纵观世界各国的财政政策，大致可分为紧缩的财政政策、扩张的财政政策和稳健的财政政策三种类型。新中国成立50多年来，长期实行的是稳健的财政政策，这是世界各个国家和社会所追求的目标。为了实现这一目标，各个国家针对一些特殊情况，而采取了暂行的或过渡性的财政政策。
稳健的财政政策既有利于财政的需求管理，又有利于财政的需求供给。积极的财政政策是一种典型的凯恩斯主义需求管理政策，其核心和内容都是围绕激励需求而采取的政策措施。当前我国宏观调控的主要问题不只是消费需求不旺，还包括供给需求结构不合理。实行稳健的财政政策，可以克服积极的财政政策时代那种以国债投资为主的单一的财政支付手段。而稳健的财政政策能够采取综合性的财政手段，如：财政补贴与政府性基金，固定资产投资与国有资产转让、保值、增值、财政转移支付、政府采购、税收、国债、行政事业性收费、税式支出等。实现稳健的财政政策可以实现中期的目标——解决“三农”问题和就业问题，还可以实现远期的目标——使我国经济和社会协调发展、持续发展、全面发展。
二、稳健的财政政策的基本内容、性质、地位
（一）我国实行稳健财政政策的基本内容。概括地说：（1）控制财政赤字。截至2003年，我国政府赤字达2916亿元，相当于当年国民收入的2.5%，超过了一般的警戒线。从2004年开始，财政赤字有所下降，但是离要求还有一定的距离。（2）推进改革。只有改革才能发展；深化改革才能科学发展；改革需要财政支持、付出成本；改革产生效益，增加财政收入。（3）调整结构。调整产业结构、产品结构与消费结构、城乡结构、供需结构，尤其是实现农、轻、重结构，这是战略任务，是财政收入的源泉。（4）增收节支。这是长期的财政方针，我们决不能实行一边任意扩大支出，一边随意减少收入的自杀政策，以实现财政收支平衡。这四项内容相互联系，缺一不可。稳健的财政政策与积极的财政政策的根本不同点是：稳健的财政政策不仅包括财政收支供给与需求总量的调控平衡，而且还包括社会、经济、教育、文化等结构的调整与均衡发展。
（二）我国实行稳健财政政策的性质。稳健的财政政策既不是扩张的，也不是紧缩的，而是在财政预算收支上有压有保，有保有限，有严有宽；在项目建设上有上有下，有长线有短线，压与保、严与宽、下与上相结合，适度在其中；始终保持预算收支基本平衡、结构均衡。稳健的财政政策是平衡的、匀称的财政政策，它既不“缺位”，也不“越位”，可以称之为“中性”财政政策。
（三）稳健的财政政策是一个国家根本性的、长期性的、基本的，而不是保守的或停滞的财政政策。所谓保守的财政政策是重在温室保养与保重，维持旧的状态，不求改革，而稳健的财政政策，是规模与效益、速度与质量相统一，是高水平、高质量的财政政策。稳健的财政政策同“发展是硬道理”、“发展是第一要务”相适应，具体解决的是发展什么和怎样发展这个全局性的财政政策问题。
三、稳健的财政政策需要严密的、持久的法制保障
（一）稳健的财政政策既为财政法制建设提出了更严格的要求，又为提升财政法制建设创造了更有利的条件。所谓提出了更严格的要求，是由这种基本的财政政策的内在结构的严密性、发展的协调性以及操作的可靠性所决定的。它既有必要又有可能实行民主理财、法制管财、公开用财、实行征信制度。所谓创造了更为有利的条件，是由这种基本的财政政策的长期性、根本性所决定的。财政法制建设不是朝令夕改的暂时规定，而是具有经常性、持久性的财政规律在法律上的反映，也是与稳健的财政政策的长期性、根本性相一致、相符合的。
（二）按照稳健的财政政策的立法要求，必须加快财政法律的制定、修订步伐
稳健的财政政策是一个系列或系统的财政机制，它注重的是综合效益，因此要求相应的财政立法必须完善，财政法制环境必须优良。按照十届全国人大常委会提出的，应在5年内完成和基本完成76件法律的制定和修改规划，其中财税法律占8件，约占10%.然而时过两年了，却还没有一件财税法律出台，面对基本性的财政政策的转变，财政法的制定与修改必须加快步伐。
（三）稳健的财政政策既是完善市场经济体制的基本政策，又是推进和健全公共财政体制的重要方针
事实证明：积极的财政政策在发展完善市场经济体制的关系和作用方面，远不如稳健的财政政策更为重要。而公共财政体制不仅是市场经济体制国家的必然选择，也与稳健的财政政策一拍即合。公共财政既能完整地体现党和国家的施政方针和政策，又能全面体现政府的职能[1]，还能按照以人为本的科学发展观的要求运作，因而更有利于依法治税、民主理财；更有利于调节国家与社会分配，构建和谐社会；更有利于在生产、交换、分配和消费环节获得良性循环发展。比如：从2005年起，财政部对去年超收的5300亿元的财政资金的计划安排，就充分体现了稳健的财政政策与公共财政的关系。按照财政部的安排，在5300亿元中，中央可支配的是2250亿元，在2250亿元中，1050亿元将用于退税，405亿元用于退耕还林，还有增加对农民的扶持、减免农业税需要158亿元。在社会保障方面，增加100亿元的社保基金，总共是166亿元。此外，转移支付、扶持中西部需要332亿元。同时，还要拿出200多亿元用于支持国有企业改革。剩下的138亿元将用于国防事业，还有一些主要用于救灾和救济等方面[2].这表明了财政分配的公共性和公开性。
四、按照需要与可能，着重做好三个层面的财税立法执法工作
这三个层面在一定程度上体现了稳健的财政政策的基本思想和内容。
（一）全国性的财税法律的修订和制定
1.修改合并两个企业所得税法迫在眉睫。对《外商投资企业和外国企业所得税法》与《内资企业所得税暂行条例》的合并修改，必须加紧进行。我国加入WTO已经3年了，WTO要求必须实行国民待遇，但上述法律和法规存在严重问题：法律形式有明显的差别；名义税率与实际税率差别很大（名义税率高，实际税率低）；减免优惠和列支扣除内外资企业不一致（内资紧，外资松）；实际执行中名义规定的优惠少，实际中的优惠多，显失公平；与个人所得税、合伙企业、私人企业所得税不衔接。
2.修改《个人所得税法》再也不能迟延。目前，《个人所得税法》虽然已经经历了1991年和1999年两次修订，但该法的基础还是1980年时制定的格局。对个人生计扣除标准还是%/$&年规定的每人每月扣除300元，这显然过时了；名义税率偏高，“灰色收入”偷逃税现象比较普遍；减免优惠和列支扣除，有的已经过时，有的需要补进；内外资企业人员征收不统一；有些省市已修改了税率，全国各地执行不一。为了维护法律的严肃性和税种的调节作用，必须抓紧在
2005年完成修改的法律手续。3.制定《反洗钱法》必须安排。进行反洗钱斗争不仅是严厉打击经济犯罪，遏制其他严重刑事犯罪的需要，也是维护金融机构、财政机构的诚信和金融财政稳定的需要，是维护我国社会主义市场经济秩序和广大人民群众的基本利益以及维护我国在国际社会的伟大形象的需要。建立行之有效的反洗钱体系，使我国反洗钱工作步入规范化、制度化的轨道，就必须制定《反洗钱法》。《反洗钱法》已列入十届全国人大常委会的立法规划。通过《反洗钱法》的制定，可以极大地推动和促进我国的反洗钱工作。据统计，目前我国有3000名逃往国外的不法分子，带走了500亿元的资金，造成了我国财政、金融资金极大流失，也是一个很不安定的因素。
4.制定《财政转移支付法》必须及时跟上。这是调整我国地区与地区之间在经济上、财力上发展差异的需要。可以通过“税收返还”、体制、结算和专项补助等形式，按照公平、公正的原则，实行财力分配上的倾斜政策，达到均衡发展的法律规范化要求，也是国家宏观调控的重要财政法律制度。此法预计在2006年出台。
5.《预算法》的修改必须按时完成。《预算法》是财政法的基本法。1995年实施的《预算法》，计划经济的色彩很浓。反映市场经济条件下的分税制和公共财政体制的要求不足，当前，需要把优化预算支出结构加上去，把近年来预算制度的三大改革（部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革）加进去。现行《预算法》对违反预算规定的法律责任的规定太笼统、处罚太轻，必须改变。预算制度的修订最好能在2006年出台。为了保证《预算法》修订的按时完成，采取中改的方法为好。
6.起草制定《税法通则》必须毫不动摇地进行下去。制定《税收基本法》或《税法通则》曾先后纳入“八五”、“九五”、“十五”人大常委会的立法规划，由财政部和国家税务局以及全国人大常委会有关部门已经作了相当的论证和起草工作，对它的重要性和可行性都讲了很多道理，但就是遇到了思想上不很统一的问题，困难较多，从而出现了时续时断起草的局面，现在是立法机关下决心的时候了。只要立法机关坚定而又坚持专家与群众相结合的立法路线，笔者相信，《税法通则》可以在！""）年拿出来。[3]
7.中央和地方相结合，深化农村税费改革，完备法律程序，为统一城乡税制作好调查研究和立法准备。从1999年起，我国开始了“费改税”的重大改革，2001年至2002年，全国在20个省市农村试点税费改革，2003年全面开始农村税费改革的重要目标是建立规范的税费制度，从根本上减轻农民负担，增加农民收入，实现“三个确保”和城乡税制统一，以保证“三农”长期的、稳定的发展。2004年，党中央、国务院颁布了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，总理宣布了从2004年起在5年内取消农业税的决定，这在很大程度上减轻了农民负担。但是取消农业税并不等于农民无税赋，取消农业税只是农村税费改革的第一步，并且还要完备法律程序。因为我国的农业税收条例是经过1958年6月全国人大常委会第九十六次会议通过、颁布的，这次取消农业税同样也要经过全国人大常委会的专门批准程序。第二步是按照城乡统一税负公平原则，在取消农业税的过程中，要做好统一城乡税制的测算和试点，把取消后的农业税改为对农业、农民征收商品的流转税和所得税，也就是使农民和城市居民一样缴纳个人所得税和商品流转税，这实际上是把土地变成了生产要素的商品流通，从而使农民对原来农业税的负担产品商品化、市场化了，这样做既解决了原来的农业税无起点、无成本扣除、大大高过城市居民所缴纳的商品流通税和个人所得税的税收负担问题，又可以实现城乡居民真正的税负公平与税负平等。
（二）全国性的财税行政法规的制定与修订
1.进一步改革流转税并实现增、消、营税收条例的正规化。增值税、消费税、营业税是1994年我国实施新税制改革后，现行流转税类的三大主体税种，占每年税收收入总额的$"，以上。从今年起，增值税要由生产型转为消费型（即对购进机器设备进行抵扣），并将首先对东北老工业基地试点总结的经验向全国推广。消费税要扩大征税范围，调节税目和税率。营业税要稳定和完善。这三种税在当年都是以国务院的《暂行条例》形式规定实施的，经过10年的执行，在这次深化税制改革，调整、补充、修订后，完善了政策，增强了刚性和效力，建议国务院分别以正式条例公布，不再用“暂行”二字。
2.深化改革出口退税机制，必须制定统一的出口退税条例。国务院于2003年10月13日了《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》（以下简称《决定》），在充分肯定出口退税政策所发挥的重要作用的情况下，指出出口退税存在的问题是出口退税资金无法及时得到保证，导致欠税问题十分严重。据估计，全国拖欠企业退税额达2500亿元。为了解决这个问题，提出了解决拖欠企业出口退税款的原则和具体措施，按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的原则，对历史上欠退税款由中央财政负责偿还，确保改革后不再发生新欠，同时建立中央、地方共同负担的出口退税新机制，推动外贸体制深化改革，优化出口产品结构，提高出口效益。此后，财政部积极通过库款调度和增消收入、增量超收安排等方法，已基本上还清了老账，有效地解决了出口欠税这一历史遗留的老大难问题。[4]为了建立切实可行的中央财政与地方财政共同负担的出口退税的新机制，进一步规范企业产品出口行为、财税部门退税的管理行为、海关和外汇部门的服务行为，必须把《决定》具体化为条例，由国务院统一领导、相关部门参与，规范和制定出口退税条例（即行政法规）。其内容应当包括出口退税的性质和地位、出口退税的体制和原则、退税的决策和调整机制、管理机制和服务机制、退税的资金来源保障机制、退税的程序机制和法律责任。
