二）我国现行法律规定
我国目前尚无法律、法规及司法解释明确村委会在行政诉讼中的被告地位。在实践中，对于村民村委会在申请用地中不予出具证明等不履行职责的不作为行为，法院往往以不属于民事诉讼法所规定的因财产关系和人身关系发生的纠纷为由拒绝受理，而行政审判庭又以村委会不是适格的行政诉讼主体为由而不予立案，形成诉讼上的盲区。而更多的情况是，村民与村委会发生法律纠纷时，村委会是以积极作为的角色出现的。最常见的是以下几种情况：第一种是村委会滥用财政权力，向村民乱摊派或非法集资；第二种是村委会剥夺村民基于自治团体成员身份的可期待的财产利益，如中止承包合同，不分给责任田或土地征用补偿费等；第三种是村委会为管理公务而行使罚款等处罚权［5］。而这些法律纠纷除承包合同纠纷被纳入民事诉讼范围外，其余的是纳入民事诉讼还是行政诉讼，立法上尚不明确，导致村民告状无门。“最高人民法院认为……农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。……对于因安置补助费发生的争议应否由人民法院受理的问题，应具体情况具体分析。如需要安置的人员由农村集体经济组织安置的……不属于人民法院受理民事诉讼的范围……对于不需要由农村集体经济组织安置的人员，安置补助费应直接支付给有关人员，因此而发生的争议，属于平等主体之间的民事权利义务争议，人民法院应当作为民事案件受理。”［6］司法解释已经明确规定，村民委员会的有些行为不应作为民事诉讼来受理，但是否作为行政诉讼，则未明确。
（三）现行法律规定的弊端
现行的《行政诉讼法》及其相关的司法解释未将村民自治权纳入行政诉讼的受案范围，并不符合法律的基本原则与精神。“村委会行使的是基层群众性自治组织中的自治行政权，……其权力虽然是村民会议授予的，但仍然应该属于公共权力的范畴。”［7］村委会的职权突出的特点是以公共权力作为构建和运作的基础，即“村委会办理本村的公共事务和公益事业”。这种公共权力体现为强制性与职责性相结合，强制性意味着村民必须服从村委会的管理，职责性则意味着村委会必须承担其在公法上所履行的义务。本文开头提到的土地承包权争议，的确属于“村民委员会依照法律规定，管理本村集体所有的土地”的范畴，因此将其定性为“村委会行使村民的自治权的范畴”是没有任何问题的。但是村委会的决定在事实上剥夺了“外嫁女”的土地承包权，侵害了村民的合法权益，而其依据的仅仅是村民会议的表决结果，并无任何法律依据。如果该村民不能通过行政诉讼的途径使自己的合法权益得到保护,就只能提起民事诉讼。但是从民事诉讼的“谁主张，谁举证”的举证原则和行政诉讼的被告负主要的举证责任的规定来看，将其纳入行政诉讼，更有利于保护村民的合法权益。如果这个案件也无法通过民事诉讼程序得到解决，我们将会看到这个村民可能获得的法律救济就几乎穷尽了。对于《村民委员会组织法》第4条目前还没有明确的官方解释，在这种情况下，乡镇政府介入的合法性仍然悬而未决。而且，目前法院尚不受理以村委会为被告的行政诉讼，剩下的法律救济可能只有尚未制度化的，并且很难启动的人大监督程序了。
三、立法建议
（一）确立村委会的行政诉讼被告主体地位
笔者认为将村委会行使村民自治权，对村民进行管理和服务的行为纳入行政诉讼的受案范围，将是最适当的法律救济方式。罗豪才先生指出：“行政诉讼实质上是一种司法审查。《行政诉讼法》赋予法院审查具有行政职权的行政机关、机构以及法律、法规授权的组织所实施的具体行政行为的权力；而对于据以作出具体行政行为的普遍性规则，在规章以下，法院具有司法审查权，可以判断其合法性并确定是否适用。这种审查对于行政过程是一种监督，而正是由于这种监督，它能为权利被行政权力侵害的相对人提供有力的法律救济。”［8］148如果村委会可以作为行政诉讼的被告，法院可以深入考察村委会行使自治权的合法性和合理性问题，不仅可以审查村委会的个别行为，而且可以审查支持这些行为的村规民约。行政诉讼中被告一般承担更重的举证责任，相比于民事诉讼，原告显然处于更有利的地位。