一、前言
保险投资在保险公司的经营中占有举足轻重的地位。但是目前我国保险公司资金运作现状并不尽如人意，保险公司作为一个商业企业，其根本目的在于追求利润的最大化，随着市场竞争的加剧，保险公司利润已不能单纯依靠收取的保险费与一定概率下的保险赔付差额，而是越来越倚重于保险投资的有效运营。因为保险与给付之差，其利润率是一定的，而且还有减少的趋势，而保险投资的运营，其预期的利润率却是无限大的，所以只有安全有效地进行各种投资运营才能使保险资金获得长期稳定的增长，使保险公司获得较高的利润。可见有效的资本运营是现代保险业的支柱，是保险经营发展的生命线。
二、我国保险投资的历史和现状
（一）我国保险投资的历史沿革
建国初期，我国保险企业的资金按规定只能存入银行，所得利息全部上缴国家财政，无任何保险投资可言。经过20年的停办以后，我国保险业随着改革开放而获得新生。中国人民保险公司1980年开始恢复办理国内保险业务，并积极发展国外保险业务。
1984年11月，国务院批转的中国人民保险公司《关于加快发展我国保险事业的报告》中指出：“总、分公司收入的保险费扣除赔款、赔偿准备金、费用开支和纳税金后，余下的可以自己运用”。1985年3月国务院颁布的《保险企业管理暂行条例》又从法规的角度明确了保险企业可以自主运用保险资金。这不仅是我国保险体制改革的一次重大突破，也是增强我国保险业活力的一项战略性措施，对加快我国保险业发展产生了深远的影响。我国保险企业投资大体可以分为以下几个阶段。
1、初步发展阶段：1984年至1988年底
中国人民保险公司在取得投资权后，从1984年下半年开始，总公司在北京、江苏等地尝试性地开展投资（包括贷款）业务，部分省、自治区、直辖市以及计划单列城市分公司也相继开展保险投资业务。
在这一阶段，中国人民银行对保险企业的投资活动实行严格管理，一是对资金运用规模实行计划控制，例如1986年人行对人保下达2亿元投资额度。二是对资金运用的方式与方向作了严格规定。1986年人保的资金运用被限定为投资地方自筹的固定资产项目。1987年批准试办流动资金贷款业务和购买金融债券。这一阶段的经营效益不大理想，资产运用率和投资收益水平都比较低。以1986年为例，中国人民保险公司国内业务汇总的资产运用率只有9.23%，投资收益率仅为0.83%。
2、调整整顿阶段：1988年底至1990年底
由于面临治理整顿的经济环境和紧缩信贷规模的局面，加之保险业本身经营效益不佳，我国保险投资业务于1988年底进入调整整顿阶段。其内容和措施有：总结前几年资金运用工作的经验和教训，严格执行信贷计划，严肃利率政策，把资金转投到流动资金贷款方面，坚持“十不贷”和注意“重点倾斜”并采取了担保和银行承兑汇票抵押等手段，努力提高资金运用的安全性与收益性。在这一阶段，中国人民保险公司的资金运用工作除办理流动资金贷款业务外，大部分工作放在对原有投资贷款项目的清理的催收上。资金运用的范围被限定为流动资金贷款、企业技术改造贷款、购买金融债券和银行同业拆借。
3、进一步发展阶段：1991年至1995年
经过两年多的调整整顿，加之宏观经济形势的好转，保险投资业务于1991年开始进行新的发展阶段。在这一阶段，保险投资在保险界得到了普遍认同和重视。两家新成立的全国性保险公司——中国平安保险公司、中国太平洋保险公司先后加入了保险资金运用的行列。保险投资规模不断扩大，1992年底。人保、平保、太保三家保险公司的资金运用余额达109.46亿元。保险投资的范围有所拓宽，证券投资得到较大发展，保险投资收益得到提高。
4、规范发展阶段：1995年至今
随着1995年《保险法》的出台和实施，各保险公司遵照《保险法》调整业务，以符合《保险法》的要求。《保险法》的实施，为我国保险投资业务的规范与健康发展奠定的基础。
（二）我国保险公司保险投资现状
1、决策机制薄弱
目前许多保险公司尚未建立一套规范有效的决策机制，人保财险公司直到2003年下半年才成立了专门的保险投资公司。决策的盲目性、被动性、随意性十分突出，在仅能投资债券的时期，这类决策机制不会体现任何危机，对于资产规模迅速壮大的保险公司来说，更是掩盖了其决策的弊端：决策机制落后，决策反馈机制尚未建立，在保险公司进入基金市场后会充分暴露出来。
2、保险投资渠道狭窄
1998年以前，保险公司的资金运用渠道限于：银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式。2000年3月1日起实行的《保险公司管理规定》，保险公司的资金运用，限于银行存款、买卖政府债券、金融债券、买卖中国保监会指定的中央企业债券和国务院规定的其他资金运用形式。而西方国家保险公司资金运用的法定渠道则较广泛。如美国、日本就规定保险公司可进行政府债券、公司债券、股票、抵押贷款、不动产、保单放贷等业务。
3、保险资金利用率低
保险资金的利用率，在国外基本上达到90%，而在我国还不到50%。有限的保险资金主要用于银行存款。据统计，1998年人保、平保和太保三大保险公司保险资金的40%—60%局限于现金和银行存款，保险资金基本上无“运用”可言。截止到1999年底，中国人民保险公司的资金运用率还不到20%。为了保证保险资金的安全，保险公司将大量资金存于银行，由银行进行专业的资金运用，而保险公司只能获得固定的较低的存款利息，银行存款的利息已经远远不能使保险资金保值、增值了，保险公司必须开拓出投资新领域来保证其资金的收益性、安全性。
4、保险投资缺乏相应人才
保险投资涉及到存款、国债、证券等多个领域，因此保险投资人才必须对国家经济发展有远见，对各行业发展有底数，才能有胆略，有灵活性，善于捕获商机，在资本市场上获得丰厚的回报。而我国保险公司由于历史原因，现有员工基本上由干部、金融机构及政府部门调入和正规大学毕业生三部分组成，且前两部分约占公司员工的70%，年龄大都在40周岁以上。这样的人力资源结构，呈现出明显的弊端，即知识结构老化，缺乏创造力。保险公司要想从保险投资中获益，就必须引进相应人才，同时注重公司内部年轻人才的培养。版权所有
5、保险公司管理水平落后，影响保险投资收益
由于我国长期实行计划经济体制，管理体制落后，投资缺乏科学决策，许多公司在科学决策、内部约束机制方面比较薄弱。由此出现了许多领导项目贷款、人情贷款等。这些项目贷款很多无法收回投资本息，甚至成为呆账、坏账。管理水平的落后，影响了投资收益。
中国的保险公司要生存，保险事业要发展，客观上要求保险资金实现有效运用，但是这并不是说中国马上就完全放开对保险资金运用的限制，还有一些地方需要去完善，还有一些制度需要制定，这是一个渐进的过程。
三、建立我国保险投资体制的构想
（一）保险投资客观上需要建立有效投资体制
所谓保险投资体制是指保险投资活动运行机制和管理制度的总称。保险投资机制建立的目的在于提高保险投资的收益，降低投资风险。
保险公司的承保业务与投资业务是现代保险业的两个重要特征，其中保险投资业务已经成为现代保险公司生存和发展的重要手段。一方面，保险投资业务的发展，将扩大保险公司的盈利，增加保险公司偿付能力和经营和稳定性。同时，保险公司收入的增加，将使保险公司有能力降低保险费率，减轻被保险人的负担，提高保险公司的竞争能力。我国保险业如果没有投资收益作为基础，加入WTO后，在承保业务上很难与国外保险公司进行价格（费率）竞争。另一方面，保险投资业务的发展和获利可以弥补业务上亏损，维持保险公司的生存和发展。如1987年英国两大保险公司保险业务亏损分别为0.64亿英镑和1.08亿英镑，而投资利润为2.04亿英镑和2.49英镑，盈亏相抵后，还有不小的综合盈利。从近期国际保险业的发展特点来看，保险公司的主要收益已经从传统的承保收益逐步转移为投资收益，如美国产险业务自1978年以来连续21年出现承保亏损，主要收益来自于投资收益。
由于保险经营是一种负债经营，因而保险资金的运用除了考虑投资的收益外，还必须保证投资的安全性。因此，市场的开放，投资工具的增加和投资规模的不断扩大，客观上需要保险公司进一步加强投资机制的建设，提高化解风险的能力，保证保险资金实现安全性和投资收益的协调。
（二）保险业应尽快建立、健全保险企业的制度和规范
建立和完善中国保险投资体制是一个系统工程。只有保险公司建立了现代企业制度，加强经营管理，才可能为高水平、高效益的保险投资提供根本制度保证。如何加强经营管理，我个人认为可以包括以下内容：
第一、加大公司运作的透明度和社会舆论的监督作用，运用法律武器，严惩那些损害股东权益的行为，有效地维护股东的权益。
第二、建立和完善对经理层的约束和激励机制，彻底改变旧的用人机制，让市场和竞争来决定经理的选拔，使经理的报酬与公司的业绩直接挂钩。
第三、加强管理创新，按照现代企业制度的要求，摒弃旧的、传统的管理模式及其相应的管理方工和方法，创建新的管理模式及其相应的方式和方法。
（三）进一步拓宽资金运用渠道
保险资金运用是保险公司稳健经营的基础，是关系到保险公司经营状况的重要因素。
由于我国保险业起步较晚,加之其它种种原因,目前我国保险资金运用存在的问题是证券投资基金规模太小；保险公司无法控制入市资金的风险；在目前封闭式基金占据主流的情况下，保险公司只能被动的分红，其变现很难实现；保险资金的运用渠道过窄；保险资金中短期严重。
针对这些问题，必须进一步拓宽保险资金的运用渠道，加快资金入市步伐，使我国保险业能够持续快速发展。
1、保险资金入市
（1）保险资金入市可以增强保险公司的盈利能力，如果运用得当，还可有效解决保险公司所面临的“利差损”问题。在《保险法》规定的范围内进行投资，仅每年的利差损就有3至6个百分点，这为保险公司的长期发展埋下了巨大隐患。在银行存款的利率为2.25%，国债的买卖收益最多不过6%-7%，在同业拆借市场上，因资金量有限，所以收益率微乎其微。而在2000年保险公司投资证券基金的平均收益达12%。因此，保险资金入市，从长远来看，对保险公司增加盈利能力、解决“利差损”具有重要的意义。
（2）保险资金入市可以有效改善保险公司资产结构。如果允许保险资金按严格的比例进入证券市场，可以在一定程度上缓解资金闲置的压力。因为保险资金进入证券市场是进行股权的交易，在证券市场机制作用下，根据保险资金运用原则，保险公司必然将资金投入到效益好、有成长性的企业中去，这样客观上就使保险资产得到了相应的改善。
（3）从长期来看，保险资金入市对于启动保险消费将起到一定的促进作用。保险资金入市无疑使国家找到一种对资金更有效的配置方法，从而使部分社会资金与证券市场之间形成纽带。在这个纽带的连接过程中，不但可以改变整个社
资金的结构，还可以使经济发展得到更大的保障，以便使国家、企业、个人以及保险公司更好的发展。
（4）保险资金入市，可以增强我国保险公司的国际竞争力。随着我国加入WTO，保险业面临着更大的冲击，承受着更大的压力。保险公司除了用提高服务质量来争取保单，扩大客户群外，其所得到的保费收入如何获取最大的安全收益是关键问题。在发达国家，保险资金的投资渠道较我国畅通的多，除了存入银行和购买国债外，还可涉足证券市场甚至房地产业。所以，保险资金入市，可以增强我国保险公司与国外保险公司的竞争实力，更好地奠定加入WTO后的经济基础。
（5）保险资金入市可有效缓解证券市场中资金供给与需求之间的矛盾，有助于稳定证券市场。随着保险业的不断发展，可入市的保险资金的规模将越来越大，必将会改善证券市场的资金结构，它对证券市场的长期发展所起的作用也会越来越明显。
2、保险资金进入短期拆借市场。
尽管保险公司都有较高的信誉，但上前还不能以信用方式进入短期拆借市场，而须有抵押。如果能直接以信用方式进入短期拆借市场，可以为保险公司提高资金运用效率提供方便。
3、扩大可投资的企业债券范围。
目前保险资金只可购买铁路债券、电力债券和三峡债券，应扩大到其他的企业债券。尽管企业债券质地有好有坏，或者说存在风险，但应相信保险公司有一定的鉴别能力。
4、进行资产委托管理。版权所有
资产委托就是保险公司以合同的形式把资金委托给专业的资产管理公司进行运作。它的最大好处是保险公司省心省力，不必事事躬亲，同时由专业公司进行操作，也可确保较高回报。
关键词：证券公司行政处置证券法
风险证券公司行政处置的概念
