【关键词】马克思主义民族观 民族区域自治制度 综述
民族区域自治制度作为马克思主义民族理论的典型产物，是我国的一项基本政治制度，民族区域自治制度的理论与实践关系到国家政治发展。新时期我国出现的新疆“7.5”烧暴力事件、“3.14”事件等一系列少数民族问题，使得民族区域自治制度受到了少数人的质疑，现将我国改革开放以来关于民族区域自治制度相关研究进行综述。
一、关于民族区域自治制度理论
（一）民族区域自治的概念
关于民族区域自治的概念，金炳镐的观点代表了大多数学者的观点。他认为：我国的民族区域自治，是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。但是陈云生没有像学术界通常所作的那样沿用“国家统一领导”的表达方式， 而是采用了“国家的宪法体制内“的表达方式。他认为这种表述体现了民族区域自治政策和制度的根本特点的同时强调了民族区域自治与宪法的关系。他认为这种从“行政”立场看待“民族区域自治”，不仅可以避开划分“民族内部事务”与“民族地方性”的困难，而且还突显了民族区域自治的本质特点。
（二）民族区域自治制度的确立
关于民族区域自治制度在我国确立的依据， 大部分学者认为包括两个方面， 一是马克思主义的民族观，二是中国的具体国情。图道多吉主编的《中国民族理论与实践》对此的论述具有代表性。他认为： 我们党和国家把民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策， 是根据马列主义关于民族问题的理论原则， 结合我国具体的历史条件和现实情况而决定的。第一， 马列主义关于民族问题的理论原则。民族区域自治是马列主义解决民族问题的一个重要原则， 是多民族民主国家的一项普遍原则。第二， 中国的历史条件和现实情况。
陈云生则从马克思主义民族观和中国传统思想文化的关系入手， 他认为中国民族区域自治产生的社会文化背景包括两个方面：一是马克思主义的民族观，而是中国传统的社会文化思想的影响。他认为从一定的意义上说，中国的民族区域自治是历史上传统的社会文化思想及相关的国家机构模式演变到当代的必然结果， 是中国共产党把先进的西方思想， 中国传统的社会文化思想同中国的国情和民族实际相结合的产物。方晨曦认为中国民族区域自治制度是历史的必然产物。他特别指出：中央极权的统一国家的长期历史是实行民族区域自治的社会条件，中国民族关系的特点是实行民族区域自治的政治基础。杨剑波在《当代中国民族区域自治制度的确》中认为民族区域自治制度在中国的确立考虑了三个因素：一是中国各民族在政治上连为一体的历史趋势是中国各民族的最根本利益所在；二是正视少数民族社会结构和经济、政治制度处于不同社会历史发展阶段的现实。三是把马克思民族理论的基本原理同中国民族问题相结合，确立平等、团结、互助的社会主义民族关系， 维护国家统一。
（三）民族区域自治的特点
关于民族区域自治制度的特点， 勒士信在《民族区域自治制度的中国特色及意义》中指出， 民族区域自治制度具有鲜明的中国特色，这主要体现在：自治制度高度的原则性、自治形式极大的灵活性、自治权利的广泛性等。金炳镐在《民族理论通论》中总结了我国民族区域自治的特点：一切实行民族区域自治的地方， 都是中华人民共和国不可分离的部分。我国民族区域自治的性质， 是工农为主体的少数民族人民的自治。一切民族自治地方必须遵循国家宪法规定的总原则总道路， 贯彻执行国家的政策、法令， 履行它规定的义务。一切聚居的少数民族都有权实行民族区域自治， 设立自治机关， 管理本地区、本民族内部事务。
吴大华在《民族法学通论》一书中也总结了我国民族区域自治的特点：一是民族区域自治的组成， 必须以少数民族聚居区为基础；二是民族区域自治地方，享有高度的自；三是民族区域自治地方的自治机关， 必须实现民族化。杨剑波补充认为民族区域自治是人民民主在少数民族地区的体现和具体形式。关于民族区域自治制度的功能， 吴仕民认为： 民族区域自治制度具有多方面的功能， 它包括政治功能、经济功能、文化功能、社会功能， 并指出其功能的发挥受到多种条件的制约， 包括自然条件和社会条件， 法制条件、自治机关的状况。黎莲芬在《论民族区域自治制度的价值蕴含和价值功能》中认为民族区域自治制度的价值功能主要体现在： 增进民族感情， 热爱民族与热爱祖国的和谐统一； 把进步的积极的民族主义保持在一个合理的限度内； 为经济社会发展营造了良好的环境，包括优惠的政策环境、健全的法律环境、稳定的社会环境和可持续发展环境； 为少数民族文化的保护和发展提供了条件。
二、民族区域自治制度的发展历程
民族区域自治从最初的党解决民族问题的一项政策演变到今天被确定为一项基本政治制度， 经历了长期的探索、实践和比较的过程。学者们对这一过程进行了大量的研究， 研究者大都将这一过程分为几个时期。青觉在《中国共产党民族区域自治制度的形成与发展》中把我国民族区域自治政策的形成分为四个时期： 第一个时期是中国共产党民族自治观的萌芽。第二个时期是中国共产党民族区域自治理论的明确提出。第三个时期是中国共产党民族区域自治理论的发展和完善。第四个时期是中国共产党民族区域自治政策的法制化建设。关于民族区域自治制度发展的相关国内研究大致如下：
改革开放以前，关于民族区域理论方面的贡献主要是李在1961年9月至1962年发表的6篇阐述民族理论和政策的文章，重点揭示了民族区域自治制度的性质和特点，阐述实行这一制度的历史必然性和长期性。改革开放以来，国内发表了大量研究民族区域自治制度的论文与论著，极大地丰富了中国民族区域自治制度的内涵与外延，推动了民族区域自治制度的进一步发展与完善，总体上看来，主要存在以下几种研究取向：
（一）偏于规范的法律制度研究
主要是对意义上的正式规则进行诠释和描述，如解释民族区域自治制度的原则和内涵等。从代表性的论著来看，陈云生的《中国民族区域自治制度》依据2001年修订的《民族区域自治法》，从宪法学的角度来研究民族区域自治制度。王戈柳主编的《民族区域自治制度的发展》从规范和实证两个角度详细地阐释了2001年修订的《民族区域自治法》对发展和完善民族区域自治制度的重要作用。陈嘉陵的《中国民族区域自治制度》依据1984年的《民族区域自治法》，从政治学的角度来研究民族区域自治制度。张尔驹编著的《中国民族区域自治史纲》、《中国民族区域自治的理论与实践》分别从历史与现实的角度详细地论述了民族区域自治的历史依据、理论来源、建立过程、法制建设、基本内容、成就、基本经验及完善措施等。
（二）从制度的运行以及发展完善方面的研究
此种研究倾向于注意把目光从制度规范转向现实的制度运行情况，进而试图分析其中存在的问题以及改进对策。从代表性的论著来看，戴小明的《中央与地方关系：民族自治地方财政自治研究》从中央与地方关系的角度集中论述了民族自治地方财政自治权的行使。江平的《的民族区域自治》，张锡盛、朱国斌等的《民族区域自治在云南的实践》，吴仕民的《西部大开发与民族区域自治》，孙兆文、苏利娅主编的《民族区域自治与蒙古族的发展进步》，陈国裕主编的《历史的辉煌――新疆实行民族区域自治50年》等论著主要涉及了民族区域自治制度在民族自治地方具体实践中所取得的成就。
（三）从地方政府相关实施经验方面的研究
从代表性的论文来看，金炳镐的《试论自治机关的建设与自治权的行使》认为自治机关的设立和建设、自治权的行使是民族区域自治的两个基本问题。侯德泉的博士论文《湘西民族区域自治初探》，以政治体系为分析框架探讨了民族区域自治在湘西的实践。吴宗金的《民族区域自治法制的思想理论与实施机制》认为民族区域自治制度的法律监督机制建设应包括上级国家机关的“配套法规”建设机制、民族自治地方的“配套法规”建设机制、自治机关行使自治权机制、民族自治地方的上级国家机关的职责机制、有关各项基金和资金状况及运行监督机制、民族区域自治法贯彻实施的实体监督机制。从实现形式来看，民族地区的城市化将对民族区域自治制度挑战，应设立自治市；从自治机关民族化与自治机关的设置来看，目前自治机关干部民族化在民族地区只是表现在上一级政权机关，而所属的下一级或更下一级政权机关在干部民族化方面没有法律要求，这样，民族干部的培养和成长在连续性方面有所缺陷，在自治机关的设置上应当包括乡一级的人民代表大会和政府；从民族区域自治法律制度来看，对违反以《民族区域自治法》为核心的民族法律制度的监督和处罚机制是目前的一个薄弱环节，应当予以加强。
三、当前相关研究的问题
从以上情况来看，近些年来对于民族区域自治制度的研究已经取得了不小的成就，为今后的研究提供了许多观点、理论视角的启发以及资料信息方面的便利。当然，对于现有的相关研究成果，也应看到其中存在的问题与不足，主要表现如下：
（一）由于这一问题的研究既敏感又有很大难度，研究人员主要集中在民族研究和教学部门、以及从事民族实务工作的同志，造成研究力量相对薄弱，研究队伍的学术水准参差不齐。
（二）学术性不强，理论抽象与概括不够，理论创新不够，理论的解释力有待进一步提高。现实中的民族区域自治产生了许多问题，但是现有的研究没有解释力。许多研究多处于对有关政策的解释与宣讲方面。正如国内学者陈云生所说：“纵观近二十多年来在全国陆续出版的有关民族区域自治的著作或书籍，在思路上基本趋于一致，在内容上也大同小异。” 日本学者松本真澄也认为，虽然一年之内中国国内就有上千篇有关“民族”的，但是在证明“中华民族的多样性”、“中国历史的多元性”、“中华民族的一体性”、“区域自治论”等主题的正确性方面，“无论那一个论文的论点都几乎是一样的”。
（三）在研究方法上，偏于传统的规范研究与法律制度描述，讲“应然”者多，“实然”者少，静态分析多而动态的、政治过程分析者少。回避问题，只讲成就。
（四）从研究视角来看，多囿于民族政策和法律制度的视角，偏重于把民族区域自治作为一个政策和法律制度加以描述，鲜有从其他的学术视角，如政治学视角，致使民族区域自治制度长期被作为民族学和法学的问题提出来，缺乏新的理论视野。
参考文献：
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关键词：新区域主义；区域主义；范式转变
中图分类号：C912.8 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2013）-12-04（4）
早在1938年，社会学家Howard W.Odum和Harry Estill就曾用“新区域主义”来描述当时社会文化、政治经济区域化的发展现象。[1]随着二战的结束，尤其是经济全球化的发展所带动的各种国家间多边协议的签订，“新区域主义”开始从区域经济发展的实践开始走向国际政治学、区域经济学、城市发展等多个学术层面的理论研究，所以目前学界对“新区域主义”并没有一个清晰的范畴界定。但从区域发展的视野来看，“新区域主义”作为20世纪90年代以来的新兴理论，其对城市发展中的城市群规划，尤其是对区域发展过程中的政府间协调机制建设产生了深刻的启发。
1 “新区域主义”的溯源
“新区域主义（New-Regionalism）”源自于20世纪五、六十年代的“旧区域主义（Regionalism）”浪潮，“旧区域主义（Regionalism）”产生的背景是20世纪初期欧洲工业化迅速推进过程中城市内部出现了显性的环境恶化、人口膨胀以及隐性的生活质量下降等城市问题。针对这一问题，以社会生态学家盖迪斯（P.Geddes）和规划学家芒福德（L. M umford）为代表的学者主张城乡均衡、分散发展，而被称为生态学派的区域主义。但区域主义真正出现发展演化则是在二战后期，尤其是瓦尔纳（Viner，1950）关税同盟理论的引入，其贸易创造（trade creation）理论和贸易转移（trade diversion）理论大大加快了区域经济一体化的进程，从此区域主义开始成为区域经济发展和城市发展的核心理论之一。
进入20世纪60-70年代后，区域主义无论是在理论的内涵和实践的外延上都出现了极大的拓展，表现为：“一方面，从权力结构、社会动力机制、区域治理模式等视角，研究和解决不同类型区域的经济、社会和环境的协调发展问题；另一方面，区域主义通常被用来分析社会凝聚力（共同继承的民族、族群、语言、宗教、文化、历史、意识等）、经济凝聚力（贸易模式、经济执行程度）、政治凝聚力（体制形态、意识形态）以及组织凝聚力（正式区域机构的存在）等的程度，尤其关注区域互相依赖关系及其走向。”[2]