3.改革房地产税、制定《物业税条例》。用物业税代替房地产税制的改革，虽然属于地方税收体制的改革，但必须由国务院统一制定物业税行政法规。按照我国现行税法和政府规定，直接涉及房地产业的税费达）种以上。如内资企业及个人的房产税和外资企业及个人的城市房地产税（或房租费）、城镇土地使用税和农村耕地占用税；涉及对土地使用权的出让、转让，房屋的买卖、赠与、典当、交换时订立契约的契税、涉及房屋产权转移、土地使用权转移的印花税、营业税中的销售不动产税、个人所得税中的房屋租赁收入税等。还有土地增值税、城市维护建设税也涉及房地产税内容。房地产税还涉及尚未但可能要开征的遗产税与赠与税，以及社会保障税等均涉及房地产的问题，目前的土地出让金费用也不低。如果把房地产税视为财产税，还包括资源税、车船使用税、车船使用牌照税、车辆购置税等。总之，我国现行的房地产税或财产税存在税费不分，内外资税负不公平、不统一，税种繁多，重复征税情况普遍，负担重，不能适应市场经济对我国房地产业发展的要求等弊病。因此，必须进行改革，建立统一的物业税，并应以此为契机，系统建立我国房地产业或财产业税收体系和征管体系，加强研究，适当提高房地产业在我国税收收入中的比重。
按照2003年10月党的十六届三中全会的《决定》中明确提出的：“实行城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”的要求，开征物业税必须具备一定的条件。笔者认为，以下四个条件是开征物业税所必须的：（1）对不动产的所有权、使用权、承包权等产权要明晰，对存量要有正确的统计和估价。（2）清理整顿房地产业评估市场，进而搞清现行房地产市场的弊端，建立我国自己的物业课税价值评估制度体系。（3）科学测算和确定人均免征税价值，确立调整税种的主体，按用途分物业税的征税对象，可分为自用房地产类、他人（非使用）房地产类。对自用房地产的征税价值要低于他人（非自用）的房地产税价值。（4）建立和开征统一规范的物业税，与建立财产类税制通盘考虑、同时进行，或者当作改革和建立整个财产税制的一部分进行。
（三）地方财税立法和执法
按照集中税权、适当分权的原则，调动中央和地方两个积极性，在中央适当放权的情况下，扩大地方立法权限和增强地方自主性是十分必要的。其内容主要包括：
1.注意地方的财权和税权以及地方财税体系制度的建设。在合理划分中央与地方经济社会事务的管理权限以及全国统一税政的前提下，赋予地方适当的税收管理权，完善地方税种。从体制层面来说，1994年实施的新税制，除中央税、共享税外，归属地方税收管理的税种十几个，在这次深化税制改革中，按照分税制和公共财政体制的要求，有的要取消，有的要合并，有的要适当调整，有的要重新设立。
2.注意地方税收与土地资源管理的关系。地方税收制度与土地资源管理的关系是很密切的，具体表现在三个方面：一是在地方税收制度中有城镇土地使用税、农村耕地占用税、房产税和城市房地产税、土地增值税、农牧业税等税种的纳税对象或者说征税客体是土地，没有土地资源及其收入，我们就没有征税的对象和客体了，也就很难有这些税种的存在了。二是这些相关税种的开征，其目的和土地资源管理的目的是一致的，都是为了加强对土地资源的保护、开发、利用。管理得愈好，相关的税种就愈有前途，愈重要，愈能发挥作用；税收作为一种经济手段参与土地资源的管理，也起着保护土地资源和调控土地资源的特殊作用。三是相关的地方税种是地方政府财政收入的重要来源，而地方政府的财政支出又能更好地支持和保护土地资源的开发利用和生态建设。我国不久前完成的普查（自2000年8月起至2001年3月31日止）也是对中国土地使用税税源的普查。
3.地方政府及其部门财税工作的重点不在于立法，而在于执法。按照我国的财政体制，中央集权、地方适当分权的原则，立法权和财力分配权集中在中央，对地方来说，重点在对法律的执行和对财力的使用。所以，地方在执法和财力使用过程中，比较多的是针对具体情况采取具体措施，完善规章制度，检查落实，确保实施的效果。
另外，财税之间、财税与金融之间、财税金融与经济制度及经济立法之间的交叉层面也是很明显的。为了推进稳健的财政政策，还要注意与稳健的货币政策相结合，财政立法与金融立法相协调，相互渗透，相互交叉。对此，笔者认为，在新的政策、新的经济关系、新的经济秩序的变化面前，既要着力总结现有法律制度中行之有效的交叉规定，又要注意预测和研究将要产生和发展的新的交叉规定。
如果说人类社会总是在生产、交换、分配、消费的系统中循环往复、不断更新的良性循环中生存和发展，那么我们曾因一个时期对交换（流通）重视不够出现过梗塞，但在大力发展交通、信息、市场经济后，这一问题基本上得到了解决。我们也曾因一个时期对消费重视不足，出现过消费滞后，但在上世纪末到本世纪初，在扩大内需政策的形势下也已经基本上得到了解决。然而对分配这个环节，至今在认识和行动上还做得很不够，无论分配采取哪种形态（包括五种形态即价格分配、财政分配、信贷分配、按劳分配、按资分配），但财政分配至今还起着主导作用。现在我们可以看到新的一届政府用科学发展观统领财政改革与发展的全局的安排和部署，这无疑是切实解决分配问题的一道曙光，也为完备我国财政法制创造了有利的时机。
「注释
[1]按照《中国共产党第十六届全国代表大会报告》，完善政府职能包括：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
[2]见《金融时报》2005年1月15日
「正文
一、财政风险概述：
财政风险是指财政面临支付危机的可能性，集中表现为赤字和债务的膨胀，当这种膨胀超过一国经济和社会承受力时，将演变成财政危机，引发一国经济、政治的全面危机和社会动荡。如立足于社会各个领域的风险都会转移到财政，政府财政是社会最终风险的承担者；准国债规模也不应该太大，不能只看帐面债务，还要看政府各部门发行的债务。财政风险包含内容广泛，既包括财政系统的内部风险，如财政政策风险、财政体制风险、制度风险、管理风险等，还包括社会经济生活中各种不确定性因素引起并转化到财政领域的私人风险和一般公共风险，或称外部风险，如自然风险、政治风险、技术风险、社会经济运行风险和战争风险等。从某种程度来讲，外部风险是无法或者很难控制的，人类生存的世界本来就是充满不确定性的。因此，对财政风险的研究多侧重于内生风险，本文也把财政风险的讨论局限在内生风险的范围内。财政风险的内涵尽管现在对财政风险的研究日益增多，但对其内涵的界定还没有一个公认的统一说法，从现有的文献来看，多数侧重于从政府债务的角度来研究，也有的是按照传统的收入、支出、平衡、管理的思路来研究的，诸如收入风险、支出风险、赤字风险、债务风险等等。[1]
二、财政风险的成因：
从财政系统内部各种不利因素角度来看，这些不利因素主要包括：（1）政府职能界定不清导致政府与市场关系不协调，（2）财政立法滞后且有关法规制定不禁合理，（3）财政管理制度与专项管理制度不健全，（4）缺乏必要的公共决策过程，（5）事前、事后财政监督不力，（6）政府官员道德问题和职业技术问题。
按照具体财政活动类型划分财政风险，这些风险主要包括：[2]（1）源于收入方面的财政风险。（2）源于支出方面的财政风险。（3）源于公共投资的财政风险。我国财政支出中有相当部分用于生产性投资，或资本性投资，这种投资与私人投资在风险影响方面具有大体相同的性质。（4）源于预算赤字的财政风险。（5）源于国债管理的财政风险。在我国明显存在着国债资金使用缺乏经济效益、税收结构不能适应经济结构和所有制结构的变化等问题，导致大部分国债几乎都要通过发新债还旧债的方式运作。这样，在财政困难未能扭转的情况下，国债规模会像滚雪球一样越滚越大。此外，还有（6）政府财政的公共风险；（7）政府财政的制度风险；（8）政府财政的系统风险；（9）官员道德风险与职业能力风险。
从另一个角度来看，财政危险还可以看成信用活动中的危险：[3]公共部门的受信活动是政府以债务人身份向社会筹集资金，用于财政支出，主要包括以下三种：1、政府向社会发行债券，包括国库券、地方政府债券和国际债券；2、政府借款，主要包括政府职能部门之间的借款、各级政府之间的借款和国外借款；3、财政部门通过金融部门从社会各界以有偿方式吸收的存款，主要包括邮政储蓄和社会保险基金。
具体而言，刘尚希博士曾提出提出第一可能导致财政危机的是金融危机，第二个是养老金风险，第三个是地方财政危机。[4]
三、财政风险的对策：
财政风险可能引发的后果非常严重，动辄随之以社会危机、动荡。于是，防范财政风险也是一个全社会全面的工作，从社会学、政治学、法学、财政学各个方面都需要完善。下面尽从法律的角度，尤其是与财政风险联系紧密的财税法学角度，谈谈对财政风险的控制。
（一）对经济、金融的规范、控制
1.完善经济责任制
2.增强银行独立性
银行的受信活动主要是银行以债务人身份与社会各界进行的信用交易，包括吸收存款、各种借款、发行金融债券等，形成银行的负债。银行的授信活动是指银行根据客户的需要为客户提供融资，形成银行的资产，主要包括信贷、信用证、进出口押汇、贴现等业务。银行的授信活动是银行效益的直接来源，但也会给银行带来损失，形成不良资产，严重的可能导致银行倒闭，引发社会动荡。[5]
然而，众所周知，我国的银行呆坏账比率非常之高，在这样高的呆坏账比率之下，银行体系仍然能够保持稳定，国家声誉起了关键作用，相应地，国有银行集中的不良资产，也必然意味着巨大的财政风险。[6]从现实考虑，我国银行一旦独立，脱离了国家的声誉保护，不良资产引发的社会动荡的严重性可向而知。两者间这种过分的依赖大大增加了财政风险。故而，应当增强银行的独立性，逐渐进行银行改革：比如，增加商业银行补充资本金的合理渠道，提高商业银行的资本充足率。允许商业银行发行长期债券，增加附属资本，确保资本充足率不低于8％。对国有商业银行进行股份制改造，从社会上吸纳资金补充资本，提高资本充足率，减轻财政负担，缓解财政风险。要求商业银行提取充足的呆账准备金，如不能一次到位，应制定时间表，要求逐步到位，以建立呆账核销机制，减少虚假利润，保证商业银行健康发展。同时完善金融资产管理公司处置不良资产的方法和手段，加大处置力度，提高回收率。[7]
（二）完善社会保障体系
加快建立统一、规范和完善的社会保障体系，以缓解社保基金缺口引致的财政风险。关键在于建立稳定、可靠的社会保障基金筹措机制。
1.完善转移支付。完善转移支付制度的目的是避免困难地区财政危机爆发。财政要加大社会保障支出力度，提高社会保障支出占财政支出的比重。财政联邦主义对体制的要求则是实现“分级管理”向“分级所有”的转变，将权、责、利有机地统一起来，使地方政府能因地制宜地举债或进行地域间转移支付。
2.还可考虑适当扩大对社会公众扩大征缴范围，提高征缴率，适时开征社会保障税等。
（三）加强国债管理，完善国债体系
针对财政活动中出现的各种不规范现象，结合财政法基本原则，在国债管理方面给予重视。
1.财政民主原则：财政民主原则要求人民通过一定得方式对重大财政事项拥有决定权。要逐渐实现民主理财——财政的公共选择机制，比如人代会究竟能对财政支出规模控制到什么程度？预算是不是确实能由人代会审议，并做到公开透明？一年预算，预算一年，这种预算不具有法制性和刚性，法制的控制力对预算的约束力不够。财政部作为行政分支本身也需要制约。加强财政部对显性、隐性债务的调控能力，控制好支出规模。[8]
具体地说，就是进一步深化财政体制改革，合理界定政府职能范围及财政投资行为，完善财政支出政策，优化财政支出结构，硬化预算约束，加强支出管理，完善分税制财政管理体制，建立政府间规范的财政转移支付制度。又如允许地方政府发债，以缓解地方政府资金缺口。[9]
2.财政法定原则：我国目前的国债体系非常简单，法律制度不完善，在实行方面不免不够“依法”（很多复杂情况“无法可依”），只有优化国债结构，丰富国债品种、完善国债期限结构，完善国债法制才能在此基础上，财政法定，加强国债管理，强化国债投资的使用效益。
3.财政健全原则：通过税制改革增加政府财政收入进而减少赤字规模是必要的，但除非出于修改不甚公平且为低效率的现行税制之考虑外，税制改革的重点不应放在提高税率和增加新税种方面，而应放在降低税率并强化税务征管以减少税收收入的流失，以及降低税务征管工作成本方面。[10]
4.财政平等原则：包含着对正义的价值追求，从制度上主要体现一种平等的对待。例如，优化支出结构：在中央和地方间的分配，这一点分税制以来已经改善了很多；在项目和部门间的分配：比如中央财政似乎对基础设施的“软项目”投资不足。[11]
体现之一——教育。对职责之内的九年义务制教育尽义务投资严重不足。例如，相当多的西部地区颇为贫困，农民很少或基本没有
现金收入，基层政权靠摊派来维持“民办学校”和自身的生存。
体现之二——农村投入。中央财政似乎漠视了农村仍然是持续的净剩余流出的地区。在县以下金融机构基本被撤裁之后，通过国有或民营金融机构向农村注资资本已不现实，那么通过中央和地方财政向农业、农村和农民提供投融资便利就势在必行，但这一块却恰恰是比较匮乏的。
「注释
1参见《规范信用活动防范财政风险》中国人民大学财政金融学院陈志刚来源《金融时报》（2004年5月11日）《财政风险：研究历程与分析框架》李文钊
2具体论述参见《财政风险及其定性、定量分析）张志超2003年4月的《经济学动态》
3见注1.
