关键词：高等教育；准公共物品；现状；原因；解决对策
一、高等教育的准公共物品属性分析
高等教育既不是一个纯公共产品，也不能视为一个纯粹的私人物品，确切地说：“教育是一种‘优效型的公共物品’或称‘准公共物品’。即一种具有正外部性的准公共物品”。
（1）高等教育产品在受益上具有非排他性，即任何人都不能因为自己单独消费而去排除他人对该物品的消费的权利，是全社会都可享用的产品。
（2）高等教育产品在效用上具有不可分割性。公共物品是面向整个社会共同提供的，所有的社会成员共同享用公共物品的整体效用，而不可以将其分割为若干部分，分别归属于某个个人、家庭或企业单独享用。一国公民接受教育的人越多，受教育程度越高，对整个社会发展越积极，这种效用是整体性的。
（3）高等教育产品在消费上具有竞争性，在高等教育消费的过程中，由于信息不对称，存在获取不均、利益差别、偏好差异等问题。因此，高等教育消费呈现非整体性，使其消费在技术上便于分割。即使不通过收取学费的手段，也有足够的理由或者是标准拒绝某些个体进入高等教育的大门。例如，录取分数线、性别、民族、宗教、家庭情况及国籍等。
二、高等教育供给机制的现状
近年来，我国的教育事业取得了明显的进步，但是从整体上来看尤其是同教育发达的国家或地区比较来看，高等教育的有效供给，无法满足公共教育的实际需求的状况并没有实质改变。
（1）高等教育供给的总量不足，主要表现为总量性短缺；总量性短缺我们可以称之为绝对性短缺，具体体现为教育支出占GDP的比重偏低（我国的标准为4%）。2006～2013年，我国国内生产总值由201464亿元增加568845亿元，年均增长7.8%。但与此同时，财政性教育经费占国民生产总值的比重长期在2.79%～3.48% 的低水平上徘徊，甚至有些年份出现不增反降的现象。财政支出中教育经费占GDP的比重与世界其他国家相比有着比较大的差距。自20世纪90年代初，世界平均水平的财政性教育经费占GDP比例稳定在4.7%～4.9%，其中，教育较发达国家比例为4.9%～5.1%，欠发达国家比例为3.8%～3.9%。高等教育作为我国教育体系的一个重要组成部分，它必然会存在供给瓶颈以及供给质量不高的状况。
（2）高等教育供给的结构不合理，主要表现为纵向及横向的结构失衡；教育内部投资结构比例失调，从城乡之间的教育支出来看，长期以来，我国社会形成了显著的城乡二元分割和“以城市为中心”的政策倾向。即国家公共政策总是优先满足城市地区的利益，而忽视了农村地区的高等教育发展。高等教育也体现着“城市优先”的价值。我国东部（主要是东南沿海地区）高校及其在校生数所占比重相对较高，中西部地区高校及其在校生比重相对较低，且2013年中、西部地区高校数所占比重和在校生数所占比重与2006年相比都有所下降。
三、高等教育供给短缺的原因解释
（1）财政支出中教育部门与其他部门（尤其是支出刚性较强的部门）之间的竞争导致公共教育供给总量性短缺。首先，在当前的教育供给的过程中， 政府对教育的投资主要是通过各级政府的财政预算来实现。在财政预算总额给定的情况下，教育支出占财政预算支出比重越高，教育投资的总量就越大。列入政府预算支出的不同领域和不同部门的利益冲突会影响政府的公共预算决策，各个部门公共预算支出的份额的最终确定，实质上就是这些利益集团以部门利益为基础进行博弈后的结果。其次，政府在分配公共资源时往往并不是以其对公众的重要性程度来决定。政府更多的依赖每个项目所带来的利益大小去决定公共资源的分配，而教育项目的收益很难在短时间内凸显，因此在预算分配中，会处于弱势地位。
（2）教育部门内部的利益集团之间的竞争导致政府教育投资的结构性失衡。首先，高等教育大多集中在城市，投资的来源来自中央政府及省直辖市政府和市政府，他们有相对较强的财政支付能力；而基础教育的投资主要来自县、乡、村，他们自身的财政支付能力比较有限。我国是一个典型的城乡二元体制，由于政府政策、区位优势、资源禀赋以及文化背景等方面存在差异，而呈现发展失衡的状态，这种状态无疑将对高等教育产生不利影响。其次，处于少数却占有较多公共教育支出的城市教育部门没有人数较多的农村教育部门所呈现出的组织松散的缺点，而是具有“组织优势”及“信息优势”的特点，因而在政府预算决策的过程中能够拥有更大的话语权，能够为城市地区争取到更多的教育经费以及政策鼓励。
四、改善我国高等教育服务供给的对策建议
（1）重视政府在高等教育供给中的主导作用。高等教育属于准公共产品，政府也是高等教育最大的投资主体。政府通过直接设立高等教育机构，直接提供高等教育产品及服务，或者是通过预算及政策安排等方式，将高等教育产品和服务委托于私人部门生产，以此来提供高等教育产品的供给或服务；另外，政府的预算投入也是高等教育投资的主要来源之一。在加强政府对高等教育预算投入的同时，更应重视优化配置，整合教育资源以及搭建合理的高等教育平台，有效地推动我国高等教育的快速、全面发展。
（2）优化教育资源配置形式，积极推进高等教育服务均等化。优化并合理配置教育资源，提高教育资源的使用效率，充分发挥教育资源的整体效益是我国当前教育体制改革亟待实现的重大目标。为了推进高等教育服务的均等化，政府需要在一定程度上对教育弱势利益部门或群体予以差别对待，加大对欠发达地区教育部门以及教育部门内部弱势教群体的投资力度，补偿他们以往所遭受的教育投资不公平待遇，缩小高等教育资源和教育机会在城乡之间、地区之间及社会不同阶层之间的分配差距，以缓解高等教育供给不均衡的矛盾。
（3）引入市场机制，利用社会资源发展民办高校。高等教育兼具私人性。因此，可以通过市场机制来提供，发展民办教育便是一个解决思路。高等教育需要创新办学思路，民办大学以及分校并非如人们想象的乱象丛生，它们都是经过了国家严格审批，其办学的基本条件以及基础管理都经过了教育管理部门和教育专家的考核和评估。市场的引入使得我国高等教育的发展将更具活力，发展非公立高等教育也是实施科教兴国战略的重要举措。我们也应清醒地认识到由于办学历史较短和经验的欠缺，民办高等教育还存在着教学以及管理上的问题，在硬件设施和软件建设上存在着许多不尽人意的地方，有待于国家加强研究和改进。但是民办高等教育如果能够得到合理地引导，必将有助于破解我国高等教育发展当前所面临的绝对性与相对性短缺的难题。
参考文献：
[1] 任桐.公共产品理论视角下的高等教育供给[J].东方企业文化・天下智慧，2010（6）.
[2] 孙一茗.试论我国高等教育公共属性[J].新西部，2011（18）.
关键词:公办高校;民办高校;经济效益;比较
中图分类号:G647文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)30-0258-01
目前学界对高校经济效益的研究中,尚缺乏关于公办高校与民办高校经济效益的比较,这可以利用国家统计资料,选取公办普通高校与民办普通高校的生均经费和教育经费支出状况为指标进行比较。因2003年《民办教育促进法》实施,标志着中国民办高等教育开始走上规范化发展的轨道,所以选取2004年以来的统计资料为准。如此保证对这两种高等教育的经济效益的比较具有较强的可比性与科学性。
首先,公办与民办高校生均经费比较。这是衡量两种高等教育的经济效益的最主要指标。一般而言,生均经费与经济效益呈负相关关系。2004年,民办普通高校生均经费10 036.14元,而公办为14 962.77元,民办仅占公办的67.07%,2005年民办占公办的76.87%,2006年则只占公办的65.32%。连续三年,民办高校比公办高校生均经费都要低很多。①
其次,公办与民办高校的教育经费支出状况比较。教育经费支出包括事业性经费支出与基建支出两个二级指标。其中,事业性经费支出又包括个人部分与公用部分,具体从三个角度来考察:(1)事业性经费支出。一般而言,总支出的个人部分越少,经济效益越高。2004年,公办普通高校个人部分占总支出的37.91%,比民办的高19.39个百分点,是民办的两倍多;2005年、2006年情况基本相同。(2)基建支出。一般来说,基础设施支出的占总支出的比重越大,经济效益越大。2004年,公办普通高校基建支出占总支出的18.81%,而民办的比重为41.43%,民办比重是公办的两倍多。2005年、2006年的情况也基本相同。(3)公用部分。一般而言,支出的公用部分所占比重越高,经济效益越高。2004年,民办高校公用部分支出占总支出的40.05%,比公办高校仅低3.23%;2005年两者相差6.45%;2006年相差4.77%。从这个角度可见,公办高校比民办高校的经济效益要稍高一点。不过,这是民办高校基建支出比重过大挤压的结果,两者相差并不大。
再看美国的公立与私立大学支出状况。据美国1970-1971年度至1980-1981年度50个州和哥伦比亚特区的正规学校经费数据计算得,11个年度中,公立大学经常费(大体对应于中国的事业性经费)占其总支出的比重为平均87.61%,标准差为2.83%,而私立大学经常费占其总支出的比重为平均90.85%,标准差为1.53%,同时,公立大学基建费(大体对应中国的基建支出)占其总支出的比重为平均12.39%,标准差为2.84%,而私立大学基建费占其总支出的比重为平均9.26%,标准差为1.43%。②
高等教育既不是一个纯公共产品，也不能视为一个纯粹的私人物品，确切地说：“教育是一种‘优效型的公共物品’或称‘准公共物品’。即一种具有正外部性的准公共物品”。
（1）高等教育产品在受益上具有非排他性，即任何人都不能因为自己单独消费而去排除他人对该物品的消费的权利，是全社会都可享用的产品。
（2）高等教育产品在效用上具有不可分割性。公共物品是面向整个社会共同提供的，所有的社会成员共同享用公共物品的整体效用，而不可以将其分割为若干部分，分别归属于某个个人、家庭或企业单独享用。一国公民接受教育的人越多，受教育程度越高，对整个社会发展越积极，这种效用是整体性的。
（3）高等教育产品在消费上具有竞争性，在高等教育消费的过程中，由于信息不对称，存在获取不均、利益差别、偏好差异等问题。因此，高等教育消费呈现非整体性，使其消费在技术上便于分割。即使不通过收取学费的手段，也有足够的理由或者是标准拒绝某些个体进入高等教育的大门。例如，录取分数线、性别、民族、宗教、家庭情况及国籍等。
二、高等教育供给机制的现状
近年来，我国的教育事业取得了明显的进步，但是从整体上来看尤其是同教育发达的国家或地区比较来看，高等教育的有效供给，无法满足公共教育的实际需求的状况并没有实质改变。
（1）高等教育供给的总量不足，主要表现为总量性短缺；总量性短缺我们可以称之为绝对性短缺，具体体现为教育支出占GDP的比重偏低（我国的标准为4%）。2006～2013年，我国国内生产总值由201464亿元增加568845亿元，年均增长7.8%。但与此同时，财政性教育经费占国民生产总值的比重长期在2.79%～3.48% 的低水平上徘徊，甚至有些年份出现不增反降的现象。财政支出中教育经费占GDP的比重与世界其他国家相比有着比较大的差距。自20世纪90年代初，世界平均水平的财政性教育经费占GDP比例稳定在4.7%～4.9%，其中，教育较发达国家比例为4.9%～5.1%，欠发达国家比例为3.8%～3.9%。高等教育作为我国教育体系的一个重要组成部分，它必然会存在供给瓶颈以及供给质量不高的状况。
（2）高等教育供给的结构不合理，主要表现为纵向及横向的结构失衡；教育内部投资结构比例失调，从城乡之间的教育支出来看，长期以来，我国社会形成了显著的城乡二元分割和“以城市为中心”的政策倾向。即国家公共政策总是优先满足城市地区的利益，而忽视了农村地区的高等教育发展。高等教育也体现着“城市优先”的价值。我国东部（主要是东南沿海地区）高校及其在校生数所占比重相对较高，中西部地区高校及其在校生比重相对较低，且2013年中、西部地区高校数所占比重和在校生数所占比重与2006年相比都有所下降。
三、高等教育供给短缺的原因解释
（1）财政支出中教育部门与其他部门（尤其是支出刚性较强的部门）之间的竞争导致公共教育供给总量性短缺。首先，在当前的教育供给的过程中， 政府对教育的投资主要是通过各级政府的财政预算来实现。在财政预算总额给定的情况下，教育支出占财政预算支出比重越高，教育投资的总量就越大。列入政府预算支出的不同领域和不同部门的利益冲突会影响政府的公共预算决策，各个部门公共预算支出的份额的最终确定，实质上就是这些利益集团以部门利益为基础进行博弈后的结果。其次，政府在分配公共资源时往往并不是以其对公众的重要性程度来决定。政府更多的依赖每个项目所带来的利益大小去决定公共资源的分配，而教育项目的收益很难在短时间内凸显，因此在预算分配中，会处于弱势地位。
（2）教育部门内部的利益集团之间的竞争导致政府教育投资的结构性失衡。首先，高等教育大多集中在城市，投资的来源来自中央政府及省直辖市政府和市政府，他们有相对较强的财政支付能力；而基础教育的投资主要来自县、乡、村，他们自身的财政支付能力比较有限。我国是一个典型的城乡二元体制，由于政府政策、区位优势、资源禀赋以及文化背景等方面存在差异，而呈现发展失衡的状态，这种状态无疑将对高等教育产生不利影响。其次，处于少数却占有较多公共教育支出的城市教育部门没有人数较多的农村教育部门所呈现出的组织松散的缺点，而是具有“组织优势”及“信息优势”的特点，因而在政府预算决策的过程中能够拥有更大的话语权，能够为城市地区争取到更多的教育经费以及政策鼓励。
四、改善我国高等教育服务供给的对策建议
（1）重视政府在高等教育供给中的主导作用。高等教育属于准公共产品，政府也是高等教育最大的投资主体。政府通过直接设立高等教育机构，直接提供高等教育产品及服务，或者是通过预算及政策安排等方式，将高等教育产品和服务委托于私人部门生产，以此来提供高等教育产品的供给或服务；另外，政府的预算投入也是高等教育投资的主要来源之一。在加强政府对高等教育预算投入的同时，更应重视优化配置，整合教育资源以及搭建合理的高等教育平台，有效地推动我国高等教育的快速、全面发展。
一、成本补偿机制
(一)成本补偿机制的提出。
