由于各级领导的重视，该院针对检察建议制定了较为详尽的检察建议的法律文书规范和制作程序，并在实际制发过程中得到了严格的执行。同时从检察建议的回复数量和间隔时间来看，由于检察权威的树立和承办人在日常工作中的努力，检察建议的回复率有所提高，也昭示着检察建议法律效力的进一步树立。但从上述检察建议的具体内容中也可以看出，其制发的质量还有待提高，很大一部分检察建议是针对个别单位和个别案件，基本没有涉及某行业整体出现的问题或一定时期内办理的所有案件进行分析并提出治理建议。而且很多检察建议涉及的行业和问题是有一定的普遍性的，甚至不同检察建议全文大致相同，只是制发的对象有所修改，这反映出相关承办人对运用检察建议深入参与社会管理创新认识的不足。同时我们也应当看到，检察建议参与社会管理创新还停留在浅层次水平，制发的大部分检察建议的建议内容在很大程度上是具体单位自身的内部具体管理事务。针对个别单位、同时又具有一定普遍性的问题制发检察建议，管理的创新只能存在于个别单位，对整个社会的管理创新效果影响有限。检察机关作为国家专门的法律监督机关，其着眼点应当是整个社会的管理秩序，而非某个具体单位的管理事务，即使是基层检察院其着眼点也应当放在本辖区的管理秩序。这不仅是深入参与社会管理创新的任务，更是准确把握检察机关法律监督职能的要求。
针对在社会、行业内普遍存在的体制、机制问题向相关主管部门制发检察建议。要根据检察机关法律监督职能的定性，准确、严格把握检察机关参与的“社会管理”的内涵和外延。就如何运用检察建议深入参与社会管理创新，有以下几点建议:运用检察建议参与社会管理创新的领域和对象法律监督的重点是保证权力依法运行，确保正常的社会管理秩序。当前要更加重视查办和预防企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等领域发生的容易引发社会矛盾的职务犯罪案件，严厉打击工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发、国有资产管理、金融司法等问题突出领域的职务犯罪，更加重视坚决监督纠正群众反映强烈的执法不严、司法不公问题。要运用检察建议达到参与社会管理的作用，除了要准确抓住有关社会和谐稳定的一类问题，更要向合适的建议对象制发检察建议。时代赋予了检察建议新的历史使命，也即不是简单的建议权，而是更加重大的参与社会管理权。因此在制发检察建议中应跳出固定思维，不仅要对执法办案中的案发单位制发检察建议，更要对党委、政府以及相关主管部门和行业协会等对社会管理体制有重要影响的机构制发检察建议，并且应当将这类主体作为重要的制发对象。同时应当尽可能发挥检察建议在社会问题防范方面的作用，对于表彰见义勇为类的检察建议应当尽量控制。因为这类检察建议虽与社会管理有一定的关系，但并非检察机关参与社会管理的重点，且也涉及具体单位的内部管理事务，检察机关作为诉讼监督机关不应过多干预。要提高检察干警制发检察建议的专业性和敏感性检察建议来源于检察办案工作，负责承办案件的检察干警直接接触案件的材料和当事人，最了解案件的情况，因此，检察干警要增强检察建议工作意识，善于发现案件中的敏感点。进一步发挥主观能动性，不断深化对检察建议工作的认识。要克服机械办案意识，注重办案效果，结合执法办案，及时提出检察建议，督促有关机关和单位完善社会管理、服务，及时化解社会矛盾纠纷。要结合形势发展的要求，加强相关专业知识的学习。上海作为全国的经济金融中心，新类型案件层出不穷。同时随着上海“四个中心”建设的深入推进，案件类型结构也必将发生质的改变，这也要求我们检察机关不断更新参与社会管理的专业知识，如金融检察管理方面的知识。有必要建立相关的专业化学习小组，对这类专业办案知识进行研讨。已经建立专业化学习小组的，应当依托小组平台，定期讨论相关专业领域管理中出现的新情况和新问题，对于已经出现的问题，应当探讨解决问题的方案。可以将专业化学习小组作为制发相应检察建议的提请和顾问机构。
发挥检察机关各部门相互配合的互动关系检察建议作为从办案实践中成长起来的法律监督手段，其发现问题和制发检察建议是离不开实际办案部门的参与的，而且应当以实际办案部门为主。但是因为检察建议本身除了对需要对执法办案中一类问题现状有深刻的了解，还需要有较强的对一类问题调查研究的能力。而检察机关各部门由于工作属性的不同，也塑造了各自工作理念的差异，实际办案部门较追求案件的正确和迅速办理，法律政策研究部门则更多地追求对执法办案问题的挖掘和研究。因此如何在检察机关各部门之间，特别是实际办案部门和法律政策研究部门之间形成良性互动关系，是检察建议有效深入参与社会管理创新的重要方面。同时因为检察建议参与社会管理创新的层次在司法实践中是存在差别的，有的检察建议是针对案发单位的具体管理制度漏洞，这类检察建议一般只需了解案件基本案情即可以了解问题并制定相应的解决方法，对于这类检察建议可以单独由实际办案部门承担。而对于向政府、行业主管部门等制发的创新社会管理体制的检察建议，则应当调动检察机关各部门的协作机制。因为实际办案部门最容易从司法实践中了解社会管理中存在的问题，在发现一类问题后，应当尽快向法律政策研究部门提供相关素材。法律政策研究部门作为研究和协调机构应当提供相应的意见和建议。如果涉及的部门较多，可以由法律政策研究部门召集其他相关部门对这类法律问题进行集体研究，必要时还可以进行相关的专题调研工作。在办案部门制发了检察建议后，也应尽快与法律政策研究部门取得联系，并送交相应正式法律文书。法律政策研究部门应当在提供一定反馈意见的基础上，进一步扩大检察建议的法律效果和社会效果，并指导今后的相关工作。
作者：桂祥 闫韶希 单位：上海市普陀区人民检察院 上海市闵行区人民检察院
[论文关键词]司法建议 社会管理创新 价值 运用
作为一项“有中国特色的制度”，司法建议制度的产生和发展是有其现实需要的。早在上个世纪50年代，司法建议制度就已出现，并成为司法机关参与社会综合治理的一种方式。2009年6月26日，最高人民法院下发《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，要求“高度重视”司法建议。充分说明了最高人民法院和社会各界对于司法建议制度功能的重视以及对于司法建议工作、特别是能否得到反馈的具体问题的关心。这表明对于司法建议制度在学理上再也不能泛泛而谈，否则难以回应社会现实的需要。
一、司法建议性质法理分析
在目前一个多元化、综合性的司法职能体系中，司法建议作为参与社会管理职能的履行，对其性质定位问题，成为学者对司法建议学理分析中观点碰撞的主要焦点。关于司法建议的法律性质，目前理论界有三种观点，即职权（权力）说、职责（义务）说、权责一致说。持职权（权力）说的人认为，司法建议是法律授予人民法院的一种特殊职权；持职责（义务）说的人认为，司法建议的内容是要求人民法院在行使审判权的过程中发现不宜由法院直接处理的问题时，有向其他机关提出建议的义务，因而它是人民法院的一种职责；持权责一致说的人认为，司法建议既是人民法院的一种职权，同时也是人民法院的一种职责，是职权与职责的统一。界定司法建议的法律性质为何，需从司法建议的与司法裁决、软法①等类似制度的比较研究中获得认知。笔者认为，司法建议本质属性是一种建议，是一种综合性的司法权，它既包含有监督成分，如对行政法制的司法监督，又包含有司法指导成分，如对金融企业内部财务管理的司法建议。因此，司法建议是人民法院的一项法定职权，它来自法律的明确授予，可称之为司法建议权。
二、司法建议参与社会管理创新的价值功能
司法建议已经成为法院延伸司法审判职能，实现审判的法律效果与社会效果统一的重要工具和法院参与社会治安综合治理工作的形式和载体，为化解社会矛盾、增强全社会法律意识、提高社会管理水平、促进社会安定与和谐、建设法治社会发挥了重要作用。
（一）司法建议是能动司法的有效举措
司法建议作为人民法院的任务之一，其目的是宣传法律，教育人们遵纪守法，自觉履行法律规定的义务，享受法律所赋予的权利。人民法院通过对案件的开庭审理，使当事人和旁听群众受到法制教育，了解哪些行为是法律允许的，哪些行为是法律禁止的，从而依法行事；通过对审理的案件的分析，采用以案讲法、以案说法的方式形成司法建议，并有针对性地向有关行政机关提出，使相关行政机关认识到自己行政行为的违法和不当，加以纠正和改进。这是人民法院通过审判活动，在尊重司法客观规律的基础上，按照“为大局服务，为人民司法”的要求，充分发挥主观能动性，正确履行宪法和法律职能，最大限度地发挥司法在保护权益、解决纠纷、管理社会和实现公平正义功能的有效举措。
