一是地域的边缘性。恩施州是全国最年轻和湖北唯一的少数民族自治州，位于湖北省西南部，云贵高原东延武陵山脉与大巴山之间，是典型的“老少边山穷”地区，虽然是国家“八七”扶贫计划中重点扶持的18个集中连片贫困地区和扶贫攻坚的主战场之一。但这种地域的边缘性、地貌的复杂性、气候的特殊性、文化的差异性同样会带来资金、技术、人才缺乏的现象，继而产生医疗难、就业难、社会治理难等一系列连锁难题。
二是经济的贫困性。基础设施建设滞后，恩施州近年来虽然在基础设施如铁路、高速公路、航空、电力等都有飞跃发展。但由于资金投入不足的影响，现有的基础设施远远无法满足经济发展的需要。经济发展水平低。恩施州人均GDP、人均工业总产值、人均储蓄、人均消费、人均收入等指标均低于全国平均水平。
三是社情的复杂性。少数民族由于长期形成的文化传统、价值观、民族风俗习惯等原因，导致社情复杂，存在很多影响社会安定的潜在因素。以民族风俗习惯和价值观念为例，很多民族群众往往把其他民族对待本民族风俗习惯的态度看作是对待自己民族的态度，认为对本民族风俗习惯的尊重就是对本民族的尊重。对本民族风俗习惯的不尊重，就是对本民族的歧视和侮辱。
四是民族的杂居性。恩施土家族苗族自治州除汉族外，还居住着土家族、苗族、侗族、白族、蒙古族、回族、藏族等29个民族。这种大杂居、小聚居分布特点虽然有利于各民族相互交往，团结合作、共同繁荣，但也给社会治理带来挑战。比如散杂居少数民族同本民族的聚居区有着天然的密切联系。发生在本民族聚居区的重大事情，很容易传递到散杂居的本民族中，同样，发生在散杂居民族中的一些事情，也容易在其聚居地区甚至边疆发生影响，引起连锁反应。
二、恩施州社会管理亟需法治化建设
从宏观上看，虽然我国社会管理以及恩施州社会管理法治化建设正在改善和优化，比如恩施州人大高度重视地方立法，党委高度重视打造法治政府，司法体制改革稳步推进，法治观念逐渐增强等，这些都给恩施州社会管理营造了良好的法治环境，但也还存在许多不足甚至缺陷，与恩施州社会管理以及法治国家的最终目标相差甚远，还不能完全适应恩施州社会管理的迫切需要。在法治化管理过程中难免会存缺陷问题。
（一）立法尚不完备社会管理领域立法比较薄弱。社会管理的巩固和完善过程，还主要依靠在社会管理领域中制定法律法规及相关政策。但恩施州社会管理领域立法在地方法律法规体系中所占的比例普遍偏低。建州31年以来，恩施州先后制定并实施了恩施州自治条例等16项自治法规，逐步建立起民族自治法规体系，但社会管理领域立法比较薄弱。立法质量不高，难以满足人们的现实生活需要；立法数量不够，缺项有待补齐；法律规范制度层级较低；公共投入少，保障水平低；尤其是流动人口管理、特殊人群帮教、虚拟社会管控等社会领域立法明显滞后，影响了社会管理的确定性、协调性和统一性。更不能反映当前公民的利益诉求。
（二）执法基础薄弱社会管理法治化的生命力在于它在社会生活中的具体实施。执法使得社会管理法律在社会生活的各个领域发挥作用，使得社会管理主体的社会管理行为依法进行、有序运作。执法是最普遍的实施法律的活动，是法律实现的主要途径。但目前存在的问题表现在：一是执法体制不顺，政企不分，政事不分；行政执法部门纵向集权，部门壁垒，相互之间缺乏协调配合，结果造成执法工作相互掣肘，办事效率不高；管理系统交叉过多，职责不清，客观造成行政执法者不作为、乱作为。二是执法意识不强。实现中、徇私枉法、以执法名义谋取私利；或执法不力、消极执法，多一事不如少一事；或以言代法、自立标准，关系风、说情风严重，把个人的价值判断标准凌驾于法律之上，视法律为摆设。三是法律知识及技术欠缺。如一些执法人员对法律、法规和方针政策的理解和掌握能力不够；对社会管理执法中缺乏分析、判断能力；执法过程中没有沟通技巧；缺乏应对和处置突发事件的能力等。
（三）监督缺失乏力要依法治理，必须要有强有力的监督体系。目前，虽然我国对行政权力的监督制约已经形成了自己的体系，这一体系包括权力机关的监督、审判机关的监督、检察机关的监督、行政机关自身的监督、党的监督以及新闻舆论、人民群众、各派、社会团体等方面的社会监督。应该说，我国的监督体系还是比较全面和严密的，然而实践中存在的有法不依、执法不严、违法不究以及腐败现象的滋生和蔓延却有力的证明了行政权力监督乏力，监督体系存在缺陷。这其中有立法方面的原因，也有监督机制上的原因。立法方面主要是缺乏监督的法律规定，也致使人民群众等一些社会监督流于形式而得不到落实，监督机制上主要表现为有些监督机构缺乏必要的对立性，直接影响其监督作用的发挥。
（四）司法张力难伸司法是社会管理的重要组成部分，对社会管理具有能动作用。司法作为社会公平正义的最后屏障，对于保护公民权益，化解社会矛盾，维护社会秩序，监督政府社会管理行为，促进社会公平正义的最终实现，具有不可替代的作用。但我国司法方面存在的主要问题有：一是司法不独立。十八届三中全会虽然提出了司法体制改革，但现只是一个党内文件，提出的改革方案也只是在全国部分地方进行试点，没有全面推行。所以按照现行体制，司法机关对外是产生于人民代表大会并向其负责和报告工作；对内，法官判案和检察官办案还必须服从审判委员会和检察委员会的决策；二是司法不公、司法腐败以及司法人员业务素质整体不高。司法人员自身的素质问题、来自外界的干扰等带来的司法不公、司法腐败现象，不仅影响到法律在人们心目中的尊严，还影响到人们对法律人的失望和无奈。三是司法权威受到挑战。如在执行难的过程中，司法权威被逐渐消解，同时会激发被害人的愤怒，引发更多的矛盾。
（五）守法意识淡薄一是重视消极守法，忽视积极守法。在当前社会管理领域中，轻权利重义务的消极守法现象随处可见。如有的主体在社会管理创新中只是被告知自己影响履行什么义务，压根就不知道自己享有什么权利，就更谈不上去积极行使自己的权利，维护自身的合法利益了。二是倡导公民守法，忽略政府守法。在社会管理中，经常有这样一种错误的观念，即认为守法是公民个人的事情，与政府无关，政府是社会管理权力的享有者和执行者。事实上，政府行使社会管理权力,若不遵守法律规定，滥用社会管理权或怠于履行其法定职权，侵害的不仅仅是公民个人的利益，它对社会公共利益、国家利益都是一种减损，甚至会侵烛国家的法治根据。三是法律信仰缺失。法律必须信仰，否则它将形同虚设。然而，在我国当前社会管理创新法治化进程推进过程中，法律信仰却处于缺失，人们普遍迷信权力和关系，在遇到问题首先想到的是通过关系，通过权力来解决问题，而不是寻求法律的途径。
三、推进恩施州社会管理法治化建设路径选择
（一）增强多民族地区全民法治观念一是要营造民族区域法治文化氛围。抓好法治文化项目建设，以校园法治文化、公园法治文化、广场法治文化、社区法治文化、农村法治文化、企业法治文化等在载体，营造民族区域法治文化氛围。二是要树立多民族区域公民的宪法观念。四中全会进一步明确了宪法的地位和作用，因此应强化民众宪法意识，让民众懂得宪法的内核是公民享有的最基本权利，同时，还有让传统型的民族区域的民众懂得提高政治参与权、言论自由表达权、监督权以及公众对民族自治地方立法的动议权等提出建议或议案。三是要塑造民族地区公民的规则意识。让这种规则意识深入到血液中，成为人们的道德行为自觉。
（二）营造多民族地区社会管理法治环境一是加强民族自治地方立法。如恩施州人大及其常委会需要推动社会管理领域立法，健全和完善地方教育立法，促进教育公平，推动教育资源的合理配置；为了改善劳动就业的现状，需要健全和完善劳动立法，保障集体协商工资，构建和谐的劳动关系等。二是要严格执法。坚决消除社会管理执法工作过程中有法不依、执法不公的现象，坚决杜绝执法违法现象的发生。三是要加强监督。加强行政系统的内部的层级制度和专项监督，自觉接受群众监督，各级行政机关特别是领导干部要始终注意摆正自己与人民群众的关系，正确看待和运用手中的权力，充分发挥自己与人民群众的关系，通过人们群众的监督，可以发现和解决实际工作中出现的新问题，可以体察民情民意和群众疾苦，还可以向群众宣传落实国家法律法规和党的方针政策。四是要健全司法。一要重视司法和善待司法，确保人民法院和人民检察院依法独立公正地行驶审判权和检察权，维护司法的尊严、权威、公正。
（三）创新民族地区社会管理机制要提升社会管理理念。要有以人为本，服务为先的理念。真正把“管理”到“服务”的转变渗透到骨子里。要善于运用社会信息科技手段推进社会管理，化解矛盾。利用网上办事、居住证“一证通”制度、互联网预警服务、GPS定位、警用地理信息系统等，向科技要警力、要战斗力。因地制宜，推动社会管理。比如灵活运用民族民间纠纷化解。少数民族地区由于长期以来的历史文化传统，形成的多种纠纷解决方式，具有民间性、合意性、低成本性的优势，这些民间智慧和生活经验是法定解纷程序所无法全部容纳的，发挥这些纠纷解决机制的积极作用，既符合民族地方实际，又可以从不同角度满足不同需求，使当事人有可能充分行使选择权，便利、经济、符合情理地解决纠纷。
一、法治的意义追问 什么是法治？让我们从几个事例说起。 美国的“查尔斯河桥案”。1785年，一家公司在波士顿的查尔斯河上造了座桥，收取过桥费，1828年，另一家公司在查尔斯河上又造了一座桥，做同样的买卖。1831年，前者将后者诉之法院。1837年，美国联邦最高法院判决原告败诉，并由此得出一条规则：公司执照的合法性应严格地从是否有利于公众这一点来决定。 德国的“磨坊案”。德意志皇帝威廉一世（1797—1888年）在波茨坦修建了一座行宫，有一次这位皇帝登高远眺，视线却被紧挨宫殿的一座磨坊挡住了。于是派人前去与磨坊主人协商，希望能够买下这座磨坊。不料无论“钦差”出多高的价钱，这个磨坊主就是不卖，他认准一个理：这座磨坊是祖上传下来的，不能败在我手里。气急败坏的“钦差”就把磨坊拆了。磨坊主不服，要告皇帝，好心的邻居劝他不要告，告也白告。但是这个磨坊主说，我相信我们德国的法律是大于国王的。于是他将威廉一世告上法庭。地方法院居然受理了这状告本国君主的案子。判决结果居然是“威廉一世擅用王权，拆毁由私人拥有的房屋，违犯了帝国宪法第79条第6款，应立即重建一座磨坊，并赔偿损失费150塔勒。”皇帝只好执行，磨坊得以恢复原状。 物是人非。数十年后，磨坊主的儿子因经营不善而濒临破产，他写信给威廉二世，说要将磨坊卖给他。二世认为磨坊之事关系到国家的司法独立和审判公正的形象，它是一座丰碑，应当永远保留。于是便亲笔回信：“可爱的邻人，我怎么忍心让你丢掉这份产业？你应当竭力保住这份产业，并传之子孙，使其世世代代在你家主权之下。这件事与我们国家关系极大，这座磨坊应当长期保留下来，以作为我们国家司法独立和裁判公正的纪念。你现在很困难，我十分同情，今赠给你6000塔勒，供你偿还债务。你亲爱的邻人威廉复。”磨坊主的儿子收到威廉二世的信以后，再不提及出售磨坊这件事，并且教育其子孙珍惜这份祖产。现在，那个磨坊，德国司法独立的象征，仍然屹立在德国的土地上，每年都吸引不少观光者，特别是一些法律专业毕业的大学生，他们以观摩磨坊为自己从业的必经程序。 在1950年代的反右中，青海省某国有牧场有党员20多人，按照上面的规定有一个右派名额，于是组织党员讨论谁是右派，讨论了两天没有结果。最后一个老党员挺身而出，他说，现在党很困难，需要一个人去当右派，我去。结果，第二天他就被扫地出门，一切待遇（权利）都没有了。1966年，一个非政府的文件（5？16通知）就结束了所有法律的效力，造反派以暴力取代了大部分合法的国家机构，全国上下按照最高指示办事。依据1954宪法选举出的国家主席刘少奇被批斗，当刘少奇拿出宪法主张自己是合法的国家主席时，红卫兵将宪法扔在了地下。 清咸丰年间，天津附近的海河上历来有二个渡口：窑洼和堤头，二者间相距10里。一个姓崔的混混在两地间新开设一个渡口，与前二者抢生意。三家发生了争执。窑洼和堤头二帮人就在崔混混新设的渡口处架起了一个大油锅，将油烧滚，对姓崔的说，如果你敢跳进油锅，就可以永远开设这个渡口。崔听说后，立即纵向跳进油锅，当场烫死。后来，这个渡口就由崔的子孙永远开了下去。 通过上述正反两方面的例子可以看到，法治是什么？最直白的说法就是，纠纷最终由法官按照法律说了算，国家权力、尤其是最高权力必须在法律之下运作。在西语中，就是Rule of Law，法律的规制。Rule by Law不是法治，那是人治，人用法律来治他人。 二、法治的历史之源 法治观念源于古希腊，是古希腊思想家们关于法律与“哲人”在国家政治运行中的作用问题争论的产物。大约在公元前6世纪雅典国家形成初期，人们便遇到了建立什么样的国家这样一个问题。早期的雅典实际实行的是贵族制。知识界首先反对贵族制，提倡“优秀人”的统治，商人出生的毕达哥拉斯和贵族出身的赫拉克利特都是“优秀人统治”的倡导者。但他们同时都主张法律的统治，即精英们要依法统治。 “优秀人”的统治是针对贵族（以血缘为基础）的统治而提出来的，具有合理性，但最后却走向极端，演变为柏拉图的“哲人”统治理论。亚里士多德起而批驳其师的“哲人”统治理论，提出了人类思想史上经典的法治理论。他 说：“谁说应该由法律遂行其统治，这就是有如说，惟独神祗和理智可以行使统治，至于说应该有一个人来统治，这就在政治中混入了兽性因素”。 亚氏在人类历史上首次阐明了法治的核心含义并论述了法治优于人治的理由。 亚里士多德主张法治优于人治的主要理由有：（1）法治符合正义，人治不正义，因为人人是平等的，平等的人应当大家互为统治者和被统治者，由一个人统治不合正义；（2）众人比一人聪明。亚氏认为，法治是依照法律治理，而法律是众多聪明人制定的，所以法治实为众多聪明人治理，许多聪明人比一个聪明人（哲人）更聪明，他打比方说，众人办的宴席总比一个人办的宴席要丰盛。（3）法无感情。法律无感情，所以不会感情用事，容易达到公正；而再好的人都会有感情，有感情就会出偏差；（4）法律具有稳定性、明确性。哲人说的话前后不一致，而且不如法律明确；（5）个人精力有限。亚氏说，个人日理万机事实上不可能，还是要依靠官僚统治，与其由统治者选择官僚，由官僚进行统治，还不如一开始法律就把一切都规定好了。针对部分人认为现在法律不完备需要人治，亚氏说：问题是由谁去完备，是一个人还是大家？要是众人去完备，这就是法治。亚里士多德这些实行法治的理由自古至今从未遇到有力的反驳。在启蒙运动中，思想界几乎一边倒——提倡法治，极少数提倡人治的人们也是理不直，气不壮。像霍布斯这样的舌辩之士，也只能喃喃地说：“法的统治，不可思议”云云。 务实的罗马人早在公元前5世纪中叶就用行动回答了相同的问题。为了限制执政官的任意权力对人民的侵犯，罗马人要“拟定各种法律来规定执政官的权力，任何高悬于人民头上的法律，都得是他们自己给予执政官的，这些，而且只有这些，才是他可以引用的，绝不许他们把自己的放肆和任性当法律。” 罗马人的实践与斯多噶学派法治观的结合，产生了罗马人以西塞罗为代表的法治观。在实践上，古罗马也是一度实行法治的，服从法律是罗马社会的共识和优良传统。连罗马皇帝狄奥多西在一封信中也指出：“我们的权威都以法律的权威为依据。事实上，权力服从法律的支配，乃是政治管理上最重要的事情。” 中世纪的托马斯？阿奎那在神学的一统天下为法治争得一席之地，他认为立法者（皇帝）应当受自己制定的法律的约束，按照上帝的判断，一个君王不能不受法律的指导力量的约束，“应当自愿地、毫不勉强地满足法律的要求。” 近代的自然法学派除少数学者外（例如霍布斯）都是法治论者。他们无不从人民主权的高度为法治立论。国家主权属于人民，政府受人民委托行使治权，治权必须依照人民制定的法律保障人民的自由、平等、权利。洛克认为公民社会只能依法治理，不依法治理就等于公民都守法而只有君主一人处于自然状态，那是比自然状态更坏的状态，那就违背了社会契约，与人民组成政府的目的不符。孟德斯鸠则在对古希腊、罗马史研究以后得出法治的结论：“没有法治，国家便将腐化、堕落。” 孟氏并且提出实行法治的方法：制定好的法律，司法按程序办事，人人守法，君主特别要守法，不得滥用权力，实行分权等等。卢梭则提倡法律至上。为实行法治，他主张司法独立，法律应当以自由为内容。 经过两个世纪的法治启蒙以后，西方人开始组建自己的法治社会。从18世纪末至19世纪，西方开展大规模立宪和法律改革运动。