1986年，美国纽约大学校长、经济学家布鲁斯·约翰斯顿出版了《高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》一书，提出了著名的成本分担理论，即应由纳税人(政府)、学生、学生家长和社会人士(捐赠)共同分担高等教育的成本。此后，“成本分担”论逐渐成为世界各国制定高等教育学费政策的重要理论依据。具体讲，高等教育成本分担主要指中央与地方政府根据各自的财力状况对高等教育费用进行合理分担。高等教育成本补偿则是由高等教育受益各方，根据各自收益高低及支付能力大小对高等教育费用进行补偿。有时把高等教育成本分担与补偿统称为高等教育成本分担。
约翰斯顿还认为，教育活动的运行，必须投入一定的社会劳动，耗费一定的人力和财力。在市场经济条件下，用于教育的人力与物力资源便构成了一定的教育成本。高等教育成本至少包括四个方面：一是教学成本，诸如教师和行政人员工资、设备、图书、行政活动等支出。二是研究支出，由于各校对于研究重视程度的差异，这项支出差异比较大。三是学生生活支出，诸如庄房、饮食、服装等方面的费用。这些支出尽管与学校财政支出关系不大，但学生和家庭必须支出，这是他们接受高等教育所付出的重要组成部分，也是社会关注高等教育成本上升的重要方面。四是放弃的收益，从理论上讲，它是高等教育成本的重要组成，无论对于劳动力短缺的社会来说还是对于学生个人来说，都是不可忽视的成本。
(二)成本补偿的原则。
高等教育成本在社会(政府、企业)和个人之间进行分担与补偿，应遵循以下原则：
1．收益结构原则。收益结构原则，即根据社会和个人收益的大小来确定各自分担的成本份额。谁收益、谁承担，收益多、多承担，收益少、少承担，这是市场经济条件下的经济公平的内在客观要求。
高等教育作为一种准公共物品，具有私人物品的特征，能给受教育者本人及其家庭带来较大的预期收益。这种个人收益是指人们由于受到了更高更优秀的教育，增长了知识，提高了能力，能为个人带来比其他类教育更多的就业机会，增加更多的收入，即一个人的受教育程度和他的收益存在正相关关系，也就是说，一个人受教育越多，收益一般就越大。这部分收益是内在化的，属于个人收益，是决定个人对高等教育产生需求的主要因素。同时，高等教育还具有公共物品的特征，提供这种服务还会给社会带来较大的收益，这部分收益是外在化的，是决定社会对高等教育产生需求的另一主要因素。因而政府、企业与个人在负担教育成本时应依据各自的收益来决定，不同的个人在负担教育成本时也应依据收益而定。
在确定高等教育成本分担与补偿标准时，必须符合经济公平的要求。经济公平强调的是投入与收入相对称，它是在平等竞争的环境下由等价交换来实现的。所以，以投入与收入相对称而言，社会必须承担一部分成本，受教育者个人也必须承担一部分成本，混合提供是最符合经济公平要求的。但是，无论是社会收益还是个人收益，在高等教育所具有的收益中，只有经济收益能够用货币计量，而非经济收益则很难用货币进行计量。所以，高等教育收益分配存在着相对模糊性，这就使得按收益结构原则确定成本补偿标准变得有些困难。
2．能力结构原则。能力结构原则，即以补偿能力作为确定高等教育成本补偿标准的依据，谁的能力大，多分担一点，谁的能力小，少分担一点，这是社会公平的内在客观要求。
制约社会和个人补偿能力大小的因素是各自所掌握的财力。社会的补偿能力取决于作为社会代表者的政府所掌握的财力，即通过征税等多种方式取得的财政收入，这是社会补偿教育成本的经济基础。个人的补偿能力取决于个人所掌握的财力，即通过合法经营和劳动所取得的报酬，一般为税后可支配收入，这是个人补偿高等教育成本的经济基础。在经济发展的一定时期，整个社会的财力是有限的。所以，社会和个人的补偿能力是有限的，而且两者存在着此增彼减的关系。
在依据能力结构原则确定成本补偿标准时，首先应该考虑社会和个人的平均补偿能力，即成本补偿水平的确定应该符合社会大多数人的普遍补偿能力，使补偿标准能为大多数人接受。其次，还要参考成本补偿能力的差异，即能力强者多补偿一点，能力弱者少补偿一点。再次，还要考虑社会和个人收入的增长潜力，这是对未来的成本补偿能力的一种预测，这种增长潜力是适当提高成本补偿水平的基本依据。最后，还可适当参考社会和个人的融资能力。总之，社会和个人真正的补偿能力才是提出和确定教育成本补偿标准的因素。上述两条原则相互关联，缺一不可。如果说收益决定了对教育的需求，能力原则就决定了教育供给的可能。但第一条原则无疑是根本的，它集中体现了市场经济中等价交换的原则。
(三)成本补偿的主体。
由于国家、企业、团体和个人均从教育中获得了好处和利益，根据利益获得原则和高等教育“准公共物品”的属性，获益各方均应分担相应的教育成本。
第一，个人应成为高等教育成本的重要补偿者之一。由于高等教育总体上可视为一种收益内在化的“私人物品或服务”，这种服务不仅能给学生带来一定的预期经济利润，而且还能够使他们得到某些非经济利益。此外，受过高等教育的人失业机会比一般人小得多。即使当他们面临失业时也能迅速地转换工作岗位，使自己的生活水平保持稳定。因此从权益与义务对等这一公平角度看，个人应负担部分高等教育成本，或者说，学生个人原则上至少应按教育的成本价格交纳部分学费。
第二，政府仍应是高等教育成本的主要补偿者。如前所述，高等教育尽管从总体上可视为一种收益内在化的“私人物品或服务”，但它的外部效应十分显著，因此仍然可视为公共物品。政府对它的投资能够获得巨大的经济效益和社会效益。教育经济学的研究表明，无论是发达国家还是发展中国家，教育投资对经济增长都做出了重要贡献。在当今，发展高等教育已成为增强综合国力的基本途径，国家的政治稳定、经济发展和文化繁荣等，都离不开高等教育的发展。高等教育具有准公共物品性质和较大的社会收益，这就决定了作为这种收益代表的政府，自然应分担与补偿其成本。也就是说，国家和社会肯定应该是高等教育发展的最大受益者，高等教育对于社会的外部效应是巨大的。正是基于这一发展事实和基本认同，各国在高等教育的发展过程中，政府承担了主要的责任。
第三，企业也应分担和补偿部分高等教育成本。据统计，美国20世纪初工程师和工人的比例为 0．4∶100；60年代上升为2∶100；80年代则达到33∶ 100。在高度现代化生产条件下，普通教育、专业技术教育及中等教育只能培养普通劳动力从事一般的生产劳动，而现代企业需要的从事高科技的复杂劳动者只能是接受高等教育的人。企业是高等教育成果的主要摘取者和教育投资的主要受益者，因此，从利益获得原则出发，企业也应参与高等教育成本的分担与补偿。这种补偿可以通过依法纳税、设立专项奖学金和定向奖学金，帮助偿还毕业生在就学期间所借贷学金等途径来进行。
第四，高校自身也应该分担和补偿一部分高等教育成本。高等学校通过教育活动、附属企业及医院向社会提供服务，还将其所拥有的知识优势、科研设施作为特殊商品，与企业进行交换，推动教育更好地面对经济建设的主战场，促进教育改革、改变教育观念、提高人才素质，也为高校自我发展提供了充足的经费。高校同企业结合，企业可以给高校提供生产实践的园地，提供社会信息，提供用人的位置，而且可以锻炼和提高高校的科研队伍，促进高校的教学和科研发展，更重要的是，高校可获得可观的经济收入，利用这些收入又可以购买先进的仪器和设备，高薪聘请著名教授，提高高校的办学水平。这就直接支持了高校教育事业的发展。总之，高校分担和补偿一部分高等教育成本是理所当然的。
第五，社会人士也间接成为高等教育成本的补偿者。虽然社会人士从高等教育中没有直接获得收益，但是高等教育的发展有利于国家的政治稳定、经济发展和文化繁荣等，因此社会人士从社会收益上讲，也能获得较高的回报。而且通过对高等教育的成本补偿，可以获得很高的声望，实现他们的人生价值。因此，社会人士也间接成为高等教育成本的补偿者。
需要特别强调的是，对高等教育实施成本补偿，从20世纪以来各国高等教育的发展历史看，其补偿更多的是个体昕应承担责任的“象征”意义上的经济补偿。从受益的角度分析，由于个体在接受高等教育后无论从经济收益上，还是从社会收益上讲，都能获得较高的回报。各国在个体承担培养成本补偿额度的确定时，总是将个人和家庭的经济承受能力作为最重要的因素，因此，本部分中的高等教育成本补偿，主要是指从受高等教育者个人或其家庭分担的一部分高等教育培养成本的角度来说明。
(四)高等教育成本补偿(回收)对社会公平的影响。
教育经济学对社会公平一般考察三个方面的指标：第一，公共教育资源在全体社会成员中的分布状况，即考虑教育机会均等的问题；具体又包括公共教育资源在不同受教育水平的社会成员之间的分配和公共教育资源在不同收入水平的社会成员之间的分配。第二，社会成员收入分配结构的公平。第三，整个教育系统中公共资源在不同教育层次之间配置的结构公平问题。
1．高等教育成本补偿(回收)对社会公平的积极影响。高等教育成本回收对实现教育公平、机会均等与提高高等教育系统资源配置效率都有积极的意义。适度的收取学费，可在一定程度上舒缓公共财政压力，增加高校收入，扩大接受高等教育的学生规模，更大限度地满足社会与个体对高等教育的需求。因此成本回收应该成为高等教育的一个长期策略。
(1)实行高等教育成本回收，促进高等教育机会均等。公共教育资源在不同受教育水平的社会成员之间的分配是考察教育资源配置结构性公平的一个指标。在高等教育公共投资呈不变或递增情况下，实行成本分担，每个大学生的培养费的一部分由学生自己或其家庭来承担，这样每个大学生所消耗的公共教育资源就相对少一些，从而可使高教资源总量增加。
公共教育资源在不同收入水平社会成员中的分配，是考察教育资源配置结构性公平的另一个指标。世界银行两份研究报告显示，尽管社会中的中高收入者和白领阶层仅占总人口的少数，但是他们的子女却占有了公共高等教育资源的大多数。这方面的研究发现：中高收入家庭的子女是免费高等教育的主要受益者。实行高等教育成本补偿政策，可以使有限的公共高等教育资源向不同收入水平的社会成员提供更多的接受高等教育的机会。高收入学生需要为他们的高等教育承担更大比例的私人成本，可以因此“释放”出一部分公共资源，若把它们用于设立奖学金等以资助来自低收入家庭的学生，则可以部分地纠正穷人通过税收机制为中上收入家庭学生支付高等教育费用的不公平现象。
(2)实行高等教育成本回收，促进收入分配的公平。大学收取一定的学费，可以使高等教育经费供给的总量有所增加，因此也就可以为更多的人提供上大学的机会，从而使受高等教育的社会群体扩大。从长远观点看，这将会导致社会成员的收入分配结构发生变化。在比较规范的市场经济条件下，受教育程度较高的人，由于拥有较多的人力资本，因而可以获得较高的经济收入。当通过大学收费的成本补偿政策，使得更多的人能够上大学，导致受教育程度较高的人在劳动力市场的供给大大增加，从而使其竞争优势相对减少时，相对的收入水平就会降低。另一方面，由于受教育程度较低的社会群体缩小了，其在劳动力市场上的供给也相对减少了，从而使竞争优势得到相对加强，相对的收入水平也就会相应提高。这就说明实行高等教育成本回收，可以促进收入分配公平。
(3)实行高等教育成本回收，促进公共资源在不同教育层次之间配置的结构公平。在政府特定的教育投资下，通过成本补偿，同样可以节省政府的公共高等教育资源。在公共教育资源总额不减或递增情况下，公共负担的高等教育资源减少，意味着可以通过转移支付方法将因实施高等教育成本补偿政策所节约的公共教育资源，转移支付到初、中等教育上去。从有关教育回报率的角度看，社会用于初等和中等教育上的投资，回报率要高于高等教育。因此实行高等教育成本回收，把公共资源重新配置到初、中等教育上，将会增强资源配置的效率。
2．高等教育成本补偿(回收)对社会公平的消极影响。高等教育成本回收在对社会公平起积极的影响作用时，也产生了消极影响：
(1)成本回收对接受高等教育机会均等的影响。一般说来，实行成本回收对低收入家庭学生产生的消极影响更为严重。在实行成本回收后，一些付费能力低的人却可能因此丧失接受高等教育的机会，这将导致学生群体的社会经济地位发生结构性变化，从而对接受高等教育的机会均等产生负面影响。
(2)成本回收对收入分配公平的影响。评估公共高等教育资源分配效应的一种最佳的方法是比较不同收入组别学生获得的净收益。美国一些学者得出的结论是，公共资助使高收入水平家庭的收入向低收入和中等收入水平家庭转移。最为显著的是最高收入水平家庭向年收入在40000美元以下家庭的收入转移(陆根书、钟宇平， 2002)。在这种情形下，实行成本回收显然会使高等教育系统中公共资源的分配向更不公平的方向发展。综上可见，高等教育系统中公共资源的分配效应是非常复杂的，无论是在发达国家还是在发展中国家，对高等教育的公共资助是把穷人的收入再分配给富人，还是把富人的收入再分配给穷人，并没有得到实证研究的充分说明。
(3)成本回收对整个教育系统公共资源分配结构的影响。仅仅考察高等教育系统内部不同社会经济地位学生所分享的公共资源是否公平还不够，还必须考察整个教育系统中不同教育水平学生所分享的公共资源是否公平。如果整个教育系统中公共资源的配置偏向于高等教育，而高等教育系统内部公共教育资源的配置又偏向于富裕家庭出生的学生，则公共教育资源配置的不公平程度就可能会进一步加剧。
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二、美国高等教育的成本补偿机制
美国高等教育成本补偿模式最大的特点在于它的形式多样性。从形式上讲，其采用的成本补偿模式几乎囊括了前面提到的所有已知的成本补偿形式(除毕业生税以外)，而且即使从一种具体补偿形式来看措施也不尽相同。
在美国，为了确保学校的经费来源，通常采用实时付费制。但由于不同学校的性质、声誉、校址以及学科和专业不同，学生的培养成本和就业前景、未来收入会有一定的区别，高校对学生的收费标准也就有所差别。总体趋势是学费占据高等教育经费的份额越来越大，且随着生均培养成本的提高而呈现增长趋势。
在美国，预付学费制包括学费储蓄计划和州学费预付计划。学费储蓄计划又分为州储蓄、国家储蓄和商业储蓄计划等。由于州储蓄计划一般只限于州内实行，如果高中毕业生要进入其他州的大学，州储蓄计划就无法解决这个问题，这是该计划最致命的缺陷。国家储蓄计划使用全国通用的储蓄债券很好地避免了州储蓄计划的缺陷，但是由于这种债券的回报率无法与学费的上涨同步，因此也不是很有吸引力。商业储蓄计划由大学储蓄银行进行业务操作，其优点是风险由投资者、银行和联邦存款保险公司共同分担。州学费预付计划，即预先按照现行价格付清学杂费，以后无论学杂费上涨到何种水平都只按现行价格收费，这样既解决了高等学校的财政紧张问题，又能使居民家庭不必担心学杂费上涨得太离谱。