（二）司法建议是推动社会管理创新的有效途径
我国现正处在经济发展的高峰期，生产力水平有了极大提高，社会管理方面的诸多问题不断暴露出来，人民法院作为处理社会矛盾纠纷的重要机关，通过审理、执行行政案件，介入行政争议，能够清楚地发现行政机关在社会管理方面存在的漏洞和不足。如果能够适时地结合审判实际，有针对性地加以研究，提出司法建议，对行政机关以警示教育作用，使被建议行政机关认识到存在问题的重要性、严重性，自觉克服和纠正，这对于行政机关及时创新社会管理措施，堵塞漏洞，提高社会管理水平，依法正确履行社会管理职责将起到十分重要的作用。
（三）司法建议是实现办案法律效果和社会效果有机统一的有效方法
当前，我国社会生活正发生着巨大变化，社会经济处于发展的战略机遇期，社会矛盾集中凸显，社会管理正面临着许多新情况、新问题。要妥善有效化解矛盾纠纷，努力做到“案结事了”，必须实现法律效果与社会效果的有机统一。人民法院作为国家审判机关，从办理好每一个案件出发，要着眼于从源头上彻底解决纠纷，预防和减少类似问题的发生，对于在审判活动中发现的行政管理等问题，以司法建议的形式，向行政机关提供系统的解决方案，可以为被建议行政机关提供决策的依据和参考，使行政机关从有利于体现民生、解决人民群众生产、生活中存在的实际问题出发，及时调整行政管理决策，认真履行职责，提高行政执法的能力和社会管理水平，实现“两个效果”的有效统一。
三、司法建议在参与社会管理创新中的适用
（一）司法建议参与社会管理创新的正当性界定
司法建议是人民法院以审判机关的身份参与所有社会组织和公民共同承担的社会管理活动，是契合司法监督角色与社会公共组织角色的共同职责，而应运产生的一种有效形式。从这个意义上来说，司法建议本身就具有司法监督和服务社会的双重性质，既包含有司法监督的内容，辅助司法监督目的的实现，又服务社会、参与社会管理。但回到司法实践中，人民法院如何将司法建议触角正当、合法地延伸至社会管理中，这是解决司法建议正当性问题的关键所在。按照西方政治哲学家们提出的权力边际理论，司法活动的最大半径只能通达与履行法定职权直接关联的事项，除此之外，司法权不能再行扩张。这就决定着人民法院服务社会也应存在一个权力边界，遵循依法行使司法权的原则，而不得越权。
因此，司法建议的制发应遵循以下原则：（1）合法性原则。合法性原则要求司法建议的作出符合法律，不与法律相抵触。这一原则具体体现在以下几方面：一是司法建议依法作出，即该类司法建议是人民法院在案件审理过程中发现有关问题而提出，而非通过其它途径（如新闻媒体、理论研讨会等），不构成对其他单位和组织正当行使职权的干预。二是司法建议的内容合法，所提对策建议具有明确的法律政策依据，且对相关事宜的处置属于被建议对象的法定职责范围。（2）可行性原则。可行性原则要求人民法院提出司法建议时针对特定的问题，所提对策建议较为具体明确，可操作性强。（3）时效性原则。时效性原则要求该类司法建议所涉及的问题重要而紧急，需要立即引起被建议单位的重视，否则会造成重大损失，酿成严重后果。
（二）司法建议参与社会管理创新的适用范围
关键词：建议；工作机制；企业发展；地位；作用
中图分类号：F23
文献标识码： A
文章编号： 16723198（2013）13012902
当今社会，企业很多问题发生在一线和现场，问题通常能够解决，但没有人愿意主动解决。由于缺少相应的沟通、反馈、激励机制，基层员工往往对不属于自己工作职责范围内的问题视而不见、避而不谈；而负责顶层设计的管理者有时虽然显现出解决问题的责任感和热情，但需要通过深入调研等方式才能了解到问题的来龙去脉，且其提出的解决方案还不一定符合实际。基层员工与管理者间缺少有效沟通的桥梁和相互牵绊、团结一致的共同点，员工漠不关心的态度和管理中不够高效直接的效率影响了企业凝聚力的效果，制约着企业的深远发展。尤其在当前市场竞争如此严峻的形势下，如何调动员工积极性为企业提出有益的建议，并通过形成建议工作机制逐步构建起企业内部常态化的持续改进完善管理体系，让管理者与员工共同致力于发现和解决企业经营管理中存在的核心问题，合力形成推动企业发展的凝聚力，对谋求发展的企业而言显得尤为重要。
1 建议与建议工作机制的界定
（1）建议的定义。建议是指企业员工在符合法律法规和企业规章要求的前提下，为企业提出的、有利于企业改进问题的意见。
（2）建议的范围。它可以涉及企业的方方面面，但如果从能有效推动企业发展和更符合管理者关注的角度考虑，建议内容应该更着眼于经营管理的重点领域，如在企业的营销管理、财务管理、人力资源管理等方面，员工对改进流程、方式方法提出的措施和意见。
（3）建议的特点。建议的目的除了发现问题，更重要的是为解决问题提供思路，因此应具有先进性、可行性、效益性的特点。
（4）建议的工作机制。围绕员工建议，建立相应的工作程序和工作规则，使建议从提出到采纳落实的各个环节有机联系和有效运转，最终达到解决问题的目的。
2 形成建议工作机制的必要性
（1）员工建议是企业实现优化调整的一种方式。企业面对不断变化的新情况、新问题所做出的战略决策调整，更多的是一种“自上而下”的调整，既没有充分发挥出员工主人翁的积极性和作用，也没有发挥出员工贴近一线和问题本质的优势。同时员工也有帮助企业改善的愿望。经常能看到一些员工借助于企业内部刊物，以读者来信等形式向管理者反映经营管理中存在的问题，提出个人的建议，这说明很多企业的员工关心着企业的发展，愿意为企业经营管理出谋划策，奉献智慧。而且通过员工建议帮助管理者及时发现经营管理中的问题，可有效促进企业实现“自下而上”优化调整。因此，这种现状为企业形成持续改进的工作机制提供了孕育的温床。
（2）员工建议对解决企业问题具有更直接的改善效果。正如前面所提，企业很多问题发生在一线和现场，有些甚至就是员工身边的事、手边活，因此很多基层员工就是遇到问题的当事人或看到问题的见证者，他们比上级管理者更清楚的来龙去脉，也更熟悉问题的发生的缘由，应该说对如何解决问题更有发言权。而管理者缺少贴近一线的优势，只能通过调研、检查等方式发现问题、研究问题解决方案，一来增加了管理成本，二来所提意见未必能切中问题要害。因此，倡导员工积极立足岗位和现场发现问题，并以建议的方式结合问题核心提出解决措施，再由管理者实施员工建议推动问题解决，可使问题解决起来更直接、更有效。
（3）建议工作机制有助于推动企业的不断改进与发展。很多企业为了改进和提升企业经营管理水平，也曾开展过一些“金点子”、“我为企业发展献一策”、“合理化建议”等建议征集活动，这些活动虽然也益处多多，但活动往往属于临时性或短期工作安排，受活动时间限制，改进效果属于一种短期行为，难以长久。且活动更关注建议内容和反映的问题，对建议实施重视不够，缺少对问题解决的有效引导和措施推动。而建立建议工作机制的目的在于，将建议工作融入企业日常经营管理，使其成为常态化管理的一部分，通过这种持续的推动力，促进建议工作在企业持续、深入开展，同时通过将提建议与实施建议同等重视起来，有效推动企业各类问题的解决，从而进一步帮助企业完善、巩固和提升各方面的运行管理机制。
（4）建议工作机制有利于员工价值与企业价值的统一，有利于提升企业的向心力与凝聚力。员工积极性为企业发现问题、提出建议，实际上是员工作为企业一员的主人翁意识的最好体现。且员工将建议提出的过程，也是向企业管理者展现个人聪明才智和个人价值得以实现的过程。而管理者通过采纳员工建议，及时实施建议并对员工进行奖励，则直接搭建了上级管理者与基层员工有效沟通的平台，让员工感受到企业对员工意见的尊重和重视，能够不断激励员工焕发出关心企业发展、与企业同呼吸、共命运的向心力和凝聚力。
3 形成建议工作机制的措施与方法