因此，这种救济对于个体来说是最优的选择。按照我国的行政诉讼的受案标准，判断一个组织能否成为行政诉讼的被告，关键在于看其是否具有行政主体资格。既然村委会不是行政机关，那么其是否具有行政主体资格呢？所谓行政主体是指具有管理公共事务的职能，以自己的名义实施公共行政管理活动并能独立承担由此产生的法律责任的组织。由此判断一个组织能否成为行政诉讼的被告，关键看其能否以自己的名义实施公共行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任。村委会不是行政机关，村委会只有在有法律法规授权的情况下才可能具有行政主体资格。
（二）村委会行政诉讼被告主体资格确立的分析
村委会应当纳入民事诉讼主体还是行政诉讼主体的关键，是看村委会基于何种身份与村民发生法律上的关系。考察一下《村民委员会组织法》中对村委会职能的规定，我们能清楚地看到村委会的三种身份。“村委会基于三种身份而与村民发生法律关系，第一种身份是集体财产的管理人，依照法律规定管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，这又包括两种情况：一种情况是以集体财产所有人的名义进行民事活动；另一种情况则是对村民进行经济管理，向村民收取集体提留以及其他款项，分配集体收入等。第二种身份是农村社区的管理者，如调节纠纷，维护治安，兴修水利，兴办公共事务和公益事业等。第三种身份则是基层政府行政的受托人，受基层政府的委托实施一些行政行为，主要是催粮派款，审批宅基地，开具结婚登记证明等。这三种身份中的第一种身份和第二种身份与村民自治的范围是重合的。村民委员会的身份应当采用两分法，从宪法和村民委员会组织法的规定来看，其职责主要是办理本村的公共事务和公益事业，并协助政府开展工作，因此具有两种身份，即所谓村民当家人身份和政府人身份。”［9］
村民委员会作为政府人的身份又分为两种情况。一种是由经济法律法规或规章授权而实施某一方面的行政管理，此时的村民委员会属于行政法上的法律法规授权的行政主体，应当属于行政诉讼的受案范围。另一种情况是法律法规规章未授权，但村民委员会接受乡级人民政府委托而办理行政事宜，这实质上属于乡级政府的一种具体行政行为，村民如果不服到法院，应当以委托的乡级政府为行政诉讼的被告，这种行政诉讼，不论委托的乡级政府是否符合法律法规规章授权的情况，只要是乡级政府授权村民委员会行使行政职权的，就应当视为委托成立，即以委托的乡级政府为被告。根据2000年《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第21条规定:行政机关在没有法律法规或规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托。当事人不服提讼的,应当以该行政机关为被告［8］42。
村委会的村民当家人身份，从我国目前的法律制度来看又分两种情况。第一种情况是村民委员会以集体土地发包人身份出现。因土地承包合同发生纠纷的，我国有关法律法规已经明确规定适用民事诉讼程序，村委会虽然以民法上的主体地位出现，与本村村民签订土地承包合同，但在事实上却与村民处于不平等的法律地位。村委会作为集体土地的发包人，可以与本村村民签订承包合同，也可以与非本村村民签订承包合同，其中村委会与本村村民签定承包合同，其性质属于行政合同的范畴，虽然将其理解为民事合同也可以获得司法救济，但从民事诉讼的“谁主张，谁举证”原则和行政诉讼的被告负主要举证责任的规定来看，将其纳入行政诉讼，更有利于保护农民的合法权益。村民委员会在很大程度上属于依照法律从事公务的人员，这在立法上已明确村委会的某些行为属于公务。第二种情况则是村委会办理公共事务和公益事业，分配集体收入以及摊派集资等。村委会虽然不属于我国的行政机关，但办理本村的公共事务和公益事业在事实上行使着一种类似国家权力的公共权力，与村民之间是一种管理与被管理的关系，不属于平等的法律关系，而属于公共行政的范畴。因此村委会在行使村民的自治权时，与村民发生的纠纷是管理和服从的关系，并非完全平等的民事法律关系，仍然应当将其视为法律法规授权的组织，而可以成为行政诉讼的适格被告。
