1、在完善法律法规中,建设好整个法律体系
1.1 为保证有法可依,要进一步做好采矿法制建设
目前,我国现有的关于矿山安全的法律法规的建设中,虽然有了很大的成就,比如《煤炭法》、《矿山安全法》、《安全生产法》、《矿产资源法》等法律。这些法律法规都是在宪法的基础上建设的专门与矿山安全有关的法律。另外,还有一些有关于矿山安全的行政方面的法律和条文,比如《安全生产许可条例》、《煤矿安全监察条例》等等。即使这样,其中还是有很多不足,比如一些法规已经落后,亟待修订,很多矿山安全的法规的整个标准体系还不是很健全,另外,在目前,已经建设的法律法规中,有些矿山安全的条文中有关监督管理行政法律还没有很好的明确责任。所以,开采矿产的法制建设仍然需要进一步的加强。
1.2 对一些有冲突的法律法规进行梳理
在我国现有的矿山安全法律法规条文中,整体来说还有一些杂乱。很多法律法规中,还是存在很多冲突和不科学的地方,比如,有些条款中之间存在相互冲突,有一些内容又是交叉重叠的,更为关注的不少具有隶属关系的法律法规,它们之间也存在互相抵触的现象。所以,对梳理矿山管理有关的所有法律法规是很需要的。目前很多现行的法律法规的作用都没有很好的发挥,这其中的原因就和各法律法规的具体条款之间的模糊不清有关,也在很大程度上合一些法规本事就有矛盾有关。所以,梳理所有矿山管理的法律法规也应当是重要的任务之一,从而使矿山安全的整个法律体系更好地发挥作用。
1.3 对其中法律法规的位阶进行提高
所谓法律的位阶,“是指每一部规范性法律文本在法律体系中的纵向等级。”当前,我管有关矿山安全生产方面的法律法规除了法规不健全之外,还存在一个问题就是,在这些很已有法律法规,法律位阶并不高。法律法范的位阶高低可以直接影响法律在执行中最大效能的发挥,并且在法律责任的实际追究过程中,其不能有效地发挥作用还和那些监督管理行政法律责任的相关法律法规的位阶高低有关。所以,要想充分发挥与之相关的法律法规的作用,还需要对矿业生产相关法律法规的位阶进行提高。
1.4 加强矿产安全法制建设的监管
在实际的矿山安全管理中,即使有了法律如果监管不到位,也会使已经成立的法规所产生的约束力将会被大大降低。国家在最近几年先后出台的一些政策,并对事件的发生处理也较为严厉,不过一些重大矿难事故还是不断发生。从国家政府职责来说,最主要还是在于责任追究还是是停留较低层面,责任问责的落实不是很到位。针对监管人的刑事处罚、行政处罚还有对矿业经营者的刑事处罚、民事处罚,是目前我国对事故常常采取的责任追究形式,很多时候监督管理者并没有很多的责任承担,实际上,监督管理者在矿山安全生产过程中的作用还是不可小视的。虽然针对监督管理人员的问责也受到了大家的关注,但是目前,对于还没有明确详细具体规定监督管理者的责任,其责任只是笼统含糊的进行了规定。问责主体缺位、客体不清、力度不强、范围太窄等都是属于行政问责制的不健全现象,这都会带来很多的不良后果,这都会影响法律法规在矿山事故责任追究中的实施。在很多事故中,政府官员和主要的监督管理更多的是被追究的警告、记过、行政记大过等一些轻微处分,虽然这也是因失职而被问责,但风头过后照样启用,不疼不痒的处分会带来更大的隐患。要想很好的做好法律责任的追究机制,应该明确规定督管理者的责任和在具体情况负多大的责任,事后必究。
2、监督管理行政法律问责机制进一步健全
2.1 法律问责的基本原则
当前,对于矿山开采安全监督管理规定的一些行政法律责任内容还是比较散乱,这些现状对行政法律责任的问责,特别是对监管者的所要承担的法律责任追究不够。所以,法律问责需要对监管人员和监督管理主体的行政法律责任进行定位追究原则,还需要有比较明确的责任判断标准。并且最好建立适用监督管理主体的过错推定原则,同时,明确对适用监管人员的行政法律责任一些过错责任。
2.1.1 对监督管理主体来说,适用过错推定原则
可以说监督管理主体有着比被监管人强势很多的地位,所以,适用归责原则首先要体现出特殊性,而不是简单的适用普通的过错原则。原因就是,归责既要体现法律对行政权力的控制职能,整个过程通过技术性方面解决了操作上的事情,监督管理主体充分体现好从严要求的法治理念。另外,还需要对于其主观恶性的关注,重视过错本身,法律的惩恶扬善的基本功能被体现,并且不能排除过错责任的适用,从而,法律的道德评价被体现。所以,监督管理主体对法律责任的承担就是要将过错推定原则适用作为基础原则。
2.1.2 对监督管理人员来说,归责原则是行政法律责任以过错责任
明确其自身所负担的道德义务是监管人员自愿加入监督管理主体的前提,比如,维护国家的利益,遵守好法律和宪法的规定,同时注重公务员和政府的形象维护,有这较强的责任意识。“诚心诚意完成我的公务员职责”是德国在公务员法对其公务员所要求的。“全心全意为人民服务”“认真履行职责,努力提高工作效率”“维护国家的荣誉和利益等”等在中国《公务员法》的规定,同样是对监督管理者责任的一种体现。这些条文对公务员义务的规定正是以过错责任为归责原则的法律基础,也是公务员承担道德义务的法律基础。为此归责原则可以很好的增强监管人员的工作责任心。
2.2 事前责任追究机制的进一步健全
可以说,隐患是大多数的矿难发生前都存在的,最主要是的怎么正视这些隐患,矿难最终的发生的重要原因就是对这些隐患的漠视。我们需要很好的重视对深思这些在矿山事故中暴露出来的问题。事前责任追究机制的建立和完善,可以对一些有关的责任主体起到警示效果,从而杜绝不作为的行使职权,这样能够很好的防患于未然。当然,矿难发生后对有关人员的法律责任的问责,也能是一种法律执行的重要方面,但是目前,在矿山安全生产监管中存在主要问题,还是事故发生前对一些行政行为的管理和监督仍比较薄弱。原因之一是,一些保障机制的相对缺乏,违法乱用职权现象仍然出现,很多矿山企业在不达标安全条件的便投入生产和市场。常常是等事故发生以后,才开始探究开采单位投入生产的相关审批程序的合法性,也是常常在重大问题出现了之后,才会追究许许可机关和可申请人在申办矿山生产手续中的违法行为和程序。所以,事前责任追究机制的建立尤为重要,这就需要审批机关应严格审查许可申请人的相关信息资料的真实性,特别是对于现在常常出现的中介评估机构和许可申请人串通作假的行为,一定要严厉惩处,使上级主管机关与权力监督许可机关行政审批权切实得到落实,同时对那些违法审批的工作人员,追究其失责行为。
2.3 事后责任追究机制的进一步健全
在世界范围内,矿山事故的发生都是一次灾难性事件,严肃追究事故后相关人员的责任也是制止灾难发生的重要举措。世界各国在事故问责中也有着许多好的经验,我们可以加以借鉴,来逐步完善中国矿山事故责任的追究制。
2.3.1 问责程序的进一步完善
严格的程序是所有健全的法律制度都必须具备的,随意的人治与严格的法治的基本区别也是有程序决定的。近些年来,中国的人大这一主要问责主体在矿山事故发生后实际上并没有起到应该的作用,所以,首先要重视完善人大问责的程序,发挥人大监督政府的权力和作用。人大问责政府官员的问询、质询、罢免等问责形式是由宪法赋予的,人大问责程序的完善,需要通过规范程序加以保证,使这些问责的形式具有可操作性。
2.3.2 承担责任方式进一步明确
现在,法律责任、政治责任、道德责任和行政责任一般是行政问责制承担责任的主要四种内容。但是,通常实际情况是,问责的官员追究何种责任是有很大的随意性。大多数官员和监管人员在事故发生后都抱着侥幸心理,很少有人承担过错责任和主动检讨。而一些官员便是引咎辞职而不了了之,因为引咎辞职可以当作逃避责任的方法,即使是很大的责任都能逃避。所以,应该使责任的追究制度规范化、制度化,使担责任的内容进一步明确具体。
2.3.3 行政问责的理念进一步转变
当前,我国还存在发生轻微事故或者没有事故就不需要问责的现状,问责似乎也仅仅局限于重大责任事故和重大安全事故中。这种问责的现状对事故频发的矿山生产事故的减少是很不好的。管理人员肩负和自己的责任这是问责制的最终目的,行政问责制既要对具体问题的过错进行问责,还要对行政主体的责任进行追究。我们应该应改变官本位观念,树立以民为本的政治道德,体现民主问责的精神,建立现代行政追究责任的理念。“管理人员应随时随地接受来自媒体、人大、司法、上级、民众的监督。”由此,行政问责的理念的改变,需要行政问责制逐步向民主问责制转变,需要权力问责制逐步向制度问责制转变。
3、结语
思考最近几年频频发生在中国的矿山安全事故事情,可以看出矿山事故的发生不仅使人的财产权和生命权受到无情践踏,也让受害矿工的家庭带来了无法挽救的伤害,还给国家和造成了巨大的损失和不好影响。追究屡屡发生的矿山安全生产事故的背后,当然可能会不只是一两个原因造成的,它们多事很多因素交织综合的后果,但大都数矿山事故的背后都有一个很明显的缺陷,那就是对矿山安全生产的监管不到位,一些违法行为要不是来自于监督管理部门,要么就是违法行为来自于被监管者。对矿山安全监督管理行政法律责任的深入探究,对矿山安全监督管理行政法律责任的进一步完善,从而从法律层面上健全矿山安全生产体制和监督管理的体制,将能够很好的对监督管理部门进行约束,能够很好的对被监管者的监管,这样,将会从法律上为矿山的安全生产提供有力的保障。
参考文献
[1]梁冬梅.关于完善矿山安全监督管理行政法律责任的思考[J].《黄金》,2011.1.