目前，由于法律法规对行政处置程序规定不够完善，证监会对于风险证券公司所采取的措施仍处于探索、整理、求证阶段。行政处置是指在证券公司出现风险的情况下，证券公司的主管机关对该公司采取各种行政措施化解其风险，帮助其重组或使其顺利退出市场的过程。行政处置有广义说和狭义说两种含义，广义上的行政处置是指只要国家行政机关实行行政行为介入了风险处置程序，这样的程序就属于行政处置程序，从这种意义上来说，撤销、责令关闭、托管、行政接管都属于行政处置程序。狭义上的行政处置仅指行政机关对高风险证券公司依法采取取消证券业务许可、责令关闭，并组织行政清理的行政程序。本文采用广义含义，认为行政处置程序是在采取行政措施后到企业重整成功或进入破产程序前这一段程序。
风险证券公司行政处置的基本模式
（一）撤销
在新证券法出台前，证监会作出撤销的行政决定并没有直接依据，只有2001年国务院颁布实施的《金融机构撤销条例》（以下简称《条例》）可以参考，该条例规定的撤销是指，中国人民银行对经其批准设立的具有法人资格的金融机构依法采取行政强制措施，终止其经营活动，并予以解散。可以看出，《条例》的初衷是对银行这种传统意义上的金融机构进行的规定，并未充分考虑证券公司这一新生事物。因为无法可依，证监会只好类比《条例》，对证券公司予以和银行相同的处理。直到2006年新证券法的实施，在现行法体制下，撤销才有了充分的法律根据。
（二）停业整顿
停业整顿指当证券公司从事严重违法违规行为或者存在严重财务风险，对证券投资者的利益已经造成重大损害或者有重大损害之虞时，证券监督管理部门责令其停业，组成停业整顿工作组进驻该公司，审计其资产负债情况，清查其违法违规行为，控制和化解其风险的行政处罚措施。当时证监会对证券公司实施停业整顿的条款在法律依据上尚不充分，但是在新《证券法》中，这个问题得到解决，新证券法规定了证券监管部门对风险证券公司的处置手段包括了停业整顿、指定其他机构托管、接管或者撤销等。
（三）托管
托管是指对陷入经营困境或发生产权关系重大变动的证券公司委托专门的托管机构经营管理，以有效实现资产的增值保值，控制证券公司的风险。我国对证券公司的托管，是一种委托经营管理行为，其主要目的在于使证券公司获得重生的可能，对债务人的资产进行增值和优化，避免破产引起的社会风险。如果实在没有挽救的可能，才关闭证券公司。另外我国的托管是一种行政托管，是由证监会出面委托大的资产管理公司或其他证券公司进行托管，体现了证券公司风险处置中的国家意志。在新证券法生效前，我国对证券公司采取的托管并没有法律上的依据，形式上类似的“托管”也仅在《条例》中有简略规定。因此，《条例》也很难作为对证券公司营业部实施强制托管的法律依据。新证券法为托管提供了法律依据。
（四）接管
接管也叫做行政接管，是指根据证券监督管理部门决定，接管组织全面控制公司并代行公司股东会、董事会及管理层职权经营管理公司。接管期内，证券监督管理机构应组织相关各方通过内部整合和外部救助等方式对被接管公司进行重整、重组，使其恢复正常经营，避免被采取其他处置措施或破产。接管届满时，如果没有延期，或证券监督管理机构确认导致接管的情况消除，接管终止。如被采取其他处置措施或破产的，则转入相应的程序。
（五）责令关闭
责令关闭证券公司，是指中国证监会对依法设立的证券公司实施行政处罚，吊销其经营证券业务许可证，终止其经营活动的行为。责令关闭属于公司法上强制解散公司的一种情形。在新证券法第153条规定的监管措施中并不包括责令关闭，该条规定，“证券公司违法经营或者出现重大风险，严重危害证券市场秩序、损害投资者利益的，国务院证券监督管理机构可以对该证券公司采取责令停业整顿、指定其他机构托管、接管或者撤销等监管措施”。仅仅规定了停业整顿、指定其他机构托管、接管和撤销四种措施。因此，在新证券法生效后，责令关闭这种处置形式将退出历史舞台。
当然以上五种行政处置方式不是并行不悖、非此即彼的，它们相互交叉、相互转换。如责令关闭这种行政处置方式，即可由证券监督机构直接做出责令关闭的行政处罚，也可以在停业整顿过程中作出。
我国行政处置程序实践中存在的问题
（一）证监会的行政介入缺乏法律依据
证券公司出现风险时，证监会是否有权利介入其处置程序，采取什么样的方式介入，并无学者在理论上予以探讨。新证券法出台前，证监会对于风险证券公司的处理也是“有劲无处使”，找不到合适的工具和方式来行使手中的权力，只能一案一议地进行摸索。2005年新证券法颁布，对于证监会在实践中的作法也予以了肯定，但也只是泛泛概括。第153条规定，证券公司违法经营或者出现重大风险，严重危害证券市场秩序、损害投资者利益的，国务院证券监督管理机构可以对该证券公司采取责令停业整顿、指定其他机构托管、接管或者撤销等监管措施。但是，对于证监会以何种组织形式介入，它们的权利和义务如何，如何规范相应程序，怎样开展个人债权的收购，对于这些行为的前后顺序和相互关系都没有规定。特别是采取行政措施后的清算，更是缺少法律依据。
（二）行政处置工作组的行为乏力
目前我国的风险证券公司处置分为两个阶段，行政处置阶段和破产清算阶段。这两个阶段的工作内容有一定的重合，比如清产核资，资产评估；保全资产，清收债权；处分债务人财产等。前者成立的目的是发现并控制证券公司风险，保证社会的稳定，因此在行政处置过程中的处置原则是“稳定压倒一切”，为了稳定可能进行一些违反法律规定，损害债权人利益的做法。而在破产程序中，管理人的原则是“以债权人利益为本位”，严格依照破产法的规定行事。
（三）行政处置程序中的司法配合缺位
行政处置程序不同于破产程序，在破产程序中，人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止。已经开始而尚未终结的有关债务人的民事诉讼或者仲裁应当中止；在管理人接管债务人的财产后，该诉讼或者仲裁继续进行。这样规定的目的在于尽可能多地清收债务人资产，防止债务人财产的流失而采取的措施。然而，行政处置程序是一种行政程序，行政程序中并不能天然地阻断其他刑事、民事、行政程序以及保全和执行措施。因此在行政处置过程中如果出现证券公司为当事人的诉讼和执行行为，通常情况下应正常进行，但是如果行政处置为这些司法程序让路，那么证券公司的财产将流失贻尽，无法保证广大客户的权益，因此为了配合行政处置程序，最高院下发了“三中止”通知，即在一定期限内，对已进入风险处置阶段的包括证券公司在内的金融机构为被告的民事案件尚未受理的暂缓受理，已经受理的中止审理，对其作为被执行人的案件中止执行。“三中止”为行政处置程序的顺利进行起到了重要的作用，但是“三中止”并不是万能良药，实践中出现的一些情况它也无能为力。
对行政处置程序中司法难题的解析及建议
（一）行政处置程序的范畴及其运作程序
要明确行政处置程序的概念，届定出其范围。现实中对证券公司纷繁复杂的处理办法，学界和实务届对行政处置的范围都有不同的看法，有人认为行政处置仅包括停业整顿和责令关闭，有人认为包括撤销、行政接管和托管。制定法律首先要明确其调整的范畴。要以证券法第153条为基础，对于停业整顿、指定其他机构托管、接管、撤销和责令关闭这几种程序进行详细的界定，它们分别适用于何种情况下的风险，程序如何展开，这几种程序之间的关系如何，它们能否互相转化，转化的条件是什么等，作出明确的规定。
（二）行政处置工作组的性质
目前，我国参与行政处置的各类组织形式多样，有整顿工作组、接管组、托管组、现场工作组、清算组、风险处置组等，并且在不同的案件中它们的组成也不尽相同，比如在有的案件中清算组由当地政府组成，在有些案件中，清算组由中介机构担任，同样还可能由资产管理公司担任。同样，托管组有些由资产管理工作组成，也有些由实力雄厚、业绩良好的证券公司组成。复杂多样的工作组形式和临时多变的人员构成，及各方利益集团的博弈，各种工作组之间各自为政、缺乏沟通，造成重复劳动和推诿责任的不良现象。
（三）行政处置程序中的司法配合
新《破产法》第134条也可能看出立法机关对风险证券公司行政处置的关注和对“三中止”的肯定，该条规定，商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。可以看出，“三中止”在破产法中完成了它的法律化，弥补了司法解释的先天不足，将效力扩展至所有的执行程序。但是，破产法的此条规定也有不足之处，实践中还有对证券公司财产进行的保全程序和刑事中的扣留程序，对于它们134条还是无能为力的。这样的不足有待于一部风险证券公司处置法予以弥补和解决。
（四）行政处置程序与破产程序的衔接
从目前司法实例来看，经过行政处置程序的证券公司很少重组成功，一般都要进入破产程序，而破产程序和行政处置程序中有许多工作的指向是相同或相似的，如债权的清查清收、调查债务人财产状况等，如果在破产程序中对于行政处置程序的工作不予以认可，就可能造成两种后果：在否定行政处置组的单方意思表示行为，这样在破产程序中就需要再进行一次相同或类似的工作；否定行政处置小组与他方的双方意思表示行为，这样就破坏了既成的法律关系，破坏了法律稳定性和预期性，并且会使第三方在与清算组进行法律交往中增添顾虑，而增大投入成本且降低效率。因此，同化行政处置程序和破产程序中相同的工作组织和工作程序是两者顺利衔接的关键。
参考文献：
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《解释》）第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本条是对行政诉讼原告主体资格的规定。关于何为“法律上的利害关系”，有学者认为：“其含义是指相对人或相关人应受司法所保护的利益受到或可预见的将受到行政行为效力的影响，其法律地位已经或将受到限制或剥夺。’，[1]按照这一解释模式，法律上的利害关系的要件之一是相对人或相关人有应受司法保护的利益，这种利益可以归结于公法上的权利，例如参与权、知情权以及受益权等等。而《条例》第1条就规定了对公民、法人和其他组织知情权的保护，故尔，可以认为相对人或相关人在政府信息公开中有法律上的利害关系。
根据《条例》第33条第2款的规定，政府信息公开行政诉讼的原告是“认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”根据这一规定，原告资格具有以下两个条件：
第一，人是公民、法人或者其他组织。这与《行政诉讼法》的规定是一致的，其权利主体限于本国人，并不像有些国家信息公开法规定的在一定范围内包括外国人。[2]
第二，人认为具体行政行为侵犯了其合法权益。
关于哪些人具有《条例》规定的原告主体资格，《条例》第13条规定：“除本条例第9条、第10条、第11条、第12条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第23条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”根据上述规定，第一类可能的原告是第三方认为行政机关公开的政府信息侵犯了其商业秘密或个人隐私的，可以作为原告提起行政诉讼。第二类可能的原告是针对行政机关根据第9条到第11条规定应主动公开信息却不公开的行为，而提讼的人。第三类可能的原告是应申请公开信息的，对于行政机关的公开或者不公开行为提讼的申请人。
从上述分析来看，第一类人的原告主体资格和《行政诉讼法》以及《解释》的规定比较一致，争议不大，但是对于第二类人，即不服行政机关应主动公开却未公开的，对于是不是所有的要求公开的人都有权提讼，可能会有不同认识。因为，如果赋予任何不特定主体资格，则原告主体资格和《行政诉讼法》规定的原告“与具体行政行为有法律上利害关系”，不相一致，此类案件有可能成为类似公益诉讼，只要是对政府有关信息感兴趣的人，都可能提讼。但是，如果不赋予人原告主体资格，则《条例》对公众政府信息知情权的保护就不完整、不彻底。第三类人的原告资格一般也没有什么争议，但对于申请公开与自己无关的信息，行政机关拒绝公开，申请人不服的，是否有原告资格，可能也有不同理解。《条例》第13条规定对申请获取相关政府信息的公民、法人和其他组织，系“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，而第20条第2款规定对政府信息公开申请应当包括的内容：（1）申请人的姓名或者名称、联系方式；（2）申请公开的政府信息的内容描述；（3）申请公开的政府信息的形式要求。从这一规定看，并没有要求申请人表明其和需要政府公开信息之间有什么关系，申请公开的理由是什么。上述两条规定之间，似乎存在一些矛盾。国务院办公厅《关于实施＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》第5部分第14项规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。这种理解和《条例》第13条的规定是一致的。但是，这里是关于政府对申请人申请无关信息不提供的规定，和原告资格问题还是有区别的，这类申请人是否具有原告资格，也有不同理解。