所以，村委会的行为只要具有办理本村公共事务和公益事业性质，都属于法律法规授权行使行政权力的公共行政范畴，原则上都应当纳入行政诉讼，但如果能够证明是接受乡级政府的委托而办理行政事宜的，则应当以委托的乡级政府作为行政诉讼的被告。另外，目前有关农业承包合同纠纷适用民事诉讼程序解决的机制也应当得到部分修改，其中村民与村委会就农业承包合同发生纠纷的，应当纳入行政诉讼，而非本村农民承包本村土地发生纠纷的，其与村委会则属于平等的民事主体，应纳入民事诉讼。
四、对村民行政诉权的保护
目前学者对行政诉权的研究并不多。学者们普遍认为行政诉权是行政活动中的权利主体按照法律预设的程序，请求法院就有关行政纠纷作出公正裁判的程序性权利。这里的行政诉权概念是广义的，既包括行政相对人的权也包括行政主体的应诉权，笔者认为这是可取的。
村委会作为我国农村最基层的行使管理和服务职能的组织，其行为直接关系村民的利益，关系国家的安定团结以及人民对法治的信仰。因此，从行政诉讼的角度来看，村委会无疑是最有可能被村民提起行政诉讼的组织。
现实中，村委会的行为具有较强的“强制性”，一般认为其权力来源于“传统”、“威信”和乡镇人民政府的“支持”。这种对权力来源的认识在本质上是不正确的，是基层民主需要纠正的地方。但是我们不能因为其权利来源的不正当性否认其权利存在的客观事实，更不能因此放纵该权利的行使，并使得因该权利行使而遭受损害的村民的合法权利处于失去救济渠道的境地。新晨
村民中产生的许多纠纷在提讼时往往因为诉讼主体不对而得不到迅速有效地处理。村委会作为基层群众性自治组织的执行组织，其行使村民自治权的最终目的在于满足公共利益的需要。其权力虽然是村民会议授予的，但仍然属于公共权力的范畴。正如有的学者指出：“多数农民由于几十年的思维习惯和几千年的文化沉淀，仍然将这一管理的机构认同为一级行政机关，而这一自治管理过程中仍然存在行政行为。”［10］这里行政的内涵包含了国家行政和公共行政，而村委会行使村民自治权，对村民进行管理和为村民提供服务的行为，则属于广义的行政行为范畴。这些行为完全有可能像前述案例中提到的那样侵害公民的合法权益，如果对这类行为不予受理则是对村民行政诉权的侵害。因此，只有将村委会行使村民自治权的行为纳入行政诉讼的受案范围，才能对村民的行政诉权进行更为有效的保护。村委会的行为对村民权利的影响是巨大的，没有审判的介入几乎没有任何最终的和有效的途径保护村民的合法权利。村委会作为行政诉讼的被告在理论上是行得通的。
因此，笔者认为要切实保护村民合法行使行政诉权，进而有效地维护村民自身的合法权益，就必须对现行的《行政诉讼法》加以修改，将村委会在行使村民的自治权时，对村民进行管理和服务的行为纳入行政诉讼的受案范围。
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这年刚入春，4人就因共同非法转让集体土地、截留私分集体土地征用补偿款75132.77元接受县反贪局调查。同年4月经县检察院批准4人被逮捕。2010年7月，磴口县人民法院以非法转让土地使用权罪及贪污罪、职务侵占罪分别判决原村支部书记陈某和村民委员会主任丁某执行有期徒刑二年，缓刑三年，并处罚金各30000元；判决村委会委员兼出纳杜某执行有期徒刑二年，缓刑三年；判处村员会委员兼会计张某执行有期徒刑一年六个月，缓刑二年。2010年8月，县纪委依据县法院判决结果，根据《中国共产党纪律处分条例》有关规定，分别给予4人处分。
巴彦高勒镇北粮台村地处磴口县城郊结合部。近年来随着招商引资力度的不断加大，北粮台村这个昔日名不见经传的小村庄成为了磴口县引进工业企业的主要承载区，经过几年的规划、变迁、改造，蒙牛、上海佳格等一些知名食品加工企业纷纷入驻并得到了长足的发展，村民也因地价飞涨而得到了以往不敢想象的实惠。面对眼前这种寸土寸金的集体资源，手握分配权的村委领导们动心了。
