关键词：中国；宪法监督；模式；反思
潘恩在讨论宪法和政府之间的关系时，明确“宪法不是政府的行为，而是人民建构政府的行为”。宪法界定人民授予政府的权力，并以此作为限制政府的方式，任何超越此界限行使权力的政府行为都构成“无权利之权力”。如果政府行使了无权利之权力，人民有反抗的权利。但潘恩没有说明，这种反抗权是法律权利，抑或是政治权利？这种抵抗是合法的反叛，抑或只是法律外的革命？
在古代，除非事实上的革命，找不到对违宪行为的救济措施，而革命一旦发生，改变的就不仅仅是宪法，而是国家制度。中世纪，违宪审查思想开始萌芽，英国的坎登爵士提出自然法的原则要得到遵守，就必须融入到英格兰宪法中，即法律的解释者应当界定个人权利，并在此基础上探索合法政府的界限，这种理论在近代演化为宪法至上的原则。而宪法至上的原则“只有存在独立于政治权威的机构的保障，并且政治权威的行为还得接受审查的时候才是真实的”。[1]1803年，美国联邦法官约翰·马歇尔率先以判例的形式确立了司法审查制度，迈出了以“制度化的限制”来维护秩序的第一步。二战结束后，宪法监督成为国家的一个基本原则，对此，卡尔·J·弗里德里希在《超验正义——的宗教之维》一书中总结到：“一个宪法政治秩序的基本功能过去是现在仍然是通过在选票箱之外对于行使政治权力的人的制度化的限制来实现的。”
一、民国时期对宪法监督模式的探索
自近代以来，为确保宪法至上原则的实现，我们对宪法监督模式进行了艰难探索。由于宪法解释权的归属问题是建立宪法监督制度的关键性的法律前提，因此，我们对宪法监督模式的探讨集中在应由何种机关担任宪法解释这个问题上，主要包括两种方式：
1.采用美国模式，由司法机关实施宪法监督。民国初期，在正式起草宪法之前，王宠惠发表了《中华民国宪法刍议》，分析了两种宪法监督模式，“谓法院对于法律抵触宪法之问题，无权以解释者，为欧洲大陆法派。其意若曰，法律之有效无效，每与一国政治有关。当立法之始，立法机关对于宪法固已完全解释之矣，使其为抵触宪法之法律也，则立法机关必不决议之。换言之，立法机关所决议之法律而经正式公布，必其无抵触宪法者也。谓法院对于法律抵触宪法之问题，有权以解释之者，为美派”。“美派之所以反对欧洲大陆派之主张有三。立法机关不宜自行解决其所定之法律是否抵触宪法，一也；议员数年一易，对于宪法恐难有划一之解释，二也；法律一经决议公布后，若果与宪法抵触而法院无权以判决之，恐无补救之余地，三也。且也，若法院无解释宪法之权，则法律抵触宪法时，无人为之监护，而宪法之效力遂不能独伸，甚非所以保障宪法之道也。”法院解释宪法“不几乎法院之权独优秀，而司法机关且立于立法机关之上，而可以凌轹立法权乎？曰，是不然。夫解释云者，与取消迥异，不可不辩也。夫法院解释宪法之问题，纯然由事实发生，非无端而解释也。盖必有一定之案件，争辩于抵触宪法或不抵触宪法之间，而法院乃不得不行使职权，以判决法律之是否有效，此其所以异于取消也。至若取消之权，惟立法机关有之。是故命令而抵触法律或宪法也，则国会有权质问政府，而使之取消。法律而抵触宪法也，国会亦有权决议一法律以废止之，此取消之权也。……况乎立法机关于立法时，犹可为抽象之解释。与法院之对于案件发生时，始为具体之解释者，仍属并行不悖，然则立法无失权之患，司法有匡救之美，不亦善乎？”[2]由此他得出结论，“吾国宜宗美派，以解释宪法权委之于法院。且以明文规定于宪法，以为宪法之保障”。
同一时期由毕葛德草拟的《中华民国宪法草案》也对美国的宪法监督模式倍加赞赏，“美国宪法之制作者所注意者，乃设法取消违宪之法律，使归于无效耳。其结果也，使全国之法官，以取消违宪之法律为己任。故法庭执行之法律，胥以宪法所裁制者为依归也。以法官为法律之保障，乃唯一之善制”。[3]
国民政府时期，1932年12月，召开四届三中全会提出了“集中国力挽救危亡案”，准备在中国实行。国民政府的宪法草案研究程序明确提出了“宪法解释权应属何种机关？我们看各国的宪法，关于宪法的解释权，有属于国会的，有属于普通法院的，还有特别设立，专作宪法解释工作的。将来我们的宪法解释权，是属于国民大会呢？还是属于司法法院呢？还是特设呢？请大家斟酌”。1937年，制定《中华民国宪法草案》（五五宪草），规定宪法之解释权归司法院。1946年1月召开政治协商会议确立了与五五宪草中的总统独裁制截然不同的体制，总统处于虚尊的地位，不负实际的政治责任，行政院与立法院的关系类似于责任内阁与议会的关系，这次修正又把宪法的解释权交给了法院。
2.由专门的机关来实施宪法监督。民国初期，在其宪法主张中明确了宪法解释权应属于专门设立的机关，“弹劾国务员，限于违宪行为，则弹劾之审判，乃判定其行为是否违宪。质而言之，实解释宪法之意旨也。”故此种审判权应属于何种机关，是一个大问题。如果把它赋予了司法机关，那么就会破坏权力之间的制衡，因为虽然司法独立，但司法决非在立法和行政之上；如果把这种权力赋予参议院，（美国、英国、法国）也有弊端：一是如果国务员与参议院串通，可以任意蹂躏宪法；二是参议院是一个政治机关，难以严密之法律眼光，下正当解释。故审判国务员弹劾案，以另行组织一专门机关为宜。梁启超拟中华民国宪法草案也规定：“宪法有疑义，由顾问院解释之，宪法上之权限争议，由国家顾问院裁判之。顾问员不得兼为两院议员或国务员。”
1919年，《中华民国宪法草案》则规定“宪法有疑义时，由下列各员组织特别会议解释之：参议院院长，众议院院长，大理院院长，平政院院长，审计院院长”。随后，《中华民国宪法草案说明书》详细分析了应采用特别机关来解释宪法的原因：“至宪法解释问题，除君主国以该权限属于君主外，各国先例尚有三焉，（一）属于国会者；（二）属于法院者；（三）组织特别机关者。惟第一届国会所组织之天坛宪法起草委员会则主张由宪法会议解释之。夫以宪法会议解释宪法，诚可谓独开生面。然中华民国之宪法会议，实由国会两院会合成之。故该草案规定为宪法会议，无宁视为与规定属于国会者同调。以国会解释宪法，常易益其纠纷。盖宪法必因行政、立法两方面争议，始有解释之必要。若以解释权付之国会或国会两院所组织之宪法会议，则无异于以原告裁判被告，非独不平，而借解释以省纠纷之目的，亦不可得而达矣。次之，则付与法院解释，亦有疑义。盖法院为与行政、立法平列之机关，非有临乎其上，取得强制解释之权力，疑义一也；法院为政府委任之官吏所构成，安知不倚于一偏，疑义二也；法官固有解释一般法律之责任，不必均精于宪法，疑义三也。英美因以解释宪法之权付与法院，而法官遂有无上之权威，是又不可不慎也。本法第一百一条，权衡取舍，乃采特别解释机关之先例。”[4]
在国民政府由训政转向时期，吴经熊等人主张建立专门的审查机关，他以个人名义发表的《中华民国宪法草案初稿试拟稿》中详细地规定了宪法的保障问题：“为直接或间接保障宪法之实行，及解决关于宪法之纠纷，应设国事法院。国事法院之职权如下：解释宪法上之疑义；审查违宪法令并宣布为无效；关于违宪行为之处分；解决中央政府各机关间、各地方政府间及中央与地方之权限争议，及其他不能解决之事项；受理行政诉讼；统一解释行政法令；受理公务员被弹劾之案件，并惩戒被弹劾人及其在行使国事法院职权时，所发见应受惩戒之公务员；移送负刑事责任之被惩戒公务员于普通法院审判；解决其他直接或间接违背宪法，而非普通法院所得解决之政治上事件。国事法院在其职权范围内所为之决定及解释，有拘束普通法院之效力，国事法院设平事十一至十五人，其中国半数由国民大会直接选举之，余由国民政府五院各推二以上候选人，提请国民大会选举之。平事中研究法律者至少应占五分之二，研究政治及经济者至少应各占五分之一。”[5]1940年，国民参政会的“期成宪草”规定“宪法之解释，由宪法解释委员会为之”。二、新中国宪法监督模式的确立
令人遗憾的是，在新中国成立的时候，我们在废除旧法统、伪宪法的同时，也割裂了宪法监督自身的继承性，致使中国的宪法监督制度不得不在空地上重新起步并采用了民国时期最不看好的议会监督模式。
新中国第一部宪法确定了以法律解释为内容、以全国人大为实施机关的宪法监督模式。82年宪法在54年和78年宪法规定的“全国人民代表大会有权监督宪法的实施”的基础上，进一步规定了全国人大常委会有权解释宪法、监督宪法的实施，这就弥补了全国人大作为非常设机关而不能进行经常性的宪法监督活动的缺陷。第67条第6、7、8款规定全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤消省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。
随着法治国家进程的加快，职权立法、授权立法、部门立法和地方立法层出不穷，由于部门利益、地方利益及立法技术等多方面因素的制约，规范性文件违反宪法的可能性大大增加。为维护宪法的最高法律效力和法制的统一，2000年由全国人大通过的《中华人民共和国立法法》，对立法行为的宪法监督作了比较具体的规定，启动了宪法监督体制。第90条第1款规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查的要求，由常委会工作机构分送有关专门委员会进行审查、提出意见。同时规定了审查的程序，第91条第1款规定，全国人大专门委员会在审查中认为地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可由法律委员会和有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤消的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。
在《首都各界纪念现行宪法公布实施二十周年大会上的讲话》明确提出“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能得到及时纠正。”2007年1月1日实施的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督法》明确规定全国人大常委会可以对最高人民法院、最高人民检察院的司法解释进行违法审查，对最高人民法院和最高人民检察院司法解释的违宪审查是违法审查的题中应有之义，它是继《立法法》之后，我国发展的又一个阶段性成果。
三、我国现行宪法监督模式的困厄及出路
议会监督模式虽发轫于英国，但英国的宪法是不成文的，由议会制定的宪法性法律和其他法律在制定和修改的程序以及效力上都是相同的，宪法至上原则实际上并不存在。而我国实行成文宪法，因此，从法理上确认了宪法至上的原则。在这种情况下，由全国人大常委会监督宪法，其制度设计上的缺陷除了议会监督模式的一般弊端外，还包括：
1.立宪权和立法权的合二为一。我国宪法从程序上明文规定了创制宪法和一般法律的区别，“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以三分之二以上的多数通过。法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。”但82年宪法同时又将立宪权和立法权的主体合二为一，其结果导致了全国人大的权力中心主义，这就是为什么迄今为止我国抽象性的宪法审查只停留在行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例，以及最高人民法院和最高人民检察院的司法解释上，而没有扩展到人大常委会自身及全国人大制定的法律上面来，宪法仅仅是全国人大制定法律的总纲，宪法监督流于形式。
2.人大职能方面的缺陷。英国采用议会监督模式，但英国的上院同时也是英国的最高司法机关，而我国的全国人大常委会只是立法机关，不是司法机关。因此，我国的宪法监督无论是事前审查（我国宪法规定民族自治地方的人民代表大会根据当地民族的政治、经济和文化的特点制定的自治条例和单行条例，在报请全国人大常委会批准后生效）还是事后审查（宪法规定全国人大可以改变或撤消全国人大常委会不适当的决定，全国人大常委会可撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议）都是抽象性的，不涉及具体的法律是否适用或宪法诉讼问题。
2001年8月13日，最高人民法院公布了注释[2001]25号《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》启动了宪法诉讼。宪法诉讼和一般的司法审查是宪法监督的重要内容，但全国人大常委会实施宪法监督的制度安排客观上造成了本来应该由同一个机关来实施的两项职能却要由两个机关来承担：司法机关可以进行宪法诉讼却不能对法律进行一般性审查，也不能对宪法进行解释，而解释宪法是宪法诉讼的前提；全国人大常委会对法律和规范性文件进行抽象性合宪审查却不能裁定宪法诉讼，一旦二者之间产生矛盾怎么协调？
《监督法》颁布实施之后，我们面临的下一个，也是最棘手的一个问题就是对全国人大及其常委会制定的法律进行违法（违宪）审查了，这是我国宪法监督制度发展的关键，因为宪法至上的原则决定了没有任何法律可以不在司法审查的范围之内，全国人大及其常委会制定的法律也不能例外。这个问题不解决，中国的难以真正实现。而如果由全国人大常委会作为自己案件的法官，对自己制定的法律进行审查，那么又有什么制度来保证结果的公正性？
3.从实践上看，我国采用议会监督模式，曾因监督机关的虚置，造成54宪法的不宣而废。82年宪法虽然规定了比较健全的宪法监督制度，2000年又启动了宪法监督程序，但现行宪法颁布后的20多年时间里，我们也从来没有宣布过一部法律因违宪而无效，也没有纠正过一起违宪行为。
鉴于议会监督模式的弊端，采用议会监督模式的国家纷纷寻求改革——走向专门的宪法监督机关，即使英国这样不成文宪法国家也不例外。1974年，斯卡曼勋爵在题为《英国法律——新发展》的演讲中呼吁：“一个法律制度在其受立法机关支配时，除非它处于一种不成熟状态它便是它自身，在其受行政支配时，它便不会有确切的人权保障……我们的法律结构缺乏一个坚实的基础供我们建立一个对这个国家中业已发展起来的福利国家的行为的法律控制……我们务必寻求一个新的宪法解决方法以运用司法权力把议会的立法置于宪法限制之内。”[6]1988年，前苏联在最高国家权力机关之下设立了监督宪法实施的专门机关——宪法监督委员会，取得了不错的效果。
其实，我国谋求新的宪法监督模式的尝试从未间断过：一是讨论1982年宪法草案时，当时有宪法保障一章，人们开始探讨建立宪法委员会的可能性，但最终的宪法文本仍然采用议会监督模式，并进一步规定由人大常委会负责解释宪法并监督宪法的实施；1990年、1991年起草监督法的时候，稿子里也有宪法委员会的规定，到1993年修宪，还有人提出这个问题；另外一个就是由司法机关即最高人民法院进行司法审查，实施这种模式的现实基础是中国已经制定了行政诉讼法，法院可以对具体的行政行为进行审查，但不能对抽象的行政行为进行审查，那么只要把法院司法权的范围扩大到抽象的行政行为，甚至审查立法行为，就成为违宪审查制度的开端。由于我国司法机关一向比较薄弱，因此，它不可能担任这种重任，惟一可行的办法的就是顺应人类政治文明发展的趋势，设立专门的宪法监督机关。
注释：
[1][法]路易·法沃勒.欧洲的违宪审查[A].路易斯·亨金，阿尔伯特·J·罗森塔尔.与权利[M].上海:生活·读书·新知三联书店，1997，30.