美国政府还采取延迟付费制，通过低息贷款、奖学金、贷学金等尽可能地扩大和保证平行的入学机会，帮助学生上大学。20世纪60年代以来，联邦政府实行的众多高等教育法案，其中包括《高等教育机会法案》，使联邦政府拨出大量经费，以设置奖学金、贷学金等方法，直接发给学生，支持青年进入高等学校学习。90年代，为了减少坏账风险，克林顿政府创造性地提出“国家服务”计划：如果学生毕业后的收入不足以偿还贷款，可以做两年的社会服务工作来抵债。这样，一方面使所有想上大学的青年不必顾虑日后偿还债务，另一方面也为社区提供了一支素质较高的社会工作队伍。
三、日本高等教育的成本补偿机制
日本高等教育成本补偿模式采用实时收费与延迟收费相结合的补偿模式，具体特点主要有两个：
(一)国、公立大学与私立大学学费差距悬殊，家庭负担比例大。
国、公立大学与私立大学的一个根本性的区别是，国、公立大学的日常经费主要来自中央、地方政府，私立大学的日常经费主要由学生的学费来解决。根据日本文部省的调查结果，日本国立大学的学费包括听课费、入学注册费和检定费三项。所有国立大学不分地区、学科专业实行相同的收费标准。私立大学的学费除包括同国立大学相同的以上三项费用外，还有设施、设备使用费，所以私立大学学费远远高于国立大学。随着日本国民人均收入水平的提高，国立、私立大学之间悬殊的学费差距引起了人们的关注。
日本教育上一个重要问题是家庭负担的教育费过重。从20世纪60年代起，日本就采取了“保持国、公立大学和高中的学费稳定、扩大公共教育费支出、减少以义务教育为中心的各级公立学校教育费家庭负担”的政策。公共财政负担的比率占总教育费的66％左右，私费负担约占34％。从总的趋势看，尽管日本政府采取积极鼓励私人办学和国家补助的政策，为振兴私立学校、减轻学生家庭负担采取了一些措施，公共财政负担的比率有逐年上升的势头。但实际上学生家长对教育费的负担仍然较重，每个家庭都将工资的相当大的一部分用在子女教育费上，这对工薪阶层来说，是一个相当大的负担。
(二)学生贷款及成本补偿相关辅助制度完善。
从成本补偿形式来看，日本一般只采用延迟付费制中的学生贷款方式。具体实施方法有日本育英会奖学金制度。此奖学金实际上是一种贷学金，贷款形式主要以商业抵押贷款为主，需要学生毕业后定期定额偿还，具体分为无息、有息两种。该奖学金由国家财政补贴，还款期限长达20年。为了减轻学费对学生及其家庭带来的压力，日本政府还采用学费减免制度。学费减免制度只针对国立大学学生，私立大学学生无权享受此待遇，除以上两种配套政策以外，日本的勤工俭学制度也相当完善。日本大学生收入的1／5是来自于本人的打工。
四、澳大利亚高等教育的成本补偿机制
1989年澳大利亚开始实行高等教育贡献计划，以征收毕业税而非立即缴纳学费的方式向学生收取一定的教育成本，学生按学科和学习负荷缴纳相当于成本20％的学费。一方面避免抑制高等教育入学意愿，另一方面又可以促使高等教育受益者适度分担高等教育成本。这种制度是修改后的实时付费制与延迟付费制的学生贷款的结合，体现了高度的灵活性。澳大利亚高等教育成本补偿缴费方式有三种：一次性缴纳HECS规定所应承担的教育成本，给予25％的折扣；先缴纳 500澳元或以上的教育成本，其余的延期支付，所缴纳的部分给予25％的折扣；全部所应承担的教育成本延期支付。
(一)学费的专业差异。
按照学生专业不同，学费分为三类：对于艺术、人文科学、社会科学／行为科学、教育、视觉／表演艺术、护理、司法与法学研究等学科专业，收费级别为第一级，收费标准为3521澳元；数学、计算科学、健康科学、农业／再生资源、建筑环境／建筑学、自然科学、工程／加工、行政管理、商业与经济等学科专业，收费级别为第二级，收费标准为 5015澳元；法律、医药学、医学、牙医、牙科学与兽医学等学科专业，收费级别为第三级，收费标准为5870澳元。这表明澳大利亚高等教育具有很强的针对性，适应了不同学生的需求。
(二)学费折扣。
学生在开学时，如果一次性缴纳学费，将享受折扣。1989年实施的HECS计划，在学生选择一次性缴纳所应负担的高等教育成本后，给予15％的折扣，后来联邦政府为鼓励更多的学生选择一次付费方式，将折扣增加到25％。
(三)收入挂钩的贷款。
HECS计划在1989年实施时每年的偿还比例是债务人工资收入的2％。1994年改为按工资收入高低将偿还比例分成四个等级，从2％到5％。 20世纪90年代后期偿还比例分为七个等级，从 3％到6％不等。这表明比例划分等级的增加体现了公平的原则。偿还比例的提高也有利于缩短还贷年限，使政府尽早地收回贷款。
澳大利亚高等教育学生贷款的管理由澳大利亚税务署负责，解释与延期偿还债务有关的事宜，如HECS偿还债务的计算方法和物价指数的变更。同时，为了尽快收回HECS的债务，对于自愿提前偿付债务达500澳元的，给予25％的奖励。
五、高等教育成本补偿(回收)机制的经验与启示
1．成本补偿形式多样化。高等教育成本补偿形式可以分为实时收费制、预付学费制和延迟付费制三种。实时付费制是一种无论在时间还是空间上都较为流行的成本补偿形式。大多数国家成本补偿都采用多种形式，相互补充，以适应不同学生群体的需要，确保了学校的经费来源。如美国成本补偿形式中的预付学费制就包括学费储蓄计划和州学费预付计划，同时美国政府还采取延迟付费制，通过低息贷款、奖学金、贷学金等尽可能地扩大和保证平行的入学机会，帮助学生上大学。澳大利亚则实行高等教育贡献计划，一方面可以避免抑制高等教育入学意愿，另一方面又可以促使高等教育受益者适度分担高等教育成本。除此之外，相关的辅助制度也比较完善，如日本的学费减免制度和勤工俭学制度等，都对高等教育成本回收起了重要作用。
2．学费呈不断上升趋势。实践表明，世界性的无限制增加公共高等教育资源的做法，逐渐转为在继续增加高等教育的公共资源的同时，由受益者分担高等教育成本的思路。而且收费比例和标准因国别而不同。但总的趋势是学费占据高等教育经费的份额却越来越大，且随着生均培养成本的提高而呈现增长趋势。
3．收费标准差异化。多数国家的经验表明，高校实行收费政策是大势所趋。根据成本分担原则，高校对学生的收费标准将表现为学校、学科和专业差别。比如，学费与国民收入的比例、学费与高校的比例和学费与培养成本的比例等，由于各国的财政模式、教育管理政策等的不同，各国之间仍将保持较大的差异性。
4．合理核算教育成本，确定适度的成本补偿率。由于教育成本核算是确定学费的基础，学生交费就要拥有对教育成本的知情权，自然也就会对教育成本的合理性、可靠性提出质疑。因此，进行教育成本研究和分析，不仅对确定学校的经费开支标准与学费标准是必要的，而且对加强教育管理、提高教育资源的使用效率也具有重要意义。尽管高等教育成本补偿是世界各国普遍的做法，但对成本补偿率也无统一的标准。从国际经验来看，公立高校一般在20％左右，私立高校则更高。
5．适度收费与完善的助学制度相结合。完善困难学生资助体系是实施教育成本补偿政策必不可少的配套措施，是教育公平得以实现的必要保证，政府和其他社会组织和机构有义务通过各种方式来帮助完善困难学生资助体系。世界各国的资助范围、资助的幅度各不相同，资助的方式一般包括勤工俭学、无偿援助等。如美国约有40％的大学生接受各种形式的经济资助，每年来自联邦政府、地方政府、学校自身和企事业团体个人的经济援助有几百亿美元，其中政府和学校的援助占 70％，其资助形式有助学金、辅助金、半工半读、贷学金；大学资助项目有给优秀生提供奖学金、聘请为助教或实验员、假期开设的课程收半价等。
6．引入延期支付措施，减小实施成本回收的阻力。为减小实施成本回收的阻力，引入延期支付措施，是一条成功的国际经验。从实践看，延期支付措施主要有两种：视收入偿付的贷款(in-come-contingent)和抵押贷款。第一种形式的贷款，学生可用来支付学费或生活维持费用或两者均可。偿付可按一个较优惠的利率通过税收或全国的保险系统或一个独立的自主社团进行，偿付期限比较灵活，主要根据薪金水平及年薪中应该偿付的最高限额确定。抵押贷款的偿付则要在一个相对较短的特定期限内完成。现在还有一种方式正引起越来越多的讨论，即毕业税，是让大学毕业生通过全国征税系统终生支付一个高于非大学毕业生的税率。
【关键词】 公办高校； 融资渠道； 治理结构
一、当前我国公办高校主要的融资渠道及存在的问题
（一）当前我国公办高校主要的融资渠道
1.财政拨款是公办高校的重要资金来源，主要是指中央以及地方各级财政在预算内列支并拨付给高校的经费，包括教育事业费、科研经费、基本建设经费和其他经费拨款等。能获得稳定的财政拨款支持是公办高校区别于民办高校的重要标志。
2.学费收入是公办高校比较稳定的资金来源。学费是受教育者直接承担的教育成本，学费收入随收费标准、招生规模的增加而增加。因为收费标准受国家教育政策和国民收入水平的约束，公办高校只能通过努力争取生源来保证学费收入的规模。
3.商业银行贷款为高校提供规模扩张和基础建设的资金来源。1999年全国高校扩招以来，政府对高等教育的投入远远跟不上高等教育改革与发展对资金的需求。为了解决资金短缺问题，公办高校纷纷向商业银行贷款融资。商业银行贷款能及时解决高校规模扩张和基础建设急需的资金，但高校需承担按期偿还债务本金和利息的义务。
（二）当前我国公办高校融资渠道存在的问题
1.财政拨款不能满足高等教育发展的需要
联合国有关机构的统计资料表明，一个国家正常用于教育的投资应占国民生产总值的6%左右，发达国家达到9%，而我国4%的目标至今尚未实现。原因在于，我国还处于社会主义初级阶段，人口多、底子薄、国家财力有限。在这样的条件下，为了实施科教兴国战略，提高国民的整体素质，教育财政拨款体现了倾斜性，以实现均衡发展。目前，国家教育支出的重点在于大力发展义务教育，而在公办高校之间又倾向于支持高水平大学。所以从整体上来看，财政拨款不能满足高等教育发展的需要。
2.学费收入增长受限
1998年以后，公办高校学费标准迅速增长，现在公办高校每生每年交纳的学费在5 000～6 000元左右。如果用我国国民平均收入来考察公办高校学费标准的话，目前我国公办高校的学费标准已经居于“世界前列”。在城乡居民收入差距偏大的二元经济结构下，我国公办高校的学费标准大大超出了大多数国民的承受能力，众多学生及其家庭难以承受学费继续上涨的重负。
3.商业银行贷款给公办高校带来沉重的债务压力
为应对招生规模扩大带来的基础设施建设等大量资金需求，公办高校向银行借入巨额资金，也背负了沉重的债务压力。2007年吉林大学爆发的“债务门”事件，引起了社会各界对公办高校债务的广泛关注。根据北京大学一个课题组2007年对76所部属高校的财务状况进行分析后的报告，截至2005年年底，76所部属高校贷款总额已达336亿元，平均每所达4.4亿多元。沉重的贷款压力，使我国公办高校举步维艰。
4.经营收入具有不稳定性
校办企业拥有高校的固定客户资源，可以借助高校的科研实力，又可以享受政府的税收优惠等政策，是公办高校自筹资金的一个来源。但由于经营行为固有的市场风险及企业组织的委托风险，校办企业的收益具有很大的不稳定性。公办高校可以通过校办企业实现产学研联合，推动科研成果转化为生产力，但不能依靠校办企业的经营收入解决教育资金短缺的问题。
5.科研收入的支出范围受限
科研收入是高等学校向政府、社会、企业提供咨询和技术服务的收入。各类科研项目经费都要根据拟定的预算列支以弥补科研成本，公办高校对其进行统筹使用的能力受到限制。
6.捐赠收入仅是杯水车薪
捐赠收入可以发挥帮助少数经济困难学生完成学业及小规模改善教学科研条件的作用，但与高校基础建设的大额资金需求相比仅是杯水车薪。国民整体收入水平不高，政府对教育捐赠的激励力度不够大，目前我国公办高校经费中捐赠收入偏少。
二、治理结构对公办高校融资渠道的影响
（一）公办高校治理结构的含义
借鉴企业治理领域的利益相关者理论，本文将公办高校治理结构定义为：公办高校为协调投资者、债权人、管理者、教职工、学生、学生家长等利益相关者的利益，而在组织机构的设置及各组织机构的权力配置、制衡与激励方面做出的一系列制度安排。科学的公办高校治理结构应以决策、执行、监督分离为约束特征，以绩效考核为激励特征。
（二）我国公办高校治理结构的特征
管理者、教职工和学生是学校的直接构成要素，与学校的命运休戚相关，是公办高校最重要的利益相关者。政府是公办高校最主要的投资者，其为了实现高等教育目标而关注学校的生存和发展，是公办高校的主要利益相关者；其他投资者、债权人等通过高校获取经济利益的群体是公办高校的重要利益相关者；学生家长、学术机构、校友等社会力量，是公办高校的次要利益相关者。
管理者拥有管理学校的直接权力和全面掌握信息的便捷通道，左右着学校的运行和发展。由于信息不对称，政府在很多情况下很难通过行政手段达到管理目的。其他利益相关者尽管管理水平可能比较高，也有参与学校管理的强烈愿望，但由于没有相应的机制保障其权利和获取学校信息的渠道，其对学校运行管理的约束力十分有限。这种局面不利于外部利益相关者对公办高校管理者进行监督。
在高校内部，一方面由于管理者的责任与权力不对等，学校办好办坏与管理者的利益没有直接联系，缺乏对管理者的激励机制；另一方面行政化色彩浓重，民主决策、有效监督为特征的约束机制尚未形成。尽管我国已有少数公办高校建立了董事会，但与国外的学校董事会相比，其在公办高校治理中的作用甚微。在美国，学校董事会一般由外界人士组成，是学校的最高权力机构，与学校领导班子的职务分离，在学校重要事务的决策中发挥主导作用。我国公办高校的董事会成员基本上都是通过资金赞助产生的，对公办高校的重大决策影响甚微。
（三）我国公办高校治理结构对融资渠道的影响