【关键词】安全生产；事业单位；主体；责任体系；监管监察
由于事业单位适用安全生产法律法规和执行安全生产相关规定的主体适应性，监管部门是否能够依据安全生产法律法规实施监管监察等存在诸多争议。为此，在多方调研和大量实践基础上，本文试图就事业单位是否能够作为安全生产的责任主体以及如何构建责任体系进行探讨和研究。
1事业单位能否作为安全生产的责任主体
1.1安全生产的主体如何界定
（1）从法律法规的规定分析。《安全生产法》第2条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。《安全生产违法行为行政处罚办法》第86条规定，生产经营单位指合法或非法从事生产经营活动的基本单元，包括法人、其他组织和自然人。根据以上条款，生产经营单位应具备两个要素：一是从事生产经营活动；二是具有一定组织形式的单位。不管单位是企业性质、事业性质还是社团性质，只要从事生产经营活动就应该界定为生产经营单位。《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十四条第二款规定，国家机关、事业单位、人民团体发生事故的报告和调查处理，参照本条例的规定执行。《生产安全事故报告和调查处理条例》是根据《安全生产法》制定的，事业单位，特别是具有实体生产经营活动的事业单位的事故调查和处理也必然会执行安全生产法律法规的相关要求。按照安全生产法律法规调查事故，在安全管理当中必然要执行安全生产法律法规，落实法律法规的要求。
（2）从概念上分析，一般以“生产经营”的概念为切入点，认为生产经营单位应该是以盈利为目的的单位，应定位为企业或是和企业属性相近的组织，如个体工商户等。根据百度或《辞海》，“生产经营”是指：围绕企业产品的投入、产出、销售、分配乃至保持简单再生产或实现扩大再生产所开展的各种有组织的活动的总称。实践中，有相当一部分事业单位从事盈利性的业务，围绕产品的投入、产出、销售、分配、简单再生产或扩大再生产而开展经营业务，其业务行为完全可以定义为生产经营行为。从这个角度来说，除了纯行政辅助类事业单位，只要具有生产经营行为的，就应该作为安全生产的责任主体。
（3）从监管职责分析，安全生产监管部门不能简单以安监部门的视角和职责来审视甚至界定安全生产法的适用范围。多年以来，安全监管部门因责任追究问题、监管力量问题、监管能力问题等，一直将安全生产法的调整范围界定在企业的概念范围内，特别是在文件及相关制度制定上，主要都指向企业。新《安全生产法》颁布以来，特别是《关于推进安全生产领域改革发展的意见》实施以来，管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全的理念和要求得以更加深入的贯彻和落实。《安全生产法》第9条规定，安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。各行业部门和安全监管部门在安全生产法上具有同等地位的主体资格。各部门负责监管的行业领域也必然是《安全生产法》的调整范围。教育系统、卫生系统以及文化、体育等系统监管的大量事业单位，应作为《安全生产法》的调整范围，安全监管部门仍旧履行综合监管职责，而具体监管职责应由各部门负责，这符合新《安全生产法》的立法初衷和监管格局设计。
（4）从工作实践分析。安全生产管企业不管事业单位的理念行不通。如果事业性质的学校不受安全生产法律法规的调整，而大量的民办学校是通过工商注册成立的，其属于企业性质，在安全生产法律法规调整范围。而不论是事业性质还是企业性质，学校的运维模式是一样的，并没有实质差异。就因为性质不同，进行监管区分，甚至对事业性质单位完全不管，这是行不通的，不符合当前的安全监管要求的。类似的情况还有民办医院、幼儿园、养老机构等领域。因此，安全生产的主体应界定为从事生产经营活动的单位组织，其属性不能作为区分是否适用安全生产法律法规，是否具备安全生产主体资格的依据。
1.2相关法律法规的对比研究
根据安全生产工作的特性和任务，与之相近的工作还有消防安全工作、环保工作、职业病防治工作和特种设备安全工作等。这些工作与安全生产具有紧密的联系，其工作宗旨、理念和方法十分贴近。因此，对这些领域的法律法规进行研究并比较，可以更为清晰的形成对安全生产主体的定位和理解。《环保法》第6条，企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。其调整主体是企业事业单位和其他生产经营者。《消防法》第16条，机关、团体、企业、事业等单位应当履行下列消防安全职责。其调整主体是机关、团体、企业、事业等单位。《职业病防治法》第14条，用人单位应当依照法律、法规要求，严格遵守国家职业卫生标准，落实职业病预防措施，从源头上控制和消除职业病危害。其调整主体是用人单位。《特种设备安全法》第7条，特种设备生产、经营、使用单位应当遵守本法和其他有关法律、法规，建立、健全特种设备安全和节能责任制度，加强特种设备安全和节能管理，确保特种设备生产、经营、使用安全，符合节能要求。其调整主体为特种设备生产、经营、使用单位。对比得出如下结论：没有任何一部法律按照单位性质来界定调整范围或设定法律的适格主体。另外，实践中《安全生产法》的适用范围和相关或相近法律的适用范围不一致，也是造成安全监管工作难以有效落实和不能实现行业领域全覆盖的重要原因，也必然使相当一部分监管任务无法衔接。另外，事业单位的消防安全受消防部门监管，而其安全生产问题却不受安全监管部门监管，道理上说不通。
1.3事故案例分析研究
拟通过相关事故案例的分析，求证事业单位是否应作为安全生产工作的主体。
（1）案例基本情况。2009年6月30日，某环境卫生服务中心三队作业人员，在进行公共厕所清掏、疏通粪井作业过程中发生中毒窒息事故，造成3名作业人员死亡。事故发生后，安全监管部门认定该事故为一起较大的生产安全责任事故，并开展了事故调查工作。调查报告显示，本起事故的直接原因为粪井内有毒气体超标，在无必要防护措施的情况下，违章指挥、违章作业以及冒险施救。事故的间接原因之一是某环境卫生服务中心三队安全投入不足，安全管理不到位。并指出环境卫生服务中心对下属单位安全生产监督管理不到位。调查组提出，参照《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等有关法律、法规的规定进行责任定性和人员处理。其中，现场作业人员均属违章作业，但鉴于在事故中死亡，不予追究责任。某环境卫生服务中心三队队长、党支部书记，未建立健全本单位安全生产责任制；未及时消除本单位存在的生产安全事故隐患；未保证所必需的安全资金投入。其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第17条第1项、第4项，以及第18条的规定，对该起事故的发生负有重要领导责任。相关上级机构、监管部门领导也受到不同程度的责任追究。
（2）案例分析。本案例中，某环境卫生服务中心三队是事业单位，但在此次事故的调查处理中，完全适用了安全生产法律法规。首先，尽管其作为事业单位，但仍定性为生产安全事故；其次，事故调查和责任追究完全依照安全生产法律法规的规定执行的；再次，案例当中，没有任何一个环节、步骤、内容，是因为某环境卫生服务中心三队的事业单位属性而有所调整或改变，事业单位属性与安全生产法律法规未出现任何对抗性。
（3）因此，事业单位是在安全事故当中适用或参照适用安全生产法律法规，在日常安全管理中也必然要适用或参照适用，其应作为安全生产的主体。
2事业单位安全生产责任体系构建的构想
2.1事业单位建立安全生产责任体系的必要性
（1）改善事业单位安全生产现状的需要。长期以来，事业单位一直未真正纳入安全生产监管范畴，日常监督检查、政策法规宣贯与企业相比较为弱化。同时，部分事业单位自身对于是否执行或如何执行安全生产法律法规认识模糊、态度暧昧，系统、完善的安全生产责任制度体系未能建立。因此，造成相当一部分事业单位安全责任不清，隐患得不到及时消除，安全管理不到位，事故风险较高。特别是一些从事危险作业活动的单位，安全状况堪忧。因此，只有明确事业单位适用安全生产法律法规，具有明确的安全生产主体地位，严格依照相关法律法规建立起安全生产责任体系，才能切实改进事业单位安全状况，使事故风险处于可控状态。
（2）完善和丰富安全生产责任制度的需要。建立健全安全生产责任制度是党中央国务院的要求，是安全生产法律法规的要求，五级五覆盖就是对安全生产责任制度覆盖范围的要求。但是，数量众多且从事具体生产经营活动的事业单位却未完全纳入到安全生产责任制度体系，未列入五级五覆盖的范畴，成为安全生产监管的盲区和死角，导致安全生产责任制度的不完整和不全面。因此，将事业单位纳入到安全生产责任制度体系，是对现有制度体系的完善和丰富，是落实“三管”要求，执行安全生产法律法规的体现。
（3）遏制事故，促进安全生产形势稳定好转的需要。预防和遏制安全事故，是所有生产经营活动主体的共同责任。大量的事实和数据表明，生产安全事故并不是只发生在企业，从事生产经营活动的事业单位同样具有发生事故的危险，有些还是高发多发领域。因此，事业单位必须要建立安全生产责任制度，落实安全责任，加大安全投入，认真开展隐患排查，才能确保生产经营活动的安全，有效预防和遏制安全事故。
2.2事业单位安全生产责任体系建立原则
（1）依法原则。事业单位是安全生产的责任主体，要严格执行安全生产法律法规，必须要依照法律法规的规定建立安全生产责任体系，保证体系框架、内容设定、措施要求等符合法规要求。
（2）系统原则。要系统的构建安全生产责任体系，要遵循安全生产工作规律，体现“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的工作格局，符合“管业务必须管安全，管行业必须管安全，管生产经营必须管安全”的工作要求，力戒碎片化和零散性。
（3）参照原则。在执行安全生产综合性法律法规的同时，事业单位也要根据自身生产经营活动的类型、属性、特点等，参照执行相关领域的法律法规建立完善安全生产责任体系。
（4）个性原则。事业单位在组织形式、管理体制等方面与企业具有较大的不同，这是客观存在的。因此，在构建安全生产责任体系方面也要实事求是，体现事业单位的特性。
2.3事业单位建立责任体系的建议
根据事业单位建立安全生产责任体系的原则和安全生产法律法规的规定，建议事业单位按照如下标准和内容建立安全生产责任体系。
（1）建立健全安全生产责任制是生产经营单位落实安全生产工作的基础性工作，也是刚性要求。责任制要按照岗位全覆盖、责任清晰、考核明确的要求建立。一是要在《安全生产法》规定的基础上，对主要负责人和安全管理人员的主要职责进行细化、补充和完善，其法定职责不得缺失或转移。二是按照一岗双责的要求，根据分管业务和主管工作事项，设定分管领导和部门负责人的职责，其职责应与管理业务相匹配和贴合。三是要按照党政同责的要求，以同级行政部门相关人员的职责设定党组织相关人员的安全生产职责。四是从监督和职工权益保护的角度设定工会或相关岗位的安全生产职责。五是根据具体工作内容、活动范围和工艺要求等，设定各工作岗位的安全职责。另外，安全生产责任制需要建立明确考核要求。
（2）建立健全安全生产管理制度。一是根据法律法规要求建立通用安全管理制度。包括安全生产教育培训制度、安全检查制度、劳动防护用品配备和管理制度、生产安全事故隐患排查治理制度、特种（设备）作业人员管理制度、其他保障安全生产的规章制度等。二是根据生产经营活动的情况参照建立相关管理制度。三是要建立操作规程。操作规程是安全管理制度的重要组成部分，在具体岗位或针对具体工种，要建立安全操作规程。
（3）配备安全生产管理机构或人员。根据《安全生产法》第二十一条规定：矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位和危险物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。前款规定以外的其他生产经营单位，从业人员超过一百人的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人员在一百人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员。事业单位的机构组成和人员编制受编制部门控制，完全按照《安全生产法》的规定执行具有实现难度。但我们也应该看到，从事高危生产经营活动的事业单位与高危企业有着很大的区别，事业单位更多以科研、教学、检测等为主，与企业大规模实体生产经营的风险等级不同。另外，尽管超过百人的事业单位不在少数，但每个事业单位直接参与生产经营活动或直接接触安全风险的人较少。鉴于此种情况，建议事业单位以配备兼职安全管理人员为主，且根据实际情况需要，多配置一些兼职安全管理人员，以解决机构配备问题。
（4）建立安全生产管理体系。在建立安全生产责任制、安全生产管理制度和配备必要的安全管理人员的基础上，还要建立起高效、科学、闭环的安全管理体系。一是将安全生产工作与业务工作同部署、同计划。部署工作任务，制定工作计划的同时，要将安全生产工作同步考虑，同时安排，融入到业务工作当中。二是要加强过程管控，要将安全隐患排查治理、安全风险评估等工作作为常态化、日常性的工作内容，持续推进，不断强化。三是加强安全生产工作的考核。根据安全生产责任制和相关安全管理制度，对每个岗位的每名人员履行安全生产职责，执行安全生产规定的情况进行考评考核，并提出和执行对应的奖惩措施。安全生产考核要纳入单位综合考核体系当中，作为对员工考核的重要组成部分。