[关键词]中国；宪法监督；模式；反思
潘恩在讨论宪法和政府之间的关系时，明确“宪法不是政府的行为，而是人民建构政府的行为”。宪法界定人民授予政府的权力，并以此作为限制政府的方式，任何超越此界限行使权力的政府行为都构成“无权利之权力”。如果政府行使了无权利之权力，人民有反抗的权利。但潘恩没有说明，这种反抗权是法律权利，抑或是政治权利？这种抵抗是合法的反叛，抑或只是法律外的革命？
在古代，除非事实上的革命，找不到对违宪行为的救济措施，而革命一旦发生，改变的就不仅仅是宪法，而是国家制度。中世纪，违宪审查思想开始萌芽，英国的坎登爵士提出自然法的原则要得到遵守，就必须融入到英格兰宪法中，即法律的解释者应当界定个人权利，并在此基础上探索合法政府的界限，这种理论在近代演化为宪法至上的原则。而宪法至上的原则“只有存在独立于政治权威的机构的保障，并且政治权威的行为还得接受审查的时候才是真实的”。[1]1803年，美国联邦法官约翰·马歇尔率先以判例的形式确立了司法审查制度，迈出了以“制度化的限制”来维护秩序的第一步。二战结束后，宪法监督成为国家的一个基本原则，对此，卡尔·J·弗里德里希在《超验正义——的宗教之维》一书中总结到：“一个宪法政治秩序的基本功能过去是现在仍然是通过在选票箱之外对于行使政治权力的人的制度化的限制来实现的。”
一、民国时期对宪法监督模式的探索
自近代以来，为确保宪法至上原则的实现，我们对宪法监督模式进行了艰难探索。由于宪法解释权的归属问题是建立宪法监督制度的关键性的法律前提，因此，我们对宪法监督模式的探讨集中在应由何种机关担任宪法解释这个问题上，主要包括两种方式：
1.采用美国模式，由司法机关实施宪法监督。民国初期，在正式起草宪法之前，王宠惠发表了《中华民国宪法刍议》，分析了两种宪法监督模式，“谓法院对于法律抵触宪法之问题，无权以解释者，为欧洲大陆法派。其意若曰，法律之有效无效，每与一国政治有关。当立法之始，立法机关对于宪法固已完全解释之矣，使其为抵触宪法之法律也，则立法机关必不决议之。换言之，立法机关所决议之法律而经正式公布，必其无抵触宪法者也。谓法院对于法律抵触宪法之问题，有权以解释之者，为美派”。“美派之所以反对欧洲大陆派之主张有三。立法机关不宜自行解决其所定之法律是否抵触宪法，一也；议员数年一易，对于宪法恐难有划一之解释，二也；法律一经决议公布后，若果与宪法抵触而法院无权以判决之，恐无补救之余地，三也。且也，若法院无解释宪法之权，则法律抵触宪法时，无人为之监护，而宪法之效力遂不能独伸，甚非所以保障宪法之道也。”法院解释宪法“不几乎法院之权独优秀，而司法机关且立于立法机关之上，而可以凌轹立法权乎？曰，是不然。夫解释云者，与取消迥异，不可不辩也。夫法院解释宪法之问题，纯然由事实发生，非无端而解释也。盖必有一定之案件，争辩于抵触宪法或不抵触宪法之间，而法院乃不得不行使职权，以判决法律之是否有效，此其所以异于取消也。至若取消之权，惟立法机关有之。是故命令而抵触法律或宪法也，则国会有权质问政府，而使之取消。法律而抵触宪法也，国会亦有权决议一法律以废止之，此取消之权也。……况乎立法机关于立法时，犹可为抽象之解释。与法院之对于案件发生时，始为具体之解释者，仍属并行不悖，然则立法无失权之患，司法有匡救之美，不亦善乎？”[2]由此他得出结论，“吾国宜宗美派，以解释宪法权委之于法院。且以明文规定于宪法，以为宪法之保障”。
同一时期由毕葛德草拟的《中华民国宪法草案》也对美国的宪法监督模式倍加赞赏，“美国宪法之制作者所注意者，乃设法取消违宪之法律，使归于无效耳。其结果也，使全国之法官，以取消违宪之法律为己任。故法庭执行之法律，胥以宪法所裁制者为依归也。以法官为法律之保障，乃唯一之善制”。
国民政府时期，1932年12月，召开四届三中全会提出了“集中国力挽救危亡案”，准备在中国实行。国民政府的宪法草案研究程序明确提出了“宪法解释权应属何种机关？我们看各国的宪法，关于宪法的解释权，有属于国会的，有属于普通法院的，还有特别设立，专作宪法解释工作的。将来我们的宪法解释权，是属于国民大会呢？还是属于司法法院呢？还是特设呢？请大家斟酌”。1937年，制定《中华民国宪法草案》（五五宪草），规定宪法之解释权归司法院。1946年1月召开政治协商会议确立了与五五宪草中的总统独裁制截然不同的体制，总统处于虚尊的地位，不负实际的政治责任，行政院与立法院的关系类似于责任内阁与议会的关系，这次修正又把宪法的解释权交给了法院。
2.由专门的机关来实施宪法监督。民国初期，在其宪法主张中明确了宪法解释权应属于专门设立的机关，“弹劾国务员，限于违宪行为，则弹劾之审判，乃判定其行为是否违宪。质而言之，实解释宪法之意旨也。”故此种审判权应属于何种机关，是一个大问题。如果把它赋予了司法机关，那么就会破坏权力之间的制衡，因为虽然司法独立，但司法决非在立法和行政之上；如果把这种权力赋予参议院，（美国、英国、法国）也有弊端：一是如果国务员与参议院串通，可以任意蹂躏宪法；二是参议院是一个政治机关，难以严密之法律眼光，下正当解释。故审判国务员弹劾案，以另行组织一专门机关为宜。梁启超拟中华民国宪法草案也规定：“宪法有疑义，由顾问院解释之，宪法上之权限争议，由国家顾问院裁判之。顾问员不得兼为两院议员或国务员。”
1919年，《中华民国宪法草案》则规定“宪法有疑义时，由下列各员组织特别会议解释之：参议院院长，众议院院长，大理院院长，平政院院长，审计院院长”。随后，《中华民国宪法草案说明书》详细分析了应采用特别机关来解释宪法的原因：“至宪法解释问题，除君主国以该权限属于君主外，各国先例尚有三焉，（一）属于国会者；（二）属于法院者；（三）组织特别机关者。惟第一届国会所组织之天坛宪法起草委员会则主张由宪法会议解释之。夫以宪法会议解释宪法，诚可谓独开生面。然中华民国之宪法会议，实由国会两院会合成之。故该草案规定为宪法会议，无宁视为与规定属于国会者同调。以国会解释宪法，常易益其纠纷。盖宪法必因行政、立法两方面争议，始有解释之必要。若以解释权付之国会或国会两院所组织之宪法会议，则无异于以原告裁判被告，非独不平，而借解释以省纠纷之目的，亦不可得而达矣。次之，则付与法院解释，亦有疑义。盖法院为与行政、立法平列之机关，非有临乎其上，取得强制解释之权力，疑义一也；法院为政府委任之官吏所构成，安知不倚于一偏，疑义二也；法官固有解释一般法律之责任，不必均精于宪法，疑义三也。英美因以解释宪法之权付与法院，而法官遂有无上之权威，是又不可不慎也。本法第一百一条，权衡取舍，乃采特别解释机关之先例。”
在国民政府由训政转向时期，吴经熊等人主张建立专门的审查机关，他以个人名义发表的《中华民国宪法草案初稿试拟稿》中详细地规定了宪法的保障问题：“为直接或间接保障宪法之实行，及解决关于宪法之纠纷，应设国事法院。国事法院之职权如下：解释宪法上之疑义；审查违宪法令并宣布为无效；关于违宪行为之处分；解决中央政府各机关间、各地方政府间及中央与地方之权限争议，及其他不能解决之事项；受理行政诉讼；统一解释行政法令；受理公务员被弹劾之案件，并惩戒被弹劾人及其在行使国事法院职权时，所发见应受惩戒之公务员；移送负刑事责任之被惩戒公务员于普通法院审判；解决其他直接或间接违背宪法，而非普通法院所得解决之政治上事件。国事法院在其职权范围内所为之决定及解释，有拘束普通法院之效力，国事法院设平事十一至十五人，其中国半数由国民大会直接选举之，余由国民政府五院各推二以上候选人，提请国民大会选举之。平事中研究法律者至少应占五分之二，研究政治及经济者至少应各占五分之一。”[5]1940年，国民参政会的“期成宪草”规定“宪法之解释，由宪法解释委员会为之”。
二、新中国宪法监督模式的确立
令人遗憾的是，在新中国成立的时候，我们在废除旧法统、伪宪法的同时，也割裂了宪法监督自身的继承性，致使中国的宪法监督制度不得不在空地上重新起步并采用了民国时期最不看好的议会监督模式。
新中国第一部宪法确定了以法律解释为内容、以全国人大为实施机关的宪法监督模式。82年宪法在54年和78年宪法规定的“全国人民代表大会有权监督宪法的实施”的基础上，进一步规定了全国人大常委会有权解释宪法、监督宪法的实施，这就弥补了全国人大作为非常设机关而不能进行经常性的宪法监督活动的缺陷。第67条第6、7、8款规定全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤消省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。
随着法治国家进程的加快，职权立法、授权立法、部门立法和地方立法层出不穷，由于部门利益、地方利益及立法技术等多方面因素的制约，规范性文件违反宪法的可能性大大增加。为维护宪法的最高法律效力和法制的统一，2000年由全国人大通过的《中华人民共和国立法法》，对立法行为的宪法监督作了比较具体的规定，启动了宪法监督体制。第90条第1款规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查的要求，由常委会工作机构分送有关专门委员会进行审查、提出意见。同时规定了审查的程序，第91条第1款规定，全国人大专门委员会在审查中认为地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可由法律委员会和有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤消的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。
在《首都各界纪念现行宪法公布实施二十周年大会上的讲话》明确提出“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能得到及时纠正。”2007年1月1日实施的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督法》明确规定全国人大常委会可以对最高人民法院、最高人民检察院的司法解释进行违法审查，对最高人民法院和最高人民检察院司法解释的违宪审查是违法审查的题中应有之义，它是继《立法法》之后，我国发展的又一个阶段性成果。
三、我国现行宪法监督模式的困厄及出路
议会监督模式虽发轫于英国，但英国的宪法是不成文的，由议会制定的宪法性法律和其他法律在制定和修改的程序以及效力上都是相同的，宪法至上原则实际上并不存在。而我国实行成文宪法，因此，从法理上确认了宪法至上的原则。在这种情况下，由全国人大常委会监督宪法，其制度设计上的缺陷除了议会监督模式的一般弊端外，还包括：
1.立宪权和立法权的合二为一。我国宪法从程序上明文规定了创制宪法和一般法律的区别，“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以三分之二以上的多数通过。法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。”但82年宪法同时又将立宪权和立法权的主体合二为一，其结果导致了全国人大的权力中心主义，这就是为什么迄今为止我国抽象性的宪法审查只停留在行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例，以及最高人民法院和最高人民检察院的司法解释上，而没有扩展到人大常委会自身及全国人大制定的法律上面来，宪法仅仅是全国人大制定法律的总纲，宪法监督流于形式。
2.人大职能方面的缺陷。英国采用议会监督模式，但英国的上院同时也是英国的最高司法机关，而我国的全国人大常委会只是立法机关，不是司法机关。因此，我国的宪法监督无论是事前审查（我国宪法规定民族自治地方的人民代表大会根据当地民族的政治、经济和文化的特点制定的自治条例和单行条例，在报请全国人大常委会批准后生效）还是事后审查（宪法规定全国人大可以改变或撤消全国人大常委会不适当的决定，全国人大常委会可撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议）都是抽象性的，不涉及具体的法律是否适用或宪法诉讼问题。
2001年8月13日，最高人民法院公布了注释[2001]25号《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》启动了宪法诉讼。宪法诉讼和一般的司法审查是宪法监督的重要内容，但全国人大常委会实施宪法监督的制度安排客观上造成了本来应该由同一个机关来实施的两项职能却要由两个机关来承担：司法机关可以进行宪法诉讼却不能对法律进行一般性审查，也不能对宪法进行解释，而解释宪法是宪法诉讼的前提；全国人大常委会对法律和规范性文件进行抽象性合宪审查却不能裁定宪法诉讼，一旦二者之间产生矛盾怎么协调？
《监督法》颁布实施之后，我们面临的下一个，也是最棘手的一个问题就是对全国人大及其常委会制定的法律进行违法（违宪）审查了，这是我国宪法监督制度发展的关键，因为宪法至上的原则决定了没有任何法律可以不在司法审查的范围之内，全国人大及其常委会制定的法律也不能例外。这个问题不解决，中国的难以真正实现。而如果由全国人大常委会作为自己案件的法官，对自己制定的法律进行审查，那么又有什么制度来保证结果的公正性？
3.从实践上看，我国采用议会监督模式，曾因监督机关的虚置，造成54宪法的不宣而废。82年宪法虽然规定了比较健全的宪法监督制度，2000年又启动了宪法监督程序，但现行宪法颁布后的20多年时间里，我们也从来没有宣布过一部法律因违宪而无效，也没有纠正过一起违宪行为。
鉴于议会监督模式的弊端，采用议会监督模式的国家纷纷寻求改革——走向专门的宪法监督机关，即使英国这样不成文宪法国家也不例外。1974年，斯卡曼勋爵在题为《英国法律——新发展》的演讲中呼吁：“一个法律制度在其受立法机关支配时，除非它处于一种不成熟状态它便是它自身，在其受行政支配时，它便不会有确切的人权保障……我们的法律结构缺乏一个坚实的基础供我们建立一个对这个国家中业已发展起来的福利国家的行为的法律控制……我们务必寻求一个新的宪法解决方法以运用司法权力把议会的立法置于宪法限制之内。”[6]1988年，前苏联在最高国家权力机关之下设立了监督宪法实施的专门机关——宪法监督委员会，取得了不错的效果。
其实，我国谋求新的宪法监督模式的尝试从未间断过：一是讨论1982年宪法草案时，当时有宪法保障一章，人们开始探讨建立宪法委员会的可能性，但最终的宪法文本仍然采用议会监督模式，并进一步规定由人大常委会负责解释宪法并监督宪法的实施；1990年、1991年起草监督法的时候，稿子里也有宪法委员会的规定，到1993年修宪，还有人提出这个问题；另外一个就是由司法机关即最高人民法院进行司法审查，实施这种模式的现实基础是中国已经制定了行政诉讼法，法院可以对具体的行政行为进行审查，但不能对抽象的行政行为进行审查，那么只要把法院司法权的范围扩大到抽象的行政行为，甚至审查立法行为，就成为违宪审查制度的开端。由于我国司法机关一向比较薄弱，因此，它不可能担任这种重任，惟一可行的办法的就是顺应人类政治文明发展的趋势，设立专门的宪法监督机关。
注释：
[1][法]路易·法沃勒.欧洲的违宪审查[A].路易斯·亨金，阿尔伯特·J·罗森塔尔.与权利[M].上海:生活·读书·新知三联书店，1997，30.