4《财政风险：研究历程与分析框架》李文钊
5见注1.
6对中央银行独立性的理论思考霍宏涛《生产力研究》No。4.2004
7见注1.
8参见：财政风险来自政府花钱缺乏制约—《财经时报》
【关键词】科学发展观全面统筹协调发展中国财税法学理论创新
【正文】
一、科学发展观的内涵与要求
（一）科学发展观的提出与内涵
发展观，是对发展的本质、发展的规律、发展的动力、发展的目的和发展的标识等问题的基本观点与基本态度。1发展观作为意识形态，其正确与否，对于经济社会的发展具有重要的影响。可以说，发展观在一定程度上直接决定了一个国家在发展问题上所采取的基本策略与基本方针。我们党历来重视发展观问题，也在不断探索科学的发展观，但一直没有将之明确表述出来。党的十六届三中全会第一次明确提出了新的、科学的发展观，这就是“全面、协调、可持续发展”。
党的十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”是在充分估量当今世界经济、科技和社会发展趋势的基础上，进一步从理论高度对发展的内涵进行的科学凝练，抓住了发展问题的关键和要害，揭示了发展的核心和实质，具有重大而深远的战略意义。2
科学发展观的基本内涵就是“全面发展”、“协调发展”和“可持续发展”。“全面发展”就是要谋求国家经济、政治、文化的全面发展，物质文明、政治文明、精神文明的全面发展，经济、社会、自然和人的全面发展。“协调发展”就是要谋求经济、政治、文化相互协作、相互推动，国际间、区域间人口资源环境相互配合、相互影响，形成结构合理、功能完备、速度适宜和效益兼顾的社会良性发展形态。“可持续发展”就是要把控制人口、节约资源、保护环境放到重要位置，使人口增长与社会生产力的发展相适应，使经济建设与资源、环境相协调，实现发展的良性循环。因此，科学发展观体现了当代共产党人的崭新发展理念，具有十分丰富而深刻的内涵。3
（二）科学发展观的基本要求
科学发展观为我国经济、政治、文化和社会发展提出了新的、更高层次的要求，概括说来，新的发展观所提出的基本要求包括以下两个方面：
1.以人为本。科学发展观必须是以人为本的发展观，人的发展是经济社会发展的本质，人是经济与社会发展的终极目的，人是社会经济发展的根本动力，人的发展是经济发展的重要标志。4坚持以人为本、促进人的全面发展的科学发展观，是马克思主义价值观的基本取向和核心理念，是我们党领导社会主义革命、建设和改革历史经验的科学总结，表明我们党对人类社会发展规律、社会主义建设规律和共产党执政规律的认识达到了一个新的高度。5
2.全面统筹、协调发展。科学发展观要求我们必须对重大社会关系进行全面统筹、协调发展。中共十六届三中全会明确提出了要对重大社会关系进行“五个统筹”：统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放。其核心是“统筹”，充分体现了完善之意。这“五个统筹”构成了科学发展观的第二个基本要求。要科学地把握、正确地认识、全面地理解“发展”的内涵，就要做到“五个统筹”。“五个统筹”是全面建设小康社会强有力的体制保障，是一种新的发展观，它不仅是对客观世界最真实的认识，也是中国经济发展的指导思想。在统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展以及统筹国内发展和对外开放中，要特别关注人与自然的关系，这是解决改革的力度、发展的速度和社会可承受程度的基础性工作。6
二、科学发展观对中国财税法理论创新的指导
（一）中国财税法理论研究之现状
中国财税法研究在老一辈以及新兴一代财税法学者的不懈努力下已经取得了很大进步。中国财税法学的理论体系基本上已经建立起来，7其基本范畴体系也已经提出并对某些核心范畴进行了深入、系统的研究，8在具体制度研究方面，也具有诸多建树。从中国财税法学近些年来出版的学术著作、发表的学术论文以及召开的学术研讨会来看，9可以说，中国财税法学已经初步显示出了蓬勃发展的新气象。
在看到成绩的同时，也必须看到中国财税法学发展所面临的问题与严峻挑战。从数量上来看，中国财税法学研究的确给人一种欣欣向荣的印象，但从质量上来看，就不是那么令人乐观了。中国财税法学界仍有一大批文章是照搬照抄经济学界的研究成果，其文章与其说是法学论文，不如说是财政税收学的论文，但作为财政税收学论文又明显感到理论层次不够，达不到经济学论文的水准。中国财税法学界的研究大多是应时之作，能够对中国财税法学的发展进行高瞻远瞩论述的论文仍是凤毛麟角。关注财税法具体制度建设的论文很多，但真正具有财税法理论味道并能够窥探中国财税法理论之精髓的论文数量仍然不多。中国财税法学的发展正面临一个巨大的转折点，找准方向并勇敢地迈出这一步，中国财税法学的发展与繁荣就是指日可待的事情，如果选错方向，中国财税法学只能在表面的繁荣景象下原地徘徊。在我们已经迈入新世纪征途上的时候，中共中央所提出的“科学发展观”理论给中国财税法学的发展指明了新的发展方向。
（二）科学发展观对中国财税法理论创新的启示
科学发展观是指导社会发展的哲学，也是指导社会科学发展的哲学。把握了科学发展观的精神实质，并以此作为学科发展的指导方针，定会对学科的发展繁荣起到巨大的推动作用。中国财税法学发展到今天正需要一个科学的发展观的指导。
在当今知识经济时代，创新是事物发展的必然选择。中国财税法学作为一门新兴的学科、一门尚不成熟的学科，其发展更离不开创新。科学发展观对于中国财税法学的理论创新具有重要的启示作用。
1.以人为本对中国财税法研究的启示
科学发展观贯彻以人为本的思想，财税法学的发展也应当强调以人为本。现代国家从获取财政收入的角度来看都是税收国家，税收是联系现代国家与人民之间关系的纽带。税收是国家得以存在并能够履行其提供公共物品职能的必要条件，税收也是现代国家的人民得以享有政治权利并获得国家提供的公共物品的必要条件。现代财税法作为规范财税关系的法律，其本质既是国家获得财政收入之法，又是纳税人权利保护之法。而现代国家的纳税人与公民的范围是大体相当的。因此，财税法学贯彻以人（纳税人）为本的思想是顺理成章的。
中国财税法学的二十年发展历程实际上也体现了对以人为本思想的重视与追求，从“税收权力关系说”到“税收债务关系说”从某种意义就是财税法学发展从以国（国库）为本向以人为本思想的转变。但中国财税法学从整理上来讲，以人为本的思想尚未真正全面贯彻。中国财税法研究仍然是以国家的税收权利为核心，仍然以保证纳税人依法纳税为重点，对于如何依法制约国家课税权的滥用，如何更好的保障纳税人当家作主的权利，仍没有给予充分的重视。特别是中国财税法的以人为本主要是以现代城市人为本，而没有将占中国人口绝大多数的农村人口纳入财税法学研究的核心领域之中。由此，农民的众多财税法问题也就没有得到学界的重视，比如我国长期工农产品价格的剪刀差所造成的农民收益向工业领域转移的问题，农民收入低于城市职工，却要负担高于城市职工的类似个人所得税的农业税等等。这些问题更是我国社会所面临的具有“本土性”的财税法问题，也是我国财税法学能够为世界财税法学贡献一份特殊知识的领域。坚持以人为本，可以使得我国财税法研究的视野更加开阔，也能够使得我国财税法研究更好地把握中国的核心问题。
2.全面统筹、协调发展对中国财税法研究的启示
科学发展观要求社会经济发展要全面统筹、协调发展，这种发展观对中国财税法学的研究和发展也是具有重大指导意义的。
中国财税法学近些年来的研究虽然有重大突破，也初步显示出欣欣向荣的景象，但从另一方面来看，中国财税法学研究也呈现出零散化、个体化和孤立化的倾向。中国财税法的研究往往体现在一个一个问题的突破，一个一个制度的研究，非常零散，问题与问题之间的内在联系，制度与制度之间的逻辑结构没有得到应有的重视，所以给人的感觉就是就问题研究问题，就个案研究个案，没有从整理性、逻辑性和系统性的角度来审视财税法所要研究的问题，没有将财税法学的概念、范畴、理论形成一个有机联系的整体。全面统筹、协调发展的发展观正好为中国财税法学未来的发展指明了方向。
全面统筹要求财税法学研究必须把基础理论研究与具体制度研究结合起来，必须把财税法学的长远问题研究与当前问题研究结合起来，必须把国外财税法学研究成果与我国的现实国情结合起来，必须把财税法学理论引进与理论创新结合起来，必须把财税法学研究与相关部门法的研究以及相关社会科学的研究结合起来。以上这些财税法学研究的方方面面都需要一个宏观的、长远的全面统筹和协调规划的发展观的指导。唯其如此，中国财税法学才能走上健康的发展道路，才能走上通向光明的发展道路。
（三）在科学发展观下创新中国财税法理论的思路
科学发展观属于哲学层次的问题，它对各门学科的发展都具有指导作用，对于中国财税法学来讲，必须将科学发展观的要求具体化为财税法学理论创新的思路，否则，谈论这种科学发展观的指导就有空谈之嫌。
1.创新中国财税法学研究方法
方法是指人们认识世界和改造世界的方式、途径、手段和规则的总和。古人云：“工欲善其事，必先利其器。”没有科学的方法，就不可能形成科学的学科，没有方法论的创新，就不可能有学科发展的突破。
财税法学是一门新兴的学科，整个财税法学的学科体系仍处于不断完善之中，许多基础理论问题尚处于空白，许多具体制度问题尚待进一步研究。财税法学的学科建构需要财税法学界所有同仁的共同努力，而在这一学科建构的过程中，方法论的建构显得尤为重要和迫切。科学史上的大量史实证明，任何规律的揭示、理论的创造都得益于恰当方法的运用，没有方法的科学运用和创造，就没有科学的进步。
加快财税法学研究的步伐首先要解决的问题就是财税法学的方法论问题，财税法学方法论研究的广度与深度在很大程度上决定了财税法学研究的广度与深度。没有财税法学方法论上的突破与创新，就很难有财税法学研究的突破与创新。没有财税法学方法论的发展与成熟，就很难有财税法学学科体系的发展与成熟。10
近些年来，中国财税法学引进了很多先进的财税法学理论和著作，德国、日本以及我国台湾地区的著名财税法学著作的大量引进大大拓展了我国财税法学研究的视野，这些财税法学著作给我们的最大启示莫过于方法论上的启示。11从宪法、行政法和民法角度研究财税法，结合判例研究财税法，从历史学、社会学和经济学角度研究财税法，从法认识论和法实践论相结合的角度来研究财税法等等，这些研究方法逐渐在我国财税法学的研究中运用并取得了很好的效果。我们认为，在财税法学研究中，特别有价值的研究方法包括经济分析法、政策分析法、系统分析法、社会分析法、个案分析法、规范分析法、实证分析法、比较分析法和历史分析法等。在财税法学研究中，既需要根据研究对象的不同特点分别运用某种方法，更需要多种方法的交叉和综合运用，以期更全面地把握被研究对象。
2.构建中国财税法学的范畴体系
财税法范畴是指概括和反映财税法现象本质属性和普遍联系的基本概念。它是人们在认识财税法现象的过程中概括和总结出来的一些定型化的概念和术语。范畴是理论思维的工具和基本形式，是理论形成和发展的标志，是构造科学理论的基本单元，是学科和理论的标志，是学科和理论发展的动力。范畴的研究对于一门学科的发展和成熟具有重要而深远的意义。
根据财税法范畴概括和反映财税法现象的深度和广度，可以把财税法范畴分为一般范畴、基本范畴和核心范畴。财税法的核心范畴、基本范畴和一般范畴构成了财税法的范畴体系。12
有了完整的财税法范畴体系，进行财税法研究才能高瞻远瞩、统筹规划、全面协调。至于我国财税法学的核心范畴是什么？有哪些基本范畴？有哪些一般范畴？这些问题需要中国财税法学在发展、创新中不断探索，最终形成一个具有中国特色的财税法学范畴体系。
3.转换中国财税法学的研究范式