（一）负责贯彻国家、省和市有关安全生产的法律、法规、规章和方针、政策。根据法律、法规和全区安全生产工作的需要。
（二）区政府工作部门的主要负责人。分管副职对所分管的安全监管（管理）工作负领导责任。
（三）按照权责一致的原则。主体责任主要是指政府工作部门对以本部门名义组织的各类活动的安全工作所应承担的直接责任；领导责任主要是指政府工作部门对本机关及其直接管理单位的安全工作所应承担的责任；管理责任主要是指不具有安全监管行政处罚权的政府主管部门在法定权限内，对有关行业或领域的安全工作所应承担的具有行业特点的日常管理责任；监管责任主要是指负有安全监管职责的政府主管部门在法定权限内，对有关方面的安全工作依法承担的包括行政处罚在内的监督管理责任。
二、区政府及各部门安全生产工作职责
（一）区长是全区安全生产第一责任人。副区长对其分管工作中的安全生产事项负领导责任。
（二）建立健全安全生产责任目标管理制度。把安全生产工作作为干部政绩考核的重要内容，逐级抓好落实。
（三）建立职责明确的安全生产监督管理机构。完善科学的监管手段，落实满足监管需要的装备，将安全生产监督管理的业务（事业）经费列入财政预算。
（四）每季度至少召开一次安全生产例会。大力支持并帮助解决安全生产监管部门在行政执法中遇到困难和问题。
（五）部署、督促下级政府和有关部门。
（六）组织有关部门制定本行政区域内重大、特大安全生产事故应急救援预案。建立应急救援体系。接到发生重大、特大安全事故报告后，要立即启动应急救援预案，组织抢救，防止事故扩大。
（七）及时作出并督促下级政府或区政府有关部门、单位。
八）法律、法规规定的其他安全生产职责。
政府办公室
（一）负责区政府办公、会议场所的安全管理。
（二）负责所属单位及政府机关服务机构安全生产管理。
（三）负责对区政府工作部门报送区政府公文中涉及安全生产法规、规章方面的内容进行合法性审核。
监察局
承担监察责任。会同有关部门对重特大事故进行调查处理。负责对区政府工作部门及其工作人员履行安全生产监管（管理）职责情况实施监察。
经济局
（一）负责在组织工业经济运行中。承担管理责任。
（二）负责全区公、铁平交道口的安全管理工作。参与铁路道口事故的调查处理，承担管理责任。
（三）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
（四）负责旅游企业、旅游景点、旅游设施、旅游团体的安全管理。制订旅游安全应急救援预案，承担管理责任。
（五）对原统计口径内所属企业（不论改制与否）安全生产工作承担管理责任。
（六）负责对中小企业有关安全生产工作进行指导和服务。
（七）检查所属企业安全生产法律法规、标准和安全生产责任制的贯彻落实情况；抓好企业从业人员的安全教育和培训。制定防范措施的应急救援预案，承担管理责任。
（八）监督所属企业按规定足额提取、合理使用安全生产费用。承担管理责任。
（九）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动，承担管理责任。
商务局
（一）凡是属于我区招商引资的企业。即招商局没有正式将招商引资的企业移交给经济局之前的安全生产工作，承担管理责任。
（二）负责本行业牵头组织的各种商务展览会、展销会、洽谈会和招商活动的安全监督管理。制定安全应急预案，承担管理责任。
财政局
（一）为安全生产监管工作提供必要的资金支持和保障。
（二）对重、特大事故抢险救援应急预案。给予资金安排并保证。对安全生产宣传活动及其他安全生产的正常管理业务给予资金支持和倾斜。
（三）对安全生产监督管理部门开展的安全生产培训和罚款收入等实行收支两条线专户管理。用于培训和监管费用支出，并及时拨付。承担管理责任。
发展和改革局
（一）制定全区国民经济和社会发展计划、规划时。
（二）组织生产经营单位进行新、改、扩建项目设计和验收审查时。并编制安全生产专篇。
（三）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
安监局
（一）负责全区安全生产工作综合监督管理；负责起草全区安全生产规划;开展安全生产宣传教育；组织全区性安全生产综合检查。依法调查处理生产安全事故；建立和完善生产安全事故责任追究制度，提出生产安全事故责任追究的意见与监督事故查处的落实情况；负责统计全区安全生产事故，安全生产信息，分析、预测安全生产形势；负责区安全生产委员会办公室的日常工作，承担监管责任。
（二）负责全区工矿商贸生产经营单位的安全生产监督检查。
（三）负责监督危险化学品和烟花爆竹生产经营单位的安全生产工作。
（四）监督检查新建、改建、扩建工程项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用情况；负责生产经营单位作业场所职业卫生监督检查。承担监管责任。
（五）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担监管责任。
人事局
承担管理责任。对在设立人才市场、中介服务机构、举办人才招聘洽谈会和所属单位及法律法规规定的行政许可职责中涉及的安全生产管理。
劳动和社会保障局
（一）负责生产经营单位用工和工伤保险费收缴的监督检查。
（二）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
民政局
（一）负责组织拟定各类民政企事业单位的安全管理。督促本行业、本系统重点单位建立安全管理制度和应急预案，落实安全防范措施，消防事故隐患，职责权限范围内监督检查本行业、本系统重点单位贯彻有关安全法律法规的情况。承担管理责任。
（二）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
建设局
（一）负责对全区建设行业安全生产工作实施监督管理。组织开展全区建设行业安全生产的宣传教育和安全生产大检查；组织协调全区建设行业重特大安全生产事故的应急救援工作；参与全区建设行业重大安全事故的调查，承担监管责任。
（二）监督建筑施工企业足额提取、合理使用安全生产费用。承担管理责任。
（三）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
环保局
（一）负责废弃危险化学品处置的监督管理。负责有毒化学品事故现场的应急监测和进口危险化学品的登记。负责上述事项的监督检查，承担监管责任。
（二）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
教育局
（一）负责全区小学校和农村中学、幼儿园的安全管理工作。督促各小学校和农村中学、幼儿园建立安全管理制度，落实各项安全防范措施，配合安监、公安、消防、卫生等部门对学校进行专项安全检查。对教育局直属学校、幼儿园和单位的安全工作，承担管理责任。
（二）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
文化新闻出版和体育局
（一）负责组织拟订文化艺术、新闻出版单位、文化馆、体校、社、台球厅有关安全方面的规章制度。督促公共文化设施单位建立安全管理制度和应急预案，落实安全防范措施，消防事故隐患。对贯彻安全法律法规情况进行检查。承担管理责任。
（二）对举办的大型文化、演出活动的安全工作。承担主体责任。
（三）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
卫生局
（一）负责建立公共卫生突发事件应急处理指挥系统。组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作，承担监管责任。
（二）负责直属医疗机构的安全管理。开展安全宣传教育工作，督促医疗机构建立安全管理制度和应急预案，落实安全防范措施，消防事故隐患，职责权限范围内监督检查本区卫生医疗机构重点单位贯彻有关安全法律法规的情况。承担管理责任。
（三）负责各类事故伤亡人员的医疗救护工作。
（四）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
人口和计划生育局
（一）负责本区计划生育技术服务机构的安全教育、监督管理和定期检查。承担管理责任。
（二）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
农业局
（一）负责全区农用机动车辆的监督管理职责。落实安全防范措施，消除事故隐患。监督检查本行业重点单位贯彻有关安全法律法规的情况，发现违法违规行为，按照职责权限依法处理，超出职责权限的及时报告区政府或告知有关部门处理，承担监管责任。
（二）依法对农用机动车辆技术状况、营运驾驶员从业资格实施管理。
（三）负责所属企业的安全生产监督管理。
（四）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
（五）负责全区农业机械、农药使用安全监督管理。负责有关安全宣传教育，组织对农业机械的安全技术检验，承担监管责任。
（六）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
林业局
（一）组织指导和监督检查全区森林防火工作；指挥扑灭各类森林火灾。承担管理责任。
（二）负责全区林业所属单位的安全管理。承担管理责任。
（三）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
水利局
（一）负责水利建设工程、水利设施安全管理。
（二）负责河道的安全管理。
（三）负责直属单位的安全生产管理。
（四）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
牧业局
（一）负责协调全区动物防疫工作。承担监管责任。
（二）负责全区兽用药品生产、经营单位的安全工作。
（三）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
公路管理局
（一）负责乡级公路桥梁的畅通及安全工作。保障桥梁维护、维修资金。每半年对辖区桥梁的安全情况检查一次。保证公路桥梁畅通，防止阻断，确保安全。
（二）负责乡级公路路面坍塌及山体滑坡灾害的预防、协调、指导、抢修工作。组织编制地质灾害防治规划。负责建立养路工险情排查，预报信息网络；负责应急抢险抢修、恢复重建工作。
供销联社
（一）负责原统计口径所属企业（不论改制与否）安全生产工作。
（二）负责全区农业生产资料运输、仓储等安全管理工作。督促检查落实情况，承担管理责任。
（三）负责本行业烟花爆竹经营（储存）单位的管理。承担管理责任。
民委
（一）负责拟订本区宗教活动场所安全方面的规章制度。督促宗教单位建立安全管理制度，落实安全防范措施，消除事故隐患，承担管理责任。
（二）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
司法局
（一）履行法律法规规定中涉及安全的有关事项。承担管理责任。
（二）负责本系统及所属的生产经营单位的安全生产管理工作。
公安分局
（一）负责做好区政府组织的文化体育活动（统称大型活动）安全保卫工作。对外地来我区举行的群众性文化体育活动进行审批。承担监管责任。
（二）负责消防安全工作。组织扑灭各类火灾，开展火灾救援演练、消防安全教育，指导社会消防力量建设和训练；对新建、改建、扩建的工程项目进行防火设计审核和竣工消防验收；对申报的歌舞厅、影剧院、宾馆、饭店、商场、网吧、集贸市场等公众聚集场所和具有危险性的大型集会、焰火晚会、灯会等群众性活动，进行使用、开业或举办前的消防检查，依法查处违反《中华人民共和国消防法》等法律法规的行为。负责火灾事故的调查处理，承担监管责任。
（三）负责危险化学品的公共安全管理。审查核发剧毒化学品公路运输通行证，对危险化学品道路运输安全实施监督，负责上述事项的监督检查，承担监督管理责任。
（四）负责全区爆炸物品的储存、销售、使用单位的安全监督检查。储存场所的审查，爆炸物品使用证的发放和爆炸物品使用的审批，按规定对有关人员进行培训发证，承担监管责任。
（五）负责烟花爆竹公共安全管理。具体包括：许可焰火晚会燃放。侦查非法生产、买卖、储存、运输、邮寄烟花爆竹的刑事案件，承担监管责任。
（六）负责监督检查区属看守所、治安拘留所、收容教育所的安全工作。
（七）负责重、特大生产安全事故的现场秩序维护。承担监管责任。
（八）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
交警大队
并组织实施；负责组织开展道路交通安全方面法律法规的宣传教育；制订道路交通安全责任指标，负责全区道路交通安全工作；制定道路交通安全工作规划、计划和应急预案。督促、检查各有关单位落实交通安全责任制情况；组织道路交通安全综合检查，依法处罚道路交通安全违法行为，调查处理道路交通事故；负责对道路交通管理设施进行监管，承担监管责任。
国土资源局直属分局
（一）负责全区地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。组织建立监测、预报体系和群测群防网络，组织重大地质灾害的治理，负责地质灾害防治工作的监督检查，承担监管责任。
（二）负责查处非煤矿山的违法开采行为。对超层越界开采行为进行处罚，承担监管责任。
（三）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的依法承担监管责任。
工商分局