到20世纪，大部分发达国家先后走上了法治之路，一些非法治的国家却走上了法西斯之路。二次大战中劫后余生的德国等法西斯国家，经过十多年的改造，也逐步实现了法治。1959年，世界法学家在印度德里召开法治讨论会，1961年各国法学家又在尼日利亚首都讨论法治问题。1966年，法治精神为《公民权利和政治权利国际公约》所宣示。自此，法治成为绝大多数国家的共识。冷战结束以后，法治观念进一步向东方扩展，成为进步人类的共识。 理解法治这一概念需要正确理解儒法两家的争论。 儒法两家的争论涉及两个问题。一是他们所争论的核心概念：礼（道德）、法的含义是什么；二是他们是在什么层面上发生的争论。对于第一个问题，当时人们所讲的法与今天的不同，当时的法是刑法，甚至是“刑罚”，并不包括我们今天的民法、宪法，这一点在法家的著作中是非常清楚的。而儒家所讲的礼，就其主要内容来说包括三个层面的内容 ：宗教礼仪、法律（比如民法）、习惯。就两家关于德与刑发生的争论而言，是发生在帝王工具意义上的：德与法都是帝王治理天下的工具，在这一点上两家是一致的。所不同的是，法家主张“缘法而治”，而儒家主张“德主刑辅”。由此可知，儒法两家都是人治论者：他们都主张帝王治天下，只是治理的手段有些差别而已。但是，我们却不能将儒家与法家等量齐观。儒家思想中的“礼治”与“德政”思想却有某些法治色彩的。因为儒家的礼治与德政有针对帝王的一面，礼治与德政是对统治者的规范性要求。同时许多礼是现代意义的法概念的外延：国家机关相互关系与帝王的行为规范（祭天地之礼、君臣之礼）。德政之“德”是统治者的统治行为中的道德规范，不是今天用来治百姓的道德。所以，法家的法治决非今天的法治，儒家的礼治也并非完全的人治。相比而言，儒家思想更接近于法治。当桃应问孟子“舜为天子，臬陶为士，瞽叟（舜的父亲）杀人，则如之何”时，孟子干脆利落地回答：“执之而已矣！”（《尽心》）。这清楚表明儒家不但不否认法的作用，他们甚至主张统治者要遵守、起码是尊重法律。 可惜的是，在中国法律与法观念现代化过程中，西方法治观念被法家的“法治”、“垂法而治”观念曲解，使法治这一重要的观念法家化而失去意义。始作俑者梁启超。宣统元年（1909年）梁公作《管子评传》，文中将西方法治理解为“以法为治”，用法家之“垂法而治”去诠释西方法治，使西方法治观失去价值内涵。梁公说：“法治者，治之极轨也。而通五洲万国数千年间，其最初发明此法治主义以成一家言者，谁乎，则我国之管子也。” 梁公认为，即使在专制国，也未有舍法家之精神而为治者也。子产、商君、诸葛武侯、王安石、张江陵、胡文忠等都是法家。梁启超的错误早经同时代的沈家本匡正。早在1911年沈氏就贤明地指出：“抑知申、韩之学，以刻核为宗旨，恃威相劫，实专制之尤。泰西之学，以保护治安为宗旨，人人有自由之便利，仍人人不得稍越法律之范围。两者相衡，判然有别。则以申韩议泰西，亦无究厥宗旨耳。” 所幸的是，早在上世纪20年代，西方之法治已经为法学界共识。 法家之“法治”即“垂法而治”，实为“刑治”、“罚治”，是人治之尤，与今日之法治不可同日而语。其主要区别在于：（1）治理的主体不同。垂法而治的治理主体是君主或不受法律约束的统治者，而法治的主体则是人民。法治实行法律面前人人平等，治者和被治者的地位不是恒定的，而是依法轮流的；（2）治理的客体不同。垂法而治的治理客体是人民，不包含君主、统治者本身，而法治的客体从广义来说是全体公民，因为人人是统治者又是被统治者；从狭义上看，人民是治理主体则政府为治理客体。（3）目的不同。垂法而治追求的是统治者的私利，其最高、最终目标是维持统治秩序；法治的目的则为人民利益和正义。（4）法律的价值内涵不同。“垂法而治”的法处处体现了统治需要，以等级特权、权力至上为特点。法治的法则以人民利益（或全体有政治参与权的人的利益）为最高法律，自由、平等、权利是其核心价值。 当然，话得说回来，法家之“缘法而治”的思想比起那种“无法无天”的、鼓吹任意统治的法西斯思想来说还是要进步得多，他们在强调依照刑法治理刑狱这一意义上，有刑事上的形式法治意义。 三、社会主义思想史上的法治思想与实践 社会主义思想无疑是人类历史上最伟大的思想之一，社会主义思想中有没有法治思想？回答是肯定的。 原始共产主义社会里就有法治的萌芽。在公元前18世纪的克里特，就有人民大会，按照人民大会决定治理的社会无疑具有法治色彩。公元前15世纪的迈锡尼王国实行土地公有制，与其他公民一样，国王也是“人民的佃户”，土地按法律分配，这是明显的法治。众所周知，共产主义思想的重要创始人是柏拉图。柏拉图在总体上是个人治论者，这对后世有极大的负面影响。但是柏拉图思想中并非没有法治的内容。在他晚年所写的《法律篇》中就贯彻了法治思想。柏拉图终身为寻求政治正义而奋斗，他先是主张“哲人之治”，这当然是人治的，他为贯彻自己的政治理想而培养哲学家，想让统治者成为哲 学家，但是都不成功。在60多岁的时候，他第三次去西西里岛，试图教育新上台的年轻统治者成为哲学家，但是却被出卖为奴。这次的失败使柏拉图认识到，现实生活中的“哲人统治者”无法找到，他转而寻求“第二好的统。治”（第一好的仍然是人治）——法治，他将法律比作金子做的最纯洁的“绳子”。在实践中，斯巴达的军事共产主义实行的是法治，当然，这是种族奴隶制基础上的法治。空想社会主义者的思想中也有法治思想，他们所设想的共产主义社会从社会规模到领导人的产生方式、到纠纷解决方式等都有法治的内容，当然，法治在不同的空想社会主义者思想中的重要性是不同的。 马克思恩格斯的思想中有没有法治思想？长期以来人们将马克思恩格斯与人治相联系，似乎他们讲阶级斗争，讲无产阶级专政。这是对马克思恩格斯的莫大误解。马克思恩格斯思想的核心是人的自由与解放，阶级斗争、无产阶级专政、社会主义等都是实现人的自由的手段。我们将他们作为手段的东西当作了目的，而将目的遗忘。这是导致斯大林式专制主义的重要原因。 众所周知，早年的马克思就指出自由是人的本质，社会的发展是人的自由不断实现的过程。他说：“自由确实是人的本质，因此就连自由的反对者在反对自由的现实的同时也实现着自由……没有一个人反对自由，如果有的话，最多也只是反对别人的自由。可见，各种自由向来就是存在的，不过有时表现为特殊的特权，有时表现为普遍的权利而已。” 在描述他们理想的社会的时候，他们指出，“代替那存在着各种阶级以及阶级对立的资产阶级旧社会的，将是一个以各个人自由发展为一切人自由发展的条件的联合体。” 在《资本论》中，马克思再次强调了同样的观点：未来的社会是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会” 恩格斯的晚年仍然念念不忘他的崇高理想：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。” 在谈到人与国家（包括社会制度）之间关系的时候，马克思认为，要使人能够自由地从事自己的活动，就必须“使国家制度的实际体现者——人民成为国家制度的原则。” 这些都清楚地告诉我们，在马克思恩格斯那里，人的自由是目的，是他们终身为之奋斗的目标，而无产阶级专政、社会主义、共产主义这些社会形态都只是实现人的自由的手段，它必须以人的自由即人权为原则。 既然人的自由与人权是马克思恩格斯的目的，而社会主义等只是手段，那么，人的自由就应当是社会主义的本质特征，与人的自由与人权相悖的任何制度都与有违社会主义的本质，都必须放弃。自由、权利、平等这些概念都是规范性的概念， 人的自由与解放只有在法治中才能存在，一个人统治人的社会不可能有人的自由，只有人人服从法律的社会才可能是自由的，这再清楚不过了。由是观之，马克思恩格斯的思想本质上是法治的。 四、依法治国建设社会主义法治国家方略的确立 在马克思恩格斯身后，由于复杂的原因，他们的继承人逐渐将马克思恩格斯达于目的的手段绝对化，而将他们追求的目标逐渐淡忘。从而形成了人治的社会主义观。在苏联强制集体化和血腥的“肃反”运动中，随着成千上万正直的共产党人被无情地消灭，斯大林式的个人独裁成为苏式社会主义的正统。1949年新中国成立以后，在法制建设和法观念方面全盘苏化，苏联人治思想与中国千年人治传统相结合，形成了统治中国半个世纪的人治观念。1957年以后，随着阶级斗争为纲思想的传播和政治运动不断，人治这个反马克思主义的思想逐渐被信奉为正统马克思主义思想。法治被打成资产阶级反动思想受到抵制与排斥。1957年反右运动中主张法治的人（其实只是主张发挥法的作用而已）大多被打成右派，法治遂成理论禁区。 1978年的思想解放运动给法制建设带来了春天，鉴于文革中无法无天现象带来的种种罪孽，邓小平等老干部开始提倡法制（不是法治），开始制定法律，这对于为法治正名起到前期准备的作用，但是接受法治观念却经历了相当一个时期的社会阵痛。从1979年开始，人们开始了法治与人治的大讨论。1979年在东北召开的一次讨论会上占主导地位的思想仍然是法治与人治结合论。当时的观点主要有四：（1）取消论。此说以为人制定法，人高于法，统治只能是人对人的统治，死的法 不可能统治人，所以法治是资产阶级唯心史观的表现，与唯物史观对立，不科学，应予取消。（2）结合论，即法治人治应当结合。理由是：法治人治是统治阶级治国的两种方法，“封建统治阶级侧重人治，但也并不轻视法治”，“资产阶级厉行法治，并不能说明他排斥人治”，任何法律都是人制定的，法的实施离不开人，所以必须有人治；统治必须以法律为工具，所以要法治，两者不可分离。（3）社会主义人治论，此说以为社会主义需要人治，社会主义人治“就是在无产阶级政党的正确领导下，紧密依靠广大人民群众……就是无产阶级和人民群众在马克思主义原则指导下任贤使能。”？（4）法治论。前三种观点实际上都是人治论的不同表现形式。“取消论”取消法治，实质提倡人治；结合论将法治看作发挥法的作用，内中的主张也是人治；社会主义人治论当然是地道的、明白的人治论。从发表的文章的篇数及社会接受程度来看，人治论仍是强势理论，真正的法治论仍然曲高和寡，仍未摆脱“资产阶级意识形态”的命运。后来由于有人提出一个问题：法治，共产党的权威往那里放？于是，问题又回到了50年代，讲法治就是反对共产党的领导。改革开放以来的第一次法治讨论以失败告终。1985年后又有少量介绍苏联法治理论的文章，但不久再度沉寂。 邓小平南巡讲话提出社会主义市场经济以后，法学界再次掀起了思想解放高潮，法治再次成为热门话题。1996年春天，中共中央领导人听了“以法治国，建设社会主义法制国家”的讲座，在该次讲座上江泽民发表了重要讲话：“充分发扬社会主义民主，加强社会主义法制建设，实行和坚持依法治国，是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我国社会主义现代化建设的一个根本任务和原则。”1997年，中共中央召开第15次全国代表大会，江泽民同志在题为《高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》的报告中指出要：“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”？1999年3月15日第九届全国人大第二次会议通过宪法修正案，其中第13条决定宪法第五条增加一款，作为第一款：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。至此，法治取得了宪法规范的效力，法治最终站稳了脚跟，现在，连那些当初将法治打入18层地狱的人也在那里讲法治了。当然，作为现实，法治在中国还有相当的路要走，我们目前仍然缺乏对法律必要尊重的观念与制度。 五、现代法治的主要内容 法治（rule of law，或supremacy of law或rule according to law）的字面含义为法律的规制、法律的统治。在德语国家以法治国家（Retchtsstaat）一词表达相同的含义。最早指出法治含义的是亚里士多德。亚氏认为法治有二层含义：“已成立的法律得到普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”即普遍守法与良法。 启蒙学者讲法治都与权利、自由、平等相关，但很少明确指出法治含义，英国宪法学家戴雪（Albert Venn Dicey，1835——1922）将法治要素归纳为三：（1）人民非依法定程序、并在普通法院前证明其违法，不受处罚；（2）法律面前人人平等；（3）宪法为法院保障人权的结果，而非人权之来源。德国人在启蒙运动中虽然接受了自由、平等、人权等观念，但其早期法治观只强调守法、法律得到严格执行，即形式意义的法治。到本世纪30年代，德国人转而强调纯实质意义的“法治”，“正义之治”，而正义又由希特勒等权力意志随意解释，结果是不仅没有实质法治，连形式法治也全部丧失，有的只是法治口号下的法西斯专制。战后德国人转向从形式和实质两方面认识法治。 对法治的形式意义（人人遵守法律或法律的普遍性）大家没有歧义，对于实质意义即什么是良法大家虽有分歧，但是由于希特勒这个老师的教育，人们对良法的基本内容还是很快达成了共识：人权。为了保障人权就必须控制权力。因此，战后法学家们从都人权和限制权力的角度讨论法治。1959年的《德里宣言》将法治归纳为三条：（1）立法机关的职能 在于创设和维护以使每个人保持“人格尊严”的种种条件；（2）不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件；（3）司法独立和律师职业自由。1961年1月，各国法学家又在尼日利亚首都拉各斯召开“法学家代表大会”，对德里宣言作了修改，称为“拉各斯法则”（Law of lagos）。 进入1970年代以来，一些西方学者重视程序公正的研究，将程序公正纳入法治，强调良好的法律表达形式。同时将保证上述三层法治含义得以实现的基本制度建构也纳入。这样，法治的内涵或原则就包括四方面的内容：法的普遍遵守、良法的实体（内在）价值、良法的程序（外在）价值和基本制度原则。下面分述之。 1.法律至上。法律至上即法律具有至上权威。法律至上包括法律内部秩序和法律与外部权威的关系两方面。就法律内部秩序言之，指宪法至上和法律位阶制度之维护。宪法处于法律位阶的顶端，一切其他法律违反宪法无效，法律高于行政法规、规章和命令。宪法至上要求宪法是真正的可以适用的法律，不能是中看不中用的悬置的“最高规范”。就法律与外部权威关系言之，表现有三：法律高于任何权力、法律高于任何其他规范、法律高于任何个人。任何权力（包括国家权力与社会权力）都必须在法律之下。任何国家权力（包括各种实质上以国家形式出现的社会权力）都必须有法律依据，受法律约束，违法行使权力要承担法律责任。立法权的行使必须遵守宪法、遵守国际法基本原则和人类基本价值准则。法律在社会规范体系中居于最高地位，任何其他社会规范（道德规范、宗教规范、政党的政策、纪律、社会自治规范等）与法律冲突无效。任何人（包括自然人和团体人）的权威都在法律之下，任何人都有遵守法律的义务，不承认有法上公民或法上团体。 2.良法的实体内容。良法的实体内容指法律必须保障自由、平等、权利等基本人权，这是法治的根本目的之所在，是法治的灵魂。 3.良法的程序内容。良好的法律不但要求内在价值善，也要求有善的形式。良法的形式通常指：法不溯及既往、法的明确性、公开性、法律的普遍性（不得制定针对具体个人的立法）、不矛盾性（法律不得相互矛盾）、法律的可行性、法律的安定性等等。这些程序内容富勒称为法律的“内在道德”。 4.维护、体现法治的基本制度。这些制度各家表述差异很大，比较一致的有：（1）国家机关分权制衡原则。为了保障国家机关遵守法律，必须建立国家机关间的牵制关系，使这种牵制关系成为保障国家机关遵守法律的力量。（2）司法独立。法治社会里负有维护法律尊严使命的司法机关必须独立才能公正、中立地行使职权，因而司法独立成为法治社会的基本标志之一。（3）司法审查。这包括司法对行政与立法的审查。法律控制权力是法治的真谛，立法权与行政权是法律控制的重点对象。法律控制立法权与行政权的制度主要是司法审查制度，所以司法审查刑事就成为法治的第三个基本制度。 