范式（paradigm）这一概念是美国科学哲学家托马斯·库恩最早提出来的，是库恩历史主义科学哲学的核心。库恩所说的“范式”是指科学共同体的共有信念。13研究范式是在某一学科领域内进行科学研究的包括规律、理论、标准和方法等在内的一整套理念和信念。它是某一领域的科学共同体在长期的研究实践中逐渐形成的，是这一领域中的研究人员进行科学研究的模式与框架，对这一领域的科学研究具有世界观和方法论意义上的指导作用。
在财政法学领域存在两种研究范式：国家分配论范式和公共财政论范式。在税法学领域中也存在两种研究范式：权力本位范式和权利本位范式。目前中国财税法学界正在进行着从前者向后者的转化。两种研究范式在财税法学中分别体现为两种学说：税收权力关系说和税收债务关系说。税收债务关系说的提出及其发展与完善直接导致了税法学研究范式的转换。
中国财税法学研究一致以来处于低水平研究和封闭研究的状态之中，研究力量分散，没有形成一个团队精神和财税法学术共同体。研究人员大多缺乏财税法学的学科意识和创新意识，没有意识到财税法学可以作为一门独立的法学分支学科而存在，没有意识到财税法学可以有自己独立的研究对象、研究方法、研究理念和研究框架，没有对传统财税法学研究予以批判性的审视并进行大胆的创新与改造。归根到底，就是缺乏财税法学研究的范式意识，没有意识到财税法学研究中进行范式转换的革命性意义。
财税法学研究范式的转换在理论上具有十分重要的意义，在某种意义上，可以说，财税法学研究范式的转换带来了财税法学的革命与财税法学的重生。现代民主法治国家中的财税法学是建立在公共财政学说和税收债务关系说的基础之上的，公共财政学说和税收债务关系说是现代财税法学理论体系建立的根基，是现代财税法学理论的出发点和归宿，没有公共财政学说和税收债务关系说就不可能有现代的财税法学，甚至根本就不会产生一个独立的财税法学。14
中国财税法学已经有不少学者在推动着这种研究范式的转换，但仍然遇到了不少的阻力，将来中国财税法学的发展在很大程度上取决于我们能否沿着学界的这种研究范式转换的道路走下去。
4.拓展中国财税法学的理论空间
在完成了创新中国财税法学研究方法，构建中国财税法学的范畴体系，转换中国财税法学的研究范式等基础性和前提性的工作之后，所要进行的就是拓展中国财税法学的理论空间。
中国财税法学的空白之地仍然很多，财税立宪、财税民主、财税法的基本原则、财税法的主体理论、行为理论、责任理论、救济理论等等仍然需要我们去深入研究，在研究方法、范畴体系和研究范式的基础之上去拓展这些领域必然能够统揽大局、推陈出新，迅速攻克财税法学上的一个个难题。
5.加快中国财税法学的制度建设
中国财税法学面临一个良好的发展契机：中国财税法治建设正在中华大地上如火如荼地进行。理论发展的源泉在于实践的推动，恩格斯的那句名言至今仍在我们耳边回响——“社会一旦有技术上的需要，则这种需要会比十所大学更能把科学推向前进。”当然，中国财税法学要想获得巨大的发展也必须关注实践，必须能够回答实践中提出的问题，必须能够给实践以理论指导。
中国财税法学在进行理论研究的同时必须对财税法治建设问题进行研究，内外资企业所得税法的合并、个人所得税法由分类所得税制向分类综合所得税制的转换、增值税由生产型向消费型的转化、农业税的改革、城乡二元税制的统一、遗产税的开征、税收基本法的制定、税务法庭的设立等等，都是需要中国财税法学界予以关注和研究的问题。
科学发展观的提出无疑是一股春风，它给我国的经济社会发展带来希望的同时，也给包括中国财税法学在内的各门社会科学和自然科学带来了希望。相信在科学发展观的指导下，在中国财税法学界全体同仁的不懈努力下，必将在不远的明天迎来中国财税法学发展繁荣的春天。
【注释】
1参见刘福垣：《坚持以人为本树立科学的发展观》，载《党建》2003年第12期。
2参见朱正昌：《坚持科学发展观与全面建设小康社会》，载《东岳论丛》2004年第1期。
3参见朱正昌：《坚持科学发展观与全面建设小康社会》，载《东岳论丛》2004年第1期。
4参见刘福垣：《坚持以人为本树立科学的发展观》，载《党建》2003年第12期。
5参见朱正昌：《坚持科学发展观与全面建设小康社会》，载《东岳论丛》2004年第1期。
6参见冯之浚：《树立科学发展观实现可持续发展》，载《中国软科学》2004年第1期。
7具有代表性的财税法学理论体系可以参见张守文：《税法原理》（第3版），北京大学出版社2004年版；刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2004年版。
8参见翟继光：《论我国税法的核心范畴与基本范畴》，载韦苏文、陆桂生主编：《世纪论坛》，中国社会出版社2003年版。
9中国财税法学界的近期动态可以参考中国财税法网（/）的相关报道。
10参见翟继光：《经济法学方法论论纲》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2002年第3期；翟继光：《税法学方法论》，载中国财税法网（/）2004年3月16日。
11参见翟继光：《独具特质的“北野税法学”》，载刘剑文主编：《财税法论丛》第2卷，法律出版社2003年版。
12参见翟继光：《论我国税法的核心范畴与基本范畴》，载韦苏文、陆桂生主编：《世纪论坛》，中国社会出版社2003年版。
现代社会对于私有财产权进行剥夺的最经常的方式是税收，当然，这种剥夺是一种合法的剥夺，也是具有坚实的理论与实践基础的剥夺。因为人民需要国家提供公共物品，而国家本身并不进行生产，因此，提供公共物品的资源必须由享受公共物品的人民来提供。税收就是人民享受公共物品所支付的价格。用德国著名税法学家霍姆兹的话来讲，就是“税收是文明的对价”。
虽然税收是必要的，但是，并不是任何形式的税收都是合理的、合法的。因为税收本质上是对人民财产权的剥夺，因此，必须经过人民或者人民代表的同意。而人民同意的方式就是由代表民意的议会通过法律的形式来规范税收的基本事项，如纳税人、征税对象、税率、税目和减免税等。这一原则被称为税收法定原则。税收法定原则是税法的最高原则，也可以称为税法的“帝王条款”，它是税收具备形式合理性和合法性的基础，也是保护私有财产权的最有力武器。古代帝王大都是横征暴敛的，人民包括处于统治阶级的贵族、宗教人士等对付国王任意剥夺私人财产权的基本手段就是税收法定，英国1215年的《大》、1689年的《权利法案》，美国1776年的《弗吉尼亚权利法案》、1787年的《宪法》，法国1789年的《人权宣言》所确立的最重要的原则之一就是税收法定原则。正是税收法定原则才使得私有财产权获得切实保障，并最终实现了封建经济向资本主义经济的过度以及现代资本主义经济的迅速发展。
议会立法征税也并非可以恣意妄为，也必须遵循宪法的基本原则，其中最重要的就是生存权保障原则。这一原则在税法中具体化为最低生活费不课税原则，即国家征税不能触及维持纳税人最低生活水平的最低生活费，否则就侵犯了纳税人的生存权，而生存权是现代社会普遍承认的基本人权。税法中体现最低生活费不课税原则的制度很多，特别体现在个人所得税中的工资薪金所得扣除额制度，即在计算个人所得税时，先将维持纳税人基本生活的费用予以扣除。税法制度比较完善的国家还规定了赡养老人的扣除、抚养子女的扣除、医疗费的扣除、教育费的扣除等等，充分保障了纳税人的生存权。我国税法所规定的增值税和营业税的起征点制度、消费税中对于日常生活用品不征税制度等都是税法中保障纳税人基本生存权也就是基本财产权的制度。
论文摘要：要改变行政本位的立法方式，促进立法机构民主化，实现“财税法律主义”；要对执法者和司法者的裁量权进行有效监控，没有司法独立，严格适用法律就是一句空话 新年伊始全国人大常委会就宣告，十几年前确定的在2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标已经实现。与此同时，有关当局强调了今后的两项基本任务：完善法律体系是一项长期任务，因而还必须不断开创立法工作的新局面；法律的生命力在于实施，必须进一步加强依法行政和公正司法。 首先让我们考虑一下应该如何开创立法工作的新局面。众所周知，以1979年7月同时公布七部基本法律为标志，中国迈进了“立法者的时代”。据统计，在1979年－1989年期间制定的大约580部法律和行政法规里，有250余部属于涉外经济法律和法规；加上对内的经济法律和法规，与经济发展有直接关系的法律法规总数达到320部，超过55％。 诸如此类的简单数值表明，当时推动法律体系建构的主要目的是改善投资环境的需要，并且形成了内外有别的规范二重结构，使制度变迁的法理普遍性和语境特殊性这两个侧面以可视化的方式凸显出来。 这种复合化的格局为在各种异质因素之间相互作用的过程中逐步地、有选择性地进行法律的混合继受提供了回旋空间，也给制度的因果关系带来了相当程度的偶然性和任意性。 正是在上述背景之下，作为个人权利宪章的民法的制定采取了单行法各个突破、规范群分别进化的起草方式，造成了学说汇纂式(Pandekten，潘德克腾)私法系统在中国发生异变，建构与解构并行，形式合理性被相对化。即使在1998年开始编纂统一民法典之后，这样的特征仍然存在，具体表现为多样化制度设计的并存和互动以及规范结构的柔性化、随机化。全国人大常委会在2002年12月17日一读通过的民法草案，坚持符合国情、立足客观条件的原则，尽量保持既有的民事规范，基本上是采取红线串珠的方式，把各种单行法汇编成一个总体，却并不拘泥于法理上的连贯与整合。 因此，今后完善法律体系的一项重要任务就是以完成民法典编纂作为抓手，消弭各种不协调、内在矛盾以及冲突，使所有法律规范真正成其为自我洽和的体系。“财税法律主义”当行 另外，迄今为止的立法工作基本都是行政主导的。上世纪80年代前期，全国人大广泛授权国务院在经济体制改革和对外开放方面以暂行规定和条例的形式制定法律规范，导致“行政立法权”的膨胀。尽管90年代后期开始强调全国人大自身的立法功能，2000年《立法法》开始以明确等级效力的方式阻遏行政法规的逾越，但各种法案的起草却仍然由行政部门掌控。因此，不仅要加强全国人大的立法权，而且要改变行政本位的立法方式，鼓励人民代表行使提案权就是开创立法工作新局面的题中应有之义。尤其是在涉及征税、收费以及公民权利义务关系等方面，应该迅速改变行政部门说了算的现状，代之以采取民意代表行使立法权的方式。 从这个观点来看，所谓开创立法工作新局面，就是要促进立法机构民主化，进一步完善全国人民代表和常委会委员的选举制度和工作制度，并且按照宪法和法律的明文规定去加强人民代表大会及其常务委员会对租税以及财政预算案的决定权。也就是说，通过“预算议会”的形式在公共资源分配上推进协商与投票相结合的程序民主，实现“财税法律主义”。 可想而知，对税率和预算案的实质性讨论，会刺激地方政府以及各种社会势力到中央的公共论坛进行讨价还价的兴趣。鉴于财税集权的现状以及2010年拆迁变法和房地产征税对地方政府财政的冲击，在考虑加强预算审议之际，至少有以下几项制度性举措应该逐步提上议事日程。例如，为中央与地方提供交涉和讨论的场所、程序以及具体规则；为了有效集中财权，预算开支中的相当大的份额必须交付地方使用或者在地方之间进行调节，把“取之于地方、用之于地方”作为加强中央汲取能力的正当性根据，作为维持地方积极性和向心力的杠杆。还有一点更重要，这就是为了避免密室交易、分配不公以及交涉成本过高，中央将不得不逐步使财政再分配和预算收支更加公开化、透明化，以符合程序正义的原则。 司法独立是关键 现在来考虑另一方面，这就是如何使已经形成的法律体系能有效实施，现实证明这在很大程度上取决于对执法者和司法者的裁量权的有效监控，关键是围绕司法独立原则的机制设计和技术操作是否妥当。 