摘 要： 环境行政公益诉讼制度对环境保护具有重要的监督作用，该制度的建立具有十分重要的现实意义。在我国，受传统的诉权理论限制，环境公益诉讼的司法救济有很多的不足之处。本文对环境公益诉讼做出明确界定，分析我国建立环境行政公益诉讼制度的理论依据，探求建立环境行政公益诉讼制度的必要性和可行性。 论文关键词： 环境 行政公益诉讼 可行性 对于环境公共利益的保护，传统法律制度采取的是单轨制保护模式，即由国家作为公共利益的代表来维护环境公益。然而，对于没有监督与制约机制的公共权力，其权力本身的扩张性和腐蚀性，是每一个掌握公共权力的人仅仅依靠道德力量所无法改变的。环境利益是一种公共利益，其利益的保护同样受到制约。尽快建立环境行政公益诉讼制度，充分发掘公众参与环境保护和监督的巨大潜力，是促进我国环境保护公益事业健康发展的趋势。 一、环境行政公益诉讼概念的界定 环境公益诉讼指致使环境公共利益遭受侵害时，法律允许公民、环保组织或特定国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式和手段。主要包括四个方面的含义： 1.提起环境公益诉讼的原告一方为特定国家机关、社会组织及个人。此处所指的特定国家机关为人民检察院，它最有权提起环境行政公益诉讼。社会组织及个人可作为环境行政公益诉讼的原告提起诉讼。 2.环境行政公益诉讼的被告为管理环境的政府部门及法律法规授权的环境行政主管部门，也包括按照法律规定行使环境监督管理权的部门。 3.环境行政公益诉讼的对象是行政主体的具体行政行为或抽象行政行为。 4.环境公益诉讼的目的在于维护公共利益，而非提起诉讼当事人自己的私利。 二、建立环境行政公益诉讼的理论依据 环境行政公益诉讼制度将成为鼓励公民参与环境管理，加强对破坏环境的行政行为进行监督，减少因环境纠纷导致社会问题的重要手段。环境行政公益诉讼的建立，主要理论依据体现在以下两点： 1.环境法中的环境权理论认为，环境法律关系的主体拥有享有适宜环境的权利，也有保护环境的义务。具体而言，就是有在良好，健康的环境中生活的权利，有参与国家环境管理的权利，有在环境保护方面监督、检举、控告和诉讼的权利等。因此，公民的环境权利遭到行政行为侵犯的时候，不管是否为直接利害关系人，均有权提起诉讼，要求相关部门追究法律责任。环境权理论的兴起为环境行政公益诉讼制度的建立提供了理论基础。 2.我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。环境资源就其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说，乃全体公民的共享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和损害；国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的，因而政府作为委托人有责任管理好这些财产。 当行政机关只注重本地的经济发展、财政收入的增加，而对日益恶化的环境污染和环境破坏现象漠然视之，行政机关在防治污染方面不依法履行职责时，任何公民、组织或国家特定机关均可提起环境行政公益诉讼，监督政府机关或法律、法规授权的组织依法履行其职责或管理环境的义务。 环境作为一种社会公共利益，与每个人的利益都息息相关，环境法是一种社会法，从社会法理的观点而言，环境公益诉讼制度以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。 三、建立环境行政公益诉讼制度的必要性和可行性 环境行政公益诉
环境民事公益诉讼定性的关键点在于“环境”、“公益”和“民事诉讼”，而这些概念的界定为诉讼适格原告设定了两道门槛：一是起诉主体范围的划定，二是纳入范围内的主体应当具备的适格条件。（一）何为公益
公益，即公共利益，其抽象之处表现在两个方面：一是利益内容的抽象；二是受益主体的不确定。立法上对于公共利益的不同表述①，以及以往将国家、集体和个人利益三者在法律条文中并列提出的作法②容易使法律人在“公共利益”的界定上出现分歧。
本文认为，环境民事公益诉讼中的公共利益是一种社会公共利益，不包括国家利益，因为在环境公益中，国家利益与社会公共利益并不一致，甚至存在相冲突的情况。国家、集体和个人利益的表述只是政治上的概念，是对我国所有制的客观描述，不应作为普适性的利益划分方法。庞德将利益划分为个人利益、公共利益和社会利益，其中公共利益是“政治上有组织的社会生活的要求或希望，并被断定为这一组织的权利，”社会利益“即以文明社会中社会生活的名义提出的使每个人的自由都能获得保障的主张或要求”③，事实专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临dylw.net上其所述的公共利益更偏向于国家利益④，是掌握了国家政权的阶级所代表之利益，而社会利益则为现代所述的社会公共利益，它包括了一般安全、个人生活、保护社会资源的利益⑤。庞德的这种分类说明了国家利益和公共利益并不完全一致，而“这种不一致只有在共产主义社会才会消灭，因为在共产主义社会人和人的利益不是彼此对立而是一致的”。⑥在环境诉讼中，政府是国家利益的代表⑦，由政府提起的环境诉讼是基于国家对环境要素的所有权⑧，这种所有者权益属于国家利益或政府利益，并非社会公共利益，社会公共利益的代表者并非作为国家意志的执行者政府，而应当是直接受益的社会公众。（二）环境民事公益诉讼性质
环境民事公益诉讼，是指为维护环境公益，由有关公民或组织依法对侵害环境公益者提起并要求其承担民事责任的诉讼。本文提出环境民事公益诉讼的概念是建立在其责任承担方式的特殊性上，即环境民事公益诉讼中产生的是民事责任，而这种民事责任有其特定的承担方式，足以使其与其他环境公益诉讼相区别。另外，公共利益概念本身就具有极大的模糊性，因而它与私益也很难有清晰的界限，一些私益也可以升格为公益，一是如不特定多数人的利益，二是具有特定性质的私益，例如涉及私人健康与生命方面的利益⑨，这点在环境公益中尤为明显，环境公共利益具有自然人独立享受性⑩，虽然其受益主体是不特定的社会公众，但享受主体则具体到每一自然人，从这点上说，环境民事公益诉讼在保护公益的同时也兼顾了私益，并不完全违背民事诉讼的基本理念。二、环境民事公益诉讼原告资格法律规范
民事诉讼的原告资格并非权利也非义务，而是调整民事公益诉讼制度的相关法律所规定的特定诉讼主体在民事公益诉讼法律关系中所具有的法律地位或法律身份。目前有关环境公益诉讼原告资格立法可分为全国性法律规范和地方性法律规范。（一）全国性规范
2005年国务院的《关于落实科学发展观加强环境保护决定》提出了推动环境公益诉讼，但目前有关环境民事公益诉讼的全国性规范并不多，主要为2012年8月31日通过的《关于修改（中华人民共和国民事诉讼法）的决定》第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这条规定于《民事诉讼法》范围内，因而涉及的也是环境民事公益诉讼，此条用语概括，唯一能够确定的是未将公民个人纳入原告范围，但对于何为“有关”组织并未予以明确。（二）地方性规范
尽管全国性立法寥寥无几，但环境公益诉讼制度近几年发展迅速，除理论界的百家争鸣外，得益于地方环保法庭基于司法实践而制定的法律规范，其中较为典型是无锡、贵阳及云南等设有环保法庭的省市。江苏无锡市认可的环境公益诉讼适格原告包括检察机关和环保组织11；云南省昆明市认可的适格原告包括环保行政机关、检察机关和环保组织12；贵阳市认可的适格原告范围最广，包括检察机关、环境行政部门、环专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临dylw.net保组织和公民个人。13虽然各地方之间有关环境公益诉讼的原告范围有所差异，也无专门涉及环境民事公益诉讼原告资格的规定，但将某一主体排除在环境公益诉讼原告范围之外，也就否认了其作为环境民事公益诉讼原告的资格。地方司法实践对于检察机关、环保组织和行政机关原告资格予以认可，但对于公民个人却予以排除，这与理论所提倡的赋予公民个人环境公益诉讼资格的观点有很大不同。三、环境民事公益诉讼司法实践中的适格原告（一）国内环境民事公益诉讼实践中的适格原告
从本文收集的2000-2012年间主要的20起环境民事公益诉讼案件中，行政机关作为原告的案件共5起，胜诉4起；检察机关作为原告的案件10起，其中胜诉6起，4起双方达成调解协议；由环保团体起诉案件4起，其中胜诉1起，双方达成和解1起，法院未予受理2起；由公民个人提起诉讼2起，其中1起法院已受理但未宣判，1起法院未予受理。