2007年7月，村党支部书记陈某主持召开了由村委会主任丁某、会计张某和出纳杜某参加的村委会全体成员会议，决定将集体的部分闲置土地以502500元的价格转让给巴镇个体户孔某姐弟作为建库房和宅基地使用。在签订转让协议时，4村官只将其中的28亩土地及应收补偿金收入472250元写入协议并记入了村委会财务账目，另将部分转让土地的补偿金计30250元隐瞒下来合伙私分28000元，每人分得7000元，余款由出纳保管。2008年5月，部分村民因对村委会转让村集体土地不满引发纠纷，经镇政府出面与孔某姐弟协商收回了已转让土地。但要想孔家姐弟退地，村集体就得退钱，账上的472250元退了，另外的30250元怎么办？经村主任丁某提议，4人同意先由村集体出资凑齐了补偿款退还给孔某姐弟。可私分的28000元公款，村集体账目出现亏空，一旦被群众知道，后果是可想而知的。为了弥补亏空，4人绞尽脑汁挖空心思。2008年7月，镇政府拨付了北粮台村土地补偿款18000元，村主任丁某、村支书陈某、出纳杜某、会计张某共同协商此笔拨款不计入村委会账目，又从多个饭店虚开饭票10000元在村集体报账，以冲账的办法处理了私分的28000元缺口。
另据县反贪局查明，该村委会委员兼出纳员杜某于2008年3月6日将县政府、县土地储备中心拨付北粮台村土地补偿款6388952元以个人名义存入信用社。2009年8月杜某移交出纳工作时，将该存款2008年度产生的利息7132.77元占为己有。2008年2月至3月，县政府征用北粮台村集体土地，涉及外来承包土地的4户农民，这4名村官便在丈量土地时虚增开荒面积，以此套得土地补偿款40000元。在给4户农民兑付补偿款时，四村官将多套取的款项扣下，每人各分得10000元。北粮台村群众的举报信，引起了磴口县检察院领导的高度重视，专门召开了案情分析会议，针对近年来城郊结合部农村集体土地价格越来越高，村干部可能借机敛财的实际情况，由反贪局组成调查组进驻北粮台村，经过几个月的深入取证和内查外调，查明并证实了该村支书陈某、村主任丁某存在非法转让土地使用权、贪污、职务侵占的犯罪事实；查明了村委委员兼出纳员杜某、村委委员兼会计张某存在贪污和职务侵占的犯罪事实。
村委会税收管理存在诸多难点。一是职能地位特殊，纳税意识淡薄。村委会实际履行着“一级政府”的职能。这种特殊的地位，导致村委会的主要负责人和财务人员对税收普遍存在认识上的误区。如，他们认为村委会是地方政府的基层组织，不从事生产经营活动，无应税行为发生，因而没有纳税义务。对于出租房屋和土地，他们认为那是“政府行为”，是在为集体谋福利。
二是收入来源复杂，税与非税不清。通过调查发现，村委会的收入来源主要包括出租房屋收入、出租出让土地收入、土地承包收入、房地产开发收入、集资建房收入、企业上缴利润收入、企业承包收入、占地费收入、上级拨款等。由于其收入构成比较复杂，而账簿设置和财务核算不完整、不规范，造成应税收入和非应税收入划分不清，应税收入与实际缴纳税款相差较大。比如在营业税方面，一些村委会将闲置的房产出租给个人或企业，收取固定的租金，却不申报纳税。随着城镇化进程的加快，旧村改造工程日益增多。个别村委会在完成旧村改建后，将剩余小产权房屋对外销售，未对收取的房款足额申报纳税。在个人所得税方面，村委会干部的工资支付存在分次支付或年底一次支付的形式。他们很少按规定代扣个人所得税，个人未足额缴纳个人所得税的情况较多。在印花税方面，村委会签订经济合同不缴纳印花税的问题较为普遍。这些合同、协议主要包括与外单位和企业签订的房屋、土地租赁协议，与房地产开发公司签订的征地补偿协议等。
三是基础监管不足，逃避缴纳税款手段多样。