（一）负责本部门管理的各类市场的安全管理。
（二）负责对非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹和基本建设的生产经营单位。核发营业执照或营业执照年检，承担管理责任。
（三）负责对其他工商注册单位严格审查安全生产事项。
（四）履行法律法规规定的行政许可职责中。对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的承担管理责任。
三、有关要求
（一）区政府各有关单位、部门要依法认真履行职责。建立健全本部门、本行业、本领域安全监管（管理）责任制，切实把安全监管（管理）职责分解到人，落实到位。
主要负责人加强安全管理，根据《安全生产法》及有关法律、行政法规的规定，加强对安全生产违法行为实施经济处罚势在必行。
一、充分认识对安全生产违法行为实施经济处罚的意义
依法加强对安全生产违法行为实施经济处罚，是适应社会主义市场经济发展的需要；是全面贯彻落实《安全生产法》及有关法律、行政法规，
强化监督执法工作的重要手段；有利于促进各级安全生产监管部门和煤矿安全监管察机构依法行政，提高执法水平。
依法加强对安全生产违法行为实施经济处罚，追究安全生产违法者的经济责任，能够促使生产经营单位主要负责人及有关人员进一步落实
安全生产责任，加强安全生产管理，保证安全生产所必须的资金投入，改善安全生产状况，提高安全生产管理水平。
依法加强对安全生产违法行为实施经济处罚，是落实生产安全事故责任追究制度的需要，对于全面制裁事故责任者、吸取事故教训、遏制生产安全事故的发生都具有重要意义。
各级安全生产监管部门和煤矿安全监察机构的负责人和安全生产监督监察人员要进一步提高对安全生产违法行为实施经济处罚重要性的认识，高度重视经济处罚在安全生产监管和煤矿安全监察工作中的重要作用。要认真学习、熟悉掌握并正确运用有关法律、法规、规章有关对安全生产违法行为实施经济处罚的规定，法律、法规、规章规定的幅度内依法从重实施经济处罚，真正做到责必罚、罚则有剧。
二、实施经济处罚的重点
依法对安全生产违法行为实施经济处罚，是各级安全生产监管部门和煤矿安全监察机构行政执法的一项重要手段和法定职责。当前，实施经济处罚的重点主要有：
一是不履行安全生产职责的生产经营单位的主要负责人和个人经营的投资人。要严格依照《安全生产法》及有关法律、法规的规定，对不认真履行法定安全生产职责的生产经营单位的主要负责人依法予以罚款。特别对那些要钱不要命、不重视安全生产投入或者根本没有安全投入、不具备基本安全生产条件、无证非法生产经营的生产经营单位及个人经营的投资人，应按照罚款数额的上限处以罚款。
二是重大、特大事故的责任者。对那些违法生产经营导致发生重大、特大事故的生产经营单位及其主要负责人，要按法定罚款的最高额予以处罚，不得随意降低罚款额。
三是结合典型安全生产违法案件实施，对那些严重违法、抗拒执法、屡次屡犯的生产经营单位及其主要负责人和个人经营的投资人，必须依法从重罚款，要查实一个，处罚一个。
四是结合安全生产专项整治工作，对矿山、危险物品生产经营、建筑施工、烟花爆竹等行业或领域事故多发单位存在的重大事故隐患、经整改仍不具备安全生产条件等严重违法行为，该罚款必须依法从重处罚。
三、实施经济处罚应当注意的几个问题
一是要准确界定违法者应当承担的经济责任。凡是法律、法规规定应当罚款的，要坚决处罚，不能以刑事处罚、行政处分代替经济处罚。
二是要敢于依法实施处罚。各级安全生产监管部门、煤矿安全监察机构要认真学习、贯彻执行《安全生产违法行为行政处罚办法》（以国家局令第1号），按照有磁法律、法规和国家局第1号令的规定及时实施经济处罚，依法做出经济处罚决定。有关法律、法规规定应由其他有关部门实施经济处罚的，安全生产监管部门、煤矿安全监察机构要及时提出处罚意见。
三是要正确适用法律、法规。现行有关安全生产、矿山安全的法律、法规中凡规定由劳动行政主管部门为执法主体的，依照《行政处罚法》的规定，一律改由安全生产监管部门或煤矿安全监察机构为执法主体。
为进一步落实安全生产监督管理责任，切实加强安全生产监督管理工作，有效预防和减少各类生产安全事故发生，保障人民群众生命和财产安全，根据国家法律、法规和《**市人民政府关于进一步规范和加强安全生产监督管理责任的通知》（**府发〔2007〕101号）的规定，现就进一步规范和加强本县各级人民政府、政府有关部门、国有资产监督管理机构的安全生产监督管理责任和生产经营单位的安全生产责任的有关事项通知如下：
一、本县各级人民政府的安全生产监督管理责任
根据《中华人民共和国安全生产法》、《**市安全生产监督管理条例》、《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2号）、《**市人民政府关于进一步规范和加强安全生产监督管理责任的通知》（**府发〔2007〕101号）等有关规定，本县各级人民政府安全生产监督管理的主要责任是：
（一）县人民政府安全生产监督管理的主要责任
1、加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门按规定履行安全生产监督管理职责；
2、加强安全生产法律、法规和知识的宣传，制定安全生产规划，建立安全生产责任制，定期分析、部署、督促和检查本地区安全事故的防范工作；
3、按照有关规定组织事故调查，也可以授权或者委托有关部门组织调查，对安全生产监督管理中存在的重大问题及时予以协调、解决。
（二）各街镇乡人民政府（办事处）安全生产监督管理的主要责任
1、加强对安全生产工作的领导，支持、配合各有关部门按规定履行安全生产监督管理职责；
2、加强安全生产法律、法规和知识的宣传，制定安全生产规划，建立安全生产责任制，定期分析、部署和检查本地区安全事故的防范工作；
3、按照有关规定开展事故调查，对安全生产监督管理中存在的重大问题及时予以协调、解决。
二、县安全生产综合监督管理部门的安全生产监督管理责任
根据《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《**市安全生产监督管理条例》等有关规定，县安监局的主要责任是：
（一）按照有关规定，对本县安全生产实施综合监督管理，同时对本行政区域内没有其他行政部门负责安全管理的工矿商贸等生产经营单位的安全生产工作实施专项监督管理；
（二）对县级其他行政部门执行安全生产法律、法规、规章的情况进行检查，提出检查意见和建议；
（三）督促有关部门对本地区存在重大安全隐患的单位、设施和场所安全事故的防范明确责任、采取措施，并督促检查；
（四）依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准、行业标准的情况进行监督检查，对检查中发现的安全生产违法行为，要当场予以纠正或者限期改正，并依法给予行政处罚，对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除，并依法作出相应处理；
（五）建立举报制度，公开举报电话，受理有关安全生产的举报，督促有关单位及时消除安全隐患，依法处理安全生产违法行为。
三、其他县级行政主管部门的安全生产监督管理责任
根据《中华人民共和国安全生产法》、《**市安全生产监督管理条例》、《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》、市政府有关部门“三定规定”等有关规定，县公安、交通、建委、市政、质监、企业发展、贸易、水务等其他行政主管部门，依照法律、法规、规章和其他规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理，主要责任是：
（一）认真贯彻执行国家和市、县政府有关安全生产的方针、政策和法律、法规及规章，建立、完善与本系统工作相适应的安全生产规章制度，针对本系统的安全生产问题及时采取切实可行的有效措施；
（二）组织贯彻落实县政府和市级部门下达的安全生产目标，组织和领导本系统安全生产检查活动，对重大隐患问题及时采取整改措施，督促企业及时制订治理方案，落实安全生产经费，配备安全生产管理人员，并组织实施安全生产管理工作；
（三）督促所属的企业事业单位和各经济组织加强安全生产管理，落实安全生产责任，完善安全生产规章制度，改善安全生产条件；
（四）所属的企业事业单位和各经济组织发生生产安全事故后，要及时赶赴现场参加抢救和事故调查处理工作，并按照有关规定，组织落实事故处理和善后工作；
（五）对生产经营单位安全生产责任指标执行情况进行监督检查，并将监督检查结果定期向社会公布。
其他县级行政主管部门安全生产监督管理的具体职责见附件，未尽事宜依照有关法律、法规、规章及其他规定执行。
四、县国有资产监督管理机构的安全生产监督管理责任
根据《企业国有资产监督管理条例》、《国务院办公厅关于加强中央企业安全生产工作的通知》（〔2004〕52号）、《国家发展改革委、国务院国资委、国家安监总局关于强化生产经营单位安全生产主体责任严格安全生产业绩考核的指导意见》（发改运行〔2006〕818号）等有关规定，国有资产监督管理机构是代表本级政府履行出资人职责，负责监督管理企业国有资产的直属特设机构，根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。在安全生产工作方面，县国有资产监督管理机构的安全生产监督管理责任主要是：
（一）按照国有资产出资人的职责，负责检查督促企业贯彻落实党和国家的安全生产方针政策及有关法律、法规、标准等；
（二）督促企业主要负责人落实安全生产第一责任人的责任和企业安全生产责任制，搞好对企业负责人的安全业绩考核；
（三）依照有关规定，参与或组织开展企业安全生产检查、督查，督促企业落实各项安全防范和隐患治理措施；
（四）参与企业生产安全事故的调查，负责落实事故责任追究的有关规定；
（五）督促企业搞好统筹规划，把安全生产纳入中长期发展规划，保障职工健康与安全；
（六）在履行法律法规规定的行政许可职责中，对涉及安全的有关事项严格按照有关规定审查把关，对已批准的行政许可事项和未经批准擅自从事有关活动的，依法承担相应的监管或管理责任。
县国有资产监督管理机构所属的国有投资公司从事投资活动的，应对其投资项目参照县国有资产监督管理机构承担相应的责任。
五、生产经营单位（企业）的安全生产责任
根据《中华人民共和国安全生产法》、《**市安全生产监督管理条例》、《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》等有关规定，生产经营单位是安全生产的责任主体，其主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。生产经营单位必须遵守有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产。
县国有资产监督管理机构所属的国有投资公司从事生产经营活动的，应按照生产经营单位承担相应的责任。
安全生产关系人民群众的生命财产安全，关系改革发展和社会稳定大局。做好安全生产工作是全面建设小康社会、统筹城乡经济社会全面发展的重要内容，是实施可持续发展战略的组成部分，是政府履行社会管理和市场监管职能的基本任务，是企业生存发展的基本要求。为此，要把安全生产作为一项长期艰巨的任务，警钟长鸣，常抓不懈。
要坚持“安全第一、预防为主”的基本方针，进一步强化对安全生产工作的监督管理，大力推进安全生产各项工作，落实生产经营单位安全生产主体责任；大力推进安全生产监管体制、安全生产法制和执法队伍“三项建设”，建立安全生产长效机制，实施科技兴安战略，积极采用先进的安全管理方法和安全生产技术，努力实现我县安全生产状况的根本好转。
要依法加强和改进生产经营单位安全管理。强化生产经营单位安全生产主体地位，进一步明确安全生产责任，全面落实安全保障的各项法律法规。
内容提要: 我国((侵权责任法》第47条规定了产品责任中的惩罚性赔偿，该条与《食品安全法》第%条第2款规定的食品安全责任惩罚性赔偿之间的适用关系，是今后司法实践中的难点问题之一。两者在主观要件、产品类型、损害后果要件以及赔偿数额基准等方面存在不同，适用不同的规范会给涉诉当事人的利益带来不同程度的影响。就不符合食品安全标准的食品类产品致人死亡或健康严重损害的这一情形，两者之间形成了适用规范并存的局面。此时，无法通过“特别法优于一般法”的法律冲突适用规则解决两者之间的适用关系问题，由当事人选择其中之一适用亦不符合法理，应当直接适用《侵权责任法》第47条的规定。
一、引言
我国《侵权责任法》第47条规定：“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”该条就产品缺陷规定了惩罚性赔偿。至此，在我国法律体系中，共有5处规定了惩罚性赔偿责任。其他四处分别是：《消费者权益保护法》第49条，[1]《合同法》第113条第2款，[2]最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第8、9条及第14条第2款，[3]《食品安全法》第%条第2款。[4]这些规定与《侵权责任法》第47条之间如何协调适用，颇值探讨。