在实践上，区域主义的发展主要表现为两大实践推动力：第一个推动力来自欧洲一体化的实践。区域主义作为一种具有推动力的思潮，对当时欧洲一体化产生了一定的积极作用，但由于其未能提出真正解决欧洲各国间的贸易分隔问题，未能有效促进各国经济、贸易、文化交流，未能有效抑制个别超级大国的国际政治力量上的“单级化”。到20世纪80年代末期，区域主义日渐式微。区域主义的另一实践推动力来自美国和欧洲城市群（大都市区）各政府间的合作。[3]具体案例有1960年代的加拿大多伦多大都市政府，1964年荷兰的大鹿特丹政府，1965年英国的大伦敦政府及成立与1974年的西班牙的巴塞罗那联合政府，二战后至90年代前期美国的“大都市区政府”实践。
2 “新区域主义”的内涵
2.1 新区域主义理论兴起的时间
新区域主义是上世纪90年代初期之后对传统的区域主义的再思考。进入20世纪80年代后，随着美苏霸权的衰落，和欧洲在一体化进程中的迅速崛起，区域主义面临的环境已经发生了深刻的变化，原先各国签订的带有对抗性质区域贸易协定（RTA）已被更加自由的贸易环境所代替，区域主义研究出现了明显的复苏，此时的区域主义研究已不同于以往超国家主义和国家中心主义，出现了区域经济发展的第三条路线、区域治理的网络化决策机制等一系列主张。
2.2 新区域主义对区域的分类
新区域主义将区域分为两大类，一类是国家层面之上的各类区域，这类区域主要是跨大洲的经贸合作组织，如欧盟、东盟、亚太经合组织、北美自由贸易区等。另一类是国家层面之下的各类区域，这类区域在近些年的城市化浪潮中主要表现为区域空间规划和区域治理。在欧洲“新区域主义”是欧盟空间发展蓝图（ESDP）的重要理论基础，较有影响力的实践如20世纪90年代至今的新大伦敦空间总体规划[4]、德国在1997年《德国的欧洲大都市地区》（European Metropolitan Areas Germany）中要引导打造的7个大都市地区[5]以及美国洛杉矶、东北沿海地带的大都市区治理。无论哪一类区域，它完全不同于自然地理特质的空间概念，而是不同尺度的制度、政治、经济、社会和文化的综合功能空间。[6]
2.3 新区域主义的核心论点
“新区域主义”是在反思“区域主义”的基础上而得以兴起的。所以，新区域主义的核心论点无论是其对作为子概念的区域的表述、还是对区域主义的运作机制都做了较为深刻的变革。这些变革使得新区域主义已经成为不同学科和不同价值的聚合理论。
3 “新区域主义”与“区域主义”的比较
新区域主义在理论上源自对传统区域主义的发展，同时又在很多理念上与区域主义有着重大区别。在区域管理机构上，由于旧区域主义主要是冷战时期两极政治架构制约下的产物，它主要呈现的是以强权为中心的统治格局。而新区域主义则产生于后冷战时期全球多极架构下，它呈现的是以国家、市民社会和企业公司共同构成的治理格局。[7]在区域成员所承担的责任上，传统区域主义的科层制机构使得区域成员在成本收益上出现不匹配，而新区域主义强调的自愿协作是区域内成员在利益一致的前提下，着眼于相互信任和依赖的分工与合作，可以确保区域成员间形成可信任的承诺和协调，从而有利于促进区域内成员间的信息迅速交流和实现既定目标。[8]在对外开放程度上，传统区域主义强调行政边界的划分和因此形成的权利和义务，而区域主义在强调行政边界的融合外，更加强调政治、经济、社会等全方位的有机融合。在区域化的内容上，传统区域主义的实施存在着大量的前设性条件，极大地限制了区域主义的主题内容。而新区域主义则对前设性条件要求较少，因此，区域内成员的协作主题内容更加充实广泛。“新区域主义”与“区域主义”的比较具体内容见表1。
4 “新区域主义”与西方大都市治理
普遍认为，西方国家在对大都市地区区域治理模式和治理机制的理论探讨和实践中形成了阶段性鲜明的三种大都市区治理理论：以建立科层制集权型大都市区政府为目标的“区域主义”；以分权化的市场机制实施大都市区治理的“公共选择派”；以在大都市区建立网络化治理机制的“新区域主义”（图1）。
作为新型的大都市区治理理论，沃利斯（Wallis）认为，新区域主义的关键，是要依靠公民的广泛参与和责任，创建治理的合法性，提高治理的能力。[9]藉此，同过去的区域主义相比，新区域主义表现出五个方面的特征：强调治理能力的发展，而非政府的扩张；治理的主体为跨部门联盟，而非单一的公共部门；跨部门的合作代替政府间的协作；治理的性质为过程性的，而非结构性的；构筑以任务和项目为驱动的合作治理网络，代替正式的政府组织。[10]基于大都市区在空间上和职能上是多中心的、空间连绵不断、服务功能相互交织扩散的广域地区。新区域主义认为，建立统一的大都市区政府存在诸多现实困难，应该强调通过综合性政府改革来促进形成治理战略。[11]它提出有效的大都市区治理可以不依赖成立统一的区域性政府，相反，区域性治理可以通过合作性安排来实现，这种安排建立在政策相关者之间的谈判过程之中。[12]与区域主义主张以县市合并实现大都市区政府的主张不同，塞维奇（Savitch）和（Vogel）认为新区域主义主要有三条实践途径：多层级政府方法（“multitiered” approach），由处于不同层级的政府提供与之相对应的不同范围的公共服务；功能链接方法（“linked functions”appraoch），建立区域功能的合作或地方政府间的合作协议；综合网络方法（“complex networks” approach），通过多层次，多主体的合作协议网络来促进区域治理。[13]新区域主义的这种有别于传统区域主义的治理理念已经成为代替科层制与市场制的第三条治理之道。代表着大都市区治理理论的新趋向。
5 新区域主义与区域治理的“第三条道路”
新区域主义理论在区域发展理论上的创新之处就是其对传统的二维管理体系的发展，提供了一个由区域多层级政府、区域发展多功能融合而形成的网络体系，最大限度地实现了区域各类资源的高效动员，并且其将区域发展的视野拓展至包括经济发展在内的全方位领域。在治理方式上走出了一条超越于政府干预和市场自发调节的“第三条道路”。
更为重要的是，新区域主义已经逐渐成为对区域管治最具影响深远的方法之一，为区域发展过程中的协调机制建设提供了新视角。在欧洲，大都市政府作为一种区域协调管理机构开始复兴，如1994年意大利的波各那省的48个自治市组成了大都市政府ACM，1996年成立的荷兰鹿特丹大都市政府以及1994年成立的德国斯图加特地区政府。在北美，Calforma州政府设立一定的基金或税收优惠政策，以奖励投资于区域利益行为的地方当局；Oregon地区那样设立区域基础设施发展基金等。[14]新区域主义倡导建立信任、互惠、合作、创新的治理方式以及在此基础上，政府、私营部门和非赢利部门积极参与区域项目；其将区域看做是不断演进和变化的空间，新区域主义被视作一个过程和社会构建[15]；以及其淡化模糊区域界限和行政区界限的内涵，新区域主义的这些理论精髓也为我国同城化浪潮中城市政府间关系的协调提供了极为有益的启发。
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[关键词]区域法治发展；法理学；本体论；价值论；方法论
当下，推进法治中国建设、实现社会可持续发展，已成为新时代党和国家的一项重要任务。而随着我国经济高速增长和社会主义市场经济的逐步建立，区域发展问题，诸如区域经济发展问题、区域教育发展问题、区域社会发展问题、区域文化发展问题、区域民俗发展问题均成为各级政府决策的核心问题之一，也成为学术界和社会所关注的重大实际问题与理论问题。区域法治亦不例外。从我国法治进程的历史与现实来看，区域法治的形成是政治、经济、行政区划、区位、资源、制度、观念、历史、人口、文化、风俗、信息等因素共同作用的结果。不同地区在不同发展阶段，每个社会因素的作用都是不同的，从而造成区域法治发展的差异性是客观存在的、长期的。区域法治的完善程度对于我国实现依法治国，具有不可替代的基础性、战略性甚至是决定性的作用。
本文从区域法治发展的核心问题出发，将区域法治发展的概念内涵、客观基础、发展模式等本体论问题作为逻辑起点，进而对区域法治发展的价值依归、多重功能、存在问题等价值论问题进行深入考察，并在此基础上探寻有利于区域法治事业发展的科学的方法论。通过对这些问题的研究，我们试图构建起区域法治发展基本理论的研究框架。从学科角度而言，本文实际上是想初步尝试对区域法治发展进行宏观的法理学思考，长远目标是构建“区域发展法理学”。
一、区域法治发展的本体论研究
在一个理论体系中，本体论居于逻辑起点的地位，它所要探究的是一定的社会现象赖以存在的根基。区域法治发展的本体研究亦不例外，它涵盖了区域法治的概念内涵、必要性与可行性、合法性与合理性、区域法治发展的各种基础、发展模式（道路）、发展动力（机制）等根本性的理论问题，构成了这一论题的思想发源和理论基石。
（一）概念内涵研究
分析区域法治，首先要从区域的概念着手。对此，经济学方面的专家学者可谓先行其道，对区域的内涵进行了深入的挖掘，作出了各个层面的界定。例如，1922年全俄中央执行委员会直属经济区划委员会认为：“所谓区域，应该是国家的一个特殊的经济上尽可能完整的地区。这种地区由于自然特点、以往的文化积累和居民及其生产活动能力的结合而成为国民经济总链条中的一个环节。”又如，美国区域经济学家胡佛（E.M.Hoover）1970年对区域的定义，颇为学界知晓且影响较广：“区域是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用型整体加以考虑的一片地区。它可以按照内部的同性质或功能一体化原则划分。”再如，我国有经济学家认为，区域或经济区域的概念，一般可以分为三个层面，即“一国国内的经济区域；超越国家界限由几个国家构成的世界经济区域；几个国家部分地区共同构成的经济区域。”“在大多数情况下，区域这一概念表明的是一国经济范围内划分的不同的经济区。”这些定义以不同的方式，从经济学的角度揭示了区域的本质含义，并为其他学科提供了有益的启迪。
目前区域已经是一个为各门学科广泛使用的范畴，并不断被注入新的、丰富的内涵。例如，社会学中的“区域”，是指一种“具有共同语言、共同信仰和民族特征的人类社会聚落”；经济学中的“区域”，则指“人们的经济活动所造就的，具有特定的地域构成要素的，不可无限分割的经济社会综合体”；地理学认为，区域是地球表面的地域单元；行政学观点则将区域视为国家管理的行政单元，等等。综合各学科来看，现代区域科学上所指向的“区域”，一般是指跨越于国家或行政区划的，在经济、政治、社会和文化等各方面都具有共同性和固有特点（即区域性问题）的地域共同体。
而对于区域法治来说，由于区域法治研究的基本任务是解决如何为我国区域协调发展提供强有力的法治保障，因此，这里的区域可以从以下几个层面来理解。一是纯法律意义上的区域。有学者认为，这一意义上的区域，即法治区域，一般是指“在国家管辖和支配的特定领域，通过‘法的主治’（Rule of law）而形成的具有良好法治秩序的区域，它包含立法、执法、守法和培育法治理念等诸多实现法的价值和功能的各种要素的综合体。”在这个意义上，“法治中国”这一概念具有重大的理论意义和时代价值。二是行政区划意义上的区域，或可称为行政性区域。这时的区域法治就基本上与依法治省（或“法治江苏”、“法治浙江”等等）、依法治市、依法治县的内涵和要求相一致。三是经济发展意义上的区域，或可称为经济性区域。如我国的长三角区域、珠三角区域、环渤海经济区、京津冀三角区、长珠潭经济区，等等，它们都是能够担当某种专业化分工职能的尽可能完整的经济区，具有跨行政区划的特点。四是综合区位意义上的区域，或可称为综合性区域。如我国的（西部）大开发战略、振兴（东北）老工业基地、促进（中部）地区崛起等发展战略的区域，都是在国家建设与发展规划中深受关注的大区域或特大区域，既有跨行政区划的特点，又综合了大区域内的经济、政治、文化以及社会状况的特点与发展需求。五是跨国界意义上的区域，或可称为国际性区域。如欧盟、东盟、北美自由贸易区等跨国家的、具有某种共性和固有特点的地域统一体。
（二）必要性与可行性研究
1.区域法治发展的必要性
（1）内在原因：法治发展的渐进性
众所周知，与法治有关的一切智识与经验，是由长期、反复的法治实践累积而成，法治发展具有渐进性。诸如法律、道德、习惯、制度、思潮、文化等一切社会现象都是以一种累积式、渐进性发展的方式而得以逐渐形成的。正如哈耶克所言：“只有依据这一累积性发展的框架和在此框架内，人的理性才能得到发展并成功的发挥作用。”法律、法治、法律文化、法治发展等关键词，其产生与沿革都不是断裂的，应当具有持续性、传承性，不能中断。