作为独特的纳税主体，村委会在税收户籍管理、发票管理、财务管理等方面长期处于监管“盲区”。目前，村委会不需要办理营业执照，也一般不办理税务登记。长期以来，税务部门未把村委会纳入正常的税收管理范围内。在发票使用方面，村委会取得应税收入时，普遍不使用正规发票，财务支出用“白条”入账的问题严重。村委会逃避纳税的形式呈现多样化。比如，以承包合同取代租赁合同。部分村委会在将大量的土地、房屋、设备进行出租时，与承租方签订承包合同，造成承包经营的假象，以逃避缴纳营业税、房产税等地方税收。用“以支代收”的形式逃避纳税。他们不向经营业主直接收取租赁收入款，而是以为村里修路、盖门面房、搞村民福利等形式抵顶租赁收入，使应税收入无账可查。
村委会税收管理存在诸多难点。
一是职能地位特殊，纳税意识淡薄。
村委会实际履行着“一级政府”的职能。这种特殊的地位，导致村委会的主要负责人和财务人员对税收普遍存在认识上的误区。如，他们认为村委会是地方政府的基层组织，不从事生产经营活动，无应税行为发生，因而没有纳税义务。对于出租房屋和土地，他们认为那是“政府行为”，是在为集体谋福利。
二是收入来源复杂，税与非税不清。
通过调查发现，村委会的收入来源主要包括出租房屋收入、出租出让土地收入、土地承包收入、房地产开发收入、集资建房收入、企业上缴利润收入、企业承包收入、占地费收入、上级拨款等。由于其收入构成比较复杂，而账簿设置和财务核算不完整、不规范，造成应税收入和非应税收入划分不清，应税收入与实际缴纳税款相差较大。比如在营业税方面，一些村委会将闲置的房产出租给个人或企业，收取固定的租金，却不申报纳税。随着城镇化进程的加快，旧村改造工程日益增多。个别村委会在完成旧村改建后，将剩余小产权房屋对外销售，未对收取的房款足额申报纳税。在个人所得税方面，村委会干部的工资支付存在分次支付或年底一次支付的形式。他们很少按规定代扣个人所得税，个人未足额缴纳个人所得税的情况较多。在印花税方面，村委会签订经济合同不缴纳印花税的问题较为普遍。这些合同、协议主要包括与外单位和企业签订的房屋、土地租赁协议，与房地产开发公司签订的征地补偿协议等。
三是基础监管不足，逃避缴纳税款手段多样。
作为独特的纳税主体，村委会在税收户籍管理、发票管理、财务管理等方面长期处于监管“盲区”。目前，村委会不需要办理营业执照，也一般不办理税务登记。长期以来，税务部门未把村委会纳入正常的税收管理范围内。在发票使用方面，村委会取得应税收入时，普遍不使用正规发票，财务支出用“白条”入账的问题严重。村委会逃避纳税的形式呈现多样化。比如，以承包合同取代租赁合同。部分村委会在将大量的土地、房屋、设备进行出租时，与承租方签订承包合同，造成承包经营的假象，以逃避缴纳营业税、房产税等地方税收。用“以支代收”的形式逃避纳税。他们不向经营业主直接收取租赁收入款，而是以为村里修路、盖门面房、搞村民福利等形式抵顶租赁收入，使应税收入无账可查。
关键词：村民委员会；村民自治权；公共行政；行政诉权
一、问题的提出
近年来出现了村民委员会（以下称村委会）被当成行政诉讼被告而法院对也予以受理的一些案件，如“某村委会对合同到期的所有承包土地重新发包时，对出嫁外村的妇女一律不予分配承包地。‘外嫁女’多次找村委会要求分配土地，村委会不予解决，……‘外嫁女’以村委会不作为为由提起行政诉讼。法院判决村委会限期履行法律责任。”［1］但是现行法律并未将其纳入行政诉讼的受案范围，村委会一直以来被排除于行政诉讼的被告资格之外。由此就产生这样的怀疑，“县长、乡长我都可以告，为何不能告村长”［2］。行政诉讼被告的范围界定历来是行政诉讼法学界研究的热点问题，如果从行政诉讼实践的角度来考察，准确界定行政诉讼被告的范围无疑具有重要的意义。
二、我国现行的法律规定及其分析
（一）村委会的法律地位与村民自治权的界定
按照宪法的规定，村委会的性质是“基层群众性自治组织”，但在法律地位上存在许多不同的理解。“《村民委员会组织法》第9条规定，村民委员会由主任、副主任和委员共3至5人组成。这个组织实际上只是基层群众性自治组织的次级组织，因为按照规定，我国的村民自治组织由村民会议、村民代表会议、村民委员会、村民小组、村民选举委员会等组织构成。村委会只是一种类似于村民自治组织的执行机构的组织，所以将村委会定位于基层群众性自治组织在法律地位上不甚准确。但是将其定位为基层群众性自治组织的执行机构却是准确的。在一定条件下，这个执行机构履行着行政管理职能。”［3］村委会对村民负有自治范围内的管理和服务职责。