笔者认为，对于上述两种情况，应当放宽行政诉讼原告资格限制，在一定程度上赋予人原告资格。主要理由有两点：第一，《条例》第1条规定制定条例的宗旨是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。
根据这一规定，《条例》的立法宗旨有三项：一是保障公众知情权；二是促进行政公开和依法行政；三是实现政府信息的有效利用。可以看出，在三项立法宗旨中，保障公众知情权居于首位，而实现政府信息的经济作用的有效发挥居于末位。《条例》第13条规定的生产、生活、科研等特殊需要应属于实现政府信息的有效利用，其重要性要低于保障公众的知情权。为保障公众知情权，一般信息公开立法都以公开为原则，以不公开为例外，《条例》虽然未明确规定这一原则，但是，如果仅仅规定公众有知情权，但无司法救济权，则所谓的政府应当主动公开的规定，不一定能够得到真正落实。第二，其他国家的司法实践表明，在此问题上，放宽原告资格限制是可行的。例如，韩国新修改后《信息公开法》放宽了提起行政复议和行政诉讼的原告资格范围，以前是请求人对有关信息公开的公共机关的处分而受到“法律上的利益侵害的时候”才具有原告资格，但新修改后的《信息公开法》吸收学界意见和司法审判经验之后，在法律条文上删除了“法律上的利益”的规定。[3]
但是，如果把原告主体资格放得太宽，不加任何限制，也会带来一些问题，尤其是对于政府应当主动公开的政府信息，公众请求公开时，如果没有限制，实践上也不可行。我们可以参考一下美国关于情报自由法的相关做法。在美国，“任何人请求行政机关提供文件遭到拒绝，都可以作为原告，没有诉讼资格限制。但法院认为应在联邦登记上公布的文件和行政机关应主动公开的文件，行政机关违反法律规定，公众请求公开时，限于受到不利影响的人。请求公开其他政府文件，原告资格没有限制。”[4]可以参考美国的这一做法，对于此类案件，规定原告限于受到不利影响的人。
二、政府信息公开行政案件被告的确定
《行政诉讼法》第25条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”当然，这里的“作出”根据《行政诉讼法》的相关规定，包括作为和不作为两种情形，不作为的应当以有作为义务的机关为被告。在政府信息公开案件中，多数为申请人申请公开，行政机关拒绝或者不作为的案件，被告根据政府信息公开的义务主体是谁来确定。
《条例》第2条使用的是“行政机关”，第3条明确“各级人民政府”在政府信息公开工作中的组织领导地位，第4条创设了一个新的机构叫“政府信息公开工作机构”，《条例》第9条至第13条将公布主体确定为国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门。《条例》第17条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”据上述规定，可以明确适格被告应是具有公开职责的行政机关，包括信息制作机关和保存机关。另外，是否可以依据第4条的规定，把“政府信息公开工作机构”看作条例授权的组织，对于一些程序性事项，如不受理公开申请，原告可以将政府信息公开工作机构作为被告。
关于“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”应当结合单行法的规定来确定信息公开主体，从而确定适格被告。例如，我国《大气污染防治法》第19条第3款规定：“国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门公布限期禁止采用的严重污染大气环境的工艺名录和限期禁止生产、禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染大气环境的设备名录。”根据这一规定，公布限期禁止采用的严重污染大气环境的工艺名录和限期禁止生产、禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染大气环境的设备名录的主体，不是某一单一部门，而是几个部门联合公布。
根据《条例》第36条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，也具有公开政府信息的职责。这些组织包括地震局、银监会、保监会、电监会等。根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，如果产生诉讼，确定该组织为被告。根据《条例》第37条的规定，教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，可以参照《条例》执行。故此，当这些组织的行为涉及社会公共服务信息公开而被诉时，可以作为适格被告。这一规定，也是对行政诉讼被告资格的一大突破，因为《解释》规定的行政诉讼的被告“必须是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，其他任何组织或者机构不能成为行政诉讼的被告。”[5]公共企事业单位既不属于行政机关，也不属于授权的组织，但是如果其参照《条例》的规定，公开有关信息，也应当可以作为适格被告。
根据国务院办公厅《关于实施＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》第4部分第10项的规定，因政府机构改革不再保留的部门（单位）的政府信息公开工作，由继续履行其职能的部门（单位）负责。根据《行政诉讼法》第25条第5款的规定，继续行使其职权的行政机关是被告。另外，根据这一意见，国务院办公厅不直接受理公民、法人和其他组织提出的政府信息公开申请，公民国务院办公厅或国务院要求公开政府信息的，不能将国务院办公厅或国务院作为被告。
三、政府信息公开行政案件的受案范围
受案范围被认为是行政诉讼制度中最重要的问题，“因为它与诉讼三方主要人员密切相关。对于公民来说，受案范围直接决定着其诉权大小；对于行政机关而言，则决定着其哪些行为接受法院的审查；而对于人民法院来说，意味着司法审查权的范围。”[6]《解释》第1条第1款规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。这里，确定受案范围一个核心的概念是“行政行为”，有行政行为，包括作为和不作为，该行为是可诉的，才能产生行政案件。
行政行为的可诉与否，首先看其是否违法，当然，这种违法在阶段，属于人“认为”。其次，要看它是否侵权，是否侵犯人的权利。就政府信息公开案件来看，《条例》第33条第2款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”政府信息公开的范围与行政诉讼受案范围，有比较密切的关系，一般属于公开范围的，才存在相关的行政作为和不作为，也才会产生行政案件。只有申请人认为政府信息公开主体的作为或者不作为侵犯其知情权、隐私权或者其他权利的情况下，诉诸法院，法院才能受理。
根据《条例》的相关条款，公民、法人和其他组织可以对下列行政行为不服提起的诉讼：行政机关应当主动公开信息，行政机关未依法公开的（第9条至第12条）；申请行政机关提供政府信息，行政机关拒绝提供或不予答复的（第13条、第21条、第22条）；行政机关依申请公开的政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的（第23条）；行政机关拒绝更正与人相关的政府信息记录的（第25条第2款）；行政机关没有按照申请人要求的形式提供政府信息的（第26条）；行政机关的收费标准违反法律规定的（第27条）。另外，因行政机关在政府信息公开工作中的作为或不作为受到损害，请求行政赔偿的，也属于人民法院行政案件的受案范围。
根据某些单行法的规定，行政机关在信息公开方面的相关作为或不作为可能被诉。例如《中华人民共和国水污染防治法》第19条规定：“国务院环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的省、自治区、直辖市予以公布。省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的市、县予以公布。县级以上人民政府环境保护主管部门对违反本法规定、严重污染水环境的企业予以公布。”我国《安全生产法》第76条规定：“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门应当定期统计分析本行政区域内发生生产安全事故的情况，并定期向社会公布。”
如前所述，各国在制定信息公开法时，一般都确立以公开为原则，以不公开为例外，如果公开的范围过小，信息公开条例就成为不公开条例了，而且在通常情况下，如果没有法律要求，或者外来压力，行政机关在本质上是不喜欢公开的，因为公开意味着要接受社会的监督。多数信息公开案件是申请人申请公开，行政机关拒绝公开引发的。在这个时候，行政机关一般主张申请的信息属于公开的例外，不应该公开。所以，“信息公开法最具争议的核心问题之一就是如何确定非公开对象的信息范围。”[7]信息公开案件的受案范围的重点也是确定哪些例外成立。有人归纳认为主要包括：涉及国家行为的政府信息；涉及内部行为、未成熟的行政行为的政府信息；涉及国家秘密的政府信息；涉及商业秘密的政府信息；涉及隐私权的信息；以及为行政执法、刑事追诉需要获取的信息。[8]
四、政府信息公开行政案件的期限问题
《行政诉讼法》第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”根据这一规定，期限从人知道行政行为的作出之日起起算，最长不能超过三个月。对于依申请公开政府信息行政机关作出公开或不予公开行政决定的，期限从行政机关以某种形式向申请人提供信息或答复申请人之日起计算。
对于申请行政机关公开政府信息，行政机关不作为，即不答复、不理睬的期限确定，相对复杂一些。《条例》第24条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起1个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过1个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”行政机关没有在15个工作日（延长之后不超过30个工作日）答复申请人的，申请人可以向法院。《解释》第39条第1款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”上述规定的“不履行”不包括行政机关的拒绝行为，特指行政机关在受理申请后，在法定期限内在程序上没有作出任何举动。有人主张认为：“对于行政机关超过期限不予答复，可以视为行政机关不予公开。”[9]这种观点是否成立，值得研究。需要注意《解释》第39条第I款但书的规定，《条例》第24条属于但书的情形，所以履行期限应执行《条例》的规定，即一般15个工作日，最长30日个工作日的答复期限，期限过后，申请人可以在三个月内。
五、政府信息公开行政行为的合法性审查
《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”根据《行政诉讼法》第54条的规定，法院要审查具体行政行为的证据是否充分，适用法律、法规是否正确，有无违反法定程序，是否超越职权，有无，是否存在不履行法定职责等几个方面。