在上述公民个人提起环境民事公益诉讼的案例中，北大法学院教授及研究生向黑龙江省高院提起的松花江污染赔 偿案法院并未予以受理，严格意义上说，该案的原告并非公民，而是自然物，法院并未明示不予受理理由；而蔡长海诉清镇市屋面防水胶厂水污染案中，法院对原告公益诉讼资格的认定是基于其作为环保志愿者，认领了相关河流水域，对相关河流水域的环境保护负有责任。14
（二）域外环境公益诉讼适格原告——以美国公民诉讼制度为例
除了传统普通法的妨害法等诉讼，美国环境公民诉讼制度在于保护环境，维护公民和其他法律主体的环境利益上发挥重要作用。美国公民诉讼制度中的“公民”并不仅限于自然人，从判例来看，其原告范围包括了民间环保团体，检察官，联邦、州和城市以及公民个人。就公民个人而言，法院在United States v.Students Challenging Regulatory Agency Precedure（以下简称SCRAP案）案中肯认了五个法学院学生作为环境生态诉讼原告的资格，因其事实上受有损害，至于损害的程度及范围并不能成为否认原告资格的理由15。也就是说，无论是公民个人还是环保团体，都必须证明其本人或其成员事实上受有损害方能获得原告资格，但这种损害是质而非量的判断。然而，在之后的Lujan v.National Wildlife Federation案中，法院严格了环保团体当事人适格的条件，否认原告的起诉资格，法院认为SCRAP案所设立的当事人适格条件只用于驳回而不适用于原告寻求的简易诉讼情形，原告必须证明其受到内政部变更土地用途所造成的具体损害事实（specific facts），而原告所主张的坐落于土地附近（in the vicinity）不能满足该要件。16
美国法院在当事人适格判断方面经历了由放宽到严格的变化，但无论何种情形，对公民诉讼原告资格条件的限制都存在，如《清洁空气法》中规定公民提起诉讼前60天需通知行政机关、违反行为所在州或违法行为本人17；再如限制对非重要的环境违法行为起诉以及穷尽行政救济原则等。四、公民环境民事公益诉讼原告适格重构
基于上述对环境民事公益诉讼性质的分析，从适格原告的“第一道门槛”即主体范围而言，应当将公民个人纳专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临dylw.net入其中。但出于防止滥诉和投机行为的考量，公民个人提起环境公益诉讼也并非任意，还应当满足进入诉讼程序的“第二道门槛”，即原告资格条件。（一）公民原告适格理论基础
我国立法上并未承认公民个人环境明示公益诉讼的原告资格，但理论和司法实践18都肯定了公民个人的原告适格。理论上有将公共信托和私人检察长理论作为依据19，然而公共信托的前提是对信托财产的所有权，人们只能成为环境的受益者而非所有者；私人检察长理论针对的是行政违法行为，更多体现的是对公权力的监督，不适合作为环境民事公益诉讼的理论基础。我们肯定公民环境民事公益诉讼的原告适格，主要基于以下正当性及合理性的考量。
公民作为环境民事公益诉讼的正当性体现在三个方面：首先，法律规定了公民享有环境权益20，这为公民诉权提供请求权基础。我国虽然没有在法律中明确表述公民享有环境权益，但《宪法》第9、10、26条，以及《中华人民共和国环境法》第6条21都有所涉及，可以作为公民环境权益的权源；其次，民事诉讼法从直接利害关系人到程序当事人的理念变迁为公民原告适格提供了理论支撑。公民虽然享有广义上的环境权益，但不是所有环境损害行为都直接侵犯个体权利，我国现行民事诉讼法“直接利害关系人”的起诉要件成为公民提起环境民事公益诉讼的障碍。本文认为现行法律中的起诉要件存在逻辑上的不合理，实体权利的确认应当在进入审判程序后进行，如果在起诉时就因未有直接利害关系予以否认，就等于未进行审理而进行实体权利上的确权。民事诉讼中的程序当事人理论将诉讼当事人与实体上权利关系主体分开，不以实体法标准来判断谁是案件中的当事人22，无论其是否与所主张的利益有关，只要以自己的名义起诉或应诉并且符合诉讼行为能力的基本要求，法院就应当承认其原告适格；最后，我国法律明确保护社会公共利益，而环境公益是一种社会公共利益，公民是社会公共利益的所有者，允许公民提起环境公益诉讼符合有权利必有救济的法律精神。
公民环境民事公益诉讼原告适格的合理性主要表现在：首先，允许公民提起环境民事公益诉讼是环境公众参与有效性的必然需求。虽然公民可以通过申请信息公开申请、听证、行政复议等行政程序参与环境管理，但这些方式是通过“由行政中间人组成的结构插入到公民和他在环境质量方面的利益之间，而这种结构降低了我们对作为公众成员的公民本来就享有某项权利的敏感度”，“没有在根本上对权利作出重新调整，仍然把公民视为局外人，亦即最终的受益人，而不是一个有权影响权利天平的积极发动者。”23允许公民以诉讼的方式参与环境保护，能够使公民绕过复杂的行政机构和程序设计，成为环境公益的“捍卫者”而不是“乞求者”；其次，允许公民提起环境民事公益诉讼能够提高环境公益保护的效率。即使是天衣无缝的制度设计，如果不跨出行政机关“内部视角”的范畴，环境公益的保护仍然会面临永无止境的行政拖延，而司法过程一旦启动则受审理期限限制而随之跟进并且必须作出裁决。并且，公民作为环境利益的直接受益者，较之国家机关或环保团体等法律拟制主体应当更具有维护环境公益的动力，在对环境违法行为专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临dylw.net的监督惩罚上，国家机关存在滥用或怠于行使职权的情况，公民个人的环境民事公益诉讼将作为其他救济手段的有益补充。（二）公民环境民事公益诉讼原告适格条件
公民提起环境民事公益诉讼是把双刃剑，它有可能鼓励公民为谋取一己私利而滥用公益诉权，甚至损害整体的环境公共利益，这也是有学者反对赋予公民原告资格的理由之一24，因而必须加以限制。笔者认为公民个人除了满足民事诉讼法上正当当事人的要件外，在环境民事公益诉讼中还应当设置其他程序性的限制条件。
1.穷尽救济原则
首先，承认公民原告适格应当遵循“穷尽救济原则”，这种救济包括其他主体诉讼和非诉救济方式的穷尽。就非诉救济方式而言，可以 借鉴美国1972年颁布的《清洁水法》（Clean Water Act）第505条（b）（1）的诉前通告制度，设置公民环境民事公益诉讼的通告期，如果公民在起诉前60天内将起诉通告通知行政机关或违法者本人由他们采取补救措施，则禁止起诉，只有在通告期满后，行政机关行政行为违法或其他违法者未采取任何补救措施，才可提起诉讼；诉讼救济穷尽实际上涉及起诉主体的诉权行使顺位问题，即当检察机关、环保团体都不起诉或拖延起诉时，才允许公民提起公益诉讼。由于环境损害常具有严重性和不可逆性，此时也应设置合理宽限期，如自环境损害行为发生之日起30日内，以确保公民环境公益诉讼能够及时发挥效用。
2.公民个人资质的诉前审查
此所指的公民个人资质是公民进行环境公益诉讼相关的进行的自身条件，如知识技能背景、所处地域等25。这种诉前审查应分情况对待：对于纯粹的环境民事公益诉讼，即不涉及起诉主体私益的情况下，应当要求公民本身从事与环境资源相关行业，具备一定的知识和技能背景，如某环保团体的志愿者26，或进行环境资源相关专业教学人员27（包括自然科学与人文社会科学）、环境影响评价工程师等等；对于公益与私益竞合的环境民事公益诉讼，则不要求起诉主体具备专业知识，例如今年3月的松花江死猪水污染事件专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临dylw.net中，如果该流域内居民提起民事公益诉讼要求违法者停止侵害或建立赔偿基金，由于猪尸漂浮造成空气污染以及饮用水污染28，实际上也是兼顾其自身的环境权益，但同时这种权益受损又涉及不特定多数人，因而又是公益诉讼；如果是该流域外居民等不受该环境损害直接影响的公民提起诉讼，如北京某一热心环境公益事业的公民意欲就此提起环境民事公益诉讼，则应当具备一定的知识或技能条件。此外，诉前审查主体应当由法院担任，有观点主张由地方政府设立专门审查机关对公民提起的环境公益诉讼案件进行分析和审查29，本文认为此非良方，一则由行政机关对案件进行审查还是将公众参与纳入“内部视角”，环境公益保护仍然受对行政体制弊端的束缚；二则诉前审查不宜涉及实体性的判断，否则环境民事公益诉讼又会陷入未经司法程序就进行权利义务确认的逻辑错误中。
注释：
①例如<中华人民共和国物权法>第7条及<中华人民共和国土地管理法>第2条第四款的表述为“公共利益”；<中华人民共和国民法通则>第7条的表述为“社会公共利益”.