我国《消费者权益保护法》第49条和《合同法》第113条第2款针对的是经营者的欺诈行为，大多数学者认为《消费者权益保护法》第49条规定了合同领域的惩罚性赔偿责任，[5]在某种程度上甚至可以视作规定了缔约过失责任，[6]与《侵权责任法》第47条的规定较为容易区别。而且，即使将《消费者权益保护法》第49条的调整对象解释为受法律行为制度与侵权制度双重调整的欺诈行为，并将其理解为适用侵权法上的惩罚性赔偿，[7]两者也是相对较为容易区分的。因为《侵权责任法》第47条规定的缺陷产品致人损害的责任，与重在交易过程规制的欺诈行为责任存在明显不同，产品欺诈的惩罚性赔偿责任所着眼的是欺诈的恶意，后果是合同预期利益的损失；而《侵权责任法》第47条的产品责任惩罚性赔偿，关注的是债权人或者第三人作为缺陷产品使用人的人身固有利益受到损害，[8]两者的关系在实践中一般不会发生问题。最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷适用法律若干问题的解释》第8、9条及第14条第2款也可以作同样的理解。问题在于《食品安全法》第%条第2款的规定。
《食品安全法》第%条第2款就食品安全责任作出了惩罚性赔偿的规定。依((食品安全法》第99条的规定，食品是“指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品”。据此，食品既包括未经加工的原料，也包括经过加工制作的食品成品。《侵权责任法》第五章规定的“产品责任”中的产品，则为《产品质量法》规定的产品。[9]而依《产品质量法》第2条的规定，“产品”指的是“经过加工、制作，用于销售的产品”，若食品符合“经过加工、制作”和“用于销售”要件，亦构成产品，食品类产品就既属于《侵权责任法》“产品责任”所辖范围，亦在《食品安全法》所调整的食品范畴之内。因此，因食品类产品的缺陷而遭受损害的消费者，既可根据《食品安全法》第%条第2款，亦可依据《侵权责任法》第47条请求惩罚性赔偿，此时就必然面临《食品安全法》第%条第2款与((侵权责任法》第47条之间的适用关系问题。
二、食品安全责任惩罚性赔偿与产品责任惩罚性赔偿的适用区分
从规范的内容来看，《侵权责任法》第47条规定的是侵权责任，针对的是缺陷产品本身的瑕疵损失以外的人身损害；《食品安全法》第%条第2款规定的是不安全食品侵权责任上的惩罚性赔偿。原因在于，((食品安全法》第%条第2款是对该条第1款的补充规定。该条第l款之“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任”的规定，被认为是对食品生产经营者侵权赔偿责任的规定。[10]依体系解释原则，该条第2款应当是对第1款的补充规定，也是侵权责任方面的规定，即食品生产经营者在通常情形无需承担惩罚性赔偿，但符合第2款规定之特定情形，食品生产经营者应承担侵权责任上的惩罚性赔偿。而从规范文义上看，《侵权责任法》第47条和((食品安全法》第%条第2款规定的惩罚性赔偿在构成要件和法律效果方面既有重合之处，亦有不同所在。
首先是主体上略有不同。依《食品安全法》第%条第2款的规定，要构成食品安全上的惩罚性赔偿，其责任主体为不安全食品的生产者和销售者，有权请求惩罚性赔偿的是消费者。依《消费者权益保护法》第2条的规定，消费者是指不以生产经营为目的购买、使用商品或者接受服务的自然人。而依《侵权责任法》第47条的规定，惩罚性赔偿的责任主体为生产者和销售者，与《食品安全法》并无二致；但其请求权主体为“被侵权人”，似有不同。然而，按照《侵权责任法》第47条的字面含义，要求该“被侵权人”在“死亡或健康严重损害”时才可以请求惩罚性赔偿，因此，此处的“被侵权人”通常也应理解为“自然人”。不仅如此，食品类产品的“被侵权人”通常都是“购买、使用商品”的自然人，只有在极个别情形下才有可能是“购买、使用商品”以外的人，如因食品类产品爆炸而无辜殃及的人等。但总体而言，在食品类产品领域，《食品安全法》第%条上的“消费者”和《侵权责任法》第47条上的“被侵权人”，通常并无二致。
其次是主观构成要件上的不同。一般认为，惩罚性赔偿是针对那些恶意的、在道德上具有可谴责性的行为而设置的，只有在那些行为人主观过错较为严重的场合，才能适用惩罚性赔偿。[11]但依字面含义，《食品安全法》第%条第2款仅就销售者规定了“明知”的主观恶意要件，并没有对生产者作同样的要求，而只是规定“生产不符合食品安全标准的食品”，消费者即可以要求惩罚性赔偿。这一解释也可以在立法过程中得到反映。《食品安全法》草案第%条曾规定“生产或销售明知不符合食品安全标准的食品，消费者可以要求生产者或者销售者支付价款十倍的赔偿金”。当时有些常委会委员提出，生产者生产不符合食品安全标准食品的行为，不存在是否明知的问题，建议修改。法律委员会经同教育科学文化卫生委员会和国务院法制办、卫生部研究，最后删去了生产者的“明知”要求。[12]但与此不同，《侵权责任法》第47条规定的产品责任惩罚性赔偿要求“明知产品存在缺陷仍然生产、销售”，生产者承担该条规定的惩罚性赔偿责任的前提也是“明知，，较之((食品安全法》第%条第2款，其采纳了更为严格的主观恶意条件。
第三，所适用的产品类型不同。《食品安全法》第%条第2款针对的是“不符合食品安全标准”的食品；而《侵权责任法》第47条针对的是缺陷产品，就食品领域而言，针对的是存在缺陷的食品类产品。但《侵权责任法》本身没有明确规定产品缺陷的概念，需要参照特别法。根据《产品质量法》第46条的规定，缺陷是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。仅从文义而言，不符合食品安全标准的产品，当然属于缺陷产品；若符合了食品安全标准，则不属于缺陷产品。《食品安全法》第%条第2款和《侵权责任法》第47条在食品领域惩罚性赔偿的产品类型上并不会产生不一致。但有学说认为，应当以不合理危险为标准认定产品是否具有缺陷，即便产品的各项性能指标都符合该产品的强制性标准，该产品仍然可能存在缺陷；[13]司法实践中亦有案例予以支持。[14]因此，即便某食品类产品符合食品安全标准，消费者虽不能请求《食品安全法》第%条第2款意义上的惩罚性赔偿；但若存在不合理危险，依然构成缺陷产品，被侵权人仍可以请求《侵权责任法》第47条意义上的惩罚性赔偿。
第四，损害后果要件不同。依((食品安全法》第%条第2款的规定，只要是不符合食品安全标准的产品，消费者就可以请求惩罚性赔偿。而《侵权责任法》第47条贯彻了严格限制惩罚性赔偿的适用范围和条件的立法意图，[15]其适用范围较之前者明显缩小，只有在致人死亡、健康严重受损的人身损害情形，被侵权人才可以请求惩罚性赔偿。也就是说，生产某一不符合食品安全标准的食品类产品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品类产品，构成《食品安全法》第%条第2款意义上的惩罚性赔偿，但若没有发生严重的人身损害，则不构成《侵权责任法》第47条意义上的惩罚性赔偿。
第五，惩罚性赔偿的数额基准不同。《侵权责任法》第47条并没有用一个固定的标准或数额来限定惩罚性赔偿的数额，而只是规定了“相应的惩罚性赔偿”，将赔偿数额的确定交由法院根据具体案情自由裁量，通常考量侵权人的恶意、侵权人造成的损害后果、对侵权人的威慑等因素作出具体判定。根据具体案情，赔偿数额可以是受害人遭受的实际损失的倍数，也可以是侵权人所获违法利益的一定比例或倍数，但是不宜根据产品价格的倍数确定。[16]《侵权责任法》第47条一改我国的惩罚性赔偿传统，不以产品价格的倍数确定惩罚性赔偿数额，有其合理的一面。但与此不同，《食品安全法》第%条第2款则仍然坚守我国传统的产品价格倍数原则，规定“支付价款十倍的赔偿金”。两者在威慑作用、诉讼成本、证明责任等方面相差甚大。[17]
综上，食品类产品，既可能落人((食品安全法》第%条第2款的涵摄范围，亦可能处于《侵权责任法》第47条的统辖之下。但由于两者在主观要件、产品类型、损害后果要件以及赔偿数额基准等方面存在不同，且这些不同难以通过解释方法趋于等同，其结果就是适用不同的规范会给涉诉当事人的利益带来不同程度的影响。因此，如何协调两者之间的适用关系问题，就成为今后司法实践中的难点问题之一。
三、《侵权责任法》第47条与((食品安全法》第%条第2款的适用关系分析
从以上分析可以看出，《侵权责任法》第47条与《食品安全法》第%条第2款存在交叉的领域，前者仅适用于不符合食品安全标准的食品类产品致人死亡或健康严重损害的情形。至于其他不发生重合的领域，依当事人的请求，分别适用不同的规范即可。例如，不符合食品安全标准，但未造成死亡或健康严重受损等人身损害的情形，可依《食品安全法》第%条第2款的规定请求惩罚性赔偿，但不得依《侵权责任法》第47条请求惩罚性赔偿。然而，两者交叉的领域，如何适用法律，无法简单判断。从法律适用角度而言，就某一事实存在两种不同的规范，且其法律效果不同时，通常需要运用法律冲突的规则或者法律规范竞合理论加以解决。
(一)法律冲突规则的适用可能性分析
首先，可以利用法律的转介条款或指引条款加以解决。关于产品责任的惩罚性赔偿，在侵权责任法二审稿和三审稿阶段，曾经规定的是“依法请求惩罚性赔偿”，其“依法”就是依特别法；《食品安全法》有关“十倍赔偿”的规定也被认为是特别法之一，进而认为“依法”两字较好地解决了侵权责任基本法与特别法的关系。[18]但侵权责任法草案第四次审议稿删去了“依法”两字。[19]其修改理由不得而知，但至少表明不能简单地认为食品类产品的惩罚性赔偿适用《食品安全法》第%条第2款的“十倍赔偿”原则，况且适用“十倍价款”的赔偿也有违《侵权责任法》第47条规定的“相应的赔偿”的通常解释。当然，最后通过的《侵权责任法》第5条也规定：“其他法律对侵权责任另有特别规定的，依照其规定。”若将《食品安全法》第%条第2款解释为产品责任惩罚性赔偿在食品领域的特别法，依《侵权责任法》第5条的字面含义，食品类产品的惩罚性赔偿当适用《食品安全法》第%条第2款的规定，而不是《侵权责任法》第47条的规定。但是，问题远没有那么简单。
即使将((食品安全法》第%条第2款解释为产品责任惩罚性赔偿在食品领域的特别法，也会面临法律冲突适用规则的选择问题。关于法律冲突的适用，《立法法》第五章规定了法律适用的一般原则，即“上位法优于下位法”、“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”的原则。从立法机关上来看，《侵权责任法》和《食品安全法》都是全国人大常委会通过的法律，并不存在位阶之分，“上位法优于下位法”的规则无从适用。因此，可依《立法法》第83条规定加以解决。该条规定，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”若按该条规定的“特别法优于一般法”的规则，《食品安全法))第%条第2款将优先得到适用。但另一方面，相对于《侵权责任法》而言，《食品安全法》属于旧法，根据《立法法》第83条规定的“新法优于旧法”的规则，当适用《侵权责任法》第47条。显然，两者之间存在冲突。此外，《立法法》第85条规定：“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”但其所规定的是新的一般规定与旧的特别规定不一致时的裁决机制，并未对新的一般规定与旧的特别规定之间的优先次序作出明确规定。在这一点上，最高人民法院((关于审理行政案件适用法律规范间题的座谈会纪要》(法〔2(X只%号)曾就行政案件的法律适用明确指出：“法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，人民法院原则上应按照下列情形适用：新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定；新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的一般规定。”若其可以准用于民事案件的法律适用，《食品安全法》第%条第2款的规定则优先于《侵权责任法》第47条得以适用。毕竟《侵权责任法》并没有明文规定废止《食品安全法》第%条第2款的规定，更何况《侵权责任法》第5条更是明文规定“其他法律对侵权责任另有特别规定的，依照其规定”。
但如此一来，((侵权责任法》第47条就难以适用于食品类产品的惩罚性赔偿，显然有悖于该条规定的立法目的和立法背景。其立法背景之一就在于出售劣质奶粉导致少儿死亡等恶意侵权行为屡屡发生；依该立法背景，《侵权责任法》第47条应当适用于食品类产品的惩罚性赔偿。何况《侵权责任法》对惩罚性赔偿作出规定，也是为了体现《侵权责任法》的制裁和遏止功能。[20]若将食品类产品恶意侵权排除在《侵权责任法》第47条的适用范围之外，显然有悖这一立法目的。之所以出现此等有悖立法目的的解释论结果，其源头就在于《侵权责任法》第47条与《食品安全法》第%条第2款之间是否真的是一般法与特别法的关系。