六、法治再次成为中国选择的意义 人治与法治是两种完全不同的社会组织原则，前者是以人（个人或人的群体）为最高权威、以人为正当性最终依据的社会组织原则，而法治是以优良的规范为最高权威的社会组织原则，前者必然保持甚至追求人的不平等，而后者只能追求人的平等与公平。对于古代社会，法治的原则就是所有公民在法律上的平等，而对于现代社会，则是所有人在法律上的平等。因此，法治最终必然会带来人的自由与解放，而人治则必然是人的等级与对人权的侵犯。对于我国来说，法治再次成为社会的共识具有重大的意义。择其要者如下： 1、认识论意义：实现对于社会主义认识的第二次飞跃 由于复杂的原因，人们长期以来侧重从经济方面去认识社会主义，将计划经济看作社会主义本质特征，将市场经济让给资本主义独占。结果使社会主义的路越走越窄。邓小平冲破传统的社会主义观念，大胆提出了了建设社会主义市场经济的思想，将市场经济与社会主义结合起来，对于我国人说， 实现了社会主义认识的第一次历史性飞跃：从计划经济社会主义走向市场经济社会主义的飞跃，这是对社会主义经济属性认识的飞跃，是社会主义认识的第一次飞跃。 从人治社会主义到法治社会主义的飞跃是人们对 社会主义认识的第二次飞跃。这是人们关于社会主义政治法律属性认识的飞跃。长期以来，人们将人治与社会主义相联系，将法治视为资本主义的专利。即使在改革开放的1980年代，“社会主义只能实行共产党领导下的人治”仍然是强势理论。在其后的10多年中，人们或是以“法制”取代“法治”，或是侧重法治的姓资姓社的区别反对法治有其普适性内容。人们对社会主义的认识是在实践中不断深化和发展的，对社会主义认识的飞跃无疑将极大地推动社会主义事业的进步。如果说对社会主义认识的第一次飞跃将使社会主义在经济上最终站稳脚跟的话，那么，对社会主义认识的第二次飞跃将为建设社会主义法律制度开辟全新的广阔道路。 2、伦理意义：有利于促进人的全面发展 人的全面发展是以人在规则面前的独立为前提的，人与人之间的人身依附关系是人的发展的大敌。法治是以人格独立为前提的，只有它才能培养正常的人格：自信、自尊、负责、讲信用。这些都为人的自由与发展提供了优良的社会条件。同时，法治是发展社会主义民主、实现人的自由和解放的需要。社会主义民主是人民当家作主，这种民主不是无政府主义，更不是个人的任意统治，它只是以人民制定法律的形式表现出来，民主而没有法治是难以想象的。文化大革命中的“大民主”和最高指示治国带来的灾难应当永远记取。法治也是实现人的自由发展的需要。人的自由全面的发展需要为每个人提供平等的机遇，提供平等竞争的条件，一个处在他人任意之下的人是无法自由发展的；同样，一个对他人有任意处置之权的人也是无法自由发展的：他发展了自己的兽性而压制了理性——对他人的尊重。怎样才能保证人人平等？唯一的办法就是大家遵守共同的良法，这就是法治。 3、功利意义：有利于市场经济的形成和发展，有利于社会的持续稳定与发展。 古希腊罗马有发达的简单商品经济，人们在其上建立了法治社会；中世纪商品经济衰落，法治也随之衰落；现代市场经济的高度发展与西方高度发达的法治相一致，最具代表性的是英国。人们可能大多知道英国是市场经济的发源地，但想必很少有人知道英国也是现代法治的发祥地。正是有了法治，才使英国这个当时只有区区300万人的岛国成为具有全球影响力的国家。反观东方小农社会，没有一个能建成法治社会，这足以促使我们思考市场经济与法治的内在联系。计划经济是权力经济，全国上下就是一个大工厂，这个大工厂的原料分配、产品流通、人员的配备、对外贸易无不由行政权力直接或间接干预。计划经济内在地要求人治。市场经济则不然。法律规范是市场经济内在结构的一个方面。市场经济要求主体的地位平等，要求自由、自主地决定经济行为并对行为后果承担责任，要求权利的充分保障；市场经济要求人们行为的高度规范化、高度可预测性，因此要求规范的权威而不是人的权威、权力的权威。总而言之，市场经济内在要求自由、平等、权利的立法，要求法律的至上权威、要求对政府权力的限制，而这一切就是法治。 法治是社会稳定地、正常地发展的需要。社会的稳定、正常发展需要行为的高度规范化，要求充分发挥每个个体的聪明才智，这就要求树立法律的权威和优良的立法，特别要限制统治者的任意对社会的急剧调整，当然还有防止以权谋私。法律一旦对权力失控，即使主观上想做好事的统治者也会给社会带来意想不到的灾难。我们且不说大跃进、公社化之类对社会稳定和发展带来的破坏，就是几年一个周期的盲目发展、大幅整顿这种权力经济模式，使我们付出了多么沉重的代价！如果说社会的稳定和发展一般需要法治的话，那么现代化社会就更离不开法治。现代社会的统治者掌握着高新技术和强大的物质力量，如不依法办事，权力大于法律，则权力对人民权利具有比古代社会更大的侵犯性，因而可能带来的破坏力也更大。现代社会的社会化程度是农业社会所无法比拟的，社会化程度越高的社会越是脆弱，某一方面或某一地区的问题将很快波及全局。社会化程度高本身意味着对秩序、规范的需求程度高。所以现代社会如不实现法治，不但难以发展，最终连起码的社会稳定也难达到。 社会稳定的另一个大敌无疑是腐败，而法治是防止统治者腐化变质的需要。人治即一个人或一个集团握有不受限制的权力，其运转的必然结果是腐败，古今中外概莫能外，因为其原因深深扎根于人性之中。现代法治就 是作为腐败、滥权的直接对立物而产生、发展起来的。法治原则和在此基础上形成的一整套制度是腐败的克星。法治意味着人民选举、罢免官员、任期制，这可以防止私下授受官职、制止买官卖官，减少不称职者入围，及时清除不称职者，防止终身制必然带来的反社会利益集团；法治意味着人民享有自由、平等的权利，人民权利可以成为政府权力的有效牵制力量；法治意味着法律至上，权力行使的规范化、合法化，这样，权力的含金量会降低，权、钱交易难度增大；法治意味着为人民提供更多的自由竞争的机遇，人们不会依靠权力的恩赐而生活，权力买方市场将萎缩；法治意味着司法独立，司法独立使司法机关真正成为社会公正的护卫者，避免成为权力的婢女，甚至本身也加入钱权交易的行列。 七、结论 从上述分析我们可以得出一个简单的结论：按规则生活是人类社会的起码要求，法治的核心意义是平等的人们按照良好的规则生活，即人人生活在以自由为归指的规则下面，没有任何人可以例外。自由是马克思主义的精神内核，人的自由是社会主义的最低要求，因此，法治就构成社会主义的底线，没有法治就没有社会主义。虽然法治在中国还远非现实，但是，法治在中国取得正当性的意义却不能低估，它决定了中国未来社会的走向与中国人的命运。
江泽民同志在2001年全国宣传部长会议上指出：“我们在建设有中国特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时，也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。……我们应始终注意把法制建设与道德建设结合起来，把依法治国与以德治国结合起来。”这番讲话在全国引起很大反响，受到广大人民群众的拥护，形成一种呼唤道德建设的社会舆论。作为一个法律学者，应当对这种现象作出理论上的回应。可以引起理论思考的问题很多，其中比较基本的可能是，什么是德治，它与民主、法治之间是一种什么关系。探讨这些问题对于建设社会主义现代化国家是必需的工作。应当说，德治并不是现在的话题。中国古代儒法两家曾就法律与道德在治理国家中的作用进行过争论，他们的争论内容类似法治与德治的关系。在柏拉图和亚里士多德的著述中也有大量的关于道德教育的论述，尽管他们并没有使用“德治”这样的词汇。本文把德治作为一种历史和社会思潮加以讨论，并希望总结出现代民主与法治社会中的德治观，以求恰当地处理德治与民主、法治之间的关系。一、 关于德治的概念和视角首先需要梳理德治的概念。人们主要是在这两种含义上使用德治这一概念的。一种是弱意义上的德治概念；它所意味的德治主要是相对于法律强制而言的，德治是指以说服、教育的方式而不是以威胁、强制的方式培养人们良好的道德品质，维护社会秩序。另一种是强意义上的德治概念；它侧重于灌输某种道德观念，对手段或方式不作限定，可能兼采说服和强制的手段。 这两种概念有着强弱之分。在第一种概念下，德治的实行范围是受到限制的，它并不排除法治作为相对独立的治国方略，并没有取消法律的相对于道德的独立性。当然，说它是弱意义上的概念，并不是说德治的效果不会很大，而是说这种概念在治国方略上不具有排他性，不含有道德至上的意味。第二种概念之所以是强意义上的，因为它强调道德至上，强调建立一个道德理想国，而法律不过是纯粹的推行道德的工具。现在人们主要是在第一种含义上使用德治概念的，而第二种德治概念则在中国古代和西方历史上的某些阶段比较流行。笔者赞同第一种概念，反对第二种概念，有关理由将在本文的最后一部分加以说明。 我们现在来分析人们在言说和主张德治时的视角。所谓视角，这里指的是一种主张或观点背后的阐述问题和解决问题的角色和姿态，包含着言说者或主张者的价值立场。对于包括“德治”在内的任何一个问题，视角不仅是多样的，不同的人有不同的视角，而且是复杂的，同一个人在不同的境况下有不同的视角。有时，一个人侧重于从某个视角发言，但是也可能兼顾另一个视角，因此他的观点具有一定的模糊性。视角意识可以帮助我们对自身的或所接受的观点有一种反思的态度。 视角意识启示我们在谈论德治或者看到别人谈论德治时，应当注意这种德治：（1）对象或客体是谁：谁或哪个阶层的人应当接受谈论者所说的德治；（2）主体是谁：谁有资格去实施德治，教化别人；（3）内容是什么：希望灌输一种什么类型或性质的道德观念，或者旨在排挤什么道德观念。所灌输的观念未必是德治论者自己奉行的道德观念，而是德治论者希望德治对象接受并奉行的观念；（4）主要使用什么方式或手段灌输或保护某种道德观念。德治的这几个方面在谈论者的言说中并不都是鲜明地表现出来的，有些方面是隐含的。我们必须通过追问来弄清那些隐含的方面是什么。视角意识还启示我们弄清自己和他人的的理论出发点或者预设。这里所说的预设没有贬意，因为预设有可能是正确的、成立的。德治论者有一个共同的预设：人的道德水平是可以改善的。这是一种比较乐观的人性观。除此之外，大多数德治论者可能有这几个方面或明或隐的预设。不同的德治论者的具体预设内容可能是不同的。第一个预设是，德治论者一般把自己或者某个阶层排除在道德建设的对象之外。这意味着他们有意无意地自认为是一个道德良好者，自身的道德是不需要建设的。也许有人反驳说，这样的预设是不存在的。德治论者也许并不自以为是，也许是一个愿意接受批评和经常自我批评的人。他们会对自己提出严格的道德要求，主动地剖析自己的过错——“吾日三省吾身”，[1]或邀请别人的批评，或者在接受别人的批评时采取一种谦虚的、“有则改之，无则加勉”的态度，就像“自古圣贤乐闻诽谤之言”、“闻过则喜”一样。他们愿意这样做，以便提升已有的道 德水平，达到一个更高的境界。但是这样的反驳依然表明，德治论者具有比他们心目中的其他德治对象更多的道德优点，例如，首先意识到道德建设的必要性和重要性，谦虚，具有更多的向善心、更大的向善可能性和更自觉更主动的向善品质。第二，某些人或某个阶层的道德水平是堪忧的，是处于较底层次上的。总之，他们总是在某一或某些方面没有达到应有的层次，至少他们缺乏自我教育、自我向善的能力。他们已经堕落、即将堕落或者有堕落的危险。如果不挽救他们，他们将无可救药；如果不对他们进行教育，他们将无以进步。第三，预设了唯一正确的道德观念。至少在德治论者主张进行道德建设的领域内，存在着唯一正确的道德观念，那就是德治论者所抱有或欢迎的道德观念。 这些预设的典型例证就是中国古代儒家有关道德教化的论述。儒家在人群上有“君子”与“小人”之分。[2]君子自修其身——“修身、齐家、治国、平天下”，小人则要接受教化。儒家人物董仲舒、韩愈等在人性问题上有“性三品”之说：“圣人之性”、“中人之性”、“斗筲之性”。[3]上等品行的人具有教化下等品行的人的当然权力。儒家预设了他们所主张的一套纲常伦理为家庭领域乃至社会和国家领域唯一正确的道德观念。清末的一些儒家人物曾愤怒地指责与儒教伦理不同的自由、平等之说为洪水猛兽。而在民主社会，自由、平等之说则可能是流行的观念。 二、三种视角结合法律思想史上的有关道德教育或德治的论述，我们可以抽象出三种视角的德治观。这三种德治观是抽象的和类型化的。历史上存在的德治观并不是某种纯粹的类型，未必与这些类型存在着一一对应的关系。但是适当的抽象和简化有助于我们认识不同德治观之间的区别。第一种可以称为“统治者”的视角。这种视角从统治者的立场阐述一种德治观。采取这种视角的主体一般是统治者、政府机构或其官员以及那些考虑如何以手中权力规制被治者以达到某种秩序理想的人。统治者和被治者在这里都是中性词汇，前者意指掌握公共权力、管理社会的人们，后者则是接受这种管理、受统治权力约束的人们。这种德治观把道德和法律理解为两种治理方式，并且在一定程度上使二者对立起来。它侧重于从效果方面比较两种治理方式的优劣，发现道德的方式相比法律的方式虽然费时较长，但是效果可能是更长久、更牢固的。因此为了更好地规制社会秩序，形成某种稳定局面，建立某种理想的道德图景，对被治者进行道德教育乃至强制是必不可少的。在统治者看来，这种德治有助于自己更好地实行统治，对社会也是有益的。保守地说，有助于防止民众的道德堕落和多元化；乐观地说，有助于形成某种高度同质的道德共同体和美妙的道德图景。这种视角的持有者多半认为，统治者与被治者在道德品性上判然有别，前者高于后者，有资格、有权力甚至有义务教育后者。这种德治观还可能认为，由于担当了这种教育者角色，为了达到更好的教育效果，教育者需要以身作则和率先垂范，也就是要求教育者自我约束和教育者集团内部自我约束。但是这种自我约束与下文所称的被治者视角所要求的约束是不同的。第二种视角可以称为“被治者”的视角。这种视角从被治者的角度阐述德治的主张，强调德治的对象主要是统治者，要求用道德教育或其他的办法培养政府官员忠于职守、为某种利益服务的意识和品德，以此约束他们手中的权力，防止他们腐化堕落。被治者可能是民主社会的公民，也可能是其他性质社会里接受政府管理的人。德治的对象是一般政府官员，也可能包括最高统治阶层。所用的方式或手段可能是制度化的，也可能是漫延式的，没有形成明确的制度。制度化的手段比如对官员的教育形成了一些制度。在程序上，公民通过他们在议事机关的代表制定有关的道德教育制度。漫延式的手段，比如在一个民主社会，公民可能自发地利用他们所掌握的大众传媒向政府官员灌输主流的价值观。这种德治观所提倡的道德就是为民众者所接受或要求德治对象接受的道德。第三种可以称为“超然者”的视角。超然者的视角覆盖整个国家。他们既要求以道德教育约束政府官员乃至最高统治者，也要求如此约束广大民众，或者在理论上提出不分彼此的德治主张。超然者似乎把自己想象成一个运筹天下于一手的皇帝，或者期望出现一个接受其德治主张的皇帝，把自己想象成这位皇帝的最高的和唯一的谋士。超然者也许出于对于普遍的道德状况的不满而提出道德建设的要求。由于他们既要求以道德统治人民，又要求以道德统治官吏，所以在德治的实行方面，他们对于一个强有力、贤明的“皇帝”的期盼就是自然的了。他们希望统治者和被治者都应当以一种理想的道德方 式生活，希望按照自己的道德观和意志塑造或重建社会秩序。他们则是在建设这种秩序的过程中幕后或台前的“圣贤”。超然者的视角是“超然的”，他们自认为是超然于社会的知识精英或道德贵族。他们似乎无涉某种现实立场，似乎从民族、国家或社会的整体、根本、长远的共同利益出发，去构造某种德治观。但是这种超然多体现在表面的言说方式上，这种视角的背后有一个倾向，或者倾向于“统治者”，或者倾向于“被治者”。然而，不论如何，超然者的德治主张在实际生活中的实行总是有利于统治者的，因为他们的德治主张容易被统治者利用以巩固他们的统治地位。二、 民主与德治在这三种有关德治的视角之中，一个民主社会可能会采纳哪一种视角构造自己的德治理论以及进行道德建设呢？这也就是，民主与德治之间是一种什么关系呢？谈到这种关系，不禁使人想到柏拉图所描述的民主社会的道德特征。柏拉图说：“（民主）这种制度是宽容的，它对我们那些琐碎的要求是不屑一顾的，对我们建立理想国家时所宣布的庄严原则是藐视的。