②如2006年<大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例>（已失效）第4条表述为：“大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置应当遵循下列原则：……（二）顾全大局，服从国家整体安排，兼顾国家、集体、个人利益……”.
③[美]罗科斯·庞德.通过法律的社会控制[M].沈宗灵译.北京：商务印书馆，2009：41.
④此处采用的国家利益概念是指国内政治意义上的国家利益，是政府利益或政府代表的全国性利益.
⑤颜运秋.公益诉讼法律制度研究[M].北京：法律出版社，2008：25-30.
⑥马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995：118-119.
⑦赵震江.法律社会学[M].北京：北大出版社，1998：253.
论文关键词：环境公益；民事诉讼；原告资格
2007年12月10日，贵州省清镇市人民法院环境保护法庭审理了贵州第一起由环境行政部门提起的环境民事公益诉讼。原告是贵阳市两湖一库管理局，被告贵州天峰化工有限责任公司是一家生产化肥（磷胺）的化工企业，该企业生产厂区位于平坝县高峰镇（属红枫湖饮用水源保护区范围内）。被告征用位于平坝县高峰镇白头村民组鸡窝坡的土地作为其在生产磷胺过程中产生的大量磷石膏废渣的堆放场（即被告的磷石膏尾矿库）。由于被告没有修建相应配套的防水、防渗及相应的废水处理设施，该磷石膏尾矿库的渣场渗滤液通过地表、地下排入羊昌河内。贵州省环境保护监测中心站对被告渣场渗滤点与羊昌河天峰段地表水进行监测结果显示：被告渗滤液的PH值均超过了《地表水环境质量标准》中的Ⅲ类水质标准。被告磷石膏尾矿库的渣场渗滤液渗入羊昌河后，羊昌河水质总磷和氟化物均超标，且总磷为劣五类。法院据此认定被告环境侵权行为成立，判决被告立即停止其磷石膏尾矿库废渣场对环境的侵害，即停止该磷石膏尾矿库废渣场的使用，并采取相应措施，排除该磷石膏尾矿库废渣场对环境的妨碍、消除对环境的危险。
本案的审理给我们提出了环境民事公益诉讼的若干理论问题，其中包括贵阳市两湖一库管理局能否成为本案适格的原告？为了从法理上解决这个问题，本文将对环境民事公益诉讼中的原告资格问题进行阐述。
一、环境民事公益诉讼的法益基础与公益理念
环境民事公益诉讼是指为直接维护环境公益，任何公民或团体依法对侵害环境公益者提起诉讼，要求人民法院对环境公益予以救济的活动。它作为保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动，是针对保护个体环境权利及相关权利的“环境私益诉讼”而言的。
任何法律都有具体的保护法益，环境法自然也不例外。环境权作为一种新的、正在发展中的法律权利，不仅是环境立法、执法和诉讼的基础，而且是环境法学体系建立和可持续发展的根据。在立法上是否确立环境权，直接关系到在司法实践中原告能否以环境权作为权利依据提起诉讼，法院面对这种案件是否受理的问题；尤其是对于环境民事公益诉讼，其作为环境权从理论到实践的重要途径，环境权能否成为一项独立的法定权利对环境民事公益诉讼具有实质性的意义。当前环境民事公益诉讼引入我国所面临的最大困难就是环境权的确立问题。目前，用来论证环境权的最有力的学说莫过于公共信托理论。公共信托理论源于罗马法。在罗马法中，空气、海滩和河流等公共物品，由人类共同拥有，但委托给政府管理，以保障市民享有自由而不受阻碍地利用的权利。政府官员或者市民均可对损害公共财产(包括环境利益)的行为人提出“民众诉讼”以维护公共利益。此后，这一原则又以判例的形式被美国法所吸收，适用于河流、海岸以及自然领域。目前，公共信托理论已被许多国家的环境立法作为确立环境权的理论根据，从而也相应成为环境民事公益诉讼的依据。
二、环境民事公益诉讼的原告资格
传统的诉讼强调原告适格，原告要获取当事人资格，必须证明其权利受到了侵害。这种理论使得对公共利益的保护出现了司法真空。在环境保护领域有意识地放松诉讼主体资格，已成为世界各国环境与资源保护立法发展的总趋势。环境侵权责任侵害的客体是生态环境本身。根据我国《宪法》的相关规定，自然资源属于全民所有，生态环境的这种公共物品属性决定了其原告资格应区别于传统环境侵权诉讼。由于没有直接的利害关系人，当发生环境损害时，除了国家有权委托其相关行政机关作为其诉讼代表人提起诉讼外，应当赋予其他主体原告资格，保护受损的生态环境。也就是国内相关学者一直在倡导的建立我国环境公益诉讼制度。
我国《宪法》规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。同时规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体，企事业单位对损害同家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《刑事诉讼法》第77条规定:“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼，如果是国家财产，集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起民事诉讼。”这里的附带民事诉讼无疑具有公益诉讼的性质。而《环境保护法》、《海洋环境保护法》等环境保护相关立法也都规定，公民对于污染和破坏环境的单位和个人，有权检举和控告。这些规定表明我国立法上是接受公益诉讼的。但上述规定都只是原则性的规定，没有程序和制度保障，也不能在司法实践中付诸实施。
三、环境行政部门能否作为原告
对于环境行政机关是否应排除在原告范围之外，国内法学界争议很大。有观点认为，就环境行政机关而言，法律上已经赋予了其保护公共环境资源的权力，它们不但有管理权及一定的行政强制权(即它们只要做出具体的行政行为就可以制止侵害公共环境资源的行为)，而且一旦这些行政行为不足以制止不法行为，其可直接申请人民法院强制执行，因此，它们没有提起环境民事公益诉讼的必要。另一种观点认为，环境行政机关作为行使环境监管与环境行政处罚权的职能部门，只能用行政手段解决环境违法现象，对破坏环境资源造成的公众或国家的环境权益或财产损失等民事权益的保护却无能为力，因此，应允许环境行政机关以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份，直接对侵害公众或国家环境资源权益的行为提起环境民事公益诉讼。 转贴于