政府是公办高校最主要的投资者，但公办高校中却没有政府的产权代表行使国有资产管理职能，而由校长集代表所有者的委托人与代表管理者的受托人身份于一身，造成了公办高校产权代表缺位的治理结构缺陷。当公办高校开展发展规划、建设规模、贷款额度等涉及融资的重大事项的决策时，从理论上说，政府作为公办高校的最重要投资人应该起主导作用，但现实情况是，这些重大的决策往往由公办高校管理者作出，相关政府部门在多数情况下仅能起到形式上的批准作用。在我国，公办高校是公益性和非营利性的组织，在其承受巨大的债务压力而资不抵债的情况下，政府只能救助公办高校而不能让其破产。政府与公办高校成了一种软预算约束中的支持体和预算约束体，政府成了公办高校融资风险的终极承担者。由于偿债风险可以直接转嫁给政府，举债融资成了公办高校的主要融资渠道。
三、对开拓我国公办高校多元化融资渠道的政策建议
（一）引入外部利益相关者，改善治理结构
教育部和财政部可以借鉴上市公司治理的经验，将现代企业制度的治理理念适当引入高校，建立有效的激励机制和约束机制，利用激励手段调动各方的积极性，利用约束手段制约各种不利因素的影响，协调各方面利益相关者的利益。为了让不同利益相关者参与治理，实现公办高校管理的民主化，董事会应纳入出资人代表、专家学者、学校师生代表等。董事会作为独立于以校长为首的行政指挥系统的监督机构，要对社会负责，确保公办高校重大决策的科学性。
（二）建立公办高校财务绩效评价机制，提高教育资金效益
对公办高校实行财务绩效评价，既可以帮助政府部门正确把握学校的财务状况和发展趋势、了解财务风险以客观评价和科学决策，又可以帮助公办高校总结成绩、发现差距，找出薄弱环节，提高效益。
作为非营利性的事业单位，公办高校的财务绩效不仅仅体现在经济效益上。要科学地对公办高校的财务绩效进行评价，可以选择以下三方面的指标：
1.运行能力指标。运行能力指标用投入产出比反映公办高校财务运行水平，主要包括师生比、专任教师占教职工总数的比重、生均教育成本及其增长率、自筹收入增长率、科研事业收入增长率、固定资产增长率、设备利用率、学位获得率、毕业生就业率、科研成果应用转化率。
2.偿债能力指标。偿债能力指标用公办高校资本结构和资产质量反映公办高校的债务风险，包括：学校资产负债率、带息负债比率、负债总额占总收入的比重、经费自给率、经费自筹率、应收及暂付款占全部流动资金的比重、不良资产比率等。
3.综合实力指标。综合实力指标用存量数据反映公办高校已有的综合实力。公办高校综合实力越强，发展潜力越大，筹资能力就越强。这类指标包括：学校收入总额、资产总额、科研事业收入、教育事业收入、教师人均科研经费、重点学科数、国家或省（部）级教学成果数、省（部）级重点实验室数、博（硕）士生导师数、高端人才数、顶级科研论文（成果）数等。
（三）出台相应细则，为公办高校利用市场机制融资提供制度指引
面对高等教育经费短缺的问题，融资渠道多元化是世界范围内各个国家和地区的普遍趋势和共同选择。我国应该积极探索和借鉴国际经验，在公办高校经费筹措中适当引入市场机制。教育部2001年7月印发的《全国教育事业第十个五年计划》中明确指出，建立健全符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策和成本分担机制，……适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业。教育部和财政部可以出台相应细则，为公办高校利用市场机制融资提供制度指引。
公办高校利用市场机制筹措教育资金，可以选择的手段有信贷融资、股权融资、信托融资和创新经营四种。
1.信贷融资
公办高校可以采用的信贷融资手段有：（1）个人委托贷款。公办高校和个人可以与商业银行签订委托贷款协议，由个人直接贷款给公办高校，商业银行仅仅收取手续费。在个人委托贷款协议下，公办高校可以借到比银行同期贷款利率低且利率稳定的资金，个人可以得到比银行同期存款利率高的收益，商业银行可以获得没有风险的手续费收入。（2）融资租赁。公办高校可以将学生公寓等后勤设施交由投资公司开发，学校长期租赁。租赁期满后投资公司将相应资产转让给公办高校。（3）发行教育债券。借鉴国外高校的经验，公办高校可以按照法定程序公开或向特定对象发行教育债券。在美国，大学债券尤其是名牌大学的债券比政府债券、公司债券、公司股票更受投资者青睐。
2.股权融资
公办高校可以采用的股权融资手段有：（1）股份制改造。《教育法》规定，公办高校为独立的法人。公办高校可以吸收社会投资者入股，获取教育资金。通过投资协议，社会投资者可以从教育资金结余中获取收益。（2）股票上市。公办高校之间可以联合形成具有一定规模的教育公司，然后以教育公司的名义上市公开发行股票，募集教育资金。社会投资者可以获得股息收入，也可以获得股权转让收入。
3.信托融资
信托公司集融资与理财的功能于一身。公办高校可以通过信托公司向公众投资者筹集资金用于软硬件建设，也可以将闲置资产委托给信托公司，通过其专业理财获得收益。
4.创新经营
通过创新经营手段，公办高校可以提高资产利用效率。公办高校可以采用的经营手段有：（1）让渡经营权。公办高校可以将基础设施、后勤资产等现有经营性资产在一定期限内的经营权、收益权让渡给投资者，以获得急需的大额教育资金。（2）BOT（Build-Operate-Transfer）项目融资。公办高校可以利用社会资本进行基础设施建设，建设项目竣工后一定期限内由资本提供方进行经营并获取收益，期限届满经营权转移至公办高校。（3）资产置换。公办高校可以用闲置的土地、设备或基础设施使用权、技术等换取自身所需资产。
四、结论
完善治理结构是解决公办高校融资渠道问题的治本之策，财务绩效评价机制是教育资金效益的试金石，可以起到引导市场资金流向的作用。公办高校在以决策、执行、监督分离为特征的约束机制和以绩效考评为特征的激励机制作用下，实现多方面利益相关者的利益，从而实现教育资金效益的最大化后，市场融资渠道就自然通畅了。在相应政策法规引导下，公办高校利用市场机制融资，实现融资渠道的创新，可在一定程度上利用社会闲散资本解决建设发展与资金短缺的矛盾，促进公办高校和市场经济的可持续发展。
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（一）我国教育发展的伦理价值在矛盾和冲突中艰难演进
1.公众对我国教育发展效率指标的满意度明显高于对教育伦理指标的满意度义务教育免费政策实施，成为我国教育发展的最突出亮点而被社会公众认可。调查结果显示，在关于“对我国教育发展成就的态度”方面，总体调查样本对“义务教育免费政策全面实施”、“教师专业化水平提高明显，师德良好”和“学生德智体全面发展”的认同度相对较高，比例分别为55.7%、32.3%和30.8%。在关乎教育行政伦理的指标方面，总体调查样本的认同度不是很高。总体调查样本对“教育部门廉洁自律，为人师表”、“政策伦理导向正确，公正民主”和“教育均衡发展，择校问题解决”的选择比例分别为7.2%、9.1%和10.8%。调查结果还显示，教育行政管理者调查样本对我国教育发展成就的态度与总体调查样本的态度既有共性，也有明显差异。在“义务教育免费政策全面实施”、“教师专业化水平提高明显，师德良好”、“教育发展速度快，效率高”和“教师待遇改善，社会地位提高”四个方面，两者态度基本一致。但在“学生德智体全面发展”的评价上，两者态度差异比较明显，教育行政管理者调查样本选择这一选项的比例仅为2.7%。这说明，教育行政管理者在此方面的自信心明显不足。
2.教育职业的道德比较优势依然存在，但正在不断弱化近十年来，社会公众对我国教育形象的看法出现明显分化。调查结果显示，57.0%的总体调查样本对教育社会形象给予了积极评价（认为我国教育的社会形象“一直很好”的比例为25.5%，认为教育社会形象“一直比较好”的比例为31.5%），18.3%的总体调查样本对教育社会形象给予了明显负面评价（认为教育社会形象“有所退步”的比例为9.6%，认为教育社会形象“明显退步”的比例为8.7%），另有24.8%的总体调查样本对教育社会形象给予了非积极评价。值得重视的是，教育管理者调查样本对教育社会形象的评价更消极。数据显示，教育管理者调查样本认为教育社会形象“一直很好”的比例为9.8%，认为教育社会形象“一直比较好”的比例为28.6%，两者均明显低于社会公众的评价比例；认为教育社会形象“有所退步”的比例为26.8%，其明显高于社会公众的评价比例。
3.公众对教育发展伦理失误关注度高，教育不公平、择校问题被认为是当前教育发展的突出问题调查结果显示，总体调查样本对教育发展的伦理道德和价值层面的失误认同度很高。其中，认为“教育不公平，分化严重，择校问题突出”的比例高达47.8%，认为“教育发展急功近利，应试教育倾向严重”的比例达31.5%，认为“腐败和乱收费问题没有解决好，形象不良”的比例为26.1%，认为“德育和思想政治教育薄弱，效果差”的比例为20.4%。总体调查样本对教育发展效率方面失误的认同度明显偏低。其中，认为“教育投入明显不足，欠账太多”的比例为13.1%，认为“教师素质建设滞后”的比例为14.0%。这说明，在社会公众看来，我国教育经费投入和教师素质方面的问题已不是教育发展的突出问题。值得注意的是，总体调查样本认为“决策机制不公正，伦理化程度低”的比例仅8.9%，在8个选项中最低。笔者分析后认为，社会公众对我国教育行政决策机制及其伦理公正性是基本认同的。但问题恰恰在于，决策是教育发展的决定性环节，重大的教育失误首先是教育行政决策的失误，是教育价值选择的偏颇。
4.公众对教育行政决策的评价态度出现明显分化社会公众对教育行政决策的满意度，是衡量教育决策效率和伦理的重要标尺之一。忽视对民意的敬畏和伦理考虑，会导致决策的低效、盲目、狭隘和反道德。关于“对我国教育行政决策的满意度”问题，调查结果显示，半数的总体调查样本对我国教育行政决策是持肯定态度的，也有半数总体调查样本不认同当前我国的教育行政决策，未给出积极的价值肯定。其中，表示满意的总体调查样本比例为20.0%，比较满意的比例为30.0%，认为一般化的比例为42.7%，比较失望的比例为5.6%，非常失望的比例为1.7%。考虑到教育行业的社会敏感性和教育决策的极端重要性，50.0%的总体调查样本对教育行政决策未给出积极评价，说明公众基于教育的价值判断出现了态度分裂，当前我国教育决策的民意度尚需增强。
5.公众对教育行政管理者的职业道德敏感度较高，对其职业道德的不满意度相对较高“不满意度”是从负面角度评价人物、事物性质状况的指标，它与“满意度”指标相比，更能直接反映评价主体的否定性意见。关于“您对教育行政管理者下述哪一教育管理现象最不满意”的问题，调查结果显示，总体调查样本选择“缺乏职业道德”的比例高达36.7%，位列第一；选择“知法犯法”、“缺乏公正”、“个人利益至上”、“工作效率低”、“监督缺乏”和“服务意识差”的比例次之，分别为28.3%、27.8%、25.8%、25.3%、20.1%和19.3%；选择“决策不科学”的比例最低，仅为14.9%，这说明，社会公众对教育行政决策科学性问题持异议较少，或者说，社会公众对教育行政决策科学化问题的敏感性相对较低。总之，社会公众对教育行政管理者的职业道德状况评价较低，对教育行政决策过程的科学性评价较高。这一方面说明，教育行政伦理问题比较突出且备受关注，另一方面也说明，社会公众对教育行政管理者的评价比较矛盾。职业道德问题严重的管理者，怎么可能作出科学的决策？
6.教育行政决策前的社会咨询与论证环节薄弱，被认为是教育问题出现的最主要环节教育行政决策是一个过程。事出有因，教育管理中出现的问题与决策过程有关。在行政决策不同阶段出现的问题和疏漏，会导致性质不尽相同的问题出现。令社会公众明显不满的教育管理问题，究竟出现在教育行政决策过程的哪个环节？这一问题值得认真研究。关于“我国教育问题主要出现在哪个环节”的问题，调查结果显示，26.0%总体调查样本选择“决策前民意咨询实践调查和政策研究薄弱，准备不充分，决策缺乏坚实基础”，25.5%的总体调查样本选择“决策主体缺乏专业性和责任感，不能有效解决社会公众提出的教育问题”，19.8%的总体调查样本选择“决策过程缺乏民主、科学和公正，政策的价值导向出现偏差”，18.8%的总体调查样本选择“执行环节薄弱，政策难以落实”，10.0%的总体调查样本选择“对政策的评价和监督薄弱，对行政决策主体缺乏必要的约束”。
（二）教育行政组织及管理者的道德形象备受关注
1.教育行政管理者的道德公信度值得关注，非教育类公务员道德认同度相对较低不同的职业有不同的社会形象。教育行政管理者首先是教育者，然后才是管理者。他们虽不直接从事教学工作，但也是教育行业的重要力量，是教育政策的制定者和执行者，对学校和教师影响巨大。通过对不同职业道德形象的对比研究，我们可以从中分析出教育职业的道德认同度。调查表明，教师和军人的职业道德形象相对最好，认同度明显高于其他职业。教育管理者的道德形象不如教师，也不如农民。非教育行业公务员的职业道德形象认同度最低。在对9类社会职业的调查中，教师和军人的道德形象相对最好，其中，53.2%的总体调查样本选择了“教师”，41.7%的总体调查样本选择了“军人”。处在第二个道德认同层次的职业是医生和研究人员，其中，22.4%的总体调查样本选择了“医生”，20.6%的总体调查样本选择了“研究人员”。处在第三个道德认同层次的职业是农民和教育行业公务员，其中，14.4%的总体调查样本选择了“农民”，12.5%的总体调查样本选择了“教育行业公务员”。处于道德认同度最末端的职业是工人、商人和非教育行业公务员，其中，6.7%的总体调查样本选择了“工人”，3.3%的总体调查样本选择了“商人”，仅2.5%的总体调查样本选择了“非教育行业公务员”。
2.教育行政组织在政府机构中具有相对道德优势关于“你认为下列哪一行政部门的道德形象最好”的问题，调查结果显示，总体调查样本和教育行政管理者调查样本均认为，教育行政部门在8个被调查行政部门中的道德形象具有明显的比较优势，认同度最高。其中，教育行政管理者调查样本认为自身道德形象最好的比例（68.1%）明显高于总体调查样本的比例（47.2%），这说明教育行政管理者的职业道德优势感很强。气象局的道德形象也得到一致认可（总体调查样本选择“气象局”的比例为33.8%，教育行政管理者调查样本的比例为37.2%）。总体调查样本认为，检察院、法院、公安局的道德形象较好，在8个政府部门中，检察院、法院的支持率位列第二（36.3%），公安局的支持率位列第四（26.4%）；教育行政管理者调查样本认为，审计局的道德形象相对较好，位列第三（25.7%），检察院、法院位列第四（17.7%）。在对公安局和审计局的道德形象认同度方面，总体调查样本和教育行政管理者调查样本出现明显差异。26.4%的总体调查样本认为公安局的道德形象较好，仅7.1%的教育行政管理者调查样本认可公安局的道德形象。25.7%的教育行政管理者调查样本认为审计局的道德形象较好，仅9.6%的总体调查样本认可审计局的道德形象。