区域法治发展正好符合了我国法治道路的渐进性发展规律，体现了事物循序渐进的发展方向。尽管中国作为一个单一制国家，法治建设必须强调政权、制度和法律的统一性，但我们更不能忽视中国是一个大国，不同区域的主体有着不同的法权要求。因此，中国的法治建设应当以一种新的法治理念为基础，即“区域性的规则共治”。这种理念的基本要点是：中国的法治实践应当逐步建立区域化的规则共治模式，并且在这种理念的指导下，首先允许形成不同经济生活区域的不同程度、不同形式的共治秩序，然后才能够逐步实现整个社会层面的秩序转换。这一理念充分考虑了中国的国情与地情，也符合中国当代法治建设的特点。诚如有学者指出：“对于中国这样的文明古国和有着自己传统生活方式的中国人来说，在充分考虑传统生活方式和行为习惯基础上的制度转型，可能是最为合理也最为有效的转型方式。”区域法治与社会秩序、经济水平的渐进式变迁相呼应，使现代化程度不同的区域形成了各自不同的治理模式，而这必将更有利于不同区域的社会发展与法治建设。
（2）外在条件：区域的差异性与不平衡性
经济学家已经发现，近30年来，以及未来的100年内，全球范围内最重大的经济事件应当包括中国经济的崛起。而在这一过程中，最为重要的经济现象就是农村劳动力从欠发达地区跨省流动到沿海地区，以及由之所加剧产生的中国区域与城乡发展问题的复杂性。因此，“对中国问题的理解应当被放置在两个具有中国特色的背景之下，一是严重的城乡分割，二是严重的区域分割。”
这一国情的显例就是沿海与内地的差距与非对称性，它有着深刻的历史原因与当代条件。当我们上溯历史会发现，沿海与内地的地区差异，并非现代才有的现象，而是在唐宋时期即已发端。唐代以后，尤其宋朝时期，连通中国西部与中西亚大陆的“丝绸之路”逐渐被海上航运线路取代。到了公元10世纪宋朝时期，“丝绸之路”已经很少作为对外贸易的途径。与之相对，东部的对外贸易则日渐兴旺，国家的经济重心逐渐东移，沿海的经济活动比内地要发达得多。到了近代，由于“洋务运动”、外商投资与民族工业的兴起，东部沿海集聚了中国近现代工业中的大部分，经济发展水平、社会开放程度、人民生活水准明显高于内地。尤其改革开放以后，随着经济全球化的不断深入、社会主义市场经济的逐渐确立，沿海与内地之间的差距随之再次扩大。这种持续扩大的区域差距，在中国不仅是一个经济问题，更是一个社会问题，关系到中国当代社会的和谐稳定。
基于缩小地区差异的考虑，我国于2000年开始先后提出实施“西部大开发”、“振兴东北等老工业基地”和“中部崛起”等区域均衡发展战略，以及在中西部地区加快基础设施建设，加强生态环境保护建设，积极调整产业结构，加大改革力度，等等。这些致力于实现区域协调发展的政策，在一定程度上有助于落后地区实现长期的经济增长，其效果尚待时日检验。
但是，中国固有的城乡差距、地区差距不仅未能消减，近几十年来反而呈加大趋势。这是由于，中国目前正处于社会变革的转型时期，各地方在经济、文化、城市建设等各个方面均有差异性与不平衡，这使我国的法治进路充满了复杂性与特殊性。1981年的全国人大常委会工作报告中提到：“我国国家大，民族多，各地的政治、经济、文化的发展是不平衡的。立法应当注意全国千差万别的具体情况，避免一刀切。”这说明早在当时，人们就已经意识到，中国社会各地区发展的不平衡性，使转型中国的法治建设不可能整齐划一，法治的进程也不可能呈现出齐头并进的状态，而是必然在具有统一性与协调性的同时，关注区域特性和地方特色，或者说“地情”。
2.区域法治发展的可行性
（1）区域的能动性决定了区域法治发展的可能性
我国虽然是一个具有严重不平衡发展现实的国家，但社会中所具有的多层面、多元化的现象并不是杂乱无章的。同一个地理区域中的经济形态、秩序样式、文化内容、思想传统、法治化水平往往是比较类似的，这就为实现区域法治提供了良好的现实基础。
不仅如此，区域的能动性决定了区域法治发展的可能性。众所周知，任何主体的活动不仅受到客观世界的制约，更具有主观能动性。区域法治发展进程中，区域的能动性主要是指各区域在国家法治化、区域法治化过程中所发挥的能动作用。例如，在区域立法方面，这种能动性表现为根据本区域的具体情况，对国家已颁布的法律或行政法规做出具体的规定，或是对国家尚未立法，且不受国家专属立法权调整的事项进行先行立法。又如，区域性的行政执法、行政法治，比中立的司法更显积极主动性，力图灵活处理区域内的各种行政事务。再如，即使是以被动、消极、中立为重要特性的司法，也要在国家现行法律框架内，根据地情和区域实际开展能动司法。这些都反映了区域法治发展的精神与要求，不仅推动了整个国家法治化的进程，也为区域法治的发展提供了宝贵的经验。
（2）区域建设发展的成效为区域法治发展奠定了现实基础
近年来，我国一些经济较发达的地区已经率先提出了开展区域建设的问题，其中最富典型意义的就是对外开放，它具有空间渐进性。1979年，在邓小平同志的指挥下，我国在深圳、珠海、汕头和厦门尝试设置经济特区。1984年，中央政府又将开放政策扩大到14个沿海城市，并为经济特区和沿海开放城市制定了特殊政策。1988年，我国进一步扩大对外开放范围，采取“沿海地区发展战略”，把长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角地区扩大为对外开放的一个“大三角”，同时将辽东半岛、胶东半岛、河北的环渤海湾地区和广西靠近北部湾的一些城市列为沿海开放区。20世纪90年代，我国继续实施这一战略，相继批准上海浦东新区的开发、开放，增设浦东外高桥、天津港、深圳沙头角和福田等保税区，并在深圳特区建立保税生产资料市场。
不仅是对外开放政策下的经济特区，中国其他区域的开发与发展同样经历了由东向西、由南往北、由沿海至内地的过程。随着东部沿海战略的实施，在20世纪90年代中后期，中国的区域发展差距开始加大。为了同时也促进中西部地区的发展，我国在世纪之交全面实施西部大开发战略，2003年开始振兴东北老工业基地，2004年开始高度重视中部崛起，最近又批准设立了上海自由贸易试验区。上述这种区域发展的空间渐进是我国区域发展战略取向不断调整、稳步推进的成功范例，为区域法治发展奠定了现实基础。
（3）已有的区域法治实践探索佐证了区域法治发展的可行性
早在约十年前，我国一些经济比较发达的省、市、区、县已经率先提出了开展区域法治建设的问题。例如，2004年7月，《法治江苏建设纲要》颁布出台，并被称为“全国第一部区域法治建设纲要”；2004年2月，上海徐汇区也提出了“营造良好的区域法治环境”的目标；2005年5月，福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南九省（区）地方税务局通过协商制定的《泛珠三角区域地方税务合作协议》中也提出了“坚持依法治税，强化税收征管，优化征税服务，营造泛珠三角区域法治、公平、文明的税收环境”等有关跨行政区域的区域法治概念。又如，2006年7月，辽宁、黑龙江、吉林三省签订了《东北三省立法协作框架协议》，从此开始了我国区域法治建设中的立法协作；2009年，北京天津等五省市签署《环渤海区域政府法制工作交流协作框架协议》，对此后环渤海地区的立法合作活动做出了相应规定，等等。
国外发达国家在区域法治建设方面也已经颇有建树，取得了较为丰富的成功经验。例如，美国自19世纪开始，直到20世纪六、七十年代的西部开发过程，就是以一系列的法律、法令为重要推动力的，这些法律对促进美国的区域发展起到了纲领性的作用；英国也是一个区域发展差异较为突出的国家，对此，英国政府颁布了多项法律，在这些法律的基础上形成了一系列解决区域问题的区域政策；德国更是具有重视解决区域失衡的历史传统，推行均衡发展的区域战略，并将实行均衡区域发展写进宪法，使德国的区域发展战略具备了坚实的法律基础；在经济建设上取得重大成就的日本，其有关地区经济振兴的立法比欧美国家还要完善，为了实现全国各地区的经济发展，实施以国土综合平衡发展为目标的地区振兴政策，并为政策的执行提供切实可行的法治环境；韩国也建立了比较系统的区域发展法律体系，巴西、欧盟也为解决区域间冲突差异做出了巨大的努力，取得了显著的成效，等等。可见，世界上许多国家都有自己的区域法治建设过程，推动区域化的法治发展绝不仅仅是我国的个别现象或特殊决策，而是具有全球普遍意义的、富有现实性的基本做法。
（三）合法性与合理性研究
1.区域法治发展是法治中国建设的题中应有之义。法治作为一个综合性的制度建构，应当具备宽覆盖度的层次体系。在各地利用区域法治来因地制宜地解决区域问题时，区域法治之极富先行性、创新性的尝试，是推进法治中国建设和社会主义法治体系建设的时代之需和题中应有之义。区域法治发展先行是推进法治中国建设的可行之策、现实之举。早在上世纪，就有学者提出：“用好用足地方立法权乃地方所需，国家所望。”
2.区域法治发展是区域科学发展的结果。在当今社会，随着全球化和地区化的并行发展，全球主义和区域主义共同崛起，使区域科学不断向深度和广度发展，从而导致“区域经济”、“区域政治”、“区域社会”、“区域文化”、“区域生态”以及“区域历史”、“区域行政”等研究的开展与深入，“区域法治”研究也必将提上社会科学研究的重要日程。
3.区域法治发展是我国法治发展的基本形式与手段。20世纪50年代，区域主义以一种国际关系理论的形态得以产生。②如今，学者们已基本达成共识，推进国家法治既要重视法治的统一性，又要关注法治建设在不同区域的差异性与特殊性，重视区域法治发展的必要性、现实性和紧迫性。近些年来，西部区域、长三角区域、沿海经济区域等都在积极探索完善，并以其成功经验表明，区域法治是国家法治在一定区域的表现形式，是实现法治国家和法治社会的重要基础。总体而言，区域法治是在一国管辖范围内，通过具有区域特征的法律治理而形成的具有良法秩序的治理模式。并且一国内的各个法治区域之间有着共同的基础与目标，彼此联系，且将各自的规则、制度、经验融入到整个国家法治建设的大局中。
4.区域法治是国家法治在一定区域内的展开，是根据区域不同的自然环境、经济基础、意识传统、民俗习惯等因素实施法治治理，形成区域特色的法治运行模式，也可以说是治国理政的区域模式，体现了国家法治统一性基础上的区域法治特殊性，以及国家法治整体性基础上的区域法治自主性、个别性。
（四）发展基础研究
1.区域法治发展的经济社会基础
法律与经济、社会的关系是马克思主义理论的重要内容。马克思和恩格斯从唯物辩证法和唯物史观出发，科学的揭示了经济社会基础与上层建筑的关系，这一原理成为马克思主义者分析一切社会的、历史的、法律的、文化的、观念的现象的理论根基。根据这一原理，经济社会基础是法律的决定力量，是法律的基础，法律是建立在相应的深刻的经济根源基础之上的。马克思说：“只有毫无历史知识的人才不知道，君主们在任何时候都不能不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论是政治立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”马克思还指出：“先有交易，然后才由交易发展为法律。”
因此，区域法治发展也是区域经济和区域社会发展的本质要求。区域法治发展的经济社会基础，是支撑、构成区域法治系统并推动区域法治发展的各种自然的、经济的、社会的必要因素的总和。区域法治发展的重要目标和任务之一，就是要因地制宜，因势利导，各展所长，优势互补，形成与区域经济和社会发展相适应的法治区域。这就要求在一定的区域范畴内，依据区域现有的社会、经济、文化状况、资源禀赋等，充分发挥区域的条件优势，并将其转化为法治优势，形成区域法治特色，促进区域法治发展。例如，区域所处的地理位置、土壤和气候、矿藏等自然资源，是区域法治发展的重要社会经济基础之一。为了对水源、土地、森林、矿藏、能源等具有稀缺性、分布不均衡性的资源进行保护，不少地方加强了自然资源保护方面的立法。例如《新疆维吾尔自治区草原管理办法》、《内蒙古草原管理办法》、《广州市白云山风景名胜区保护办法》、《沈阳市林业资源保护条例》、《甘肃省矿产储量管理条例》、《云南省珍贵树种保护条例》等等。
2.区域法治发展的理论基础
对区域法治发展问题的基础理论研究，着眼于对现实问题的探究意识，体现了研究内容的现实面向、问题意识与实践意义。对此，西方思想家、法学家们有卓越的贡献，对我们启迪颇深。例如，基于地域和文化特殊性研究法律问题的原初例子有：吉尔兹提出的“法律是一种地方性知识”的论断。人们同时也认为，法学研究离不开法律实践，“没有法学的法律实践是盲目的，而不与产生于实践的各种问题相交融的纯粹的法学，是空洞的。”