笔者同意第二种观点。具体说来，对于环境损害，环境保护行政主管部门和其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门作为公众受托人和国家环境利益的“代言人”，有权针对环境损害的行为人提起民事诉讼，由于环保行政机关并不是环境损害的直接受害者和损害赔偿的收益者，所以，由其代为行使诉权而提起的民事诉讼只能是环境民事公益诉讼。我国立法中已经有了相关尝试，《海洋环境保护法》第90条就明确规定，破坏海洋环境并“给国家造成损失的”，由有关部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。该规定不但明确了国家作为海洋生态环境损害诉讼的主体地位，还提出了由有关部门代为行使该诉权的规定。虽然立法没有明确规定“相关部门”具体指的是什么部门，但明显只有环境保护行政部门才具有该诉权。之后发生的我国海洋环境损害赔偿第一案“塔斯曼海”油污损害赔偿案中，天津市海洋局就根据该条法律规定，获得原告资格而提起了环境民事公益诉讼。因此笔者认为贵阳市两湖一库管理局可以作为贵州天峰化工有限责任公司环境侵权一案适格的原告。
四、检察机关、环保团体和个人作为环境民事公益诉讼的原告
除了行政部门可以作为适格到的原告以外，笔者认为、检察机关、环保团体和个人也可以作为环境民事公益诉讼的原告。
就检察机关而言，赋予检察机关在环境民事公益诉讼中提起诉讼的权利，符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点，也是环境公益诉讼国家干预原则的体现，特别是当环境行政机关不履行法定职责时，检察机关有义务对此进行监督，并可以采取包括环境公益诉讼在内的措施对环境资源破坏进行补救。这种环境诉讼既可以是对环境行政机关提起的环境行政公益诉讼，也可以是对破坏环境资源的单位和个人提起的环境民事公益诉讼。
就环保团体和个人而言，当政府环保行政部门基于种种原因不追究损害环境侵权责任，以及检察机关没有注意到环境损害的发生，也忽视了追究侵权人责任时，环保团体和公民个人才有资格提起环境损害之诉，提请法院追究行为人损害环境侵权责任。赋予公民以环境民事公益诉讼之诉权，是从法律上保障公民对环境违法行为进行监督，对环境损害进行补救的根本途径。但由于环境问题的复杂性，环境资源保护具有很强的技术性等特点，个人难以具备这方面的专业知识，加之环境损害者一般都是具有一定经济实力的法人，使得公民个人在环境民事公益诉讼中经常处于劣势地位。因此，环境民事公益诉讼制度的设计，在承认公民在环境公益诉讼方面拥有决定性诉权的同时，还应重视环境保护团体的作用。尽管我国的环保组织与国外相比还相当不成熟，但环保组织相对于个人而言，无论在经济上、组织上、还是技术上都比个人更有优势，他们时刻关注环境的污染和破坏情况，能够收集到最新的信息，并且能够提供相关的专业知识和专业技术。因此，由环保组织作和个人为原告提起公益诉讼更有利于对环境的保护。
五、对当事人诉讼权利的限制
在我国环境民事公益诉讼的具体制度设计上，应对四类具有原告资格的主体提起诉讼的权利做一定的限制。首先，在提起诉讼的顺序上，当发生生态环境损害时，毫无疑问，环境保护行政部门将首先具有对损害行为人提起损害赔偿的诉权，要求行为人对受损的生态环境进行恢复或赔偿。而损害发生地的检察机关可以协助环境保护行政部门或直接向法院提起公益诉讼。当环保团体和个人发现生态损害发生时，首先应该以书面形式告知环保行政机关或检察机关，提醒其提起生态环境公益诉讼，当相关机关拒绝提起诉讼或其得悉相关公权机关知道或应该知道生态环境损害一定时期内，没有采取相关行动，提起公益诉讼，则有权直接向法院提起环境侵权之诉，保护受损生态环境。其次，由于很多时候，环保团体和公民个人与受损的生态环境没有直接利益，所以为了鼓励环保团体公民个人提起公益诉讼的积极性，可对提起生态环境公益诉讼胜诉的环保团体公民个人给予一定的精神奖励和物质奖励。精神奖励如由政府对其提出表彰等，物质奖励如由政府从其财政拨款中，设立专项资金用于奖励胜诉的环保团体和公民个人。最后，为了避免滥诉情况的出现，可由败诉的一方承担全部诉讼费用，用于警示那些为了得到奖励而轻率提出诉讼的原告，促使其谨慎提出生态环境公益诉讼，减轻法院审理该类案件的负担。
关键词 环境公益诉讼 原告资格 可行性
一、环境公益诉讼概述
环境公益诉讼相对与传统的三大诉讼而言，具有其典型特征，诉讼的主体特殊、内容也具有专门性，是一种新的诉讼形式。
（一）环境公益诉讼的概念
环境公益诉讼是指任何行政机关或者其他公共权力机构、法人或者其他组织及个人的行为有使环境遭受损害或者有侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提讼的制度。
二、环境公益诉讼原告的范围探讨
（一）学界对原告的范围主张概述
基于环境权的理论，学界很多学者都认为享有该项权利的主体都是公共环境的维护者和受益者，都有权参与环境公益诉讼。另外，许多学者认为环境权具有公共利益属性，因此他们提出的环境公益诉讼的原告资格范围更为广泛。
从学界来看，学者们对环境公益诉讼原告范围存在争议，但无一例外，他们提出的有资格原告并非唯一主体，基本包括了公民个体、法人、公众团体和国家机关等主体。
（二）对地方法规的考察分析
从立法层面来看，我国没有明确规定环境权，更没有专门的立法来对环境公益诉讼作出规定。但通过对全国各地地方立法实践的考察，发现有不少省份都制定了环境公益诉讼相关的地方规范性文件和专门性的指示，如贵州、云南和江苏等省。这些省份的规范性文件和工作指示中多倾向于主张检察机关、社团组织、环保部门以及政府管理部门才可以作为环境公益诉讼的原告。
（三）对实践案例的考察分析
吕忠梅等教授在《中国环境司法现状调查――以千份环境诉讼裁判文书为样本》一文中写到仅2006年全国进入司法程序的环境案件就多达2418件。这些案例中有很多环境公益诉讼的案例，实践中提起环境公益诉讼并进入诉讼程序的一般都是检察院、行政管理部门和环保部门，公民个人提起的环境公益诉讼进入司法程序难度比较大，法院一般也不予受理。
三、环境公益诉讼原告诉讼权能优劣分析
通过上文对环境公益诉讼的原告资格进行的考察分析，本文认为我国环境公益诉讼的适格原告主要有公民个体、营利性法人组织、非法人团体、检察院和环保部门。此外，对于自然物、环境保护部门以外的其他政府行政管理部门、后代人等主体不易作为当前环境公益诉讼的原告。下文将从现实可行性的角度对下面几类适格原告的资格作简要分析：
（一）公民个体
我国《环境保护法》的第 6 条规定“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。可以看出我国的公民个体享有提起环境公益诉讼的权利是没有疑问的，但公民个体的财力、举证等问题使其现实行使权利的难度很大。所以当前司法实践中受理这一类原告提起的环境公益诉讼的案件很少。