在政府信息公开案件中，可能会存在以下三种案件类型：一是纯正不作为案件，包括行政机关应当主动公开政府信息而未公布的，申请人申请公开政府信息，行政机关不答复或者不予理睬的。二是行政机关拒绝行为。行政机关对于申请人的申请，认为不属于公开范围，或者没有公开义务，或者信息不存在等。三是对公开政府信息行为不服的，包括申请人，也包括受到公开行为影响的第三人的。对于第一种情形，即纯正的不作为的，不作为的成立，必须满足以下几个条件：有为一定行为的法定义务；能够主动作为，或者申请人提出作为申请；行政机关没有作为。对于此类案件，人民法院需要重点审查被诉机关是否具有《条例》规定的公开政府信息的义务；申请人申请公布的政府信息是否在《条例》规定的应当公开的范围；申请人是否提出了相关的申请；行政机关是否在法定期限内未予答复，等等。对于第二种情形，需要重点审查行政机关拒绝的理由是否成立，即申请公开的信息是否属于公开的例外，或者确实不存在，或者涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私而不能公开。需要注意，因为行政机关已经明确拒绝，可以推知已经收到申请，不需要再审查是否提出了申请。对于第三种情形，要重点审查公开行为的程序、法律依据等等。
审理政府信息公开行政案件，最常遇到的一个问题是：申请人申请公开的政府信息，是否属于应当公开的范围。行政机关往往会主张申请人申请的信息属于公开的例外。如果行政机关这样主张，须在诉讼中负举证责任，充分说明理由，应当有一个比较令人信服的分析。在此过程中，“行政机关的证明当然不能泄漏文件的内容，然而支持行政机关证明的理由和根据，必须不被原告的反驳所，能使法官确信行政机关理由的正当性。”[10]法院在审理过程中需要衡量政府保密的利益和公众知情的利益。对于何为公开应作扩大解释，而对于哪些属于不公开应作限制性解释。这里需要注意的是，对于政府信息已经设定国家秘密等级的，法院在审理时，只要文件显示属于国家秘密的，对于相关部门的意见，法院应当予以尊重，不能再审查该确定是否合理。对于这类案件的证据质证，应当根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第37条的规定处理，不得在开庭时公开质证。
还有一种情形是行政机关答复说申请公开的信息不存在。《条例》第21条第3项规定：对于政府信息不存在的，应当告知申请人。如果确实没有该信息，行政机关应证明其确实没有制作、没有保存以及确实经过搜索，没有发现。《条例》第19条要求行政机关编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新，如果在政府信息目录中显示有该信息，则行政机关不能再主张该信息不存在。另外，美国情报自由法里面规定了政府信息的除外制度，即虽然有申请人需要的信息，但行政机关基于某些原因，可以回答该信息“不存在”。例如，对于泄漏刑事程序中的秘密信息来源的文件、联邦调查局关于间谍、反间谍和国际恐怖主义的文件，行政机关可主张不存在。《条例》对此没有规定，但如果申请人要求公布涉及国家安全的信息，行政机关拒绝的，法院不应再对理由是否成立进行审查。
另外一个问题是，根据《条例》第14条第4款和第23条规定，行政机关一般不得公开涉及商业秘密、个人隐私的信息，但是如果行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响，应当予以公开。对于这类决定公开或者不公开政府信息行为的审查，涉及到对公共利益的界定和行政机关的自由裁量权正确行使与否的判断。从《条例》规定来看，这种衡量是行政机关的权力，法院在审查时一般应当予以尊重，但法院可以从程序上审查行政机关是否进行了某种衡量，该衡量是否超越了常情常理。
六、政府信息公开行政案件的裁判方式
《行政诉讼法》规定了四种判决方式：维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决。《解释》增加了两种判决方式：驳回诉讼请求判决和确认判决。政府信息公开行政案件比较常用的判决方式应当是履行判决、驳回诉讼请求判决和确认判决。
关于履行判决方式的适用：《行政诉讼法》第54条第3项规定：“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”对于原告申请公开政府信息，行政机关拒绝公开，或者在法定期限内不履行其法定职责，不理睬，不答复的，人民法院经过审查，认为被告的拒绝行为理由不成立的，或者不作为违法的，可以判决行政机关履行公开政府信息的法定义务。这里需要注意三点：一是判决责令履行法定职责要有实际意义，如果已经没有实际意义，就无须再判决履行。二是判决履行的内容应区别不同情况确定。对于行政机关明确拒绝的，如果经过司法审查，认为拒绝不成立的，可以直接判决行政机关公布特定政府信息。对于在法定期限内拖延履行，或者不理睬、不答复的，如果拖延行为理由不成立，应判决行政机关在一定期限内答复，但不宜直接判决行政机关公开政府信息。三是对于责令履行期限，可以参照《条例》第24条的规定，能当场答复的，判决行政机关接到申请后当场答复，其他情况判决行政机关收到申请之日起1个工作日内予以答复。
关于驳回诉讼请求判决方式的适用：《解释》第56条第1项规定：被告不作为理由不成立的，人民法院应当驳回原告的诉讼请求。这里的“不作为”，不包括拒绝行为，单指程序性的不受理、不答复。例如，行政机关不作为的原告无法提供证据证明自己向被告提出了申请的。另外，根据《解释》第56条第4项的规定，在一些特殊情形下，也可以驳回原告的诉讼请求。例如，根据现有证据，原告的理由不成立，但人民法院对于被告的行为是否违法无法作出判定的，可以驳回原告的诉讼请求。
确认判决方式的适用。《解释》57条第1款规定了确认合法或者有效的判决方式；第57条第2款第1项规定了被告不履行法定职责，但判决责令履行已经无实际意义的，应当作出确认违法或无效的判决。第57条第2款第2项规定被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的，应当作出确认违法或者无效的判决。应注意两点：一是《解释》第57条第1款规定的确认合法的判决方式和驳回诉讼请求的判决方式，在某些案件中可以选择适用。二是对于公开政府信息行为违法的，因信息已经公开，无法撤销，只能判决确认违法，为遭受公开信息侵害的权利主体寻求赔偿提供依据。
综上，笔者认为，对于政府信息公开行政案件，公开或者不公开政府信息行为合法的，不宜作出维持判决，而应当是作出驳回诉讼请求，或者确认合法的判决；公开或者不公开政府信息行为违法的，不宜作出撤销判决，而应当作出履行判决或者确认违法的判决。
注释：
[1]张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版，第81页。
[2]林宗浩：《韩国的信息公开法制》，载《行政法学研究》2006年第4期。
[3]林宗浩：《韩国的信息公开法制》，载《行政法学研究》2006年第4期。
[4]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第999页。
[5]最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判参考》总第1辑，法律出版社2000年版，第205页。
[6]张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版，第2页。
[7]林宗浩：《韩国的信息公开法制》，载《行政法学研究》2006年第4期。
[8]梁凤云：《政府信息公开与法院审查范围》，载《人民司法》2007年第13期。
[9]李广宇：《依申请公开政府信息行政行为的司法审查》，载《人民司法》2007年第13期。
[10]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第1000页。
第一条为建设规范化服务型政府，推进部门工作法制化、规范化、制度化，保证各项工作任务的完成，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》、《*省人民政府工作规则》、《*市人民政府工作规则》和《*区人民政府工作规则》，结合*市*区司法局工作实际，制定本规则。
第二条区司法局组成人员和区司法局各科处室要认真履行宪法和法律赋予的职责，严格依法行政，各司其职，各负其责，在各自职权范围内，独立负责地做好工作；要进一步转变职能、管理方式和工作作风，实行规范化服务，推动电子政务，提高行政质量和效率。
第二章组成人员职责
第三条区司法局由下列人员组成：局长、副局长、区司法局各科处室科长（主任）。
第四条区司法局实行局长负责制。局长组织领导区司法局的全面工作；副局长协助局长工作。
第五条局长或局长委托副局长召集和主持区司法局局长办公会议和局务会议。区司法局工作中的重大事项和重大决策，必须经区司法局局长办公会议讨论决定。对紧急和突发性重大事件，来不及召开会议而又必须及时处理的，经分管副局长协调处理后，
及时向局长报告。
第六条受区政府委托，局长或局长委托副局长代表区政府向区人民代表大会及其常务委员会报告全区司法行政工作。局长担任区司法局新闻发言人。
第七条副局长按分工负责处理分管工作。受局长委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表区司法局进行对外活动。
第八条局长外出期间，由副局长代行局长职责。
第九条局办公室主任在局长领导下，负责协调全局日常工作，对重大问题向局长提出建议，领导区司法局办公室的工作。
第十条区司法局各科处室科长（主任）负责本科处室的工作。各科处室根据法律、国务院的行政法规、决定、命令和地方性法规、司法部、省政府、市政府的规章、决定、命令及区司法局制定的各项制度，在本科处室的职责范围内行使职权。
第三章决策程序
第十一条区司法局要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，完善重大决策的规则和程序。
第十二条全区司法行政发展规划、服务改革开放和全区经济发展的重大法律服务措施、维护全区社会稳定及其他重要事项等重大决策，由区司法局局长办公会议讨论决定。
第十三条区司法局在作出重大决策前，根据需要通过召开座谈会、上门征求意见、网上公示等形式，听取相关部门、群众团体、专家学者、被服务对象等方面的意见和建议。
第十四条各科处室必须坚决贯彻区司法局的各项决策和工作部署，重大决策应及时跟踪和反馈执行情况，并加强督促检查。
第四章行政要求
第十五条区司法局及各科处室要坚持依法行政，严格依照法定权限、程序行使行政权，强化行政责任，规范行政行为，不断提高依法行政的能力和水平。
第十六条区司法局起草制定的规范性文件，必须合法并遵循国家的方针政策。涉及两个以上部门职权范围的事务，与有关部门联合制定规范性文件。区司法局规范性文件要报区政府备案，接受区政府法制办的审查。
第十七条严格实行行政执法责任制和执法过错追究制，切实做到依法办事、严格执法。
第五章工作部署
第十八条区司法局要加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排部署，并依据形势和任务的变化及时作出调整。
第十九条区司法局年度工作安排部署以及年度重点工作目标等事项，应及时分解下达各科处室执行。
第二十条各科处室必须认真落实区司法局年度工作安排部署，并在年中和年末向区司法局报告执行情况。区司法局办公室负责催办、督查，并适时作出通报。
第六章行政监督
第二十一条加强对行政权利的监督，提高行政效能，促进廉政建设，确保政令畅通。
第二十二条区司法局自觉接受区委、区政府的领导和市司法局的工作指导，同时自觉接受区人民代表大会及其常务委员会的监督，受区政府的委托，代表区政府向其报告司法行政工作，接受质询，虚心听取意见和建议。认真办理人大代表议案和政协委员提案。
第二十三条区司法局要按照行政诉讼法及有关法律法规，接受司法监督；同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督，对发现的问题要认真查处和整改并向区政府报告。
第二十四条加强全区司法行政系统内部监督，严格执行行政许可法、行政复议法和规范性文件备案制度，及时发现并纠正违反法律、法规、政府规章的规范性文件以及司法行政机关违法的或者不当的具体行政行为。
第二十五条区司法局要重视人民群众来信来访工作，进一步完善制度，坚持领导接待的制度，确保渠道畅通；区司法局局长或副局长要亲自阅批重要的群众来信。