美国学者布莱克指出，法律是政府的社会控制，或者说它是国家和公民的规范性生活。法律是一个量，而且法律的量随时间和空间而变化，变化跨世纪、年代、年、月、日，甚至一天内不同的时刻。法律的量的变化也存在于所有社会、地区、社区、邻里、家庭和各种关系之中。像法律的量一样，法律的样式也随着时间和空间而变化。它因地区、年代、社会团体之不同而异变。它还随关系、法律环境、法庭和案件的不同而变化；因社会生活的分层、形态、文化、组织性和社会控制而变化。这就明确地指出了法律的区域性问题。
亚里士多德的“良法之治”理论可谓享誉中外，他指出：“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实现法治。法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律应该本身是制定得良好的法律。”我们认为，“良法之治”在中国这样一个大国之下的解读，应当是规范严谨、结构合理、部门齐全、内部和谐、整体实施、有序推进等，其中包括了法治的区域性与渐进性。
前苏联著名法学家雅维茨指出：“如果法的规定不能在人们和他们的组织和活动中，在社会关系中得到实现的话，那法就什么都不是。”“立法者的话和法官的决定不是结束，只不过是达到一种社会结果的手段。如果法不在实际关系中实现的话，就歪曲了它的本质。”
同样的认识还有美国大法官霍姆斯的名言：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”此外，富勒提出的法治八项原则，有一项是“法律的可行性”；庞德更是指出：“法律的生命乃在于它的适用和实施”。而积累法律适用的经验、探索法律实施的可行性，端赖具体区域的法治实践与发展。
我国学者对法治的区域性特征也有明确的表述：“我们知道，一个国家内部的法律并不是单一的，特别是大的或多民族的国家。它们往往是一国多制，如在我国古代有国家法和宗族法；古代罗马有市民法和万民法；欧洲在中世纪有教会法与世俗法之分，后者中又有王室法、城市法和庄园法之分；英国有普通法与衡平法；在现代社会国内有国家法与民间法。一个国家内部的法也往往有多种，如我国有大陆法、香港法、澳门法和台湾法。”这就指出了诸如我国这样疆域比较辽阔的国家，在法治上必然具有明显的区域性特征。
3.区域法治发展的文化基础
美国法学家马克斯・韦伯曾言：“任何一项事业的背后，必然存在着一种无形的精神力量；尤为重要的是，这种精神力量一定与该项事业的社会文化背景有密切的渊源。”中国也有学者指出：“法治的存续，不仅要靠制度建设，而且还要靠一种新型的法律文化，一种为政治家、法官和所有公民所共同信奉的法律文化。这种文化使人们有这样一种信念，法律应当得到遵守，没有人能够例外，掌权者更不能例外。”这些表明了区域法治文化的重要性，区域法治发展必须以文化为重要基础。正如一位俄国法学家指出的那样：“可以确信，大多数人的行为标准并不是法律，而是文化（一般文化和法律文化），因为他们并不知道具体的法律规定，也从未熟悉过法律。”文化是国家民族的血脉与灵魂，几千年来，中华民族在浩瀚史诗中累积了深厚的文化传统和强烈的文化认同。文化是法治的重要支柱，区域法治发展必须有理性的文化（包括区域文化）作为支撑和基础。
区域文化，涵盖了富有该区域特色的价值观念、风俗习惯、人文历史传统，并常以一种“遗传基因”的作用方式，深刻影响着本区域人们的心理素质、思维方式与价值观念，使之深深打上本区域、本民族的文化和历史特点的“烙印”，从而影响区域法治的发展。区域自身独特的、无法替代的历史、人文资源兼具传承与创新意义，是区域法治的文化特色，也是发挥区域比较优势的重要条件。近年来，“历史人文资源的空间集聚特征日益明显”。文化基础在塑造区域整体形象，增加区域法治的文化内涵、提升区域文化品味方面有显著的强化作用，能有效提高区域法治的实力与竞争力。同时，法律也能有效保护区域内的文化资源，包括历史人文遗产。例如，西安是我国历史文化名城，《西安市历史文化名城保护条例》的制定，有力促进了西安市独具特色的文化产业的发展，在保护区域独特的历史人文资源方面发挥了强有力的作用。
因此，区域法治发展的基础理论研究，应当深入开展区域法治文化研究和区域法治文化比较研究，深入开展区域法治发展的文化机理研究，深入开展区域法治发展的历史文化传统、社会文化背景、地缘文化特征等研究；深入开展区域文化认同、区域人文资源、区域风俗习惯、区域价值观念与区域法治发展的关联研究，深入开展区域立法、执法、司法、守法的文化机理研究。
（五）发展模式（道路）研究
上个世纪九十年代，笔者在研究世界范围法制现代化的多样化模式时，概括了法制现代化的三种模式：即内发型法制现代化、外发型法制现代化、混合型法制现代化。学界一般认为，法律发展的道路主要有两条：一是西方发达国家的“自然演进型”法律发展之路，另一种是发展中国家的“政府推进型”法律发展之路。同时，国内外已经有了开展区域法治建设和研究的丰富经验，其中一个最值得重视的经验就是重视并实行科学、有效、严密的发展目标。例如，美国本土的开发，就是由东部向西部推进的；而日本的北海道开发、英国的地区开发、德国为实现区域平衡发展而进行的立法，也明显具有分层次、渐进式的特点。根据这些研究，同时结合区域研究的具体情况，可以进行区域法治发展的模式或道路的研究。
（六）发展动力（机制）研究
对区域法治发展的动力和动力机制的分析，既要吸收法制现代化研究领域关于法制现代化的动力机制的阶段性成果；还要借鉴区域经济学领域关于区域经济发展动力与动力机制的研究成果。这里的动力机制，有内生和外生动力两种。其中，最根本、最本质的动力可以借用区域经济学上的“聚集”概念，即法治要素、经济要素、文化要素、社会要素在区域空间上的“聚集”，是区域产生的根本原因，也是推动区域法治的根本动力。
二、区域法治发展的价值论研究
区域法治发展的价值论研究，意味着一定的社会主体对区域法治这一社会现象和法治形态的评价、选择及其价值取向。区域法治发展的内在价值定位与价值选择，外在价值取向与价值追求，体现了区域法治蕴含的基本精神。
（一）区域法治发展自身的价值
美国著名法学家庞德曾经指出，法的价值问题是法律科学所不能回避的问题，“在法律史的各个经典时期，无论在古代和近代世界里，对价值准则的论证、批判或合乎逻辑的适用，都曾是法学家们的主要活动。”那么，何为价值？对此，马克思主义哲学价值论认为，“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”。并且，价值是表征一定社会历史条件下主客体关系的范畴，是一定社会物质生产关系的产物。法的价值，通常涵盖了公平、正义、权利、秩序、自由等各种价值形态。区域法治发展也要体现并实现这些价值，同时，我们有必要将区域法治发展的自身价值，重点投放在更能体现区域特性的方面，比如，局部与整体、地方与中央、本土与域外之间的价值关系。在区域法治发展的自身价值问题上，首先要防止两个观念上的误区：一是国家整体主义，二是地方中心主义。前者无法正确的解释和解决地方法与中央法的冲突，后者则过于强调地方法治的重要性，忽略了国家法治的统一性。
因此，应当正确处理两对价值范畴的冲突与协调：一是统一与特殊，即“国家法治统一性”与“区域法治特殊性”的关系；二是整体与自主，即“国家法治整体性”与“区域法治自主性”的关系。由此我们认为，区域法治自身的价值，体现在国家法治统一性基础上的区域法治特殊性，以及国家法治整体性基础上的区域法治自主性、个别性。
1.统一与特殊
区域法治建设应当在坚持法治统一的原则下，以区域不同的自然环境、人文环境、经济特点等为基础，采取不同的规则和法律制度安排，形成各具特色的法治运行模式，以协调区域内各种法律关系，促进区域法治发展。区域法治建设既有国家法治建设的共性，又有其鲜明的区域特性。区域特殊性是区域法治发展的生命力。
在良好的法治状态下，区域内每个主体既能服从于统一的法律规则，又能使其个体意志得到充分尊重，从而形成既体现区域特色，又具备统一意志的社会局面。能达成这种状态的，只有区域法治。区域法治发展体现了“统一中的特殊”这一价值内涵和发展方式。
从法治的具体内容来看，区域法治建设和发展本身也是一项系统工程，它的内容包括区域的立法、执法、司法、守法和普法等环节。任何一个国家的法治建设、法律体系都是共性与个性、普遍性与特殊性的辩证统一。因此，区域法治与国家法治的互动关系是局部与全局的关系、方面与全面的关系、个体与全体的关系。区域法治是国家法治的重要组成部分，国家法治则是区域法治的有机统一，二者是相互促进、相辅相成、协调发展、共同前进的互动过程。
2.整体与自主
区域法治建设既要维护国家整体利益、社会公共利益，也要维护区域内的特殊利益。第一，维护社会公共利益是法治建设的重要任务。“任何值得被称之为法律制度的制度，必须关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值。在这些价值中，较为重要的有自由、安全和平等。所有法律制度都主张上述价值应当服从有关公益方面的某些迫切需要的考虑，而赋予公益的范围和内容则在各种形式的社会组织中相去甚远。尽管社会秩序因社会和经济制度的特定性质不同而呈现出不同的表现形式，我却依然相信，一种完全无视或根本忽视上述基本价值中任何一个价值或多个价值的社会秩序，不能被认为是一种真正的法律秩序。”第二，区域法治发展必须体现区域的自主性，维护区域内的特殊利益。“法的整个运行过程实际上就是地各种利益进行衡称、选择、取合并通过权利和义务对这些不同利益进行权限性、规范性调整的过程。”而克服区域内的利益冲突，调整区域内的各种利益关系，离不开区域法治的保障。
现代区域法治必须同时具备整体性与自主性。一方面，现代区域法治的根本属性之一就是整体性。在法治的土壤中，离开整体性的区域是缺乏生存根基的。在区域法治建设与发展进程中，法治是以“整体中的自主”这一方式来陆续构建的。每一个具体环节的区域法治建设，只有在以整体性的统帅之下，才能获得完整的性质。另一方面，现代区域法治的灵魂就是自主性，它使法治充满了生机与活力。顾名思义，自主性即自己当家作主。具体而言，区域法治的自主性，是指“在我国统一的国家内，在国家版图具有整体性的基础上，作为各构成部分的区域单位以及各利益主体同时具有自治、自立的属性。”
法治中国建设的整体推进，要依赖法治的每一个具体环节和领域。波斯纳在论述法的整体性问题时说：“与整体问题相比，零碎问题的价值并不小，而且从有用性上看，也同样具有根本性；它们只是比较狭窄而已。”通常来说，如果没有区域法治的努力建设，就不会有整体意义上的国家法治的建立和发展。“离开具体的法治，那种宏大而高扬的法治只不过是引起空气振动的口号而已。”
（二）区域法治发展对社会发展的价值
区域法治发展的价值，决不仅仅在于其自身的价值，更在于它与社会发展、稳定、和谐之间的特殊效用关系，是需要与满足的关系。
1.协调区域内的利益关系
区域法治发展的重要价值之一，就是对区域内各种利益关系的平衡与协调。没有利益协调就没有区域的和谐稳定，也就没有区域社会的健康发展。“社会关系之所以不和谐，深层次的根本原因是利益的失衡。”尤其我国正处于变革与转型之中，这种变革涉及到经济基础、社会格局、文化意识等多个方面，反映了社会中各种利益主体的不同需求，更使区域中的利益关系呈现出多元化的趋势。而克服区域内的利益冲突，促进区域社会的健康发展，就必然需要区域法治建设和发展来保障。
2.促进区域的可持续发展
可持续发展作为一种全新的发展观，其发展目标是实现经济持续发展、社会全面进步、资源持续利用、环境不断改善、生态良性循环等等，要求对经济增长方式、社会生活方式都进行相应的调整和转变。然而，无论是自然资源还是人类的物质生产活动，都以一定的自然区域为空间载体，都具有空间依附性，这使可持续发展具有明显的区域空间性及区域特征，以及由之产生的区域差异性。而且，可持续性发展不仅以区域内的资源、人口、经济、环境、文化等各种因素的协调发展为基础，还要求区域协调、城乡协调、局部与整体的统一、时间上的持续与空间上的公平。而要达到这些要求，就必须采用法治手段，即通过区域法治发展，使区域可持续发展战略得以有效实施。