3.教育行政管理者的道德形象在教育领域处于明显劣势调查结果显示，总体调查样本和教育行政管理者调查样本对教育行业职业道德形象的态度具有高度一致性。在四类教育职业中，两个样本一致认为，教师的职业道德形象相对较好（其中，总体调查样本的比例为51.9%，教育行政管理者调查样本的比例为51.8%），教育研究者的职业道德形象位列第二（总体调查样本的比例为28.6%，教育行政管理者调查样本的比例为27.3%），校长的职业道德形象位列第三（总体调查样本的比例为8.6%，教育行政管理者调查样本的比例为10.0%），教育行政管理者的职业道德形象相对较低（总体调查样本的比例为8.1%，教育行政管理者调查样本的比例为10.0%），校长和教育行政管理者的职业道德形象相对较差。
（三）教育行政组织决策的伦理价值存在明显冲突
1.公正、负责被公认为是教育行政组织应遵守的最重要价值准则在“关于教育行政组织应遵守的最重要价值准则”问题调查中，56.8%的总体调查样本和64.0%的教育行政管理者调查样本选择了“公正”，公正被公认为是教育行政机构应遵守的最重要价值准则。55.7%的总体调查样本和42.0%的教育行政管理者调查样本选择了“负责”。两者对民主和效率的认同度相对不高，19.5%的总体调查样本和23.0%的教育行政管理者调查样本选择了“民主”，16.0%总体调查样本和19.0%的教育行政管理者调查样本选择了“效率”。在“诚信”和“服务”两条价值准则方面，总体调查样本和教育行政管理者调查样本的态度存在比较显著的差异。社会公众对教育行政管理者的诚信度要求（37.8%）高于教育行政管理者的自我要求（24.0%），社会公众对教育行政管理者的服务要求（12.4%）明显低于教育行政管理者的自我要求（46.0%）。
2.教育行政组织应优先处理素质教育与应试教育的伦理关系关于“教育行政组织应优先处理的伦理冲突”问题，调查结果显示，51.3%的总体调查样本和63.1%的教育行政管理者调查样本认为，素质教育与应试教育间的冲突问题应优先解决。后者比例更高，说明这一冲突问题给教育行政管理者的困扰相对更大。公平与效率、道德使命与经济利益间的冲突也被总体调查样本和教育行政管理者调查样本公认为是教育行政组织应优先处理的伦理冲突，但两者在部分伦理价值冲突选择中差异显著。其中，在“公共期待与自身特定责任”“廉洁与腐败”等伦理冲突的选择方面，差异最为显著。在总体调查样本看来，除素质教育与应试教育间的冲突问题外，道德使命与经济利益、廉洁与腐败、公平与效率之间的冲突问题也应优先解决，比例分别为39.4%、29.8%、26.0%。而决策理性与非理性、公共期待与自身特定责任之间的冲突，紧迫性相对最低，比例均为12.6%。在教育行政管理者调查样本看来，除素质教育与应试教育间的冲突问题外，公共期待与自身特定责任、公平与效率、道德使命与经济利益之间的冲突问题也应优先解决，比例分别为39.8%、28.3%、26.5%。而廉洁与腐败、公共责任与自利行为之间的冲突问题，紧迫性相对较低，比例分别为13.3%、9.7%。
（四）我国教育行政管理者的伦理困境加剧
1.公共责任与自身利益之间存在明显冲突调查结果表明，教育行政管理者调查样本对公共责任与自身利益之间存在伦理冲突的感受相对更直接，而社会公众对这种冲突的存在更加不能接受。关于“如何看待教育行政人员在承担公共责任与关切自身利益方面的冲突”问题，调查结果显示，24.5%的总体调查样本认为，教育行政人员在这方面没有冲突问题发生，持此种观点的教育行政管理者调查样本比例为18.9%。这说明，教育行政管理者对这种利益冲突的感受相对更直接。46.1%的总体调查样本认为，教育行政人员在承担公共责任与关切自身利益方面存在冲突（选择“冲突问题不可避免”的比例为24.3%，选择“经常冲突”的比例为14.3%，选择“冲突严重”的比例为7.3%），而持此种态度的教育行政管理者调查样本比例只有31.5%（选择“冲突问题不可避免”的比例为23.4%，选择“经常冲突”的比例为4.5%，选择“冲突严重”的比例为3.6%）。这说明，社会公众更难以接受这种冲突，认为其导致的后果更严重。长期处于这种冲突中并受其煎熬的教育行政管理者，在伦理感知方面会逐渐麻木。
2.道德脱节、道德自满被教育行政管理者认为是自身最明显的道德问题管理及其他行为，都是由价值观驱动的。唐玛丽•德里斯科尔和迈克•霍夫曼指出，“道德的领导是一种领导者与追随者之间的自愿的情感关系，它建立在信任的基础上并为正当的价值观所驱动”，“我们都知道，声称自己信奉公司的价值观，并不总是意味着高级管理人员是按照这些价值观行事的。我们已经确认了七种失败的道德领导的征候”。[1]这七种道德征候分别是：道德盲点、道德沉默、道德不连贯、道德麻木、道德虚伪、道德分裂和道德自满。那么，在教育行政管理中，这七种失败的道德征候如何呢？对此，笔者进行了调查。在调查中，还增加了道德轻蔑（过重倚赖法律）、道德贬值（过度追求个人利益）两种现象。调查结果显示，30.1%和29.6%的总体调查样本认为“道德虚伪、口是心非”“道德贬值、个人利益至上”是教育行政管理者最严重的道德问题。对“道德分裂，工作道德与家庭道德之间相背离”的认同度相对较低，仅为7.6%。38.9%的教育行政管理者调查样本认为，“道德脱节”是教育管理中最严重的道德问题，言行不一的情况比较普遍。选择“道德自满”的比例为29.2%。教育行政管理者属于权力执行者，有道德优势感，比较习惯于要求别人，这一特点也被教育行政管理者自身认可。
3.总体调查样本和教育行政管理者调查样本关于管理者原型的选择存在明显差异教育行政伦理存在不同的范式选择。加拿大维多利亚大学教授霍基金森（Hodgkinson，C.）认为，在一个价值与事实总是纠缠不清的世界中，价值是第一位的问题，而事实和逻辑成分是次要的。管理理论的中心议题不是科学问题，而是与价值和道德相关的哲学问题。霍基金森认为，“价值是复杂的，存在着四种不同的类型或范式”，“将价值范式运用于组织管理生活，特别是行政管理者的时候，便将形成野心家、政治家、技术专家和诗人四种重要的管理者‘原型’（archetype）”①。[2]笔者对霍基金森提出的上述四种管理者原型的现实性进行了验证。调查结果显示，社会公众希望教育行政管理者保持追求善和道德良心的诗人特征，而教育行政管理者认为技术专家更符合自身的价值特征。36.8%的总体调查样本认为追求善和道德良心的行为更符合教育管理者决策实际。24.7%的总体调查样本认为，管理者原型为政治家，倾向于把自己看作群体的代言人、喉舌和领袖，并从其中得到活力和道德力量。17.8%的总体调查样本认为，管理者的原型为野心家；41.5%的教育行政管理者调查样本认为，技术专家更符合自身的价值特征，认为自己倾向于立法而容易忽视个性，其管理目的是合乎道德地以尽可能好的效率和效果实现合法的目标。13.2%的教育行政管理者调查样本认为，追求善和道德良心的行为更符合教育管理者决策实际。这种远离善和道德良心的价值特征，是不符合教育者的职业伦理特质的。调查结果还显示，打工子弟学校和公立学校调查样本对当前我国教育行政决策模式的态度之间，在0.001水平上呈现极其显著的差异。打工子弟学校调查样本更倾向于“有责任感”“追求善和道德良心”的管理者原型，而公立学校调查样本更倾向于“以自我为中心”“强调立法但忽视个性”的管理者原型。
（五）教育行政管理者决策公正性受到明显干扰
1.影响教育行政管理者决策公正性的主要因素调查结果显示，总体调查样本和教育行政管理者调查样本都认为，社会关系（38.8%、31.8%）和个人素质（29.3%、46.9%）是影响教育行政决策公正性的最大因素。两者对社会监督的影响力看法明显不同，15.3%的总体调查样本认为社会监督是影响教育行政决策公正性的最大因素，而持此观点的教育行政管理者调查样本比例为31.9%。这说明，教育行政管理人员更加关注和期待外部制约因素；两者对个人福利的影响力看法也明显不同，15.1%的总体调查样本认为个人福利是影响教育行政管理人员公正性决策的最大因素，持此观点的教育行政管理者调查样本比例仅为5.3%。这说明，社会公众认为，教育行政管理人员关注自身利益会影响其教育行政决策的公正性，而教育行政管理者对此认可度不高。实际上，自利倾向对教育管理决策公正性的影响是必然的，教育行政管理者只不过是身在庐山而不知其真面目罢了；同时，两个样本都认为，子女升学的影响力明显大于公共利益对教育行政人员公正性决策的影响力。其中，持此观点的总体调查样本比例为13.3%，教育行政管理者调查样本比例为10.6%。
2.教育行政管理者存在明显的角色冲突人在社会中主要有社会角色和家庭角色两种，这两种角色的职责和意义具有明显区别。教育行政管理者是人的社会角色，是公众教育公共利益的维护者和实现者；家长是人的家庭角色，是孩子的监护者，是家庭正当教育权益的维护者。总体调查样本和教育行政管理者调查样本对基于家长角色的教育热点、难点的态度倾向，既有相同之处，也有显著差异。调查结果显示，孩子的学习成绩、习惯和品德培养、升学择校均是总体调查样本作为家长最为焦虑的教育问题。其中，57.5%的总体调查样本最焦虑孩子的学习成绩，47.3%的总体调查样本最焦虑孩子的习惯和品德培养，36.3%的总体调查样本最焦虑孩子的升学择校问题；在教育行政管理者调查样本看来，孩子的升学择校、学业负担、习惯和品德培养均是他们作为家长最为焦虑的教育问题。其中，55.8%的教育行政管理者调查样本最焦虑孩子的择校问题，52.2%的教育行政管理者调查样本最焦虑孩子的学业负担，50.4%的教育行政管理者调查样本最焦虑孩子的习惯和品德培养问题。另外，两者对孩子的教育经费支出、孩子的健康问题焦虑度相对较低。有23.0%的总体调查样本和22.1%的教育行政管理者调查样本最焦虑孩子的教育经费支出，26.5%的总体调查样本和23.9%的教育行政管理者调查样本最焦虑孩子的健康问题。值得深入分析的是，高达57.5%的总体调查样本最焦虑孩子的学习成绩问题，而焦虑该问题的教育行政管理者调查样本仅为24.8%。两者态度倾向性悬殊，除了与两者的教育价值观存在差异有关外，可能还与他们的社会角色有直接关系。教育行政管理者在孩子择校问题上具有相对的行业优势和独特话语权，孩子成绩对择校影响不大；而社会公众在这方面的选择余地小，因此会将孩子择校的希望寄托在他们的学业成绩上。教育行政管理者存在着明显的角色冲突。他们承担着维护公众教育利益的责任，是教育公平的捍卫者。他们虽然具有相对的行业优势和话语权，但作为家长，他们却比社会公众更加焦虑孩子的择校问题。这种角色冲突和教育价值方面的分裂，使教育行政管理者在决策过程中经常处于困境中，教育管理伦理的自主性备受煎熬。
3.处理好教育机会均等和教育分化的冲突是教育行政管理者的优先伦理选择关于“教育行政管理者应优先处理的伦理冲突”问题，调查结果显示，47.6%的总体调查样本和69.0%的教育行政管理者调查样本一致认为，处理好机会均等和教育分化的矛盾与冲突应是教育行政管理者的优先伦理选择。在伦理价值判断上，总体调查样本和教育行政管理者调查样本的差异性明显大于相同性。除了“处理好机会均等和教育分化的冲突”外，在总体调查样本看来，贪与廉的冲突、善与恶的冲突也是教育行政管理者应优先处理的伦理冲突问题，选择比例分别为38.2%、34.0%。对上述两种选择持同样态度的教育行政管理者调查样本比例则相对较低，分别为18.6%、11.5%。总体调查样本对教育行政管理者应优先处理“享受权利和履行职责的冲突”“眼前利益和长远利益的冲突”的认可度相对最低，选择比例分别为20.2%、13.3%。而选择此两项的教育行政管理者调查样本的比例则相对较高，分别为23.9%、29.2%。两者对“享受权利和履行职责的冲突”的选择度差异不明显，但相对差异很明显。该选项的有效百分比在总体样本各选项中位列第六，而在教育行政管理者样本选项中位列第三。这说明，教育行政管理者对权利和责任冲突的职业感受更加强烈。
二、研究结论
第一，我国教育发展成就显著，公众对教育发展效率的认可度高于对教育发展伦理的认可度。社会公众的教育伦理期待强烈，对教育发展的道德正当性明显不满意。第二，社会公众对教师、教育行政管理人员的职业道德问题相对最为敏感。教师具有明显的职业道德优势，教育行政管理者道德公信力出现弱化趋势，虽然其职业道德形象好于其他行业公务员，但明显不如教师和校长。第三，公正和负责被认为是教育行政机构应遵守的最重要价值准则，民主、效率等价值准则的认同度相对偏低。素质教育与应试教育之间的冲突被公认为是教育行政机构最应优先处理的伦理关系。第四，社会公众和教育行政管理者对教育管理者价值原型的选择存在明显差异，公众希望教育行政管理者保持追求善和道德良心的诗人特征，而教育行政管理者认为强调立法而忽视个性更符合自身的价值特征。第五，我国教育行政决策的伦理自主性受到明显干扰。教育决策者面临着日益强烈的角色冲突，在捍卫公共利益和实现个人合理诉求方面，存在着一定程度的道德分裂，这使得我国许多教育行政管理者在决策过程中经常处于道德困境中，他们的伦理自主性备受煎熬，并被社会公众质疑。
三、启示与建议
（一）高度关注我国教育发展的道德向度问题，促进价值自觉，建立伦理相关的教育改革动机观和成就观教育发展要警惕工具主义、效率主义泛滥，消除急功近利倾向对儿童、青少年和教师身心健康发展的潜在威胁，尽快回归教育改革理性和伦理正当性。教育者特别是教育行政管理者及决策机构，要高尚其事，建立伦理相关的教育改革动机观和成就观。区域间教育资源配置差异扩大、教育同质性不断增强以及学校教育个性化的日益消解，以企业化方式推进所谓教育改革，实际上是教育理性和伦理自主性丧失的表现。