村民自治权既是一种权利，也是一种权力。“从本质上讲，该权力来源于村民的让渡，这种让渡的权力通过章程和规约体现出来。……当这种村民自治权力在《村民委员会组织法》中得到确认以后该权力就拥有了对抗政府机构的威力。”［4］因此，村民自治权具有双重性质：从来源上看，它是法律赋予村民自治主体的一种权利；而村民自治主体在行使村民自治权时，对构成村民自治主体的每一个村民来说，又是一种具有内部管理色彩的公共权力。因此，作为村民自治组织执行机构的村委会行使村民自治权的行为也具有类似公共权力的性质。
（二）我国现行法律规定
我国目前尚无法律、法规及司法解释明确村委会在行政诉讼中的被告地位。在实践中，对于村民村委会在申请用地中不予出具证明等不履行职责的不作为行为，法院往往以不属于民事诉讼法所规定的因财产关系和人身关系发生的纠纷为由拒绝受理，而行政审判庭又以村委会不是适格的行政诉讼主体为由而不予立案，形成诉讼上的盲区。而更多的情况是，村民与村委会发生法律纠纷时，村委会是以积极作为的角色出现的。最常见的是以下几种情况：第一种是村委会滥用财政权力，向村民乱摊派或非法集资；第二种是村委会剥夺村民基于自治团体成员身份的可期待的财产利益，如中止承包合同，不分给责任田或土地征用补偿费等；第三种是村委会为管理公务而行使罚款等处罚权［5］。而这些法律纠纷除承包合同纠纷被纳入民事诉讼范围外，其余的是纳入民事诉讼还是行政诉讼，立法上尚不明确，导致村民告状无门。“最高人民法院认为……农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。……对于因安置补助费发生的争议应否由人民法院受理的问题，应具体情况具体分析。如需要安置的人员由农村集体经济组织安置的……不属于人民法院受理民事诉讼的范围……对于不需要由农村集体经济组织安置的人员，安置补助费应直接支付给有关人员，因此而发生的争议，属于平等主体之间的民事权利义务争议，人民法院应当作为民事案件受理。”［6］司法解释已经明确规定，村民委员会的有些行为不应作为民事诉讼来受理，但是否作为行政诉讼，则未明确。
（三）现行法律规定的弊端
现行的《行政诉讼法》及其相关的司法解释未将村民自治权纳入行政诉讼的受案范围，并不符合法律的基本原则与精神。“村委会行使的是基层群众性自治组织中的自治行政权，……其权力虽然是村民会议授予的，但仍然应该属于公共权力的范畴。”［7］村委会的职权突出的特点是以公共权力作为构建和运作的基础，即“村委会办理本村的公共事务和公益事业”。这种公共权力体现为强制性与职责性相结合，强制性意味着村民必须服从村委会的管理，职责性则意味着村委会必须承担其在公法上所履行的义务。本文开头提到的土地承包权争议，的确属于“村民委员会依照法律规定，管理本村集体所有的土地”的范畴，因此将其定性为“村委会行使村民的自治权的范畴”是没有任何问题的。但是村委会的决定在事实上剥夺了“外嫁女”的土地承包权，侵害了村民的合法权益，而其依据的仅仅是村民会议的表决结果，并无任何法律依据。如果该村民不能通过行政诉讼的途径使自己的合法权益得到保护,就只能提起民事诉讼。但是从民事诉讼的“谁主张，谁举证”的举证原则和行政诉讼的被告负主要的举证责任的规定来看，将其纳入行政诉讼，更有利于保护村民的合法权益。如果这个案件也无法通过民事诉讼程序得到解决，我们将会看到这个村民可能获得的法律救济就几乎穷尽了。对于《村民委员会组织法》第4条目前还没有明确的官方解释，在这种情况下，乡镇政府介入的合法性仍然悬而未决。而且，目前法院尚不受理以村委会为被告的行政诉讼，剩下的法律救济可能只有尚未制度化的，并且很难启动的人大监督程序了。
三、立法建议