具言之，区域法治手段能渗透于行政管理、市场运行、国民意识等诸多领域中，从而对区域的可持续发展产生较大影响。其一，区域法治的稳定性使区域可持续发展战略得以长期稳定有效的实施。典型表现就是区域立法为可持续发展提供了法律依据，并且法律法规的稳定性能满足可持续发展政策和机制稳定实施的基本要求。其二，区域法治调整对象的广泛性为区域可持续发展提供了有力的支撑。在一个法治区域里，法律法规的调整能力最强、调整范围最广，能将区域可持续发展的各个子系统纳入法治的调整范围，影响区域可持续发展的全领域和全过程。其三，区域法治的强制性为区域可持续发展提供有效的法治秩序。“运用法律系统解决外部性有一个很大的优点，在这个系统下，受害者有直接的利益，承担着执行法律的责任，而不是依靠政府来确保不发生外部性。很明显，这个系统更有效，因为受害者比政府更愿意弄清有害事件是否发生。”在区域建设中，人们通过法律机制依法管理可持续发展事务，对危害可持续发展的行为予以有效制止乃至制裁，从而建立可持续发展的良好法治秩序。其四，法治的规范性为区域可持续发展提供实现机制。其五，区域法治的特殊性是可持续发展区域性的内在要求。区域可持续发展必须体现区域特性，区域法治的重要价值之一，就是能积极发挥其主动性、特色性的优势，将国家法治具体化和地方化，解决区域可持续发展的特有问题，并为国家法治积累经验。
3.提升区域发展的核心竞争力
区域的发展取决并受益于法治化，区域法治发展是区域科学发展的必要条件与关键因素，区域法治化提升的不仅仅是区域内的法律品质，更是区域发展的核心竞争力，是区域内富有潜力的资源。
区域核心竞争力是区域优势的集中表现，是指区域所特有的，在资源、生产、经济、政治、文化、法律、环境等各个方面与其他地区相比具有较大竞争优势，且不易被其他地区所模仿或照搬的综合能力与素质。为了提高区域核心竞争力，必须提高区域的自主创新能力，尤其是技术创新与制度创新。而法治能提供一个最有利于创新的外部环境。具言之，法治能够弥补市场在配置资源上所自带的盲目性、局域性、随机性等弱点，加强法律制度的供给和安排，通过知识产权保护、财政资助等各种制度，激励技术创新，并为区域技术创新与人力资本开发提供保障。
4.提供区域发展的良好环境
区域法治发展不仅是区域科学发展的内生变量与内在要素，也是区域发展的外部环境。区域法治发展能为区域经济社会发展营造良好有序的社会环境、竞争环境、信用环境和法治环境，从而保障区域的和谐稳定发展。事实上，我国许多地区都根据当地情况，制定了一大批促进区域有序化的地方性法规，减少了社会矛盾与冲突，并使已经发生的纷争得到及时解决，对危害社会秩序的行为给予有效制裁，为区域发展提供了良好的社会环境；对市场主体的行为进行有效规制，维护了合理有效公平的竞争环境；通过区域法治的力量，建立健全区域社会的信用法律法规体系，将一切信用活动纳入法治化的轨道，从而促进诚信体系建设，为区域发展提供优越的信用环境。世界各国在社会管理、经济调控、保护公民权益时都非常重视法治环境的创建与培育。“市场的活力有赖于建立起保护法律权力的环境，而这种法治环境在发达国家往往被视为天经地义、理所当然。”国内有学者认为，一个区域良好的法治环境主要体现在区域信誉、法律公正、社会稳定、正气昭然和法制统一这五个方面，它们对区域的发展均产生了重要的影响。
5.实现区域与国家的一体化发展
区域法治发展对社会发展的价值，绝不限于局部意义上的区域社会，而是对整个国家与民族的发展均有重要意义。于是我们导引出了“一体化”这一概念，它指“多个原来相互独立的国家或区域，通过某种方式逐步结合成为一个单一实体的过程。”一体化过程涵盖了经济、政治、法律、文化等各个方面，是社会各个要素的一种全面互动的过程。区域和国家的一体化发展，既是各区域协调发展的内在需要，也是整个国家实施区域总体发展战略的客观要求。已有的区域发展实践表明，只有通过法治的保障，才能统筹区域内部的协调发展，推动跨区域间的合作，形成区域、城乡经济社会一体化的发展格局。曾有学者指出：“各种不同的个体如何组成一个和谐的整体，必须要有事物的组织法则与运行法则。”③法治区域往往跨越多个行政区划，涵盖无数市场主体，因此必须要有完善的法律规范并得以良好的实施。只有法治，才能使各个社会主体既有个体自由，又能形成统一意志，并服从于整体性的规则，进而从根本上保障区域与国家一体化发展目标的最终实现。
（三）对区域法治发展的价值评价
区域法治发展的价值评价是区域法治发展价值论中的十分重要的问题，因为全部价值问题都是与主体的价值判断、价值选择紧密相关的，没有区域法治的价值评价就没有区域法治的价值理论。而所谓区域法治的价值评价是指社会主体对区域法治是否能够满足社会需要的主观价值判断，也是区域法治的价值在主体意识中的反映，它反映了评价主体的法的价值观和基本的法的价值取向和选择。区域法治发展的价值评价主要有三个方面的内容，即区域法治价值评价的主体、区域法治价值评价的对象、区域法治价值评价的标准。
1.区域法治价值评价的主体
区域法治价值评价的主体是指由谁来评价区域法治价值。我们认为，评价的主体是人，“人作为价值的主体是很主动、很自觉的，他知道自己需要什么及需要是否获得满足，并可作出明确的价值评价。而且，这一切都能够直接通过一定的方式表达出来，并能在不同主体之间进行交流和传播。”在区域法治价值评价中，主体的对区域法治能否满足其需要的主观价值判断，归根到底是由人来做出的。尽管不同民族、不同时代、不同国家的人们，由于其法律价值观与思想观念的不同，对同一个法律现象有不同的评价，但人所具有的类本质决定了人类在一定的条件下必然存在着一些共同的、基本的价值追求和价值准则，对区域法治的价值评价也必然具有一定的共同性。而区域内一定的民族、一定的阶级、一定的社会组织也是区域法治价值评价的主体，其共同的文化传统、法律观念、经济和政治地位决定了它们在一定程度上具有共同的价值理想和价值观念，对区域法治也具有共同或相似的价值判断。区域法治价值评价的基本主体是人，他们根据其对区域法治的认识、法律生活经验和法律实践活动，对区域法治现象是否满足其地方性、特殊性、自主性等方面的需要而进行价值判断。
2.区域法治价值评价的对象
区域法治价值评价的对象是评价什么的问题，是区域法治价值评价的实证基础，它包括一定区域内的法与法治的全部现实及其秩序状况。具体而言，区域法治价值评价的对象包括：区域法治发展的指导思想、具体内容、运行机制等等。例如，区域法治发展的指导思想，应当是以科学发展观为指导，实现区域内经济、政治、社会、文化、生态彼此协调统一和人的全面发展。又如，区域法治发展的具体内容，是指要为了形成稳定有序的社会秩序、协调社会各方面的利益、促进城乡协调发展、促进区域经济与社会协调且可持续发展等诸多方面来加强区域法治建设。再如，区域法治发展的运行机制，是指要改革创新区域法治的方法与技术，增强区域法治的前瞻性，并通过对区域法治的程序、制度设计一系列工作的创新，实现区域法治的民主化与科学化，等等。此外，社会主体的法治思想、法律意识、法律行为也是区域法治价值评价的重要内容。
3.区域法治价值评价的标准
区域法治价值评价的标准，是指主体对区域法治进行价值判断时所遵循的基本准则，是区域法治价值评价的尺度。区域法治价值评价标准的确立，体现了评价主体对区域法治的应然状态的把握，体现了区域法治的理想，是区域法治调整目标的进一步展开，它集中体现了评价主体的法律价值观念体系。那么，区域法治价值评价有哪些标准呢？我们认为，主要有两个方面的标准体系，一是区域法治发展的形式价值标准，二是区域法治发展的实体价值标准。其中，形式价值标准是区域法治价值评价体系的结构性表征，而实体价值标准则是区域法治价值评价体系的功能性表征。形式价值标准与实体价值标准在区域法治发展进程中体现了运行与实效、结构与功能、进路与目标的统一。
区域法治发展的形式价值标准，主要包括：第一，完备的地方性法律法规体系，这是区域法治建设的基础和社会治理的基本依据。这里的“完备”，是指形成以宪法为中心，以国家法律法规为基本骨架，并与国家法律法规相配套的地方性法规、政府规章为有机构成要素的，内部和谐一致且充满生机与活力的法律有机系统。第二，具体、明确、操作性强的法律规范。从区域法治的意义上说，法律规范的普遍性、明确性与肯定性，能为人们提供具有很强操作性的具体的行为方式，从而有利于区域法规规章的高效实现。第三，社会治理和运作的程序化。第四，法律实施的高效益。法律实施的效益状况反映了法律的权威性，区域法治必须要保证法律能得到全面高效的实现，从而切实维护法律权威，营造稳定和谐的社会秩序和社会生活。
区域法治发展的实体价值标准，主要包括：第一，公共权力行使得到规范与约束。第二，保障和维护公民权利及其个人自由发展。第三，化解和调整社会矛盾及利益冲突。区域法治发展中应当建立一系列的调整和化解利益冲突的法律机制系统，如利益冲突的表达、评价、平衡、补偿、救济和保障机制，等等。第四，确立和弘扬现代法治文化。一个区域内的公民良好的法律意识和该区域社会中发达的法律文化，是区域法治建设的思想基础与重要标志。区域法治建设的终极目标，不仅是法治社会的建立，更为长远的是现代法治文化的确立与弘扬。
三、区域法治发展的方法论研究
在本体论、价值论研究的基础上，区域法治发展的理论研究必然要在运用的方法论上得到充分体现。所谓方法论，是指认识和处理客观对象的一系列基本原则、立场、观点和手段。美国社会学家波普诺曾言：“所谓方法论就是知识借以产生、发展的过程体系。没有方法论，社会学就比无根据的猜测强不了多少。”
（一）区域法治发展的一般方法研究
方法论从结构上具有层次性，是一个多层次的体系。由于法治与区域法治，均与一定的社会条件紧密相关，因此，我们认为，区域法治发展研究的一般方法，可以分为二个不同的层次：法学研究的传统方法、法律社会学的方法系统。
1.法学研究的传统方法
法学研究的传统方法，主要有哲理思辨的方法、历史的方法、实证分析的方法、比较的方法，等等。具言之，第一，思辨哲理的方法是以传统思辨哲学理论为基础，强调抽象的价值分析在法学研究上的重要性，以考察一定的法律制度、法律规则。价值分析包括价值认知、价值评价与价值选择等等。第二，历史的方法强调通过对法律制度及其学说的起源和历史发展来发现其内在精神，认为法律就像语言、风俗、道德等具有很强的民族性，具备历史的传统特征与生命力。第三，实证分析的方法。这种分析的方法主要是考察实在法的渊源、结构和规则等，对实在法的诸要素做逻辑上的分析。第四，比较的方法。这种方法强调对不同国家或法系在法律体系、法律制度所涉及的内容、结构、概念等要素的比较考察，从而指出法律的共通性以及差异性。
2.法律社会学的研究方法
法律社会学主张法存在于社会中，社会生活是法的基础。法律社会学的方法又可分为三个层次，即法律社会学的方法论、基本方法与具体方法。第一，法律社会学的方法论，是要指出社会学的研究方法在这个学科运用的特别意义。社会学的发展已有了很长的历史，在这个过程中它创造或从其他学科中引进的理论相当丰富，有的就形成为社会学通用的研究方法论，如功能主义、现象学、结构主义、系统论等。不同的方法论，可以为法律社会研究提供不同的理论思维的框架和思考的路径。第二，法律社会学的基本方法，是指法律社会学在研究中对法律现象所关注的角度和方式而言的。与法律社会学的方法论相比，常用的基本方法有法律角色分析、法律组织分析、法律规范或制度分析、法律比较分析等。当然，这些方法有时在研究中是交叉的。第三，法律社会学的具体方法，是指法律社会学在对法律现象进行研究时的技术性方法，如社会调查方法、社会实验方法、社会统计分析方法等。这三个方面的方法构成了法律社会学的方法论系统，它们之间是相互联系的有机整体。
（二）区域法治发展的类型研究
国内外不少学者在研究区域法治发展时，对其做出了各种各样的类型划分。例如，以民族为划分标准，关注民族自治地方的区域法治；以中央或地方这样的行政结构为分类角度，将区域法治发展划分为中央区域法治发展、省级区域法治发展、县级区域法治发展，等等。我们按照经济、政治、文化等各方面的共同性与固有特点，将我国当前的区域法治发展划分为行政性区域法治发展、经济性区域法治发展和综合性区域法治发展。
1.行政性区域法治发展
其典型就是省、市及下辖区、县等同一行政区划内的法治发展策略。我们将其称为“行政性区域法治发展”。相当于“法治江苏”、“法治浙江”、“依法治市”、“依法治县”等的内涵。
2.经济性区域法治发展
如长三角、珠三角、环渤海经济区、京津冀三角区、长珠潭经济圈、泛珠三角等区域的法治发展问题。它们因其跨行政区划而使这类区域法治建设与发展问题具有重要的社会价值与发展意义，有利于为相应区域的可持续发展提供必要的法治保障，从而促进其区域经济的整体发展和社会进步。
3.综合性区域法治发展