（二）加强对教育发展道德向度问题的研究，提高教育决策的伦理自主性、民主化和科学化水平研究至少应领先决策半步之遥。对教育失误问题的研究相对薄弱，是我国教育行政决策研究方面的一个突出问题。反思意识淡薄，互相抱怨和无端指责，是教育失误研究滞后的必然结果。从教育道德问题中查找原因，找寻新思路、新办法，避免行政决策在低效、无效、反伦理层面的恶性循环，是教育病理学研究的目标。对教育失误问题的研究，还有助于营造批评与自我批评的研究氛围，使教育行政决策回归理性和道德。
（三）强化教育规范化标准，合理配置教育资源，对名校过度扩张进行必要约束，真正促进内涵式发展和教育公平如果一味强化中小学名校的影响力及所谓优质教育资源的不足，就意味着我们在为社会提供非优质的甚至劣质的教育资源，而这种逻辑有可能导致误读。我们应创新教育发展价值，致力于公立中小学均衡化、规范化、标准化、专业化建设，防止所谓“教育集团”泛滥、“一家独大”和“名校通吃”等不健康现象，使所有公立学校、私立学校享受相对平等的发展机会，达到“美人之美、各美其美、美美与共”的局面。要实施“弱势强补”策略，尽快提升底线标准，使普通学校看到教育成功的希望，这才是教育均衡、特色、优质发展的根本。教育管理部门和管理者要切实负责，敢于担当，使我国教育发展更加公正、理性、均衡。
（四）教育行政机构和管理者要积极回应社会公众对贪与廉、善与恶等价值冲突的关切，避免教育中出现伦理缺失、效率至上的现象社会公众认为，教育行政管理者应优先处理好机会均等与教育分化的冲突，还应该处理好贪与廉、善与恶的冲突；而教育行政管理者认为，眼前利益与长远利益、享受权利与履行责任应是自己优先处理的伦理冲突。在伦理价值判断上，社会公众和教育行政管理者的差异性明显。因此，教育决策机构和教育行政管理者不仅要改善教育政策伦理，也要加强大、中、小学教师的师德建设。立德树人、育人为先的宗旨，是对全体教育者的行为约束。
关键词：教育；可持续发展；经济学分析；基本框架
作者简介：郭新和(1954～)，男，河南淇县人，河南财经学院党委书记、教授，主要从事教育经济学和高等教育管理研究。
中图分类号：F069.9；C40-54 文献标识码：A 文章编号：1006-1096(2009)02-0016-04 收稿日期：2009-02-11
一
1959年美国学者舒尔茨在其著作《人力资本――一个经济学的观点》中提出人力资本理论以后，教育与经济的关系问题就成为20世纪教育和经济问题理论研究的一个重点领域。高等教育可以提高人的劳动能力，而劳动能力的提高必然会导致劳动生产率的提高是教育与经济具有密切联系的内在逻辑。按照这一逻辑，如何运用经济学原理对教育问题进行研究，使教育活动能够培养出更多符合社会经济发展需要的“人力资本”，则成为这一领域研究的重心。
目前从经济学角度研究教育问题的文献，大多集中在教育的经济学内涵、运用经济学研究教育问题的作用和意义、教育经济学的学科建设等方面。涉及到教育的供给与需求、教育的规模与结构、教育的投入与产出、教育的产业化等重要问题的研究成果数量不多。而且这些文献大多只是从一个角度进行探讨，鲜有涉及教育可持续发展的经济学分析基本框架问题。
事实上，教育不仅是一个社会学范畴，同时也是一个重要的经济学范畴。教育的发展涉及到资源配置的公平与效率、供给与需求、规模与结构、竞争与垄断、成本与收益等诸多经济学问题。对教育活动进行经济学分析，其实就是以上述这些经济学概念作为分析工具对教育的发展进行分析，以使教育的发展能够建立在遵循经济、教育规律之上，从而保证教育的健康、可持续发展。
本文致力于教育发展的经济学分析问题研究。尝试构建一个基本的理论分析框架，以期为我国教育的可持续发展提供理论借鉴。
二
从经济学的角度分析教育问题，首先要考察教育的经济学内涵，也就是教育涉及到的经济学概念。通过对教育以及教育发展问题的分析，结合已有的关于教育的经济学分析的研究成果。我们大致可以将教育涉及的经济学概念界定为以下几个方面：资源配置的公平与效率、供给与需求、规模与结构、竞争与垄断、成本与收益等。
1 教育资源配置的公平与效率
资源是指社会经济活动中人力、物力和财力的总和，是社会经济发展的基本物质条件。由于教育的特殊性，教育资源不仅包括能够用于教育发展的各种物质条件，还包括非物质形态的条件，比如师资等无形资产。在社会经济发展的一定阶段中。相对于人们的需求而言，资源总是表现出相对的稀缺性。从而要求人们对有限的、相对稀缺的资源进行合理配置，以便用最少的资源耗费，生产出最多、最适用的商品和劳务，获取最佳的效益。资源配置合理与否，对一个国家经济发展的成败有着极其重要的影响。由于教育的特殊性，教育资源配置不仅涉及到效率问题，还涉及到公平问题。
教育资源配置的公平性是指教育资源的公平分配。从经济学的角度讨论教育资源配置公平应该包括三个方面：从起点来看，施教者(学校)和受教者(学生)在教育资源使用上机会均等，即标准、规则(条件)相同；从过程来看，主要指教育资源分配的程序相同，没有特殊化和例外的受体；从结果来看，是分配的公平。教育资源的分配属于多次分配，在初次分配中，要按劳分配或按要素贡献分配；在二次分配和多次分配中，在不同的分配领域可以有不同的评定标准。如果教育资源的分配在上述三个方面都满足公平的基本要求，我们就可以说教育资源配置实现了公平(管德华，2008)。
教育资源配置的效率是指如何配置一定数量的教育资源，使教育资源配置的效果达到帕累托状态，即若改变这种配置状态，会造成至少一个受教育者的利益受损。教育资源配置的帕累托状态不仅使所有学校的利益都达到最大化，而且使每个接受教育者也实现了利益最大化(占绍文等，2008)。具体来说，教育资源配置效率是指教育财政资源的最优分配，主要是政府在对教育资源的不同分配方案中如何进行选择，以杜绝资源闲置和浪费的现象，使投入的资源既符合社会的利益，也符合教育单位和受教育者的利益，使既定的教育财政资源获得最大的教育产出。
2 教育产品的供给与需求
教育是一种培养人的活动，从其本身来看，确实有别于一般的商品生产活动。但在市场经济条件下，其产品是具有商品属性的，因而教育同其他任何商品生产部门一样，都存在着供给与需求问题(陈鑫，2007)。
教育需求是指社会和个人对教育有支付能力的需要，它包括教育的个人需求和教育的社会需求。教育的社会需求表现在教育能够提高公民的素质能力，提高社会的文明程度，增强国家的竞争实力，促进经济的发展；个人需求是指个人出于对个体身心的和谐发展、未来幸福以及较高收入和社会地位的需求而产生的教育需求。
教育供给是指在某一阶段、某一国家或地区的教育机构。如中小学、高等教育机构等提供给青少年的受教育或培训的机会。就更广泛的意义上说，教育还包括非正规教育机构所提供的教育机会，如成人教育、在职培训等等(贾琳琳，2005)。
3 教育的规模与结构
教育的规模是指一定时期内，一个国家和地区各类教育的总规模。它既可以从需求的角度来衡量，也可以从供给的角度来衡量。如果从需求的角度来衡量，教育的规模就是指各类接受教育者的总和；如果从供给的角度来衡量，教育的规模则是指社会所能提供的教育机会的总和。一般而言，一定时期内，一个国家和地区教育总需求应该等于教育总供给。只有这样，才能保持教育供求的平衡，保证教育规模的合理性。
教育的结构是指各类教育资源在教育总规模中所占的比重。教育结构一般包括教育的层次结构和教育的地区结构。教育的层次结构即基础教育、中等教育和高等教育所占的比重；教育的地区结构即一个国家或地区内部不同地区(比如我国的东、中、西部)的教育所占的比重。同时，教育结构还包括同一层次中的专业结构和层次结构，比如高等教育中的不同类型专业比重，专科、本科、研究生等不同层次所占比重等等。
4 教育的竞争与垄断
教育的商品属性决定了教育自身也会形成一个市场。由于竞争与垄断是市场的两种基本状态，所以，教育市场上也必然存在着竞争与垄断。只不过，由于教育市场的特殊性，教育的竞争与垄断不同于一般的市场竞争与垄断。
由于教育市场主体涉及到教育的个体消费者和供给者学校，因此，教育的竞争也会从这两个方面展开，并g--者之间还存在着内在的因果关系。首先是个体消费者之间的竞
争。这种竞争是指消费者为获得入学机会而展开的竞争。教育需求竞争会形成教育市场价值。其次，教育市场价值会激励教育供给，教育投资者为获得投资收益，竞相办学和扩大招生规模。学校提供教育会引发对各项生产要素的需求竞争，生产要素的需求竞争会形成生产要素市场价值。学校根据教育市场价值和教育生产要素市场价值来决定教育生产资源投入和教育产量。在两者不相等的情况下，学校增加或减少教育资源投入和教育产量是有利可图的，学校必然将教育生产推进到两者的相等点。在这里，最优教育资源投入量和教育产量得以确定(王寰安，2008)。
教育的垄断主要来自政府。从整体上而言，我国教育还未脱离传统计划体制的基本框架，政府对教育仍然存在多方面的行政管制，比如办学准入限制、学校自主办学限制、学费管制等等。这些管制在很大程度上限制了教育资源的自由流动和学费价格功能的发挥，阻碍了教育市场的自由竞争和资源的优化配置。同时，由于教育垄断是政府有关部门通过对国家公共权力的支配和掌控形成的，因此，这种垄断具有强制性、权威性、长期性和稳定性，只要政府的法律法规和政策不变，由此形成的教育垄断就会一直存在并发挥作用(姚永强，2008)。
5 教育的成本与收益
众所周知，教育的成本一般分为三大类。第一类是教学成本，包括教师工资、辅助人员工资、图书杂志、仪器设备、教学用建筑物、水电费用等，这些成本通常可见于教学的日常预算和开支账目中，以工资、津贴、仪器设备购置费用、分期还款和折旧损耗、维修费用等形式出现。第二类是学生生活成本，包括由学生和家长为住房、伙食、日常生活以及为学习需要的书本、文具、往返交通支付的费用。第三类是学生放弃的收入，也可称为接受教育的机会成本(Johnstone，1986)。
教育的收益包括经济收益和社会及心理收益。其中，经济收益是受教育者因为接受教育而相对于未接受教育所多得的经济收入。除了经济收益外，教育还会为个人带来社会地位的提高、成就感和良好的卫生保健等，这些构成受教育者的社会及心理收益。
三
基于以上分析，我们可以在深化理解教育的经济学内涵的基础上，对影响教育可持续发展的资源配置、供给与需求、规模与结构、竞争与垄断、成本与收益等经济问题进行分解和综合，构建一个教育可持续发展的经济学分析框架。下面，就这一框架内容作进一步的阐释。
1 以资源配置的公平与效率作为教育可持续发展的前提
在第二部分中，我们已经探讨了，教育资源配置的公平是指教育资源的配置能保证每个公民都享有平等的教育权力和均等的教育机会。只有实现了教育的公平，发展教育的目标才能实现。但是，在资源稀缺这一约束条件下，要保证教育的可持续发展，仅仅强调教育资源配置的公平是不够的，还要考虑其效率。因为，没有效率的公平必然是低层次的公平，也必然造成资源的浪费。实际上，教育公平与效率是一对相关而非相对的范畴，还应有相互包含的一面，二者都是对方衡量自身高低的一个基本标准：在衡量教育资源配置有无效率时，必须考虑到其对社会公平状态的影响；在衡量教育资源配置究竟是否公平时，也必须考虑到其对教育的社会效率状况的影响(慕静，2005)。可见，教育公平本身就隐含有教育效率的意义，教育效率也体现着教育公平的价值。因此，教育资源配置的公平与效率都是教育可持续发展的前提和价值追求，二者不能相互归并和替代，我们必须把二者放在同等重要的地位。
2 以供求均衡作为教育可持续发展的保证
供求均衡是所有市场得以健康发展的条件，因为只有达到了供求均衡，商品实现了出清。资源配置的效率才能最终体现出来。如前所述，作为一种特殊的市场，随着社会经济的进步，随着社会对人才需求的不断扩大，教育资源的稀缺性也会相应越来越凸显，教育资源的配置效率也就相应越来越重要。在资源约束条件下，为了提高教育资源的配置效率，实现教育资源配置的效率最大化。就必须以教育的市场供求均衡作为保证。
这里需要特别强调的是，教育的供给分为“有效供给”和“无效供给”两种。所谓教育的有效供给，是根据现有的教育资源状况，为实现教育目的而形成的“最大限度”培养人才、满足社会和个人需求的能力。这种供给能力往往与社会经济发展相适应，能够最大限度地提供优质的教育服务，从而满足、适应乃至引导各种社会和个人的教育需求；而“无效供给”则表现为教育所提供的人才不能符合社会和劳动力市场的要求，也不能被社会认可和发挥应用的职能和作用(申培轩，2003)。我们所说的教育供给是指有效供给。
3 以不断扩大规模与优化结构作为教育可持续发展的主线
人类社会发展、经济繁荣、科技进步，都离不开教育培养的人才的支撑。根据对美国等国社会经济进步与教育关系的研究，1960年～1978年间，美国高等院校在校生指数与其国内生产总值指数呈高相关性，相关系数为0.98；1952年～1978年间的日本高等院校同类指数也呈高相关性，相关系数为0.99；原苏联、联邦德国的相关系数也分别为0.96，0.98。这些数据反映出经济增长与教育(高等教育)发展的高度相关性(赵国英，1996)。因此，随着社会经济的不断发展、科技进步速度的加快以及人口的不断增加，教育规模的不断扩大也势在必然。
作为为社会经济发展提供人才资源的基地，随着经济发展不同阶段对人才需求的不同，教育的供给与需求关系也会发生相应的结构性变化。因此，我们除了考虑教育的规模发展，还要考虑教育的结构性问题。具体地，从结构的角度来讲，教育的发展就是讲数量、质量和规模、效益的结构优化。事实上，世界发达国家和发展中国家在经济结构调整时期都面临教育结构的相应调整，如果结构性调整不到位，教育的规模扩大对经济发展就可能产生负效应。譬如，从二十世纪五、六十年代开始，无论是发达国家还是发展中国家，大都出现了高等教育的规模扩大对经济发展的负作用态势，尤其是发展中国家，情况更甚。据法国1992年2月公布的数字，大学生约占283万失业者的30％；据1993年6月6日《纽约时报》报道，加州理工学院225名毕业生在毕业典礼前一天，只有6人接到名牌公司的聘书；据英国《独立报》报道，1989年一1993年，英国最大的大学――伦敦大学的毕业生失业率连续4年上升，逐渐接近80年代初的12.5％，而同期要求继续深造的毕业生增加了30％。据统计，20世纪50年代初，印度的大学毕业生失业总数为2万人左右，占全部失业人数的12％；70年代达到120万人，占失业人数的20％左右；80年代失业人数多达150多万人(李家才，2001)。可见，教育结构的优化伺样对社会经济发展有着至关重要的影响。