我们说过除非一个天分极高的人，不从小就在一个好的环境里游戏、学习，受到好的教养，是不能成长为一个善人的。民主制度以轻薄浮躁的态度践踏所有这些理想，完全不问一个人原来是干什么的，品行如何，只要他转而从政时声称对人民一片好心，就能得到尊敬和荣誉。”[4]柏拉图是反对、鄙视民主制度的，原因之一就是他认为，民主社会的人们自甘堕落，不求上进。当然他的描写似乎有些夸大其辞，以显示民主制度的糟糕，以便为实行他所说的美好制度做铺垫；有些也不尽真实，例如民主社会的人们并非对从政者的道德品行漠不关心。但是他的描写也有比较准确之处：一般来说，民主社会对于一些“不道德”的行为具有一定程度的宽容。柏拉图的这段话对于德治论题真正的挑战是，民主社会是否会进行德治或者道德建设？如果不会，德治的问题在民主社会就是一个假问题。 本文认为，民主社会是有可能主张德治，进行道德建设的。关于这一点，且不看现实的那些被称为“民主社会”的道德建设实践，我们仅仅在逻辑上分析一下这种可能性就可以了。民主的主要意涵是，统治者的统治建立在被治者的同意的基础之上，一切的公共决定直接间接地源于大多数人的同意。多数人的意愿是民主社会中法律和政策的最终根据。显然，人们为了保证被授予公共权力的统治者的统治符合公共利益，为了保证他们不会擅权营私，腐化堕落，可能要求对掌握权力的政府官员进行道德建设。比较极端一点的情况是，在民主的多数规则之下，多数人可能达成一致的决定，不同意人们道德选择的自由，而强行少数人接受某种道德观，以建设一个具有高度凝聚力的道德共同体。 那么，民主社会会采纳什么视角来看待德治并进行自己的道德建设呢？这需要我们进一步地分析民主的意涵。民主是建立在平等的原则之上的。每一个人都被看作是独立、平等的人，都可以代表自己而不需其他人来代表。在原则上，每一个人都被认为具有对于公共决定同样大小的影响的权利，具有对于公共事务直接或间接地参与管理的权利。当然平等并不意味着所有公民对所有的公共决定的一致同意。这种平等的权利与一个人的道德品行和宗教信仰是无关的。权利并不取决于道德，尽管权利行使的结果可能影响社会的道德状况。民主的决定可能禁止人们道德选择的自由，但是不需假定人们在道德品行上存在着天然的等级差别。相反，民主的观念认为，人们具有大致相同的道德选择和自制能力，没有谁或者那一个阶层天生就是圣人；一般而言，人们在相同的境况下都有变坏或变好的可能性。在政府与公民的关系上，民主的观念认为，尽管政府经授权对公共事务和公民个人进行管理，但是实际上作为被治者的公民是社会的“主人”，而政府是社会的“公仆”。 因此，民主会拒绝采纳统治者的视角。那种视角假定公民的道德水准低于政府官员，使政府在道德品行方面凌驾于公民之上，贬抑?斯竦拿裰鞯匚唬朊裰鞯脑蛳嗟执ァC裰鞯脑蚓芫腥希梢杂涤卸怨愦蠊竦牡比坏慕袒Α?/P>相反，民主社会可能注重对政府官员进行道德教育。由于政府官员掌握着公共权力，分配着社会资源，可以决定一个公民的自由、财产和生命，因此政府官员的道德品行对于他妥当、谨慎地行使公共权力就非常重要。因为人们具有大致相同的道德自制能力，在相同的境况下有大致相同的道德趋向，所以政府官员并不会由于他们掌握公共权力就自然变得神圣起来。实际上，由于权力的腐蚀性，由于官场生活的复杂性，他们面临的诱惑和考验要比一般公民多得多，他们道德水准下降的 可能性要比一般公民大得多。阿克顿说：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，”又说：“大人物往往是坏人物，即使在他们运用影响而非权威的时候也是如此。当他们运用权威的时候，则邪恶更甚。”[5]在这一意义上，公民的普遍道德水平要好于政府官员的道德水平。一个邪恶的政府官员要比一个邪恶的普通公民，给社会带来的痛苦和损失大得多。所以必须制约他们手中的权力。制约权力的滥用可以有好几种机制，其中一种就是以道德制约权力。[6]所谓以道德制约权力，主要是指通过学习、教育等方法使广大公民对政府官员的要求内化为他们的道德信念，帮助他们树立正确的权力观，培养他们勤政廉政为公共利益服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，自觉地严格地要求自己，行使好手中的权力。由于政府官员面临的道德考验要比一般公民严峻得多，这种德治力度也应该是很大的。因此，在民主社会中，公民是德治的主体，官员是德治的对象。“被治者”的视角是适合民主社会的。由于“超然者”的视角实际上可以分解为“统治者”的视角和“被治者”的视角，在这里勿需考虑。对官员进行道德建设的方式主要是舆论监督。公民对于公职候选人的道德品行进行严格、细致的审查，对在职的政府官员进行自由的质疑和批评。公民自愿性团体和大众媒体在进行监督和营造舆论方面可以发挥很大作用。通过这些舆论向官员和有志于公职的人灌输有利于公共利益的道德观念。公民还可以通过他们在代议制机关中的代表制定在政府官员中进行有组织、有计划的道德建设的制度化措施。 民主的观念和原则并不排除通过政府系统在社会进行道德建设的可能性。公民的代表也许要推进社会的主流道德观，一体化社会成员的道德意识，因此授权政府对社会进行一些道德建设工作。显然，这种由政府进行的针对社会的道德建设是受到限定的，这种工作在内容、程序、方式和条件方面都必须最终受制于公民的授权。在这种情况下，政府并不是德治的主体，而毋宁说是德治的工具。三、 法治与德治关于法律与道德在统治过程中的作用，中国古代曾经有过很多的争论。儒家认为国家治理应当主要依靠道德教化。因为国家治理的目的不仅仅是建立和维护一定的秩序，更重要的是培养和造就有道德的人。“道（导）之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格。”[7]而且依靠道德教化比单纯地依靠法律强制具有更好的效果。“礼云礼云，贵绝恶于未萌，而起敬于微渺，使民日徙善远罪，而不自知也”。[8]法家的观点则不同。“圣人之治国，不恃人之为吾善也，而用其不得为非也。”因而应“不务德而务法”。[9]本文不想过多地评论他们之间的争论，而想指出他们的争论给我们的启示。他们之所以有不同的主张，主要是因为，他们对国家治理的目的有不同的看法，对人性有不同的看法。儒家认为国家治理的目的就是要造就有道德的人，这隐含了社会只存在着一个唯一正确的道德发展方向。而法家似乎并不如此认为。儒家认为，人的道德状况是可以改善的。而法家对此持非常悲观的观点。的确，法治与德治这两种治国方略存在着根本的差异。它们之间的关系也许不可以无条件地像很多人所说的那样“相辅相成、缺一不可”。如果社会并不存在或不应当只有一个唯一正确的道德发展方向，德治就被取消了前提或失去了正当性。如果人性是无可救药地糟糕，教育者言行不一，被教育者阳奉阴违，德治就成了自欺欺人、浪费社会资源的闹剧。本文认为，在社会的公共领域存在着被普遍承认的公共道德，这种公共道德就可以成为民主社会中德治的内容。这种公共道德当然包括公共官员所应遵守的与公共职务有关的道德准则。人们很容易就公共官员的公共职务达成一致的道德要求，因为公共官员的守法、廉洁、高效、爱民有益于每一个人。人性似乎也不像法家所想象的那样邪恶，人具有一定的自制力，而且人的道德状况在很大程度上取决于制度的和舆论的社会环境。德治可以营造一定的社会环境以制约人的道德趋向，培养人的自制能力。在这些条件下，德治和法治可以是并行的，并可以得到相互支持的效果。比如，在运用法治限制政府权力的同时，进行道德教育以使政府官员更好地行使手中的权力，使他们不仅是合格的官员，而且是优秀的官员。我们国家已经确立依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略，并且已经把这一方略写进了宪法。我们今天谈德治，是不能因此降低对于法治的重视的，不能因此忽视推进法治。法治就是建立和完善一系列的法律制度，这种制度“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”，[10]以 制约政府权力，保障公民权利。因此法治以及为推进法治而建立的各种制度不能因此削弱，应当加强实行。我们今天谈德治，更不能脱离法治，以德治来取消法治，或者把德治看作是法外之治。德治不能突破法治的原则和规范。这样一些原则比如法律面前人人平等、尊重人权等，应当受到维护。如果法律给予一个人合法的权益，不能因为他做了一件在道德上可谴责的事情而加以剥夺。如果他可以在法律上做某事，也不应因为这件事不符合某种道德而加以阻止。公民自愿性团体和大众传媒在进行针对政府官员的舆论监督时，不能侵害名誉权和隐私权。政府官员对社会成员进行道德建设工作，必须按照法定的内容、条件和方式进行。司法和行政人员更不能以道德规范代替法律规范，把“违法”和“缺德”混为一谈。法治与德治关系的一个重要内容是制度建设和道德建设的关系。对这一关系，可以从两个方面来分析。第一，对于一个健康的民主社会来说，两种建设都是需要的。邓小平说过“法制”和“教育”要两手抓，两手都要硬。[11]特别是他说过：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……（关于‘文化大革命’）不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[12]因此，不能忽视制度建设。第二，应当重视道德建设的制度问题。道德建设可以有两种形式，一种是弥散式的或漫延式的，没有一定的组织和计划。公民自愿性团体和大众媒体可以采取这种形式。因为公民是德治的主体，他们进行舆论监督是一种自发的活动。他们中的某一团体可能是有计划、有组织地进行的，但是从整体看来是弥散的或漫延的。但是这并不意味着他们的活动可以不遵守法律。另一种形式是制度化的或常规性的。政府机构在自身系统内部或者经过授权在社会进行道德建设，应当以制度化的或常规性的形式进行。在这种情况下，制度便可以规范政府进行道德建设的权力。四、 道德建设应当注意的其他一些问题德治和法治一样，作为治理国家和社会的方式，都是中性的词汇，其本身并不是善，顶多是善的来源。也就是说，德治并不具有着当然的正当性，它本身并不能免于道德的评判。法理学说史上有一个学案与此处的论题有关。二十世纪五十年代，英国议会组成一个特别委员会，调查同性恋和**问题。委员会提交的报告建议英国议会，不应继续把同性恋和**作为犯罪惩罚，但是法律应禁止公开的**。这一报告引起社会和法学界的争论。代表人物是持反对态度的德富林勋爵和持赞同态度的哈特教授。争论的核心问题就是道德的法律强制的限度问题。用我们熟悉的语言说，德富林一派认为，道德建设必然也必须干涉人们在“私”生活方面的自由，而哈特一派反对这种干涉。可以说，在任何一个社会中，人们的道德选择都是不齐一的。在古代专制社会中，德治的内容就是少数人所主张的占统治地位的道德观。他们把这种少数人的道德观通过法律等手段强加在社会的大多数成员身上。在现代民主社会中，德治的内容就是多数人所主张的主流道德观。多数人是否可以将他们的道德观强加在少数人身上呢？按照密尔的观点：“假定全体人类减一人执有一种意见，而仅仅一人执有相反的意见，这时，人类要使那一人沉默并不比那一人（假如他有权力的话）要使人类沉默较可算为正当。” [8-P17]密尔所说的是意见，而道德不仅关涉意见，而且关涉行动。社会不可能正当地强行意见的一律，不可能强求所有人在任何方面都奉行相同的道德准则，但是在某些方面可以要求人们采取统一的行动。在这些方面之外，社会应当给予人们一定的道德选择和实践的自由。本文在第一部分中表明反对第二种意义上的德治概念，因为这种概念取消了人们的这种自由。首先，社会生活可以基本上分为公共领域与私人领域。在公共领域内为维护公共秩序的存在要求树立和普及公共道德。对于公共道德，不仅需要法律的强制执行，而且需要提倡和弘扬，为提倡和弘扬公共道德而花费的社会公共资源是正当的。公共秩序有利于每一个人，任何一个人都不应当从自己对公共秩序的破坏、从他人对公共秩序的遵守中获得更多的利益，否则是不公平的。[13]公共道德必须得到人们的一体遵守。但是，在一些私人领域，一个人奉行什么样的道德观念和生活方式，一般不会影响到公共秩序的稳固。在私人领域内进行道德强制不仅不会起到稳固公共秩序的作用，反而会引起矛盾，破坏公共 秩序。不遵守应当遵守的公共道德准则是错误的；借口德治，强行侵入私人的生活空间，干涉他人的正当自由，侵犯法定的隐私权，也是错误的。当然，公共领域和私人领域、公共道德和私人道德的划分不是一件容易的事情，它们之间的界限是模糊的，但是，意识到它们的界限，总比不加区分、任意混淆要好。 其次，德治必须允许人们一定的道德选择和实践的自由，还因为我们看到，在一定历史时期占统治地位的主流道德观念可能会随着那一历史的消逝而消逝，而那时居于被排挤、被打击地位的边缘道德观念后来成为了社会的主流道德观念。在中国古代，“三从四德”是关于妇女的主要道德要求，而现在男女平等已经成为主流的观念。允许人们一定的道德选择自由，就是允许一定条件下的道德的自由竞争。一种道德，甚至包括公共道德，之所以战胜另一种道德，在根本上并不是靠强力，而是靠它的说服力和对不同时期人们的生活需要的满足程度。只有允许一定的道德选择和实践的自由，才会形成道德竞争的局面，道德才不会僵化，道德才会进步。 因此，即使为了道德本身计，在一个民主和法治社会中，也应当允许人们在不违背公共秩序的条件下自由地选择他们的生活方式，并允许一定程度的道德自由竞争。德治与一定条件下的自由选择与一定程度的自由竞争是相容的。[14]这些都是我们在进行道德建设时需要注意的问题。 [1] 《论语·学而》。[2] 《论语·为政》：“君子周而不比，小人比而不周”；《论语·里仁》“君子怀德，小人怀土；君子怀刑，小人怀惠”，等等。[3] 参见张国华、饶鑫贤主编：《中国法律思想史纲》（上册），甘肃人民出版社，1984年，第335-6、499页。[4] [古希腊]柏拉图：《理想国》，郭斌和、张竹明译，商务印书馆，1995年，第333页。[5] [英]阿克顿：《自由与权力》，侯健、范亚峰译，商务印书馆，2001年，第286页。[6] 参见拙文：《三种权力制约机制及其比较》，《复旦学报》（社会科学版）2001年第3期。[7] 《论语·为政》。[8] 《大戴礼记·礼察》。[9] 《韩非子·显学》。[10] 《邓小平文选》，第二卷，人民出版社，1994年，第146页。[11] 在这一方面，江泽民关于“依法治国与以德治国结合”的思想可以说是邓小平“两手抓”思想的继承和发展。[12] 《邓小平文选》，第二卷，人民出版社，1994年，第333页。[13] 这里借用“公平论”（fair play）的论点。“公平论”原来旨在论证公民守法的道德义务或者政府强制的合法性问题。参见H.L.A. Hart, Are There any Natural Rights? Philosophical Review, 64(1955); John Rawls, Legal Obligation and the Duty of Fair Play, in Hook(ed.), Law and Philosophy, New York University Press,1964.[14]甚至可以说，尊重这种自由选择和自由竞争也可以成为是道德建设的一个内容。
关键词 中国特色；法治；文化；建设
中图分类号 DF082 文献标识码 A 文章编号 1007-5801(2009)04-0068-07
当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉，越来越成为综合国力竞争的重要因素。总书记在党的十七大报告中突出强调了加强文化建设、提高国家文化软实力的极端重要性。对兴起社会主义文化建设新高潮、推动社会主义文化大发展大繁荣作出了全面部署。加强中国特色社会主义法治文化建设，既是全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家的现实需要，也是促进社会主义文化大发展大繁荣，增加国家文化软实力的重要内容。