（1）建立清晰的工作流程。要让员工的建议变成解决问题的具体措施并最终落到实处，应该为建议设计从提出到采纳的清晰工作流程，重点应该包括六个关键环节：一是建议提交。员工可以以个人名义或联名的方式，按照企业规定格式向归口管理部门提交书面建议。二是建议受理。归口管理部门收到建议后对建议进行登记编号，并对建议内容是否符合建议要求进行审核，对拟采纳建议纳入评审范围，对不属于建议范围或不能采纳建议予以退回。三是建议评审。归口管理部门组织由企业专业部门人员或相关部门人员构成的评审小组，对受理的建议依据应用范围、完整程度、创新性等要素进行评分，确定对建议内容的奖励等级，给予建议人奖励。四是建议实施。归口管理部门对受理建议，尤其是拟奖励建议，进行实施立项，转交相关责任部门予以实施，并在实施过程中对实施进度进行跟踪催办。五是建议实施后效益认定。指归口管理部门组织评审小组和财务部门对建议实施后在一定时期范围内产生的效果，依据作用范围、作用时效、改善程度等要素进行评估，确定对建议实施效果的奖励等级，给予建议人和建议实施人员奖励。六是建议奖励。指企业依据对建议内容的奖励等级和对建议实施效果的奖励等级的认定，由相关部门将奖金兑现给建议人和建议实施人员。
（2）建立完善的管理机构。员工提出的建议交给谁、谁先看、谁来评价、谁来奖励，关系到流程的顺畅流转，应在企业内部明确相应管理机构与职能职责，为建议工作机制的形成提供组织保障。一是明确归口管理部门职能职责。具体负责制定建议工作机制相关规则、受理员工建议、组织建议评审和建议实施效益认定、协调推动建议实施等日常管理工作。二是明确相关部门职能职责。如财务部门具体负责对建议实施的效益认定，相关部门负责建议奖金的拨付兑现。三是组建评审小组，明确评审小组的职能职责。成立由相关专业人员或相关部门业务人员组成的评审小组，负责对受理建议的评审和建议实施的效益认定。
（3）建立统一的评价标准。如何评价建议内容的优劣？如何认定建议实施所产生效益和效果的大小？对建议人和建议实施者而言，评价的过程与结果直接关乎员工继续参与的热情和积极性。需要建立统一的、清晰的、公开透明的建议评审标准和建议实施效益认定的评估标准，保证建议的价值和建议实施的效益认定能够得到公平、公正的体现，避免评价建议质量优劣、评估建议项目效益大小靠“拍脑袋”，导致有价值的建议被埋没，挫伤员工的积极性。重点来讲，对建议内容本身的评审主要可从适用范围、完整程度、创新意识、可行性等方面设置相关指标，配以相应分值进行评价。对建议实施所产生效益的认定，则主要可从作用范围、作用实效、改善程度等方面设置相关指标，配以相应分值进行评估。
关键词：EPC合同；合同争议；处理方法
中图分类号：D923文献标识码： A
引言：
核电工程总承包项目是一项庞大、复杂的工程，相应工程总承包合同在签订前往往需要合同双方的多个部门经历多轮大规模合同谈判后方可实现，特别是合同价格需要更多次谈判和洽商，且往往在工程已开展一定程度后完成。因此，在工程总承包合同的执行过程中，EPC承包商与项目业主之间存在的合同争议很多，处理合同争议问题往往会涉及到费用、工期等与工程直接相关的因素，同时也需要大量的协调和讨论。如何有效处理这些争议，并通过有效的管理手段进一步规范工程总承包合同争议处理工作，提高合同争议处理工作的效率和效益，对EPC承包商来说是十分重要的。本文主要以提高工程总承包合同争议处理和解决的效率和效益，实现降本增效为目标，通过采取事前计划、事中控制、事后反馈的思路，提出了工程总承包合同争议处理的措施建议。
1.事前计划
作为事前控制的有效手段，计划是开展工程总承包合同争议问题处理的先决条件。事前计划包括明确工作目标、成立合同争议处理组织等。
1）明确目标
为了提高工程总承包合同争议问题处理的效率和效果，EPC承包商设定的目标有两个：
（1）从长远来看，在吸取已建成项目或在建项目合同争议处理相关经验的基础上，尽量在工程总承包合同起草和谈判过程中充分考虑并极力规避此类争议；
（2）从短期来看，在工程总承包合同正常履行过程中，合同争议已经发生或正在发生过程中，EPC承包商有能力、有信心来应对和解决此类争议，并争取获得费用追加或在费用不减少的情况下减少责任范围内的工作。
2）成立合同争议处理组织
通常情况下，EPC承包商的争议处理工作都在其商务合同管理部门，由其负责工程总承包合同起草、谈判、签订等责任的处室和工程师负责。在其中，由于核电工程的特殊性，对于工程总承包合同管理来说，合同管理工作通常按照项目进行划分，而非按照工作性质进行划分，这在一定程度上产生的后果是一个项目上产生的争议可能在另外一个项目上发生，同类项目合同争议处理经验没有渠道在另一个项目上实现经验反馈。因此，成立专门的合同争议处理组织是非常有必要的。该组织的责任包括对核电工程多项目的合同争议问题及解决过程、措施等有用信息进行收集、分类、整理、总结，并在各总承包合同管理负责人之间进行培训和宣贯。
2.事中控制
为了有效处理工程总承包合同争议，理清EPC承包商内部有关工作流程是必要的，因此，以下工作是必须重视的：
（1）编制核电工程总承包合同争议处理工作程序，包括合同变更、索赔以及合同管理经验反馈等工作程序。
（2）实时开展合同管理自查工作，依据已签订的工程总承包合同和已的合同管理相关制度，对职责范围内的工作进行查漏补缺。这要求工程总承包合同争议问题处理，必须严格执依据相关程序的规定，办理相应的手续，留存相应的过程资料，保证工作开展规范、有序。
（2）建立定期梳理和更新合同争议问题处理台账和清单的机制，各项目合同管理负责人定期整理合同执行过程中遇到的重大问题，并及时反馈至合同争议处理组织。
（3）合同争议处理组织根据需要召开讨论会，就工程总承包合同争议问题、共性问题进行讨论，就该问题的原因进行分析，提出解决方案和建议。
（4）对于已得到解决的争议问题，及时进行汇总整理，在组织内部实现经验反馈，以确保在后续合同管理工作过程中不再出现类似的问题。
3.事后反馈
事后控制的有效措施是改正及反馈，这也是工程总承包合同争议问题处理结果在后续项目中得以反馈体现的最直接的方法。通常这是通过在整理争议问题清单、共性问题清单时，通过分析同类问题是否在其他项目上存在，并根据争议问题处理的结果，来有效避免在其他项目上出现同样的问题。反馈的方式有很多，可能会在工程总承包合同谈判中有所反映，或在后续项目中与项目业主产生同样的问题时，按照成功的先例进行处理。
此外，在每个项目结束时，应形成合同争议问题处理经验总结在相关责任部门予以推广。同时，在项目进展过程中，也应通过多种方式（如制度约束、奖励支持等）激励各相关部门、责任人定期/或实时对有价值的合同争议处理经验进行总结和分享。
4.结论
有效提高建议提案的办理效率与质量
证监会有关负责人介绍，2009年证监会承办的人大建议和政协提案与往年相比，不仅在数量上增多，而且在内容上涉及面更广、针对性更强，涵盖多层次资本市场体系建设、支持中小企业融资、新股发行体制改革、推出股指期货等多方面热点问题，与资本市场改革发展的联系更为紧密，充分体现了人大代表和政协委员对深入推进资本市场改革开放和稳定发展工作的高度重视，对引导和规范资本市场稳定健康发展具有重要的指导作用。证监会始终把建议提案办理作为一项重要的工作来抓，在办理过程中，针对建议提案的特点要求，加强组织协调，严格落实办理要求，采取了一系列扎实有效的工作措施，有效提高了建议提案的办理效率与质量。主要做法是：
（一）切实加强组织领导
会领导多次就2009年建议提案办理工作专门做出指示，要求强化与代表委员们的沟通、交流，密切与各承办部门的协调联系，按建议提案类别分别提出办理方案，尽早安排和开展工作。证监会办公厅及时召开办理工作交办会，通报建议提案的总体情况，对办理工作作出部署安排，落实办理责任，提出时限要求。在办理过程中会领导认真组织研究，亲自审核把关，同时加大对重点难点问题的协调督办，有力推动了建议提案办理工作按时高质量完成。
（二）完善和落实办理工作机制
证监会各相关部门严格执行《中国证监会关于办理全国人大代表议案、提案、批评、意见和全国政协委员提案工作规则》，制定完善办理工作方案，落实分级负责、层层递进的办理工作责任制。会领导以身作则，深入调查研究、做好组织部署；各部门负责同志注重督办协调、强化责任落实。在办理过程中，证监会办公厅建立健全建议提案办理进度台账制度，跟踪掌握办理动态，明确办理重点，分解办理责任，狠抓流程控制，落实办理进度，不断提高办理工作质量。
（三）密切与代表委员的沟通交流
证监会注重加强在办理建议提案过程中与代表委员的沟通交流，明确要求承办部门在答复前认真了解代表委员的想法意图，在办理过程中与代表委员充分沟通、交换意见，答复后及时跟踪反馈意见。对于涉及面广、处理难度较大的建议提案，通过“请进来、走出去”开门办理，采取上门走访、实地调研、座谈研讨等多种形式，密切与代表委员的沟通和联系，使办理工作真正做到沟通顺畅、有的放矢，增强了办理工作的针对性与有效性。