关于作为《食品安全法》前身的《食品卫生法》，曾有学者认为，《产品质量法》和《食品卫生法》都有关于产品质量的规定，但比较而言，((产品质量法》是一般法，《食品卫生法》则属于特别法，涉及到食品质量时，应适用《食品卫生法》。[21]若依该逻辑推理，《侵权责任法》的缺陷产品的民事责任规定与《食品安全法》的不符合安全标准食品的民事责任规定同样构成一般法与特别法的关系。但是，按照“法的效力的四维观”，法的效力范围包括对人效力、对事效力、空间效力和时间效力。[22]据此，一般法是指在时间、空间、对象以及立法事项上作出的一般规定的法律规范；特别法则是与一般法不同的适用于特定时间、特定空间、特定对象和特定事项的法律规范。[23]按该区分标准观察《侵权责任法》第47条与《食品安全法》第%条第2款，就食品类产品而言，前者适用于恶意生产、销售缺陷食品造成严重人身损害的情形，而后者适用于生产或恶意销售不符合食品安全标准的食品；从所适用的食品产品来看，前者的缺陷食品可以涵盖后者的不符合食品安全标准的食品，前者属于后者的一般法；但若从后果要件来看，前者适用于造成严重人身损害的情形，而后者的范围不限于此，前者属于后者的特别法；若从生产者角度而言，前者适用于生产者“明知”的情形，后者不限于生产者“明知”，前者属于后者的特别法。因此，就食品类产品的惩罚性赔偿而言，两者之间很难断论何者属于一般法、何者属于特别法。“特别法优于一般法”的规则很难解决两者之间的适用问题。对此，《立法法》第85条第1款规定了法律之间不一致时的裁决机制；虽然该条规定的是新的一般规定与旧的特别规定之间的裁决机制，但就难以判断何者为一般法、何者为特别法时的情形，根据《立法法》的精神，当可以准用该裁决机制，各法院可以逐级上报最高人民法院送请全国人民代表大会常务委员会裁决，由立法机关释法加以解决。
以一般法与特别法的关系人手解决问题本身就预设了一个前提，即两者之间就同一事项的法律解决存在冲突或不一致，但也有可能存在假想性冲突或解释性冲突问题。假想性冲突，即原本不存在冲突，但由于望文生义，或者人为地割断对法条的理解而产生的冲突性立法理解。解释J性冲突，即对法条的规定作何解释，出自不同的解释会有不同的含义。[24]《侵权责任法》第47条与《食品安全法》第%条第2款之间关系的上述理解，或许也存在着此等假想性冲突或解释性冲突问题，因而造成了上述不一致。
(二)规范竞合理论的适用可能性分析
在“特别法优于一般法”规则难以有效适用时，从理论上来说，也可以从责任竞合的角度对此作出解释。同一事实合于数个法规所定要件的现象，被称为可适用规范的并存。依规范适用之目的是否相同，相同的民事主体之间形成数个权利义务关系时，数规范并存的情形通常包括规范聚合(责任聚合)、数规范目的相同、数规范适用目的交叉以及某规范目的涵盖其他规范目的四种情形。当并存的数个规范目的完全相同时，规范之适用具有对立性、排他性，只能适用其中一个规范，不能因相同目的规范的重叠适用而形成不当得利。在赔偿责任的竞合上，在我国民法法律体系中亦有先例可循。如《合同法》第122条确立的违约责任与侵权责任竞合制度。该条规定既没有采纳“法条竞合说”，也没有采纳“请求权规范竞合说”，而是采纳了“请求权竞合说”的观点，即同一法律事实合于违约赔偿责任与侵权赔偿责任的构成要件，在相同的当事人之间产生同一目的的两个或两个以上的请求权或两种性质的赔偿责任，其中一个请求权的行使或责任的承担，使得另一个请求权或责任因目的的实现而消灭的制度。在此等情形下，依《合同法》第122条确立的制度，权利人只能选择违约赔偿请求权或侵权赔偿请求权中的一项请求权行使。最高人民法院《关于适用若干问题的解释(一)》第30条更是明确采纳了“请求权自由竞合说”，认为竞合之数请求权之间绝对对立，不能相互作用，并没有采纳“请求权相互影响”的学说。[25]这一“二者择其一”的竞合选择理论对司法实践产生了重大影响。
从《侵权责任法》第47条与《食品安全法》第%条第2款的上述比较分析可以得出，产品责任惩罚性赔偿与食品安全责任惩罚性赔偿，就食品类产品而言，亦存在着如同违约赔偿责任与侵权赔偿责任之间竞合的类似构造，其规范目的部分相同，似乎也可以类推上述“请求权自由竞合说”，由消费者或被侵权人选择其中之一行使。换言之，不符合食品安全标准的食品类产品造成严重人身损害时，消费者或被侵权人要么选择依《食品安全法》第%条第2款的规定请求“十倍价款”的惩罚性赔偿，要么选择依《侵权责任法》第47条的规定请求“相应的惩罚性赔偿”。
然而，我国《合同法》第122条及其司法解释确立的“请求权自由竞合说”广受学者批评，或者主张以“请求权有限自由竞合说”对其加以修正解释，[26]或者主张“请求权相互影响说”，[27]或者主张“允许受害人就两种责任中的一种提起诉讼，但可以在基于某种责任作出赔偿时，适当地增加赔偿数额”，[28]甚至主张以“请求权规范竞合说”重新解释((合同法》第122条，[29]等等。受到学说的冲击，《合同法》第122条规定的“二者择其一”的责任竞合模式本身受到了挑战，缺乏稳定性，将其精神准用于《侵权责任法》第47条和《食品安全法》第%条第2款的适用关系，难免会受到类似学说的批评。况且((合同法》第122条规定的违约损害赔偿与侵权损害赔偿，通常都着眼于弥补受害人的损失，若允许其同时适用，难免使得违约人或加害人陷入双重负担之境地、受害人有获取不当得利之嫌，因此根据利益衡量的要求，对其作出竞合规则处理。但惩罚性赔偿的目的在于通过惩罚威慑、制裁和遏止产品恶意侵权行为，不在于补偿，[30]因此难以准用解决双重补偿问题的《合同法》第122条的做法。
责任竞合是一种调整并存规范适用的手段。竞合的责任如何承担，是分别承担、选择承担、限制承担，还是扩张承担，这取决于责任竞合的目的，而不是纯粹的逻辑推理。[31]显然，若将《侵权责任法》第47条和《食品安全法》第%条第2款竞合的目的限定为“制裁和遏止”食品类产品的恶意侵权行为，两者累加承担以加重其威慑作用也未尝不可，即同时符合这两条规范规定之要件时，可以同时请求“十倍价款的惩罚性赔偿”和“相应的惩罚性赔偿”。但这一解释显然有“滥用惩罚性赔偿”之嫌，不符合((侵权责任法》第47条之“严格限制惩罚性赔偿适用范围和条件”、“避免被侵权人要求的赔偿数额畸高”[32]的立法原意。
那么，惩罚性赔偿责任并存时究竟该如何适用？笔者认为，由于在惩罚、制裁、威慑、遏制等功能上，惩罚性赔偿与刑罚存在共通之处，惩罚性赔偿责任竞合时的适用关系完全可以借鉴刑法学说中的想象竞合犯理论。依刑法学说，想象的竞合犯是指一个行为触犯了数个罪名的情况，此时应按行为所触犯的罪名中的一个重罪论处，而不以数罪论处。这是因为行为人只是基于一个或者准一个意思活动而实施行为，只是一次突破规范意识。[33]不符合食品安全标准的食品类产品造成严重人身损害时，生产者或销售者只是实施了一个产品恶意侵权行为，但同时符合《食品安全法》第%条第2款和《侵权责任法》第47条规定的要件，该行为与想象竞合犯的特征完全相符，只是其中一者承担的是刑罚，而另外一者承担的则是惩罚性赔偿。对其加以惩罚，不能以“数罪论处”，而应当依“重罪”论处。
但《侵权责任法》第47条与《食品安全法》第%条第2款，究竟何者为“重罪”，须加以分析。如前所述，((食品安全法》第%条第2款只要求“不符合食品安全标准”即可要求承担“十倍价款的惩罚性赔偿”，而((侵权责任法》第47条则要求存在缺陷且“造成他人死亡或健康严重损害的”，才可以请求“相应的惩罚性赔偿”，后者所要求的“事实情节”明显重于前者，依体系解释之要求，后者规定的“相应的惩罚性赔偿”也理应高于前者的“十倍价款的惩罚性赔偿”。因此，《侵权责任法》第47条与《食品安全法》第%条第2款竞合时，应当适用《侵权责任法》第47条的规定。
四、结论
食品类产品既可能落人((食品安全法》第%条第2款的涵摄范围，亦可能处于《侵权责任法》第47条的统辖之下，但两者在主观要件、产品类型、损害后果要件以及赔偿数额基准等方面存在不同，需要通过解释协调两者之间的适用关系。《侵权责任法》第47条和《食品安全法》第%条第2款存在交叉的领域，即不符合食品安全标准的食品类产品致人死亡或健康严重损害的情形。笔者认为，在两者交叉的领域，两者的适用关系难以通过“上位法优于下位法”、“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”的法律冲突规则加以解决，也难以通过比照《合同法》第122条确立的违约损害赔偿与侵权损害赔偿的“请求权自由竞合说”解决其适用关系问题。但是可以通过借鉴想象竞合犯的理论，适用《侵权责任法》第47条的规定，且此时的“相应的惩罚性赔偿”的数额，应当高于《食品安全法》第%条第2款规定的“十倍价款”。至于其他不存在交叉或竞合的情形，依当事人的请求，分别适用不同的规范即可。
注释:
[1]《消费者权益保护法》第49条规定：“经营者提供商品或者服务有欺作行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”
[2]《合同法》第113条第2款规定：“经营者对消费者提供商品或者服务有欺作行为的，依照《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定承担损害赔偿责任。”
[3]最高人民法院(关于审理商品房买卖合同到纷案件适用法律若干问题的解释》第8条规定：“具有下列情形之一，导致商品房买卖合同目的不能实现的，无法取得房屋的买受人可以请求解除合同、返还已付购房款及利息、赔偿损失，并可以请求出卖人承担不超过已付购房款一倍的赔偿责任：(一)商品房买卖合同仃立后，出卖人未告知买受人又将该房屋抵钾给第三人；(二)商品房买卖合同订立后，出卖人又将该房屋出卖给第三人。”其第9条规定：“出卖人仃立商品房买卖合同时，具有下列情形之一，导致合同无效或者被撤稍、解除的，买受人可以请求返还已付购房款及利息、赔偿损失，并可以请求出卖人承担不超过已付购房欲一倍的赔偿责任：(一)故意隐瞒没有取得商品房预售许可证明的事实或者提供虚假商品房预售许可证明；(二)故意隐瞒所售房崖已经抵押的事实；(三)故意隐瞒所售房及已经出卖给第三人或者为拆迁补偿安呈房及的事实。”其第14条第2款规定：“面积误差比绝对值超出3%，买受人请求解除合同、返还已付购房款及利息的，应予支持。买受人同意继续及行合同，房崖实际面积大于合同约定面积的，面积误差比在3%以内(含3%)部分的房价款由买受人按照约定的价格补足，面积误差比超出3%部分的房价教由出卖人承担，所有权归买受人；房屋实际面积小于合同约定面积的，面积误差比在3%以内(含3%)部分的房价欲及利息由出卖人返还买受人，面积误差比超过3%部分的房价款由出卖人双倍返还买受人。”
[4]《食品安全法》第%条第2款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”
[5]参见张新宝：《惩罚性赔偿的立法选择》，《清华法学》2(X刃年第4期。
[6]参见许德风：《论瑕疵责任与缔约过失责任的竞合》，《法学》2《X巧年第1期。
[7]同前注[5]，张新宝文。
[8]参见杨立新：《对我国侵权责任法规定惩罚性赔偿金制裁恶意产品慢权行为的探讨》，《中州学刊》2(X刃年第2期。
[9]参见奚晓明主编、最高人民法院侵权责任法研究小组编著：(条文理解与适用》，人民法院出版社ZDro年版，第300页。
[10]参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著、信春鹰主编：《中华人民共和国食品安全法解读》，中国法制出版社2(X为年版，第271页。
[11]参见周江洪：《关于修改第叩条的建议》，《法学》么刃8年第6期。
[12]同前注[10]，全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著、信春鹰主编书，第334页。
[13]参见全国人大常委会法制工作委员会民法室编著、王胜明主编：《中华人民共和国俊权责任法解读》，中国法制出版社2010年版，第214一215页。
[14]例如，参见“史海波、蔡建美诉黄荣刚、卢富强、中山市巨田电器卫厨有限公司产品责任刘纷案”，《人民法院案例选》2(X犯年第2样，人民法院出版社2(X刃年版，第89页；“南海市小塘中心永华玩具厂与韦某产品侄权刘纷上诉案”，(2(X抖)穗中法民一终字第110号判决书。
[15]同前注[13]，全国人大常委会法制工作委员会民法室编著、王胜明主编书，第236页。
[16]同前注[9]，奚晓明主编、最高人民法院俊权责任法研究小组编著书，第抖3页。
[17]同前注[11]，周江洪文。
[18]参见刘士国：《慢权责任法与特别法及司法解释关系的法解释学思考》，《政法论丛》2(X为年第6期。
[19]同前注[13]，全国人大常委会法制工作委员会民法室编著、王胜明主编书，第肠2页。
[20]同前注[13]，全国人大常委会法制工作委员会民法室编著、王胜明主编书，第236页。
[21]参见汪全胜：《“特别法”与“一般法”之关系及适用问题探讨》，《法律科学》2(X万年第6期。
[22]参见沈宗灵：《法理学》，北京大学出版社2001年版，第21页。
[23]同前注[21]，汪全胜文。
[24]参见王俊民：《新实施与立法性冲突问题研究》，《法学》2(X犯年第4期。
[25]参见傅鼎生：《赔偿责任竞合研究》，《政治与法律》双幻8年第11期。
[26]参见韩世远：《合同法总论》，法律出版社2仪碎年版，第824一825页。
[27]同前注[25]，傅鼎生文。
[28]参见王利明：《再论违约责任与侄权责任的竞合(续)》，《中国对外贾易》2田1年第2期。
[29]参见周江洪：《服务合同在我国民法典中的定位及其制度构建》，《法学》2(X犯年第1期。
[30]同前注[13]，全国人大常委会法制工作委员会民法室编著、王胜明主编书，第236页。
[31]同前注[25]，傅弄生文。
一、加强领导，严密部署，不断夯实普法工作基础
开展法制宣传教育的第六个五年普法规划，是全面贯彻落实科学发展观的重要举措，是构建社会主义和谐社会的重要保障，是社会主义市场经济健康发展的内在要求，是建设法治政府的具体实践，是保护人民群众合法权益的有效途径。安全监管工作涉及面广，热点、难点问题多，直接关系到人民群众的切身利益。为搞好六五 普法依法治理工作，我局把深入开展普法教育、推进民主法制建设纳入重要议事日程和领导班子责任目标，认真抓好落实。