（二）营利性法人组织
法人组织作为市场主体，必然也享有环境公益诉讼权，并且法人组织在人力财力上一般也有相当的实力，能够担负的巨额诉讼费用。但是，法人组织大多具有营利性。所以苛求法人组织作为环境公益诉讼原告的现实中可能性不大。
（三）非法人团体
这一类原告一般指的是公益性组织，如环保NGO组织和中华环保联合会等组织。由于这类主体具有公益性和专业性，如果提起环境公益诉讼必然能够很好的维护环境公共利益。但当前我国的非法人团体组织过多的依附于政府部门，因此也很难发挥应有的作用。所以当前我国的非法人团体组织还不宜作为环境公益诉讼原告的最佳选择。
（四）人民检察院
检察院作为我国独立的司法部门，可否作为环境公益诉讼的原告，学界有反对也有赞成的声音。本文认为检察院更多的是负责监督职能，并且检察院自身也有专业性和专门性等条件的限制，所以检察院只能在一定的条件限制下才可以作为原告。
（五）环境保护部门
环境保护部门作为我国的环境保护监管者，有权力运用行政手段对破坏环境的行为予以行政处罚，追究违法责任。但由于行政手段具有局限性，并不能很好的全面保护环境公共利益，所以应该赋予环保部门提起环境公益诉讼的原告资格。
有学者认为环保部门作为原告难免有怠于行使职权、难以独立行使职权、剥夺了其他原告的选择权等弊端。本文认为：由于行政职权具有局限性，很难完全保证环境利益不受损害，因此提起环境公益诉讼并非都是因为怠于行使行政职权；并且环保部门可以采取跨区域诉讼管辖保证独立性；在同一破环境的侵权案件中，有资格的原告都可以提起环境公益诉讼，所以环保部门行使原告诉讼职权不会侵犯其他原告的选择权；并且环保部门的专业性强，提讼在很大程度上可以节约诉讼成本。因此，环保部门作为环境公益诉讼的原告是不存在问题的，也确实具有可行性。
四、总结
鉴于此，笔者认为在当前国民的公共意识和能力不足，营利性法人具有趋利性，团体组织发展不完善，难以堪当重任，检察机关的范围受限的局面下，环境保护部门具备专业的技术和专门的人员，在环境公益诉讼的取证、承担责任能力等方面有得天独厚的优势，应该选择其为首要的诉讼原告。而非法人团体和组织只有在将来发展完善之日，才可以委以环境公益诉讼之重任。
注释：
[1]本文并无意否定其他原告的适格性而主张原告资格唯一论，而是基于我国当前环境公益诉讼现状，从原告的可行性角度得出的提起环境公益诉讼的最优主体的结论。
[2]朱晓勤，何锦龙.中国水污染环境公益诉讼的发展与展望[J].2011年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集。
[3]吕忠梅，张忠民，熊晓青.中国环境司法现状调查――以千份环境诉讼裁判文书为样本[J].法学，2011（4）.
【关键词】公益诉讼 环保 体制 构建 创新 环境权
一、环境公益诉讼的内涵与现状
环境公益诉讼是指为了保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动，也是针对保护个体环境权利及相关权利的“环境私益诉讼”而言的。环境公益诉讼是保护环境的重要武器，中国现行的法律制度规定，人应当与案件有直接利害关系，而公益诉讼则不要求有直接利害关系，不要求人是法律关系当事人。对此新型诉讼制度各国称呼不一致，如环境民众诉讼、环境公民诉讼等，但其内涵基本一致。环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提讼的制度。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。环境公益诉讼利益归属于社会，诉讼成本应当由社会承担。
近几年，我国在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索。例如，江苏省无锡市中级法院和市检察院联合了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》；云南省昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提讼。
二、我国在推动环境公益诉讼制度中的一系列障碍
（1）根据现行《民事诉讼法》第五十五条的规定，只把法律规定的有关机关与组织列为环境公益诉讼的原告主体，排除了个人，范围过于狭窄且具有很大的模糊性。因而在实践中很难起到环境公益诉讼的应有的效果。
（2）现行环境民事诉讼中的举证责任倒置应进一步明确。在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据。
（3）国务院的《诉讼费交纳办法》没有把公益性的诉讼案件明确纳入其中，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的和提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说都是不利的。
三、我国环境民事公益诉讼制度建立的路径模式与创新思维
（一）路径选择
关于我国环境民事公益诉讼制度建立的路径选择，学界主要有两种观点。一种观点认为可以直接通过国家立法予以确立，大多数学者赞同该观点。另一种观点则认为目前立法时机尚不成熟，主张从判例到立法的上升路径。
笔者赞同第一种观点：一，我国环境民事公益诉讼制度的建立是一个系统工程，涉及多部法律的革新和修改，这是司法解释和典型案例无法解决的；二，经过多年实践，我国的实践经验比较丰富，西方国家在这一领域已有几十年的实践，其经验可以借鉴。将环境民事公益诉讼制度纳入立法轨道时机已经成熟。
（三）体例安排
笔者认为，应采取总则规定与专章规定相结合的方法。即在总则中对民事公益诉讼作出概括性规定，在特别程序中用专章对其具体制度予以规定。因为民事公益诉讼与普通诉讼在程序上存在很多差异，这种体例能最大限度的协调好民事公益诉讼与普通诉讼的关系。
四、总结
要建构中国环境民事公益诉讼制度，关键要解决立法者的观念与意识问题，要使立法者清楚地认识到问题的严重性和建构民事公益诉讼的迫切性、必要性与可行性，唤起立法者的立法使命感。而具体制度的设计等技术层面问题较易解决。因此必要性与可行性的论证与言说，就成为时下催生立法者立法观念与意识的首要问题。
参考文献：
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[7]徐爱国.人类要吃饭，小鸟要歌唱[J].中外法学，2002.
[8]参见唐大为.试论公民的环境权利[J].环境理论与实践，中国环境科学出版社1993.
[9]程正康.环境法概要[N].光明日报出版社，1984.