（四）严格落实办理要求
坚持办理进度与办理质量兼顾，要求对建议提案的答复做到完整充实，优质高效，同时坚持实事求是，求真务实。对能够解决的问题及时解决及时落实，对需要逐步解决的问题制定明确的计划安排，对一时难以解决的问题，实事求是地说明情况原因，对确实不能解决的问题尽量充分解释、表明原则意见，保证了建议提案的答复质量。
（五）全力做好重点建议的办理工作
2009年证监会参与办理了十一届全国人大二次会议重点建议“关于应对金融危机，加大支持中小企业力度的建议”。对此，证监会高度重视，明确了重点建议的承办部门，要求及时、高质量地提供办理意见。在办理过程中，重点加强与牵头单位的沟通协作，及时通报办理情况，协调配合，共同研究、落实支持中小企业发展的政策措施，全力配合做好重点建议办理工作。
把好意见转化成工作措施
证监会有关负责人表示，2009年代表委员建议提案所关注的问题较为集中，建议提案内容与证监会重点改革监管工作高度契合。证监会立足于服务经济发展全局，深化市场改革创新，将建议提案办理与改革监管实践有机结合，注重凝聚各界共识，形成发展合力，有力地推动了资本市场改革与发展工作。
（一）关于多层次资本市场建设问题
加快推进多层次资本市场体系建设是有效应对国际金融危机、支持创新型国家建设的重要途径。代表委员对此高度关注，有关建议占全部建议的41%。按照国务院统一部署，证监会积极拓展资本市场优化资源配置的方式和渠道，稳妥推出创业板，多层次资本市场体系建设取得重要突破。一是积极支持国民经济平稳较快发展。落实国家产业政策，支持符合条件的大型国有企业、民营企业和中小企业发行上市，大力推动市场化并购重组，促进上市公司行业整合与产业升级。2009年全年99家企业发行上市，193家上市公司再融资，境内融资额达4562亿元。二是稳步推出创业板市场。2009年10月23日创业板正式启动，推出创业板是我国去年迎难而上、应对国际金融危机的一大亮点。截至2009年底，共有36家创业板公司上市交易，筹资204亿元，总市值1610亿元，创业板开局良好。三是积极完善代办股份转让系统。健全中关村非上市公司股份报价转让试点制度，截至2009年底，共有挂牌公司59家。在总结试点经验的基础上，证监会将进一步完善代办股份转让系统管理体制框架，制定代办股份转让系统扩大试点具体方案，研究拟订场外市场建设总体方案。四是大力推进债券市场建设。修订《公司债券上市规则》，实施公司债券分类管理制度，商业银行重返交易所债券市场进入操作阶段，债券市场的统一互联取得积极进展。截至2009年底，共有36家公司发行上市公司债638亿元，同比增长121.67%。
（二）关于稳步发展期货市场问题
代表委员对创新期货品种、推出股指期货等方面较为关注，提出的意见和建议具有很强的参考价值。证监会结合建议提案，着力完善期货市场制度体系，稳妥推进产品创新，维护期货市场平稳运行。一是陆续上市螺纹钢、线材、早籼稻和聚氯乙烯4个期货新品种，已上市期货品种达23个，关系国计民生的大宗商品期货品种体系初步形成。二是加强期货市场监管，实施期货市场统一开户制度，开展期货公司分类监管，深入推进净资本监管和保证金监管，强化市场风险监测预警。三是积极平稳做好股指期货推出前的准备工作。在国务院原则同意推出股指期货以来，投资者适当性制度、股指期货合约和业务规则等主要制度均已实施，中金所技术系统顺利切换上线，相关业务培训、投资者宣传教育全面展开，近期已开始接受客户开户。我国期货市场基础建设不断加强，市场功能逐步深化，服务国民经济发展的能力进一步提高，截至2009年底，期货市场共成交21.6亿手，成交金额约130.5万亿元，同比分别增长58.2%和81.5%，我国商品期货成交量居全球第一。
（三）关于新股发行体制改革问题
新股发行体制改革关系资本市场资源配置和投融资基础功能的有效发挥，代表委员充分肯定了近年来证监会坚持市场化改革的方向，提出了富有建设性和启示性的意见和建议。在广泛深入的调研基础上，证监会坚持服务中央应对国际金融危机工作大局，积极谋划抗御国际金融危机冲击的政策措施，深入推进新股发行体制改革。按照分步实施、逐步完善的原则，了《关于进一步改革和完善新股发行体制的指导意见》，完善询价和申购机制，优化网上发行制度安排，重视中小投资者的参与意愿，加强风险揭示，推动发行人、投资者、承销商等市场主体归位尽责。从实际效果看，新股定价的市场化程度明显提高，网上发行冻结资金量显著减少，个人投资者中签户数大幅提高，市场参与主体的履职尽责意识显著提高，新股发行体制的市场化改革方向得到社会认同。证监会将在进一步总结去年改革经验的基础上，积极研究推出新股发行改革后续措施，加强对询价、定价过程的监督，完善一级市场价格形成机制，优化发行条件和程序，提高市场资源配置效率。
（四）关于完善金融监管机制问题
国际金融危机发生后，加强金融监管问题引起了广泛关注。代表委员结合境内外监管经验和教训，提出了不少好的意见和建议。多年来，证监会始终坚持以保护投资者合法权益、维护市场“三公原则”为目标，以增强监管有效性为核心，着力加强市场法治建设，着力创新监管方式和手段，严厉查处违法违规案件，引导和规范市场健康发展。同时证监会进一步加强了与有关金融监管部门的监管协作，在提升监管的有效性，维护金融市场稳定，防范和化解风险，推进金融创新等方面发挥了重要作用。今后，证监会将积极会同其他金融监管部门，继续深入探索分业监管体制下的监管协作模式，进一步健全监管合作机制，强化监管资源共享，加强金融监管体制机制建设，增强金融服务经济功能。超级秘书网
（五）关于加强上市公司监管问题
上市公司是资本市场健康发展的基石，代表委员对夯实上市公司规范发展的基础等提出了很多很好的意见和建议。证监会始终高度重视提高上市公司质量，一直将其作为监管工作的重点，不断采取综合措施，着力提高上市公司治理水平和信息披露质量。一是深入推进“加强上市公司治理专项活动”，督促全面整改公司治理问题，截至2009年底，累计整改一万多个问题，完成比例97.8%，上市公司整体规范运作水平显著提升。二是进一步完善综合监管体系，完善日常监管与并购重组监管的联动机制，着重强化股价异动的信息披露监管。三是结合上市公司年报监管，加大检查力度，对271家上市公司实施了现场检查；落实中介机构监管责任，延伸检查审计机构164家次。证监会将进一步以深入推进上市公司治理整改活动为契机，鼓励通过并购重组、定向增发等多种方式推动部分改制上市公司整体上市，严厉打击股东利用关联交易侵占上市公司利益的行为，切实提高上市公司规范化运作水平。
尊敬的各位领导、同事们：
山东**项目启动近两个月，因为前期开工仓促，遗留很多问题至今未决，造成现场我方管理困难，各项工作推进艰难、缓慢。现将项目存在的问题和对公司的建议做以汇报：
一、关于工程合同问题
本项目前期原业主（中军xx）分别签署了山东**36兆瓦屋顶分布式光伏电站EPC总承包、监理、审计、组件采购（泰州中来光电）、光伏区劳务分包（南京和禄）合同，山东**光伏项目四方协议、项目开发及管理服务协议以及项目物资采购、箱变采购补充协议。外线施工（青岛钧德源）、地形测绘（石家庄启明测绘有限公司）及设计（四川xx电力工程设计有限公司、四川xx新能源有限公司）、TUV检测（南德认证检测【中国】有限公司）未与EPC总承包和原业主方签协议或合同，项目合同及实际参建方涉及15家单位，已签署的部分合同、协议之间存在冲突、争议：
1．合同金额差异问题
原业主与光伏区施工单位南京xx签署一次性包干总单价0.8元/W建筑安装合同，合同内容：二、分包工作概况第3条第（2）款材料购买及费用中不含组件支架配重块，19MW合同价为1520万，而此分项工程EPC总包方报价含所有费用为1523万；外线施工单位青岛钧德源与原业主协议价945万，总包方报价为540万。因价格差异问题，导致总包方至今未与原业主采用施工队伍签署分包合同。建议成本合约部会同法务部以会议纪要或补充协议形式拾缺补遗，平复价格差异，尽快与总包协商最佳方案，督促总包与施工分包方签订合同。
1）对于合同归口问题
鉴于原业主已签署的合同、协议混乱无序，建议成本合约部监督将设计、设备采购、测绘、TUV检测、施工归口到EPC总包方实施，开发费用、监理、审计以及土地、屋面租赁费最终归口到我方控股的单位实施。