当前。我国正处于经济体制转轨、经济结构调整、增长方式转变阶段，大幅度的结构性调整将使经济结构、产业结构、
产品结构、技术结构都发生根本变化，这种变化迫使教育系统的内部结构(层次、科类、形式、布局)也应相应进行调整。如果仅仅只从规模扩大来发展教育、势必会导致大量人才出现“无效供给”局面，出现人才过度和人才缺岗双重浪费的现象(慕静，2005)。因此，我们遵循的教育发展模式，应该是数量、质量和规模、效益的结构优化、全面协调的发展模式。教育的可持续发展必须以不断扩大规模与优化结构为主线。
4 以促进竞争、规制垄断作为教育可持续发展的动力源泉
随着竞争向教育领域的渗透，教育竞争已成为当今不可回避的现实，竞争的优越性也随之在教育领域不断显现出来。教育竞争首先有利于教育资源的合理配置。教育资源配置的微观主体包括教育消费者、学校和生产要素所有者。为了追求自身利益最大化，这些微观主体之间结成了复杂的资源交易和竞争互动关系。正是依靠这种资源交易和竞争互动，资源才得以在教育和其他社会部门以及教育内部不断流动，实现合理配置。其次，竞争可以通过市场为主体配置教育资源提供市场信息和收益激励，从而促进教育产品有效和生产要素市场价值的形成。最后，竞争还可以通过社会资源的自由流动调节教育和其他产品供给，实现教育的供求均衡。由此可见，所谓“优胜劣汰”的竞争规则，几乎已经成为现代教育体制的基础性原则(万俊人，2001)。当然，我们也不否认，由于竞争本身的局限性，教育竞争也会存在诸多不利于教育发展的方面，尤其是无序竞争，更是有害于教育的可持续发展。
与教育竞争相对存在的一个概念是教育垄断。目前，一说到教育垄断，人们往往会与教育不公平、教育资源低效率、教育价格不断上升等问题联系起来，因此，教育垄断成为人们批评教育不合理现象的众矢之的。的确，教育的垄断与其他市场垄断一样，存在诸多的弊端，甚至对教育的发展具有阻碍作用，但我们也应该看到，教育作为一种“准公共物品”，其可持续发展关系到我国科学、文化、经济和社会的全面可持续发展，仍然需要政府的投入，我们不能简单用商品市场的垄断危害性对教育垄断一言以蔽之。事实上，垄断也是我国教育市场上一种长期存在的现象。问题的关键不在于我们是否接受垄断，而在于我们如何通过有效的手段来规制垄断。
由此可见，教育市场上的竞争与垄断都是客观存在，都会对教育的可持续发展产生积极的影响。因此，实现教育的可持续发展，不是要全面实现竞争，完全取消垄断，而是要促进竞争的良性发展，规制无限垄断。
5 以合理的成本与收益核算作为教育可持续发展的基础
教育作为一种经济行为，其正常的活动势必涉及到成本与收益问题，而且从总体和长远来看，教育的可持续发展还必须以收益大于成本为基础。对社会而言，只有收益大于成本，才能保证教育可持续发展有充分的积累；对个人而言，只有收益大于成本，才能产生持续旺盛的教育需求。为了加强教育的成本与收益核算。在提高教育收益率的同时，还要不断优化教育的成本。
提高教育的收益率、优化教育成本要注重以下几个方面：一是要强化教育的成本意识，合理配置教育成本，有效控制不合理成本。促进教育主体的权责统一。避免决策失误和效率损失；二是调整和改革教育成本补偿制度，加大政府财政对教育的支持力度，提高财政分担教育成本的比重；扩大教育的融资渠道，鼓励企业、个人等社会力量对教育的支持；扶持私立(民办)学校发展，扩大教育机会实现规模经济；三是加强高校内部管理，建立真正的、能够充分调动内部积极因素的现代学校制度，使其产生节约成本的内部动力(狄琳娜等，2007；田汉族。2008)。
[关键词]教育财政 第一级本质 第二级本质 第三级本质
教育财政是社会公共权力机构为满足公共教育需要而进行的公共理财活动。社会公共权力机构要进行公共理财活动，就要同物或人发生关系。这些关系构成了教育财政的多级本质。人们对事物多级本质的认识是一个不断深化的过程。正如列宁所说：“人对事物、现象、过程等等的认识是从现象到本质、从不甚深刻的本质到更深刻的本质的深化的无限运动……由所谓第一级的本质到二级的本质，这样不断地加深下去以至于无穷。”教育财政的多级本质由浅入深可分为第一级、第二级和第三级。深入认识教育财政的三级本质，有助于揭示和把握教育财政分配的基本规律。
一、教育财政的第一级本质：教育财政分配所产生的人与物的关系
教育财政分配是社会公共权力机构对公共教育经费及其税负所进行的分配。作为货币化社会总产品或剩余产品一部分的公共教育经费是教育财政的对象物。作为教育财政主体的社会公共权力机构要进行教育财政分配，就要同公共教育经费发生关系。于是，教育财政分配所产生的人与物的关系就集中表现为教育财政主体与公共教育经费的关系。这种关系发生在教育财政初次分配的过程中，构成了教育财政的第一级本质。
教育财政能力体现教育财政分配所产生的人与物的关系。教育财政主体运用一定手段筹集和分配公共教育经费的能力，就是教育财政能力。教育财政主体、公共教育经费和公共教育经费筹集手段是教育财政能力的三个要素。教育财政主体是教育财政能力中最活跃的要素。教育财政能力的发展以教育财政主体为主导力量。公共教育经费是教育财政能力中的物质要素。教育财政能力的发展以公共教育经费为标志。公共教育经费筹集手段是教育财政主体筹集公共教育经费的方式和方法。教育财政能力的发展以公共教育经费筹集手段为技术支撑。
教育财政能力与生产力、生产关系和上层建筑有密切联系。生产力决定社会总产品的产出量，进而决定社会总产品可用于教育的总量，决定公共教育经费的社会承受力，并在物的因素上最终决定教育财政主体筹集公共教育经费的能力。生产力越发展，社会总产品用于教育的就会越多，公共教育经费的社会承受力就会越大，教育财政主体运用一定手段所筹集到的公共教育经费就会越充足。教育财政能力在公共教育经费筹集手段不变条件下会随着公共教育经费的增加而提高。生产力是人类社会发展中最终起决定作用的力量，适应生产力发展要求的教育财政能力就是社会所必需的教育财政能力，适应生产力发展要求的公共教育经费就是社会所必需的公共教育经费量。按社会所必需的公共教育经费量进行筹集就是公共教育经费的适量筹集。生产关系从生产资料所有制形式、分配形式和人与人的关系层面影响教育财政主体行为和公共教育经费筹集手段。上层建筑从政治、法律制度和社会意识形态层面影响教育财政主体行为和公共教育经费筹集手段。适应生产力发展要求的生产关系和上层建筑应该形成适应公共教育经费适量筹集的教育财政主体行为和公共教育经费筹集手段。因此，公共教育经费的适量筹集体现教育财政能力发展的必然要求，成为教育财政分配的第一永恒主题和基本规律。
公共教育经费的适量筹集是以对公共教育经费适量的科学判断为前提的。在生产力一定的条件下，公共教育经费筹集多少才是适量?这是学术界长期争论的问题。美国学者C・本森不满意用教育财政支出占财政总支出的20％的比例作为判断公共教育经费适量的判断标准，并提出公共教育经费适量判断的三个依据，即确保实现“(a)近乎普及的初等教育注册率；(b)充分的初等教育巩固率以及保证中等教育学生数的相应规模和性别平衡；(c)对全体人口高质量的教育以维持人们有文化的一生”。用这三个判断依据取代过去单一判断标准，使得对该问题的认识更趋全面和深化。然而，这三个判断依据因为没有在生产力发展水平或经济社会发展水平上做出区分而缺乏科学性。判断公共教育经费是否适量的依据必须在生产力发展对教育所提出的要求上寻找。这种要求规定义务教育的年限和非义务教育的适度规模。生产力发展对教育提出的要求决定社会所必需的公共教育经费量，就是义务教育年限所具有的义务教育阶段适龄人口接受义务教育所必需的公共教育经费量，再加上非义务教育适度规模所必需的公共教育经费量。
义务教育年限通常以法律形式加以规定，所以，义务教育所必需的公共教育经费量是义务教育阶段适龄人口与义务教育生产要素生均价格的乘积。非义务教育适度规模可理解为非义务教育适度在校生人数。所以，非义务教育适度规模所必需的支出量是非义务教育适度在校生人数与非义务教育生产要素生均价格的乘积。非义务教育适度规模在理论上是充分满足人们接受非义务教育需要的非义务教育规模。这种需要反映生产力发展水平，并通过非义务教育的居民购买力和财政承受力分别转化为非义务教育的市场需求和政府需求。因此，非义务教育适度规模在现实性上是充分满足非义务教育的市场需求和政府需求的非义务教育规模。非义务教育适度规模所必需的居民支出量是非义务教育市场需求量与非义务教育生产要素生均价格的乘积。非义务教育适度规模所必需的财政支出量或公共教育经费量是非义务教育政府需求量与非义务教育生产要素生均价格的乘积。非义务教育适度规模所必需的财政支出量与经济和社会发展之间相互联系。马斯格雷夫公共支出宏观模型表明，经济和社会迈向中等发达阶段政府对包括教育在内的基础设施的公共支出在财政支出中占有相当高比例。罗斯托公共支出宏观模型表明，“经济一旦达到成熟阶段公共支出结构就会从对基础设施的支出转向对教育、医疗和福利服务的支出”。公共支出微观模型表明，教育生产要素价格随经济增长和物价上涨而呈不断上涨趋势。这三个理论模型反映了公共教育经费必需量与经济和社会发展之间的内在联系。我国教育财政支出所遵循的保证“三个增长”(保证教育财政拨款增长明显高于财政经常性收入增长，保证按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长)的法律要求体现了这种内在联系。琼斯、莫菲特和亚历山大通过对美国1950年至1980年有关数据的分析所得出的“教育需求的居民收入弹性在经济繁荣期会较大而在经济滞涨期会较小”的
结论表明，市场经济国家要避免非义务教育规模出现大起大落，教育财政就必须肩负起保证非义务教育总支出平稳增长的重任，即在经济繁荣期适当降低非义务教育财政支出占非义务教育总支出的比例，在经济滞涨期适当提高非义务教育财政支出占非义务教育总支出的比例。我国是市场经济国家，保证非义务教育总支出平稳增长，应该成为我国教育财政的法律要求。
以社会资源为物质基础的教育财政能力因为受制于社会资源的稀缺性而使得教育财政能力发展在现实性上依赖于社会资源的有效配置。面对稀缺的社会资源，教育财政主体要从生产力发展要求出发来配置公共教育资源，不仅要实现公共教育经费的适量筹集，而且要实现公共教育经费的有效分配。因此，公共教育经费的有效分配体现教育财政能力发展的必然要求，成为教育财政分配的第二永恒主题和基本规律。
实现公共教育经费的有效分配是与克服教育资源配置的政府失灵和市场失灵相联系的。教育资源配置的政府失灵和市场失灵是教育的产品特性使然。教育是一种既具有私益性又具有公益性、外部性和社会制约性的产品。马克思在《资本论》中指出：“有一些服务是训练、保持劳动能力，使劳动能力改变状态等等的，总之，是使劳动能力具有专门性，或者仅仅使劳动能力保持下去的，例如学校教师的服务(只要他是‘产业上必要的’或有用的)、医生的服务(只要他能保护健康，保持一切价值的源泉即劳动能力本身)――购买这些服务，也就是购买提供‘可以出卖的商品等等’，即提供劳动能力本身来代替自己的服务，这些服务应加入劳动能力的生产费用或再生产费用。”作为训练、保持劳动能力并使劳动能力改变状态的教育，是实现劳动力的生产和再生产。因此，作为一种产品的教育是教育者或教育机构为实现劳动力的生产和再生产所提供的一种服务。无论是教育者提供的教育，还是教育机构提供的教育，都可以作量、质、类的区分，它在消费上具有可分性。同类的教育是由不同的教育者或教育机构所提供的，其质量多少存在差异。这使得教育在消费上具有一定的竞争性和排他性。各个受教育者购买和消费教育产品总是以他对教育的私益性需要为出发点。正如马克思所说：“在任何情况下，个人总是‘从自己出发的’。”教育的公益性是教育给社会带来的好处。受教育者消费教育主要不是为了享受教育过程给他带来的愉悦，而是在获取知识、提高能力、增进健康等教育过程中自觉或不自觉地实践社会要求。这对受教育者个人和社会都是有益的。教育的外部性是受教育者生活所在的社区和邻居、他工作或未来工作所在的单位都会从他在消费教育产品过程中所获得的知识、能力、健康以及文明行为习惯中获益且不必通过市场支付任何成本。教育的社会制约性是说教育总要反映一定生产力、生产关系和上层建筑对人的发展提出的要求。市场配置教育资源的出发点是教育的私益性需要，因此，教育资源配置在满足教育的公益性、外部性和社会制约性需要方面会发生市场失灵。纠正教育资源配置的市场失灵是实现公共教育经费有效分配的必然要求。政府配置教育资源的出发点是教育的公益性、外部性和社会制约性需要，因此，教育资源配置在满足教育的私益性需要方面会发生政府失灵。克服教育资源配置的政府失灵也是实现公共教育经费有效分配的必然要求。
二、教育财政的第二级本质：教育财政分配所产生的人与人的关系
教育财政主体要进行公共教育经费及其税负的分配，就要同受教育者、教育者或教育机构和纳税人发生关系。于是，教育财政分配所产生的人与人的关系就表现为教育财政主体与受教育、教育者和纳税人的关系。这种关系发生在教育财政初次分配和再次分配的过程中，构成了教育财政的第二级本质。
教育财政方式体现教育财政分配所产生的人与人的关系。教育财政主体对公共教育经费及其税负进行分配的制度安排和行为规范，就是教育财政方式。它主要包括教育财政体制、教育财政机制和教育财政政策与法规等。教育财政体制、教育财政政策与法规是教育财政分配的制度基础。它们决定了人们在教育财政分配中的地位、利益关系和行为方式，从而决定了教育财政分配所产生的人与人关系的性质。教育财政机制是教育财政体制、教育财政政策与法规的实践方式。它具有对教育发展的推动作用、对人们利益关系的调节与整合作用、对经济和社会发展的促进作用。教育财政分配所产生的人与人的关系归根结底是人们之间的利益关系。人们之间利益关系的平等交换就是社会公平。作为社会公平的重要内容、道德要求和社会进步标志的教育财政分配公平是教育财政方式应有的价值取向。因此，教育财政分配公平是教育财政分配的第三永恒主题和基本规律。