在古代，除非事实上的革命，找不到对违宪行为的救济措施，而革命一旦发生，改变的就不仅仅是宪法，而是国家制度。中世纪，违宪审查思想开始萌芽，英国的坎登爵士提出自然法的原则要得到遵守，就必须融入到英格兰宪法中，即法律的解释者应当界定个人权利，并在此基础上探索合法政府的界限，这种理论在近代演化为宪法至上的原则。而宪法至上的原则“只有存在独立于政治权威的机构的保障，并且政治权威的行为还得接受审查的时候才是真实的”。[1]1803年，美国联邦法官约翰·马歇尔率先以判例的形式确立了司法审查制度，迈出了以“制度化的限制”来维护秩序的第一步。二战结束后，宪法监督成为国家的一个基本原则，对此，卡尔·J·弗里德里希在《超验正义——的宗教之维》一书中总结到：“一个宪法政治秩序的基本功能过去是现在仍然是通过在选票箱之外对于行使政治权力的人的制度化的限制来实现的。”
一、民国时期对宪法监督模式的探索
自近代以来，为确保宪法至上原则的实现，我们对宪法监督模式进行了艰难探索。由于宪法解释权的归属问题是建立宪法监督制度的关键性的法律前提，因此，我们对宪法监督模式的探讨集中在应由何种机关担任宪法解释这个问题上，主要包括两种方式：
1.采用美国模式，由司法机关实施宪法监督。民国初期，在正式起草宪法之前，王宠惠发表了《中华民国宪法刍议》，分析了两种宪法监督模式，“谓法院对于法律抵触宪法之问题，无权以解释者，为欧洲大陆法派。其意若曰，法律之有效无效，每与一国政治有关。当立法之始，立法机关对于宪法固已完全解释之矣，使其为抵触宪法之法律也，则立法机关必不决议之。换言之，立法机关所决议之法律而经正式公布，必其无抵触宪法者也。谓法院对于法律抵触宪法之问题，有权以解释之者，为美派”。“美派之所以反对欧洲大陆派之主张有三。立法机关不宜自行解决其所定之法律是否抵触宪法，一也；议员数年一易，对于宪法恐难有划一之解释，二也；法律一经决议公布后，若果与宪法抵触而法院无权以判决之，恐无补救之余地，三也。且也，若法院无解释宪法之权，则法律抵触宪法时，无人为之监护，而宪法之效力遂不能独伸，甚非所以保障宪法之道也。”法院解释宪法“不几乎法院之权独优秀，而司法机关且立于立法机关之上，而可以凌轹立法权乎？曰，是不然。夫解释云者，与取消迥异，不可不辩也。夫法院解释宪法之问题，纯然由事实发生，非无端而解释也。盖必有一定之案件，争辩于抵触宪法或不抵触宪法之间，而法院乃不得不行使职权，以判决法律之是否有效，此其所以异于取消也。至若取消之权，惟立法机关有之。是故命令而抵触法律或宪法也，则国会有权质问政府，而使之取消。法律而抵触宪法也，国会亦有权决议一法律以废止之，此取消之权也。……况乎立法机关于立法时，犹可为抽象之解释。与法院之对于案件发生时，始为具体之解释者，仍属并行不悖，然则立法无失权之患，司法有匡救之美，不亦善乎？”[2]由此他得出结论，“吾国宜宗美派，以解释宪法权委之于法院。且以明文规定于宪法，以为宪法之保障”。
同一时期由毕葛德草拟的《中华民国宪法草案》也对美国的宪法监督模式倍加赞赏，“美国宪法之制作者所注意者，乃设法取消违宪之法律，使归于无效耳。其结果也，使全国之法官，以取消违宪之法律为己任。故法庭执行之法律，胥以宪法所裁制者为依归也。以法官为法律之保障，乃唯一之善制”。[3]
国民政府时期，1932年12月，召开四届三中全会提出了“集中国力挽救危亡案”，准备在中国实行。国民政府的宪法草案研究程序明确提出了“宪法解释权应属何种机关？我们看各国的宪法，关于宪法的解释权，有属于国会的，有属于普通法院的，还有特别设立，专作宪法解释工作的。将来我们的宪法解释权，是属于国民大会呢？还是属于司法法院呢？还是特设呢？请大家斟酌”。1937年，制定《中华民国宪法草案》（五五宪草），规定宪法之解释权归司法院。1946年1月召开政治协商会议确立了与五五宪草中的总统独裁制截然不同的体制，总统处于虚尊的地位，不负实际的政治责任，行政院与立法院的关系类似于责任内阁与议会的关系，这次修正又把宪法的解释权交给了法院。
2.由专门的机关来实施宪法监督。民国初期，在其宪法主张中明确了宪法解释权应属于专门设立的机关，“弹劾国务员，限于违宪行为，则弹劾之审判，乃判定其行为是否违宪。质而言之，实解释宪法之意旨也。”故此种审判权应属于何种机关，是一个大问题。如果把它赋予了司法机关，那么就会破坏权力之间的制衡，因为虽然司法独立，但司法决非在立法和行政之上；如果把这种权力赋予参议院，（美国、英国、法国）也有弊端：一是如果国务员与参议院串通，可以任意蹂躏宪法；二是参议院是一个政治机关，难以严密之法律眼光，下正当解释。故审判国务员弹劾案，以另行组织一专门机关为宜。梁启超拟中华民国宪法草案也规定：“宪法有疑义，由顾问院解释之，宪法上之权限争议，由国家顾问院裁判之。顾问员不得兼为两院议员或国务员。”
1919年，《中华民国宪法草案》则规定“宪法有疑义时，由下列各员组织特别会议解释之：参议院院长，众议院院长，大理院院长，平政院院长，审计院院长”。随后，《中华民国宪法草案说明书》详细分析了应采用特别机关来解释宪法的原因：“至宪法解释问题，除君主国以该权限属于君主外，各国先例尚有三焉，（一）属于国会者；（二）属于法院者；（三）组织特别机关者。惟第一届国会所组织之天坛宪法起草委员会则主张由宪法会议解释之。夫以宪法会议解释宪法，诚可谓独开生面。然中华民国之宪法会议，实由国会两院会合成之。故该草案规定为宪法会议，无宁视为与规定属于国会者同调。以国会解释宪法，常易益其纠纷。盖宪法必因行政、立法两方面争议，始有解释之必要。若以解释权付之国会或国会两院所组织之宪法会议，则无异于以原告裁判被告，非独不平，而借解释以省纠纷之目的，亦不可得而达矣。次之，则付与法院解释，亦有疑义。盖法院为与行政、立法平列之机关，非有临乎其上，取得强制解释之权力，疑义一也；法院为政府委任之官吏所构成，安知不倚于一偏，疑义二也；法官固有解释一般法律之责任，不必均精于宪法，疑义三也。英美因以解释宪法之权付与法院，而法官遂有无上之权威，是又不可不慎也。本法第一百一条，权衡取舍，乃采特别解释机关之先例。”[4]
在国民政府由训政转向时期，吴经熊等人主张建立专门的审查机关，他以个人名义发表的《中华民国宪法草案初稿试拟稿》中详细地规定了宪法的保障问题：“为直接或间接保障宪法之实行，及解决关于宪法之纠纷，应设国事法院。国事法院之职权如下：解释宪法上之疑义；审查违宪法令并宣布为无效；关于违宪行为之处分；解决中央政府各机关间、各地方政府间及中央与地方之权限争议，及其他不能解决之事项；受理行政诉讼；统一解释行政法令；受理公务员被弹劾之案件，并惩戒被弹劾人及其在行使国事法院职权时，所发见应受惩戒之公务员；移送负刑事责任之被惩戒公务员于普通法院审判；解决其他直接或间接违背宪法，而非普通法院所得解决之政治上事件。国事法院在其职权范围内所为之决定及解释，有拘束普通法院之效力，国事法院设平事十一至十五人，其中国半数由国民大会直接选举之，余由国民政府五院各推二以上候选人，提请国民大会选举之。平事中研究法律者至少应占五分之二，研究政治及经济者至少应各占五分之一。”[5]1940年，国民参政会的“期成宪草”规定“宪法之解释，由宪法解释委员会为之”。
二、新中国宪法监督模式的确立
令人遗憾的是，在新中国成立的时候，我们在废除旧法统、伪宪法的同时，也割裂了宪法监督自身的继承性，致使中国的宪法监督制度不得不在空地上重新起步并采用了民国时期最不看好的议会监督模式。
新中国第一部宪法确定了以法律解释为内容、以全国人大为实施机关的宪法监督模式。82年宪法在54年和78年宪法规定的“全国人民代表大会有权监督宪法的实施”的基础上，进一步规定了全国人大常委会有权解释宪法、监督宪法的实施，这就弥补了全国人大作为非常设机关而不能进行经常性的宪法监督活动的缺陷。第67条第6、7、8款规定全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤消省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。
随着法治国家进程的加快，职权立法、授权立法、部门立法和地方立法层出不穷，由于部门利益、地方利益及立法技术等多方面因素的制约，规范性文件违反宪法的可能性大大增加。为维护宪法的最高法律效力和法制的统一，2000年由全国人大通过的《中华人民共和国立法法》，对立法行为的宪法监督作了比较具体的规定，启动了宪法监督体制。第90条第1款规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查的要求，由常委会工作机构分送有关专门委员会进行审查、提出意见。同时规定了审查的程序，第91条第1款规定，全国人大专门委员会在审查中认为地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可由法律委员会和有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤消的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。
在《首都各界纪念现行宪法公布实施二十周年大会上的讲话》明确提出“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能得到及时纠正。”2007年1月1日实施的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督法》明确规定全国人大常委会可以对最高人民法院、最高人民检察院的司法解释进行违法审查，对最高人民法院和最高人民检察院司法解释的违宪审查是违法审查的题中应有之义，它是继《立法法》之后，我国发展的又一个阶段性成果。
三、我国现行宪法监督模式的困厄及出路
议会监督模式虽发轫于英国，但英国的宪法是不成文的，由议会制定的宪法性法律和其他法律在制定和修改的程序以及效力上都是相同的，宪法至上原则实际上并不存在。而我国实行成文宪法，因此，从法理上确认了宪法至上的原则。在这种情况下，由全国人大常委会监督宪法，其制度设计上的缺陷除了议会监督模式的一般弊端外，还包括：
1.立宪权和立法权的合二为一。我国宪法从程序上明文规定了创制宪法和一般法律的区别，“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以三分之二以上的多数通过。法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。”但82年宪法同时又将立宪权和立法权的主体合二为一，其结果导致了全国人大的权力中心主义，这就是为什么迄今为止我国抽象性的宪法审查只停留在行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例，以及最高人民法院和最高人民检察院的司法解释上，而没有扩展到人大常委会自身及全国人大制定的法律上面来，宪法仅仅是全国人大制定法律的总纲，宪法监督流于形式。
2.人大职能方面的缺陷。英国采用议会监督模式，但英国的上院同时也是英国的最高司法机关，而我国的全国人大常委会只是立法机关，不是司法机关。因此，我国的宪法监督无论是事前审查（我国宪法规定民族自治地方的人民代表大会根据当地民族的政治、经济和文化的特点制定的自治条例和单行条例，在报请全国人大常委会批准后生效）还是事后审查（宪法规定全国人大可以改变或撤消全国人大常委会不适当的决定，全国人大常委会可撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议）都是抽象性的，不涉及具体的法律是否适用或宪法诉讼问题。
2001年8月13日，最高人民法院公布了注释[2001]25号《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》启动了宪法诉讼。宪法诉讼和一般的司法审查是宪法监督的重要内容，但全国人大常委会实施宪法监督的制度安排客观上造成了本来应该由同一个机关来实施的两项职能却要由两个机关来承担：司法机关可以进行宪法诉讼却不能对法律进行一般性审查，也不能对宪法进行解释，而解释宪法是宪法诉讼的前提；全国人大常委会对法律和规范性文件进行抽象性合宪审查却不能裁定宪法诉讼，一旦二者之间产生矛盾怎么协调？
《监督法》颁布实施之后，我们面临的下一个，也是最棘手的一个问题就是对全国人大及其常委会制定的法律进行违法（违宪）审查了，这是我国宪法监督制度发展的关键，因为宪法至上的原则决定了没有任何法律可以不在司法审查的范围之内，全国人大及其常委会制定的法律也不能例外。这个问题不解决，中国的难以真正实现。而如果由全国人大常委会作为自己案件的法官，对自己制定的法律进行审查，那么又有什么制度来保证结果的公正性？
3.从实践上看，我国采用议会监督模式，曾因监督机关的虚置，造成54宪法的不宣而废。82年宪法虽然规定了比较健全的宪法监督制度，2000年又启动了宪法监督程序，但现行宪法颁布后的20多年时间里，我们也从来没有宣布过一部法律因违宪而无效，也没有纠正过一起违宪行为。