第二十六条区司法局要实行政务公开，接受舆论和群众的监督，对发现的重大问题，要积极主动地查处和整改并向区政府报告。加强电子政务建设，及时、准确司法行政政务信息，方便群众知情、参与和监督。
第七章会议制度
第二十七条区司法局实行局长办公会议制度和局务会议制度。
第二十八条局长办公会议由局长、副局长组成。
局办公室主任列席局长办公会议。根据会议内容需要，主持人可确定有关科处室负责人列席局长办公会议。
局长办公会议根据需要不定期召开，由局长或局长委托副局长召集和主持，议题由局长确定，或由副局长提交，报局长审定。会议的组织工作由区司法局办公室负责，会务、秘书工作由办公室主任承担。
局长办公会议的主要任务：
（一）传达上级党委、政府和主管业务部门的重要会议精神、指示和决定。
（二）研究决定全局一个时期的工作任务。
（三）研究处理局机关日常工作中的重要事项。
（四）听取有关科处室的工作汇报，审查批准有关业务工作事项。
（五）讨论决定局机关重大经费支出以及重大审计事项。
（六）讨论通过局制定的行政制度、重大行政措施和行政处理决定。
（七）讨论决定局机关建设、有关经费预算和职工生活福利待遇等方面的重大问题。
（八）局长、副局长通报有关工作情况。
（九）讨论通过其他需要局长办公会议决定的重要事项。
第二十九条局务会议由局长、副局长和机关各科处室科长（主任）组成。
局务会议每月初召开一次，如有需要可临时召开，由局长或局长委托副局长召集和主持。议题由分管副局长协调或审核后提出，报局长确定。会议的组织由区司法局办公室负责。
局务会议的主要任务：
（一）传达上级党委、政府和主管业务部门的重要会议精神、指示和决定。
（二）研究讨论局规范性文件及行政工作制度草案。
（三）督查上月业务、行政、党建工作、队伍、廉政建设执行制度等工作完成情况，研究部署当月工作任务。
（四）讨论其他需要由局务会议审议、决定的事项。
第三十条区司法局组成人员不能出席局长办公会议、局务会议的，应向局长或召集会议的副局长请假；如对议题有意见或建议，可在会前提出。
第三十一条局长办公会议、局务会议的会议纪要由主持会议的局领导签发。
第三十二条区司法局召开会议要贯彻精简、高效、节约的原则。
各科处室召开的有关业务工作会议，需要以区司法局名义召开的，由局长或分管副局长审批。局长、副局长指示召开的全区性工作会议，按指示办理。
区司法局召开的全区性工作会议，一般不邀请区级各部门和各乡镇（街道）负责同志出席，确需要邀请的，需报区政府批准。
第八章公文审批
第三十三条区司法局的公文处理按照《国家行政机关公文处理办法》、《*省国家行政机关公文处理实施细则》、《*市国家行政机关公文处理实施细则》和《*区国家行政机关公文处理实施细则》的有关规定组织和实施。公文处理要坚持精简、及时、程序、质量等原则。
第三十四条报送区委、区政府和上级司法行政机关的公文，除领导同志专项交办事项和必须直接报送的重要事项外，一律送区司法局办公室统一按规定程序办理，不得直接向区委、区政府和市局领导同志个人报送公文。除突发事件或紧急重大事项外，不得越级上报。
第三十五条报送区司法局审批的公文，由区司法局办公室按照区司法局领导同志分工呈批，重大事项报局长审批。
第三十六条区司法局一般不得向乡镇（街道）正式行文。确有需要的，应当报经分管区长或政府办主任审批，方可在公文中注明“经区政府同意”字样。
第三十七条以区司法局名义发出的文件，按照规定的职责权限，送有关局领导签发。区司法局文件签发的权限是：
（一）属于全局性、综合性的文件以及报送区政府、上级主管业务部门审批的公文，由局长或局长委托副局长签发。
（二）属于既定的方针政策及局领导分工范围内的文件，由分管副局长签发。
第三十八条区司法局报送区委的文件以局党组的名义行文，由局党组负责人签发。
第三十九条对区司法局文件，局办公室主任应按程序负责审批，把好质量关。
第四十条区司法局发出的文件，除涉及国家秘密外，局办公室应及时在区政府网上。
第四十一条区司法局要进一步精简公文，加快办公自动化进程，提高公文办理效率。口头或电话答复等方式可以处理的问题，一律不发文件。
第九章工作纪律
第四十二条区司法局领导同志要做学习的表率，密切关注经济、社会、科技等方面发展的新趋势，不断充实新知识，丰富新经验。区司法局组成人员应积极认真地参加市、区司法局组织的各类学习活动。
第四十三条区司法局领导同志和各科处室负责同志要坚持深入基层，考察调研，了解情况，指导工作，解决实际问题。带头执行廉政规定，不吃请，不收礼。下基层要减少陪同和随从人员，简化接待，轻车从简。
第四十四条区司法局领导同志不为会议活动等发贺信、贺电，不题词。不得以区司法局名义进行商业广告性祝贺活动。
第四十五条区司法局组成人员应严格执行《中国共产党党内监督条例》和《党政领导干部选拔任用工作条例》，遵守中央和省、市、区有关廉政建设的规定，严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系，谋私利。
第四十六条区司法局组成人员必须坚决执行区司法局的决定，如有不同意见可在区司法局内部提出。区司法局没有重新作出决定前，不得有任何与区司法局决定相违背的言论和行为。区司法局组成人员代表区司法局发表讲话或文章，以及以个人名义发表未经区司法局研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经区司法局同意。
第四十七条区司法局组成人员必须严格执行报告和请假制度。各科处室科长（主任）外出，应将出发时间、地点及主要任务向局长报告。局长、副局长、各科处室科长（主任）外出活动的安排和在外地的活动情况，应及时告之本局办公室。区司法局主要负责人外出，应事先向区政府办公室报告。对区司法局召开的会议，机关各科处室应按本局通知要求出席；因故不能出席的，应提前向局长请假，未经同意不得由他人代替出席。
关键词：政府控制 信用渠道 银行绩效 侵蚀
引言
当前，始于新兴市场的金融波动不仅折射出以货币市场为代表的我国金融体系承压现状，更是反映出了以“货币空转”为代表的银行信贷资金非有效配置的运行态势。相关研究表明包括大银行、中小银行和影子银行在内的金融机构主要业务集中在以政府为代表的公共部门，而非市场经济系统，这也是信贷资金非有效配置的部分体现。基于此，激活以政府为代表的公共部门财政资金存量使得流转于财政渠道的货币得以有效配置是解决当前我国经济金融面临问题的应有之义。结合2013年7月3日总理所提出的激活财政沉淀资金进而实现稳增长调结构的经济微刺激政策，可以确定的是我国当前沉淀于财政渠道的资金数量不可忽视，尤其是近年来基于政府平台的财政信贷资金的流转对于财政渠道内部资金沉淀形成具有不可忽视的影响。那么在此背景下，基于政府控制的视角研究通过财政信用渠道所形成财政资金存量对商业银行运行的影响具有较强的现实意义。
文献回顾
当前作为市场经济中政府和市场地位界定的延伸命题，公司治理结构中政治因素与公司绩效或公司价值关系已成为学界关注的焦点。各国公司运行的事实和经验研究均表明了政治因素是各国公司治理中的不可忽视的因素，而这种现象尤其是在法制制度落后、市场经济意识薄弱的国家或地区更为显著（Faccio，2006），可以看到体现政府控制意图的政治联系因素对于公司的实际运行同时存在正向推动和负向制约的对立性结论。
已有的国内外相关研究表明，体现政府对企业控制意图的政治因素对企业发展具有显著的推动作用。Roberts（1990）、Fishman（2001）等研究指出公司治理结构中的政治联系因素在一定程度上有助于企业融资，为企业融资提供更多的融资渠道和融资机会（Faccio，2006等）。当然除去融资方面，政治联系因素也可以为公司的发展提供税收补贴、财政引导等政策方面的优惠（Goldman et al，2009）。就国内的相关研究而言，也存在诸多支持政府控制对于公司发展具有正向推动的经验研究，胡旭阳（2006）经验研究表明，针对我国存在相对严格管制的金融行业而言，民营企业家的政治身份可以有效帮助其突破金融行业壁垒，极大地推动了民营企业通过正规金融渠道的融资机会，进而在一定程度上降低民营企业的融资约束和成本（罗党论、甄丽明，2008）。余明桂、潘红波（2008）研究指出，从融资渠道层面而言，上市民营企业高管具有官员背景和政治身份的政治因素是关系到企业是否能获取银行贷款或者长期银行信贷资源的重要因素，具有政治联系的民营企业在获取银行信贷资源及更为优惠长期的信贷资源方面具有不可替代的优势。其研究也进一步指出，在金融发展、产权保护及法制水平落后的地区，政治关系对于企业发展推动作用更为显著。
当然，体现政府控制意图的政府对于公司运行的干预也不可避免为公司市场化运行产生消极影响。现有的部分经验研究揭示，政府干预在一定程度上制约着公司绩效合理实现（Boubakri et al，2008等）。Fan，Wong等（2007）对中国IPO公司的研究揭示，在其公司上市3年内，以CEO为代表的公司高管政治关联因素均制约着公司股票回报、销售增长及销售回报的预期表现。Vickers，Yarrow（1998）研究认为，基于政治诉求原因，政府会引导其控制下的企业更加注重社会效应和承担社会责任，进而引致企业运行偏离市场化轨道，最终使得企业偏离利润最大化的目标而对企业绩效形成制约。同时政府的干预也会使得政府成为一支掠夺之手，进而损耗公司的利润和财富（Shleifer，Vishny，1998）。而对不同国家的企业效率及绩效而言，Megginson，Netter（2001）和Djankov ，Murrel（2002）通过对不同所有制约束下的企业绩效进行系统对比分析研究，认为总体上国有控股公司企业效益一般低于私有企业效益，其绩效表现同样如此。
综观现有相关研究，结合当前经济体系中所出现政府通过财政信用行为形成的财政资金存量及货币空转所形成短期银行间货币市场承压现状，我们有理由怀疑：政府控制是否是我国商业银行体系中财政信用渠道形成的关键因素？通过财政信用渠道形成的财政资金存量是否引起商业银行绩效侵蚀？
在此意义上，文章结合前文分析和既有的文献给出研究假设H1：政府控制对于我国商业银行体系中财政信用渠道形成具有显著影响。在此基础上，进一步提出文章研究假设H2：基于财政信用渠道所形成的银行体系中财政存量资金抑制银行绩效提升空间。
研究设计
（一）模型设定和变量选取
在前文分析的基础上，结合经济数据的特点尤其是公司财务数据特点可知，公司财务数据在其他条件不变的情况下具有其惯性，尤其是从公司高管角度而言，其自身具有维持公司盈利水平不变乃至增长的内在激励，因此在一定程度上，公司财务数据具有其内在惯性影响。同时相关经济理论认为，基于惯性或者数据的惯性调整，个体的过去行为对于当期行为具有潜在不可忽视的影响，而面板数据的其中一个优点就是将个体动态行为嵌入到模型中进行控制。
基于这方面的考虑，本文针对文章研究思想并结合研究假设H1和H2依次给出非平衡动态面板经验模型：
（1）
（2）
其中，Fdepit表示t期政府在第i家银行的财政存款；Fdepit-j为政府财政存款的滞后项，下文将详细分析；Stateit为表示t期第i家公司性质的哑变量，当t期公司实际控股股东为国家时取值1，其余取值为0；GROAit为t期第i家公司总资产净收益率相对缺口，其量化原理就是依据HP滤波方法得到公司潜在总资产净收益率ROATit，然后利用公式：得到对应样本公司总资产净收益率相对缺口，借以表示样本公司绩效状况，如果GROAit>0则表示公司实际总资产净收益率超过潜在收益率，表明公司绩效不存在被侵蚀的现状，反之，如果GROAit
在模型设定的基础上，对本文前定变量或控制变量进行设定。首先，根据既有的相关文献，本文选取公司总资产自然对数Ln（size）表示公司规模，因为公司规模不仅反映公司经营实力及其在行业中地位，同时更是反映了我国政府控制倾向，在我国规模较大的四大商业银行均为国有银行，故此文章选定公司规模作为前定变量进行控制。此外，结合已有文献，选取公司财务杠杆（Leve）、账面市值比（BM）和净利润增长率（Ng）对公司相关财务变量进行控制，借以控制公司的风险水平和发展潜力对公司绩效及财政信用的影响，因为公司财务杠杆在一定程度上折射公司资本结构和财务风险水平，而账面市值比和净利润增长率反映公司投资机会和发展潜力。同时，依据Faccio（2006），邓建平、曾勇（2009），肖浩（2011）等人的研究，对公司治理层面、高管政治背景及公司性质等相关变量进行控制，主要有公司股权集中度因素，在文章中选用公司前三大股东持股比例平方和（H3）量化股权集中度因素，同时依据前文归纳的关于政治因素的常用衡量方法，对样本公司高管政治背景进行衡量，若高管或公司具有四大方面中的一种，则认为公司具有政治联系，并用哑变量Political表示，具体就是若存在政治联系Political取值为1，反之为0。而其余的核心变量在前文模型设定中进行阐述，在此不做赘述。