这是指针对我国落后地区开发或特定地区发展，并以实施我国区域开发和发展战略为背景的区域法治发展。如西部大开发战略、振兴东北老工业基地、促进中部地区崛起等发展战略的区域法治建设。这种类型中的区域，一般是现今在国家建设与发展规划中深受关注的大区域或特大区域，它们既具有跨行政区域的特点，又综合了具有许多共性且相对稳定的大区域内的经济、政治、文化以及社会状况的特点与发展需求。另外，以发展程度为标准，还可以分为发达区域法治发展、较发达区域法治发展、欠发达区域法治发展、落后区域法治发展，并开展研究。同时，还应充分关注新兴区域的法治发展研究，如新设立的上海自由贸易试验区的法治发展问题。
（三）区域法治发展的比较研究
1.宏观层面的区域法治发展比较研究
比较研究向来是法学理论研究的重要方法。需要指出，这里的比较，可以是不同类型区域间的比较，也可以是相同类型区域间的比较。如珠三角与长三角法治发展的比较研究。既可以是区域内部的次区域之间的比较，如江苏省区域内苏南、苏中、苏北的法治发展比较研究；也可以是不同区域的次区域之间的比较，如江苏苏州和浙江宁波之间的比较研究。以上种种，均可列为宏观层面的区域法治发展比较研究。
2.微观层面的区域法治发展比较研究
比较分析不仅已被运用于区域间或区域内的宏观比较，更被引入有关区域法治发展的微观考察中。例如，有学者以余杭、成都和香港法治建设及我国台湾地区公共治理为例，对地方法治建设的绩效测评体系模式进行了比较分析。具体而言，该学者认为，地方法治建设的绩效评估体系的构建，从目前已有的实践性测评体系的目标模式来看，产生了两种截然不同的价值取向，非常值得比较和研究。其中，一种是我国大陆余杭、成都等城市为代表的法治指数测评模式。这一测评模式有两个非常重要的特征，即党委政府的积极推动性、地方法治建设工作的层层分解整合性。另一种则是香港法治指数和我国台湾地区公共治理指标体系为代表的测评模式，它同样具有两个非常重要的特征，即广泛的民主参与性、地方治理状况的主客观性。
（四）区域法治发展的样本研究
区域法治发展的样本研究，其实质就是个案研究、实证研究、田野调查研究，侧重经验分析。对样本的研究，实际上是将区域法治发展的基础理论作为基点出发，涵盖区域的立法、执法、司法、守法等法治的各个方面。例如，有学者选取以河南为主体的中原经济区为研究样本，从区域协调发展与法治建设的内在关联为角度，分析了中原经济区的法治建设图景与法治区域构建状况。又如，有学者以西部开发法治研究为视角，提出应当积极开展区域法治研究。再如，有学者对“程序型法治”的湖南案例、“自治型法治”的广东案例、“市场型法治”的浙江案例进行了深入的考察，从而对国家建设视角下的地方法治试验作了科学的类型化分析。
需要特别指出的是，我们在这里提出的样本研究，其最重要的立足点，就是江苏。继2004年江苏率先颁布出台全国第一部区域法治建设纲要――《法治江苏建设纲要》后，在2012年江苏的区域法治发展目标又确定为“全国法治建设先导区”。人们认为，江苏作为中国东部发达的省级区域，应当更好更快地推进法治发展。
1.“全国法治建设先导区”发展目标的提出
2012年3月23日，江苏省委省政府在深化法治江苏建设大会上下发了《中共江苏省委关于深化法治江苏建设的意见》，提出了到2015年成为全国法治建设先导区的重要目标，努力实现江苏的法治政府建设水平、公正廉洁司法水平、社会管理法治化水平、法制宣传工作水平、法治创建绩效五个方面位居全国前列的目标。这一目标的提出是“两个率先”重要内容的体现，对江苏法治建设提出了新的更高要求。我们认为，江苏这一法治建设先导区的创建工作体现在地方立法、依法行政、公正司法和法治文化建设等方面。
2.法治江苏建设在主要领域内的重大实践
目前，不少学者已经深入考察并梳理了法治江苏建设在主要领域内的一些重要实践做法，内容涉及江苏地方的立法状况、行政复议与行政诉讼状况、非法集资治理状况、知识产权的司法保护、法律援助状况、慈善法治状况、区（县）法治评价指标体系建设、刑事和解实证分析，等等。
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？[
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
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论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
[1]陈瑞莲,论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)
[2]王诤,区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000,58-61
[3]杨龙,我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)
[4]刘锋,新时期公共管理创新[J],中国行政管理2002(5)
[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼,区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992,239
[6]陈瑞莲，张紧跟,试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)
[7]张成福，党秀云,公共管理学[M],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,
[8]陈庆云,我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政，2003(1)
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
[1]陈瑞莲,论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)
[2]王诤,区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000,58-61
[3]杨龙,我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)
[4]刘锋,新时期公共管理创新[J],中国行政管理2002(5)
[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼,区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992,239
[6]陈瑞莲，张紧跟,试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)
[7]张成福，党秀云,公共管理学[M],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,
[8]陈庆云,我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政，2003(1)
相对于经济学、社会学和人类学等学科，政治学的实证研究十分不足。近年来，随着农村问题的日渐尖锐和村民自治的强力推进，政治学界逐步重视起对乡村政治的实证研究，并产生了不少实证研究成果，这些成果对于拓展政治学的研究领域，深化政治学界对中国农村和中国特色政治制度的认识，具有重要意义。同时，这些研究也已引起国家有关决策部门的密切关注，对国家相关政策产生了积极影响。 当前在乡村政治实证研究领域影响最大成效最好的，无疑是华中师范大学中国农村问题研究中心。早在1980年代，张厚安就提出“理论务农”，深入到山东、湖北、湖南等省作农村政治调研，并以这些调研成果为基础写作出版了“中国农村基层政权建设丛书”。[1]1990年代中期，在张厚安、徐勇带领下，华中师范大学中国农村问题研究中心研究人员在广泛调查的基础上，撰写了《中国农村政治稳定与发展》一书，[2]此书由武汉出版社1995年出版后，获“五个一工程”奖。徐勇和项继权以个案调查为基础写作的博士论文《中国农村村民自治》和《集体经济背景下的乡村治理──河南南街、山东向高和甘肃方家泉村治实证研究》，分获1998和1999年国家教育部“全国百篇优秀博士论文”。2000年，徐勇主持的村级治理个案调查报告集《中国农村村级治理──22个村庄的调查与比较》[3]出版。2001年由徐勇和吴毅主编的《乡土中国的选举》[4]也已出版。于建?著《岳村政治――转型期中国乡村政治结构的变迁》[5]和吴毅著《村治变迁中的权威与秩序――20世纪川东双村的表达》[6]均为长期村庄调查的实证研究成果。华中师范大学中国农村问题研究中心以个案调查为基础的乡村政治研究，不仅在学术界产生了广泛影响，而且引起国家有关政策部门的重视。目前华中师大中国农村问题研究中心的成果已成为国内乡村政治研究领域被引用最多的研究机构。 民政部及与民政部关系密切的一些专家的实证研究也有很大影响，尤以在1990年代初连续三年以中国农村基层政权建设研究会的名义编撰的《实践与思考》论文集，收集了最初有关乡村政治调查的众多成果，至1990年代中期，由中国社会出版社连续三年推出由王振耀主编的白皮书，在政治学界和政策部门产生了广泛影响，成为村民自治研究最为权威的文本。出于工作调研的目的，李学举、王振耀等人编著的《乡镇政权的现实与改革》，[7]亦收入大量的调查报告。中央党校和中国社科院的一些专家参与了民政部的调研，其中原中央党校王仲田和民政部詹成付主编的《乡村政治──中国村民自治的调查与思考》[8]，王振耀、白钢、王仲田主编的《中国村民自治前沿》[9]，也有丰富的个案调查。民政部基层政权司每年还编有《农村基层民主政治建设资料汇编》，是乡村政治研究的基础资料。
此外，在乡村政治实证研究领域影响比较持久、时间比较长、规模比较大的一些成果如王沪宁主持的村落家族文化研究，收录了十五个个案村的调查；[10]张乐天对浙江海宁一个村庄长达数年的调查，写作了《人民公社制度研究》[11]；辛秋水以文化扶贫和村民自治实验为题，在安徽大别山区农村作了为期十余年的调查研究和社会实验，肖唐镖则以江西宗族背景和村级治理的相关性为题，组织十数位研究人员在数十个村开展了长达经年的个案调查，调查成果也已出版[12]。较早一些的乡村政治实证研究成果如张立荣先生以问卷调查和个人访谈为基础撰写著的《新视野与大思路：中国山区乡镇政权建设研究》，[13]最近的调研成果如中央编译局荣敬本教授等人以对村民自治和乡镇人大的调查为基础写作的《从压力型体制向民主合作制的转变》[14]，《再论从压力型体制向民主合作制的转变》[15]，李凡等人对乡镇长选举制度改革的研究[16]，毛丹写作的《一个村落共同体的变迁》[17]，张静写作的《基层政权――乡村制度诸问题》[18]，马戎等主编《中国乡镇组织变迁研究》[19]，卢福营写作的《农民分化过程中的村治》[20]，深圳大学黄卫平先生等人以对深圳市大鹏镇选举制度改革的调查为基础撰著的《中国农村基层民主的最新突破》[21]，白钢主编的选举与中国政治丛书[22]，李连江主编的《村委会选举观察》[23]，在学术界都有一些影响。
至于一些以个案调查为基础撰写的调研报告和理论文章，近年更是骤然增加，说明乡村政治的实证研究已经进入到一个相当深入的阶段。
二、个案调查的基础价值
总的来讲，当前乡村政治实证研究大都以个案调查为基础，特别是以个案村的调查为基础。通过个案调查来获得调查资料与思想灵感，成为这种研究的主要特点。同时，当前个案研究大多处于描述阶段，政策性考察较多，学术深度和理论建构稍嫌不足。