一、把握中国特色社会主义法治文化的概念和特征
对于什么是社会主义法治文化，法学界的认识各有不同，其中具代表性的有以下5种：一是从文化发生学的视角，把法治文化界定为历史文化积淀而成的、共识性的法治价值观，认为法治文化是“一个国家或民族的法的精神内核，是在一定历史时期积淀下来的支配法律实践活动的群体性法律价值观以及这种价值观被社会化的过程和方法”。二是以后现代主义的文化观为基础，把法治文化界定为法的现象中的精神部分，即由社会的经济基础和政治结构决定的，在历史过程中积累下来并不断创新的有关法和法律生活的群体性认识、评价、心态和行为模式的总汇。三是从认识论角度解读法治文化，认为法治文化并不是一个严谨的、实证科学意义上的概念，而是在进行学术研究时用于沟通法社会学与比较法学研究的桥梁。四是借助文化人类学中关于“文化”的基本认知，将法治文化界定为社会群体中存在的较为普遍的某些法律生活方式。五是从系统论角度认识法治文化，把法治文化界定为由法律制度、法学理论和法律观念三个因素组成的一种特有的文化机制。
本文在现实国情的基础上，以探求中国特色社会主义法治文化发展为目标，以法治文化研究为理论切入点，进而剖析中国特色社会主义法治文化的内涵、表现形式，以及其有别于其他社会形态法治文化的特质。在我看来，法治文化是为社会物质生活条件决定的。经过长期历史积淀而成的共识性的法治价值观。以及由这种价值观支配的法律规范和法治实践活动的总和。此概念可分析如下：第一，法治文化由社会物质生活条件所决定，存在于现实的经济关系之中。存在于人们在相互交往的活动过程中所形成的权利要求之中。第二，法治文化的群体性、共识性特征来自于历史传统积淀。第三，法治文化具有独特的内在结构层次：一是观念形态的法治文化，如法治意识、法治理念、法治理论等；二是制度形态的法治文化，如法律制度、法律组织机构和法律设施等；三是实践形态的法治文化，如具体的立法活动、行政执法行为、司法活动等。这三个层次虽有表里之别，但相互开放，彼此影响。以此法治文化认知为基础，可以将中国特色社会主义法治文化界定为：与中国特色社会主义相适应并由其决定的，经过5000年中华文明积淀而来的共识性的法律价值观，以及这种价值观规范化、社会化的法律制度、法治实践活动的总和。
与其他类型的法治文化相比，中国特色社会主义法治文化具有鲜明的特征。
一是社会主义性。社会主义是我国一切政治制度和文化形态的内在规定。同志在《新民主主义论》中指出：“我们在政治上经济上有社会主义的因素，反映到我们的国民文化也有社会主义的因素。”中国特色社会主义法治文化的首要特性应当是也必然是社会主义性。社会主义性首先表现为坚持中国共产党的领导。这是由党的先进性和社会主义法治文化建设的本质要求共同决定的。中国特色社会主义法治文化是一种先进文化。先进文化建设需要一个体现其前进方向的领导核心。党的领导是社会主义法治的根本保证。只有坚持党的领导，才能保证社会主义法治文化建设的正确政治方向。党对社会主义法治文化建设的领导，主要体现为总揽全局，协调各方，通过谋全局、把方向、抓大事，推动社会主义法治文化大发展大繁荣。社会主义性其次表现为坚持以社会主义核心价值体系为统领。社会主义核心价值体系是社会主义意识形态的本质体现，在整个文化建设中居于统领和支配地位。社会主义法治文化，作为社会主义文化的一个子系统，必须坚持以社会主义核心价值体系为统领，自觉服从服务于社会主义核心价值体系建设，把社会主义核心价值体系建设融人中国特色社会主义法治文化建设的全过程。这就要求我们毫不动摇地坚持马克思主义法学理论和法治思想的指导地位，为法学研究、法学教育、法治实践提供思想和理论指导。社会主义性还表现为坚持人民当家做主，维护和保障人民群众的合法权益。社会主义从诞生的那天起。就是同人民当家做主联系在一起的。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中谈到无产阶级的解放时说，“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主”。中国特色社会主义法治文化的社会主义性突出和强化了人民的主体地位，这表现在：人民群众是社会主义法治文化的创造者和受益者，必须做到法治文化建设依靠人民、为了人民，法治文化建设成果惠及全体人民。新中国成立以来，社会主义法治文化建设的历史进程充分证明了这一点。在制度层面，新中国所确立的社会主义制度。为巩固和保障人民当家做主的权益奠定了根本的政治前提和制度基础。我国宪法明确宣示“中华人民共和国一切权力属于人民”，“国家尊重和保障人权”，揭示了我国法律制度的核心内容和基本准则。在思想层面，20余年持续不断的全民普法教育和近年来不断深化的社会主义法治理念教育，弘扬了法治精神，提高了人民群众的法律意识和法律素质，增强了人民群众参政议政、依法维权和依法履行义务的能力和水平。在实践层面，县乡人大代表直接选举、公推直选、全国性的民主法治示范村(社区)创建活动以及党务公开、政务公开、司法公开不断扩大和群众评议执法活动的推广，使得人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权得到了具体的落实。
二是历史传承性。我国文化的发展，不能离开人类文明的共同成果。法治文化的发展同样如此。法治文化是一个国家整体文化中重要的子系统。是一个国家在漫长的历史进程中逐步发展而成的。在其积累沉淀过程中，不可避免地要受到该国所处的地理环境、生产生活方式、风土习俗、宗教伦理等因素的影响，法治文化也因此具有强烈的历史性和民族性。马克思、恩格斯把中国等东方国
家“诸法合一、重刑轻民”的法治文化，归结于亚细亚生产方式。也就是说，法律及其他文化子系统都具有自主性，只有对特定法治文化赖以生存的的整个文化系统有所了解，才能正确地解读特定的法治文化。随着法社会学在我国的兴起和中国法制现代化研究的深入，我国学者开始总结和反思百年中国法律移植的经验，尝试从人类学、文化学的角度认识法律及法治文化，法治文化的历史性、民族性也逐渐受到了理论界和实务界的重视。把法治文化视为受到历史形成的整体文化影响的一种亚文化，已渐成共识。法治文化的发展不可能脱离具体的时空独立存在。任何国家都无法完全割裂自己的历史而凭空创造出一种全新的法治文化。因此，社会主义法治文化既继承了中华法系的精华，又汲取了世界法治文化的优秀内容，具有历史传承性。
三是与时俱进性。中国特色社会主义法治文化，作为人类历史上一种全新的法律文化形态，其形成和发展源于中国共产党人在新民主主义革命和社会主义建设进程中，在人与人、人与社会、人与自然等领域所进行的理论创新和实践创新。中国特色社会主义法治文化的与时俱进性，体现在其理念、制度和实践等方方面面。从某种意义上讲，社会主义法律体系的基本健全，社会主义法治理念的提出，建设社会主义法治国家的要求等就是党领导人民在法治建设进程中与时俱进、开拓创新的成果。社会主义法治文化的创新关键是培养适应中国特色社会主义发展方向的法律价值观念，从而引导正确执法，严格守法。中国特色社会主义法治文化的创新表现在：在法治文化思想和法治文化理念方面，适应中国特色社会主义建设要求，提出牢固树立社会主义法治理念，弘扬法治精神，尊重和保障人权等新诉求。在完善法律制度方面，坚持科学立法、民主立法。完善社会主义法律体系；深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度。在法制宣传教育方面，推进法律素质教育，抓好领导干部、公务员、企业管理人员、青少年、农民等重点对象的学法、守法和用法，全面提高人们的法律素养，形成浓厚的法治文化氛围。从中国特色社会主义法治文化的形成过程中可以看出，无论是法律制度、法律体系建设，还是法治理念、法治理论创新，以及在推进法治文化的实践上，都表现出了鲜明的与时俱进性。
四是思想开放性。中国特色社会主义法治文化的思想开放性，是指社会主义法治文化不是一个封闭的、孤立的文化体系，而是既积极借鉴中外法治建设历史进程中所积累的宝贵经验，也大胆吸收当代各国法治实践和法治理论研究中的优秀成果。社会主义法治文化的思想开放性，是由当代文化特有的开放性所决定的。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出：“过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。物质的生产是如此，精神的生产也是如此。各民族的精神产品成了公共的财产。”社会主义法治文化是人类文化和人类法治文化的有机组成部分，从系统论角度看，系统的整体特性决定了其组成部分的特性。因此，中国特色社会主义法治文化也不可避免地具有开放性。社会主义法治文化的思想开放性，也是由全球化的时代背景决定的。随着信息技术的发展和知识经济的兴起，人员、技术、服务、货物的跨国交流日益频繁，规模日益扩大，全球化已成为一个不争的事实。全球化使得不同法治文化间的交流日益增多，冲突也日益增多。每一种法治文化都在经历一个面对挑战、扬弃自身、进而实现创造性转换的过程。正是这种交流、碰撞和冲突，促进了法治文化的融合、丰富和发展。随着中国对外开放进程的不断推进，中国法治文化建设中的西方元素、国际元素也在增多。中国特色社会主义法治文化也因之具有了更为明显的思想开放性。
二、明确中国特色社会主义法治文化建设的作用
在法治的推进中，立法、执法、司法、法制宣传和公民法律素质都是十分重要的部分，而法治文化员是不可或缺的软实力。法治文化的软实力以超越时空的稳定性和持久性，对促进法治建设发挥着十分重要的作用。
(一)教化调控的作用
一是传播法治知识、法治理念，培育法治思维认知能力。法律以全体社会成员为调控对象，具有普适性特征，但其作为源远流长的专门知识体系，具有独特的语汇表述、程序设计、实践运作，表现出一种精英化的特征。中国特色社会主义法治文化为人们解读法律法规、司法判决，领悟其中所包含的行为规范、制度安排提供了知识准备，使大多数社会成员能够简略地了解自己的权利和义务，直观地判断什么行为是守法，什么行为是违法。二是促使社会成员自觉接受法律之治，规范自身行为。中国特色社会主义法治文化的教化作用，不仅体现在“教”的方面，即传播法治知识；更体现在“化”的方面，即促使人们遵教而为，规范自身行为。人们对自身行为的调控，要么出于趋利避害的本性，迫于强力的压迫――这是一种外在约束、硬约束；要么出于内心的认同和自觉遵从――这是一种内在约束、软约束。中国特色社会主义法治文化兼具这两方面的功能。法律法规对人们的行为选择产生强烈的方向引导、规范调整作用，使人们尽可能地依法作为。同时，中国特色社会主义法治文化也表现出不可忽视的软约束，从思想深处为人们的行为模式确定了基调。法律知识传播中，公众对于法治的亲切感、认同感逐步增强，法治意识和法治素质也逐步提升，学法、用法、守法的观念也就逐步内化为公民的个体思想，汇聚为一种社会价值取向。这样人们就会从内心深处认同法律、接受法律，自觉把法律作为行为准则，规范自己的行为。三是培育法治文化判断力，弥补制度供给不足。中国特色社会主义法治文化，根据中国现阶段的国情，引导人们按照法治理念和精神，对社会、经济乃至政治生活作出文化判断。当出现立法空白、立法冲突时，中国特色社会主义法治文化所蕴涵的文化判断力就会在一定程度上弥补制度供给的不足，其所负载的核心价值、内在精神、基本理念，就可以为个体行为和社会生活提供指导，解决社会矛盾冲突，保障经济社会发展平稳有序推进。
(二)社会整合的作用
一是形成社会共识性价值观。法治是衡平各方利益冲突的最佳手段，也是寻求价值共识的有效手段。当前我国社会正处于一个利益追求日益多样化、价值诉求日益多元化的社会转型期。改革发展使得社会背景和社会基础发生重大变化，利益关系更趋复杂，利益主体日益多元化，不同的社会阶层与利益群体必然产生不同的价值观念、不同的利益诉求、不同的利益表达和利益维护方式。因而。推动中国特色社会主义法治文化的大发展大繁荣，强化社会主义法治文化的观念整合作用，对于丰富社会主义核心价值体系的内涵，树立社会主义核心价值体系的权威，构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。二是组织结构整合。中国特色社会主义法治文化不仅是制度体系，更是一种社会生活方式。
它为社会公众提供了普适性的价值评判标准和共识性的行为模式，规范公众正确处理相互间的私权行为，引导公众理性对待公权与私权间的关系，这就使与公权领域相对应的私权领域及两者间的交叉领域都得到应有的规范。三是制度整合。即作为规范体系的法律制度具有协调社会行为，调适交往关系，清除社会运行障碍，建立社会正常秩序，发挥凝聚社会的作用。这表现在：首先，它确定了社会基本框架，建构了个人、社会、国家三者关系模式、行为规范和机构体系，为特定时空下社会交往提供了规则场景，使特定时空的人们能够在共同法律语境和制度体系下交往，减少了交往的障碍，密切了彼此关联度，增强了社会的凝聚力。其次，它设定了交往模式，降低了交往成本。完备而稳定的法律制度，确立了权利，规定了义务，为不特定个体间的社会交往行为预先作出了制度性安排，并通过明确违法责任，引导双方自觉依照法律制度规范约束自身交往行为，从而形成稳定和谐的社会交往秩序。同时，完备而稳定的法律制度，也可大大增加交往行为的预见性，使人们能够对交往结果保持稳定的心理预期，这就增强了交往信心，促进了合作，降低了交往成本，增进了社会交往。
(三)价值引导的作用
“人们在为法治理想奋斗的同时又总是不能充分实现这一理想”。以法、法治为原点的法治文化，不仅包含着对现实法治实践的肯定，也包含着人类有关法治的理想追求。价值引导的一种重要方法是价值批判。批判，是发现实践中的不足，引导社会良性发展的强大动力。法治文化的价值批判作用，是推动法治进步的重要力量。它在应然和实然之间巧妙地作出了区分，对现行法律制度和具体法治实践进行优劣辨析，为法治进步标明方向，提供动力。“理想之法总是一个高悬的应然法制状态，正如实在之法道出的乃是此种应然法制状态落实于生活之后实际长成的模样。正是这一永恒矛盾，迫使实在法将理想之法的理想含咏于内，将理想之法所描述的应然推陈于外，而推动所谓法制的进步，助益公平正义的实现，促进现实人生的改善”。当前我国社会结构剧烈变动，社会阶层迅速分化，人们的思想激烈变革。各种名目的思潮对人们的思想形成巨大冲击，这不仅造成了一系列的社会不稳定因素，也影响了法治文化的进程。在这种价值日趋多元化的态势下，只有法律才能成为人们达成共识的底线。正是由于法律的强制特点，使它对社会关系的调整和规范具有明显的普遍性和实效性，也使它成为维护社会稳定秩序的最重要手段。中国特色社会主义法治文化的发展体现了价值引导的作用。
(四)推动实践的作用
国学大师钱穆先生曾言：一切问题，由文化问题产生；一切问题，由文化问题解决。法治文化是法治实践的内在精神要素，为具体的法治实践活动提供理性根据，并内化到立法、执法、司法、守法以及法律监督等法治实践的各个环节。法治实践中的措施、方法、现象、进展、成效，都是法治文化的具体反映。中国特色社会主义法治文化推动实践的作用表现在：一是为立法提供理性指导。当立法者撰写法律条文时，对其真正起到支配作用的是社会主流法治文化。是它在左右着立法者的价值判断，使立法者在纷繁复杂的利益冲突和多元价值中，确认法律的应当保护对象、容忍对象、限制对象、禁止对象，也是它为社会公众提供了立法分析、评估、批判的评判标准，营造了一个能够评判法律善恶的相对统一的文化情境，推动了立法完善。二是成为规范执法、普遍守法的精神动力。普遍守法精神不是来自外在的国家力量的强制或社会力量的督导，而是源自主体心灵深处对法律的至上权威以及法律所蕴涵的民主、自由、平等、人权等价值要素的深切认同和归依，它内在地驱动着主体的积极守法行为。促使主体自觉运用法律武器维护自身的合法权益，主动抵制破坏法律和秩序的行为，捍卫法律的权威和尊严。三是对法治实践的推动作用，为深化法治建设奠定了坚实的群众基础。马克思主义法学认为，人民群众是社会主义法治的建设主体。人民群众是否普遍树立法治建设的主体意识、责任意识，是否形成共识性的现代法治观念和基本法律素质，是否具有参与法治建设的愿望和基本能力，是全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家的关键。通过中国特色社会主义法治文化的教育、滋养、熏陶，在全社会传播法治理念，弘扬法治精神，营造浓厚的法治氛围，有助于提高公民的法治观念和法律素质。树立其主体意识，共同参与法治建设。