【内容提要】宪法监督是保证宪法实现的措施，但在实施宪法监督特别是由代表机关以外的机关来行使宪法监督权的过程中出现了所谓“反多数难题”，引出了宪法监督与民主的争论。实际上通过分析我们得出宪法监督并不违反民主的实质和精神。 【论文关键词】宪法监督 民主 反多数难题 人民主权 宪法监督，通常是指国家和社会采取各种积极的和消极的措施，保证宪法不被违反，并得到完全的、正确的实施的一种法律制度。 而谈到宪法监督与民主的关系问题，实际上就是由代表机关以外的其他机关行使宪法监督权力是否与民主的实质或要求相符合的问题。而不包括代表机关行使宪法监督权的情况，因为据原先的理解只有这种形式的宪法监督才是符合民主的，不存在宪法监督与民主的不协调问题。 1825年，美国宾夕法尼亚州大法官吉布森在埃金诉劳布一案中对美国司法审查的合法性提出异议。吉布森认为，如果司法机关能够修改立法，纠正立法机关的错误，无疑是篡夺立法机关的权力，这显然缺乏宪法依据；司法审查权是由任命的法官行使的，而法律却是人民选举产生的人民代表制定的，由非民选的机构或人员审查民选机关制定的法律，不符合人民主权原则。也就是我们通常所说的“反多数难题”或“反多数主义”。之所以会出现这个问题，是因为我们在意识中自觉或不自觉的将代表机关视为了民主的化身，也就是在考虑民主问题、判断一个国家的民主状况或民主程度时，很容易将民主问题与代表机关联系在一起，潜意识中认为民主只是代表机关的问题，至少是直接的体现在代表机关的组织活动方面，与其他的国家机关没有直接的关系。在这样的意识支配下，很容易将代表机关放在绝对优越的地位。具体到宪法监督这个问题，容易片面的理解为只有将宪法监督权赋予代表机关来行使，才是民主的或符合民主要求的，让代表机关以外的机关来行使宪法监督权力，就不符合民主的精神。其实这种认识和理解是不正确的。 首先，“人民主权”只是一种政治乌托邦，民主也只是一种制度性安排。作为民主基础的“人民主权”学说最早是由卢梭确立的，但是卢梭据以确立“人民主权”的“自然状态”、“社会契约”、“自然权利”并非是一种真实的现实存在，只是一种假说。“人民主权”学说的提出也“主要是为了论证国家权力的归属，为国家权力的存在和运用提供正当性的根据，将国家权力的目标解说为实现公共的利益，从而使国家权力能够获得人们的信任和支持。至于国家权力是否能够真的属于个人构成的国民整体，尤其是能否真的为实现大多数人的利益而发挥作用，是一个无法确证的问题或命题。所谓‘人民主权’的学说，在很大程度上是人们构筑的一个有关国家权力的神话，以满足人们基于自己特有的理性而产生的对事物本源不断追求的需要。”“现实的看，不管是民主的国家还是专制的国家，真正能够掌握和运用国家权力的都是少数人，作为国家权力拥有者的人民既不可能去整体的运用国家权力，也不可能每一个人去直接的运用国家权力，尽管这是人们过去、现在和将来所孜孜以求的。” 人民是国家权力的拥有者，而“人民既不可能去整体的运用国家权力，也不可能每一个人去直接的运用国家权力”，于是人们天才的创造了“民主”这一目前情况下最好的中介来解决国家权力的拥有者和执行者不能统一的矛盾。因此“人民主权”在现实世界里其实是“议会主权”或“代表机关主权”，也即达尔早年所称的“多头统治”，不是什么“人民作主”的体制。“民主是关于政治的制度安排，某些人通过竞选人民的选票获得决策权”，这就是今日民主的真是内容。 其次，以多数决为原则的民主只是手段，而不是根本目的。 在现代民主政治下，立法机关代表的选举、法律的制定以及国家秩序的创造，原则上采用多数者统治或者多数决的决定方法，即以过半数的意志为全体的共同意志进行统治的方法。从这个意义上说，民主政治又可以说是多数决主义或者多数决政治。 多数决原则的重要性在于，通过这种方法，能够形成统一共同的秩序，保证社会的稳定性和连续性，是现代社会形成全体的共同意志的唯一可行的方法，如果否定这种方法，或者可能形成少数对多数的统治即专制统治，或者可能形成无政府主义。如果没有这种统一共同的秩序，一切自由、权利都将不复存在。但是多数意见并不是在任何时候和任何情况下，都是正确的。在质量上比较差的情况，在实践中也是经常能够遇到的。而少数意见也可能是客观和正确的，在一定情况和条件下，某种意见是少数意见，而在另一种情况和条件下，少 数意见可能就成为多数意见。而且多数意见因为在人数上要多于少数意见，也就存在滥用权力的可能性，且多数意见是以全体共同意志的名义出现的，如果滥用权力往往比较难以制止。同时在现实生活中，多数人与少数人的说法只是一个制度性的概念，并不是对现实政治生活中的人群的几何划分，更不是统计学意义上的（因为这是根本做不到的）。任何一个人在某种意义上属于这一类人是多数，而在另一种意义上就属于另一类人而是少数了。民主并不是简单化的数字相加减乘除。所以在多数决过程中，必须经过充分的自由讨论，让不同意见之间进行协商、交流、沟通、妥协，在吸收少数意见的基础上，以一定的法律程序形成共同意志，也就是多数决必须以尊重少数人的自由和权利为前提，少数人的自由和权利是民主社会中制度化民主概念不可分割的组成部分。 民主的真正价值和最大优越性在于它能够保证我们每个人能够充分表达自己的利益要求，能够最大限度的满足我们大多数人的利益要求。多数人参加、多数人决定只是一个程序方法和手段，不是判断民主与否的唯一方法和标准。我们判断一项法律、制度、政策等是否是民主的，最主要的应看其是否能够体现和保证最大多数人的利益，也就是是否以最广大人民的根本利益为目的。只要是能够保证多数人利益实现的制度或制度性安排，都应当认为是民主的，并不是只有代表机关才能体现或实现民主。 再次，通过选举产生的代表机关并不是多数人意志和利益的简单反映，而只是体现民主社会中多数人意志和利益要求的一种形式。代表机关所代表的多数并不是现实政治生活中政治利益的几何分割，而是一种制度性的划分，是一种制度性安排。代表机关的意志并不就等于是民意；代表机关中多数代表的意志并不就等于是现实生活中多数人的意志。宪法监督机关通过行使宪法监督权否定了代表机关中多数代表意志体现的法律并不就等于违反了现实生活中多数人的意志。 路易斯·亨金将人民分为“立宪者”的人民和“立法者”的人民。他说“诉诸宪法并非反民主，因为这是诉诸作为立宪者的人民，有时甚至是为了反对作为立法者的人民。法院便是真正代表人民的，即代表作为立宪者的人民。”他这一“立宪者”的人民和“立法者”的人民的这一划分法虽然还有值得商榷的地方，但确实也给我们提供了一种认识代表机关中的“多数人”与现实生活中的“多数人”的关系的新的视角。宪法监督机关通过行使宪法监督权否定了代表机关通过的立法，只要其这一举动反映多数人民的道德良心、公平、正义等价值，而现实中人民又都拥护赞成这一举动或者说没有反对这一举动。其就也是代表了大多数人的利益要求，是现实中多数人的意志的反映，那么宪法监督机关就是按真正民主的方式行事的。因为代表机关或代表机关中的代表可以看作是事前民主的表现，而宪法监督机关是事后民主的表现。人民对代表机关和代表的信任是选举时及其以后的授权委托，表现了选举时多数人民的意志，这一多数人民的意志对代表机关和代表的信任和期望本来是延续的，但当代表机关通过了与人民的意志相违反的立法时，宪法监督机关否定了代表机关的这一立法，而人民中的大多数又都赞成这一举动时，宪法监督机关就是代表了此时多数人民的利益，是此时现实社会生活中多数人的意志的体现。 总之就是说，代表人民的利益和意志并不是代表机关的专利，代表机关行使的国家权力是人民授予的，但并不是人民的权力只能授予代表机关行使，当代表机关通过与人民的利益和意志相违反的立法时，人民完全可以授予宪法监督机关权力来否定代表机关的立法。如果是人民只可以授权给代表机关，也只有代表机关才代表人民的话，那人民这个权力拥有者是不是也太那个了。如果认为宪法监督机关在和代表机关发生不一致时，或可以任意歪曲代表机关制宪的原意，此种想法实在是无足轻重。因为这种情况在两种法律条文互相矛盾中，或就任一法律条文进行解释中均可发生。任何一个机关或者人都可能存在以主观意志代替客观判断，从而造成以一己的意志代替原意的情况。如果因为这样，我们就因噎废食的话，也就无异于主张根本不应该设立代表机关之外的任何机关了，包括行政机关，因为行政机关在执行代表机关的立法时也可能会对立法作出自己的解释。 最后，“有用”有理，应该相信人民的能力和选择。宪法监督的根本目的是要保证宪法的实现，实际上就是保证在宪法中所体现的人民的根本利益的实现。因此，无论是由代表机关来对宪法的实现进行监督，还是由其他的机关来对宪法的实现进行监督，只要能够保证大多数人利益的实现，同时又使少数人的利益得到了保障，都应当被认为是民主的 。 尽管人们对由代表机关以外的机关行使宪法监督权有着不同的认识，支持者和反对者所依据的理由各有可取和合理之处，但至少有一点我们应该看到，自美国1803年通过“马伯理诉麦迪逊案确立司法审查制，从而开启了代表机关以外的机关进行宪法监督的先河，到1920年奥地利设立宪法法院行使宪法监督权以来，世界上大多数国家都建立了代表机关以外的机关行使宪法监督权的宪法监督制度，苏东等以前实行代表机关监督制的国家在20实际90年代以后也都建立了代表机关以外的机关进行宪法监督的制度。美国1803年开始司法审查制，1825年吉布森就提出“反多数问题”，并且后来也一直在争论，但是司法审查制在当今世界上被认为是最民主的国家却得到了公民的广泛的明确认可而进一步发展完善。这一系列事实本身就说明了由代表机关以外的机关进行宪法监督绝非一无是处，它的存在和发展壮大本身就表明了它有其合理和可取的一面，在国家的政治生活和保障公民权利方面发挥着不可忽视的作用和影响。在世界几次民主化浪潮过后，在世界范围民主化程度不断提高的形势下，由代表机关以外的机关进行宪法监督的形式得到了越来越多的国家和地区的采用，其实也能证明它是符合民主精神的，要不然恐怕早被人民打入十八层地狱而不得翻身且别说是发展壮大了。从本质上说，凡是人为的社会，政治、法律制度等都不会是尽善尽美的，这是由于人所处的时代、智力甚至利益偏私的人性使然。作为宪法监督制度自然也不例外。至关重要的是，人们应当对这些制度保持清醒的客观评价态度，取大势而制之，不为其缺憾所迷惑或动摇。实践是检验一切真理的唯一标准。实践已经证明并还在证明着由代表机关以外的机关来行使宪法监督权，往往比代表机关直接行使宪法监督权更能体现民主的精神，能更好的体现人民的意志、保障人民的根本利益。 总之，人人当家作主只是一个美好的追求，民主也只是一种制度性安排，民主也不可能让每个人都作主，我们也不能对民主抱太大的幻想从而产生不是代表或代表机关意愿的都是违反民主的想法。代表机关通过的与人民利益相违背的立法现实中确实是存在的，难道这时候还要要求人们抱着“民主不可违”的迷梦而非去认可这违背人民意志和利益的立法吗？如果是这样，那还能叫做民主吗？由代表机关以外的机关实行宪法监督，只要其是为了保证最广大人民的根本利益，它就是体现了最广大人民的意志，是按真正民主去行事的，它是符合民主精神而不是与民主相违背的。“反多数难题”其实并不是什么问题。 【作者介绍】中南财经政法大学2004级宪法与行政法专业研究生。 注释与参考文献 陈云生著：《宪法监督司法化》，北京大学出版社2009年版，第29页。 王广辉主编：《通向宪政之路——宪法监督的理论和实践研究》，法律出版社2009年版，第452页。 王广辉主编：《通向宪政之路——宪法监督的理论和实践研究》，法律出版社2009年版，第452页。 王广辉主编：《通向宪政之路——宪法监督的理论和实践研究》，法律出版社2009年版，第33－34页。 潘维著：《法治与“民主迷信”》，香港社会科学出版社有限公司2009年版，第9页。 熊彼特著：《资本主义、社会主义和民主主义》，商务印书馆1979年版，第337页。 王广辉主编：《通向宪政之路——宪法监督的理论和实践研究》，法律出版社2009年版，第453页。 王广辉主编：《通向宪政之路——宪法监督的理论和实践研究》，法律出版社2009年版，第454页。 路易斯·亨金著：《宪政·民主·对外事务》，生活·读书·新知三联书店1996年版，第111—112页。 王广辉主编：《通向宪政之路——宪法监督的理论和实践研究》，法律出版社2009年版，第455页。 陈云生著：《宪法监督司法化》，北京大学出版社2009年版，第442页。
【论文关键词】宪法监督 关键 缺漏 建议 【论文内容提要】宪法是国家的根本法，但宪法同民法、刑法等一样，也是具有法律效力的权威性规范．更加需要建立与完善监督制度。我们应积极采取措施．使我国的宪法监督制度不断健全和完善，使国家政治、经济、文化等各项事业沿着宪政轨道健康发展。 法律一旦制定。必然会有违法的行为出现，没有必要、可行的监督和诉讼制度，法律就无法贯彻和落实，其规范功能就无法发挥，法律也将成为一纸空文或成为没有权威的空洞纲领和道德说教。宪法同民法、刑法等一样，也是具有法律效力的权威性规范，而且处于最高地位．更加需要建立与完善监督制度。因此宪法监督在社会主义法治国家建设中具有极为重要的作用。 一、宪法监督是依宪治国的关键 “任何法律，即使是最好的法律，如果不能贯彻执行，不过是一张废纸。”有法不依，其后果是使法律形同虚设．甚至还不如无法可依。因为这不仅大大贬低了法律的尊严．使人们本已淡薄的法治观念更加匮乏，而且容易助长“人治”倾向。所以，保障法律特别是宪法的实施．是建设社会主义法治国家极其重要的课题，而宪法监督则是其关键环节。 宪法监督，是指国家和社会采取各种措施．以保证宪法得以全面、正确实施的制度。其目的在于保障宪法的实施，使宪法发挥最大限度的政治法律和社会效能。在社会主义法治国家建设中之所以要加强宪法监督，除了宪法的根本法地位外．主要还有： (一)加强宪法监督．从而保障国家各项工作都依宪进行．是由宪法自身的性质与特点决定的 第一，宪法是国家的根本法，其内容具有根本性和全局性的特点，这使得宪法规范一般都比较原则、概括．需要制定其他法律把宪法的原则性规定具体化。而这些“依据”宪法所制定的法律是否真正合宪．就需要有一个权威机构来审查和裁决，以保证法制的统一。第二，宪法具有最高的法律效力，是“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、企业事业组织根本的活动准则。”这就要求对上述主体行为的合宪性进行监督，并对其违宪行为进行制裁以保障宪法的最高权威。