关键词：环境权;环境公益诉讼;原告主体资格
中图分类号：D925.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）26-0049-02
通过对新民诉法、新环保法和《解释》研读，可以发现环境公益诉讼原告主体资格的规定并不完善，公民个人不具有原告资格，法律规定机关的原告主体资格认定问题亦是不明确，这是我国环境公益诉讼制度的明显缺陷。因此，有必要对环境公益诉讼的原告主体资格进一步探究，有效保护公民环境权益。
一、环境权和环境公益诉讼
环境权是20世纪伴随着人类社会环境危机而产生的一种新型权利，是集体权利和个体权利的汇合，是权利和义务的高度统一的一种新型法权。国际社会已在《人类环境宣言》中经对环境权的内容做出了认定：人类有权在一种具有尊严和福利的生活环境中，享受自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代人和将来世世代代生存环境的庄严责任。生态环境是全人类共同享有的财富和资源，环境权就是人类共同享有和利用这一资源的权利，是人类基本权利之一。从享有该权利的主体的角度分类，环境权包括单独个人（含企业）享有的权利和国家享有的权利。 从该权利的主要内容的角度分类，环境权包括实体权利和程序权。
环境公益诉讼是指根据有关法律的规定，对于有关主体违反法律规定，故意或者过失损害环境的行为，使的公共环境可能或必然遭到破坏的情况下，法律规定的主体为了公益而非私益，可以作为原告向人民法院提出诉讼请求，请求法院处理的制度[1]。其立法目的是对于损害社会环境的行为，有关主体可以通过诉讼的方式请求法院追究责任，以维护社会公共环境利益。与传统诉讼模式相比，其最大特点就是不要求原告与环境损害事实有直接利益纠葛。
二、我国环境公益诉讼原告资主体资格现状分析
新民诉法第55条规定了法律规定的机关和有关组织可以成为环境公益诉讼原告，该条款标志着我国环境公益诉讼制度正式确立，使环境公益诉讼制度从此有法可依。无疑，作为法律制度体系中重要部分，环境公益诉讼反映了时代需求，是我国法治进程的里程碑。随后颁行的新环保法第58条和《解释》则对有关组织的原告主体资格做了进一步规定，符合要求的组织必须具备四点：地级市以上民政部门登记、从事环保事业满五年、无违法记录，非营利机构。
如今，环境公益诉讼制度已经正式被我国法律所承认，该制度也摆脱了传统诉讼模式的束缚，提讼的主体不必再与案件具有直接的利益纠葛，但仍然存在原告主体资格立法层面不完善的问题：首先，诉讼中重要主体之一的公民个人被摒除在原告范围之外，这导致相关环境公益诉讼很难及时提起，以致某些利害关系人的权利不能得到有效保护。其次，对法定机关原告主体资格缺乏具体规定，对于有权提讼的机关的范围，应具有的资格和条件等一系列问题均缺乏明确规定。这样就使得该制度在难以实现其立法目的，导致司法实践中难以充分发挥作用。以上这些缺陷表明了，环境公益诉讼制度存在着缺陷和不足，有必要深入探究该制度的原告主体资格问题。
三、国外环境公益诉讼原告资格理论和立法经验
环境公益诉讼制度在我国已经确立，但问题也随之而来，比较突出的莫过于原告主体资格问题，即使是立法之前成功的环境诉讼案例也未能在我国法学理论界和实务界获得共识。相对于我国，当前西方发达国家的环境公益诉讼制度在理论乃至实践上都比较完善。通过对环境公益诉讼制度的深入研究和吸收借鉴，能促进我国环境公益诉讼的完善。目前国外主要理论有：一是环境权理论。环境权随着社会发展而出现一种全新的基本人权，亦被联合国所承认。二是私人检察官理论。源于美国纽约州工业联会诉伊可斯案。指为了保护公共环境，可以授权个体提讼，该个体既可是检察长，也可是公民个人，而且不要求此个体与被诉损害公共环境行为有利害关系[2]。三是诉讼信托理论。由美国学者萨克斯创造，指生态环境系统是一种财产，属于全体人类，环境被公民委托给政府管理，在公民和政府之间，政府是受托人，公民是委托人[3]。环境公益诉讼在西方国家法治实践中也得到广泛适用。
（一）美国
美国法律最早规定了环境公益诉讼制度，被称为“环境公民诉讼”，现已形成完善的环境公益诉讼体系。美国通过判例法形式突破了传统诉讼模式诉讼中对原告主体资格的限制，从而克服了成文法滞后缺陷，使无直接利害关系主体获得了原告资格[4]。
（二）英国
一般情况下有权提起环境公益诉讼的人，只能是检察官。特殊情况下，检察长官同意后公民个人可以获得权，这称为“检举人诉讼”[5];一些特定的社团组织、国家机关、公务人员在检察官允许的情况下，也可以具有环境公益诉讼的诉权。
（三）日本
日本法中不要求提起环境公益原告必须与损害事实有直接或间接的利益纠葛，原告可以以纳税人或其他与自己利益无关的身份向法院提起环境公益诉讼，环境公益诉讼原告主体包括纳税人个人，有关组织，国家机关。
四、我国环境公益诉讼原告资格存在的问题
（一）国家机关的原告主体资格问题
虽然在立法上明确规定了特定机关的环境公益诉讼原告主体资格，但这条立法的缺陷显而易见，其规定过于抽象，缺乏操作性，对于哪些国家机关有权提起环境公益诉讼，可以作为原告主体的国家机关的范围和资格问题缺乏明确的规定，从而使环境公益诉讼在司法实践中很难操作。因此，有必要对有关的特定国家机关原告主体资格进行进一步探究，明确条件，使之细化具有可操作性，使利害关系主体能通过该条款及时请求特定机关行使诉权。
（二）公民个人原告主体资格问题
现行法律只规定了法定机关和有关组织环境公益诉讼原告资格，而公民个人这一诉讼法的重要主体，却被我国环境公益诉讼立法所排斥。作为环境权主体，公民应具有环境公益诉讼原告资格，通过向法院提起环境公益诉讼维护个人乃至社会公共环境权益。笔者认为，这是我国环境公益诉讼原告资格的缺陷，否定公民原告资格是值得商榷的。公民个人是否应具有环境公益诉讼的原告主体资格，在理论和实践中都是一个富有争议的问题，值得我们做出进一步的探究。
五、我国环境公益诉讼原告主体资格完善建议
（一）法定机关环境公益诉讼原告资格完善建议
1.赋予检察机关原告资格
我国检察院具有维护社会公共利益，代表国家提讼的职责。所以检察机关应具有环境公益诉讼原告主体资格，既符合法理又能为公众接受。当公共环境利益受损时，其应当提讼。环境公益诉讼立法前，已有多起检察机关作为环境公益诉讼原告的案例，且全部获得了胜诉，如2012年的福建省南靖县人民检察院诉沈某洪、沈某喜涉嫌非法采矿一案。可见，检察机关作为环境公益诉讼原告具有巨大优势。
综上所述，检察机关成为环境公益诉讼原告，不仅有立法依据，也有现实上的例证。其合理性与优越性体现在：一是检察机关作为环境公益诉讼原告，不仅符合法学理论，在实务中也具有应用性。二是检察机关肩负保护社会利益，代表民众反映诉求的职责。三是检察机关有丰富的诉讼经验，而且被民众普遍所信任，并且它拥有充分的搜集证据的能力，还可节约诉讼成本，充分体现诉讼经济的原则[6]。所以，应赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利。
2.环保机关原告资格之否定
国家权力属于全体国民，行政机关权力来自公民权利的让渡。西方国家环保行政机关是具有环境公益诉讼原告主体资格的，这种资格来自于法律直接授权，而且具有法理上的依据，其理论依基础是“环境权托管人理论”。所以，环保行政机关成了公共环境权益的管理者和监督人，可以向法院提讼。
环境公益诉讼立法前，我国有过环保机关提起环境诉讼的案例。笔者认为，现阶段环保机关不宜再具有环境公益诉讼原告主体资格，理由如下：一是行政权与权在性质，范围，强制性，主体和对象等方面都不同，不应由同一机关享有和行使。二是环保机关行使环境管理权和环境执法权维护的是国家利益，而环境公益诉讼原告行使权维护的是公共环境利益，两种利益虽有重叠但也有本质区别，不宜由一个机关代表。三是对于损害公共环境的行为，环保机关完全可以通过行使行政权，对责任人进行处罚并责令治理，以达到保护环境的目的。四是根据行政法理论，环保机关只具有行政执法权，不能代表国家和社会，而公益诉讼原告则代表社会公众[7]。综上，环保机关不宜具有环境公益诉讼原告主体资格。
（二）公民个人环境公益诉讼原告资格完善建议
公民享有宪法规定的公民权利，这是一项基本权利，而环境权正是其中一种，作为环境权主体，公民个人应当具有环境公益诉讼主体资格。当前，法定机关或有关组织都是官方或准官方性质团体，公民要想提起环境公益诉讼，几乎完全依靠公权力，而这些团体面临地方保护主义，上级行政机关或其他各方面的压力，很难超脱束缚。造成公民申请不被理会或被拖延，权益难以得到及时有效保护。
综上，对于公民个人这一重要诉讼主体，法律应赋予其环境公益诉讼原告主体资格。在环境公益诉讼立法前，我国已有公民个人作为环境公益诉讼原告的案例，即2012年的蔡长海诉清镇市屋面防水胶厂案。同时，这种观点也有理论依托，据民权理念，国家权力属于人民，公民将自己的私权集体让渡给国家形成了公权力，若公权力未能合法合理行使以维护私权时，权利就应重新回到公民手中。综合法理和我国实际，笔者认为，法律应该赋予公民个人环境公益诉讼原告主体资格，但应做出必要限制，避免滥权，以维护环境公益诉讼高效运行。
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[5]别涛.环境公益诉讼立法的新起点―《民诉法》修改之评析与《环保法》修改之建议[J].法学评论，2013（1）.