2）关于合同工作边界问题。总包方未与施工分包商签署协议，现有的管理机制又不能充分体现工作边界，导致现场总包、施工、供应商之间互相推诿，工作进展困难（如调度电话安装）。建议成本合约部在解决合同归口问题时，项目部参与明确各方工作边界，使各参建方各负其责，现场工作顺利推进。
二、关于工程物资问题
1．总包方请购物资迟迟不到场，现有物资与现场施工不匹配，严重影响工程进度；
2．项目设计图纸与实际施工严重不符，造成现场实际需求物料与前期设计预估量差距较大；
3）项目前期管理混乱，物资出入库制度未严格落实，出库物资难以查实。
项目上已将剩余物资清点完毕，并决定调配到大于、麻绪村，但仍不能满足这两个村全额并网。鉴于此种情况，为后续工作按计划展开，建议物料先按总包提资清单80％数量采购边施工边督促设计院出复核结果，避免因物料短缺再次停工。
三、关于施工队伍问题
光伏区施工因物料短缺问题，项目启动时只通知三个村施工单位进场施工。大于、麻绪村施工队江苏泛能擅自离场后至今未按要求进场施工，致使大于村村委已明确表态以后不再配合施工协调工作。目前，在部门领导的支持下，已协调南京xx进场施工（现场现金结算申请未批复），争取2月份再并网一个村（总包方不作为）。建议公司工程主管部门限令总包方约谈光伏区四个施工队，存优去劣，为春节后项目快速推进做好准备。
四、请公司帮助协调解决问题
1．工程物资保证
现场现已面临电缆型号不全、数量不够局面。总包方提资南京院后回复：现场核实设计人员正在核算，总包单位现场负责人沟通未果，请公司出面协调相关方高层，现场所需物资务必于3月1日到场。
2．项目资金保证
1）光伏电站设备基础用地、屋面租用补偿款春节前必须解决。设备基础用地已由南京和禄垫付，但组件安装屋面统计、核查工作仍未结束。建议春节前先按最低标准补偿2018年屋面租赁费，待彻底核查清楚后按协议逐户、全额发放补偿费。
2）项目最新付款计划已提交，请公司安排资金及时支付。
五、对项目管理的几点建议：
1．尽快出台工程项目管理制度，明确项目参建各方职责，使工程管理有章可循，奖罚分明。
2．项目合同拟定时让熟悉相近类型工程的人员参与，增强项目的可实施性。
3．建立工程项目专属沟通平台，使项目部、公司各职能部门随时可以掌握项目的进度、付款等情况。
一、班级议事的组织架构
班级议事有广义和狭义之分。狭义的班级议事，通常指的是针对重大班级事项的民主商议与集体表决。而广义的班级议事，则把涉及班级事务的全方位、全员化管理，都纳入这个民主化管理体系。这时的班级议事，其实成为班集体内部各种事项审议和表决的机制。
1.狭义的班级议事，一般表现为独立设置的议事机构与常态管理的结合。
班级生活中诸多问题和矛盾的解决，单纯依靠班主任实施教育和班长负责的班委会领导下的组织管理是不够的。这种集体化的领导，强调威权，突出了班主任意志与班级学生领袖意见，难以兼顾班级全体学生意愿。为了弥补民主决策不足、学生自主化管理薄弱的问题，我们在现代班级管理中，纳入了独立的班级议事机构，这也被称为“班级议事会”。
班级议事会是一个班级的议事机构。一般利用班会时间，就征集的议题，以及经过酝酿的议案（含解决问题的方法），在全班范围进行充分的讨论，以汇聚班级共识，达成一致行动。
班级议事会的人员与分工，有的相对稳定，有的则是采取任命制或轮流担任。
班级议事会，在会议之前，要征集各种班级议事的议题，组织小范围的讨论，为完善议案、提高议事效率，做大量的准备工作。
2.广义的班级议事，一般表现为利用现有的班级管理体系，强化民主化管理。
因班级管理日益精细化，班级议事制度通常会被现有班级管理体系所包容。此种情况下的班级议事，并不专指全班参与的集体议事。我们可以把班级议事，对应分出三个层级：
（1）班主任或班长主持下的班级议事。此为重大事项的议事。一般要在一个时间段内，例如采取周会制，也就是在一周内，广泛征集议题，以及就议题的解决征询意见，然后在班会上进行集体议事。
（2）班委会组织的专项工作的议事。这种议事，一般涉及班集体管理中某一个层面，如卫生、纪律、学习、文体活动等，或在一个较小范围内，由部分人参加，进行议事活动。基本组织方式，也与班级集体议事相类。或者出现集体诉求，关系到每一个同学，则需要提交全班议事，其操作可以归并到第一类议事中。
（3）小组组织的关于集体诉求的协商活动。小组管理，是班集体基础层级的管理单位，包括科代表主持下的学科管理小组、班级行政化管理小组、学习小组、各种活动小组等。除了常设小组之外，还有在活动中临时成立的小组。小组议事，也分“常态议事”与“重要事项的提交审议”两种类别。那些影响学生行为的、涉及集体的、由集体成员讨论决定（指令性的班级活动）的问题，通过全班来议事解决更为有效。
案例《分层议事换来轻松管理》中，把班级议事的层级分出“四部联议”、“部门议事”、“分管议事”、“小组议事”和“伙伴议事”五个层级。这与其班级的多层级、精细化管理有关。其“部门议事”，是在小范围内的工作议事，而“伙伴议事”，则代表着学生之间的随机性议事。
二、班级议事的一般流程
班级议事按照时间与进展，分为三个阶段：召开议事会前的准备阶段，召开议事会，议事会后的决议执行与监督阶段。
1.班级议事的准备阶段
班级议事是一个班级管理的制度。涉及制度建设，要让学生知道这是一件什么事，并研讨确定怎么做这件事，然后进行有关准备工作。
这个阶段分三个环节：班级议事的宣讲与制度建立、征集并确定议题、针对议题进行问题解决的商议并形成提案并提案审查。
（1）建立制度
班级议事本身是一个民主化管理制度，因此制度的建立也需要走民主化讨论的流程。
班级议事的意义在哪里？除了这种集体协商、民主化管理机制，有利于学生独立和健康人格的塑造之外，还应该通过宣讲让学生明白这对其自身的诉求表达有益。正如《全面课堂管理》一书所说的：“当人们每日每小时密切地生活在一起，就必然得花时间去解决那些小小的摩擦，而且必须公开地解决。就像一台运转正常的自动引擎如果没有得到适当的就会突然停工，班级也需要合理的维修与适当的调整。当班级议事在积极、促进的气氛中召开时，它就会充当班级顺利运行的剂。”
每一个学生怎么参与这个议事活动，议事要议什么、在什么时间与地点议、每一个人的角色是怎样的、怎么议，形成决议怎么执行等。这些问题都要在讨论中明晰，以建立班级议事制度。
（2）确定议题
学生们在班级生活里，发生的人际矛盾与需要解决的问题，以及他们关心的事情很多。诸如，家庭作业的长度与时间分配，对于教师的满意与否，教学的效果与希望得到的辅助，班集体的人际关系，以及每日学习的进度、活动的组织等等。
有一些问题的解决和人际关系的纾解，以“一对一”面谈或小范围协商比较合适。需要在全班范围内集体讨论的议题，应该是关系到班级建设与发展，与每一个人都利益相关的事项或问题。
议题的确定适宜采取全班征集，班主任和班委会，或班委会讨论确定的方式。班集体的个人或各级组织单位，在自己关切的方面，提出议题。至于这个议题是不是合适在全班讨论，适合在什么时机讨论，则需要由班主任或班委来做出判断。
在班级议事制度的建立中，一些老师顾虑于，这样的放权式的管理，是不是容易导致失控的问题。采取班主任对议题的审查确定制度，就是给班主任一个可控的抓手。议不议、议什么、怎么议、什么时候议，这样的裁量权班主任是可以收归自己所有的。
（3）提交议案
适合班集体议事的议题确定之后，需要基于调查研究，并征询意见，提出解决问题的方法。然后，形成议案。为了提高议事效率，我们要清楚，班级议事，不是讨论议题，而是讨论议案。议案是一个议题在一定范围内讨论之后，附加了问题解决办法的成果。这个议案要有一定的民意基础。
提案人，可以是班集体中某一个同学，他提出，别人附议。还可以小组、班委会，或其他组织体名义提出。提案需要由议题、案由、建议等部分组成。
（4）提案审查
这是决定提案是不是可以上会讨论的一个必备环节。审查权，可以为班主任掌控，或者赋权给班长、班委会、班级议事会。
审查提案，要看这个议案在讨论酝酿中是不是已经成熟，会不会有很大意见的分歧，议案是否会带来积极的班级管理效益，提出的建议是不是可行等等。
我们强调班主任主持或赋权，以及在常设班级议事会中班主任对议案的审查权，都是为了在充分考虑民主性的基础上，保证班级议事体现主流价值倾向。避免讨论中，主题偏离，效率低下；以及舆论被少数人操控，背离教育价值。