第j三，宪法是公民权利的保障书。当公民的宪法权利受到国家机关的非法侵害时，在依照其他程序仍不能得到保护的情况下，可提起宪法诉讼，以使公民的权利和自由能得到全面有效的保障。 (二)加强宪法监督，也是世界各国宪政实践经验和教训的必然选择 美国通过“马伯里诉麦迪逊”案而建立起来的司法审查制度，对保障美国宪法的实施，实现权力制约，有举足轻重的作用。德国以宪法法院为核心的宪法控诉制度，成为公民权利的保护神。法国的宪法委员会，对维护国家统一稳定，保障国家机器的正常运作也有十分重要的意义。我国1957年至十一届三中全会的实践，则从反面证明．没有一套完整统一、具有权威性又便于操作的宪法监督制度，必然导致社会动荡和法制混乱 如果说依宪治国是法治的灵魂，那么宪法监督则是依宪治国的关键。所以，加强宪法监督．对依法治国、建设社会主义法治国家有着巨大的推动作用．甚至可以说是能否真正建立起法治国家的关键。 二、我国宪法监督制度的缺漏 尽管我国宪法规定和宪法实践已经建立起具有中国特色的宪法监督制度，并对保障宪法实施．维护宪法权威产生了重要作用，但实践表明，其作用发挥得还不理想，还存在多方面的缺陷和漏洞。主要表现在： (一)在思想观念上对宪法性质、地位、效力的认识不足 国家机关、社会团体和广大公民作为宪法权力和职责、权利和义务的承担者，其宪法意识的高低，直接关系到宪法实施的状况．影响其在宪法监督中的主动性和积极性。最高人民法院早在1955年的一个复函中规定，各级人民法院的判决不得援引宪法条文作为论罪科刑的依据；1986年又在《关于人民法院制作法律文书应如何引用法律规范性文件的批复》中，将宪法排除在可以引用的范围之外。似乎宪法成了“上帝之手”，它在其他法律制定以后。便不再起任何作用了。这使人们逐渐形成了宪法不是法．不具法律强制力的观念，认为违反民法刑法是违法犯罪，而违反宪法则无所谓．以致违宪现象屡见不鲜，人们也无动于衷。特别是由于缺乏违宪责任制度，违宪行为得不到及时有效地处理，更使人们对宪法地位和效力的错误认识进一步加深。“经验知识告诉我们，‘法’必须受到人们的尊重．然后才有尊严，然后才能发生作用。”可见。宪法意识不强．对宪法缺乏应有的尊重，已成为影响我国宪法实施的一大障碍。 (二)缺乏有效的专职机构 ．宪法监督未能经常化 中国共产党的执政党地位．决定了加强和改善党的领导，是保障我国宪法实施的关键。但在宪法监督实践中，党的政治保障优势并未充分发挥出来而全国人大每年只开一次会，会期仅半个月左右，而且议程多，所要行使的职权达l5项，代表的素质又难以适应宪法监督工作专业性、技术性较高的要求．因而根本无暇顾及宪法监督。全国人大常委会每两个月开一次会，所要行使的职权有21项之多．而且当前立法任务相当繁重，进行宪法监督实在力不从心。全国人大常委会向全国人大的工作报告也多次承认：这方面的工作还是薄弱环节，要认真改进和加强。全国人大各专门委员会，各有各的职责．进行宪法监督又不过是协助性的工作。地方各级人大及其常委会由于多方面的原因．在保证宪法在本行政区域内的贯彻实施方面也很不尽人意。人民群众作为国家权力的所有者，当然享有对国家权力行使者行宪情况进行监督的权力。但由于代表人民行使国家权力的全国人大和地方各级人大，在监督宪法实施方面还存在诸多亟待解决的问题，其他途径又不畅通或尚未建立，加之人民群众宪法意识、法制观念不强，因而在监督宪法实施中的作用也不理想 可见，在宪政实践中，宪法监督主体都还未能切实有效地发挥其应有作用。可以说，正是由于缺乏专门的富有效率的专职机构．使我国目前宪法监督的状况很不理想。 (三)宪法监督没有制度化、法律化、程序化 组织机构和制度程序是实现宪法权威的基本物质形式，我国宪法的至上权威尚未真正确立起来．除缺乏专门的组织机构外，还缺乏制度上、程序上的保障。’ 1．一些必要的制度，如宪法解释制度、宪法修改制度和违宪责任追究制度等尚不完善。我国宪法虽然赋予全国人大常委会解释宪法的权力。但这一原则规定并未具体化、制度化．这项职权并没有真正得到行使。尽管现行宪法对宪法修改的机关程序等都有所规定，但仍过于原则，不便操作。而违宪责任追究制度的缺乏，则使大量违宪现象得不到相应制裁，从而严重损害了宪法的尊严与权威。 2．有关国家机关职权行使得还没有具体化、法律化。我国宪法只原则规定了全国人大及其常委会享有监督宪法实施的职权，但缺乏相应的法律把这一规定具体化，使宪法监督具有可操作性。这不能说不是我国宪法监督制度的一大漏洞，以至进行具体的监督活动时于法无据、无法可依。 3．宪法还不具有可诉性。宪法作为最高法．与其他部门法一样，具有法律的一般属性，如规范性．可操作性，强制性等。“既然宪法的法律程序是合法的其结构又是完整的，那么，同任何其它完整的法律一样，宪法也理所当然地具有直接法律效力。”而宪法的法律效力则要通过一定的程序来实现。“法律的可诉性，应当成为法律，特别是现代法治国家法律的基本特征之一。”而我国却尚未建立宪法诉讼制度宪法还不具备可诉性，从而使宪法的最高法律效力大打折扣。 (四)宪法监督主要限于对抽象违宪行为的审查 从理论上讲，宪法监督应包含三个方面的容：审查法律、法律性文件的合宪性；审查国家机关及其工作人员以及各政党、各社会团体、全体公民行为的合宪性；处理国家机关之间的权限争端。但我国则偏重于对抽象违宪行为的审查．对具体违宪行为以及兼具二者特点的国家机关之间的权限争端则审查力度不够。根据我国宪法、有关组织法的规定．国家权力机关、行政机关及其相互之间，通过备案、批准、撤销制度，来实现对法律、法律性文件等抽象违宪行为的审查和处理。尽管这方面的工作也并非尽如人意，但毕竟使对抽象违宪行为的审查和处理成为可能，在现实中也起到了一定作用。然而，对国家机关及其工作人员、各政党、社会团体、企事业组织以及全体公民行为的合宪性审查，由于相关法律不健全，又缺乏相应的政治、行政、法律责任形式．也没有可操作的程序以及主观认识上的不足等方面的原因，因而在现实政治、社会生活中往往不了了之众所周知，我国正处于改革开放的新时期，政府机构改革作为重要的改革内容之一，容易造成不同部门之间职权分工的交叉或空白。在部门利益的驱动下．不同机关往往会发生权限争议。这不仅会因政出多门而降低效率，而且还会加重人民负担。当前这一现象比较严重，中央也采取了一些措施，但主要停留在政策指导上，还没有依宪依法来有效解决这一问题。 三、完善我国宪法监督制度的建议 (一)提高全民宪法意识 首 先，中国共产党作为执政党，要提高宪法意识，发挥其在宪法监督、保证宪法实施方面的关键作用。具体说来，第一，坚决清除依宪依法治国是削弱党的领导的错误思想，坚持党必须在宪法和法律范围内活动。宪法和党章都规定党必须在宪法和法律的范围内活动，党员尤其是领导干部．不论是作为公民还是作为党员，都必须遵守和服从这一规定“在遵守宪法和一切法律中起模范作用．……为宪法的实施而积极努力。”这不仅无损于党的权威．而且还会增强党的号召力和凝聚力。第二，树立公民意识和法律面前一律平等的观念，反对和克服特权思想。任何党员，首先是公民，都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为都必须受到追究。不能因其党员身分而超越于宪法和法律之外。 其次．广大公民也应提高宪法意识。要明确宪法与公民的关系。宪法是公民权利的保障书，是规范政府行为，建立有限政府，约束国家权力的根本法公民的权利正是通过权利制约权力而得以保障和发展。因此，维护宪法权威，也就是维护公民的权利不受非法侵犯。此外，还要树立宪法也是法，并且是最高法的观念。宪法不论从制定程序、内容结构，还是从效力上看，都具有法律属性。它是整个法律体系的依据和基础，具有至高无上的法律效力。公民守法护法。首先是遵守宪法，监督宪法实施。为实现这一目的．必须加大宪法宣传教育的力度．以期在全社会形成学宪法、懂宪法、护宪法的氛围。 (二)在国家权力机关设立专门的宪法监督机构 1．在全国人大设立宪法委员会。 设立专门的宪法监督机构，已成为学界的共识。尽管存在不同的模式设计，但在全国人大下面设立宪法委员会，作为宪法监督专门机构的设想，得到了较多人士的认同。笔者也赞同这一观点。首先，设在全国人大下面．体现了宪法委员会崇高的法律地位，有利于其以高度的权威来行使职权，也与宪法作为根本法的性质相适应。其次，设在全国人大下面，也符合我国现行宪法的规定，便于处理它与全国人大及其常委会的关系，保证国家机关体系的统一性和协调性。 2．宪法委员会的职权。 宪法委员会隶属全国人大。其职权主要有：审查全国人大及其常委会制定的法律，如发现违宪条款．有权分别向全国人大或全国人大常委会提出报告和处理建议。审查行政法规、行政规章和省级国家机关制定的地方性法规、规章，如认为其违宪，有权向全国人大常委会提出撤销建议。审查中央国家机关及其重要组成人员、各政党、全国性社会团体的具体行为，并向全国人大常委会提出报告和处理意见。就宪法修改、宪法解释分别向全国人大或全国人大常委会提出建议。对因法律规定不明或未作规定而引起的中央国家机关之间的权限争端。根据宪法精神、原则并结合现实需要，向全国人大或全国人大常委会提出处理建议。等等。 审查方式是事先审查与事后审查并重，既可以积极对以上法律性文件或具体行为依职权进行全面审查．也可以应一定主体(如：由全国人大选举、决定的国家机关重要组成人员、全国性社会团体．一定数量的全国人大代表或公民等)提出的违宪审查请求而进行。 3．宪法委员会的组成与任期。 宪法委员会由全国人大选举产生，候选人应是全国人大代表并且是政治专家或法律专家、经济专家。前任全国人大常委会委员长是当然的委员，现任委员长兼任主任。同时，考虑到工作的重要性和专业性．宪法委员会可以招聘有关专家作为顾问或工作人员。委员的任期应比其他代表长一些。至少应担任两届。以保证宪法委员会工作的连续性和委员的独立性 4．省级人大也应设立相应机构。 由于我国地域辽阔。各地区发展很不平衡，公民宪法意识淡薄，违宪行为大量存在．所以有必要在省级人大也设立相应的机构。其职权是对本级和下级国家机关及其工作人员的抽象行为和具体行为进行违宪审查，如认为违宪．有权向本级人大或本级人大常委会提出报告和处理意见．处理本级和下级国家机关的权限争端。 (三)加快宪法监督的法制建设 1．制定人大监督法 在我国，监督的主体是多元的，但人大的监督具有最高法律效力。我国宪法、组织法虽然规定了各级人大享有监督权，并对监督的对象、方式等也作了规定，但缺乏系统性、完整性和可操作性。因此。应尽快制定出包括全国人大和地方各级人大对“一府两院”进行监督的基本法，其中应包含监督的对象、范围、方式、程序、效力、违宪责任形式、裁决及其执行等，以保证人大监督权的充分行使，切实体现其国家权力机关的性质 2．制定政党法。 现代政治都是政党政 治。我国已把中国共产党领导的多党合作与政治协商制度写入宪法。这是我国政党制度的基础，也是长期革命和建设实践的必然选择。但是，这一制度还没有具体化、法律化。对执政党的执政方式、执政行为、相应的政治法律后果．以及各民主党派参政议政、民主监督的方式、程序、效力等都应以基本法律的形式固定下来。 3．制定宪法诉讼法。 宪法也是实体法，具有实体法的属性。因此，宪法的实施同样需要程序法来保障．使其具有“可诉性”，以有利于对一切违宪行为进行追究和制裁。 宪法诉讼，是指公民的宪法权利和自由受到侵害后，通过其他救济模式如刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼，仍无法得到有效保护时，而向有关机关提起诉讼的一项法律制度。宪法权利和自由，通常可以通过刑事、民事、行政诉讼来保护。但由于宪法调整的社会关系具有广泛性．现有法律难以涵盖全部宪法权利和自由，致使某些宪法权利和自由成为“空中楼阁”。所以有必要建立宪法诉讼制度。 宪法诉讼法的内容，主要包括受理机关、审判程序、责任形式、判决和执行等。根据我国现行司法体制，可以在最高人民法院和省级人民法院设立宪法权利法庭，作为宪法权利纠纷的管辖机关。这既体现了宪法权利的重要性，也有利于维护审判权的统一。 完善我国宪法监督制度，是一项紧迫而重要的任务。它关系到依法治国的进程，关系到社会主义法治国家的建设速度和质量。我们应积极采取措施使我国的宪法监督制度不断健全和完善．使国家政治、经济、文化等各项事业沿着宪政轨道健康发展。