（二）样本及数据选取
结合本文的研究思想，文章选取国内A股市场金融行业上市银行作为研究截面样本，具体截面样本为截止到2013年第一季度上市的银行金融机构但是剔除掉样本观测数据不足8个季度或2年的15家上市银行，并结合数据可获得性，样本跨度为2005第1季度到2012第4季度。为了尽可能扩充数据容量避免拟合偏误，本文选取的数据频率为季度数据。数据均来自于对应年度RESSET金融研究数据库和CSMAR系列研究数据库。
经验分析
（一）基本统计描述分析及相关检验
结合经典的研究逻辑，首先对变量序列的观测值进行基本统计描述分析，借以对整体数据统计分布规律进行分析。同时根据金融行业有关数据的特点，为了避免可能存在的观测数据异常值对拟合结果造成偏误，首先结合基本统计描述对相关数据序列分布规律进行分析，其结果如表1所示。
由表1中基本统计描述分析可以看出，上市商业银行总资产净收益率及股权集中度均呈现近似于正态分布性态，其在样本期内的分布也较为平稳。同时资产分布和政府财政存款分布波动幅度较大，其资产分布呈现略微右偏分布，而财政存款呈现略微左偏分布。净利润增长率显示出高度集中并且略微右偏的分布性态，对应的账面市值比分布呈现显著集中性态，但其分布波动较为平稳，而公司杠杆水平分布的波动幅度较大，在一定程度上表明我国上市商业银行盈利和风险分布不均的实际运行状况。整体上看，对应变量序列的统计分布基本符合国内上市商业银行实际运行预期。
在统计描述分析基础上，本文结合动态面板特点和长面板数据变量序列特征，首先对相关变量的平稳性进行检验，由变量序列平稳性检验结果可以看出，文章的变量序列在计量意义上是具有平稳特性的。
在平稳性基础上，结合动态面板思想，对解释变量的内生性进行检验，其检验结果如表2所示。
由方程（1）检验结果看，初始自助检验统计量（5.35）是显著的，结合其对应P值、已有文献及研究需要，存在内生关系的变量为两个（state 和political）。因此X2 分布自由度为2（内生解释变量个数）对应P值为0.02，在5%的显著水平上拒绝原假设，也即表明存在内生解释变量。同样方程（2）的检验结果表明模型不能拒绝存在2个内生变量的假设。
（二）回归分析
在相关检验的基础上，对模型（1）和（2）进行经验回归，经验拟合结果摘录如表3所示。则由表3拟合结果可以看出：
首先从整体层面分析，针对模型（1）而言，总体上除去股权集中度、公司财务杠杆及净利润增长率对财政存款影响不显著之外，其余控制因子对于财政存款影响均显著，而针对模型（2）而言，除去绩效自身滞后2期因子对于当期绩效缺口影响非显著外，其余控制因子的影响均显著。同时结合模型（1）和（2）的稳健性检验结果可以看出，模型拟合结论是稳健的。
其次，分别从模型（1）和（2）的具体影响因子层面分析，模型（1）拟合结果表明，我国财政存款滞后因子对其当期影响积极并且显著，揭示了我国以财政存款为代表而对财政信用渠道具有惯性的，同时样本公司性质及高管政治身份对我国财政信用渠道影响积极并且显著，其中高管政治身份对于基于政府的财政信用渠道影响最大（0.2），在很大程度上揭示，在其他条件不变情形下政府控制对于基于政府财政信用渠道形成具有积极并且显著的影响，这一结论既承接既有的相关研究文献同时也符合研究假设H1预期。而对于其他控制因素而言，除去公司规模及账面市值比对财政信用渠道影响积极且显著外，其余变量如财务杠杆和净利润增长率对其影响并不显著，在一定程度上揭示了公司资本结构、风险水平及发展潜力并不是影响政府财政信用渠道的主要因素。结合模型（2）拟合结果，可以看出，滞后1期的总资产净利润率与当期总资产净利润率积极相关且显著，但滞后2期项对当期影响并不显著，而公司股权集中度当期因子及滞后1期因子与公司绩效缺口负相关且显著，间接表明了银行上市公司的股权集中度有利于公司缓解公司绩效侵蚀程度，即股权集中度与公司绩效积极相关。但是对于政府的财政信用渠道所形成的财政存量资金因素而言，政府的财政信用渠道与公司绩效侵蚀变量积极相关且显著，在一定程度上而言，政府财政信用渠道存在着对于公司绩效侵蚀的状况，这一结论也直接验证文章研究假设H2：我国基于财政信用渠道所形成的银行体系中财政存量资金抑制银行绩效提升空间。同时拟合结论揭示公司性质、规模、财务杠杆及账面市值比也存在对公司绩效侵蚀的状况，而高管的政治身份和净利润增长率有利于提升公司绩效。这一结论在一定程度上揭示了政治关联因素与我国银行业绩效的关系是积极并且显著的，而对应本文控制的公司层面因素却并不支持上市银行绩效的提升。
结论
文章基于非平衡动态面板数据对我国基于政府控制因素而形成的财政信用渠道对银行绩效影响进行系统经验分析。其经验分析结论不仅进一步验证体现政府控制意图的政治关联因素与我国商业银行绩效之间积极相关的事实，同时也揭示体现政府控制意图的公司性质和高管政治背景与基于财政信用渠道形成银行系统财政存量资金存在积极内在关系。并在此基础上给出基于政府信用渠道形成财政存量资金对银行绩效侵蚀的经验结论，更为进一步的研究奠定了经验基础。
参考文献：
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3.潘红波，余明桂.政治关系、控股股东利益输送与民营企业绩效[J].南开管理评论，2010（4）
【关键词】 政治关联； 民营上市公司； 社会效应； 经济效应
中图分类号：F275.5 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）17-0115-06
一、引言
近年来，企业与政府的关系引起了国内外学术界的广泛关注，成为了经济学研究领域的热点问题。目前，国内外学者对政治关联的研究主要集中于企业经营战略、融资便利、税收优惠、政府补助、企业绩效等方面。一些研究结果表明，有政治关联的企业相对于没有政治关联的企业可以获得更多的优惠政策，这些优惠政策包括更多、更优惠的贷款，更多的政府补贴等。然而，也有一些学者通过研究发现，企业的政治联系也会带来一些负面的影响。从前人的研究中了解到，企业的政治关联对企业和社会的影响是多方面的，那么，本文将从具有政治关联的企业会更好地履行社会责任角度出发，研究民营上市公司的政治关联对企业会产生怎样的社会效应和经济效应。该研究对于公司所有者来说，可以结合自己公司的实际情况来发现政治关联对社会的贡献和公司绩效的影响，从而更好地利用政治关联来为公司创造更大的价值；对于广大投资者而言，可以结合公司的政府背景来进一步分析，从而更好地预测公司股价的变化，以便于从瞬息万变的股市中捕捉到投资机会。
二、文献回顾
“政治关联”这个概念是由Fisman（2001）提出的，Fisman把企业与政府首脑之间的紧密私人关系称为企业的政治关联，本文结合前人的研究，并保持与我国政治关联文献定义的一致性，从公司实际控制人和高管的政府背景出发，将实际控制人、董事长或总经理中任一人现在或曾在县级以上政府部门任职的公司作为具有政治关联的公司。
在企业信贷方面，Claessens et al.（2008）、余明桂等（2008）和谭劲松等（2010）认为，相对于无政治关联的企业，有政治关联的企业可以享受更低的利率优惠政策，获得更多的银行贷款和更长的贷款期限；在税收优惠和政府补助方面，Faccio（2007）和吴文峰等（2009）认为，相对于没有政治关联的企业，有政治关联的企业其实际税率显著较低。Wijantin（2007）和潘越等（2009）认为，当企业陷入财务困境时，政治关联企业样本中获得政府援助的公司比例远远高于非政治关联企业，而且是否具有政治关联与获得政府补助存在显著的正相关关系，政治关联程度越高，公司获得的政府补助越多；从企业角度来看，学者们对政治关联给企业带来的经济效应研究有两种结果：一种是企业的政治关联能给企业带来正向效应，提升公司价值；一种是企业的政治关联给企业带来的是负面影响，有损于企业财务绩效。
鉴于此，本文将从具有政治关联的企业会更好地履行社会责任的角度出发，采用理论研究和实证研究相结合的方法对我国民营上市公司政治关联的社会效应和经济效应进行研究，这有助于我们更全面地认识公司的政治关联所产生的影响。
三、理论假设
（一）政治关联相关理论
1.寻租理论
塔洛克（Tullock）认为，现实中一部分企业施展各种手段，使政府对它们施行优先照顾的特殊政策，通过行业准入、财政补贴等办法将社会的既得经济利益在企业之间作重新分配，从而获得一种经济租，这种维护既得的经济利益或追求既得的社会经济利益的行为就变成了寻租行为。
2.资源依赖理论
Pfeffer and Salancik（1978）认为，作为开放的系统，任何组织都需要从外部环境中或其他组织中获取它所需要的资源，控制资源的一方能够对需求资源的一方制造依赖。一般来说，资源越重要、越稀缺、越不可替代，控制资源的一方自由裁决权程度越高，依赖程度就越高。
3.利益相关者理论
利益相关者理论认为无论哪家企业其发展都与各利益相关者的活动息息相关，所以企业不仅要为股东利益服务，同时也要兼顾其他相关者的利益。企业与利益相关者之间存在各种隐性或显性的契约，通过建立良好的关系可获得潜在收益，即企业未来发展的好坏都将依赖于企业与各利益相关者之间的相处关系。
（二）政治关联的社会效应
企业为了维护与政府之间的政治关联，继续得到政府的信任和支持，可能会主动承担相应的社会责任，本文将其称作“政治关联的社会效应”。其主要表现在公司雇员规模的扩大和慈善捐赠水平的提高方面。
1.雇员规模
政府干预理论认为，政府会要求具有政治关联的企业雇佣更多的员工，缓解我国就业压力，而且具有政治关联的企业会响应政府的号召雇佣更多的员工，承担扩大就业的社会责任。所以具有政治关联的民营企业的雇员规模可能显著高于非关联企业。根据以上分析提出假设1。
假设1：具有政治关联的民营上市公司雇员规模大于非关联公司；且民营上市公司政治关联程度越强，其雇员规模越大。
2.慈善捐赠水平
根据资源依赖理论，对于具有政治关联的公司而言，政治关联级别越高，政府对公司的预期更高，两者之间的相互依赖程度也就越高。当政府部门遇到困难需要公司协助的时候，帮助政府应对危机的行为就成为公司保持与政府间互惠关系的极佳途径。因此，具有政治关联的公司或者政治关联级别越高的公司，采取慈善行为的动力也就越大，也更加积极地响应政府号召参与捐款。根据以上分析提出假设2。
假设2：具有政治关联的民营上市公司慈善捐赠水平高于非关联公司；且民营上市公司的政治关联程度越强，其慈善捐赠水平越高。
（三）政治关联的经济效应
具有政治关联的企业通过获得政府和社会大众的支持，从而使企业绩效提高，本文将其称作“政治关联的经济效应”。基于寻租理论，政治关联能使企业获得更多寻租利益，从而提高企业的业绩。李维安等（2010）研究发现，民营企业可以借助政治关联的长期比较优势制衡政府干预，但会存在初期的内部效率损失，履行社会责任是企业的效率损失之一，但长期来看，会带来企业业绩的提升。根据以上分析提出假设3。
假设3：具有政治关联的民营上市公司的绩效好于非关联公司；且政治关联程度越强，其公司绩效越好。
从公司领导人职位的角度看，陈冬华（2003）研究发现，具有地方政府背景的董事长在上市公司董事会中占有重要的地位；地方政府影响越大，上市公司越可能获得更多的补贴收入。Fan，Wang and Zhang（2007）将曾经或当前在政府机构或军队任职的官员担任企业CEO 作为政治关联变量，研究发现，在中国有政治关联的公司业绩表现比没有政治关联的企业要差。根据以上分析提出以下假设。
假设4a：民营上市公司实际控制人的政治关联与公司绩效正相关；
假设4b：民营上市公司董事长的政治关联与公司绩效正相关；
假设4c：民营上市公司总经理的政治关联与公司绩效负相关。
四、研究设计
（一）数据来源及样本选择