关键词：环境保护 公众参与 域外镜鉴 本土构造
公众参与作为环境保护的社会根基，是当前我国环境保护这一社会系统工程的重要一环。域外环境保护的成功经验证明，公众、政府、企业共同保护环境是一种最可持续的三位一体模式。公众参与并非法律科学上特有的概念，在资源与环境保护法学架构内，我国有学者将其界定为：在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。
环境保护公众参与的理论基奠
（一）环境权理论
“人类有权在一种具有尊严和健康的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任”。环境权的具体主张是联邦德国的一位医生在1960年首先提出来的。1969年，美国学者Josph Sax以法学中的“共有财产”和“公共委托”理论为依据，提出了系统的环境权理论。环境权既是一种实体性的权利，又是一种程序性的权利。包括清洁空气权、清洁水权、安宁权、环境美学权、环境知情权、环境事务参与权、环境请求权、公众监督权等权益。随着公众环境意识的提高，环境权的范围呈扩张趋势，环境权作为人类权利谱系中的第三代权利是公众参与环境保护最坚实的内核。
（二）动态的社会契约论
霍布斯在近代第一个全面阐述了社会契约理论，尔后经洛克、卢梭等人的进一步推演，社会契约理论不断丰硕起来。但随着人类社会经济结构的变化，这种古典的契约自由理论开始滑向崩溃的边缘，有人追循福柯的后现代话语，高呼“契约死了”。在古典社会契约论不断受到挑战的环境下，人类交往安全的维持必将在个体交互性选择中升华一种新的替性实践，即动态社会契约论应运而生。郑少华教授认为：所谓动态的社会契约理论是指在公民—国家—社团之间，权利的让渡不是静态的，也非一次性，它随着时代的变迁进行动态的、多次的、连续性的让渡，在这个过程中，社团的出现一定程度上也调节了契约缔结的机械单向格局。动态的社会契约理论以新自然法思想与社会连带主义思想为底蕴，有利于弥补社会契约理论的不足与契约自由的流弊，在这样的“非一次性”的社会契约达成进程中，公众积极参与谋划环境保护这一现代性事业契合国家与个人动态协商民主缔约关系网格。
（三）利益相关者理论
Gunton和Vertinsky（1991）就曾经提到被某种决定直接影响到的群体，亦即利益相关者，应该直接并且有效地参加到决策制定的程序中来。Jackson（2001）随后指出利益相关者应该是那些自己认为受到影响的群体，而不应该是相关机构认定的受影响群体。对利益相关者分析是很有益处的，具体表现在：帮助了解复杂的问题；帮助发现可能存在的相互影响。它是决策制定中的一种管理和预测可能发生冲突的工具。利益相关者分析旨在研究和区分受到影响群体的立场，越来越多的关于环境问题的冲突，促使人们重视对于冲突的管理研究，而利益相关者分析，尤其是利益相关者参与决策制定过程，已经成为一种很常见的现象。
域外环境保护公众参与的法制实践与经验
（一）环境保护公众参与在国际法律文件中的展现
公众参与作为21世纪环境保护的必然趋势，为国际社会高度重视。许多国际文件如《人类环境宣言》、《里约宣言》、等都对公众参与提供了国际法依据。公众参与的思想形成于20世纪六七十年代，1982年10月28日联合国大会通过的《世界自然宪章》第23条规定：“人人都应有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定；遇到此种环境受损或退化时，应有办法诉诸补救”。该条规定指出了公众个人参与权的内容。而公众参与环境保护的权利首次在国际环境法律中得以确认是在1992年世界环境与发展大会上通过的《里约宣言》中，该宣言第十项原则宣布：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序”。自此以后，公众参与原则在有关的国际环境保护法律文件中相继得到确认。
（二）环境保护公众参与在域外国内立法中的展现
美国立法：1969年美国制定的《国家环境政策法》（NEPA）第101条（c）款规定：“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与环境改善与保护”。并于该法案的102条中首开公众参与环境影响评价制度之先河。美国环境立法中还明确规定了公民诉讼，公民可以依法对违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。为了方便公民诉讼，各单行环境法规还规定了较完备的相关条款。为了减轻原告的诉讼费用负担，鼓励公众对行政机关进行监督，《清洁空气法》规定法院可决定诉讼费用包括合理数额的律师费和专家作证费由诉讼双方的任一方承担。这项规定意味着原告的诉讼费用有可能由被告负担。
日本立法：《日本公害对策法》赋予了公众环境异议权，实现了公民参与环境决策的有效法律保障；在其《环境影响评价法》规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序，并于该法18条1项规定：“从保护环境的角度出发，凡是对相关环境影响评价报告草案有意见的人，第16条规定的公告时间开始至公开审查时间结束后两周内，可以文件的方式给项目发起人明确其意见”等。
欧盟立法：确立了公众参与的法律地位，规定了多样的公众参与方式，成立了专门机构—欧洲环境局，独立负责收集和提供准确而可比较的环境信息。欧盟理事会1997年3月制定的《关于制定公共和私人项目环境影响评价指令修正案》对公众参与问题作了明确规定；瑞典也将公众参与作为一项环境法的原则写进法律；而英国法规定公众可参与国家环境管理预测和决策的全过程，一切感兴趣的人均可参与。除上述国家之外，还有许多国家在法律中规定了公众参与的内容，如乌克兰共和国的《自然环境保护法》第九条规定：“公民有权以法定程序获得关于自然环境状况及其对居民健康的影响等方面可靠的全部信息”。泰国的《国家环境质量法》（1992）也有相似的规定。公众参与在域外环境保护实践中具有重要的地位。
（三）域外环境保护公众参与经验积淀的初步概括
考察以上国家环境保护公众参与立法的例子，可以得知：以宪法法律性文件立法明确规设了公民环境权，为公众参与环境保护提供了最高法律依据；建立了完善周密的环境信息公开制度，确保公民的环境知情权，避免参与的“在场失语”；明确规定民间环保团体（NGO）在环境保护中的地位、作用及参与环境保护的方式；规定了多种公众参与方式，建构了“环境公益诉讼”、“公众参与环境影响评价”、“公众参与环境立法”以及“立法、执法听证会”等具体的法律制度；建立了相关减免诉讼费、设立公益律师等配套鼓励制度；明确规定了公众环境保护的“全程参与”。 域外国际国内的制度规设，普遍形成了激发公众参与环境保护机制，从制度层面保障公众能有效地参与到环境保护活动中来。这些经验将可能成为我国本土环境保护公众参与法律制度走向理性化的镜鉴，值得我国环境法学理论与实务界的深入发掘研究。
本土环境保护公众参与制度图景的现实展开与价值反观
（一）环境保护公众参与制度立法图景的现实展开
环境参与权是公民享有的一项重要权利，因此我国法律法规非常重视对公众参与权的保护。早在1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定的“三十二字方针”中就有“依靠群众，大家动手”的要求，从此出发开启了我国环境保护公众参与的新局面。
我国《宪法》第1条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这是我国公众参与环境保护的最高权源。而在我国《立法法》第58条与《环境保护法》第6条均在各自的立法阶层上具体化了这一公民宪法性权利。