【论文关键词】宪法监督 关键 缺漏 建议 【论文内容提要】宪法是国家的根本法，但宪法同民法、刑法等一样，也是具有法律效力的权威性规范．更加需要建立与完善监督制度。我们应积极采取措施．使我国的宪法监督制度不断健全和完善，使国家政治、经济、文化等各项事业沿着宪政轨道健康发展。 法律一旦制定。必然会有违法的行为出现，没有必要、可行的监督和诉讼制度，法律就无法贯彻和落实，其规范功能就无法发挥，法律也将成为一纸空文或成为没有权威的空洞纲领和道德说教。宪法同民法、刑法等一样，也是具有法律效力的权威性规范，而且处于最高地位．更加需要建立与完善监督制度。因此宪法监督在社会主义法治国家建设中具有极为重要的作用。 一、宪法监督是依宪治国的关键 “任何法律，即使是最好的法律，如果不能贯彻执行，不过是一张废纸。”有法不依，其后果是使法律形同虚设．甚至还不如无法可依。因为这不仅大大贬低了法律的尊严．使人们本已淡薄的法治观念更加匮乏，而且容易助长“人治”倾向。所以，保障法律特别是宪法的实施．是建设社会主义法治国家极其重要的课题，而宪法监督则是其关键环节。 宪法监督，是指国家和社会采取各种措施．以保证宪法得以全面、正确实施的制度。其目的在于保障宪法的实施，使宪法发挥最大限度的政治法律和社会效能。在社会主义法治国家建设中之所以要加强宪法监督，除了宪法的根本法地位外．主要还有： (一)加强宪法监督．从而保障国家各项工作都依宪进行．是由宪法自身的性质与特点决定的 第一，宪法是国家的根本法，其内容具有根本性和全局性的特点，这使得宪法规范一般都比较原则、概括．需要制定其他法律把宪法的原则性规定具体化。而这些“依据”宪法所制定的法律是否真正合宪．就需要有一个权威机构来审查和裁决，以保证法制的统一。第二，宪法具有最高的法律效力，是“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、企业事业组织根本的活动准则。”这就要求对上述主体行为的合宪性进行监督，并对其违宪行为进行制裁以保障宪法的最高权威。第j三，宪法是公民权利的保障书。当公民的宪法权利受到国家机关的非法侵害时，在依照其他程序仍不能得到保护的情况下，可提起宪法诉讼，以使公民的权利和自由能得到全面有效的保障。 (二)加强宪法监督，也是世界各国宪政实践经验和教训的必然选择 美国通过“马伯里诉麦迪逊”案而建立起来的司法审查制度，对保障美国宪法的实施，实现权力制约，有举足轻重的作用。德国以宪法法院为核心的宪法控诉制度，成为公民权利的保护神。法国的宪法委员会，对维护国家统一稳定，保障国家机器的正常运作也有十分重要的意义。我国1957年至十一届三中全会的实践，则从反面证明．没有一套完整统一、具有权威性又便于操作的宪法监督制度，必然导致社会动荡和法制混乱 如果说依宪治国是法治的灵魂，那么宪法监督则是依宪治国的关键。所以，加强宪法监督．对依法治国、建设社会主义法治国家有着巨大的推动作用．甚至可以说是能否真正建立起法治国家的关键。 二、我国宪法监督制度的缺漏 尽管我国宪法规定和宪法实践已经建立起具有中国特色的宪法监督制度，并对保障宪法实施．维护宪法权威产生了重要作用，但实践表明，其作用发挥得还不理想，还存在多方面的缺陷和漏洞。主要表现在： (一)在思想观念上对宪法性质、地位、效力的认识不足 国家机关、社会团体和广大公民作为宪法权力和职责、权利和义务的承担者，其宪法意识的高低，直接关系到宪法实施的状况．影响其在宪法监督中的主动性和积极性。最高人民法院早在1955年的一个复函中规定，各级人民法院的判决不得援引宪法条文作为论罪科刑的依据；1986年又在《关于人民法院制作法律文书应如何引用法律规范性文件的批复》中，将宪法排除在可以引用的范围之外。似乎宪法成了“上帝之手”，它在其他法律制定以后。便不再起任何作用了。这使人们逐渐形成了宪法不是法．不具法律强制力的观念，认为违反民法刑法是违法犯罪，而违反宪法则无所谓．以致违宪现象屡见不鲜，人们也无动于衷。特别是由于缺乏违宪责任制度，违宪行为得不到及时有效地处理，更使人们对宪法地位和效力的错误认识进一步加深。“经验知识告诉我们，‘法’必须受到人们的尊重．然后才有尊严，然后才能发生作用。”可见。宪法意识不强．对宪法缺乏应有的尊重，已成为影响我国宪法实施的一大障碍。 (二)缺乏有效的专职机构 ．宪法监督未能经常化 中国共产党的执政党地位．决定了加强和改善党的领导，是保障我国宪法实施的关键。但在宪法监督实践中，党的政治保障优势并未充分发挥出来而全国人大每年只开一次会，会期仅半个月左右，而且议程多，所要行使的职权达l5项，代表的素质又难以适应宪法监督工作专业性、技术性较高的要求．因而根本无暇顾及宪法监督。全国人大常委会每两个月开一次会，所要行使的职权有21项之多．而且当前立法任务相当繁重，进行宪法监督实在力不从心。全国人大常委会向全国人大的工作报告也多次承认：这方面的工作还是薄弱环节，要认真改进和加强。全国人大各专门委员会，各有各的职责．进行宪法监督又不过是协助性的工作。地方各级人大及其常委会由于多方面的原因．在保证宪法在本行政区域内的贯彻实施方面也很不尽人意。人民群众作为国家权力的所有者，当然享有对国家权力行使者行宪情况进行监督的权力。但由于代表人民行使国家权力的全国人大和地方各级人大，在监督宪法实施方面还存在诸多亟待解决的问题，其他途径又不畅通或尚未建立，加之人民群众宪法意识、法制观念不强，因而在监督宪法实施中的作用也不理想 可见，在宪政实践中，宪法监督主体都还未能切实有效地发挥其应有作用。可以说，正是由于缺乏专门的富有效率的专职机构．使我国目前宪法监督的状况很不理想。 (三)宪法监督没有制度化、法律化、程序化 组织机构和制度程序是实现宪法权威的基本物质形式，我国宪法的至上权威尚未真正确立起来．除缺乏专门的组织机构外，还缺乏制度上、程序上的保障。’ 1．一些必要的制度，如宪法解释制度、宪法修改制度和违宪责任追究制度等尚不完善。我国宪法虽然赋予全国人大常委会解释宪法的权力。但这一原则规定并未具体化、制度化．这项职权并没有真正得到行使。尽管现行宪法对宪法修改的机关程序等都有所规定，但仍过于原则，不便操作。而违宪责任追究制度的缺乏，则使大量违宪现象得不到相应制裁，从而严重损害了宪法的尊严与权威。 2．有关国家机关职权行使得还没有具体化、法律化。我国宪法只原则规定了全国人大及其常委会享有监督宪法实施的职权，但缺乏相应的法律把这一规定具体化，使宪法监督具有可操作性。这不能说不是我国宪法监督制度的一大漏洞，以至进行具体的监督活动时于法无据、无法可依。 3．宪法还不具有可诉性。宪法作为最高法．与其他部门法一样，具有法律的一般属性，如规范性．可操作性，强制性等。“既然宪法的法律程序是合法的其结构又是完整的，那么，同任何其它完整的法律一样，宪法也理所当然地具有直接法律效力。”而宪法的法律效力则要通过一定的程序来实现。“法律的可诉性，应当成为法律，特别是现代法治国家法律的基本特征之一。”而我国却尚未建立宪法诉讼制度宪法还不具备可诉性，从而使宪法的最高法律效力大打折扣。 (四)宪法监督主要限于对抽象违宪行为的审查 从理论上讲，宪法监督应包含三个方面的容：审查法律、法律性文件的合宪性；审查国家机关及其工作人员以及各政党、各社会团体、全体公民行为的合宪性；处理国家机关之间的权限争端。但我国则偏重于对抽象违宪行为的审查．对具体违宪行为以及兼具二者特点的国家机关之间的权限争端则审查力度不够。根据我国宪法、有关组织法的规定．国家权力机关、行政机关及其相互之间，通过备案、批准、撤销制度，来实现对法律、法律性文件等抽象违宪行为的审查和处理。尽管这方面的工作也并非尽如人意，但毕竟使对抽象违宪行为的审查和处理成为可能，在现实中也起到了一定作用。然而，对国家机关及其工作人员、各政党、社会团体、企事业组织以及全体公民行为的合宪性审查，由于相关法律不健全，又缺乏相应的政治、行政、法律责任形式．也没有可操作的程序以及主观认识上的不足等方面的原因，因而在现实政治、社会生活中往往不了了之众所周知，我国正处于改革开放的新时期，政府机构改革作为重要的改革内容之一，容易造成不同部门之间职权分工的交叉或空白。在部门利益的驱动下．不同机关往往会发生权限争议。这不仅会因政出多门而降低效率，而且还会加重人民负担。当前这一现象比较严重，中央也采取了一些措施，但主要停留在政策指导上，还没有依宪依法来有效解决这一问题。 三、完善我国宪法监督制度的建议 (一)提高全民宪法意识 首 先，中国共产党作为执政党，要提高宪法意识，发挥其在宪法监督、保证宪法实施方面的关键作用。具体说来，第一，坚决清除依宪依法治国是削弱党的领导的错误思想，坚持党必须在宪法和法律范围内活动。宪法和党章都规定党必须在宪法和法律的范围内活动，党员尤其是领导干部．不论是作为公民还是作为党员，都必须遵守和服从这一规定“在遵守宪法和一切法律中起模范作用．……为宪法的实施而积极努力。”这不仅无损于党的权威．而且还会增强党的号召力和凝聚力。第二，树立公民意识和法律面前一律平等的观念，反对和克服特权思想。任何党员，首先是公民，都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为都必须受到追究。不能因其党员身分而超越于宪法和法律之外。 其次．广大公民也应提高宪法意识。要明确宪法与公民的关系。宪法是公民权利的保障书，是规范政府行为，建立有限政府，约束国家权力的根本法公民的权利正是通过权利制约权力而得以保障和发展。因此，维护宪法权威，也就是维护公民的权利不受非法侵犯。此外，还要树立宪法也是法，并且是最高法的观念。宪法不论从制定程序、内容结构，还是从效力上看，都具有法律属性。它是整个法律体系的依据和基础，具有至高无上的法律效力。公民守法护法。首先是遵守宪法，监督宪法实施。为实现这一目的．必须加大宪法宣传教育的力度．以期在全社会形成学宪法、懂宪法、护宪法的氛围。 (二)在国家权力机关设立专门的宪法监督机构 1．在全国人大设立宪法委员会。 设立专门的宪法监督机构，已成为学界的共识。尽管存在不同的模式设计，但在全国人大下面设立宪法委员会，作为宪法监督专门机构的设想，得到了较多人士的认同。笔者也赞同这一观点。首先，设在全国人大下面．体现了宪法委员会崇高的法律地位，有利于其以高度的权威来行使职权，也与宪法作为根本法的性质相适应。其次，设在全国人大下面，也符合我国现行宪法的规定，便于处理它与全国人大及其常委会的关系，保证国家机关体系的统一性和协调性。 2．宪法委员会的职权。 宪法委员会隶属全国人大。其职权主要有：审查全国人大及其常委会制定的法律，如发现违宪条款．有权分别向全国人大或全国人大常委会提出报告和处理建议。审查行政法规、行政规章和省级国家机关制定的地方性法规、规章，如认为其违宪，有权向全国人大常委会提出撤销建议。审查中央国家机关及其重要组成人员、各政党、全国性社会团体的具体行为，并向全国人大常委会提出报告和处理意见。就宪法修改、宪法解释分别向全国人大或全国人大常委会提出建议。对因法律规定不明或未作规定而引起的中央国家机关之间的权限争端。根据宪法精神、原则并结合现实需要，向全国人大或全国人大常委会提出处理建议。等等。 审查方式是事先审查与事后审查并重，既可以积极对以上法律性文件或具体行为依职权进行全面审查．也可以应一定主体(如：由全国人大选举、决定的国家机关重要组成人员、全国性社会团体．一定数量的全国人大代表或公民等)提出的违宪审查请求而进行。 3．宪法委员会的组成与任期。 宪法委员会由全国人大选举产生，候选人应是全国人大代表并且是政治专家或法律专家、经济专家。前任全国人大常委会委员长是当然的委员，现任委员长兼任主任。同时，考虑到工作的重要性和专业性．宪法委员会可以招聘有关专家作为顾问或工作人员。委员的任期应比其他代表长一些。至少应担任两届。以保证宪法委员会工作的连续性和委员的独立性 4．省级人大也应设立相应机构。 由于我国地域辽阔。各地区发展很不平衡，公民宪法意识淡薄，违宪行为大量存在．所以有必要在省级人大也设立相应的机构。其职权是对本级和下级国家机关及其工作人员的抽象行为和具体行为进行违宪审查，如认为违宪．有权向本级人大或本级人大常委会提出报告和处理意见．处理本级和下级国家机关的权限争端。 (三)加快宪法监督的法制建设 1．制定人大监督法 在我国，监督的主体是多元的，但人大的监督具有最高法律效力。我国宪法、组织法虽然规定了各级人大享有监督权，并对监督的对象、方式等也作了规定，但缺乏系统性、完整性和可操作性。因此。应尽快制定出包括全国人大和地方各级人大对“一府两院”进行监督的基本法，其中应包含监督的对象、范围、方式、程序、效力、违宪责任形式、裁决及其执行等，以保证人大监督权的充分行使，切实体现其国家权力机关的性质 2．制定政党法。 现代政治都是政党政 治。我国已把中国共产党领导的多党合作与政治协商制度写入宪法。这是我国政党制度的基础，也是长期革命和建设实践的必然选择。但是，这一制度还没有具体化、法律化。对执政党的执政方式、执政行为、相应的政治法律后果．以及各民主党派参政议政、民主监督的方式、程序、效力等都应以基本法律的形式固定下来。 3．制定宪法诉讼法。 宪法也是实体法，具有实体法的属性。因此，宪法的实施同样需要程序法来保障．使其具有“可诉性”，以有利于对一切违宪行为进行追究和制裁。 宪法诉讼，是指公民的宪法权利和自由受到侵害后，通过其他救济模式如刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼，仍无法得到有效保护时，而向有关机关提起诉讼的一项法律制度。宪法权利和自由，通常可以通过刑事、民事、行政诉讼来保护。但由于宪法调整的社会关系具有广泛性．现有法律难以涵盖全部宪法权利和自由，致使某些宪法权利和自由成为“空中楼阁”。所以有必要建立宪法诉讼制度。 宪法诉讼法的内容，主要包括受理机关、审判程序、责任形式、判决和执行等。根据我国现行司法体制，可以在最高人民法院和省级人民法院设立宪法权利法庭，作为宪法权利纠纷的管辖机关。这既体现了宪法权利的重要性，也有利于维护审判权的统一。 完善我国宪法监督制度，是一项紧迫而重要的任务。它关系到依法治国的进程，关系到社会主义法治国家的建设速度和质量。我们应积极采取措施使我国的宪法监督制度不断健全和完善．使国家政治、经济、文化等各项事业沿着宪政轨道健康发展。
关键词：违宪监督;司法监督;复合监督
一、宪法监督制度的含义
违宪审查制度，也称宪法监督制度，是指根据宪法规定或依据宪法惯例，拥有宪法监督权和宪法解释权的特定国家机关依照一定的程序，
审查和裁决一切法律、法规、政令和行为是否符合宪法，以维护宪法权威，保证宪法实施的制度。亚里士多德说："法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律"。在一个法治社会中，公民当然需要遵守法律、法规和政府的政令，然而，要求公民遵守法律、法规和政府的政令，首先需要法律、法规和政府的政令本身是正义的，具体而言，法律、法规和政府的政令本身应当是合法的、合宪的。但在现实生活中，不可能每一部法律、法规和政府的政令全都能做到这一点，任何人的理性都是有限的，而且，任何人都不可能没有自己的好恶和利益。因此，法律、法规和政令是有可能出错，有可能不公正的。一个健全的法律秩序，显然应当设计一种自我纠错机制，对于法律、法规和政令中的错误，当发现其与宪法有违背之处时，予以纠正，这就是违宪审查制度。[1]