民营上市公司的资料来源于国泰安民营上市公司数据库。本文数据资料主要是通过CSMAR 数据库取得，选取2012年在深圳、上海证券交易所上市的民营上市公司作为原始样本，并在此基础上剔除金融业民营上市公司、ST和PT类上市公司、发行B股和H股的上市公司等，最终共得到825个有效研究样本。由于政治关联的滞后效应，本文上市公司实际控制人、董事长和总经理的背景资料均选取2011年的样本资料。
（二）变量界定
本文在参考前人研究的基础上，合理设置了模型所需的变量，同时还控制了行业和年度因素的影响。所有变量的具体定义及计算方法见表1。
（三）模型设立
本文采用多元回归模型，分别从社会效应和经济效应两个方面对我国民营上市公司政治关联的效应进行研究。
1.政治关联的社会效应模型
（1）公司雇员规模模型
Staff=β0+β1*CompanyP（CompanyPL）+β2*Size+
β3*Roa+β4*Capi+β5Invi+β6*Yurn+β7*Indu+ε （1）
其中，β0为截距项，ε为残差项，β1―β7 为回归系数。
（2）公司慈善捐赠水平模型
Donation=β0+β1*CompanyP（CompanyPL）+β2*
Taxprice+β3Size+β4*Roa+β5Board+β6*Share+β7*Indu+ε （2）
其中，β0为截距项，ε为残差项，β1―β7 为回归系数。
式（1）和式（2）检验公司政治关联的社会效应，分别验证假设1和假设2。
2.政治关联的经济效应模型
在过去已有的检验公司绩效的研究模型（李四海，2010；张奇林、黄晓瑞，2013； 李四海，2012）基础上，本文同时采用净资产收益率（Roe）和托宾Q值（Tonbin's Q）两个指标度量公司绩效水平。
Roe=β0+β1*CompanyP（CompanyPL，ControllerP，ChairmanP，Ceop）+β2*Size+β3*Share+β4*Lev+
β5*Turn+β6*Indu+ε （3）
其中，β0为截距项，ε为残差项，β1―β6为回归系数。
Tonbin's Q=β0+β1*CompanyP（CompanyPL，ControllerP，ChairmanP，CeoP）+β2*Size+β3*Roa+β4*Indi
+β5*Share+β6*Lev+β7*Indu+ε （4）
其中，β0为截距项，ε为残差项，β1―β7 为回归系数。
式（3）和式（4）检验公司政治关联的经济效应，分别验证假设3和假设4。
五、实证检验
（一）描述性统计
表2给出了变量的描述性统计情况。从公司雇员规模来看最小值为122人，最大值为79 702人，均值为2 628人，表明我国民营公司的雇员规模有很大的差别，这可能是因为每个行业的情况都不一样，会使得其雇员人数差别会很大；从托宾Q值来看，最小值为0.71，最大值为9.45，平均值为1.75，可见民营上市公司托宾Q值差别大，这可能是因为我国民营上市公司权益的市场价值和其总资产的账面价值由于所面临的环境、公司治理和管理效率等因素的不同，导致其托宾Q值的差别较大；资本密集度最小值为0.01%，最大值为68.57%，表明公司的资本密集度差异很大，这是因为每个行业固定资产种类和特点都不一致所致；第一大股东持股比例最小值为3.89%，最大值为89.41%，表明我国民营上市公司股权结构差异很大，有的公司股权比较分散，有的公司股权集中度非常高。样本公司其他财务指标的描述性统计量情况大体上与中国民营上市公司的整体情况是相符合的，表明样本企业是具有代表性的。
（二）政治关联的社会效应研究
表3的结果显示，公司是否政治关联、公司政治关联程度与雇员规模之间都存在显著的正相关关系，表明具有政治关联的民营上市公司的雇员规模要显著大于非关联公司，民营上市公司政治关联程度越强，其雇员规模越大。因此，表3的回归结果证实了假设1的存在。
表3的结果显示，公司是否政治关联与慈善捐赠水平之间存在显著的正相关关系，该结果表明具有政治关联的民营上市公司的慈善捐赠水平显著高于非关联公司；公司政治关联程度与慈善捐赠之间存在显著的正相关关系，表明公司政治关联程度越大，企业慈善捐赠水平越高。该结果与假设2的预期一致。
其他控制变量方面，从表3和表4看，回归估计值整体上符合经验预期。总资产利润率、资本密集度与雇员规模呈正相关，但都不显著；存货密集度与雇员规模呈显著的负相关关系，说明公司存货越多时，需要的雇员数量就会越少；总资产周转率与雇员规模呈显著的正相关关系，表明公司营运能力越强，其雇员规模也会越大。捐赠税收价格与慈善捐赠水平呈显著的负相关关系，捐赠的税收价格越高，公司捐赠支出会越少；总资产利润率与慈善捐赠水平呈显著正相关关系，表明盈利能力越强的企业有能力承担更多的捐赠；董事会规模与慈善捐赠水平呈显著的正相关关系，而公司规模、第一大股东持股比例与慈善捐赠水平的关系则不显著。
（三）政治关联的经济效应研究
表4的结果显示，公司是否政治关联、公司政治关联程度与净资产收益率之间存在显著正相关关系，表明具有政治关联的民营上市公司绩效要好于非关联公司，且公司政治关联程度越大，公司绩效也越好，该研究结果与假设3预期一致。表5的结果显示，公司是否政治关联、公司政治关联程度与托宾Q值之间存在正相关关系，表明具有政治关联的民营上市公司的公司价值要大于非关联公司；与托宾Q值之间存在正相关关系，表明公司政治关联程度越大，企业价值也越大。该研究结果与假设3预期一致，这证明了具有政治关联的民营上市公司确实会提升企业价值。
为了更好地探讨民营上市公司领导人政治关联对公司价值的影响，分别对公司实际控制人、董事长和总经理的政治关联进行回归分析。（1）在控制其他因素后的回归结果表明，民营上市公司实际控制人、董事长的政治关联与托宾Q值呈显著正相关关系，与假设4a预期一致；（2）民营上市公司是否政治关联与托宾Q值呈正相关，在一定程度上支持了假设4b；（3）民营上市公司总经理是否政治关联与公司价值呈负相关，虽得到验证，但不显著，在一定程度上支持了假设4c。
从控制变量上看，公司规模回归结果系数为正，表明公司规模越大，公司绩效越好；第一大股东持股比例与净资产收益率呈显著正相关关系；资产负债率与净资产收益率呈显著负相关关系，该结果表明债务融资具有税盾作用，能够屏蔽税收，因此在短期内较高的资产负债率可能带来公司营运成本的降低，从而提高公司的绩效；总资产周转率与净资产收益率呈显著正相关关系，说明企业的总资产周转率越高，企业绩效会表现得更好。总资产利润率与托宾Q值呈显著正相关关系，说明盈利能力越好的公司，公司价值也越大；从独立董事比例来看，回归结果呈正相关，说明独立董事制度作为公司治理机制，起着一定的治理作用。
（四）政治关联的社会效应和经济效应之间的影响分析
从前人的研究中得知，政治关联能使企业获得更多的寻租利益（融资便利性、税收优惠、政府补贴等），从而提高企业绩效。同时，根据利益相关者理论，公司履行社会责任在提升和改善与利益相关者关系中扮演着重要的角色，公司通过承担社会责任使企业获得无形资源，提升企业品牌的知名度和声誉，改善企业与利益相关者之间的关系，从而增强企业的社会竞争力，为企业带来收益，提高公司绩效。由此可见，政治关联的社会效应能够增强公司竞争力，提高公司经济绩效，对公司政治关联的经济效应有正向影响。
其具体作用如图1所示：
六、研究结论
本文以寻租理论、关系文化理论、资源依赖理论、社会交换理论和利益相关者理论为基础，利用定量研究方法对我国民营上市公司2012年的经验数据进行分析并得到结论：具有政治关联的民营上市公司的雇员规模和慈善捐赠水平都要显著高于非关联公司，且政治关联程度越强，其雇员规模越大及慈善捐赠水平越高；具有政治关联的民营上市公司绩效好于非关联公司，且政治关联程度越强，公司绩效越好。对于民营企业来说，具有政治关联的企业为了维护与政府之间的政治关联，可能会通过扩大雇员规模和增加慈善捐赠来主动承担更多的社会责任，并从中获得更多的寻租利益，而且这一社会效应还可以提升企业品牌的知名度和声誉，改善企业与利益相关者之间的关系，从而增强企业的社会竞争力，为企业带来收益，对公司政治关联的经济效应有正向影响。
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关键词：股利支付 政策持续 行业 非参数统计
引言
2012年5月9日，证监会正式了《关于进一步落实上市公司现金分红有关事项的通知》，该通知强调采取措施提升上市公司对股东的回报，将现金分红作为实现投资回报的重要形式，以培育资本市场长期投资理念，增强资本市场活力和吸引力。证监会数据显示：2011年度共有1613家上市公司提出现金分红方案，占全部上市公司家数的67.12%。预计现金分红金额为6067.64亿元，比上年增长21.21%，占全部上市公司2011年实现净利润的31.35%。
上市公司分红与否、分红多少都切实关系到管理目标的实现和广大中小投资者利益，然而影响公司现金股利政策的最重要因素是公司因素，此外还有宏观因素、政策因素等。2008年9月受国际金融危机冲击，我国货币政策经历了宽松到从紧的转变，尤其2011年多次上调准备金和加息，必然在宏观方面影响上市公司的资本成本，加之欧美经济下滑也会影响我国上市公司获利能力。上海地区作为我国产业科技聚集地和经济转型前沿地带，有必要重点分析其上市公司现金分红现状与影响因素。
股利政策理论与国内文献评论
（一）现金股利分配理论
西方股利政策理论有基于完美假定的MM股利无关论和基于放松假定条件下的股利相关理论，而股利相关论更接近实际。关于股利相关论可以分为两个方面：一是从投资者角度出发来分析公司的股利分配政策选择，主要有“在手之鸟”理论、狭义税收差异理论、追随者效应理论、非理性股利政策理论以及成本理论；二是侧重从公司自身角度出发考虑选择股利分配政策，主要有信号传递理论、股权结构理论、股利生命周期理论。
上述理论表明公司对股东支付现金股利是必要的，但股利分配政策由公司自主决策，除了公司财务状况以外，公司的股利政策持续性、股权结构、所处发展阶段、行业乃至宏观政策因素等都可能不同程度影响当期分红行为，为此进一步研究现金股利分配政策的影响因素有着重要的理论意义。
（二）国内文献评论
董奕（2011）基于2007-2009年数据采用相关与多元线性回归分析得出：我国上市公司每年现金股利政策的影响因素有显著不同，财务风险、管理层可支配现金流对现金股利支付水平有重要影响，股权集中度对现金股利支付水平有一定程度的影响。姜琪（2012）基于1998-2008年数据采用Logistic回归分析实证支持了股利的生命周期理论，认为资产规模、盈利能力、现金流量、留存收益比率高，则公司每股现金股利高，但股利支付率却低。严太华（2012）基于2005-2010年数据采用Logistic回归模型和多元线性回归模型分析，认为股利政策连续性是影响股利分配行为的突出因素，强调优化股权结构。
鉴于国内文献在研究方法上往往采用跨期动态分析以及回归分析等参数统计方法，且侧重财务因素，而实际上各地区各行业间的差异以及经济环境变化和股利政策波动等因素，参数统计分析方法的一些假定很难满足，从而影响分析效果。本文搜集2011年度上海地区上市公司的最新数据，引入公司行业指标、股利政策的连续性时间指标、第一控股股东性质指标、股利支付等级、现金股利支付能力与净资产收益等级指标等，采用非参数统计分析方法描述当前上市公司现金分红现状与影响因素有重要意义。
上海地区上市公司现金分红的非参数统计分析
（一） 样本选取与指标设计
在对上海地区A股主板上市公司初选样本基础上，进行了相应的数据处理，具体原则为：由于金融行业经营业务特殊，删除金融行业上市公司数据；删除样本期间内标示为 ST 和*ST的公司数据；删除上市未满三年的公司数据。最终选定上海地区119家A股主板上市的成熟公司作为研究对象，时间上选择能反映现状的2011年度数据，相关原始数据来源上海证券交易所公告年报。
在指标设计上，关于上市公司现金股利分配政策的持续性指标，如果现金分红政策从2009-2011年度持续三年不变，则认为具有政策持续性。公司行业指标按SSE行业划分标准分为工业、商业、地产、公共事业、综合五类；将第一控股股东性质分为国有法人与非国有法人。此外，对净资产收益率、股利支付率、现金支付能力指标进行离散化等级分类处理分别是：无收益及亏、低收益（0-6%）、中等收益（6%-12%）、较高收益（12%-18%）、高收益（18%以上）五个等级；不支付、低支付（0-15%）、中等支付（15%-30%）、较高支付（30%-45%）、高支付（45%以上）五个等级；不支付、高支付能力（0-25%）、中支付能力（25%-50%）、低支付能力（50%-75%）、差支付能力（75%以上）五个等级。股利支付率是用每股现金股利与每股净收益原始数据相除计算得到；现金支付能力（现金股利支付率越高，则支付能力越差）是用每股现金股利与每股经营净现金流量原始数据相除得到，反映了现金股利的保障能力。