三、加强中国特色社会主义法治文化建设的关键
(一)深入进行社会主义法治理念教育
法治理念构成一个国家法治文化的精髓，它贯穿于整个法治实践的过程中，是推动法治进步的一种内在的隐性的但非常巨大的动力。中国特色社会主义法治文化的形成必须以社会主义法治理念为基础。社会主义法治理念是中国共产党作为执政党从社会主义现代化建设事业的现实和全局出发，借鉴世界法治经验，对近现代特别是改革开放以来中国经济、社会和法治发展的历史经验总结。党的十七大报告强调：“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益。”进行社会主义法治理念教育是对中国社会发展提出的新要求，应当与建设社会主义核心价值体系有机结合起来。要深入研究社会主义核心价值体系与社会主义法治文化建设的内在关系，探索社会主义核心价值体系统领社会主义法治文化建设的路径和方法，丰富中国法学理论研究，不断赋予当代中国法学理论成果以鲜明的实践特色、时代特色和中国特色。要充分发挥法治文化的教化、传播功能，以大量贴近实际、贴近生活、贴近群众的法治文化产品为载体，宣传社会主义核心价值理念，潜移默化地影响人们的思想观念、价值判断和道德情操，把社会主义核心价值体系转化为人民群众的自觉追求。由于历史文化和现实条件的制约，中国在实现民主法治、自由平等、公平正义方面还有许多不尽如人意的地方，还有很长的路要走。但首先应当牢固树立社会主义法治理念，保证社会主义法治文化发展的正确方向。
(二)强化领导干部法治意识
建设中国特色社会主义法治国家的过程就是一个以法治文化代替人治文化的过程，对于领导干部而言，除了必须具备传统的心理素质、思想道德素质、文化专业素质、组织能力素质外，法治文化素质成为越来越不可缺少的素质。领导干部只有具备较高的法治文化素质，才能更加准确地把握法治的原则和精神，也才能在法治文化建设中坚持社会主义方向。提高领导干部的法治文化素质。必须以培养其法治精神为重点，使领导干部自觉把宪法和法律作为最基本和最权威的行为规范，着力培养其崇尚法治，追求公平正义，以人为本，以法为尊的价值观。必须坚持学用结合，在法治建设实践中锻炼干部，提高其依法决策，依法行政，依法管理，依法办事的能力和水平。必须以制度建设为有效引导，鼓励领导干部加强法治文化的学习和研究，培养其学习法律法规和法理知识
的兴趣和爱好，促使领导干部主动学习，深入学习。不断提高法律知识水平。必须充分利用党校、行政学院和法学院校等阵地和资源，有计划、有系统、有针对性、有深度地抓好领导干部法治专门培训，不断向各级领导干部灌输先进的法治思想，及时使其更新法律知识，掌握法治真谛。必须将领导干部社会管理的法治化作为政绩考核的重要指标，建立健全领导干部个人法治考核的档案，并作为其选拔、奖惩、晋升、晋级的重要依据。
(三)创新法制宣传教育机制
党的十七大报告要求，深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围。做好这项工作关键要在“深入”上下工夫，必须拓展思路，创新机制和手段，灵活运用多种形式和方法，让法治更加深入人心。要把深入学习宣传宪法作为基础性、根本性的工作和首要任务，使宪法的基本精神、主要内容家喻户晓。应当以制度建设为根本，推动法制宣传教育的制度化和规范化。在制度建设上，应坚持以人为本，通过发挥先进文化的功能去引领人、凝聚人、激励人、塑造人。在教育对象上。应突出抓好领导干部、公务员、企业管理人员、青少年、农民等重点对象。这就要求我们认真总结我国20多年来普法工作的基本经验，以阵地建设为基础，全面推进社会主义法治文化建设。推进法治文化与机关文化有机融合，构建“法治、民本、廉政、阳光”的机关法治文化。推进法治文化与企业文化有机融合，构建诚信守法经营的企业法治文化。推进法治文化与校园文化有机融合，构建青少年健康成长的法治文化环境。推进法治文化与城乡文化建设有机融合，推进经济社会事业建设和群众思想文化建设，协调推进城乡统筹发展。在创新法制宣传教育机制的同时，应当加强对法治和法治文化建设的领导。
(四)营造崇尚法治的氛国
营造崇尚法治的氛围，从国家机关角度来讲，就是要依法行使国家权力。充分体现法律在治国理政中的重要作用。要通过严格执法，确保依法行政和公正司法，提高行政和司法机关的公信力。法律只有在实施中满足了人们的安全、正义和秩序的需要，使权利得到了保障，损害得到了救济，利益分配的扭曲得到了矫正，法律的威信才能树立，法律的权威性、公正性和神圣性才能得以彰显。中国特色社会主义法治文化建设不仅要以完善的社会主义法律体系为前提，更要以宪法法律的正确实施为目的为重点。建设中国特色社会主义法治文化必须加强对权力的监督。要加强对权力运行的监督，完善机制，拓宽监督渠道。要重视制度的建设和落实，用制度来管权管事管人，用制度来规范、约束和引导执法者的行为，用制度来提高行政和司法工作的质量和效率。要充分发挥法律监督、民主监督和舆论监督的作用，使行政权、司法权在阳光下运行。要严格执法责任制和执法过错追究制，做到有法必依，违法必究，公正执法，文明执法。
(五)弘扬法学理论研究
法学理论研究，应当着重研讨社会主义初级阶段法治建设问题，包括社会主义初级阶段法治的性质、任务、特征、主要矛盾、发展规律、障碍清除等。要克服观念，实现近现代法治理念与中国传统文化的契合。离开文化传统，割断文化血脉，法治文化建设就会迷失方向，失去根本，其中国特色也就无从谈起。在研究方法上，首先，应以与时俱进、开拓创新的理论勇气和实事求是、严肃认真的科学态度，摆脱西方传统法治观念的束缚，从教条式的思维中解放出来，研究中国法治实践中的新情况、新问题，总结新经验，形成新观点。其次，必须在法治理论研究过程中，注重继承吸收传统的法治元素，大胆借鉴和移植外来的先进法治文化，使之民族化、本土化。这也就是说，将中国特色和人类先进文明有机结合起来，既立足本国，用当代中国的马克思主义，即中国特色社会主义理论为指导，又放眼世界，准确把握世界法学的发展趋势，大胆吸收世界法治文化的优秀成果，参与人类文明的创新和发展。再次，必须坚持理论与实践相统一，注重在法治实践中丰富和发展法治文化理论，把握法治建设的新特点和新规律，通过严谨的逻辑论证，充分的事实说明，以及各种观点的比较和判断，创造性地把中国特色社会主义理论渗透到法治文化建设之中。最后，应着力培养一批掌握中国特色社会主义法学理论的理论工作者，通过他们的引导和带动，促进法学理论研究，繁荣与发展社会主义法治文化。
法治是相对于人治而言的一种人类社会治国理政模式，是人类文明、社会物质生活条件发展到一定阶段后的产物。法治文化是相对于人治文化而存在的一种进步文化形态，是一个社会呈现出来的一种文化状态和精神风貌，是一个国家或民族对于法律生活所持有的、以价值观为核心的思维方式和行为方式。
一、加强社会主义法治文化建设的意义
社会主义法治文化是现代民主法治的灵魂，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是全面推进依法治国的现实需要，是科学立法、公正司法、严格执法的内在动力，也是全民守法的内在因素。法治文化具有教化和调控的功能，具有软约束力，在精神与思想深处制约着人们的行为方式。法治文化对于法治中国建设具有推动作用，人们的社会行为总是要接受文化的指令，法治文化可以使人们在更深层面上把握法律的要求，根据法治的精神推动立法、司法和执法走向更高的水准;法治文化还可以使人们具有判断力，当人们面对复杂多变的现实或出现立法空白和冲突时，就会借助于自己的法治文化理念做出是非或可否判断。因此，十八届四中全会提出的加强社会主义法治文化建设，是一个既具有时代性、又具有深远历史意义的课题。
二、我国社会主义法治文化建设存在的问题
(一)法治建设缺乏基础
我国法治文化建设缺乏一定的基础。数千年的封建帝王统治，对大多数人仍有相当大的影响，封建“人治”的观念在一部分人的心中根深蒂固。在中国历史上，并没有现代法治的概念，只是一种人治型文化，但却蕴含着丰富的类法治文化——它不是法治的，却与法治存在类似之处。类法治文化大都以次文化形态存在，成为主流人治文化的纠偏力量。由于我国古代法治文化存在根本缺陷及其它社会原因，它在历史发展进程中未能发展成法治文化，相反却逐步萎缩。
我国法治文化建设还处于稚嫩阶段，存在着诸多与现代法治精神不相和谐，甚至相悖的矛盾和问题。这些矛盾和问题不仅抵消着现代法治宣传教育的实际效果，而且在不同程度上，动摇了人们对法治的信心。分析产生这些矛盾和问题的深层次原因，关键在于还未形成与现代法治要求相适应的法治文化。
(二)文化传统的影响
法治文化是社会文化的子系统，其本身就是去身份化的一种社会治理模式。但是长期的官本位文化和身份制度，导致了在我国普法过程中的很多问题的产生。在一些地方，学法成了群众的“专利”。本来应当成为学法先进、守法模范的领导干部的“缺位”，不仅使一些地方领导层法律知识匮乏，法制观念淡薄，依法办事水平低，而且还会产生“上行下效”之效应，对法治文化建设的影响相当严重。重视“言教”，忽视“身教”的效果，行政执法或司法实践与法律规定相悖，严重打击人们对法律和法治的信心，严重破坏人们的法治观念。任何一次违法执法、枉法裁决，都可能葬送数年来苦心经营的普法成果。
我国法治文化建设必然与我国传统人治文化遭遇，我国传统人治文化是现代法治文化建设的严重障碍。用托马斯.潘恩的名言概括两者的区别就是：“在人治社会里，国王是法律;而在法治社会里，法律是国王。”
(三)建设过程中困难重重
要推进全面依法治国，离不开文化的子系统之一——法治文化建设，这是法律制度、法律精神在一个国家或地区实施的程度和人们对法律信仰水平的总和，是与人治文化相对立而存在着，体现着法治精神和理念，原则和制度，运作实践和生活方式的进步文化形态，其实质和核心是一种现代人的法治文化共识、价值取向和行为方式。所以说，法治文化建设，是建设当代文明的社会主义法治国家重要组成部分之一，同时也是一项基础性的工程。
我国当前法治文化建设相对来说更具社会主导推动性、艰巨性和长远些。一方面，我国没有法治文化传统，不可能通过某些文化载体传递，在自发中孕育出法治文化现象，但是，任何文化又是在人类进化过程中衍生或创造出来的，人能后天习得。因此必须也可能由倡导法治的社会主导力量推动的自觉行动，逐步形成法治文化。另一方面，文化又是一个连续不断的动态过程，具有一定的惯性、民族性，当一种新文化出现的时候必然与传统的文化发生碰撞，新文化必须在与之相对立的旧文化的矛盾与冲突中，找到自身存在的理由逐步深入人心，最终取而代之，成为某阶段的文化现象，其艰巨性是可想而知的，也不是能一蹴而就的。
三、加强社会主义法治文化建设，有以下几个路径
(一)构建法治文化价值体系
社会主义法治文化价值体系包括民主、权利、公平正义、法律至上等。法律只有在实施中体现上述价值，满足了人们的安全，使损害得到救济，利益分配的扭曲得以矫正，其权威性、公正性和神圣性的价值才得以彰显。
(二)完善法治理论与法治体系建设
由于中国法治文化的缺乏，目前，我国对法治文化内涵的研究基本都是以西方的法治文化为坐标的，所以，在法治理论的探究中，要注重继承吸收传统的法治元素，并大胆借鉴和移植“外来”的先进法治文化，同时使之民族化、本土化，夯实法治文化建设的理论基础。党的十八届四中全会把建设中国特色社会主义法治体系作为总目标，并把它作为总揽全局、牵引各方的总抓手，这同时也是法治文化建设的重要内容。
(三)理顺党的领导与依法治国的关系
党和法治的关系是法治建设的核心问题。新形势下，党要履行好执政兴国的重大职责，必须把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政，必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。
(四)建设法治政府
法治的重心在于用法律制约权力，政府是执法主体，必须做依法行政的楷模。对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题必须下大气力解决。法治政府的建设目标是：职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。使执法司法者明确：一次不公正的判决比多次不公正的举动祸害尤烈，因为后者不过是弄脏了水流，前者却破坏了水源。
(五)加强法治工作队伍建设
法治文化的建立不但要以良法存在为前提，更要以良法的公正实施为目的，为重点。作为执法司法的公职人员始终处于决定和影响法律实施的主导方向。因此，作为一个必须满足法治要求的和谐社会，就必须要实现执法和司法的公正，而建设一支思想政治素质好、业务工作能力强、职业道德水准高、忠实于法律的法治工作队伍尤为重要。
(六)强化宣传教育力度，营造法治文化氛围
应积极整合社会资源，走上街头，服务群众，开展专业法律法规宣传普及工作，营造全社会学法守法用法的良好氛围，应以“宣传法律，弘扬法治，服务民生，促进和谐”为主题，由相关行政执法部门组织开展法制宣传集中服务活动，因地制宜地组织法律咨询，法制展牌，法制文艺演出，法制灯谜，发放法制宣传资料等形式多样的“送法进万家”活动，宣传普及与群众生产、生活相关的法律法规，提供便民为民富民的服务，促进全社会学法守法用法风尚的形成。
理念是指“一种理想的、永恒的、精神性的普遍类型。”法治理念是人们对法治本质及其规律的理性认识与整体把握而形成的一系列理性的基本观念，是对法律精神的理解和对法律价值的解读而形成的一种认知模式。
在中国的历史上，居于指导思想的往往是一种实用主义、经验主义、功利主义的思想，很少在精神层面上思考问题。由于欠缺高远的理念指导，在制度建构和改革过程中，往往显得理念准备不足、甚至完全没有经过理念上的论证。纵观中国的法律，历代法律的发展很大程度上局限于立法技巧、编纂体例、实施方法等经验实用性领域，而无法朝着法的价值的高层次发展。任何法律都包含着理念和制度两个层面，只有制度层面的法律，而没有精神理念层面上的法律，这样的法律必然是残缺的。改革开放后，我国建立起了各种各样的法律制度。但值得注意的是，当制度建设在量上有了惊人积累后，法律权威的缺失却构成了目前制约法治进展与水平的关键性问题。制度的构建必须要有理念支撑。推进现代法治，既要重视制度构建与制度创新，更要注意发掘、培植与发展法治理念。理念是推动法治进步的一种内在的、隐性的但非常巨大的动力。法治的实现与否，关键不在于法律制度表层的建构，而是依赖于人们的自然习性和逐步养成的法治理念。
如今我国要推进司法体制改革，改革在某种意义上讲实质上就是对司法理念进行变革。理念似乎是看不见的，但它却决定了我们目前正在进行的，以及以后将要进行的司法工作的效果和成败，没有正确的理念指导或支配，司法改革就难以深化或推进。树立法治理念必将对我国法治建设产生非常深远的影响。中国究竟需要什么样的法治理念？以同志为总书记的党中央，从社会主义现代化建设事业全局出发，坚持以马克思主义法学理论为指导，在认真总结我国法治建设实践经验，借鉴世界法治文明成果的基础上，作出了一项重大决策：开展社会主义法治理念教育。为我国建设社会主义法治国家进一步指明了方向。
社会主义法治理念包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的内容。依法治国是社会主义法治的核心内容，执法为民是社会主义法治的本质要求，公平正义是社会主义法治的价值追求，服务大局是社会主义法治的重要使命，党的领导是社会主义法治的根本保证。这五个方面相辅相成，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。检察干警作为国家专门法律监督机关中的司法力量，必须牢固树立社会主义法治理念，自觉运用这一理念指导执法行为。如何全面理解社会主义法治理念的本质要求和深刻内涵，并自觉坚持用社会主义法治理念指导检察实践呢？笔者认为：