2002年九届全国人大常委会第三十次会议通过的《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。首次以法律形式在我国环境立法中使用“公众”一词，明确了公众在环境保护中的法律地位。2006年国家环境保护总局了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是我国环保领域第一部公众参与的规范性文件。这一办法不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，有利于保障公众的环境知情权，有利于调动各相关利益方参与的积极性。2007年4月，随着我国《政府信息公开条例》的施行，国家环境保护总局适时制定颁布了《环境信息公开办法（试行）》，首次全面地明确了信息公开的主体和范围，明确了环境信息公开的责任，规定了环境信息公开的方式，为公众参与环境保护提供了知情保障。
（二）本土立法实践的价值反观
以域外经验比照我国本土立法现状，环境保护公众参与作为一项环境基本法律制度，尚存在诸多制度性缺陷：从立法价值趋向考察，我国高位阶环境立法没有明确的环境保护公众参与，环境保护缺乏权利基础，立法指导思想滞后；从立法技术分析，公众参与环境保护的规定较为零散，且存在简单重复，缺乏系统性；当前的公众参与，主要限于少数人大代表、政协委员的提案、建议和人民群众的信访。而这些方式基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的反映，是一种消极被动的末端参与，它与真正的公众参与，即除末端参与外，还应包括预案参与、过程参与和行为参与四个参与有机结合的要求相比，还有很大的差距。对于行进中的我国环境保护公众参与制度，正视内在缺失是进一步制度再构的必要前提。
我国环境保护公众参与制度构造的路径选择
（一）确立环境权的宪法性权利地位
环境权作为权利递嬗演进中的第三代，强调的是以人为本，被普遍视为一种新型人权。列宁有言：宪法就是一张写着人民权利的纸。环境权作为公民的一项基本权利入宪，将在整个环境法体系中起到提纲挈领的作用，为相关制度的顺利推进提供“合宪性”依据，保证制度的“合法性”，使环境保护裁判获得直接的宪法保护依据，获至公民环境利益的充分救济。
（二）强化环境保护公众参与法律意识的生成与培育
我国环境保护事业起步较晚，公众对环境问题还缺乏了解。加强环境知识的宣传教育，增强公众的环境危机感，提高公民的环保参与意识是完善我国环境保护中公众参与的前提条件。通过举办风格多样的展览、环境科普讲座、利用众多环境保护纪念日等多种环保教育形式，多渠道地对公民进行环保宣传教育，使公民充分了解环境保护意义，认识到环境问题不仅是政府和社会的责任，公民作为环境的“第一受益人”（当然，从另一个侧面讲也是最直接的受害者），保护环境是个人的责任，也是对社会的一种贡献。
（三）赋予公众充分的环境信息知情权
环境知情权是指公民和社会组织收集、知晓和了解与环境问题和环境政策有关的信息权力。这里的环境信息包括公共信息和个别信息；前者指向社会公布的信息后者指只有在公众提出要求的情况下提供的信息。环境知情权从某种意义上说，它“是其他权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现”。为此，环保部门应该严格依照我国《政府信息公开条例》与《环境信息公开办法（试行）》的要求建立一套覆盖环保行政许可各领域、各层次的环境信息及与公众有关或将产生影响公众利益诉求的生态环境信息披露体系，扩大环境信息的“公开性”和“透明性”。
（四）设置环境公益诉讼机制
人类的权利自从其“脱母”的那一刻起就走上了一条不断被侵犯（甚至是野蛮的）的不归之路。而权利最终能否作为权利被人民真正享有不在于权利的神圣，毋宁说有一套救济的机制。公益诉讼是指为了保护社会公共利益，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起诉讼。由于环境权益不仅仅属于私人权益，更属于社会公益，所以在欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度。我国当前要注重立足于现实国情，循序渐进，构建一套既关注环境保护的特殊要求又能保持法律相对稳定、安全性的新型环境公益诉讼机制。
（五）积极发展环保社团
环保社团（NGO）活动以维护环境公益为目的，通过将“原子化”的公民个人组织起来，成立各种民间环境保护团体和组织，参与环境法律法规、政策的制订、监督、检查等；开展环境公益诉讼等维权活动；集中开展环境保护宣传、环境学术交流、环境知识咨询、环境科技成果推广等，为公众参与环境保护提供多种途径。国家应鼓励、支持并积极引导成立环境保护社团体（NGO），降低环保社团的准入门槛，放宽环保社团的核准登记条件，对不参与商业经营的环保社团组织实行备案制度，为环保社团创设一个宽松的制度环境。
参考文献：
1.方炼勇.环境保护中的公众参与[N].湘潭日报，2005
关键词公民环境权 公民权利 宪法保障 宪法诉讼
作者简介：何奇，贵州大学法学院。
一、环境权的提出与发展
随着第二次世界大战的结束，在本世纪六七十年代，由于经济建设的需要，环境问题变得越来越重要，环保运动日益高涨。在很多工业发达国家，有关环境权的著作以及论文纷纷不断的出版，也由此加速了有关环境权理论的形成。但是我国由于的影响，学术界对环境权理论的研究还较为滞后，这一困境到
（三）不断完善行政诉讼程序
环境损害具有广泛性和持久性等特点，应该适当的放宽对环境行政诉讼权的限制。在当前日益严重的环境污染的背景之下，不应该仅仅是把实际受到的损害规定为原告行使权的前提条件，而应该延展实际损害的适用范围。 （四）增加环境行政听证程序
听证可以使行政处罚变得更加公正和透明，我国1999年的《行政处罚法》对于行政处罚听证程序的起始条件、申请以及受理等都进行了规定。当我国的公民环境权受到侵害的时候，有权利要求听证来保护自己的权利。
（五）建立和完善环境公益诉讼
环境是全人类赖以生存以及发展的依托，属于全人类的公共财产，对于所有的人而言都有着无可争辩的极端重要性，也因为如此，无论是任何国家还是个人都不应该对其任意占有或者是损害，而环境公益诉讼的建立以及完善有利于确保环境权的实现。
由于环境公共利益直接关系到人们的生命健康以及全社会的可持续发展，因此提起环境公益诉讼的主体既可以是直接受害人，也可以是间接受害人，根据法律的授权，他们都有权以自己的名义提讼。无论是单位或个人，还是行政机关及其公务员，当对环境造成严重污染时，都可以成为环境公益诉讼的对象。我们还应该看到，环境的公共利益与个人环境利益的满足具有不对等性，个人环境利益的满足不等于环境公共利益的满足，因此环境公益诉讼也不同于环境私益诉讼。由于环境的公共利益受到损害以后很难补救，所以环境公益诉讼的提起不以实际受到损害为条件，具有预防的功能。正是因为环境公益诉讼对环境权的实现有着重大的现实意义，我们应该逐步建立和完善这一诉讼制度，从而更好的保护我们切身的基本权益。
综上所述，要想让环境权得到行之有效的实现，就必须在制度设计上不断的发展和完善。随着现代法治的发展，秩序的建立，宪法司法化己然成为现代民主法治国家宪法权利保障制度发展的必然趋势。公民环境权作为宪法确立的一项公民基本权利，在其受到侵害的时候当然应该受到尊重和保护，无论是宪法诉讼的建立完善，还是环境公益诉讼的设计，都应该以保护公民的基本权利作为应有的题中之意。
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