一般而言，立法的民主化是要调整不同利益群体之间的关系，以便对公共资源的分配做出适 当的决定。司法的独立化是要确保反映民意的法律不至于在适用过程中被扭曲，也避免法律随着政治局势和力量对比关系的变化而变化，带来社会的不稳定。 中国宪法和法律上有明文规定审判独立原则，这是司法权得以存续和加强的基础。之所以要把司法权与立法权、行政权区别开来，之所以要强调司法的独立性，是由现代法治国家的基本性质决定的，也是健全民主制的需要，否则政治学就无法推出合乎逻辑的结论。 简单说，立法机关和行政机关是站在多数派立场上来行事的，而司法机关(这里主要指法院)则要站在少数派的立场上来行事。为什么?因为立法是多数派意志的表现，行政采取的是功利主义思维方式，如果少数派尤其是处于弱势地位的普通个人与多数派或强势集团有不同的诉求，即使正确也无法反映到法律规定及其行政执行过程当中去。但司法机关不一样，只要有合理的诉因，就必须受理任何人提出的案件。在法院，任何一个人都应该得到平等的对待，法官必须倾听当事人的声音。如言之成理、持之有据，少数派或普通个人应该获得胜诉判决。因为这个判决是在考虑了案件的具体事实和特殊情况、他的具体诉求之后做出来的，可能会对法律是一个补救，对行政机关举措是一个校正。只有在这层意义上，司法机关是能动的，可以对立法、行政机关进行制衡和某种纠正的，也可以成为少数人、个人推动社会进步、推动制度变迁的渠道。 因此，司法机关应该握有关于法律解释和判断的最终决定权，以便更好地维护法制的统一和稳定。正是基于上述制度逻辑，法院应该超然于不同的利益集团之上，应该独立审判，不受任何其他机关、团体以及个人的干预。在社会发展不平衡、贫富差距和城乡差距很大的情况下，公民的有些合理诉求不能及时反映到立法中去，需要在审判过程中弥补法律缺陷，进行适当的救济。如果司法不独立，人们就会感到求告无门，就会在不信任中产生绝望情绪。 实际上，没有司法独立，严格适用法律就是一句空话，公共权力也不可能得到有效的限制，执政合法性也无从确立、维护以及加强。而确保司法独立的关键是把司法审查的范围扩大到抽象性行政行为，以便对行政法规和规则等进行合法性审查，进而对法律以及国家权力机关的活动也进行合宪性审查。 律师职业角色 在开创立法工作新局面以及确保法律体系有效实施的过程中，职业法律家群体、尤其是律师应该扮演作为推手的重要角色。因而也可以说，从此以后中国将转入一个“解释者的时代”。在包括法官、检察官以及律师在内的职业法律家群体当中，律师是最接近公民个人的，也是最接近市场和社会的。无论是社会的和谐发展，还是个人权益的保障，以及规范秩序的协调，律师都应该发挥极其重要的中介和有序化的作用。离开了草根性和自由性很强的律师的作用，“民主法治”这四个字何从谈起?!但2009年发生的李庄案以及随后在律师界开展的警示教育运动，却使律师的整体形象或多或少被妖魔化了，使刑事辩护制度也或多或少形骸化了。 毋庸讳言，现阶段中国律师当中也存在这样或那样的问题，某些过度的逐利行径以及暗盘交易在不同程度上贬损了其形象，需要矫正，否则审判独立原则就无从确立。尽管如此，我们还是有必要维护律师特有的身份定位和职业伦理，而决不能故意采取抹黑律师的手段达到某种政治目的。因为这个壁垒一旦坍塌，侵权现象就将在社会中四处横行，最终将危及已经形成的新型法律体系
摘要：稳健的财政政策既有利于财政的需求管理，又有利于财政的需求供给。稳健的财政政策是一个国家根本性的、长期性的、基本的，而不是保守的或停滞的财政政策。按照稳健的财政政策的要求，必须加快财政法律的制定、修订步伐。稳健的财政政策是一个系列或系统的财政机制，它注重的是综合效益，因此要求相应的财政立法必须完善，财政法制环境必须优良。按照需要与可能，着重做好三个层面的财税立法执法工作。
关键词：稳健财政政策立法
纵观世界各国的财政政策，大致可分为紧缩的财政政策、扩张的财政政策和稳健的财政政策三种类型。稳健的财政政策既有利于财政的需求管理，又有利于财政的需求供给。积极的财政政策是一种典型的凯恩斯主义需求管理政策，其核心和内容都是围绕激励需求而采取的政策措施。当前我国宏观调控的主要问题不只是消费需求不旺，还包括供给需求结构不合理。实行稳健的财政政策，可以克服积极的财政政策时代那种以国债投资为主的单一的财政支付手段。而稳健的财政政策能够采取综合性的财政手段，如：财政补贴与政府性基金，固定资产投资与国有资产转让、保值、增值、财政转移支付、政府采购、税收、国债、行政事业性收费、税式支出等。
1.稳健的财政政策的基本内容、性质、地位
我国实行稳健财政政策的基本内容。概括地说：控制财政赤字、推进改革、调整结构、增收节支。这四项内容相互联系，缺一不可。稳健的财政政策与积极的财政政策的根本不同点是：稳健的财政政策不仅包括财政收支供给与需求总量的调控平衡，而且还包括社会、经济、教育、文化等结构的调整与均衡发展。
我国实行稳健财政政策的性质。稳健的财政政策既不是扩张的，也不是紧缩的，而是在财政预算收支上有压有保，有保有限，有严有宽；在项目建设上有上有下，有长线有短线，压与保、严与宽、下与上相结合，适度在其中；始终保持预算收支基本平衡、结构均衡。稳健的财政政策是平衡的、匀称的财政政策，它既不“缺位”，也不“越位”，可以称之为“中性”财政政策。
稳健的财政政策是一个国家根本性的、长期性的、基本的，而不是保守的或停滞的财政政策。稳健的财政政策，是规模与效益、速度与质量相统一，是高水平、高质量的财政政策。稳健的财政政策同“发展是硬道理”、“发展是第一要务”相适应，具体解决的是发展什么和怎样发展这个全局性的财政政策问题。
2.稳健的财政政策需要严密的、持久的法制保障
稳健的财政政策既为财政法制建设提出了更严格的要求，又为提升财政法制建设创造了更有利的条件。所谓提出了更严格的要求，是由这种基本的财政政策的内在结构的严密性、发展的协调性以及操作的可靠性所决定的。所谓创造了更为有利的条件，是由这种基本的财政政策的长期性、根本性所决定的。财政法制建设不是朝令夕改的暂时规定，而是具有经常性、持久性的财政规律在法律上的反映，也是与稳健的财政政策的长期性、根本性相一致、相符合的。
按照稳健的财政政策的要求，必须加快财政法律的制定、修订步伐。稳健的财政政策是一个系列或系统的财政机制，它注重的是综合效益，因此要求相应的财政立法必须完善，财政法制环境必须优良。
事实证明：积极的财政政策在发展完善市场经济体制的关系和作用方面，远不如稳健的财政政策更为重要。而公共财政体制不仅是市场经济体制国家的必然选择，也与稳健的财政政策一拍即合。公共财政既能完整地体现党和国家的施政方针和政策，又能全面体现政府的职能，还能按照以人为本的科学发展观的要求运作，因而更有利于依法治税、民主理财；更有利于调节国家与社会分配，构建和谐社会；更有利于在生产、交换、分配和消费环节获得良性循环发展。
3.按照需要与可能，着重做好三个层面的财税立法执法工作
全国性的财税法律的修订和制定。①修改合并两个企业所得税法迫在眉睫。对《外商投资企业和外国企业所得税法》与《内资企业所得税暂行条例》的合并修改，必须加紧进行，这是WTO要求必须实行国民待遇所在；②制定《反洗钱法》必须安排。进行反洗钱斗争不仅是严厉打击经济犯罪，遏制其他严重刑事犯罪的需要，也是维护金融机构、财政机构的诚信和金融财政稳定的需要，是维护我国社会主义市场经济秩序和广大人民群众的基本利益以及维护我国在国际社会的伟大形象的需要。建立行之有效的反洗钱体系，使我国反洗钱工作步入规范化、制度化的轨道，就必须制定《反洗钱法》；③中央和地方相结合，深化农村税费改革，完备法律程序，为统一城乡税制作好调查研究和立法准备。从2006年起在全国内取消农业税，取消农业税并不等于农民无税赋，取消后的农业税改为对农业、农民征收商品的流转税和所得税，也就是使农民和城市居民一样缴纳个人所得税和商品流转税。
全国性的财税行政法规的制定与修订。①进一步改革流转税并实现增、消、营税收条例的正规化。增值税、消费税、营业税是1994年我国实施新税制改革后，现行流转税类的三大主体税种。从今年起，增值税要由生产型转为消费型（即对购进机器设备进行抵扣）。消费税要扩大征税范围，调节税目和税率。营业税要稳定和完善；②深化改革出口退税机制，必须制定统一的出口退税条例。国务院于2003年10月13日了《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》（以下简称《决定》），在充分肯定出口退税政策所发挥的重要作用的情况下，指出出口退税存在的问题是出口退税资金无法及时得到保证，导致欠税问题十分严重。据估计，全国拖欠企业退税额达2500亿元。为了解决这个问题，提出了解决拖欠企业出口退税款的原则和具体措施，按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的原则，对历史上欠退税款由中央财政负责偿还，确保改革后不再发生新欠，同时建立中央、地方共同负担的出口退税新机制，推动外贸体制深化改革，优化出口产品结构，提高出口效益；③改革房地产税、制定《物业税条例》。用物业税代替房地产税制的改革，虽然属于地方税收体制的改革，但必须由国务院统一制定物业税行政法规。按照我国现行税法和政府规定，直接涉及房地产业的税费达）种以上。如内资企业及个人的房产税和外资企业及个人的城市房地产税（或房租费）、城镇土地使用税和农村耕地占用税；涉及对土地使用权的出让、转让，房屋的买卖、赠与、典当、交换时订立契约的契税、涉及房屋产权转移、土地使用权转移的印花税、营业税中的销售不动产税、个人所得税中的房屋租赁收入税等。还有土地增值税、城市维护建设税也涉及房地产税内容。房地产税还涉及尚未但可能要开征的遗产税与赠与税，以及社会保障税等均涉及房地产的问题，目前的土地出让金费用也不低。如果把房地产税视为财产税，还包括资源税、车船使用税、车船使用牌照税、车辆购置税等。总之，我国现行的房地产税或财产税存在税费不分，内外资税负不公平、不统一，税种繁多，重复征税情况普遍，负担重，不能适应市场经济对我国房地产业发展的要求等弊病。因此，必须进行改革，建立统一的物业税，并应以此为契机，系统建立我国房地产业或财产业税收体系和征管体系，加强研究，适当提高房地产业在我国税收收入中的比重。
关键词:金融危机；中国；财税政策；财税法制
一、中国应对国际金融危机冲击采取的财税政策暨财税法措施
由美国次贷危机引发的国际金融危机重创了全球金融市场，并对各国实体经济也产生了严重的负面影响。对中国而言也不例外——不仅上证综指、深证成指股指跌幅高居全球第四（跌幅分别为65.39%和63.36%，仅次于冰岛、俄罗斯、越南的跌幅），而且沿海省份的加工出口业绩急剧下滑，房地产业、汽车制造业景气下降，与旅游相关的航空运输业、旅馆业、餐饮业等日渐萧条，失业人数增加、就业形势极其严峻，特别是2008年下半年，中国的进出口贸易额、GDP增速、财税收入额等都急剧下降。面对国际金融危机的冲击，中国政府果断地推出了扩大内需的四万亿人民币的经济刺激计划，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，采取了一系列产业振兴、财政、金融、外贸、民生保障等方面的政策措施,经济恶化的局面得到了较好的控制。2009年6月份以来，经济发展企稳向好的局面初步形成，在国际上率先走出危机的阴影，为国际社会应对金融危机、经济危机做出了积极贡献。