2.召开议事会
这里特指班集体议事。一般要在班会上进行对于议案的集体议事。
议事会的组织如前面所言，或者是一个稳定机构，在日常的运作就是有严格分工的，在召开的会议上也履行各自的职责；或者是班主任、班长，以及其他教师赋权的人，主持召开的议事活动。
召开议事会，流程包括：宣读议案与审查意见、集体审议与回馈、集体表决并宣布结果。
（1）宣读议案与审查意见
班主任主持或赋权他人主持会议。宣布会议流程，提出具体要求。类似的协商会议，一般采取围坐为一圈的方式，便于交流。
会议，应该由提案人宣读提案。
在宣读议案之后，可由审查人简单介绍审查意见。若议案已经很成熟，分歧不大，这个环节可省。
（2）集体审议与回馈
就议案向全班同学征询意见。若有疑问可以提出，提案人需要做出解释和回应。必要的情况下，主持人或班主任可以介入。
（3）集体表决并宣布结果
以票决或举手表决均可。表决采纳多数人意见。一般须提前设定参加表决人数与表决通过人数。
通过议案的结果，要当场宣布。班主任或赋权人可做最后发言，进一步强调民主协商，集体表决，形成的集体决议代表了全班同学的意志，每一个人都要遵守并执行决议。
3.决议执行与监督
班级议事，形成决议，这是本项工作的第一步。决议是不是得到落实，是不是促进了班级管理效益的提高，这才是关键问题。
这个阶段包括两个环节：一是以班级管理的运行机制，落实决议。这与议案的内容与负责部门有关。根据议案的具体建议，有关负责人要抓好落实工作。二是委托具体负责人，或者是提案人，或者是班主任赋权人，做好过程的监督。有关情况要在今后的议事会上公布。
三、班级议事的一般原则
班级议事，作为重要的班级管理制度，在实践中，要恪守几条原则：
1.现实性原则
班级议事，所议的应该是班级管理与学生生活中最为关切的重要事项，也就是需要有审议的现实必要性。上面三个案例中，提出的诸多议题――“是否安排集体自习”“班级怎样重新分组”“结余班费的使用”等，密切关系到班集体每一个人的利益，是集体迫切需要解决的问题，自然应该列入班级议事内容。
2.集体性原则
班级议事，作为班集体协商的一种机制，天然带有同学们集体参与的特点。其最后形成的意见，也充分体现了集体意愿。
班级议事，力求兼顾班集体中诸多个体学生的诉求，并以集体利益至上的原则，以协商的方式，争取在最大程度上，就议案达成共识。与班主任和班委会的决断不同，它给予了一个让学生个体表达诉求的机会。
案例《从重新分组看班级议事》，在协商班级分组过程中，他们制定了一条基本原则：兼顾“小我”（个人意愿）与“大我”（小组共同目标），取得共赢。这里，他们落实的就是集体性原则。
3.民主性原则
民主性是班级议事最为鲜明的特点。我们采取重大事项决策的班级议事制度，并主张在班级的各个层级管理中，充分体现民主管理的思想，倾听个人意见，以协商为主要方式，努力达成共识与采取共同行动。其主要目的，还是落实民主性管理原则。
班级议事，无疑是民主管理的重要制度。这也是班级管理日益精细化的具体要求。我们在案例《分层议事换来轻松管理》中，看到该班集体在管理体系上，非常完备而且设计精细化，可以做到事事有人管。
4.实效性原则
班级议事的“议”，主要指的是落实发言权，即人人参与讨论。民主发言，人人参与，这本身是很耗费时间的。于是这种广泛参与的讨论，会导致低效率。因此，在班级议事实践中，我们普遍面对的问题是，怎么提高决策的有效性。
案例《八分钟的“苹果议事法”》，就是采取了分步议事，规范发言，限定时间，提高议事效率。
为了提高班级议事的有效性，通常可以用两个办法解决：一是在提案酝酿阶段，一定要有较多次、较大范围的讨论，努力融合各种不同意见；二是班级议事，作为班级决策的重要方式，一定要和班级管理体制（如现行班干部体制）紧密结合，注意不能出现形式化，或者只关注讨论而不能把决议落实的现象。
4.教育性原则
班级议事，脱胎于社会化管理中的民主管理思想。班级管理中引植这个管理制度，不仅仅为的是提高班级管理的效率与效益；更主要的目的，是引导学生在参与民主化管理的实践中，认识到个人利益要服从集体利益，并学会用诉求表达的方式和技能，与人以协商来达成共识，达到最大可能的合作。
一、江苏法院司法建议工作的基本情况
近年来，江苏法院在认真履行司法审判职责的同时，积极延伸审判职能作用，密切关注司法审判领域中反映出的有关管理体制、公共政策、经济发展、社会稳定等方面存在的问题，及时提出司法建议，实现了审判工作与经济社会的良性互动，有力的推动了社会管理创新。
根据有关法律规定和最高法院关于加强司法建议工作的文件精神，江苏省高院于2010年10月8日了《关于进一步加强和规范全省法院司法建议工作的意见》（以下简称《意见》），使得司法建议工作在开展过程中有章可依，有据可循。与此同时，江苏法院在司法建议工作的规范化、制度化方面进行了积极的探索。例如，全省行政审判工作注重司法建议的规范性管理：完善启动机制，杜绝“一判了之”；完善制作机制，力求“一建中的”；完善回访机制，防止“一纸空文”；完善规范机制，确保“一以贯之”。〔2〕扬州中院将司法建议工作列入全市法院年度工作计划和部门岗位目标考核，形成了领导有要求、部门有规划、审判人员有职责的上下联动格局。徐州中院设定最低司法建议工作量，要求各基层法院、中院各部门每年发送司法建议的数量不低于办结案件数量的1％。盐城中院连续2年组织开展全市法院优秀司法建议评比活动，并将评出的优秀司法建议汇编成册，这样既激发法官创作优秀司法建议的热情，又通过定期的遴选、梳理和编纂，将全市优秀司法建议成果巩固下来，既便于使用时检索，更利于他人写作时参鉴。
2010年和2011年，江苏法院分别发出司法建议2980件和2657件，相对于2007年至2009年的651件、1037件和1552件，有了较大幅度的提高，这也从一个侧面说明全省法院和广大法官对司法建议工作的重要性有了更加充分的认识，司法建议工作在人民法院整体工作中被摆上了应有的位置。从司法建议工作的效果来看，近几年，省法院报送的新型制售消费向农村渗透以及一些企业因职工集体离职导致生产经营受影响、一些民营担保公司违规经营等三则情况反映，中央领导作出批示。向省委、省政府报送的《关于妥善处理拆迁群体纠纷的情况报告》、《关于当前宏观经济形势下涉诉矛盾突出问题的调查报告》等，省委、省政府主要领导和分管领导作出批示，要求有关方面加强分析研判，提出应对措施。全省法院范围内涌现出一批高质量的司法建议，有相当数量的司法建议为被建议单位采纳并采取了改进工作的措施，还有不少司法建议受到当地党政主要领导的批示肯定，转化为完善社会管理的制度规范。例如，常州中院就审判工作反映出的有关解决困难企业、房屋拆迁行政裁决、私企老板弃企引发群体性纠纷、加强企业商业秘密保护等方面的问题，多次向市委市政府建言献策，市委主要领导均作出批示，要求有关方面予以落实。
与此同时，司法建议工作还存在一些不容忽视的问题。比如，司法建议工作的发展态势不够平衡，少数法院和法官对于开展司法建议工作的积极性和主动性不高；司法建议的制作水平参差不齐，个别司法建议存在问题找不准、原因说不透、对策提不好的现象，还有一些司法建议格式不规范；司法建议的反馈和采纳情况还不太理想，一些司法建议发出后“石沉大海，杳无音信”，司法建议工作的社会认同度有待努力提高。
二、司法建议制度的要素考察
司法建议是一项极具中国特色的制度，集中体现了司法机关的司法外职能。〔3〕根据我国现行法律规定，司法建议是适用领域极为有限的，为保障诉讼程序、督促裁判顺利执行而采取的一种间接性、无直接强制力的措施。〔4〕但在司法实践中，司法建议作为审判权延伸的方式和国家治理系统的一部分，呈现着与法律规定迥然不同的功能样态，也由此要求我们从实证出发，研究构成司法建议制度的各种要素。
（一）类型