二、违宪审查制度的几大模式
作为特定历史条件下的产物，宪法监督制度已有两三百年的历史。由于各国的历史背景、法律传统、具体国情的差异，宪法监督权利具体由哪个机关来行使，在不同的国家有所区别，甚至有的国家还设立了专门的机关来行使宪法监督的权力。从目前世界各国的宪法监督制度来看，大致有如下三种立法模式。
1.立法机关监督制。又被称为议会型或代表机关监督模式。是指权力机关依照法定程序审查法律、法规、行政命令等规范性文件是否符合宪法的监督制度。这种模式起源于英国。在18世纪到19世纪最为流行。社会主义国家的第一部宪法--即1918年的苏俄宪法就是遵循议行合一的原则，明确规定由最高权力机关来监督宪法的实施
2.司法机关监督制。又称司法审查制，是指由普通法院通过司法程序依照司法原则对正在审理的各类案件所涉及的作为该案件审理依据的法律、法规和行政命令等规范性文件的合宪性进行审查的监督制度。这种模式起源于美国的马伯里诉麦迪逊案。据统计，当今世界中，仿效美国采用这种模式的国家多达60多个，使得这种模式成为一种影响面比较广泛的宪法监督模式。
3.专门机关监督制。又成特设机关监督制，是指由特设机关根据特定程序审查法律、法规及行政命令等规范性文件的合宪性，并有权撤消违宪的法律、法规、行政命令等规范性文件的监督制度。在世界各国中，最早确立专门机关监督宪法实施的国家是奥地利，这种模式确立以后，世界各国尤其是欧洲国家纷纷效仿，但由于各国的历史文化背景等不同，各国在确立专门机关监督模式时，专门机关主要有两类，一类是专门的政治机关如法国的宪法委员会，一类是特定的司法机关如以德国为代表的。现在，各国违宪审查中以一种体制为住兼采其它体制优点，各种体制互相结合渗透的情况越来越多，如摩洛哥、瑞士等。[2]
三、违宪审查制度的确立及其实践
我国现行宪法沿袭1954年宪法和1978年宪法的规定，实行最高国家权力机关监督制度。这种机制是在计划经济时代形成的，不仅深受传统的权力观念的影响，而且也受到国外一些政治因素的影响，虽然它对于监督宪法实施、保障宪法权威起到了一定的作用，但实际上并没有严格意义上的宪法监督体制，有关宪法监督的规定也有些过于粗疏，。不可否认，我国的宪法监督制度还存在着许多缺陷和不足，其突出表现在以下几个方面：
1.从法律规定来看，提起违宪审查的主体过窄。按照立法法的规定，有权启动违宪审查的主体是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会。其他国家机关、团体、企事业组织以及公民只有建议权，没有启动权。这种法律制度设计的本身限制了提起违宪审查的主体范围，不利于公民权利的行使。特别是从实践中看，有权提起违宪审查的机关很少提起，实际上提起违宪审查的都是公民个人。
2.缺乏宪法监督程序。所谓的宪法监督程序就是指宪法监督主体在行使宪法监督权时所必须遵循的方式、步骤、时限等一套规则体系。而我国宪法虽然对宪法监督的主体、方式和内容等作了比较详细的规定，但却没有程序可依，对于宪法监督机关在行使宪法监督权时如何开展活动没有作具体的规定，使得宪法监督机关开展工作时无章可循，实体上虽有法可依，程序上却无法可循。
3.宪法监督的内容缺失，监督对象的范围过窄。从理论上讲，宪法监督的对象应该包括违宪现象，既包括立法上的违宪，也包括行为违宪。从现行宪法规定的宪法监督内容来看，主要涉及的是对法律、法规以及行政命令等规范性文件的合宪性的监督，对行为的监督涉及的不多，政党行为、社会团体、企事业单位等不在监督范围之内，其实这些行为更容易侵犯公民的权利，影响国家的政治活动，他们作出的决定以及指定的内部规则可能影响到公民宪法上的实体权利或者程序上的权利。而我国宪法没有将这些本来就属于违宪审查范围之列的行为纳入违宪审查中去。对于国家机关的行为就有相当一部分无法审查，如全国人大制定的法律或的决定若违宪，全国人大常委会不能审查，同样，全国人大常委会指定的法律自己也不能审查其合宪性。[3]
四、完善我国违宪审查制度的近期设想
在现有的制度框架下，如何选择宪法监督模式,我们应该充分考虑当前世界宪法监督机制的发展趋势、我国现行的宪法监督机制的缺陷和充分认识中国的国情和基本制度设计，来考查宪法监督机智的运行效果。笔者认为，要最大限度地吸收以上方案的积极因素并避免其消极因素，必须把宪法监督权分为最终决定权和强制性建议权，分别由立法机关和专门机关行使。这两个机关共同构成宪法监督主体，笔者称之为复合宪法监督主体。其中，立法机关行使最终决定权，专门机关行使强制性建议权。[4]1.由复合宪法监督主体行使宪法监督权力的原因在于：
（1）立法机关行使最终决定权是人民原则的要求和体现。依据人民原则，指导国家机关正确行使保障整个社会及其成员的权力，只能归属于人民。在现代国家，人民主要是由代表机关（议会）来代表，即通过定期选举的代表及时、有效地把人民当前的想法、愿望和价值观以立法的形式反映出来，因此立法权是联系政府与人民的基本形式。宪法监督权则是保障宪法规范、宪法原则等切实得到遵守的一项权力，主要针对立法机关的立法行为，可能导致法律文件的撤销或中止，而撤销或中止法律文件的权力是立法权的核心成分，应由立法机关行使。如果这一权力完全由立法机关以外的机关行使，就可能出现非民选机关篡夺人民权力的结果，违背了人民原则。所以，由立法机关行使最终决定权，既保证了宪法监督的合法性，又可以在很大程度上杜绝现行司法审查模式、模式中法官专横和阻碍社会进步的缺陷。
（2）但完全把宪法监督权赋予立法机关又是不恰当的。因为真正的民主政治是选举与监督的统一。如前所述，实施宪法监督，有两个因素至关重要，一是合法性，即要反映人民的意志和利益，这是正确决策的基础；二是有效性，即要有理智的权衡和冷静的判断，这是正确决策的保证。立法机关的长处在于集中和反映民意，但在特定问题上并不擅长于依靠理性进行合理抉择。哈耶克认为，为多数所接受的法律未必就是善法（goodlaw）。虽然上述观点有所偏颇，但从一个侧面反映了由议会自己亲自监督宪法实施的局限性。
（3）基于以上原因，应该由专门机关来行使宪法监督的一部分权力。根据监督的一般原理，监督机关的独立性和外部性是有效监督的重要保证。为了保证宪法监督的有效实施，除了由立法机关在某些问题上行使最终决定权之外，还应当把宪法监督权的一部分授予独立的专门机构（如）或者立法、行政、司法中的一个部门（从适用宪法的角度来说，司法机关更加适合）。如果由行使一部分宪法监督权力，为了保证的独立性和公正性，就必须赋予及其人员以较高地位和权威，并为的组成人员提供特殊的身份保障以及与其职责相称的特别权力；如果由司法机关行使一部分宪法监督权力，为了保证司法机关集中力量做好宪法监督工作，该权力最好能集中于省级和最高法院，而且法院的上诉职能应当与宪法监督职能分离。只有专门机关享有相对独立性，才能弥补议会型宪法监督模式有效性不足的缺陷。
（4）专门机关享有的部分宪法监督权的性质是强制性建议权。顾名思义，强制性建议权是一种具有约束力的建议性权力。在这一权力形式之下，专门机关提交关于宪法监督的建议案，立法机关必须无条件地列入立法机关的议程并付诸表决，如果立法机关不能以2/3以上多数（普通法律通过时只需1/2以上多数）否决建议案，建议案将自动生效。一般说来，强制性建议权具有以下几个特点：首先，建议性。专门机关向立法机关提交的建议案并不立即发生效力，该项建议案是否生效有待于立法机关的认定；其次，强制性。专门机关提交到立法机关的建议案，立法机关必须列入议事日程，并交付表决。如果不能达到一定的比例否决该建议案，建议案就自动生效；再次，强制性建议权的适用对象是法律、法规等规范性文件。
2.专门机关行使强制性建议权，主要是因为以下原因：
(1)专门机关可以利用独立的地位和非民选的身份进行理性的、冷静的思考，为宪法监督的正确实施提供重要条件。
(2)强制性建议权极大地降低了专门机关僭越人民权力的可能性。就本质而言，撤销法律、法规等规范性文件，属于立法机关的权限范围，如果掌握在专门机关手中，就可能导致专门机关凌驾于立法机关之上的后果。
(3)强制性建议权有助于立法机关修正自己的错误。实际上，专门机关的工作为立法机关重新审慎地对待自己的立法提供了机会。因为立法机关要否决专门机关通过的建议案，必须达到2/3以上多数，这就足以引起立法机关的重视。
(4)立法机关与专门机关共同行使宪法监督权的复合体制也符合宪法监督机构专门化的发展趋势。宪法监督机关的专门化，就是由专门机关负责实施宪法监督的工作。专门机关模式以欧洲大陆为基地，已辐射至世界五大洲40多个国家。这一潮流的出现无疑有其深刻的历史必然性。宪法监督机构的专门化还有技术方面的原因。专门机关可以集中精力处理宪法诉讼案件,可以适应宪法问题专业性、技术性较强的特点,可以准确、及时地为权利受害人提供有效的救济,可以保证裁决的相对独立性、公正性.[5]
参考文献：
[1]［法］孟德斯鸠．论法的精神（上册）[M]．商务印书馆，1982．
[2]陈云生：《走法治必由之路－－论宪法和法律监督的制度化》，《比较法研究》1997年第一期。
[3]程湘清．关于宪法监督的几个有争议的问题[J]．法学研究，1992(4)
论文摘要：在我国建立宪法监督专门机构，既是对域外宪法与进行考察的启示，亦是对中国宪法与进行多维剖析的结论，其具体设想主要包括：在我国宪法中对宪法的监督保障作专章规定；在全国人民代表大会下设宪法委员会，独立行使宪法监督权，它只对全国人民代表大会负责并受其监督，不受其它任何行政、检察、审判机关以及政党、社会团体的干预；宪法委员会的地位、性质、职权、产生、组成、监督宪法的方式、程序等，都应有专门规定。
宪法监督，是指为实施宪法而进行监督的制度和活动的总称，它包括对违宪的审查和处理，对宪法的解释，以及对地方性法规、自治条例、单行条例的批准和备案等制度。宪法监督是宪法能够得到确实有效地贯彻实施的主要保障，在民主国家的政治生活中占有极其重要的地位，因而探讨我国建立宪法监督专门机构以保障宪法实施的必要性与可行性，不仅是一个重大的理论问题，而且是一个重要的实践问题。
一、宪法监督专门机构的域外考察
近代违宪审查制度起源于美国1803年的“马伯里诉麦迪逊”一案。在此之前，1799年法国宪法确定的“护法元老院”拥有撤消违宪的法律、法令的权力，可以说这是西方国家最早的一个司法审查机构，但由于这个机构无论是对本国还是外国影响都不大，所以并不认为是违宪审查的典型代表。美国最高法院首席法官在“马伯里诉麦迪逊”案中明确宣布：“违宪的法律不是法律”；“阐明法律的意义是法院的职责”。从此，开创了美国联邦最高法院在整个十九世纪审查国会法律的先河。美国的违宪审查，即司法审查对欧美和世界其他一些国家产生了很大影响。1931年，西班牙共和国建立“宪法保障法院”，其主要职权是监督宪法实施。二次世界大战后，又有五十多个国家建立了由法院进行的司法审查制度，有二十多个国家设立，审理违宪案件。
纵观违宪审查制度的起源及其在资本主义国家的发展历程，我们不难得出以下结论：第一，资本主义国家的宪法监督制度是以违宪审查为主要表现形式的，其目的是维护资产阶级立法权、行政权、司法权的制约和平衡。西方国家的违宪审查又主要由掌握权力相对微弱的司法机关即法院来行使，本身就体现了权力制约、平衡原则，因此西方国家的违宪审查制度一般又称为司法审查制度。这种司法审查制度又可分为普通法院审查制度与审查制度，后者又可称为专门机关审查制度。第二，资本主义国家违宪审查的主要形式有三种：一是“抽象的原则审查”，或叫“预防性审查”。这种审查由依照法定程序对某项法律、法令进行预防性的原则审查，确定其是否符合宪法。如法国宪法第6l条规定：“各个组织法在公布前，议会两院的规章在施行前，都必须提交宪法委员会，宪法委员会应就其是否符合宪法作出裁决”；这一法条同时还规定：“为了同样的目的，各个法律在公布前，可以由共和国总统、总理、国民议会议长、参议院长、六十名国民议会议员或者六十名参议员提交宪法委员会”。二是通过审理具体案件对有关法律、法令进行审查，并在判决书上宣布有关法律法令是否符合宪法。如美国、意大利都是这样。三是宪法控诉，即任何公民都可以根据宪法所保障的基本权利或其他权利受到侵犯为理由，对某一项法律法令向提起控诉。这种控诉是德国所独有的一种审查方式。控诉的提出不一定基于具体案件的发生，也不一定涉及本人利益，只要认为某一项法律侵犯了宪法所规定的公民权利，就可以提出。第三，资产阶级的违宪审查制度大多在本国宪法中有明文规定。如法国宪法第七章专设一章规定了“宪法委员会”的产生、组成、职权、地位；德国宪法第九章用相当大的比重规定了联邦的组成、权限；意大利宪法中则专列“宪法的保障”作为一章；其他如日本、奥地利、卢森堡、加拿大、希腊、瑞典、西班牙等国家的宪法也有明文规定。由此可见，宪法监督极受重视。
社会主义国家同样也有宪法监督制度，1918年的俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法规定，由国家权力机关——全俄苏维埃中央执行委员会行使宪法监督权。其他社会主义国家大多采用权力机关或专门机关监督的制度。
二、我国建立宪法监督专门机构的必要性