在中国农村经济社会发展非均衡的背景下，农村地区间的政治社会发展状态亦十分不同，没有广泛而深入的个案调查经验，不可能对全国农村政治发展状况有一个真切的判断。因此，个案调查的价值首先在于积累不同地区广泛而深入的个案资料，以期建立一个完整的、真实可靠的农村政治形貌及与政治发展密切相关的经济社会景象。 个案调查的价值其次在于为调查者获得第一手的直观资料，走出书斋和既有文字理论的框架，从活生生的农村社会中获取体验，获得灵感源泉。第二手的文字描述无论如何精致生动，总只是第二手资料，总是将活生生的全景的社区农村政治依描写者本人的裁剪而成不完整的文字。直观而深入的个案研究中，每一句话的音容笑貌，每一笔收入的山形地貌，每一件事的前因后果，都构成调查者凭借自己个人灵感进行全面想象和深入挖掘的充分条件。以活生生的生活来建构调查者的理论和政策文本，大致不会离题太远。尤其是调查者可以将自己构建的理论文本与自己在农村调查中的直接感受时时结合起来，就不至于让理论信马由缰地走得太远。 个案调查的价值还在于有可能将一个社会文本构建成一个关于社区发展的全面文本。不是以经济、社会、政治、文化等等学科进行分界，而是以社区发展为基础，追问现状背后的为什么，和为什么背后的为什么，真正将乡村社会的性质与表现出来的政治发展形貌结合起来，理解中国国情中来自乡土社会中的有着若干年代历史的那一部分。可以认为，个案研究的价值不在于个案本身的典型性，而在于这个个案本身是否可以建立起其外在形貌与内在结构之间的因果联系，可否在乡土性质与政治发展和国家制度三者并不对称的互动中建立起理论上的勾连。首先关注个案本身的内在解释力，然后再考虑其典型性，以个案调查的材料为基础进行思考，并以此思考为基础来建构起具有个案材料解释力度的理论框架，然后将此理论框架予以扩展，看到底可以扩展到多大范围、多少村庄。这样，就有可能通过诸多个案调查来形成诸多具有类的理论特征的分析框架，最终就为构建中国乡村政治的总体形貌和建构中国乡村政治的理论框架提供坚实的基础，在这种基础上提出发展中国政治的政策对策，就会颇具深度和前瞻性。 这里，可以提出一种叫做个案式思考的东西，即在个案调查时，以个案村为文本，建立起一个具有对个案村材料具有解释力的分析框架而不去管这个个案中哪些材料是独特的，哪些材料是普遍的。以这个个案某些或许独特的材料建构起来的框架，可能不具有普遍的解释力，但这些分析框架如果具有个案的解释力，就足以获得在若干理论中的价值并可以在以后的比较中判定那些是真正独特的，那些是普遍的，及如何建构一个可以容纳一定特殊性的普遍分析框架了。
从对当前已有乡村政治个案研究的现状看，总的来讲，各种类型的个案材料都已有一些，积累个案的工作虽说做得依然不够，却也有相当成绩，现在最为不足的是，相当部分个案研究过于关注政策层面的问题，试图以个案村的情况来推导出重大的政策结论，而不大重视借用个案调查所获得的直观与灵感来建构理论框架。本来，王沪宁写作的《当代中国村落家族文化》不仅有一些个案，而且试图以个案来进行理论思考，遗憾的是，王沪宁本人并未亲自参加个案调查（更不用说参与全部个案调查。真正的灵感理应来自全部的个案调查），缺乏来自乡土社会的活生生的灵气。徐勇主持的中国农村村级治理研究具有与王沪宁同样的问题。 如何在个案研究中将个案调查的灵感与虎虎生气的理论建构结合起来，是当前乡村政治实证研究中必须解决的第一个重大问题。
三、从个案调查到区域研究
个案调查具有经验的直观全面性和产生灵感的基础，但个案研究亦有其局限性，尤其可能无法分清局部和整体的关系，以偏概全，导致对乡村政治发展及其相关经济社会文化基础的判断失误。
区域研究既可以填补单纯个案研究的不足，又可以避免大而全式研究的肤浅。首先以对个案材料的解剖来掌握一个“麻雀”，然后以这个解剖获得的经验（解剖本身的经验和从解剖中学到的关于“麻雀”结构的知识）为基础，展开对区域农村的全面实证研究，既可以走由村到乡到县的上行路线，也可以走由村到村再到村的平行路线，这种或上行或平行的调查扩展，不仅可以有效扩展对农村社会了解的全面性，而且可以在区域范围内验证个案研究的结论，防止以偏概全。区域性调查从某种意义上将个案调查的深度和灵气与面上调查的广度和可信性结合起来，做到深度个案材料与广度区域调查之间的互相补充。
总的来讲，当前政治学界在区域性乡村政治研究领域缺乏自觉。辛秋水是以安徽大别山区来展开自己实证研究的，问题是辛秋水过于关注政策问题和枝节性的技术问题，不仅忽视了理论提炼与建构，而且忽视了区域性调查在提供个案深度报告和区域广度报告结合上资料本身的价值。肖唐镖以江西农村宗族与村级治理的关系为基础来展开自己的区域实证研究，虽然他的绝大多数调研成果还没有发表出来，但通过他既有面上统计又有个案深入描写的一些报告，可以为学术界提供大量第一手资料，建立在这些第一手资料基础上的概括，基本上可以将江西这一大的行政区域关于村级治理与宗族关系状况描绘清楚。肖唐镖的主要问题是缺乏理论提升的自觉，忽视了将个案调查资料与大胆的理论建构结合起来的最有可能产生原创性分析框架机会的把握。一手资料成为理论工作者们的二手资料，个案调查中最为宝贵的由切身的农村政治体验而触发理论建构的灵感，被人为地割断。
我们近年来力图以湖北荆门这一传统的商品粮基地为基础，展开区域性调查。在这方面的主要工作有四项，一是在1999年上半年在全市深度访谈了40多位村支部书记，整理有近百万字的“村支部书记访谈录”，主要是对当前农村的政治、经济、社会、文化诸方面特别是村级治理的各方面进行了全面的访谈。二是1999年下半年至2000年下半年，在全市观察了三十多个村的村委会选举，并对其中多数村进行了回访，建构了一些关于选举与村级治理的调查文本。三是2001年上半年在全市进行的口述史访谈，整理有数十万字的资料。四是2001年下半年至今的乡村组织及其财政状况的调查。总的来讲，这些访谈和调查可以大致勾勒出荆门这一农村区域村一级政治发展的现状和这一政治现状背后的经济社会基础，其主要优势在于，不仅反复细致地调查农村政治、经济、社会现状，而且努力追求这些现状得以存在的历史与现实原因，实质上是试图将个案调查和区域研究中的直观灵感与理论建构的努力结合起来，不是在政策问题上，而是在学术研究上，为当前农村社会进行定性，我们最重要的研究思路是理解当前农村政治发展现状诸如村民选举、村级治理得以如此发生的背后的村庄性质。这是一个需要理论建构的领域。通过这些努力，就有可能不仅为学术界提供有深度且可信的关于区域性农村政治发展现状的大量一手资料，而且为政治学界提供解释荆门农村政治发展现状的理论分析框架，这种框架因为以直观的实证调查为基础，可能有肤浅的地方，却大致充满了来自乡土的灵气与活力。我们的不足之处在于理论素养不足，进入乡村政治实证研究领域的时间太短。
总的来讲，区域性调查必须以个案为基础，兼顾典型性和广泛性，将深度调查与广泛调查结合起来。这种调查的另一个主要之处是应该将调查者亲身获得的关于农村社会的灵感，在农村调查中获得的第一手的问题意识，与关于农村政治发展状况和构成这种状况原因的背后理由的理论建构结合起来，真正做到调查材料的可靠性与理论建构的启示性相结合，不仅为学术界提供一堆可靠且有深度的关于某一区域农村政治发展状况（及这一状况背后的经济社会状况）的材料，而且为学术界提供一堆富于乡土灵气的具有启示性的分析架构。不仅如此，以区域性材料为基础建构的分析框架，即使不具有对全国农村发展状况的解释力，也可以对那些试图解释全国农村政治发展状况的大理论构成冲击。
当前具有区域农村实证研究意识的政治学人太少，是当前乡村政治研究中的薄弱之处。如何扩大对区域农村政治的实证研究，并将实证研究中的直观灵感与理论建构结合起来，还有许多工作要做。
四、从区域调查到分类研究
一、民族区域自治基本政治形式与中国解决民族问题的“道路自信”
(一)中国特色社会主义道路是解决中国民族问题的根本道路我国现在正处于社会主义初级阶段，总体上来讲，大多数少数民族和民族地区的经济、文化和社会发展处于较低的水平。虽然新中国成立以来全国各族人民在中国共产党领导下的社会主义革命、建设和改革的历史进程中已经形成了平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系，但是由于民族间仍然存在着历史上遗留下来的经济、文化方面事实上的不平等，往往会造成民族间矛盾和摩擦，这是我们在建设中国特色社会主义时必须承认和认真对待的事实。民族问题是社会总问题的一部分，现阶段，我国民族问题集中地表现在少数民族和民族地区要求加快经济文化发展上。“道路关乎党的命脉，关乎国家前途、民族命运、人民幸福。”［3］10只有在中国特色社会主义建设的过程中，加快少数民族经济文化建设，才能彻底消除民族间事实上的不平等，才能使中国各民族共同发展、共同繁荣，即只有中国特色的社会主义道路才是解决中国民族问题的根本道路。也就是说，全国各族人民要在中国共产党的领导下团结合作，以我国处于社会主义初级阶段为总依据，以“五位一体”的社会主义建设为总布局，坚持一个中心、两个基本点，通过解放和发展社会生产力，促进人的全面发展，逐步实现全国各族人民共同富裕，完成实现社会主义现代化的总任务。［3］12－13
(二)民族区域自治是解决中国民族问题的基本形式中国民族问题“既包括民族自身的发展，又包括民族之间，民族与阶级、国家之间等方面的关系”［4］37，具体表现为少数民族和民族地区文化的发展与保护、经济的发展、少数民族政治权利的保障以及以民族关系为主要表现形式的民族之间、民族与阶级、民族与国家等方面的关系，并且具有普遍性、复杂性、长期性、国际性、重要性、敏感性和连锁反应性，［5］337往往呈现出政治与经济、历史与现实、民族与宗教、国内与国际等方面问题相交织等现象。只有通过正确的途径和有效的形式，才能在中国特色社会主义经济、政治、文化和社会建设的过程中解决这些民族问题，做到加快少数民族和民族地区发展的同时协调好民族关系。在马克思主义民族理论主张的民族问题三种基本解决方式中，中国共产党采用了在统一国家内实行民族区域自治的基本政治形式，这是中国共产党长期探索中确立的解决中国民族问题的基本形式，也是解决民族问题的正确途径。历史和实践证明，中国实行民族区域自治有利于国家的集中统一和民族自主的统一，有利于党和国家的方针政策与少数民族自身特点的结合，有利于国家富强和民族发展的同步，有利于各族人民爱国情与民族情的交融，也充分证明了党和国家选择和始终坚持的道路的正确性。民族区域自治作为中国解决民族问题的正确途径和有效形式，体现了中国社会主义的一大政治优势，是解决我国民族问题的成功之路，是各民族共同发展的强国之路，是深深扎根于各族人民群众实践中的富民之路。因而，要坚定道路自信，充分肯定中国共产党选择民族区域自治民作为解决中国民族问题的基本形式的正确性。我们不能走民族自决的邪路，也不能走取消民族自治的错路。民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政治形式不容变更。
(三)《民族区域自治法》是中国解决民族问题的道路自信的体现新中国成立后，经过30多年实行民族区域自治的成功实践，党和国家把行之有效的民族区域自治的基本政策及其成功经验以法律的形式固定下来，制定了《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)，实现了法律化。《民族区域自治法》为协调民族自治地方与国家关系、自治地方内部民族关系以及依法对民族自治地方进行治理提供了有力法律保障，充分体现了党和国家尊重和保障各少数民族自治权利的精神，以及坚持实行民族平等、民族团结和民族共同繁荣的原则。《民族区域自治法》以国家基本法的形式把民族区域自治的基本形式法律化，这是我国对解决民族问题的道路自信的体现。
二、民族区域自治基本政策与中国解决民族问题的“理论自信”
(一)民族区域自治是解决中国民族问题的基本政策马克思主义立足于社会发展的角度，认为建立集中统一的大规模的民主国家才能保护无产阶级的利益，在统一的国家内实行民族区域自治是现代民主国家一般普遍原则。而民族平等团结则是实施民族区域自治的条件和基础。从中国的历史事实来看，既有长期的统一的多民族国家的历史基础，也有各民族在近百年反帝反封建的共同斗争中形成的爱国精神，还有建立了社会主义制度的政治条件，这些是民族合作的基础;从中国的民族现实来看，各民族分布呈大杂居、小聚居状态，并且80%以上的少数民族相对聚居，这种民族分布格局为民族合作提供了条件。以上说明了中国共产党将民族区域自治作为解决中国民族问题的基本政策，不但是历史的必然选择，而且是现实的必然要求，是中国共产党结合中国特殊的历史情况和民族现实将马克思主义民族理论中国化的必然结果。中国共产党早在20世纪三四十年代(长征期间和延安时期)就已经开展了民族区域自治的实践。陕甘宁边区政府根据中央政治局1941年5月批准的《陕甘宁边区施政纲领》，于1941年8月成立了少数民族事务委员会，并开始在政治形式、组织形式上把民族区域自治具体化，最初建立了1个蒙民自治区、5个回民自治乡，之后民族自治乡略有增加。［2］6781945年10月，中央政治局发出《中共中央关于内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示》，确定了中国共产党在大区域实行民族区域自治制度的方针、原则。依照指示，1947年5月1日，内蒙古人民自治政府建立，这是中国共产党建立的第一个省级自治区。新中国成立前夕，《中国人民政治协商会议共同纲领》明确将民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策，并规定了民族区域自治的基本内容。1949年10月1日以后，党和国家在全国推行民族区域自治。1952年，颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，比较详细地规定了民族区域自治的各项内容。1984年，颁布并实施了《中华人民共和国民族区域自治法》(2001年修正)。这部基本法是党和国家以我国宪法中与民族区域自治相关条款为基本原则，把行之有效的民族区域自治政策以法律的形式固定下来，实现法律化的结果。