根据《意见》，在审判、执行和办理涉诉案件过程中，发现有下列情形之一的，应当提出司法建议：1.对可能影响经济社会发展大局的某一类倾向性问题，需要积极加以应对的；2.存在严重影响社会稳定的隐患，可能引发，需要做好处置预案的；3.对涉及劳动者权益、消费者权益等民生问题保护不力，需要有关单位和部门强化措施，加以改进的；4.发现国家机关、企事业单位和其他社会组织在管理体制、规章制度、工作方法等方面违反法律法规、规章或者有关政策，或者存在重大漏洞的；5.存在《民事诉讼法》规定的有义务协助调查、执行的单位拒绝或妨碍人民法院调查、执行等行为或《行政诉讼法》规定的行政机关拒绝履行判决、裁定的行为，需要给予相关责任人员组织处理或纪律处分的；6.发现涉嫌违法或犯罪的行为而没有被查处的；7.诉讼程序结束后，当事人之间的纠纷尚未彻底解决，需要有关部门继续处理的；8.其他有必要提出司法建议的情形。为了理解和把握上的方便，对上述8种情形可以作适当的类型化整理。大致有两种分类，一种是根据指向内容，将司法建议区分为三类，分别是：个案建议、类案建议与宏观性建议。个案建议一般主要针对在审理或执行过程中发现的有关单位在制度管理等方面的漏洞，从个案角度提出改进建议，强调司法建议的整改功能。类案、宏观建议则针对某一时期的或是某一类案件反映出的普遍性、群体性或是倾向性问题，从全局的角度向当地的党委、政府以及相关职能部门提出系统预防、化解问题的建议，更侧重于强调司法建议的指引功能和服务经济社会发展大局的职能。另一种是从制作缘由的角度，将司法建议划分为四类，分别是：预见防范型、纠正改错型、沟通协调型、宏观综合型。
实际上，这两种分类标准是相互交叉的，个案和类案建议既可以是预见防范型，也可以是纠正改错型或沟通协调型。以下予以例证。
1.个案建议（纠正改错型）。2009年，南京中院在审查美国某国际贸易公司申请承认新加坡国际仲裁中心2007年第034号裁决一案中，发现我省外贸企业在不了解外国法律和境外仲裁机构的情况下，采用国外客户提供的格式条款与之签订合同，致使发生争议时适用国外法律和境外仲裁而遭受严重经济损失。针对这一情况，南京中院及时向省外经贸厅及相关外贸企业发出了司法建议，建议外贸企业在签订合同时，应注意加强对合同条款的审查，审慎选择和确定争议解决条款和法律适用条款。同时，在发生争议后，要积极应对，依法维权，重视争议的处理。省外经贸厅对南京中院的司法建议高度重视，专门致函感谢，并通过网络、信息简报等形式将司法建议及时批转给全省外贸企业，要求各外贸企业认真学习，汲取教训，加强对格式合同的审查。
2.个案建议（沟通协调型）。宿迁中院在审理该市某气体制造有限公司（下称气体公司）诉市政府颁发国有土地使用权证行政纠纷案件中，发现被诉行政行为存在重大瑕疵，但涉诉土地使用权已出让给某房地产公司开发建设，该房地产开发项目已经完成大半，建成房屋已经出售，一旦法院判决撤销该土地颁证行为，必将引发一系列矛盾纠纷，影响社会和谐稳定。为此，宿迁中院在详细剖析被诉具体行政行为存在问题的基础上，于2010年12月15日向宿迁市政府发出化解该起行政纠纷的专项司法建议。此司法建议主要包含案件的基本情况、原告主要诉讼主张、审判所发现的主要问题及协调化解行政纠纷的建议四项内容。宿迁市政府对此非常重视，市政府主要领导批示责成市政府法制办牵头，会同有关部门按照法院的建议全力做好案件协调化解工作。经过长达3个多月的反复协商，最终促成房地产公司与气体公司签订了厂房收购协议，市国土资源局依法注销了气体公司所持有的国有土地使用权证，气体公司自愿向宿迁中院申请撤回对宿迁市政府的行政诉讼，该案得以圆满解决。
3.类案建议（纠正改错型）。南京市玄武区法院从2010年前三季度审理的涉及某运输公司的26起道路交通事故损害赔偿纠纷案件中，发现该公司驾驶员在驾驶公交车或出租车从事公共运输过程中，存在乘客尚未完全下车时就关闭车门以致车门夹到乘客导致乘客受伤的情况，还存在与前车未保持安全距离导致与前车追尾、急刹车及急启动导致乘客摔倒、出租车停车下客时车门碰伤行人等现象。这些不规范的驾驶行为，不仅侵犯了他人的身体健康权，损害了该公司的公共服务形象，同时还容易破坏正常的公共交通秩序。为此，2010年9月16日，玄武法院发出司法建议，建议该公司建立合理的考核制度，进一步加大对驾驶员公众责任意识、安全驾驶意识、遵守交通法规意识的教育和培训，加强对驾驶员的心理疏导。2010年12月2日，该公司作出书面回复，并根据法院的建议，对现行的安全管理制度作出了相应地调整和完善。
4.类案建议（预见防范型）。徐州市从事钢模、钢管等建筑材料租赁的个体工商户业主比较多的集中在云龙区。近年来，云龙法院审理的建筑材料租赁合同纠纷案件呈逐年上升趋势，案件数量已占该院商事案件量的10%。由于这类案件进入执行后执行到位率偏低，部分业主的合法权益得不到维护，影响了该行业的健康发展。为此，云龙法院对钢模、钢管等建筑材料租赁合同纠纷案件存在的典型问题和共性问题进行了梳理分析，及时向相关行业协会和广大租赁业主发送了司法建议。司法建议从完善租赁合同、加强对承租人身份的审查、发挥租赁行业协会作用等多个方面，对进一步规范钢模租赁行为、预防钢模租赁纠纷，提出了有针对性的措施，收到了一定成效。截至目前，该院受理的建筑材料租赁合同纠纷案件数较同期有所减少。
5.宏观建议。盐城中院立足于国家宏观经济政策调整带来的变化，着眼于服务地方经济社会发展大局，充分发挥和积极延伸审判职能作用，深入调研分析当前全市金融市场新情况新问题，认真研究金融纠纷案件审理工作的新特点，以全市法院2008年至2010年审结的金融纠纷案件为样本，通过召开座谈会、走访金融监管部门、个案剖析等方式，在掌握了详尽的第一手资料基础上，形成了（2011）盐法建第H001号关于维护盐城金融安全的司法建议并报送市委市政府。
该司法建议共分三个部分：一是2008年以来全市金融纠纷案件基本情况；二是司法审判中值得关注的金融安全运行问题，重点是四个需引起市委市政府高度关注的问题。三是关于化解金融运行隐患优化全市金融环境的建议：建议市委市政府综合施策、推动民间借贷有序发展，高度关注不良金融债权转让、减少资产流失，加强对农民资金互助社、非融资性担保公司监管，加大创安力度、推动金融生态建设等，以共同营造有序的金融生态环境。收到此份司法建议后，市委书记等4位市领导作出批示，市金融办牵头银监、人行、公安、工商、宣传等部门，研究详细的工作方案，落实具体监管措施，在全市范围内组织了金融专项整治系列活动。
（二）重点
1.紧紧围绕经济社会发展大局提出司法建议。例证：2009年，总理在视察无锡时指出，要在无锡建立中国的传感信息中心，即“感知中国”中心；国务院批准在无锡建设“国家传感网创新示范区”。无锡中院为了推动该市传感网产业的迅速崛起，保障和促进信息领域新一轮经济发展增长和产业升级，组成了传感网知识产权保护调研课题组，对全市传感网产业知识产权保护情况进行全面分析，并提出了加强无锡传感网知识产权保护的司法建议。建议从政府部门和相关科研机构两个方面入手提高传感网的知识产权保护水平，并有的放矢的推出了11项强化传感网产业知识产权司法保障的具体措施。
2.对涉及人民群众切身利益的民生问题提出司法建议。例证：2009年，常州市新北区法院在审理几起建筑企业工伤认定行政诉讼案件中发现，在常州市施工的建筑总包企业和劳务分包企业普遍未为农民工缴纳工伤保险。经调研，新北法院建议常州市劳动和社会保障局“会商建筑主管部门制定我市农民工参加工伤保险办法，以更好保护农民工权益”。新北法院的司法建议得到了市政府的重视，2010年，市政府办公室下发了《关于全面推进农民工参加工伤保险的意见》，市人力资源和社会保障局也据此出台了具体的实施办法。当地企业积极响应，短短几个月内就有近4万名农民工参保受益，农民工合法权益得到了进一步的保护。
3.针对社会管理中存在的突出问题提出司法建议。例证：2010年，仪征市法院在审理一起未成年被告人盗窃案中了解到，被告人赵某某等人沉迷于网吧，并将盗窃所得赃款用于上网消费，他们到网吧上网时，网吧经营者未对他们的身份证等有效证件进行核对、登记。针对该案中暴露出的网吧管理问题，仪征法院及时向市文化广电新闻出版局发出司法建议，建议切实加强对网吧管理、监督，督促各网吧经营者对上网消费者的身份证等有效证件认真进行核对、登记；严厉查处网吧接纳未成年人等违法行为。市文广局收到司法建议后，组织执法人员对全市网吧进行检查，重点检查接纳未成年人和未按要求进行核对、登记等违规行为，对发现违规行为的网吧给予了行政处罚。
4.就妨害诉讼、执行难等与法院工作密切相关的问题提出司法建议。例证：2010年，丹阳市法院在案件审判过程中发现，部分律师、法律工作者以及少数公民个人进行诉讼时，存在冒充当事人签名、指使当事人提供伪证、阻碍调解、借需向法官请客送礼为由向当事人索取钱财等不当行为。这些行为给案件审理工作带来困难，损害了裁判的司法公信力。为此，丹阳法院向市司法局发出了加强律师和法律工作者队伍监管的司法建议，市司法局积极回应，与法院等联合出台文件并加强管理，收到了较好的效果。