【关键词】民营上市公司；现金股利政策；影响因素
股利政策作为企业的核心财务问题之一，一直受到各方面的密切关注。因为现金股利的发放既关系到公司股东和债权人的利益，又关系到公司的未来发展。如果支付较高的现金股利，股东可获得当期收益，但是过高的股利，将使公司留存收益大量减少，公司或者将增发新股，或者将大量举债，这势必增加资本成本，最终影响公司的未来发展。而较低的现金股利，虽然使公司留存有较多的发展资金，但将导致公司形象受损。由于我国资本市场不够完善，上市公司管理层很少真正重视现金股利政策对公司财务的影响，制定现金股利政策的盲目性和随意性较大，现金股利政策波动多变，缺乏连续性，这在很大程度上影响了企业的长远发展。因此，如何制定合理的股利政策，围绕股利政策进行系统的探讨，使现金股利发放与股东收益和公司未来发展相均衡，对公司管理当局而言十分重要。
国内外的学者对股利分配进行了大量的研究，目前股利理论大体分为传统股利理论和现代股利理论。传统股利理论主要包括股利无关论和股利相关论。股利无关论认为：在完美资本市场下，公司的股利政策不会影响到股价。与股利无关论相反的是股利相关论。股利相关论包括“一鸟在手”理论和税差理论。“一鸟在手”理论强调为了实现股东价值最大化的目标，企业应实行高股利分配率的股利政策。税差理论则是在MM股利政策理论基础上放宽假设，强调了税收在股利分配中对股东财富的重要作用。20世纪70年代以后现代股利政策理论是在不断放松MM理论的假设条件以及对其进行实证研究而展开的，至少包括客户效应理论、信号理论、成本理论等内容。
一、研究样本的选择
关于样本的选择，本文从我国上海交易所和深圳交易所随机抽取了17家派发了现金股利的民营上市公司为研究对象进行分析，并分别统计了17家民营上市公司2007—2010年的报表数据。在样本数据的选择上，本文遵循以下原则：
（1）剔除金融行业上市公司，因为它们的资本结构、会计处理具有特殊性，和其他企业的可比性较小；
（2）剔除少数派现的ST、*ST公司；
（3）剔除财务数据或公司治理数据不完整的公司。
本文分别计算了青岛海尔（上海600690）、苏宁电器（深圳002024）、美的电器（深圳000527）、东方集团（上海600811）、用友软件（上海600588）、雅戈尔（上海600177）、新希望（深圳000876）、三房巷（上海600370）、沙钢股份（深圳002075）、伟星股份（深圳002003）、新和成（深圳002001）、德豪润达（深圳002005）、天奇股份（深圳002009）、传化股份（深圳002010）、精功科技（深圳002006）、华邦制药（深圳002004）、大族激光（深圳002008）一共17家民营上市公司的每股收益、每股现金股利、净资产收益率、资产负债率、主营业务利润增长率，对我国民营上市公司的现金股利政策现状进行分析，然后从内部财务状况的角度找出影响我国民营上市公司现金股利政策的因素，最后提出了一些具体的政策建议。
二、我国民营上市公司现金股利现状分析
（一）股利政策缺乏连续性和稳定性
上市公司派现是否稳定取决于多方面的因素，本文从我国民营上市公司派现年数是否连续来进行分析。从表1可以观察到，连续四年派现的有8家，占17家民营上市公司比例的47.06%，连续三年的有1家，所占比例为5.88%，连续派现两年占分析样本的17.65%，还有5家民营上市公司为不派现或者派现不稳定的公司，占样本的29.41%。由此可见，2007之后上市公司股利政策的稳定性虽然有所提高，连续派现四年以上的公司比例达到了47.06%，但仍有高达29.41%的民营上市公司不派现现或者派现水平不稳定，连续性不强。
从前边17家民营上市公司的分析结果来看，我国民营上市公司的现金股利政策缺乏连续性和稳定性，根据信号传递理论我们知道，股利政策的变动会影响资本市场上股票价格的变动，进而会影响到股东价值最大化的财务目标。我国民营上市公司没有明晰的现金股利政策和目标，因此在股利政策的制定和实施上缺乏长远规划，带有盲目性和随意性。
表1 不派现公司数量比例表
项目 数量 比例
连续派现四年 8 47.06%
连续派现三年 1 5.88%
连续派现两年 3 17.65%
不派现或者不连续派现 5 29.41%
（二）不派现现象严重
表2给出了2007年之后我国民营上市公司的派现情况，由于受到金融危机的影响，很多企业甚至出现了亏损的现象。因此，一些企业选择了不分红的政策。2007年之后，派现民营上市公司的数量逐年下降，不派现公司数量逐渐上升，虽然派现公司数量较多，可是不派现现象仍然很明显，四年来平均不派现公司比例为33.82%，2010年更是高达41.18%。
表2 不派现公司数量比例表
派现公司数量 派现公司比例 不派现公司数量 不派现公司比例
2007 12 70.59% 5 29.41%
2008 12 70.59% 5 29.41%
2009 11 64.71% 6 35.29%
2010 10 58.82% 7 41.18%
平均 45 66.18% 23 33.82%
股东持有上市公司股票获得回报是上市公司的责任，但是我国民营上市公司明显缺乏这种责任感，不分配的现象带有普遍性，大多公司选择不派现，未派现的公司大多都是因为当年盈利状况比较差，才不得已不分配，然而也有很多当年的盈利状况还是比较可观的民营上市公司也未采取任何分配方式，这种“捂紧口袋”的行为实在是令人匪夷所思。
（三）现金股利支付水平低
上市公司派现水平可以从两个方面来衡量，一方面从绝对水平衡量，即每股现金股利。另一方面是相对水平，即现金股利支付率，反映公司从税后利润中拿出多少回报股东。表3统计了2007一2010年我国民营上市公司的派现水平。我国民营上市公司派发的现金股利绝对值和相对水平较低，即使派发的现金股利上升到最高点的时候也未能突破0.2元/股，且四年平均的每股现金股利为0.148元/股。现金股利支付率数年来同样处于小于25%的水平。四年平均的现金股利支付率也仅仅为19.95%。
表3 公司股利支付情况
2007 2008 2009 2010 平均
每股现金股利 0.149 0.144 0.176 0.123 0.148
现金股利支付率 18.22% 21.15% 24.22% 16.19% 19.95%
在我国不成熟的资本市场上，证券投资者偏爱送红股而不喜欢现金股利，我国民营上市公司对股东的税前现金分红比例持续处于较低的水平，平均分红占公司净利润的比例尚不到50%，若扣除税收因素影响，占净利润的比例将会更低。
三、我国民营上市公司现金股利政策影响因素及分析
（一）盈利能力
反应企业盈利能力的指标有很多，本文选取了这17家民营上市公司的每股收益和净资产收益率来分析每股现金股利与盈利能力的关系。图1反应了他们之间的关系。
图1
从图1中我们明显能够看出，我国民营上市公司的每股现金股利受到每股收益和净资产收益率的影响，每股收益和净资产收益率是呈相同方向变动的，每股现金股利与他们也呈相同方向变动。从信号传递理论来看，每股现金股利、净资产收益率与每股收益呈相同趋势变动，这在一定程度上向投资者传达了公司盈利状况的信息。作为内部人的经理层通常选股利支付水平向投资者传递私有信息。通常，公司提高股利支付水平意味着公司管理者对公司未来能够保持较高的利润水平以支持较高的股利允满信心。相反，如果公司管理当局预计到公司的发展前景不太好，未来盈利将呈持续性不理想时，那么他们往往维持甚至降低现有股利水平，这等于向股东和潜在投资者发出了利淡信号。
（二）偿债能力
反应企业偿债能力的指标有很多，本文选取了偿债能力的一个核心指标资产负债率来研究企业每股现金股利和偿债能力的关系。为了更清楚的把二者的数据放在一个坐标系作比较，现在将所有公司的净资产收益率都缩小100倍，这样并不影响对17家民营上市公司的净资产收益率的大小作比较。图2反应了他们之间的关系。
图2
从图2中我们看出我们明显能够看出，我国民营上市公司的每股现金股利受到资产负债率的影响，随着资产负债率的的变动而变动，资产负债率上升时，每股现金股利随之下降。相反，每股净资产收益率下降时，每股现金股利反会上升。实证会计理论的债务契约假设说明，公司在制定股利政策的过程，通常受到债权人和优先股股东要求的各种契约性限制。负债比率高的公司倾向于选择股票股利，增加权益项目的会计政策，借以优化资本结构。相反，如果企业偿债能力较强，具有较强的外部筹资能力，财务风险较小，则一般倾向于多支付现金股利，较少地留存盈利。
（三）成长能力
反映企业成长能力的指标有很多，主营业务收入增长率是其中之一，该指标反映了企业由于自身的正常经营带来的利润，能够较好的反映企业的成长能力。为了更清楚的把每股收益和营业务收入增长率的数据放在一个坐标系作比较，现在将所有公司的主营业务收入增长率都缩小100倍，这样并不影响17家公司的主营业务收入增长率作比较。图3反应了每股现金股利和主营业务收入增长率之间的关系。
图3
从图3中可以看出，我国民营上市公司的每股现金股利基本上受到主营业务收入增长率的影响，整体上呈相反方向变动，主营业务收入增长率上升时，每股现金股利随之下降。反之，每股现金股利上升。根据“啄食理论”，企业在有新的资金需求时，会首选成本最低的留存收益来满足。公司在未来有较多的投资机会，就会有较多的资金需求，出于长远发展的考虑，为开拓市场和扩大生产经营，企业会把净利润留存在公司用于生产经营或扩大规模，这样可以增加股东的长远利益。因此，那些具有很多投资机会的处于高速成长阶段的公司现金股利的支付水平可能很低，倾向于减少或者不支付股利。相反，那些投资机会不多，成长缓慢的公司现金会比较充足，倾向于支付给股东较高的现金股利，股东也可寻找更有利的投资机会，同样可以解决公司过度投资的问题。
四、完善我国民营上市公司现金股利政策的建议
（一）不断提高我国民营上市公司的盈利能力
利润是我国民营上市公司分配股利的主要来源，上市公司有较强的盈利能力，并同时具有较高的盈利质量是股东获得长期、稳定的现金股利的经济基础。所以，公司应努力提高自身的盈利能力，增强公司在市场的核心竞争力，提高公司价值，这样才能更好的回报投资者。还要重视企业现金流的充足性，在提高盈利水平的同时提高盈利的质量，力争使企业的所有盈余都能为企业带来真实的现金流量。
（二）改善公司资本结构
股利发放方式对公司资本结构有直接影响，良好的股利政策，有助于改善资本结构，使其趋于合理。如果公司的资产负债率过高，则应考虑将股利留在公司或配股增资，以增强其财务力量，降低财务风险。反之，如果资产负债率过低，则应派发现金股利，同时考虑增加负债，提高财务杠杆利益，或回购一部分公司股票。如果公司有良好的投资方案，在确定投资方案所需资金的基础上，按照最佳资本结构，相应确定应留存在公司的盈余及搭配的负债。
（三）相机制定股利政策
一般而言，当公司处于高速成长期时，由于所需资金较多，可以不分配股利或者发放少许股利。相反，如果企业增长缓慢，则应该提高股利发放率。一个企业的成长过程可以用生命周期理论来描述，即初创期、成长期、成熟期和衰退期。一般来说，企业应采用与它们在生命周期中所处阶段最相适应的股利政策。
五、结论
本文分析了我国民营上市公司的现金股利政策，并且选取了一些代表性的财务指标，从内部财务状况的角度找出了影响我国民营上市公司现金股利政策的因素，最后提出了完善我国民营上市公司现金股利政策的建议，希望能够引导我国民营上市公司制定合理的股利分配政策。但是文章选取的样本数量少，并且我国民营上市公司在市场运营过程中，还应综合考虑企业内部因素和外部因素以及股东因素法律因素，因此，文章还有待于后续的研究，不断的修改和完善。
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作者简介：
刘吉成（1963—），宁夏中卫人，管理学博士，华北电力大学经济与管理学院教授，研究方向：财务智能分析。
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