具体在财税法制领域而言，从2008年10月份后，针对国际金融危机的爆发，中国政府决定实施积极的财政政策，适当减免税费，多次提高出口退税率、退税面，增加中央政府公共投资和重点支出，对化解危机冲击发挥了重要作用。2008年12月，中央经济工作会议又根据国内外经济日趋严峻的形势，明确提出2009年要把“保持经济平稳较快发展”作为经济工作的首要任务，围绕“保增长、扩内需、调结构、惠民生”的要求，继续实施积极的财政政策，着重做了以下五个方面的工作，并取得了较好的效果：
一是进一步扩大政府公共投资，着力加强重点建设。在2008年末增加安排保障性住房（经济适用房、廉租房）、灾后（四川等地）恢复重建等中央政府公共投资1040亿元的基础上，2009年中央政府公共投资安排高达9080亿元，较上年增加4875亿元，投资增幅高达54％。
二是积极推进税费改革，实行结构性减税，切实减轻企业和居民负担。通过进一步落实《企业所得税法》的减免优惠规定、实施增值税由生产型消费税向消费型增值税转型和成品油税费改革等，结合改革和优化税制，实行结构性减税[1]，以减轻企业和居民税收负担，扩大企业投资，增强居民消费。预估通过实施这方面的措施，2009年全年将减轻企业和居民负担约5000亿元。
三是采取多种措施，着力提高低收入群体的收入，大力促进消费需求。具体包括：（1）调整国民收入分配格局，提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，以增强居民消费能力，扩大消费对经济增长的拉动效应。（2）充分发挥财税政策作用，增加财政补助规模，重点增加中低收入者的收入。如从2009年2月1日起在全国范围内推广家电下乡政策，将财政资金直接补贴给消费者，有效衔接和动态追踪生产、流通、消费环节。并且，将新增家电下乡的财政补贴产品扩大到空调、热水器、计算机等，农民购买这些家电将由财政补贴总价格13%的金额[2]。3月10日，财政部、国家发展改革委等七部委联合《汽车、摩托车下乡实施方案》》，决定：自2009年3月1日至12月31日期间，对农民将三轮汽车或低速货车报废并换购轻型载货车，或者购买1.3升及以下排量微型客车；或者在2009年2月1日至2013年1月31日期间购买摩托车，实施（每户限1辆汽车或者两辆摩托车）财政补贴。同年5月19日又出台家电以旧换新的财政补贴政策[3]。7月13日，出台了汽车以旧换新财政补贴政策[4]。这一系列的财政补贴政策惠及城乡的中低收入者。
四是进一步优化财政支出结构，保障和改善民生，同时，严格控制一般性支出，努力降低行政成本。为此，中央财政用于“三农”支出和民生支出的安排分别达到7161.4亿元和7284.63亿元。特别表现在：（1）在就业方面，为完善扶持措施支持实施积极的就业政策，2009年中央财政安排就业资金420.2亿元，比上年增168.12亿元，增长66.7%；（2）在住房保障政策中，实施对住房转让环节营业税等实施相关减免政策，落实对首次购买普通住房的各项税费优惠政策，鼓励居民购买自住性、改善性住房；（3）在社会保障领域，为提高社会保障水平，计划在3年内（2009年-1011年）投入8500亿元，支持医药卫生体制改革。据财政部2009年10月16日公布的数据显示，2009年前三季度全国财政支出45202.78亿元，同比增长24.1％。其中，医疗卫生支出同比增加30.5％，社会保障和就业支出同比增长17.7％[5]。
五是大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和经济发展方式的转变。主要措施是：（1）加大科技方面的投入，促进企业加快技术改造和技术进步；（2）改革和完善资源税制度，促进资源合理利用；（3）增加节能减排投入，稳步推进资源有偿使用制度和生态环境补偿机制改革。拟在2009年、2010年两年内投入1000亿元，加快推进科技专项规划，为经济发展提供支撑和后劲。
对此，有研究者归纳这次积极的财政政策具有以下突出特点：一是“思路新”——这次实施的积极财政政策立足于应对危机、化解危机，着眼于抓住机遇、创造机遇，较好地贯彻落实了科学发展观；二是“导向明”——就是要重民生、保增长、促消费、活市场、统内外、利长远；三是“力度大”——2009年全国财政安排赤字9500亿元，各项税费减免政策预计减轻企业和居民负担约5000亿元，发行地方政府债券2000亿元；四是“工具多”。将预算、税收、贴息、减费、增支、投资、国债、转移支付等众多财政政策工具组合起来使用，发挥了综合使用效果。[6]
从经济运行的实况来看，可以说这些积极财政政策暨财税法制方面改革的效应已经逐步显现。表现在：（1）在积极财政政策支持下，宏观经济急速下滑的趋势已得到抑制。2009年一季度我国GDP增长6.1%，第二季度GDP增长为7.9%，第三季度GDP增长8.9%。前三季度GDP同比增长7.7%，预期2009年“保八”的目标已成定局。（2）积极财政政策对固定资产投资的推动作用更加明显。据中国国家统计局的数据，2009年1至8月份，中国城镇固定资产投资112985亿元，同比增长33％，比上年同期加快5.6个百分点，比1－7月加快0.1个百分点。其中，国有及国有控股投资48729亿元，增长39.9％；房地产开发投资21147亿元，增长14.7％。从施工和新开工项目情况看，累计施工项目339768个，同比增加78760个；施工项目计划总投资339844亿元，同比增长36.2％；新开工项目234906个，同比增加69223个；新开工项目计划总投资96739亿元，同比增长81.7％。2009年10月22日国家统计局公布的数据表明，前三季度投资对GDP的贡献为7.3个百分点。（3）社会消费品零售总额继续保持高速增长态势。据国家统计局2009年9月11日公布的数据，8月份中国社会消费品零售总额10116亿元，同比增长15.4％，比上月加快0.2个百分点。1-8月份，社会消费品零售总额78763亿元，同比增长15.1％，比1-7月份加快0.1个百分点。[7]总的来看，经济运行基本呈现出触底回升的态势，积极财政政策效应已经开始显现。
从社会发展领域看，民生福利得到较大程度的改善，社会稳定性并未因金融危机的冲击、劳动就业的艰难而产生大的变化。从改革层面看，劳动就业、社会保障等一系列改革措施，尤其是农村基础设施、公共道路、医疗卫生、义务教育、社会保障等在稳步推进，相应的制度性建设也在加快。
二、实施积极财政政策中需要特别关注的问题
虽然我国积极财政政策已经发挥了较好的效果，但在实施过程中也有一些需要特别关注并加以改进的地方。表现在：
（一）财政收入不很乐观，导致继续扩张的政策难度加大
受经济减速、企业效益下滑、结构性减税和PPI、CPI双下降等诸多因素的影响，2009年以来特别是上半年我国财政收入出现明显下降。1-5月累计，全国财政收入27108.67亿元，完成预算的40.9%，比去年同期减少1955.7亿元，下降6.7%。虽然从5月份开始，我国财政收入已经由负转正且连续五个月保持正增长，但财政总收入尤其是其中的税收收入的增长率，就新世纪这些年的情况来看，仍然是最低水平增长。[8]进一步分析来看，财政增收虽然有经济向好因素的成分在内，但征管力度加大、非税收入增长较快是更为主要的原因，而作为财政收入主要构成的税收收入增速偏低，尤其值得进一步关注。
另外，从财政支出需求来看，为保持经济平稳较快发展,目前实施的扩大政府公共投资规模，结构性减税，保障和改善民生，加强“三农”等经济社会发展重点领域等，都需要财政加大投入力度。财政支出基数较大,刚性强，也增加了财政支出的压力。因此，有专家指出，目前我国财政收入增长的基础还不是很牢固，在这种形势下，2009年财政赤字超过9500亿元的可能性将较大，总体上2009年全国财政收支形势仍然比较严峻。
（二）对投资尤其是政府投资的偏好过强，由此可能带来一系列不良后果
中国虽然也不乏通过实施消费型增值税和提高出口退税率等方式来减轻企业税负，但与其他国家相比，中国的4万亿元经济刺激方案主要体现在政府公共投资项目上，强调政府主导投资的惯性思维依然未变。而在提高居民可支配收入方面，力度显然不够，仅是继续执行暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息所得税、降低证券交易印花税税率及单边征收等已有政策，而一些更为灵活的刺激政策，如对低收入居民发放消费券，也仅在地方政府层级实行。
大家知道，政府及其主导的特定主体的信用规模扩张虽然能够在一定时间内拉动总需求，但无法形成良好的收入——消费循环，进而实现经济的可持续长期增长。相反，这种政府刺激总量带来的产出分配会进一步趋于集中，极可能形成类似于日本上世纪90年代以来的“财政货币依赖症”。如果无法释放民间经济活力、缺乏平滑分配和保护民生的配套措施，单纯的总量刺激可能给经济结构带来经济效率下降、需求结构异化、新增产出分配日益集中化等弊端，而就业形势却依然非常紧张。由此，财政刺激经济发展不能仅仅落实在投资上，否则极有可能产生产能过剩、经济结构扭曲、金融不良资产巨增等一系列负面问题。
（三）地方财力困难不堪，对国家财政政策的扩散效应会产生不利影响
自2008年四季度以来，为避免经济增长快速下滑，保持经济稳定增长，中国中央政府通过了4万亿元的经济刺激方案，各级政府也出台了总额超过20万亿的地方投资计划。然而，正当4万亿全国投资大规模下发之时，各地配套资金却因财力紧张面临着明显的投入压力。地方配套资金的到位率低，使得有些项目不能按计划及时开工，有的项目虽已开工但进展缓慢，如果这一情形继续蔓延的话，不仅会影响投资项目的如期实施，也会给中央的经济刺激计划“拖后腿”，妨碍我国经济的全面复苏。
（四）我国现行财政政策创造长期性、持续性就业岗位的能力较低，难于从根本上解决我国面临的严峻的就业压力
就业政策的公共服务性、社会保障性目标需要国家财政政策给予充分的财力支持，但我国目前财政政策的公共化取向尚未全面有效确立，对就业政策的支持和扶助力度过低，且缺乏明确的立法规范与约束，从而在实施中带有明显的随意性。其结果：一是导致公共就业服务质量水平低，且存在明显的地区差别和群体差异；二是导致创造就业岗位行为的短期化，未能从长远角度入手培训和开发人力资源，创造长期性、持续性的就业岗位。
三、关于积极财政政策暨财税法制改革的方向与对策建议
基于公共财政的基本职能和目前国际、国内经济形势逐步企稳向好但发展仍很不稳定、很不巩固、很不平衡的客观现实，笔者认为，实行“均等化”的社会领域改革的财税措施应成为我国财政政策暨财税法制改革的轴心，促进经济结构的调整和经济发展方式的转变，也应成为下一阶段的财政政策和财税法制改革的重点，而扩大内需、保持经济增长仍然是我国财政政策的面临的十分急迫的任务。为此：
（一）应着力推进财政预算体制改革，加快《预算法》、《个人所得税法》的修订，充分发挥财税政策的收入分配功能和财税法的规范保障功能，切实解决收入分配不公问题，扩大有效消费需求。