首先，牢固树立依法治国理念，准确把握法律面前人人平等、树立和维护法律权威、严格依法办事的基本内涵。随着我国综合国力明显增强，人民生活明显改善，市场经济利益法则也影响着人们的人生观、价值观。在这种情况下，司法队伍难免受到影响。司法干警思想上的任何偏差和动摇，都可能使执法目标和方向发生错误，手中的执法权力都可能被错用和扭曲，给党和人民的事业造成损失。检察干警应该努力提高法律素养，坚持严格执法，模范遵守法律，自觉接受监督，把监督制约作为推动和改进工作的动力，保证和促进严格公正文明执法。
其次，树立执法为民理念，工作中切实做到以人为本、执法公正、一心为民。检察干警要立足实际，扎实勤奋地工作，实实在在地为人民谋利益，对人民群众最具体、最直接、最现实的利益要求，要给予最及时、最方便、最大程度的实现和满足。作为人民的公仆，在工作中要树立和强化服务意识，妥善处理好管理与服务的关系，清正廉洁，确保权为民所用，做到文明执法。
第三，树立公平正义理念，做到平等对待、及时高效、程序公正合法。检察干警在工作中要出于公心，态度公允，以事实为根据，以法律为准绳，严把证据关、法律关，排除私利，坚持秉公执法，同时在执法中应努力追求公平与效率的最佳结合，实现公正与效率并重。
理念是指“一种理想的、永恒的、精神性的普遍类型。”法治理念是人们对法治本质及其规律的理性认识与整体把握而形成的一系列理性的基本观念，是对法律精神的理解和对法律价值的解读而形成的一种认知模式。
在中国的历史上，居于指导思想的往往是一种实用主义、经验主义、功利主义的思想，很少在精神层面上思考问题。由于欠缺高远的理念指导，在制度建构和改革过程中，往往显得理念准备不足、甚至完全没有经过理念上的论证。纵观中国的法律，历代法律的发展很大程度上局限于立法技巧、编纂体例、实施方法等经验实用性领域，而无法朝着法的价值的高层次发展。任何法律都包含着理念和制度两个层面，只有制度层面的法律，而没有精神理念层面上的法律，这样的法律必然是残缺的。改革开放后，我国建立起了各种各样的法律制度。但值得注意的是，当制度建设在量上有了惊人积累后，法律权威的缺失却构成了目前制约法治进展与水平的关键性问题。制度的构建必须要有理念支撑。推进现代法治，既要重视制度构建与制度创新，更要注意发掘、培植与发展法治理念。理念是推动法治进步的一种内在的、隐性的但非常巨大的动力。法治的实现与否，关键不在于法律制度表层的建构，而是依赖于人们的自然习性和逐步养成的法治理念。
如今我国要推进司法体制改革，改革在某种意义上讲实质上就是对司法理念进行变革。理念似乎是看不见的，但它却决定了我们目前正在进行的，以及以后将要进行的司法工作的效果和成败，没有正确的理念指导或支配，司法改革就难以深化或推进。树立法治理念必将对我国法治建设产生非常深远的影响。中国究竟需要什么样的法治理念？以同志为总书记的党中央，从社会主义现代化建设事业全局出发，坚持以马克思主义法学理论为指导，在认真总结我国法治建设实践经验，借鉴世界法治文明成果的基础上，作出了一项重大决策：开展社会主义法治理念教育。为我国建设社会主义法治国家进一步指明了方向。
社会主义法治理念包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的内容。依法治国是社会主义法治的核心内容，执法为民是社会主义法治的本质要求，公平正义是社会主义法治的价值追求，服务大局是社会主义法治的重要使命，党的领导是社会主义法治的根本保证。这五个方面相辅相成，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。检察干警作为国家专门法律监督机关中的司法力量，必须牢固树立社会主义法治理念，自觉运用这一理念指导执法行为。如何全面理解社会主义法治理念的本质要求和深刻内涵，并自觉坚持用社会主义法治理念指导检察实践呢？笔者认为：
首先，牢固树立依法治国理念，准确把握法律面前人人平等、树立和维护法律权威、严格依法办事的基本内涵。随着我国综合国力明显增强，人民生活明显改善，市场经济利益法则也影响着人们的人生观、价值观。在这种情况下，司法队伍难免受到影响。司法干警思想上的任何偏差和动摇，都可能使执法目标和方向发生错误，手中的执法权力都可能被错用和扭曲，给党和人民的事业造成损失。检察干警应该努力提高法律素养，坚持严格执法，模范遵守法律，自觉接受监督，把监督制约作为推动和改进工作的动力，保证和促进严格公正文明执法。
其次，树立执法为民理念，工作中切实做到以人为本、执法公正、一心为民。检察干警要立足实际，扎实勤奋地工作，实实在在地为人民谋利益，对人民群众最具体、最直接、最现实的利益要求，要给予最及时、最方便、最大程度的实现和满足。作为人民的公仆，在工作中要树立和强化服务意识，妥善处理好管理与服务的关系，清正廉洁，确保权为民所用，做到文明执法。
第三，树立公平正义理念，做到平等对待、及时高效、程序公正合法。检察干警在工作中要出于公心，态度公允，以事实为根据，以法律为准绳，严把证据关、法律关，排除私利，坚持秉公执法，同时在执法中应努力追求公平与效率的最佳结合，实现公正与效率并重。
中国当前正在进行的社会主义法治国家的实践，并不是一种单纯的法治（法制）建设运动，而是与中国新一轮的从农业社会向工业化社会转型、以及从计划经济体制向市场经济转轨的综合现代化运动结合在一起的。在其中，中国法律既经历着一场革命性的自我重建，同时也承担着转型秩序的治理任务。 从1978年至今，中国社会转型的法律治理已经走了二十八个年头。中国社会法律治理的效果如何？有人说，中国法律取得了世纪性的进步。有人说，中国遭遇到了空前的法律信仰危机。甚至不只是法律信仰危机，更是法律治理的危机。在如此尖锐的评价分歧面前，至少有一点可以肯定，中国社会法律治理的评价问题应该得到充分的关注。 一 评价中国法律治理的效果，首先要了解中国社会法律治理面临着哪些主要问题，有着怎样的特点。与同时期的俄罗斯和东欧前社会主义国家等所谓“转轨国家”相比，当代中国社会的法律治理，至少面临着下面几个独特难题。 第一，在制度建设方面，中国提出了“社会主义+市场经济”和“社会主义+法治国家”的目标，这在世界上是独一无二的，且没有成功的范例。这在法律制度方面提出了远比俄罗斯和东欧转轨国家更为艰难的体制构建任务，使中国法律制度建设带有更多的探索性。 从根本上说，俄罗斯社会转轨的体制目标是告别社会主义制度，全面回归资本主义世界。中国则把所进行的改革定义为“社会主义的自我完善”。从当今国际政治格局和历史经验来说，后者肯定是一条更艰难的道路。这也注定了中国法律制度的构建会遇到许多为俄罗斯等国家所没有的难题与挑战。 目前世界上许多“转轨”或“转型”国家，一般都是从非市场经济转向市场经济，而且都是在私有制社会经济体制内进行。中国的“轨转”或“转型”则不同，是从社会主义计划经济转上社会主义市场经济，前者是一统天下的公有制经济，后者则是以公有制为主体、多种所有制并存和共同发展的社会经济体系。可以说，这个“转轨”或“转型”是在公有制社会的经济体系内进行的。在这里，社会主义市场经济体制的最大特征，就是公有制与市场经济相结合。这一特征，无论从理论上讲，抑或从经济实践上讲，都有划时代的意义。它不仅在理论上是创新，即打破了传统马克思主义者和西方经济学长期一致公认公有制与市场经济不相容的教条，而且在实践上也是一种全新的尝试，即在历史上首次实行社会主义公有制与市场经济的结合。然而，如何找到公有制的有效实现形式，如何在法律制度框架内把社会主义的性质与市场经济的要求结合起来，在国有经济的制度设计、国家对经济生活的调控、土地制度的完善、社会公共产品的规范提供等方面，走出一条体现社会主义性质的法律创新之路，这都是中国不得不面临的挑战。 同样，中国在法律制度方面提出了社会主义法治国家的目标模式，把“社会主义”与“法治国家”结合起来，在人类法律制度史上，也是一种独特的法律制度目标。按照西方经典的法治理论，法治国家只能建立在以多党制和私有制为基础的社会中。也就是说，法治国家只能是资本主义国家的一种政治法律体制。社会主义国家可能存在着法制，但不可能搞近代意义上的“法治”。中国“社会主义+法治国家”的目标模式是史无先例的，没有直接的经验可借鉴，其前景也不被西方国家看好。 对中国来说，实现社会主义法治国家的建设目标，关键在于实现社会主义与法治国家的结合。必须要找到这二者结合起来的“结合点”，才能使这种结合的必要性与可能性变成现实性。在前二十八年的改革开放进程中，中国逐步完善了共产党领导下的多党合作制的体制构架，在实践中逐步加强和完善人民代表大会制度，提出并探索以社会主义公有制为主体的混合所有制经济模式。这为中国社会主义法治国家建设确立了总体的体制框架。然而，把这种体制框架变成具体可行且长期有效的法律制度，仍然存在着许多难题。比如，如何处理好执政党领导与其它合作政党的关系？如何处理执政党与国家权力机关的关系，执政党如何实现向依法执政的转变？如何在市场经济体制下坚持和完善公有制的基本结构？等等。上述问题涉及到中国今后可能制定的政党法问题，司法体制改革问题，以及国家对国有大中型企业的法律管制和国资管理的问题。这些制度建设方面的难题在俄罗斯和东欧等“转轨”国家中是不存在的。 第二，与同时期的俄罗斯等转轨国家相比，中国近现代意义上的法制基础更加薄弱。俄罗斯及东欧前 社会主义国家与西欧国家地理接近，文化传统相近，自近代以来一直接受着西欧近代法制的影响，与中国相比，近现代法制基础比中国深厚。以俄罗斯为例，在上世纪九十年代实行体制“转轨”之前，虽然实行了几十年的社会主义制度及法制，但撇开社会体制和意识形态的因素外，其法律文化与西欧等西方国家同属于现代法制的范畴。特别是自上世纪五十年代中期至九十年代“转轨”之前，前苏联的法制建设得到全面加强，社会主义法律秩序已经比较发达，法律文化、法律意识、守法精神均有良好的社会基础。 中国有着几千年的封建社会历史，守法意识更多地是服从皇权王法的产物，而不是出于对法律本身的尊重与信仰。二十世纪的中国，又是一个政治动荡与革命交织的世纪，是一个战乱、权力与变革运动居于社会生活的主导地位的世纪，对于法律的尊重与信奉始终缺乏良好的社会环境。在七十年代末和八十年代初，刚刚走出十年动乱的中国，曾经一度对法律（民主法制）寄予了无限希望。官方对法律的重托与社会对法律的向往都似乎预兆着一个良好法治社会的快速降临。然而，经济改革与社会转型的启动所带来的急剧变化与秩序混乱给正处于重新恢复之中的法律提出了更为严峻的挑战，百废待兴的法律运行体系显然无力承担起治理转型秩序的重任。进入九十年代，伴随法律在制度层面的艰难进步的，不是法律治理功能的提升，而是社会腐败向法律治理机构的蔓延。法律制度的进步并没有带来现代法治基础的巩固，守法精神的生长，而是秩序的混乱与法律理想的破灭。所以，重建法制的社会基础，依然是中国的一项长远任务。 第三，中国是世界上人口最多的大国，大国治理的复杂性和艰巨性在中国得到了充分体现。有学者注意到，在中国、俄罗斯和其它东欧等“转轨”国家中，中国和俄罗斯两个大国的“转轨”和“转型”过程更显复杂。 以前，大多研究转轨问题的经济学理论都不加批判地假设：转型国家政府能够在全国范围内整体划一地实施某种转型政策，而新建立的制度将以相同的方式适用于整个国家内部的空间，并获得相同的成效。这种思路忽略了大国内部的不平衡和政策效果的差异，也忽略了中央政府与地方政府、及地方政府之间的策略博弈与竞争关系。人们似乎应该按照类似区域经济学的分析方法，充分考虑到大国内部的复杂性、内部不同部分在转型过程的非协同性以及由此导致的大国社会整体转型的艰难。按照刘金国教授通俗性的“大船调头说”观点， 大国与小国转型在法律治理方略、措施、速度、时间、效果、风险等诸多方面都存在着差异。中国是一艘超大型巨轮；而中小转型国家好比是一艘小船。在茫茫的大海中，中小型轮船如果转弯（似转型），其速度、时间、效果、风险等运比超大型巨轮要快，相对风险比较小。而超大型巨轮要转弯，一速度不能快，二措施对头，三时间相对要长，才能防范风险的出现。如果操之过急，巨轮失偏以至倾斜甚至颠覆的危险都可能出现。大国转型，与大船调头具有类似的地方。 第四，中国的社会体制转轨同时还面临着城市化过程，城市化本身就会增加社会的不稳定性，故而面临着社会转型和体制转轨的“双重不稳定”。俄罗斯等国家已经完成了城市化过程，它所进行的是单纯的体制转轨任务。相比之下，中国的转型秩序具有更多的复杂性。 上世纪90年代，当俄罗斯进行体制转轨时，经过前苏联几十年的经济建设，俄罗斯已经是一个发达的工业化国家（农村居民的比例为26%），城市化过程基本完成，在上世纪六十年代，前苏联农业工人也被纳入国家工资体系，享有社会保障待遇。按经济发展水平看，俄罗斯已经属于人均GDP不低于5000美元的发达国家行列。如果不考虑前苏联偏重重工业所产生的某些影响，仅就经济发达水平看，俄罗斯已经是一个早已告别温饱阶段的中等发达国家。所以，俄罗斯当时面临的主要是一个体制转轨问题。 与俄罗斯的情况形成鲜明反差，改革前的中国是一个初级工业化国家。农村居民的比例超过80%，人均GDP总值不超过250美元，在当时属于贫穷的发展中国家。从经济发展水平看，中国还没有解决温饱问题。所以，中国面临的主要任务，不仅是体制转轨问题，而且还有社会结构转型问题（完成工业化进程和城市化进程）。 我们知道，无论是社会体制转轨，或是社会结构转型，都往往存在着一个社会无序化的过程。中国肩负着体制转轨和社会结构转型的双重任务，自然就要承受“双重无序化”的挑战。这会在法律秩序方面造成许多严重的压力，而克服这种压力的有效办法并不容易找到。举例说，在中国当 前的城市化进程中，大致每年要有一千万左右的农村人口涌向城市，这本身就会在许多方面给法律秩序造成诸多问题，使法律及管理方无从应对。千千万万个不熟悉法律规则的农民背井离乡、进入城市，他们既容易在谋生谋职过程中遭受来自城市雇主方的利益侵害，也容易在找不到合适工作的时候以非法手段维持生计，甚至酿成犯罪。由于中国还没有完善的、覆盖全社会的社会保障体系，进城农民的利益保护问题就更显得突出。相比之下，俄罗斯等“转轨”国家早在上世纪六十年代就基本完成了城市化过程，为数不多的农业工人也享受国家的正式工资。其在上世纪后期的体制转轨过程中不会再面临类似中国的问题。 第五，中国作为一个坚持社会主义旗帜的新兴大国，与西方大国主导的国际政治体系既有现实的利益冲突，又有意识形态方面的矛盾斗争，其国际环境甚为复杂。这也是俄罗斯等国家所没有的。中国的法律改革和秩序治理已经不单纯是一个国内问题，同时也有国际政治领域的现实利益与意识形态方面的冲突因素。 在早期西方国家的社会转型与法律近代化进程中，由于世界性的普遍联系尚未建立起来，西方国家在经济社会发展方面走在了其它国家的前面，当时的其它国家很难对西方国家的社会转型与法律改革实施有效的影响。此时西方各国的法律改革问题多表现为一国内部的事情。到了二十世纪后期，具有普遍影响力的国际政治秩序已经建立，世界性的交往成为现实。一国想在独立的、不受外部影响的条件下谋求发展已经是不可能的。特别是在国际政治格局中处于相对弱势的国家，接受外部强势因素影响是一种不可避免的事情。 从历史上看，大国崛起往往会改变既有的国际利益格局，堀起中的大国容易受到周边国家和其它大国的警惕与遏制。在九十年代的“转轨”国家中，中国是仅存不多的保持社会主义旗号不变的新兴大家，在世界冷战格局结束，西方自由民主的价值体系风靡全球的背景下，中国更容易受到外部的疑虑与敌视，更容易受到外部势力的遏制。使此种局面更为复杂的因素是，中国尚未实现国家统一，台海分割的状况极大地制约了中国社会转型的政策空间，也制约了中国与周边国家及世界强国的政治与法律关系。这使得中国几乎不可能进行任何带有过度“冒险性”的法律改革措施，只能在确保社会稳定的条件下，稳步推进社会改革与治理。