（一）确立村委会的行政诉讼被告主体地位
笔者认为将村委会行使村民自治权，对村民进行管理和服务的行为纳入行政诉讼的受案范围，将是最适当的法律救济方式。罗豪才先生指出：“行政诉讼实质上是一种司法审查。《行政诉讼法》赋予法院审查具有行政职权的行政机关、机构以及法律、法规授权的组织所实施的具体行政行为的权力；而对于据以作出具体行政行为的普遍性规则，在规章以下，法院具有司法审查权，可以判断其合法性并确定是否适用。这种审查对于行政过程是一种监督，而正是由于这种监督，它能为权利被行政权力侵害的相对人提供有力的法律救济。”［8］148如果村委会可以作为行政诉讼的被告，法院可以深入考察村委会行使自治权的合法性和合理性问题，不仅可以审查村委会的个别行为，而且可以审查支持这些行为的村规民约。行政诉讼中被告一般承担更重的举证责任，相比于民事诉讼，原告显然处于更有利的地位。因此，这种救济对于个体来说是最优的选择。按照我国的行政诉讼的受案标准，判断一个组织能否成为行政诉讼的被告，关键在于看其是否具有行政主体资格。既然村委会不是行政机关，那么其是否具有行政主体资格呢？所谓行政主体是指具有管理公共事务的职能，以自己的名义实施公共行政管理活动并能独立承担由此产生的法律责任的组织。由此判断一个组织能否成为行政诉讼的被告，关键看其能否以自己的名义实施公共行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任。村委会不是行政机关，村委会只有在有法律法规授权的情况下才可能具有行政主体资格。（二）村委会行政诉讼被告主体资格确立的分析
村委会应当纳入民事诉讼主体还是行政诉讼主体的关键，是看村委会基于何种身份与村民发生法律上的关系。考察一下《村民委员会组织法》中对村委会职能的规定，我们能清楚地看到村委会的三种身份。“村委会基于三种身份而与村民发生法律关系，第一种身份是集体财产的管理人，依照法律规定管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，这又包括两种情况：一种情况是以集体财产所有人的名义进行民事活动；另一种情况则是对村民进行经济管理，向村民收取集体提留以及其他款项，分配集体收入等。第二种身份是农村社区的管理者，如调节纠纷，维护治安，兴修水利，兴办公共事务和公益事业等。第三种身份则是基层政府行政的受托人，受基层政府的委托实施一些行政行为，主要是催粮派款，审批宅基地，开具结婚登记证明等。这三种身份中的第一种身份和第二种身份与村民自治的范围是重合的。村民委员会的身份应当采用两分法，从宪法和村民委员会组织法的规定来看，其职责主要是办理本村的公共事务和公益事业，并协助政府开展工作，因此具有两种身份，即所谓村民当家人身份和政府人身份。”［9］
村民委员会作为政府人的身份又分为两种情况。一种是由经济法律法规或规章授权而实施某一方面的行政管理，此时的村民委员会属于行政法上的法律法规授权的行政主体，应当属于行政诉讼的受案范围。另一种情况是法律法规规章未授权，但村民委员会接受乡级人民政府委托而办理行政事宜，这实质上属于乡级政府的一种具体行政行为，村民如果不服到法院，应当以委托的乡级政府为行政诉讼的被告，这种行政诉讼，不论委托的乡级政府是否符合法律法规规章授权的情况，只要是乡级政府授权村民委员会行使行政职权的，就应当视为委托成立，即以委托的乡级政府为被告。根据2000年《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第21条规定:行政机关在没有法律法规或规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托。当事人不服提讼的,应当以该行政机关为被告［8］42。