中国制定宪法的历史同时也是中国人民反对阶级压迫，争取民主自由的历史。自1908年中国近代史上第一个成文的钦定宪法性文件诞生以来，中国已有近百年的制宪历史，其间出现了近二十部宪法或宪法性文件，但我国的宪法监督机构并不是随宪法的产生而同时存在的。第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》中没有关于宪法监督的内容。1911年颁布的《宪法重大信条十九条》第十六条虽然规定“皇室大典不得与宪法相抵触”。但此项规定过于简单。未能真正起到约束作用。辛亥革命胜利后，南京临时政府颁布了《中华民国临时约法》，其第五十四条对此宪法性文件的效力作了规定：“中华民国之宪法，由国会制定；宪法未实施前，本约法之效力与宪法相等”。然而此规定过于简单，不可能使之得到确实执行。1913年中华民国国会宪法起草委员会通过了《中华民国宪法(草案)》，又称《天坛宪草》，虽然未发生效力，但这部宪草在第十一章规定了“宪法修正及解释”，明确规定“国会得为修正宪法之发议”，“宪法有疑义时，由宪法会议解释之”，“宪法会议由国会议员组织之”等一系列规定，从而在中国制宪史上第一次将宪法监督中的宪法解释部分写进宪法内容。因而有着重大意义，但因未付诸实施，同样使宪法监督胎死腹中。1923年的《中华民国宪法》对宪法监督有了进一步的规定，第一百零八条规定：“法律与宪法抵触者无效”，还规定了宪法修改、解释制度，但仍未对违宪审查作出明文规定。后来，1936年的《五五宪草》与1946年的《中华民国宪法》虽规定了司法院的解释宪法权和违宪审查权，但并未明文规定负责监督宪法实施的机关。同时期中国共产党的几个宪法性文件也未对此作出规定。
中华人民共和国成立后，先后制定了四部正式宪法，即1954年、1975年、1798年和．1982年宪法。这四部宪法关于宪法监督的规定各不相同：1954年宪法规定全国人大有权“撤消国务院的同宪法、法律、法令相抵触的决议和命令”；1795年宪法只规定了全国人大有权修改、解释宪法，并未规定监督宪法实施的权利；1798年宪法规定了全国人大有权“修改宪法”、“监督宪法和法律的实施”，而全国人大常委会只有权“解释宪法和法律”；1982年宪法规定全国人大有“修改宪法”、“监督宪法的实施”的权力，而全国人大常委会则有解释宪法、监督宪法的实施的权力和“撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”的权力。
回顾中国制宪史，在宪法监督方面我们不难得出以下几点结论：第一，宪法监督制度在宪法内容中没有应有的地位。无论是北洋军阀统冶时期和统治时期的宪法，还是中华人民共和国成立后制定的四部宪法，关于宪法监督的规定往往只用很少条文一带而过，有的宪法甚至根本未涉及这一内容，所以根本不可能象意大利宪法那样专设“宪法的保障”一章，这样导致宪法实施不可能得到应有的重视。第二，宪法监督没有专门的机构。在新中国成立前，主要有两种方式，一种是《天坛宪草》规定的“由宪法会议解释之”；另一种是统治时期《中华民国宪法》规定的“由司法院解释之”，所确定的机关不是专门监督宪法实施的机关。新中国成立后，除1975年宪法外，都规定了由全国人大常委会行使“监督宪法实施”的权力，这就以根本法形式确认了最高国家权力机关或其常设机关的监督宪法实施权。通过对宪法监督制度的历史回顾和对中国制宪史的分析，笔者认为，我国应在宪法中规定，设立专门机构监督宪法实施。其主要原因如下：
第一，设立宪法监督专门机构有利于更好地保障宪法的最高地位和效力。宪法是国家的根本大法，是广大人民根本利益的集中体现，具有最高的地位和法律效力，如果不对其实施予以必要的监督，必然不能保障广大人民的根本利益得到实现。同时宪法还是其它一切法律的立法基础，其它任何法律必须依据宪法而制定，不能与宪法相抵触，否则抵触的部分或全部无效。我国现行宪法在序言中规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。这就从广义上赋予一切机关、团体、组织和公民有“保证宪法实施的职责”。但是，要真正使宪法得到有效地贯彻实施，保证宪法的最高地位和效力。发挥宪法的最大作用，就必须有专门机构负责监督宪法实施，因为广大人民、一切机关、社团组织，不可能以监督宪法作为专门职责。
第二，设立宪法监督专门机构有利于保障我国的民主政治制度和广大人民当家作主的地位。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。宪法还规定了全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其它国家机关实行民主集中制的原则。人民代表大会制度是中国人民在长期革命斗争中产生和发展起来的政治制度，全面反映了我国的国家本质，代表了我国政治生活的全貌，提出了国家权力的来源，宪法对此加以具体规定，就以根本法的形式确认了人民当家作主的地位。但只有宪法得到确实有效地实施，这种民主政治制度和人民当家作主的地位才能得到保障。从这个意义上说，建立专门机构来监督宪法实施是十分必要的。
第三，建立宪法监督专门机构有利于加强国家橡力的相互制约和监督。资产阶级宪法中违宪审查制度产生的最初的一个重要原因，是为了体现和保障“分权和制衡”的原则。许多西方学者认为，司法机关或立法机关审查违宪正是这些原则的体现和保障。我国是实行“议行合一”制度的国家，没有必要使立法权、行政权、司法权相互分权和制衡，但是对于资产阶级国家权力中的制约、监督机制则可以借鉴，因为我国的行政机关、检察机关、审判机关都必须向权力机关负责，并受权力机关的监督。权力机关对于行政机关、检察机关、审判机关的监督是宪法赋予的权力，同时宪法的规定也是监督的基本依据。如果通过权力机关设立监督宪法实施的专门机关，无疑更有利于在宪法规定的范围内对行政机关、检察机关、审判机关的权力予以必要的制约与监督。
第四，建立宪法监督专门机构有利于更好地保障公民的基本权利、自由不受侵犯。规定公民的基本权利和自由是宪法的重要任务。．为了保障公民的权利和自由，国家机关不能以任何理由侵犯由宪法所规定的公民权利和自由，不能随意限制公民的权利和自由。保障公民的人权是宪法的主要职责之一。法国1789年宪法的序言《人权宣言》指出：凡权利无保障的地方，都没有宪法。对于经历了十年内乱之苦的中国人民来说，这一点更为重要。由此可见建立宪法监督专门机构的必要性。
第五，建立宪法监督专门机构是历史上正反经验教训和实践的必然要求。我国建国以来通过的四部正式宪法，除了1975年宪法以外，对宪法的监督实施都作了规定，都规定由最高权力机关或其常设机关来实施这一权力。但在国家政治生活中，这一权力并未真正得到有效实施。其主要原因有：一是国家权力机关是人民代表机关，行使一切国家权力，事务繁杂，特别是其常设机关每两个月左右开一次会，组成成员大多都是兼职委员，显然不利于行使监督宪法实施的权力，难以制止不断发生的违宪现象。二是我国宪法和法律对宪法监督包括违宪审查、宪法解释、对法律法规合宪性审查缺少应有的程序上的规定，因而一旦违宪现象发生，权力机关却不知用何种程序予以监督、审查和处理。三是宪法监督往往受到来自各方面的干扰和影响，特别是执政党的某些个别领导没有法律意识和护宪、守宪意识，习惯于以权代法，阻碍了宪法监督的正常进行。由以上分析我们可以看到，只有真正设立宪法监督专门机关才能使这项权力有效行使。
第六，设立宪法监督专门机关是民主发展的趋势。监督宪法实施的主管机关，目前已出现了专门化的趋势，全世界已有南斯拉夫、法国、意大利、德国、埃及、智利、捷克斯洛伐克等三十多个国家设立了专门机关主管监督宪法实施工作，其中既有资本主义国家，又有社会主义国家，社会主义国家大多都有宪法监督的专门机关。我国设立监督宪法实施专门机关，既符合我国民主实践的要求，又符合世界民主发展的趋势。综上所述，建立宪法监督专门机构势在必行。
三、我国建立宪法监督专门机构的可行性
笔者关于建立宪法监督专门机构的设想是：在我国宪法中对宪法的监督保障作专章规定；在全国人民代表大会下设宪法委员会，独立行使宪法监督权，它只对全国人民代表大会负责并受其监督，不受其它任何行政、检察、审判机关以及政党、社会团体的干预；宪法委员会的地位、性质、职权、产生、组成、监督宪法的方式程序等，都应有专门规定。
第一，关于宪法委员会的性质问题。笔者认为，宪法委员会的性质应该是最高国家权力机关中专门设立的负责监督保障宪法实施的机关。它既不是司法机关、也不是行政机关，也不同于最高国家权力机关的常设机关，它以监督保障宪法实施作为自己的唯一职责。有的学者主张，我国的监督保障宪法实施权应由人民法院行使，理由是有利于审判机关与检察机关、行政机关之间权力的制约、监督，可以避免行政机关对审判工作的过多干扰和保证监督行政行为的合宪性。笔者认为，这种观点有可取之处，但不符合我国国情，不能在我国适用，其原因有以下三点：一是与我国“议行合一”的制度相矛盾。我国审判机关必须向权力机关即立法机关负责，如果让审判机关监督宪法实施，包括违宪审查的权力，必然导致审判机关制约权力机关，从而影响立法权的正确统一行使。二是与我国政治生活实践不相符合。在我国，法院行使审判权，只服从法律。如果法院拥有监督宪法实施权，一般采用两种方式：事前审查和事后审查。然而无论哪一种方式都不符合其本身的需要。若采用事前审查，必将导致法院的主要职权由行使审判权转为行使宪法监督权；如果象西方国家那样采用事后审查或附带性审查，又不能适应我国民主实践的需要。三是所有的违宪争议都提到，这意味着我国要建立具有相当规模的体系，这显然不实际。因此由人民法院行使监督宪法实施权不可取，但仍有可借鉴之处。人民法院在审理案件中，对一定范围的法律在是否合宪方面有疑问时，可以提交宪法委员会由其裁决。
第二，关于宪法委员会的地位问题。笔者认为，既然宪法委员会是最高国家权力机关的特设机构，那么其地位必高于国家行政机关、检察机关、审判机关，同时也不受常设机关即全国人大常委会的制约，宪法委员会行使宪法赋予全国人大的“监督宪法实施”的职权，对除全国人大以外的一切国家机关、政党、武装力量、社会团体、企事业组织、公民的行为是否合宪予以监督，因此行政机关、检察机关、审判机关，包括全国人大的常设机关的行为都要受其监督。有的学者曾提出在全国人大常委会下设一个专门委员会——宪法委员会来负责监督宪法的实施。笔者认为，这种观点有可以借鉴之处，但也有不可避免的弊病。其一，不利于对行政机关、检察机关、审判机关进行有效的监督。根据法律规定，全国人大常委会一般两个月开一次，一年中只开六、七次会。每一届常务委员会全体会议的次数有限，但是每一次全体会议要讨论、审议、决定的议案、决议、法律又很多，事务繁杂，即使有专门的宪法委员会，也不可能对其进行有效监督。其二，在全国人大常委会内部设立专门机构往往会染上常委会自身的弊端，即对行政机关、检察机关、审判机关限于听几次报告，通过几项决议，并不能真正保障宪法实施的监督，同时，由于全国人大常委会大多数委员并非专职化，其素质还有待于进一步提高。因此对宪法的监督往往流于形式，缺少权威，对宪法的解释有时会违背立法原意，影响宪法的有效实施。其三，在全国人大常委会下设宪法委员会监督宪法实施，不利于对全国人大常委会进行监督。全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关，但是也不可避免有时会出现违宪行为，而把宪法委员会作为全国人大常委会一个从属的专门委员会，必然不利于对常设机关的行为予以监督．而全国人民代表大会每一年只举行一次全体会议，会议上议程又极多，对常设机关的监督只是听听工作报告而已，这种形式不利于民主政治发展的需要。而设立宪法委员会作为全国人大的特设机关则可解决这一矛盾。
第三，关于宪法委员会的权限问题。从上文我们可以看到，宪法委员会作为全国人大的特设机关以行使“监督宪法实施”为唯一的职权。具体包括以下几方面：一是解释宪法。宪法作为国家的根本大法，其规定具有原则性和概括性的特点，因此在实践中，宪法解释占有重要的地位。我国宪法一向把“解释宪法”的权力赋予全国人大常委会，这样有时会导致一方面宪法解释的工作开展太少，另一方面有时宪法解释与立法原意不尽相符。而把解释宪法的权力赋予全国人大的特设机关——宪法委员会则是恰当的，这样会使解释宪法权得到充分有效的行使，同时又有较高的权威性。所以，国家行政机关、检察机关、审判机关、以及全国人大常设机关或一定数量的公民、政党团体，可以就宪法某一条文的含义及适用时的疑义提请宪法委员会作出专门的解释，这种解释具有法律效力，同时每次应向下届人大会议报请备案。二是违宪审查权。宪法委员会有权审查全国人大常委会通过的法律法规、国务院通过的行政法规、国家主席的命令、人民法院和人民检察院的司法解释，对其是否合宪予以裁决。一般来说，宪法委员会并非对每一部法律、法规以及每个国家机关的所有行为是否合宪都予以裁决，而是有宪法明确规定的限定范围。三是接受有关宪法实施中的控诉，并对此进行裁决。一般来说，国家机关在依法执行职务、行使职权时，往往会与当事人(包括公民、法人)发生一定的关于法律理解的冲突和纠纷。当这种冲突、纠纷直接涉及对宪法及其实施的具体理解时，当事者双方应可以直接向宪法委员会控诉，宪法委员会认为依法可以受理时，应受理并作出裁决。四是其它的与宪法实施紧密相联、应由宪法委员会实施的权力。如监督各国家机关领导人的选举，审查各国家机关的权限争议等。
第四，关于宪法委员会的组织问题。宪法委员会作为全国人大的特设机关，其产生和组织应由全国人大专门通过法律予以规定。按笔者的设想，以下几个方面应予以注意：一是宪法委员会应由全国人大选举产生。担任宪法委员会的委员一般应有必要的条件，如年满三十五周岁以上，必须从高等政法院系毕业，有丰富的阅历、经验，长期从事法律教学研究、法庭审判或从事律师职业的人员，而且必须德高望重、公正无私等，只有这样，宪法委员会行使职权才能具有权威性。二是关于任期。以六到十二年为宜，不宜与全国人大每届改选相重合。三是关于宪法委员会人数。以二十到三十人为宜，另外还可以有四至五个在全国各地的巡视小组，监督地方区域内的宪法实施情况，保证宪法确实得到贯彻实施。
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