一是加强组织领导。为加强对六五普法工作的领导，按照全市六五普法规划要求，我局成立了由局长担任组长、副局长任副组长、各科室负责人为成员的六五普法依法治理工作领导小组，下设办公室，配备2名干部为普法工作人员和联络员，具体负责六五普法的具体工作。我局把普法工作摆上重要议事日程，作为安全工作的重点来抓。通过建立健全领导、目标、监督和奖惩四个机制，夯实普法工作基础。普法工作领导小组每年召开2次工作会议，定期听取普法工作意见、研究部署本部门普法依法治理工作，从组织上强化了对普法工作的领导，保证了工作的正常开展。
二是制定规划安排。根据全市普法依法治理规划及年度安排的要求，我们研究制定了全市安监系统普法依法治理工作五年总体规划，并且连续5年来都制定了《普法依法治理工作年度计划》，安排落实各年度的普法任务，做到了普法工作总体有规划，年度有安排、年终有总结，使全局普法工作有计划、有步骤地开展。
三是培训普法骨干。每年45月份，我局利用召开执法调度会、县区局长和重点企业负责人会议安全座谈会、局机关岗位培训等时机，举办12期普法和安全法制骨干培训班，先后有13人次接受了培训，使其在各年度普法工作中发挥了积极作用。
四是健全普法制度。为了使普法工作有章可循，在认真落实领导干部学法用法制度的基础上，进一步修订完善了安监局普法依法治理领导小组工作制度、中心组学法制度、干部职工学法制度、企业管理人员安全法律培训制度等，并建立健全了行政执法等各项规章制度，汇编成册，分发到各个科室，使普法和依法治理工作有章可循。
五是强化目标责任。将普法依法治理工作纳入业务目标管理，建立了普法依法治理目标管理责任制，任务分解到领导和科室，责任落实到人头，有计划、有步骤地认真组织实施，做到年初有计划，年终有总结，并实行问责制，形成了人人挑担子、科室抓落实的良性互动工作机制。坚持落实奖惩制度，年底结合科室业务考核，将法律学习和执法情况作为一项考核内容，实行奖优罚劣。同时，建立了普法工作档案柜，做到资料齐全。
六是普法经费落实。为确保普法工作形式多样，效果明显，我局每年都安排经费，用于普法宣传、法制培训等工作。近几年来，在普法宣传方面共投入经费达16万余元，购置了法制宣传设备，征订了法制宣传资料和挂图，制作了宣传展板，建立了手机短信编发系统，编印了安全法律法规实用手册，确保了普法工作的顺利进行。
二、精心组织，严密实施，认真开展法制宣传教育
安监部门具有较强的行政执法职能，依法行政是安监工作之本，普法工作更是一项融学法、守法、执法为一体的系统工程。提高领导干部和执法人员的法律水平，是做好执法工作的前提。我局通过建立和实行学法制度、执法培训制度、动员干部职工参加注册安全工程师考试等方式，加强对全体干部职工进行的法律学习教育，从而有效地提高了干部职工的法律水平。
一是坚持学法用法制度，强化重点对象普法。自普法实施以来，我局将普法与安全执法业务相结合，坚持两化、两突出。两化，即：坚持学习内容具体化，学习形式多样化。两突出，即：突出重点内容、重点对象。在内容上，突出学法的针对性和系统性。针对性是重点学习同本部门密切相关的法律法规，如《宪法》、《安全生产法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《甘肃省安全生产条例》等;系统性是不仅学习专业法规，而且要学习基本的法律法规及和与本部门工作相关的法律法规，如《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》以及新出台的安全生产监管方面的法律法规。在对象上，以领导干部、行政执法人员为重点对象，始终坚持局领导干部学法用法制度和机关定期学法制度，局领导班子利用中心组学习、班子例会和专题学法会等形式进行法律学习，其他干部职工利用周一、五理论业务学习和党员活动时间开展集体学法，做到有记录、有资料、有笔记。几年来，全局共开展法律学习达190次，参加达4860人次，学习法律、法规和规章60余部。
二是抓好岗位学法，提高干部法律素质。一是在局机关内部建立岗位学法制度，大力开展岗位学法活动，组织全体干部职工进行安全法律法规的学习。除积极征订全国统编的普法教材外，我们还汇编印制了《安全生产法律法规手册》，每个干部职工人手一册。岗位学法中、我们每年还对执法人员进行23次安全法律法规知识考试，几年来共参考达460多人次，参考率100%。二是组织局机关行政执法人员积极参加省、市法制部门举办的行政执法培训班和省安监局举办的行政执法监察员培训班，先后有46人次参加了省、市的培训。三是局机关每年开办34次安全法规知识论坛、讲座活动，每个执法人员从不同侧面、不同角度现身说法，畅谈行政执法的经验和做法，收到了良好的效果。同时，还要求执法人员结合安监工作实践，在干中学，在学中干，进一步提高执法能力，规范执法行为。并鼓励在职干部、企业单位安全工作人员积极参加全国注册安全工程师资格考试，努力提高安全法制及业务技能。
三是开展法律六进，提高行业安全法律意识。按照国家总局、省安监局关于安全生产宣传教育工作的安排部署和市依法治理领导小组及综治委的有关安排，我局将法律六进作为法制宣传教育的一项重要任务，加强领导，认真部署，每年组织负有安全监管的有关部门和市县区安监执法人员，紧密结合安全生产月、安全检查、安全培训、安全宣传等形式，广泛开展安全法制和安全知识进机关、进单位、进企业、进社区、进农村、进学校活动，重点加强机关行业、企业员工、城乡群众、在校学生和社会群体对生产安全、交通安全、建筑安全、消防安全、学校安全等法规知识的学习教育。几年来，我局(安委办)共组织市、县区安监、交警、消防、建设、农机、交通、教育等安全法制宣讲组120xx，深入高危行业、矿山企业、单位、社区、农村和学校进行宣讲活动共达360余场次，受教育达43万余人次，有力地促进了安全法律知识的宣传普及。。
四是加强安全培训，不断提高从业人员法制观念。我局将安全法制和业务技能培训作为向企业普法的一项重要任务，作为提高企业厂长(经理)、安全管理人员及特种作业人员安全法制观念的重要措施，加强安全法制培训教育。几年来，我局以市、县区党校、电大、职教中心为阵地，大力举办企业厂长(经理)、安全管理人员、特种作业人员安全法制和安全业务培训班共4期，培训900余人次，持证上岗率人员达95%以上。此外，还加强高危行业企业农民工的安全法律培训，切实提高了从业人员的安全法律意识和自我防范意识，遵守规程和安全生产意识不断提高，三违现象明显减少。
三、完善机制，规范执法，不断提高依法行政水平
一是加强制度建设，完善依法行 本文来自 ，转载请保留此标记。 政工作机制。通过普法依法治理活动的开展，我局不断落实依法治理和行政执法责任，促进安全法治化管理，完善了依法行政工作机制，推行了行政执法责任制，规范了依法行政监督制，实行了首问负责制、限时办结制，建立了重大事项依法决策、民主管理制，使依法行政工作不断加强。同时，为了加强对全市安全生产工作的依法管理，我局提请市政府出台了《XX县生产安全事故和事故隐患及安全生产违法行为举报奖励办法》、《XX县安全生产事故行政责任追究暂行规定》、《XX 县生产经营建设项目安全设施三同时管理办法》、《XX县重大隐患管理办法》、《XX县安全生产约谈制度》等10多个规范性文件，使全市安全生产规章制度更加完善，安全生产管理不断走向规范化、制度化、法制化轨道。
二是严格依法管理，切实规范执法行为。认真落实服务承诺制、执法责任制、责任追究制、执法奖惩制和安全检查工作规范，保证安全监管工作的公开、公正、透明，始终做到持证执法、亮证执法、按程序执法，确保了安全生产行政执法行为的主体和程序合法。将行政执法责任制纳入局机关与各科室签订的目标管理责任书中，年终严格考核，落实奖惩。加强了执法监督和行政执法人员的管理，落实了行政处罚案件的回访制度，回访率达98%以上,使办案机构、办案人员的执法行为处于严格的监督之下。进一步规范了安全生产执法程序，加大了案件审查力度,保障了安全监督管理机关依法行使职权。
四是强化责任追究，有效查处安全责任事故。认真贯彻落实和严格执行《安全生产法》、《国务院生产安全事故报告和调查处理条例》和《XX县人民政府关于安全事故行政责任追究的暂行规定》，严格执法，依法办案，按照事故查处四不放过原则，层层追究事故责任人的法律、行政、经济责任。从以来，共依法查处安全生产事故53起，依法追究了211名相关责任人的法律、经济和行政责任，事故查处率和结案率达100%，有效地维护了安全法制的尊严。
四、存在的问题及今后工作打算
关键词: 惩罚性赔偿，食品安全，责任竞合
内容提要: 针对食品安全案件中食品生产者、销售者的惩罚性赔偿责任，《消费者权益保护法》第四十九条规定为合同责任，《侵权责任法》第四十七条规定为侵权责任，《食品安全法》第九十六条根据具体情况既可附加于合同责任又可附加于侵权责任中。三法所规定惩罚性赔偿责任在构成要件、赔偿范围方面各有不同。在构成竞合的情况下，在合同责任内部，《食品安全法》第九十六条第二款应为特别法;在侵权责任内部，应当允许受害人根据个案选择适用《食品安全法》第九十六条或《侵权责任法》第四十九条。
塑化剂饮料、瘦肉精火腿肠、皮鞋胶囊食品安全事故一波未平一波又起。在食品安全案件中，消费者往往只能获得赔礼道歉、全额退款或一般的损害赔偿。面对处于弱势地位的单个消费者，低廉的违法成本使企业的道德操守和社会责任感已然让位于经济利益的优势。因此，食品安全案件中的惩罚性赔偿责任已成为法律为消费者合法权益设置的最后屏障。然而，《消费者权益保护法》与《食品安全法》出台以来，学界关于其中惩罚性赔偿规范构成要件不明确、赔偿标准过低、过于固化的诟病一直不断，对该两法以及《侵权责任法》有关惩罚性赔偿条款的适用关系也莫衷一是。解释这些条文，厘清条文间的适用关系，实现法律内部自治的同时达到最大限度保护消费者权益的立法目的，是本文试图解决的主要问题。
一、现行立法之检讨
惩罚性损害赔偿(punitive damages)，也称示范性的赔偿( exemplary damages)或报复性的赔偿( vin-dictive damages)，是指由法庭所作出的赔偿数额超出实际的损害数额的赔偿[1]。在大陆法系，无论是侵权损害赔偿还是违约损害赔偿，都是奉行单纯的补偿性民事法律责任制度{1}。然而在生产、销售食品而致消费者遭受损害的案件中，从惩罚、遏制严重违法行为，补偿受害人损失，激励消费者维护自身权益等角度出发，赞同适用惩罚性赔偿的观点已成为主流，并为立法所接受。
中国大陆地区在食品安全责任中适用惩罚性赔偿责任始于《消费者权益保护法》第四十九条：经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。《合同法》第一百一十三条第二款也规定：经营者对消费者提供商品或者服务有欺诈行为的，依照《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定承担损害赔偿责任。
与之相对，《侵权责任法》第四十七条规定了侵权性的惩罚性赔偿责任。该条规定：明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。针对频发的食品安全事故，《食品安全法》第九十六条也规定了惩罚性赔偿责任：违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。
在生产、销售不符合食品安全标准的食品致人损害的案件中，受害者可以依据《食品安全法》第九十六条要求生产者、销售者承担惩罚性损害赔偿责任。在适用中，该条与《消费者权益保护法》第四十九条、《合同法》第一百一十三条第二款、《侵权责任法》第四十七条在适用范围上存在重叠，但各自适用要件不相同，十倍、一倍与相应的惩罚性赔偿在赔偿范围上也相去甚远。在法律适用中，准确适用《食品安全法》第九十六条，帮助消费者最大限度地维护自身权益，需要对该条做出解释，以明确该条与以上各惩罚性赔偿条款的适用关系。
二、民法规定在《食品安全法》中的适用
对于生产、销售食品而造成的人身、财产或其他损害，除《民法通则》、《合同法》、《侵权责任法》、《产品质量法》等法律规定外，受害人可依据《食品安全法》第九十六条第一款规定提出损害赔偿请求。在对第九十六条第一款的解释适用中，有学者认为，该款规定是对食品生产经营者侵权损害赔偿责任的规定{2}。但运用文意解释的方法，该条所指依法承担赔偿责任应不限于侵权责任.还包括违约责任及缔约过失责任。其原因在于，结合《食品安全法》其他条文，违反本法规定涉及多个责任主体，不仅包括食品生产者，还包括与消费者订立合同的食品销售者以及集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者、虚假广告代言者、食品检验机构等;违法行为也不仅限于生产、销售不符合食品安全标准的食品，还包括不召回不符合安全标准的食品、食品广告内容虚假等。造成人身、财产或者其他损害不应限于固有利益损害，例如经营者销售不符合食品安全标准的食品，还侵害消费者依据合同本应获得的履行利益;食品检验机构违反本法规定出具虚假检验报告，使食品生产者、销售者对消费者负担赔偿责任，对生产者、销售者而言，此种损失为纯粹经济损失，亦不属于侵权损害赔偿的赔偿范围。另一方面，根据立法者的解释，对于违反本法规定，造成人身、财产或其他损害的，除了适用本条的规定外，还要依据民法通则、产品质量法、消费者权益保护法等法律承担民事责任{3}，由此可见，立法者也未将该条所指赔偿责任限于侵权责任。