村委会的村民当家人身份，从我国目前的法律制度来看又分两种情况。第一种情况是村民委员会以集体土地发包人身份出现。因土地承包合同发生纠纷的，我国有关法律法规已经明确规定适用民事诉讼程序，村委会虽然以民法上的主体地位出现，与本村村民签订土地承包合同，但在事实上却与村民处于不平等的法律地位。村委会作为集体土地的发包人，可以与本村村民签订承包合同，也可以与非本村村民签订承包合同，其中村委会与本村村民签定承包合同，其性质属于行政合同的范畴，虽然将其理解为民事合同也可以获得司法救济，但从民事诉讼的“谁主张，谁举证”原则和行政诉讼的被告负主要举证责任的规定来看，将其纳入行政诉讼，更有利于保护农民的合法权益。村民委员会在很大程度上属于依照法律从事公务的人员，这在立法上已明确村委会的某些行为属于公务。第二种情况则是村委会办理公共事务和公益事业，分配集体收入以及摊派集资等。村委会虽然不属于我国的行政机关，但办理本村的公共事务和公益事业在事实上行使着一种类似国家权力的公共权力，与村民之间是一种管理与被管理的关系，不属于平等的法律关系，而属于公共行政的范畴。因此村委会在行使村民的自治权时，与村民发生的纠纷是管理和服从的关系，并非完全平等的民事法律关系，仍然应当将其视为法律法规授权的组织，而可以成为行政诉讼的适格被告。
所以，村委会的行为只要具有办理本村公共事务和公益事业性质，都属于法律法规授权行使行政权力的公共行政范畴，原则上都应当纳入行政诉讼，但如果能够证明是接受乡级政府的委托而办理行政事宜的，则应当以委托的乡级政府作为行政诉讼的被告。另外，目前有关农业承包合同纠纷适用民事诉讼程序解决的机制也应当得到部分修改，其中村民与村委会就农业承包合同发生纠纷的，应当纳入行政诉讼，而非本村农民承包本村土地发生纠纷的，其与村委会则属于平等的民事主体，应纳入民事诉讼。
四、对村民行政诉权的保护
目前学者对行政诉权的研究并不多。学者们普遍认为行政诉权是行政活动中的权利主体按照法律预设的程序，请求法院就有关行政纠纷作出公正裁判的程序性权利。这里的行政诉权概念是广义的，既包括行政相对人的权也包括行政主体的应诉权，笔者认为这是可取的。
村委会作为我国农村最基层的行使管理和服务职能的组织，其行为直接关系村民的利益，关系国家的安定团结以及人民对法治的信仰。因此，从行政诉讼的角度来看，村委会无疑是最有可能被村民提起行政诉讼的组织。
现实中，村委会的行为具有较强的“强制性”，一般认为其权力来源于“传统”、“威信”和乡镇人民政府的“支持”。这种对权力来源的认识在本质上是不正确的，是基层民主需要纠正的地方。但是我们不能因为其权利来源的不正当性否认其权利存在的客观事实，更不能因此放纵该权利的行使，并使得因该权利行使而遭受损害的村民的合法权利处于失去救济渠道的境地。
村民中产生的许多纠纷在提讼时往往因为诉讼主体不对而得不到迅速有效地处理。村委会作为基层群众性自治组织的执行组织，其行使村民自治权的最终目的在于满足公共利益的需要。其权力虽然是村民会议授予的，但仍然属于公共权力的范畴。正如有的学者指出：“多数农民由于几十年的思维习惯和几千年的文化沉淀，仍然将这一管理的机构认同为一级行政机关，而这一自治管理过程中仍然存在行政行为。”［10］这里行政的内涵包含了国家行政和公共行政，而村委会行使村民自治权，对村民进行管理和为村民提供服务的行为，则属于广义的行政行为范畴。这些行为完全有可能像前述案例中提到的那样侵害公民的合法权益，如果对这类行为不予受理则是对村民行政诉权的侵害。因此，只有将村委会行使村民自治权的行为纳入行政诉讼的受案范围，才能对村民的行政诉权进行更为有效的保护。村委会的行为对村民权利的影响是巨大的，没有审判的介入几乎没有任何最终的和有效的途径保护村民的合法权利。村委会作为行政诉讼的被告在理论上是行得通的。
因此，笔者认为要切实保护村民合法行使行政诉权，进而有效地维护村民自身的合法权益，就必须对现行的《行政诉讼法》加以修改，将村委会在行使村民的自治权时，对村民进行管理和服务的行为纳入行政诉讼的受案范围。
［参考文献］
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