（三）限度
现行的司法建议制度并不具有强制执行力，司法建议的作用能否得到切实的发挥，关键在于被建议单位是否愿意接受、是否能够接受，司法建议存在“边界”和“限度”。司法建议工作的实践也印证了这一点。例如，某基层法院在办案过程中发现，某垄断行业在保护公民个人权利方面存在监管漏洞，为最大限度地发挥司法的能动作用，推动相关行业堵塞漏洞，法院专程走访了相关企业，并根据调研情况向所涉垄断企业以及该行业的监管部门发出司法建议，建议高度重视相关问题，并提出了具体整改意见。建议发出没两天，法院就收到被建议监管部门的回音，但不是就建议内容的回函，而是要求法院将该司法建议收回。〔5〕还有法院通过调研发现，司法建议虽为业内人士所熟悉，但法院以外的单位中不知道此为何物者大有人在，或者只是听说过，没见过，不知道是什么性质。突然接到司法建议书，就以为是来找麻烦的，容易产生误解，接下来的工作就难做了。此外，被建议单位表示，有些司法建议确实提得很好，但因为工作繁忙，没有时间和精力去落实。有些司法建议落实起来不是领导一两句话就能解决，有些属于长期存在的历史遗留问题，积重难返，要么难以完成，要么牵一发而动全身，需要相当长的时间才能有所改观，法院冒然发送司法建议，就很难得到采纳。〔6〕因此，我们要注意考量提出司法建议的必要性，司法建议应当针对审判工作发现的、裁判无法解决的、且又必须引起重视和解决的问题，特别是一些普遍性、深层次、倾向性的问题。对可提可不提的、不痛不痒的建议最好不提，以避免发出司法建议后出现的“尴尬”；对一些能够通过沟通协调解决的问题，也未必一定要发送司法建议。
三、司法建议工作长效机制的构建和完善
加强和改进司法建议工作，离不开有效的制度作保障。从广义的制度层面上讲，“我国法律对于司法建议制度的立法规定已经远远落后于社会的实际需要”，〔7〕但是，要以立法形式完善司法建议制度特别是制定专门的司法建议法并非易事，尚需时日。当前，我们应当着眼于中观和微观层面的制度建设，把法院自身可以做和能够做的工作做好，进一步完善司法建议工作的配套机制，不断提升司法建议工作的成效。
（一）建立健全司法建议质量保障机制
“提升司法建议的质量是司法建议生命力的源泉”。〔8〕司法建议工作能否得到被建议部门的接受、领导的重视和社会的欢迎，主要取决于司法建议的质量。一是要强化建议意识。理念是行动的先导。不同法院和法官在司法建议工作水平和司法建议的质量上之所以有差距，首要原因在于对司法建议的观念有差异；要提升司法建议的质量，首先要强化对司法建议工作的认识和在审判工作中审时度势提出建议的意识。有了较强的建议意识，就能抓住影响经济社会发展的要害问题和敏感问题，对影响经济发展、社会稳定的深层次原因加以分析研判；就能从个案出发，对社会管理中的突出问题和市场交易中的普遍性问题，找出症结，探索规律，预测趋势，提出建议，以堵塞漏洞、完善管理、防范风险。二是要把握建议原则。有效运用司法建议敦促被建议对象改进工作，其重要基础是司法建议具有合法性、正确性、必要性。合法性原则要求司法建议的作出符合法律，不与法律相抵触，所提对策建议具有明确的法律政策依据，且对相关事宜的处置属于被建议对象的法定职责范围；可行性原则要求人民法院提出司法建议时针对特定的问题，所提对策建议较为具体明确，可操作性强；时效性原则要求该类司法建议所涉及的问题重要而紧急，需要立即引起被建议单位的重视，否则会造成重大损失，酿成严重后果。〔9〕三是要增强建议能力。司法建议的形成过程也就是法院在裁判之外针对特定问题进行法律论证和政策阐释的过程，需要法官在埋首处理个案之余还能够敏锐洞察个案所暴露出的深层次问题，进而建立起司法与行政之间较高层次上的对话互动机制。因此，形成一份优秀的司法建议的难度往往并不亚于制作一份优秀的判决书。〔10〕要重视和加强法官司法能力建设，在法官培训工作中增加有关司法建议的课程设置，加强对法官制作司法建议的技能培训，使法官不仅能看到问题的表面，而且能分析指出问题的深层原因，提出针对性和可操作性强的对策建议。四是要丰富建议主体。鉴于法官往往在专业上有局限性，不可能对各个领域、各个行业的业务和管理问题都很熟悉，在实践中，除了应加强调查研究和分析论证之外，还应扩充司法建议的参与主体，积极探索与人大代表、政协委员以及人民陪审员、法院咨询专家、有关专业人员相结合的方式，借助他们多方面的知识优势，更有效地研究和解决问题。〔11〕这样，司法建议就具有内行的眼力，专业的视野，指出问题就能跳出就事论事的范畴，建议的质量相应也会更高。
（二）建立健全司法建议跟踪督促机制
在现行司法建议制度框架下，由于被建议单位没有法定的回复义务，造成司法建议的反馈率偏低，即使是那些反馈的，也存在形式化、应付化、拖延化的倾向，有的被建议单位只作象征性的回复，敷衍了事。“发出司法建议的目的不仅仅是为了指出问题，更重要的是为了解决问题。”〔12〕司法建议工作重在提高实效性，力求将建议事项落到实处，不仅促使被建议单位解决问题，更重要的是推动社会管理制度的创新。一方面，要建立健全司法建议办理情况跟踪制度。司法建议书中要明确书面反馈期限，反馈期限一般可确定为1至3个月。司法建议书回复期限届满后未收到反馈意见的，相关承办部门应主动向被建议单位进行询问、提醒或回访，了解司法建议的可行性和运行效果，对落实中存在的困难和问题提供力所能及的帮助，也可以邀请被建议单位座谈，针对司法建议提出的问题和措施进行研讨，从而总结出更为全面可行的问题解决方案并加以落实。另一方面，要建立健全司法建议落实情况通报制度。被建议单位对司法建议置之不理超过规定期限或拒不接受司法建议的，应根据不同的被建议单位作出不同处理。如果被建议单位是行政机关，可以向其上一级主管机关或纪检监察部门抄送司法建议；如果仍然没有效果的，可报送同级党委和人大研究处理。如果被建议单位是行政机关之外的组织，则可向被建议单位的行业协会、主管部门抄送司法建议。
（三）建立健全司法建议工作管理考核机制
1.要规范司法建议工作程序。司法建议应当以法院的名义发送，内设机构和个人不得以自己的名义发送司法建议。要确定司法建议工作管理部门，具体承担司法建议书编号、审核、归档及司法建议考评等工作。司法建议书一般由独任审判员、合议庭或所在的审判业务庭（局）负责起草，经由司法建议管理部门审核后报院领导签发。司法建议承办部门要及时将司法建议的回复或反馈信息报司法建议管理部门备案。院、庭长在履行审判监督指导职责时，审判管理部门在开展案件质量评查等活动时，发现有漏发司法建议的情况，可以建议补发。此外，要积极构建司法建议交流平台，建立统一的司法建议信息库，及时将司法建议及其反馈情况、领导批示等录入信息库，并设置检索查询功能，以避免重复、低水平建议。
2.要建立司法建议工作激励机制。为了调动广大法官开展司法建议工作的积极性和主动性，要将司法建议工作纳入年度考核范围，司法建议被有关单位或组织采纳并向法院反馈意见或被领导批示的，作为考核的加分项及评先评优的参考依据之一。要定期开展优秀司法建议评选表彰，以之作为法官年度业绩奖惩以及职务级别晋升的一个方面，同时，可参照学术讨论和案例工作的做法，对效果特别好、影响特别大的司法建议给予专项记功等奖励。需要指出的是，考核司法建议工作是否应当规定司法建议发送数量，对此有不同的意见，笔者认为，确定合理的基数是有必要的，〔13〕但要综合案件社会影响、司法建议质量、被建议单位采纳程度、社会评价等因素综合考评，兼顾数量和质量，防止以数取胜。
3.要深化对司法建议工作的研究。近年来，关于司法建议方面的理论研究成果，尤其是关于司法建议的内涵、作用、价值等基础理论方面的的研究成果较为丰富，但相对而言，对司法建议在社会管理创新中的功能和效果的实证研究有所不足。扎实开展和科学管理司法建议工作，需要对司法建议工作进行更深入的研究。要在总结司法建议工作经验的基础上，对法院发送司法建议的数据、内容、效果等进行统计分析，还要在一定范围内对法官、被建议单位和社会公众进行问卷调查，了解各类主体对司法建议工作的评价，并广泛征求意见建议。通过掌握真实的情况，发现存在的问题，结合相关理论研究成果，健全完善工作机制，使司法建议在参与社会管理创新中的独特作用发挥得更加充分。
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