教育财政分配公平是教育财政分配所体现的各受教育者之间、各教育者之间和各纳税人之间利益关系的平等交换，其实质是体现利益均衡化。马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”教育财政分配所体现的利益均衡化是教育财政分配的利益主体与利益客体的对立统一关系所表现出来的社会化需要，具体说来，就是体现发展成果由各阶层、各群体的人们共同分享以及人们之间收入、财产差距的不断缩小。教育财政分配是国民收入再次分配的重要手段。教育财政方式要追求教育财政分配公平，就要体现利益均衡化。
教育财政分配所体现的各受教育者之间利益关系的平等交换，就是教育财政分配在调节各受教育者之间利益关系上所体现的以完全平等或比例平等为原则的利益均衡化。人们接受义务教育的权利是人权的组成部分。正如马克思所说：“人权之作为人权是和公民权不同的。和公民不同的这个人究竟是什么人呢?不是别人，就是市民社会的成员。为什么市民社会的成员称作‘人’，只是称作‘人’，为什么他的权利称作人权呢?只有用政治国家和市民社会的关系，政治解放的本质来解释。首先我们肯定这样一个事实，就是不同于公民权的所谓人权无非是市民社会的成员的权利，即脱离了人的本质和共同体的利己主义的人的权利。”人权是每个人参与社会缔结所赋予的基本权利。每个人参与社会缔结所作的贡献是完全一样的，所以每个人在人权上应该完全平等。社会应该保证每个人完全平等地享有他参与社会缔结所赋予的基本权利。王海明先生把这种基本权利视为人们“至少应该得到生存和发展的必要的、起码的、最低的权利”。人们接受义务教育的权利是人们至少应该得到生存和发展的必要的、起码的、最低的权利，因而是人权的组成部分。人们接受义务教育的权利应该完全平等。各受教育者之间利益关系在接受义务教育权利上的平等交换应该体现完全平等原则。教育财政分配应该保障每个适龄儿童和青年完全平等地享有接受义务教育的权利，保障每个适龄儿童和青年完全平等地接受等质等量的义务教育。这种保障体现利益均衡化。我国致力于促进义务教育均衡发展，无疑是促进利益均衡化所必需的。
人们接受非义务教育的权利是马克思所说的“公民权”的组成部分。公民权分配所体现的人们之间利益关系的平等交换，就是人们在社会上所得到公民权的多少与他们为社会所做
贡献的大小成比例。这种平等交换是一种比例平等交换。人们在接受教育过程中为社会所做的贡献是用人们的学习表现来衡量的。人们在接受非义务教育的权利上得到的多少与他们在接受教育过程中表现的好坏成比例，就是人们之间利益关系在接受非义务教育权利上的比例平等交换。因此，各受教育者之间利益关系在接受非义务教育权利上的平等交换应该体现比例平等原则。教育财政分配应该保障人们按比例平等原则享有接受非义务教育的权利。比例平等是有差异的平等。按比例平等原则分配接受非义务教育的权利本身不体现利益均衡化。再说，学习表现的好坏既与学习者是否努力相联系，又与学习前他的学习基础是否牢固相联系，还与他的家庭支持他学习的经济条件是否具备相联系。而学习基础的不同又与各地、各阶层、各民族、各群体义务教育发展的不平衡相联系，家庭经济条件的差异又与各地、各阶层、各民族、各群体分配收入的不均衡相联系。因此，接受非义务教育权利的比例平等分配只有适度向教育弱势地区、教育弱势阶层、教育弱势民族、教育弱势群体倾斜，才有助于体现利益均衡化。同样，教育财政对非义务教育阶段学生的直接资助只有适度向经济弱势地区、经济弱势阶层、经济弱势民族、经济弱势群体倾斜，才有助于体现利益均衡化。
教育财政分配所体现的各教育者之间利益关系的平等交换，就是教育财政分配在调节各教育者之间利益关系上所体现的以比例平等为原则的利益均衡化。各教育者为社会所作的贡献越大，他们所得到的利益就越多。这就是各教育者之间利益关系的比例平等交换。教育财政分配在调节各教育者之间利益关系上应该遵循比例平等原则。然而，各教育者之间利益关系的比例平等交换本身不体现利益均衡化。教育财政在调节各教育者之间利益关系的比例平等分配时只有适度向经济弱势地区、经济弱势阶层、经济弱势民族、经济弱势群体倾斜才有助于体现利益均衡化。
教育财政分配所体现的各纳税人之间利益关系的平等交换，就是教育财政分配在调节各纳税人之间利益关系上所体现的以比例平等为原则的利益均衡化。纳税人从教育的公益性和外部性中所获得的好处与他在公共教育经费上所承担的税负成比例，就是体现公共教育经费税负承担上的比例平等。教育，的公益性和外部性在国民收入中主要表现为科学技术和劳动素质对经济增长所作的贡献。纳税人的收入作为国民收入的一部分，不管它来自劳动所得还是来自投资所得，都包含着教育的公益性和外部性对经济增长所作贡献在其中的体现。每个劳动者，无论他的家庭是否有人接受教育，能否从公共教育支出中得到好处，都有义务来承担公共教育经费税负。公共教育经费税负分配应该遵循比例平等原则。这意味着，个人所得越多，他所承担的公共教育经费税负就应该越多。然而，公共教育经费税负的比例平等分配本身不体现利益均衡化。教育财政分配在调节各纳税人之间利益关系时只有适度向高收入者倾斜才有助于体现利益均衡化。
三、教育财政的第三级本质：教育财政分配所产生的教育财政能力与教育财政方式的关系
既然教育财政有第一级本质和第二级本质，那么第一级本质与第二级本质之间有什么内在联系?前面分析表明，教育财政分配所产生的教育财政能力与教育财政方式的关系体现这种内在联系。这种关系发生在教育财政分配更广、更深的层面，因而构成了教育财政的第三级本质。
教育财政分配以教育财政能力为物质内容，以教育财政方式为社会形式。在现实生活中，既没有脱离教育财政能力的教育财政分配，也没有脱离教育财政方式的教育财政分配。教育财政能力反映生产力，教育财政方式反映生产关系。生产力与生产关系的对立统一关系和矛盾运动在教育财政分配中表现为教育财政能力与教育财政方式的对立统一关系和矛盾运动。在教育财政能力与教育财政方式的矛盾运动中，教育财政能力是矛盾的主要方面，它起着决定作用。一定的教育财政方式是适应一定的教育财政能力发展要求而产生的，并对教育财政能力具有反作用。教育财政能力总会随着生产力发展而发展，生产关系也总要随着适应生产力发展新要求而变革，教育财政方式如果不能随着生产关系的变革而变革，就会阻碍教育财政能力的发展。于是，适应教育财政能力发展的新要求而变革教育财政方式，就成为教育财政分配的第四永恒主题和基本规律。
教育财政能力与教育财政方式的对立统一构成教育财政形态。正是生产力与生产关系、教育财政能力与教育财政方式的矛盾运动，推动了教育财政形态由低级向高级发展。人类社会发展虽然经历了五种不同社会形态，却只经历了四种相对独立的不同教育财政形态，即奴隶教育财政、封建教育财政、资本主义教育财政和社会主义教育财政。
教育财政是财政发展和分化的结果，而财政则是生产力发展到一定历史阶段的产物。原始社会前期因为没有剩余产品而自然不会有财产和理财活动。正如摩尔根所说：“人们以财产代表积累的生活资料而对它产生占有的欲望，这在蒙昧社会是完全没有的事。”原始社会后期随着剩余产品的出现而出现了以满足公共需要为目的的公共理财活动即财政。希腊氏族法典中关于“具有公共财产、一位执政官和一位司库”的记载，我国《史记・五帝纪》和《路史》分别关于神农之时“以征不享”、和“二十二税一”的记载，都是财政产生于原始社会末期的文字证据。原始社会的氏族公共活动，如“青年之家”举办的活动，既是教育活动，又是政治活动、宗教活动和军事活动。这意味着，满足“青年之家”活动需要的公共理财还没有从财政中分离出来，氏族财政也就不可能分离出教育财政。到了奴隶社会，学校的出现使得教育脱离了直接的生产劳动。奴隶国家为满足学校开展公共教育活动需要而进行的公共理财活动，就逐渐成为一种独立的公共理财活动，教育财政也就从奴隶社会开始取得了相对独立的地位。
奴隶社会那种以失去人身自由的奴隶为劳动者和以刀耕火种式的奴隶被动消耗体力为主的生产力只能提供极为有限的剩余产品，从而决定了奴隶教育财政能力具有迟滞增加的物质内容，使得教育财政主体对社会所必需的公共教育经费量的财政分配完全局限在奴隶主阶级实现统治者再生产所必需的公共教育经费量上，对教育资源有效配置的评价完全局限在满足统治者再生产需要的认识上。奴隶生产方式所决定的奴隶教育财政方式具有奴隶主阶级对教育垄断的完全性，从而使得教育财政分配表现为奴隶主阶级与奴隶阶级之间利益关系完全不平等的交换。这有利于教育财政能力随着以刀耕火种式的奴隶被动消耗体力为主的生产力的发展而发展。随着生产力朝着农民主动体脑结合的手工操作的方向发展、剩余产品的增加、地主阶级和农民阶级的出现和他们分别占有剩余产品，这种教育财政方式逐渐成为农民主动体脑结合的手工操作时代教育财政能力发展的障碍，最终随着封建生产方式的制度性胜利而为封建教育财政方式所取代。
封建社会那种以具有依附性人身自由的农民和手工业者为劳动者和以手工操作式的农民主动体脑结合为主的生产力
能提供相当有限但比奴隶社会丰富得多的剩余产品，从而决定了封建教育财政能力具有缓慢增加的物质内容，使得教育财政主体对社会所必需的公共教育经费量的财政分配能在保障统治者再生产需要的前提下兼顾劳动力再生产的需要，对满足劳动力再生产需要的评价能纳入教育资源有效配置的评价之中。封建生产方式所决定的封建教育财政方式具有地主阶级对教育垄断的不完全性，从而使得教育财政分配表现为地主阶级与农民阶级之间利益关系不完全平等的交换。这有利于教育财政能力随着以主动体脑结合的手工操作为主的生产力的发展而发展。随着生产力朝着机器操作的方向发展、剩余产品的快速增加、资产阶级和工人阶级的出现、以及两阶级分别以资本积累和出卖劳动力的方式占有剩余产品，这种教育财政方式日益难以适应机器操作时代教育财政能力发展的要求，最终随着资本主义生产方式的制度性胜利而为资本主义教育财政方式所取代。
资本主义社会那种以享有人身自由并掌握现代科学技术的工人为劳动者和以机器操作为主的生产力能提供数倍于封建社会的剩余产品，从而决定了资本主义教育财政能力具有快速增长的物质内容，使得教育财政主体在社会所必需的公共教育经费量的财政分配上和教育资源有效配置的评价上一同指向政府和市场的教育需求的充分满足。资本主义生产方式所决定的其教育财政方式通过法制化在一定程度上具有公益性、普惠性和公平性，从而在财政分配上表现为各阶层之间利益关系不充分平等的交换。这有利于教育财政能力随着以机器操作为主的生产力的发展而发展。现在，资本主义国家普遍推行了法制化公共教育财政，政府每年依据有关法律条款和议会所通过的年度公共教育财政支出方案对各级各类公立学校实施财政拨款，对实施免费义务教育实行财政保障，对发展继续教育的财政保障达到足以让每个家庭能承担得起其子女的继续教育学费的程度。尽管如此，法制所固有的阶级性使得资本主义法制化教育财政方式总是更有利于保障资产阶级的教育权益，从而使得它在教育财政分配公平上的体现总是具有狭隘性，在教育财政能力发展新要求的适应上总是具有局限性。生产力在资本主义社会的进一步发展，必然提出人的全面发展的要求，必然创造出有利于实现人的全面发展的物质条件，从而必然使得资本主义教育财政方式日益难以适应人的全面发展时代教育财政能力发展的要求。随着资本主义的必然灭亡和社会主义的必然胜利，资本主义教育财政方式最终必然被社会主义教育财政方式所取代。
在社会主义社会，劳动者以社会主人的身份从事实践活动，并在一定范围内实现了生产资料的所有者与结合者的统一，使得生产力具有持续增强的活力和动力，具有提供比资本主义社会丰富得多的剩余产品的发展前景，从而决定了社会主义教育财政能力具有持续快速丰富的物质内容，使得教育财政主体从人的全面发展与经济社会发展相协调出发，在社会所必需的公共教育经费量的财政分配和教育资源有效配置的评价上指向政府与市场教育需求的充分满足。社会主义生产方式所决定的教育财政方式具有比资本主义社会更高程度的公益性、普惠性和公平性，并通过法制化来体现人们之间利益关系在教育财政分配上充分平等的交换。随着生产力在社会主义社会的进一步发展，人的全面发展的需要会不断增长，推进人的全面发展的物质条件也会不断成熟，社会主义教育财政方式会随着社会主义制度的日益自我完善而不断自我完善，并逐步过渡到共产主义教育财政方式。
新中国成立以来，教育财政能力与教育财政方式的矛盾运动贯穿整个教育财政分配过程。在百废待兴的战后三年治理整顿、恢复重建时期，工业基础薄弱、农业经营分散和其他产业发育不全，生产力处于相当落后的发展水平。教育财政能力表现出相当贫乏的物质内容。当时，教育经费实行政府“统收统支”并保证“一个萝卜一个坑”式地发展社会所必需的教育。这种“集中化”教育财政方式是与当时相当贫乏的教育财政能力相适应的。进入第―个五年计划以后，随着生产力发展对教育财政能力发展提出的新要求，“集中化”教育财政方式不利于充分发挥中央和地方两个积极性，后来终于为“条块化”教育财政方所取代。改革开放以后，随着生产力的快速发展对教育财政能力发展的推动，“条块化”教育财政方式变得越来越不适应社会主义计划经济向社会主义市场经济转型所提出的教育财政能力发展的要求。于是，它开始向“法制化、公共化、公平化”教育财政方式转型。这种转型主要表现在：构建以政府投入为主、引导社会投入的教育财政体制，构建义务教育经费实行财政全面保障、非义务教育经费实现财政保障为主和社会保障为辅的教育财政机制，构建以保证“三个增长”为目标的教育财政法律体系(就像前面所指出的那样，这个法律体系中还应该增加“保证非义务教育总支出平稳增长”的法律要求)，构建以国家资助经济困难家庭子女上学、鼓励和引导社会力量捐资出资办学、完善教育收费、教育资助和教育经费管理制度为主要内容的教育财政政策体系。社会主义市场经济是以法制、公共保障和公平竞争为依托的经济。这种依托构成了生产力与生产关系、教育财政能力与教育财政方式的矛盾运动的社会基础。在这一基础上推进教育财政方式的“法制化、公共化、公平化”改革，有利于教育财政方式更好地适应教育财政能力随着社会主义市场经济的发展而发展的要求。所以，当前我国教育财政方式所推进的“法制化、公共化、公平化”改革，符合教育财政三级本质的要求，必须坚持下去。
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