(二)中国特色社会主义民族理论是解决中国民族问题的根本理论中国特色社会主义民族理论是中国特色社会主义理论的重要组成部分，它以马克思主义民族理论为来源，以民族理论为基础，以邓小平民族理论、民族理论、民族理论为主干的具有中国特色的民族理论的完整体系，是马克思主义民族理论的中国化。其主要内容有三大方面:一是中国特色的关于民族和民族问题的基本理论;二是中国特色的关于解决民族问题的理论和政策;三是中国特色的关于民族工作的原则和方法。现阶段，中国特色社会主义民族理论体现在2005年5月中央民族工作会议上中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强民族工作和加快少数民族经济社会发展的决定》中关于民族问题的基本理论和政策十二个方面的论述中。这十二个方面论述的主要内容是:1.关于民族及其一般特征;2.关于民族的产生、发展和消亡的规律;3.社会主义时期各民族共性和差异性;4.民族问题的概念及其特点;5.中国特色社会主义道路是解决我国民族问题的根本道路;6.中国是各族人民共同缔造的统一的多民族国家，民族问题是我国的内部事务;7.各民族一律平等;8.民族区域自治是我们党解决我国民族问题的基本政策，必须长期坚持和不断完善;《民族区域自治法》是民族区域自治制度的法律保障，必须全面贯彻执行;9.社会主义民族关系的本质特征;10.民族工作在现阶段的主题、主要任务和解决民族问题的根本途径;11.少数民族文化是中华文化的重要组成部分及支持少数民族优秀文化的传承、发展、创新的问题;12.培养选拔少数民族干部。上述理论观点是密不可分的整体，具有鲜明的时代性，对解决中国民族问题具有重要的科学价值和现实指导意义，是我们观察和认识民族问题的理论指南，是现阶段民族工作的根本指导思想。这十二个方面是中国特色社会主义民族理论在当前的集中体现，是解决中国民族问题的根本理论，并将在今后的中国特色社会主义建设和改革实践中进一步丰富和发展。
(三)民族区域自治是解决中国民族问题的理论与政策的有机结合对中国特色社会主义民族理论，可从民族理论体系和民族政策体系两方面去认识。民族理论体系回答最根本的两个问题:一是回答什么是民族，理论上解决什么是民族之后，实践上解决如何促进民族发展;二是回答什么是民族问题，理论上解决什么是民族问题之后，实践上解决如何协调民族关系。也就是说，理论上解决最根本的两个问题的目的，就是促进民族发展，实现民族进步和共同发展;协调民族关系，实现民族平等和民族团结;在促进民族发展中协调民族关系，在协调民族关系中促进民族发展。两者相辅相成。中国特色社会主义民族理论的根本点在解决我国民族问题最核心的有四个方面:民族平等、民族团结、民族区域自治、民族发展繁荣。这四方面的关系是:民族平等是基本前提、基石，是总原则;民族团结是基本手段、主线，也是总原则;民族区域自治是基本形式、基本政策，是根本制度;民族发展繁荣是基本宗旨、根本目标，是根本途径。中国特色社会主义民族理论解决中国民族问题的基本原则包括:坚持国家民主化原则、坚持社会主义道路原则、坚持民族平等和照顾民族利益原则、坚持民族团结和民族互助合作原则、坚持民族自主自治原则、坚持民族发展繁荣原则。民族区域自治是中国特色社会主义民族理论中民族自主自治原则的体现，也是民族平等原则和民族团结原则的体现，又是我国民族平等和民族团结的主要标志。中国特色社会主义民族理论的民族政策体系包括民族平等政策、民族团结政策、民族区域自治政策、少数民族干部政策、少数民族经济发展政策、少数民族文化发展政策、民族语言文字政策、民族风俗习惯政策、自由政策等，其中民族平等政策、民族团结政策是我国民族政策中的总政策，民族区域自治政策是我国民族政策中的基本政策。中国特色社会主义民族理论经历了邓小平民族理论、民族理论和民族理论等发展历程。无论哪一时期的民族理论，民族区域自治始终都是中国特色社会主义民族理论中的基本理论之一和民族政策中的基本政策之一，并且与中国特色社会主义民族理论同步发展，与时俱进。
(四)《民族区域自治法》是中国解决民族问题的理论自信的体现《民族区域自治法》是党和国家民族区域自治政策及其实践成功经验的法律化，充分体现了马克思主义的社会主义本质论和发展观，充分体现了中国解决民族问题的理论自信。《民族区域自治法》把中国共产党关于民族区域自治内涵、民族区域自治的民族自治和区域自治的“双重”自治、民族自治地方设立、自治机关的构成、自治机关“双重”职能、自治权包含的管理本民族和本地区内部事务的“两种权利”等民族区域自治的基本理论用法律形式固定下来，又把国家帮助和少数民族自力更生相结合的民族地区社会发展的理论、协调民族自治地方内自治民族和非自治民族的关系，发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的理论等，用法律的形式固定下来，充分体现了中国对解决民族问题的基本形式———民族区域自治的理论自信和实践自信，不仅丰富了中国特色社会主义民族理论，也为坚持中国解决民族问题的理论自信提供了法律保障。因此，民族区域自治不容置疑是党和国家解决我国民族问题的基本经验和基本政策。
三、民族区域自治基本制度与中国解决民族问题的“制度自信”
(一)民族区域自治是中国的一项基本政治制度民族区域自治制度包括实施民族区域自治的体制、机制和中国特色民族区域自治法律法规体系，以及建立在这一制度基础上的处理民族问题的各项具体制度。1949年新中国成立以后，民族区域自治制度作为我国社会主义政治制度中的一部分，其政治地位不断提升，从20世纪五六十年代的“一种政治制度”，到80年代颁布《民族区域自治法》时的“一项重要的政治制度”，到90年代演变为“解决我国民族问题的根本制度”，到1997年党的十五大列为我国三大基本民主政治制度之一，再到2001年作为“我国一项基本政治制度”写入修正的《民族区域自治法》中。新中国60多年来社会主义建设的实践证明，民族区域自治制度发挥了重要作用。尤其是20世纪90年代苏联解体和东欧剧变的实例充分证明我国的民族区域自治制度合理性，比民族自决权和联邦制更具优越性，集中体现了中国特色社会主义制度的特点和优势，是少数民族地区社会经济发展的制度保障。
(二)中国特色社会主义制度是解决中国民族问题的根本制度中国特色社会主义制度的确立经历了长期的历史过程，是以新中国建立社会主义制度为基础的。以为核心的党的第一代领导集体在政治制度方面，以人民代表大会制度为根本制度，实行以中国共产党领导的多党合作政治协商制度和民族区域自治制度;在经济制度上，建立了以全民所有制和集体所有制为主体的公有制经济体制，以计划经济为主体的社会主义经济制度;在文化制度上，确立了文艺为人民服务、为社会主义服务，百花齐放、百家争鸣，古为今用、洋为中用的原则;在社会制度上，初步建立了一整套覆盖教育、医疗、养老、优抚、就业等方面的具体制度。这些制度是建立中国特色社会主义制度的重要的理论和实践起点。以邓小平为核心的党的第二代领导集体开创了中国特色社会主义，开启了中国特色社会主义制度建设的历程，促进了由计划经济体制向市场经济体制的转变。以为核心的党的第三代领导集体确立了以公有制为主体、多种经济形式共同发展的中国特色社会主义基本经济制度，确立了以按劳分配为主体、多种分配方式共存的分配制度。以同志为核心的党的第四代领导集体确立了中国特色社会主义制度，明确了中国特色社会主义制度体系的总体框架、层次、内容等，包括以人民代表大会制度为根本政治制度，以中国共产党领导的多党合作政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度为基本政治制度，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展为基本经济制度，以中国特色社会主义法律体系为基本法制制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。［3］12－13中国特色社会主义制度以实现最广大人民群众的利益为目标，其制度设计和制度安排的出发点是人的幸福、人的全面发展;从设计理念和现实表现来说，实现了效率与公平的统一，“有利于保党和国家活力、调动广大人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性，有利于解放和发展社会生产力、推动经济社会全面发展，有利于维护和促进社会公平正义、实现全体人民共同富裕，有利于集中力量办大事、有效应对前进道路上的各种风险挑战，有利于维护民族团结、社会稳定、国家统一”［7］。中国社会主义制度在政治、经济、文化和社会等各个维度为解决中国民族问题提供了制度上的保障，是解决中国民族问题的根本制度。
(三)民族区域自治制度是解决中国民族问题的根本制度1997年党的十五大把我国的人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作政治协商制度、民族区域自治制度作为我国的三项基本政治制度，从此，民族区域自治制度成为了我国基本民主政治制度之一，同时又是解决我国民族问题的重要政治制度。我国的民族区域自治制度，使绝大多数的少数民族人民不但享有人民民主制度共有的各项政治权利，而且享有民族区域自治制度特有的民族自治权利。至2011年底，在我国的各级民族自治地方中，全国共有自治区5个、自治州30个、自治县(旗)120个、带有一定的自治性质的民族乡或民族镇1128个。我国有44个少数民族以单一民族或多民族联合的形式实现了民族区域自治，等于我国少数民族的80%实现了民族区域自治。［8］494－707由此可见，我国的民族区域自治制度的实施地域范围之广，对少数民族覆盖面之宽，“不仅使聚居区的民族能够享受到自治权利，而且使杂居的民族也能够享受到自治权利”［9］373。故而，“民族区域自治作为我国的一项基本政治制度、作为我国解决民族问题的根本制度不容动摇”［6］。在新形势下，面对新任务，不但需要继续坚持民族区域自治制度，而且需要依据《民族区域自治法》不断发展和完善民族区域自治制度，需要在实现形式上和法律制度上进行创新，使我国的民族区域自治制度为建设富强民主文明和社会主义现代化国家做出更大的贡献。首先，民族区域自治实现形式需要创新。随着中国城市化进程的加快，民族地区的城市化也必然加速，这将引起自治县改市，自治州改市。但是，行政建制改变后，如果没有相应的政策依据和法律支持，民族政策就难以贯彻，这就需要确立有利于民族区域自治政策实施的新自治形式。在实践中，已经有辽宁省将岫岩满族自治县改为县级市，湖南省新设立的张家界地级市就是由湘西土家族苗族自治州的几个县组成的。从这些实践的效果来看，设立自治市既可保证民族政策的一贯性，又可以加快民族地区的城市化，是符合新形势的较为理想的民族区域自治地方建制形式。其次，民族区域自治法制建设需要创新。虽然我国已经形成了以《民族区域自治法》为核心，包括自治条例、单行条例等一系列法规、规章和规范性文件在内的民族区域自治法规体系的框架，但是民族区域自治的法制建设仍然有很多问题和不足。以《民族区域自治法》为例就可管窥一斑。在立法上，这部作为坚持和完善民族区域自治制度重要保障的基本法，不但缺少关于法律责任和罚则的规定，而且与之相配套的行政法规、规章、自治法规、实施条例和办法等也不完备。特别是，到目前为止，五大自治区都还没有自治条例，影响了民族区域自治制度的贯彻和执行。因此，要在立法、执法和守法等各个环节上的法制建设上进行创新和发展。民族区域自治是不容动摇的党和国家解决我国民族问题的一项基本政治制度。
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