中国目前外汇储备过大（高达2.27万亿美元）、面临的国际贸易保护主义压力日益加大、经济增长过度依赖政府投资拉动等，迫切要求我们要进一步贯彻落实扩大内需的方针，尤其是要提高广大老百姓的消费能力，以形成主要靠消费需求、靠国内民间投资而不是主要靠政府投资、靠出口拉动经济发展的局面。而从消费品零售额看，2008年按销售单位所在地分，县占11.2%，县以下占20.8%，市占68%[9]。这说明我国城乡消费的差距非常巨大，而其背后的深层原因就在于城乡收入差距悬殊，造成多数财富集中于少数富人手中，大多数人需要消费、有消费意愿但却无能力消费。因此，为扩大内需特别是消费需求，我国的财政政策暨财税、预算法制改革应立足于提升低收入者的收入水平，扩大中等收入人群的比重。财政预算安排、财税法制变革要突出以下六个方面的重点领域：一是要继续大力加强新农村建设，在预算安排方面应把“三农”投入作为重中之重，特别应对农村人口占比多的地区加大财政投入；二是应继续加大对农民及城市中低收入者的保障力度，适当提高种粮补贴、农机补贴和家电购买等方面的补贴水平，扩大实施补贴项目的范围；三是应切实提高劳动报酬在初次分配中的比重，而不能因就业问题更加突出、更加严峻，就成为不落实这一政策的借口；四是应把解决居民住房条件放在突出地位，尤其应着力解决廉租房建设问题，为解决广大城市居民“住有所居”问题开辟新途径；五是应推动《个人所得税法》改革，科学合理地选择课税单位，实现个人所得税由分类课征向分类与综合相结合的税制转变，合理设计税率、调整税率级距，以加大个人所得税调节收入分配的力度。六是要从严控制行政机关成本，减少和规范会议经费、人员招待费、出国考察费等方面的开支，加强对行政办公费的审计监督，防止一般性行政开支膨胀和浪费，进而把更多的财政资金用在民生保障和促进内需方面。
（二）应因地制宜，继续改进和完善有关统筹城乡一体化发展、统筹区域经济平衡协调发展的财税政策和财税法律制度，加大对广大农村地区、西部开发、中部崛起、东北地区振兴等方面的财税政策和财力支持力度。
在这方面，除了中央政府进行必要的宏观发展规划和对重大问题的协调统一外，应按照财政“分税制”的要求，适当向地方政府下放财权、财力，俾其能因地制宜地制定地方财税法规和财税政策，有的放矢地发展地方经济。同时，可考虑建立不同性质、不同类别的地区开发专项基金，对前述地区在人才引进、工资福利补贴、科技成果应用、环保节能项目推广、生态科技农业发展等方面，给予较东部发达地区、较大城市更多的、更为优越的专项财力支持。此外，还应进一步完善对前列地区的税收优惠政策措施。
（三）应充分发挥财政政策的资源配置功能，为结构调整、经济持续稳定发展提供助力
经验表明，在结构调整过程中，财政政策往往可起到很好的导向作用。中国政府关于建设节约型社会和环境友好型社会的要求，是针对我国经济发展中存在的资源、能源的严重浪费和对环境的严重污染弊端提出的。应对危机、启动内需的投入不能仅着眼于总量扩张，更应该基于未来长远发展的宏图来加大产业结构调整的力度。首先，要瞄准节能减排目标，大幅降低GDP单位能耗。如果我国不立足于节约能源、节约资源、减排污染这些目标，即使在短期内经济快速回升，其可持续性也将大打折扣。其次，要瞄准自主创新目标，加大对自主创新研发、科技革新投入、科研成果转化等方面的财政支持，对具有自主品牌的本土企业给予大力扶植，摆脱我国对外部世界的过分依赖。在这方面，《资源税暂行条例》的修订、绿色环保税制的研拟制定、科技、节能环保专项预算资金的合理安排、产业调整税收减免优惠的奖励措施等，都能发挥积极作用。
（四）应完善市场准入暨财税法律、法规制度，放宽政府行政管控，改善投资制度环境，发挥财政政策撬动社会民间资本、激发市场活力的带动效应
刺激和拉动经济增长，仅仅依靠政府投资是远远不够的，关键是要撬动社会民间资本投资、带动银行体系贷款、激发市场活力。在金融危机尚未完全消退时期，社会民间资本还缺乏投资信心，银行贷款惧怕风险，市场活力低靡。通过财政贴息等政策手段虽也能发挥“四两拨千斤”的作用，但并非治本之策，根本支点应是投资项目选择本身的可行性以及投资制度环境的优良。因此，我们应通过完善市场准入相关政策和财税法律、法规，放宽对民间资本投资行业、领域的限制，规范税、费管理，简化行政管控，强化政府服务，优化投资政策和制度环境，从根本上吸引和撬动民间资本投资，特别是中小企业的创业投资，以激发更大的市场活力。财政政策和相关法律制度建设应在这方面发挥更大的作用。
（五）应高度认识解决就业问题在扩大内需、改善民生福利、稳定社会政治局面中的特殊重要地位，强化政府公共服务职能，在公共财政体制框架下建立起较为完善的全方位的政府就业指导和服务体系
我国是世界上人口最多的国家，伴随着城镇化、现代化进程的加快和产业结构的转型升级，农村劳动力的转移、大学生就业和城镇就业、再就业的压力日益加大，金融危机让这一问题变得更加突出。我们应从经济、社会发展的战略高度，清醒认识解决就业问题的极端重要性，继续转变政府的公共服务理念，切实、有效地为社会公众提供共同消费、平等享受的公共就业产品和服务。为此，应进一步强化我国财政体制的公共化取向，转变财政支出结构，减少政府对劳动力市场的直接性干预，逐步由通过预算内投资办企业（或中心）和税收减免来直接创造就业岗位转变为对人力资源的开发、培训、就业指导等的资金扶持、税收优惠等政策，开拓多种就业途径，鼓励自主创业，减少政府部门对私人的“挤出效应”。
（六）国家财政预算案的制定，应处理好统筹兼顾与突出重点的关系，应切实解决广大老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题，优先发展教育、医疗卫生、社会保障等社会事业
我国是发展中的大国，人口多、底子薄，经济发展总体水平不高且发展极不平衡，社会事业发展相对滞后，财政承受能力也还很有限。因此，财政预算安排既要统筹兼顾，全面支持各项社会事业发展，更要突出重点，从中国具体国情和发展阶段出发，充分考虑各方面的条件和国家财政承受能力，适当集中财力，着力解决广大老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题，优先保障基本公共服务需要，并随国家财政能力的增强而逐步提高社会事业发展和民生保障水平。
教育、医疗卫生和社会保障等社会事业，具有明显的公益性质，直接攸关社会公众利益和福祉，直接攸关社会公平正义。对此，我们应切实发挥公共财政在这些领域的职能作用，不断增强各级政府提供公共产品和服务的财政保障能力，把有限的财政资源较为集中地投放在最基本的教育、医疗卫生和社会保障等社会事业上，以切实减轻老百姓在这些方面的支出负担。
（七）应结合科学发展和应对危机的双重需要，加快推进财税体制改革，明确财税法制建设的长远和近期目标，合理确定新财税法制定、旧财税法修改的适当时机，建立有利于科学发展的财税体制
【关键词】科学发展观 全面统筹 协调发展 中国财税法学 理论创新
【正文】
一、科学发展观的内涵与要求
（一）科学发展观的提出与内涵
发展观，是对发展的本质、发展的规律、发展的动力、发展的目的和发展的标识等问题的基本观点与基本态度。[1]发展观作为意识形态，其正确与否，对于经济社会的发展具有重要的影响。可以说，发展观在一定程度上直接决定了一个国家在发展问题上所采取的基本策略与基本方针。我们党历来重视发展观问题，也在不断探索科学的发展观，但一直没有将之明确表述出来。党的十六届三中全会第一次明确提出了新的、科学的发展观，这就是“全面、协调、可持续发展”。
党的十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”是在充分估量当今世界经济、科技和社会发展趋势的基础上，进一步从理论高度对发展的内涵进行的科学凝练，抓住了发展问题的关键和要害，揭示了发展的核心和实质，具有重大而深远的战略意义。[2]
科学发展观的基本内涵就是“全面发展”、“协调发展”和“可持续发展”。“全面发展”就是要谋求国家经济、政治、文化的全面发展，物质文明、政治文明、精神文明的全面发展，经济、社会、自然和人的全面发展。“协调发展”就是要谋求经济、政治、文化相互协作、相互推动，国际间、区域间人口资源环境相互配合、相互影响，形成结构合理、功能完备、速度适宜和效益兼顾的社会良性发展形态。“可持续发展”就是要把控制人口、节约资源、保护环境放到重要位置，使人口增长与社会生产力的发展相适应，使经济建设与资源、环境相协调，实现发展的良性循环。因此，科学发展观体现了当代共产党人的崭新发展理念，具有十分丰富而深刻的内涵。[3]
（二）科学发展观的基本要求
科学发展观为我国经济、政治、文化和社会发展提出了新的、更高层次的要求，概括说来，新的发展观所提出的基本要求包括以下两个方面：
1. 以人为本。科学发展观必须是以人为本的发展观，人的发展是经济社会发展的本质，人是经济与社会发展的终极目的，人是社会经济发展的根本动力，人的发展是经济发展的重要标志。[4]坚持以人为本、促进人的全面发展的科学发展观，是马克思主义价值观的基本取向和核心理念，是我们党领导社会主义革命、建设和改革历史经验的科学总结，表明我们党对人类社会发展规律、社会主义建设规律和共产党执政规律的认识达到了一个新的高度。[5]
2. 全面统筹、协调发展。科学发展观要求我们必须对重大社会关系进行全面统筹、协调发展。中共十六届三中全会明确提出了要对重大社会关系进行“五个统筹”：统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放。其核心是“统筹”，充分体现了完善之意。这“五个统筹”构成了科学发展观的第二个基本要求。要科学地把握、正确地认识、全面地理解“发展”的内涵，就要做到“五个统筹”。“五个统筹”是全面建设小康社会强有力的体制保障，是一种新的发展观，它不仅是对客观世界最真实的认识，也是中国经济发展的指导思想。在统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展以及统筹国内发展和对外开放中，要特别关注人与自然的关系，这是解决改革的力度、发展的速度和社会可承受程度的基础性工作。[6]
二、科学发展观对中国财税法理论创新的指导
（一）中国财税法理论研究之现状
中国财税法研究在老一辈以及新兴一代财税法学者的不懈努力下已经取得了很大进步。中国财税法学的理论体系基本上已经建立起来，[7]其基本范畴体系也已经提出并对某些核心范畴进行了深入、系统的研究，[8]在具体制度研究方面，也具有诸多建树。从中国财税法学近些年来出版的学术著作、发表的学术论文以及召开的学术研讨会来看，[9]可以说，中国财税法学已经初步显示出了蓬勃发展的新气象。
在看到成绩的同时，也必须看到中国财税法学发展所面临的问题与严峻挑战。从数量上来看，中国财税法学研究的确给人一种欣欣向荣的印象，但从质量上来看，就不是那么令人乐观了。中国财税法学界仍有一大批文章是照搬照抄经济学界的研究成果，其文章与其说是法学论文，不如说是财政税收学的论文，但作为财政税收学论文又明显感到理论层次不够，达不到经济学论文的水准。中国财税法学界的研究大多是应时之作，能够对中国财税法学的发展进行高瞻远瞩论述的论文仍是凤毛麟角。关注财税法具体制度建设的论文很多，但真正具有财税法理论味道并能够窥探中国财税法理论之精髓的论文数量仍然不多。中国财税法学的发展正面临一个巨大的转折点，找准方向并勇敢地迈出这一步，中国财税法学的发展与繁荣就是指日可待的事情，如果选错方向，中国财税法学只能在表面的繁荣景象下原地徘徊。在我们已经迈入新世纪征途上的时候，中共中央所提出的“科学发展观”理论给中国财税法学的发展指明了新的发展方向。
（二）科学发展观对中国财税法理论创新的启示
科学发展观是指导社会发展的哲学，也是指导社会科学发展的哲学。把握了科学发展观的精神实质，并以此作为学科发展的指导方针，定会对学科的发展繁荣起到巨大的推动作用。中国财税法学发展到今天正需要一个科学的发展观的指导。
在当今知识经济时代，创新是事物发展的必然选择。中国财税法学作为一门新兴的学科、一门尚不成熟的学科，其发展更离不开创新。科学发展观对于中国财税法学的理论创新具有重要的启示作用。
1. 以人为本对中国财税法研究的启示