就具体方面而言，在中国的人权立法、劳工权利和农民利益保护立法、行政法和司法制度改革等方面，在国际贸易规则、军事交往限制及周边国际政治军事秩序等方面，国际因素都表现得十分明显。 二 复杂严峻的国际环境与独特的体制转型目标，决定了中国在过去二十八年的经济改革与社会转型进程中，始终以提高经济实力、保持国家稳定为优先目标，走的是一条“先立再破”、“渐立渐破”的谨慎道路，这完全不同于俄罗斯等转轨国家“先破再立”、在体制方面完全推倒重来的道路。与此相关，中国在转型秩序的法律治理方面表现出了如下特点： 第一个特点，中国在社会转型中始终注重秩序稳定的意义，突出法律秩序在社会转型中的意义，这与俄罗斯等转型国家只注重转型目标、忽视转型过程稳定的情况形成鲜明的对比。 俄罗斯的体制转轨，是一个政治目标导向极强的过程。俄罗斯体制转轨的实质是根本放弃原先的社会主义制度，复归资本主义的自由市场经济。生产要素的迅速私有化是其体制转轨的核心。俄罗斯的改革深受萨克斯和沙塔林等新自由主义经济学家的影响，迅速推行自由市场化加私有化。萨克斯强调“长痛不如短痛”，“尽可能快地创造自由市场经济体制，让它开始运作，深渊不能分两步跨过”。沙塔林坚信市场经济“所特有的自我调节机制可以保证最出色地协调所有经济实体的活动，合理利用人力、物力和财力资源，保证国民经济平衡”。布尼奇以“文明世界的市场都是可调节的”为由，反对在“市场经济”概念上加“可调节的”的限定词。俄罗斯主要执政者强调“不迅速确认土地私有制，农业的振兴就没有希望”。他们均主张国家干预越少越好，私有化越快越好。 按照此种逻辑，一种合理的制度能够自动迅速地创造出它所需要的秩序，短暂的秩序混乱是可以承受的，也会随着制度的到位而迅速消除。 中国改革设计者的思考显然不同。中国刚刚经历过社会动乱时代，政治领导人对此记忆犹新。他们不愿意让中国重新陷入一场由改革引发的新的动乱之中。在经历过八十年代初的短暂的政治改革热情之后，中国人开始意识到，由经济和社会改革引发的某种秩序混乱（其主 要体现为社会犯罪和官员腐败的增长）和思想混乱，是他们用以往经验难以应付的。虽然在中共十二大的政治报告中（1982年）提出了实现社会风气三年好转的目标。但后来的情况表明，中国显然需要比这多得多的时间才能实现这一目标。不仅如此，由改革开放引发的社会秩序问题不仅没有伴随秩序治理的努力而得到根本好转，反而向着恶化的方向演变。为此，大致从八十年代中后期开始，社会稳定成为中国转型秩序治理的核心任务。在1989年前后，社会稳定在“政治稳定”这一富有特定含义的提法中获得了更高意义上的强化。即使到了九十年代中后期，“稳定”一词依然是最能够体现中国秩序治理目标的词汇。总的看来，中国在保持转型秩序的总体稳定方面确实取得了令世人瞩目的成绩，当然，也为此付出了一定的、不可避免的代价。 第二个特点，中国社会转型的秩序治理服务于社会转型不同时期的阶段性目标，表现出明显的“政府推进”特征。 新时期中国法律的重建最初被视为防止再度发生政治动乱的必要措施，后来又被看成是服务和推进“四个现代化”和构建社会主义市场经济体制的有力手段。在八十年代的改革探索时期，法律为经济改革保驾护航是秩序治理的特点。此时的法律角色是服务性的和辅助性的，学界为此一直抱怨法律的作用过于消极和滞后。从九十年代起，法律担负着为社会主义市场经济构建法律体制的任务，人们希望以新体制催生出社会主义市场经济的新秩序。在这中间，在九十年代中期以前，法律运行被赋予的一项突出重要的任务就是保持社会稳定。进入二十一世纪，法律又成为构建和谐社会的重要工具。就前后比较而言，构建“和谐社会”目标对法律的要求，已经超越了前期保持社会稳定的消极性角色，因为构建和谐社会的任务显然不是简单地维护秩序就能够实现的，它要求法律更多地描准和解决那些根源性的社会矛盾，而这种要求在此前“保持社会稳定”的口号下，却经常是被压制下来。 无论前后期目标的变化如何，法律的独特价值并没有特别地受到尊重，人们（主要是官方）更多地看到的是法律的社会意义。因此，与在几乎所有发展中国家所能见到的情形一样，法制的恢复与法治化方向的改革很少被视为是一件孤立的事情，而是中国走向长治久安和繁荣富强的一部分。 通过这些阶段性的对法律及秩序治理的要求来看，中国秩序治理表现出了很强的次序性，体现了努力把握秩序治理与经济社会发展协调关系的某种实践智慧和对整个社会转型进程的总体把握。法律的作用及法律改革被看成社会改革进程的有机部分，它们必须与社会总体改革进程相配合。当然，中国也为此付出了必要的代价，如合理的行为预期迟迟无法有效地建立，在渐进式改革中出现了大量的公平缺失和效率损失，政府自身改革的迟迟不到位，特别是支持社会长久平稳发展的政治制度框架尚待建立等等。 第三个特点，中国转型的秩序治理与大规模的法律知识普及运动相结合，是一场以国家党政力量普及法律知识、催生法律秩序、治理社会问题，以法律驾驭转型社会的综合性的社会实验。这在世界各国社会转型的秩序治理中是鲜见的情况。 在经济改革和对外开放所导致的社会秩序混乱初期，从1985年起，中国启动了一场为古今中外罕见的、由政府自上而下推动的、有亿万人接受教育的普法运动。发起这场运动的基本动机，是为了改变中国民众千百年形成的法律意识淡薄，守法意识不强的习惯，以期形成一个为现代国家所必不可少的法治秩序。具体说，普法运动的动机又可分为两个方面。首先是一种现实的动机和眼前的考虑，即实现社会治安秩序的根本好转，在农村地区则是要克服八十年代初开始出现的相当一批村级党政组织严重瘫涣的现象，形成一个大多数群众和多数党政干部自觉守法的局面。只有这样，中国的农村经济现代化才有可能顺利进行，八十年代改革开放以来曾经出现的社会治安和社会风气恶化的局面才有望得到扭转。另一个动机表现为一种抽象的和长远的信念，即只有人民知法懂法，才有能力依法行使管理国家和社会生活事务的权力，中国的民主法制才能有真正的群众基础。在这两方面动机与考虑中，前者肯定是更迫切和更重要的，它规定着普法运动的初始目标。 截止到2009年，中国已经实施了第四个5年普法计划。从普及法律知识、提高法律意识的角度说，成效是应该肯定的。 如果不考虑社会转型秩序的复杂性，仅看法律知 识普及与秩序治理的结合，中国的普法经验是成功的，也是宝贵的。要知道在八十年代初，中国人的生活中是很少听说法律的。短短二十年时间，法律知识、法律词汇、法律的影响力在中国社会得到了空前传播，法律已经大踏步地进入到了社会生活的日常词汇和人们的思想意识中。虽然中国在法律实施效果方面依然十分不理想，但已经逐步普及的法律知识正在为中国政府推进型的法治建设注入新的因素，并在未来的社会生活中显示出它的积极意义。 三 中国在法律制度层面和观念层面上已经取得了巨大进步，并且在急剧的社会转型中大致保持了社会秩序的总体平稳，这是一项了不起的成就。然而，毋庸讳言，当代中国社会也正在面临着一场全面的法律治理困境。人们很难举出某个标志性的事件为起点，但大致可以判定，这种困境以法律治理的腐败为其显著特征，在九十年中后期突出显现出来，并开始向社会各方面蔓延。 对于中国法律治理中存在的问题，人们可以用各种语言来描述，如“有法不依、执法不严、违法难究”、“法律意识不高”、“权大于法”，等等。然而，这些用语已经流行二十多年了，早已失去了其应有的警示效果。我以为，可以换一种角度，用一种量化的思路，把反映法律治理绩效的各种相关因素概括为“四个背离”。 第一、法律制度建设的加强趋势与法律绩效的低下或绩效下降趋势之间呈现出长期背离的倾向。如果借鉴经济学中的图表分析方法，人们可以把中国法律制度建设描述成为一种不断上升的趋势，其中既有量的增长，也有水平的提升，是一种质与量共同增长的趋势。与之同时，人们对于中国法律制度的绩效评价多不乐观。从上世纪八十年代以来，中国出台了大量的法律制度，其中有许多是针对具体社会问题的。如全国人大通过的严厉打击犯罪的决定，严厉打击走私的决定，关于打击经济犯罪的决定等等。这些法律虽然在短期内收到过一些效果，但长期效果不理想。诸如此类的社会秩序问题不是少了，而是更多了，更严重了。“上有政策（法律），下有对策（规避法律）”以及秩序状况的起伏反复，已经成为中国法律治理中的一个常态现象。为此，中国官方已经开始思考法律治理的所谓长效机制问题，但还没有看出明显的成效。所以，凭简单的经验判断，中国法律制度建设的加强趋势与法律绩效的低下与下降之间呈现出来的，是一种长期背离的倾向。 第二、为建立公正有序秩序而付出的高昂社会投入与低水平的秩序效果甚至是局部性的秩序恶化之间呈现严重背离。二十八年来，中国在秩序治理方面投入了大量人力物力。特别是与同时期的其它“转轨国家”不同，中国经济没有出现明显的滑坡期，经济在持续增长。这为不断增加秩序治理方面的投入提供了物质保障。法院队伍的扩张，公安机构的加强，行政执法机构的组建与强化，法律教育的快速普及，方方面面的法律治理投入得到了全面加强。然而，这些社会投入的效果是不乐观的，在一些局部领域，如经济生活秩序、公民权益维护、打击社会邪恶势力，社会秩序的局面不是在好转，而是在恶化。人们都记得，早在八十年代初期，中国就提出要在三年内实现社会秩序的根本好转，实现共产党党风的根本好转。二十多年过去了，人们看到的却是更为恶化的局面。秩序治理的高昂社会投入与低水平的秩序效果甚至是局部性的秩序恶化之间的背离趋势，说明法制建设和法律治理的低效率状态没有根本性的改善，良性的守法机制远未有效建立。 第三、法律制度的社会效益低下与制度运作的高昂社会成本之间呈现严重背离。这里所说的社会成本，是指社会公民或组织为使用法律所耗费的经济成本和时间成本。早在八十年代，人们说的比较多的是“无法可依”的问题。那时的法院仍按职权主义模式运行，单位体系的控制能力也未受到太大削弱，人们为解决社会矛盾或纠纷，常可相对便捷地诉诸行政的（找政府、找单位领导）或是法律的手段。九十年代以来，“单位控制”的体系削弱了，行政部门的许多职能取消了。所有问题似乎全部涌向了法院，法院诉讼方式也改革了（举证责任转移）。其结果是，中国法律运行的社会成本空前加剧。政府部门对众多的个体性社会纠纷几乎不再过问，法院管辖程序及证据规则繁琐，无力应对复杂的各种社会纠纷。这才有了富有中国特色的所谓“法律白条”现象， 有了各式各样大大小小的王斌余案件。 据全国总工会不完全统计，到2009年11月中旬，全国进城务工的农民工被拖欠工资约有1000亿元。为索回这1000亿元欠薪，整个社会需要付出至少3000亿元的成本 。法律运行成本之高，法律维权之艰难，其严重程度已经无可复加。 第四、法律知识在社会生活中的全面普及趋势与法律公信力的弱化衰退趋势之间呈现严重背离。自1985年以来，已经进行了二十多年的中国的公民普法运动，从规模上说，可谓是史无前例。从农村到城市，从社会到校园，上至国家领导人，下至普通百姓，普及法律知识的阵地全面展开，常年不懈。然而，与此同时，中国社会出现了大量不公平的现象，对违法犯罪现象打击不力，官员有法不依、野蛮执法、暴力执法，以及法律与公众道德的分裂，都使得法律的公众形象受到严重破坏。新千年以来，中国社会上出现了一种恐为世界各国罕见的现象，中国不少地方（包括首都北京）都出现过出售法院判决书的现象，且都是因为当事人赢了官司却拿不到赔偿，无奈中希望以公开叫卖出售判决书的方式，引起社会及有关部门的关注。更有甚者，2009年，中国湖北武汉一位五旬老汉为给受工伤致残的儿子讨回60万工伤赔偿费，不惜做出“裸奔”的举动，新闻媒体说，裸奔讨公道是继跳楼、“绑架”工头、开新闻会和持刀杀人之后的又一“创举”。 中国法律的公信力已经下降到了十分令人担忧的地步。这与中国法律知识普及的表面成就形成了鲜明对比。 从上世纪八十年代中期起，中国法院判决的执行难问题愈演愈烈。1986年以前，当事人对生效的法律文书的自觉履行率为70%，到了1996年，10年间债权人的申请执行率已上升到70%以上。据最高人民法院统计，截至1999年6月份，全国法院共积存未执行案件85万件，标的金额总计2590亿元。又后来，仅2009年一年，全国各级法院未执行案件就达36万件。 1999年，中国下发了《中共中央关于转发<中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告>的通知》，这是中国第一次以最高政治机构“中共中央”的名义来处理“判决执行难”这样一个具体司法问题。2009年，“切实解决执行难问题”又被正式写进了中国共产党的十六大政治报告。上述政治动向似乎使人们看到了某种希望，然而，彻底解决法院判决执行难问题，仍然需要具体有力的措施。 当然，法院判决执行难，只是中国法律公信力的缺失的一个局部缩影。在提高法律公信力方面，中国还有一段长长的路要走。 四 如何分析中国法律制度的绩效，如何评价法律制度的实际社会效果？这是一个非常大、也非常复杂的问题。因为，法律制度的绩效评价是一项复杂细致的工作。凭着个人的经验体会加以简单定性并不难，难的是用一套客观精确的方法，得出某种可验证的结论。从严格的学术角度说，后种方法显然被认为要更可靠、更可信。 按照法律治理的量化分析思路，系统地评价法律治理绩效，甚至构建一套全面的法律治理评价指标体系，在中国仍是一项有待开拓的工作。在这方面，法学界以前所做不多，基础很弱。这类工作又不同于一般经验性的（或是规范性的）理论研究，它需要大量的社会调查和数据采集，没有相当的经费支持、有关部门的协作及学术团队的集体努力，仅凭学者个人力量是很难完成的。 近年来，我的同事王称心副教授，一直致力于法律评价指标体系的研究，并主持过《北京市依法治市综合评价指标体系》课题项目。本书体现了她对相关理论问题的初步思考，是一个阶段性成果。希望本书在促进学界对相关问题的深入研究方面起到带动作用。 【注释】 本文是为王称心《依法治理评价理论与实践研究》一书所做的序。王称心：《依法治理评价理论与实践研究》，中国法制出版社2009年版。 Herrmann-Pillath《政府竞争：大国体制转型理论的分析范式》，陈凌译，www.sanhaowu.com 2008-5-21。 刘金国（主编）《中国社会转型与法律治理》序言，法制出版社2009年版。 程恩富、李新、B·梁赞诺夫等:《中俄经济学家论中俄经济改革》，经济科学出版社2000年版，第8页。 显然，中国最初提出普法五年计划时对于这场运动的前景是十分乐观和雄心勃勃的。1985年，中国司法行政机关曾经提出了一个《为争取用5年左右时间在全体公民中基本普及法律常识而奋斗》的报告，当时的国家党政重要领导人乔石在一年以后谈及这场伟大实践壮 举时仍然充满着一种自信和喜悦豪迈之情。他说：“用五年左右的时间在全体人民中基本普及法律知识，是党中央、全国人大常委会和国务院决定的一项重要措施，……在我们这样一个人口众多的大国，下决心用5年左右的时间基本普及法律常识，是一个历史性的创举。然而，第一个5年普法工作显然并没有达到预期效果。接下来，中国又提出要用两个5年以至10个5年，长期不懈地抓下去。参见蒋立山：“中国农村地区的法治现状与前景分析”，载黄芝英主编《中国法治之路》论文集，北京大学出版社2000年版。 2009年8月17日，中国中央电视台新闻频道《共同关注》节目，播报了一件拖欠农民工工程款的案件。讨债的农民工工程队来自铁力市，欠债方是哈尔滨市道外区某街道办事处，迄今为止，以刘静波为首的讨债人历经11年的艰难讨要，仍然没有结果。2009年10月，中国全国人大常委会何鲁丽副委员长曾专门对此作出批示，“要求有关法院尽快依法强制执行”，可该街道办事处就是目空一切，故意隐匿财产，人为设置障碍。不少讨债人被“逼”得妻离子散，家破人亡。此案件在中国许多新闻媒体上均有披露。参见《人民日报》2009年6月13日第13版《执行屡屡受阻 重走上访之路》及新华网《关注执行难：人为因素阻挠是主要原因》文章。参见《儿子工伤致残拿不到赔偿 老父裸奔讨公道》，来源：人民网。《工资规定、总理讨薪和王斌余案件》，资料来源：http://science.mblogger.cn/yuyu001/posts/10263.aspx。 《讨公道，只剩“裸奔”一条路？》，资料来源：人民网。
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