科学发展观贯彻以人为本的思想，财税法学的发展也应当强调以人为本。现代国家从获取财政收入的角度来看都是税收国家，税收是联系现代国家与人民之间关系的纽带。税收是国家得以存在并能够履行其提供公共物品职能的必要条件，税收也是现代国家的人民得以享有政治权利并获得国家提供的公共物品的必要条件。现代财税法作为规范财税关系的法律，其本质既是国家获得财政收入之法，又是纳税人权利保护之法。而现代国家的纳税人与公民的范围是大体相当的。因此，财税法学贯彻以人（纳税人）为本的思想是顺理成章的。
中国财税法学的二十年发展历程实际上也体现了对以人为本思想的重视与追求，从“税收权力关系说”到“税收债务关系说”从某种意义就是财税法学发展从以国（国库）为本向以人为本思想的转变。但中国财税法学从整理上来讲，以人为本的思想尚未真正全面贯彻。中国财税法研究仍然是以国家的税收权利为核心，仍然以保证纳税人依法纳税为重点，对于如何依法制约国家课税权的滥用，如何更好的保障纳税人当家作主的权利，仍没有给予充分的重视。特别是中国财税法的以人为本主要是以现代城市人为本，而没有将占中国人口绝大多数的农村人口纳入财税法学研究的核心领域之中。由此，农民的众多财税法问题也就没有得到学界的重视，比如我国长期工农产品价格的剪刀差所造成的农民收益向工业领域转移的问题，农民收入低于城市职工，却要负担高于城市职工的类似个人所得税的农业税等等。这些问题更是我国社会所面临的具有“本土性”的财税法问题，也是我国财税法学能够为世界财税法学贡献一份特殊知识的领域。坚持以人为本，可以使得我国财税法研究的视野更加开阔，也能够使得我国财税法研究更好地把握中国的核心问题。
2. 全面统筹、协调发展对中国财税法研究的启示
科学发展观要求社会经济发展要全面统筹、协调发展，这种发展观对中国财税法学的研究和发展也是具有重大指导意义的。
中国财税法学近些年来的研究虽然有重大突破，也初步显示出欣欣向荣的景象，但从另一方面来看，中国财税法学研究也呈现出零散化、个体化和孤立化的倾向。中国财税法的研究往往体现在一个一个问题的突破，一个一个制度的研究，非常零散，问题与问题之间的内在联系，制度与制度之间的逻辑结构没有得到应有的重视，所以给人的感觉就是就问题研究问题，就个案研究个案，没有从整理性、逻辑性和系统性的角度来审视财税法所要研究的问题，没有将财税法学的概念、范畴、理论形成一个有机联系的整体。全面统筹、协调发展的发展观正好为中国财税法学未来的发展指明了方向。
全面统筹要求财税法学研究必须把基础理论研究与具体制度研究结合起来，必须把财税法学的长远问题研究与当前问题研究结合起来，必须把国外财税法学研究成果与我国的现实国情结合起来，必须把财税法学理论引进与理论创新结合起来，必须把财税法学研究与相关部门法的研究以及相关社会科学的研究结合起来。以上这些财税法学研究的方方面面都需要一个宏观的、长远的全面统筹和协调规划的发展观的指导。唯其如此，中国财税法学才能走上健康的发展道路，才能走上通向光明的发展道路。
（三）在科学发展观下创新中国财税法理论的思路
科学发展观属于哲学层次的问题，它对各门学科的发展都具有指导作用，对于中国财税法学来讲，必须将科学发展观的要求具体化为财税法学理论创新的思路，否则，谈论这种科学发展观的指导就有空谈之嫌。
1. 创新中国财税法学研究方法
方法是指人们认识世界和改造世界的方式、途径、手段和规则的总和。古人云：“工欲善其事，必先利其器。”没有科学的方法，就不可能形成科学的学科，没有方法论的创新，就不可能有学科发展的突破。
财税法学是一门新兴的学科，整个财税法学的学科体系仍处于不断完善之中，许多基础理论问题尚处于空白，许多具体制度问题尚待进一步研究。财税法学的学科建构需要财税法学界所有同仁的共同努力，而在这一学科建构的过程中，方法论的建构显得尤为重要和迫切。科学史上的大量史实证明，任何规律的揭示、理论的创造都得益于恰当方法的运用，没有方法的科学运用和创造，就没有科学的进步。
加快财税法学研究的步伐首先要解决的问题就是财税法学的方法论问题，财税法学方法论研究的广度与深度在很大程度上决定了财税法学研究的广度与深度。没有财税法学方法论上的突破与创新，就很难有财税法学研究的突破与创新。没有财税法学方法论的发展与成熟，就很难有财税法学学科体系的发展与成熟。[10]
近些年来，中国财税法学引进了很多先进的财税法学理论和著作，德国、日本以及我国台湾地区的著名财税法学著作的大量引进大大拓展了我国财税法学研究的视野，这些财税法学著作给我们的最大启示莫过于方法论上的启示。[11]从宪法、行政法和民法角度研究财税法，结合判例研究财税法，从历史学、社会学和经济学角度研究财税法，从法认识论和法实践论相结合的角度来研究财税法等等，这些研究方法逐渐在我国财税法学的研究中运用并取得了很好的效果。我们认为，在财税法学研究中，特别有价值的研究方法包括经济分析法、政策分析法、系统分析法、社会分析法、个案分析法、规范分析法、实证分析法、比较分析法和历史分析法等。在财税法学研究中，既需要根据研究对象的不同特点分别运用某种方法，更需要多种方法的交叉和综合运用，以期更全面地把握被研究对象。
2. 构建中国财税法学的范畴体系
财税法范畴是指概括和反映财税法现象本质属性和普遍联系的基本概念。它是人们在认识财税法现象的过程中概括和总结出来的一些定型化的概念和术语。范畴是理论思维的工具和基本形式，是理论形成和发展的标志，是构造科学理论的基本单元，是学科和理论的标志，是学科和理论发展的动力。范畴的研究对于一门学科的发展和成熟具有重要而深远的意义。
根据财税法范畴概括和反映财税法现象的深度和广度，可以把财税法范畴分为一般范畴、基本范畴和核心范畴。财税法的核心范畴、基本范畴和一般范畴构成了财税法的范畴体系。 [12]
有了完整的财税法范畴体系，进行财税法研究才能高瞻远瞩、统筹规划、全面协调。至于我国财税法学的核心范畴是什么？有哪些基本范畴？有哪些一般范畴？这些问题需要中国财税法学在发展、创新中不断探索，最终形成一个具有中国特色的财税法学范畴体系。
3. 转换中国财税法学的研究范式
范式（paradigm）这一概念是美国科学哲学家托马斯·库恩最早提出来的，是库恩历史主义科学哲学的核心。库恩所说的“范式”是指科学共同体的共有信念。 [13]研究范式是在某一学科领域内进行科学研究的包括规律、理论、标准和方法等在内的一整套理念和信念。它是某一领域的科学共同体在长期的研究实践中逐渐形成的，是这一领域中的研究人员进行科学研究的模式与框架，对这一领域的科学研究具有世界观和方法论意义上的指导作用。
在财政法学领域存在两种研究范式：国家分配论范式和公共财政论范式。在税法学领域中也存在两种研究范式：权力本位范式和权利本位范式。目前中国财税法学界正在进行着从前者向后者的转化。两种研究范式在财税法学中分别体现为两种学说：税收权力关系说和税收债务关系说。税收债务关系说的提出及其发展与完善直接导致了税法学研究范式的转换。
中国财税法学研究一致以来处于低水平研究和封闭研究的状态之中，研究力量分散，没有形成一个团队精神和财税法学术共同体。研究人员大多缺乏财税法学的学科意识和创新意识，没有意识到财税法学可以作为一门独立的法学分支学科而存在，没有意识到财税法学可以有自己独立的研究对象、研究方法、研究理念和研究框架，没有对传统财税法学研究予以批判性的审视并进行大胆的创新与改造。归根到底，就是缺乏财税法学研究的范式意识，没有意识到财税法学研究中进行范式转换的革命性意义。
财税法学研究范式的转换在理论上具有十分重要的意义，在某种意义上，可以说，财税法学研究范式的转换带来了财税法学的革命与财税法学的重生。现代民主法治国家中的财税法学是建立在公共财政学说和税收债务关系说的基础之上的，公共财政学说和税收债务关系说是现代财税法学理论体系建立的根基，是现代财税法学理论的出发点和归宿，没有公共财政学说和税收债务关系说就不可能有现代的财税法学，甚至根本就不会产生一个独立的财税法学。 [14]
中国财税法学已经有不少学者在推动着这种研究范式的转换，但仍然遇到了不少的阻力，将来中国财税法学的发展在很大程度上取决于我们能否沿着学界的这种研究范式转换的道路走下去。
4. 拓展中国财税法学的理论空间
在完成了创新中国财税法学研究方法，构建中国财税法学的范畴体系，转换中国财税法学的研究范式等基础性和前提性的工作之后，所要进行的就是拓展中国财税法学的理论空间。
中国财税法学的空白之地仍然很多，财税立宪、财税民主、财税法的基本原则、财税法的主体理论、行为理论、责任理论、救济理论等等仍然需要我们去深入研究，在研究方法、范畴体系和研究范式的基础之上去拓展这些领域必然能够统揽大局、推陈出新，迅速攻克财税法学上的一个个难题。
5. 加快中国财税法学的制度建设
中国财税法学面临一个良好的发展契机：中国财税法治建设正在中华大地上如火如荼地进行。理论发展的源泉在于实践的推动，恩格斯的那句名言至今仍在我们耳边回响——“社会一旦有技术上的需要，则这种需要会比十所大学更能把科学推向前进。”当然，中国财税法学要想获得巨大的发展也必须关注实践，必须能够回答实践中提出的问题，必须能够给实践以理论指导。
中国财税法学在进行理论研究的同时必须对财税法治建设问题进行研究，内外资企业所得税法的合并、个人所得税法由分类所得税制向分类综合所得税制的转换、增值税由生产型向消费型的转化、农业税的改革、城乡二元税制的统一、遗产税的开征、税收基本法的制定、税务法庭的设立等等，都是需要中国财税法学界予以关注和研究的问题。
科学发展观的提出无疑是一股春风，它给我国的经济社会发展带来希望的同时，也给包括中国财税法学在内的各门社会科学和自然科学带来了希望。相信在科学发展观的指导下，在中国财税法学界全体同仁的不懈努力下，必将在不远的明天迎来中国财税法学发展繁荣的春天。
【注释】
[1]参见刘福垣：《坚持以人为本 树立科学的发展观》，载《党建》2003年第12期。
[2]参见朱正昌：《坚持科学发展观与全面建设小康社会》，载《东岳论丛》2004年第1期。
[3]参见朱正昌：《坚持科学发展观与全面建设小康社会》，载《东岳论丛》2004年第1期。
[4]参见刘福垣：《坚持以人为本 树立科学的发展观》，载《党建》2003年第12期。
[5]参见朱正昌：《坚持科学发展观与全面建设小康社会》，载《东岳论丛》2004年第1期。
[6]参见冯之浚：《树立科学发展观实现可持续发展》，载《中国软科学》2004年第1期。
[7] 具有代表性的财税法学理论体系可以参见张守文：《税法原理》（第3版），北京大学出版社2004年版；刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2004年版。
[8] 参见翟继光：《论我国税法的核心范畴与基本范畴》，载韦苏文、陆桂生主编：《世纪论坛》，中国社会出版社2003年版。
[9] 中国财税法学界的近期动态可以参考中国财税法网（/）的相关报道。
[10] 参见翟继光：《经济法学方法论论纲》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2002年第3期；翟继光：《税法学方法论》，载中国财税法网（/）2004年3月16日。
[11] 参见翟继光：《独具特质的“北野税法学”》，载刘剑文主编：《财税法论丛》第2卷，法律出版社2003年版。
[12] 参见翟继光：《论我国税法的核心范畴与基本范畴》，载韦苏文、陆桂生主编：《世纪论坛》，中国社会出版社2003年版。
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