从法律效果来看，该款要求违法行为人承担损害赔偿责任，然而，该条并未明确责任构成要件，为一不完全法条。不完全法条虽然仍具备法律效力，但规范要素不完整，只能被用为进一步说明、限制或引用另外一个法条或章节的依据。这种法条与其他法条联合，以组成命令或授权规定，才能发挥规范功能{4}。就第九十六条第一款而言，该款使用了违反本法规定和依法承担赔偿责任的语句，表明该款为一引用性法条，需要结合《食品安全法》的其他条文及其他法律明确其规范的构成要件及法律效果。因此，适用第九十六条第一款，应当依据违法行为的具体情况，引用《民法通则》、《合同法》、《消费者权益保护法》、《侵权责任法》、《产品质量法》相关规定，追究行为人的侵权责任、违约责任或缔约过失责任。
关于能否依据第九十六条第一款所指违法引用《消费者权益保护法》、《合同法》、《侵权责任法》关于惩罚性赔偿责任的规定，立法者没有给出明确答案。有学者从法条的内在逻辑体系出发，认为《食品安全法》第九十六条第二款规定了惩罚性赔偿责任，而第一款仅规定了填平性、补偿性的损害赔偿责任。在消费者追究食品生产经营者民事责任时，人民法院应当坚持惩罚性赔偿责任与填平性赔偿责任并行不悖的原则{5}。笔者认为，根据上文对第九十六条第一款的解释，该款所指违法可以指违反《消费者权益保护法》第四十九条、《合同法》第一百一十三条第二款及《侵权责任法》第四十七条，不能排除依据《食品安全法》第九十六条第一款适用惩罚性赔偿的可能性。
三、食品安全责任中惩罚性赔偿的构成
(一)合同责任中惩罚性赔偿的构成
针对食品经营者欺诈消费者的行为，《合同法》第一百一十三条第二款及《消费者权益保护法》第四十九条规定了经营者应承担的惩罚性损害赔偿责任。学者大多认为，此种惩罚性赔偿责任为合同责任。究其理由，在于该项惩罚性损害赔偿发生的场合乃是消费者与经营者间的消费问题的纠纷，因合同关系所生{6};又因该条规定的产品欺诈的惩罚性赔偿责任所着眼的是欺诈的恶意{7}，无须具备损害事实要件{8};此外，《合同法》也已明确将此种责任归于合同责任制度中{9}。在此基础上，更有学者认为惩罚性赔偿责任以合同的有效存在为适用前提，是违约的补救措施，合同若被宣告无效或者被撤销，当事人即丧失双倍赔偿的依据{10}。但也有观点认为，《消费者权益保护法》第四十九条所规定的惩罚性赔偿，与合同命运没有必然的联系，如果合同因消费者请求而被撤销，则该消费者合同自始没有法律约束力，可得发生缔约上过失责任。在缔约过失或违约责任中，都可以并用惩罚性赔偿{11}。笔者认为，不仅在违约责任中，消费者在缔约过失责任中也同样可以提出惩罚性损害赔偿请求。从我国现行立法来看，《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第八条、第九条也明确规定，在出卖人欺诈买受人，导致合同无效、被撤销或解除的情况下，买受人仍得请求惩罚性损害赔偿，此种规定从另一方面证明了在缔约过失责任上附加惩罚性赔偿亦已为民事审判实务所接受。
在法律适用中，依据该二条追究食品经营者的惩罚性赔偿责任，需要满足的要件有：第一，请求权主体为消费者，对象为与消费者订立合同的食品经营者。消费者是指不以生产经营为目的购买、使用商品或接受服务的自然人。鉴于消费者购买商品、服务时不以生产、销售为目的，经营者以食品销售者、餐饮服务提供者为主。第二，主观方面，食品经营者有欺诈消费者的故意。构成欺诈，要求经营者有欺诈的故意，实施了故意告知虚假情况或隐瞒真实情况的欺诈行为，并因此而使消费者陷入错误进而做出错误的意思表示{12}。依据《食品安全法》第九十六条第一款，食品经营者的违法行为在符合以上要件的情况下，消费者得依《合同法》第四十三条、五十四条，撤销合同，要求经营者承担缔约过失责任，或者依《合同法》第一百一十三条第一款，要求经营者承担违约责任，在以上两种情形下，消费者均得依《消费者权益保护法》第四十九条和《合同法》第一百一十三条第二款规定，要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。
除以上两款外，《食品安全法》第九十六条第二款规定了食品生产者和销售者的惩罚性赔偿责任。其中，食品销售者与消费者之间亦存在合同关系，存在适用合同责任的可能性。然而关于该款惩罚性赔偿责任的性质，有观点认为，为侵权责任{13}，其理由有多点：第一，第九十六条第一款是对食品生产经营者侵权赔偿责任的规定，依体系解释原则，该条第二款应当是对第一款的补充规定，也是侵权责任方面的规定{14}第二，消费者与生产者之间无合同关系，消费者要求生产者承担违约性惩罚性赔偿责任没有请求权基础;第三，违约性的惩罚性赔偿责任为行为责任，不以实际损害为要件，对生产者克以行为责任与缺陷产品召回规定会产生冲突;第四，在未造成固有利益损害的情况下要求生产者、经营者承担惩罚性赔偿责任违背法律责任认定的公正原则{15}。而另一种观点认为，适用该款，食品消费者既可基于侵权责任法理追究食品生产者的惩罚性赔偿责任，也可基于违约责任法理追究销售者的惩罚性赔偿责任，消费者可以对此做出选择{16}。
应当看到，相较补偿性赔偿，惩罚性赔偿有其特殊性：在功能上，一般认为惩罚性赔偿以制裁、遏制为其目的;在构成要件方面，惩罚性赔偿的成立也要求在一般责任成立要件基础上具备特殊的构成要件。但惩罚性赔偿责任仍然具有附随性，具体表现在惩罚性赔偿的适用，需要建立在一定的基础法律关系之上，或是基于合同关系或是基于侵权关系{17}，因此，惩罚性赔偿责任究竟为合同责任或侵权责任也应依所依附的补偿性赔偿责任的性质而定。在法条的内部逻辑结构上，第九十六条第二款针对生产、销售不符合安全标准的食品这一违反《食品安全法》的行为，是对该条第一款所做的补充规定。该款所规定惩罚性赔偿责任的性质，取决于依据第一款提出的补偿性赔偿责任的性质。
依对第一款的解释，第一款所指赔偿责任可以为侵权责任，也可以为违约责任、缔约过失责任，那么第二款所规定惩罚性赔偿责任也不限于侵权性质，还可能为合同责任。在与其他法律条文的关系上，要求生产者对消费者承担惩罚性赔偿责任并不会与《侵权责任法》、《产品责任法》规定的产品召回制度产生冲突。
因此，消费者请求销售者承担违约责任或缔约过失责任亦可以依据第九十六条第二款，附加惩罚性赔偿责任，该项责任的成立需具备以下要件：第一，主体方面，责任主体为食品销售者，请求权主体为与销售者订立合同的消费者;第二，主观方面，销售者明知食品不符合食品安全标准，具有欺诈消费者的故意;第三，客观方面，生产者生产的食品不符合食品安全标准。食品安全标准分为国家标准、地方标准和企业标准，具体包括《食品安全法》第二十条规定的食品、食品相关产品中危害人体健康物质的限量规定，食品添加剂的品种、使用范围、用量等八项内容。该项惩罚性赔偿的数额为消费者购买食品所支付价款的十倍。
(二)侵权责任中惩罚性赔偿的构成
《侵权责任法》第四十七条适用于缺陷产品致害的惩罚性赔偿责任。根据《产品质量法》第二条，产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。产品应当经过加工、制作，未经加工制作的初级产品，生产者难以对其质量加以控制，但该类产品亦有相关的质量标准，由于行为人的过错致使初级产品具有致人损害的缺陷，例如明知会造成农药残留超标，仍然对苹果的果实喷洒农药，将苹果出售后，造成他人食物中毒，农户仍要依据《侵权责任法》承担侵权责任，但不能适用该法第五章关于产品责任的规定。此外，产品需用于销售。非用于销售的制造物，如自己制作、自己使用或馈赠他人的物品，不能对其制作者适用产品责任。在《食品安全法》中，食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。食品不仅包括经过加工制作的能够直接食用的各种食物，还包括未经加工制作的原料，囊括了从农田到餐桌的整个食物链中的食品。按照传统既是食品又是药品的物品，如山楂，既是食品，又因其具有药用价值而可以作为中药，也属于食品范畴。《食品安全法》调整食品、食品添加剂、食品相关产品如食品包装材料、食品经营工具的生产、经营活动。因此，受该法调整的食品同样是用于销售的食品。此类食品经过加工、制作即构成《侵权责任法》第四十七条所指产品。因此，生产者、销售者明知食品类产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或健康严重损害的，依据《侵权责任法》第四十七条规定，受害人有权请求相应的惩罚性赔偿。
在补偿性赔偿的基础上，适用《侵权责任法》第四十七条的惩罚性赔偿责任还需附加以下要件：第一，主体方面，责任主体不限于与消费者直接订立合同的食品类产品的销售者，还包括生产者，但不包括运输者、仓储者等其他主体。值得注意的是，该条未对请求权主体作出限定，即请求权主体并不限于消费者，还包括其他因缺陷产品而遭受严重健康损害的自然人以及已死亡受害人的近亲属。第二，主观方面，食品生产者、销售者应对损害后果的发生存在故意，即明知其生产、销售的食品类产品存在缺陷，但仍然生产、销售。第三，客观方面，食品类产品存在缺陷并造成受害人死亡或严重健康损害。《侵权责任法》以生产、销售的产品有无缺陷作为客观行为要件，与我国《产品质量法》的规定保持了一致{18}，缺陷是指产品不符合《产品质量法》第二十六条规定的质量标准，即不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准;同时，除已对瑕疵作出说明外，产品应当具备应有的使用性能;此外，符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况。损害后果上，该条要求损害后果具有严重性，即造成受害人死亡或健康受到严重损害。食品经营者的违法行为符合以上要件，受害人得依《侵权责任法》第四十七条，要求食品类产品生产者、销售者承担相应的惩罚性赔偿责任。此处所称相应，应指被侵权人要求的惩罚性赔偿金的数额应当与侵权人的恶意相当，应当与侵权人造成的损害后果相当，与对侵权人的威慑相当，具体赔偿数额由人民法院根据个案判定{19}。
除此之外，依据对《食品安全法》第九十六条第二款的解释，在侵权责任之上附加惩罚性赔偿，亦可以该款作为请求权基础。依据该款，在成立侵权责任的基础上，惩罚性赔偿因责任主体是生产者或销售者的不同其构成要件又有区别，主要体现在主观方面，销售者承担惩罚性赔偿责任，必须存在故意，即明知食品不符合安全标准，而生产者的惩罚性赔偿责任为严格责任，不以故意为构成要件。关于生产者的主观状态，《食品安全法》草案曾规定：生产或者销售明知不符合食品安全标准的食品，消费者可以要求生产者或者销售者支付价款十倍的赔偿金。由此，追究生产者的责任，仍需生产者明知。在对该条的审议意见中，有些常委委员提出，生产者生产不符合食品安全标准食品的行为，不存在是否是明知的问题，建议修改[2]。在该条的修改中，生产者的主观方面要件被删除。主体方面，该条请求权主体仍然限定为消费者，主要为自然人，但不以自然人为限;客观方面，生产或销售食品不符合食品安全标准。食品安全标准包括国家标准、地方标准和企业标准，依据《食品安全法》第二十条，具体包括食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定;食品添加剂的品种、使用范围、用量;专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求;对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求;食品生产经营过程的卫生要求;与食品安全有关的质量要求;食品检验方法与规程;其他需要制定为食品安全标准的内容等八项内容。食品安全国家标准由国务院卫生行政部门统一公布，没有国家标准的适用地方标准，没有地方标准的适用企业标准。
四、食品安全责任中惩罚性赔偿的确定
(一)合同责任内部的竞合
在法律后果上，适用《消费者权益保护法》第四十九条追究食品销售者的惩罚性赔偿责任，消费者可请求的惩罚性赔偿数额为购买食品价款的一倍;但依《食品安全法》第九十六条第二款，该数额为消费者购买食品价款的十倍，法律效果存在冲突。
在法律适用中，同一法律事实符合数个法条的构成要件，数个法条的构成要件间有包容、重合或交集情形的，构成法条竞合。在出现法条竞合的情况下，数个法条所规定的法律效力不同的，数个法条在适用中不能并存，只能选择其一适用。在选择优先适用的法条时，同位阶的法律之间应当遵循上位法优于下位法、后法优于前法、特别法优先于普通法的原则{20}。反观以上竞合的法律，二者属同一法律位阶，《食品安全法》虽颁布较晚，但该法第九十六条第一款引用了《消费者权益保护法》的规定，无法依据新法优于旧法原则，判定《食品安全法》应当优先于《消费者权益保护法》适用。在特别法与普通法的判断上，特殊规范的适用范围完全包含于一般规范的适用范围内，则二者具备逻辑上的特殊性关系，换言之，特殊规范的构成要件除包含所有一般规范的要素外，至少还有一个额外的因素{21}。从构成要件来看，主体方面，《消费者权益保护法》第四十九条所适用的责任主体为经营者，《食品安全法》第九十六条第二款所适用的责任主体为食品销售者，前者范围能够涵盖后者，后者更具备特殊性;客观方面，第四十九条未对行为类型作出限制，而第九十六条第二款将违约行为限于销售食品不符合食品安全标准一项，亦能为前者所包容。除此之外，两款在构成要件上重合。因此，在逻辑上，《食品安全法》更具特别性。此外，从规范的目的来看，《食品安全法》第九十六条第二款专门就食品销售者欺诈消费者的行为作出特别规定，并提高了惩罚性赔偿的数额，意在加重食品销售者的责任，是对一般性的欺诈消费者行为的补充性规定，相较《消费者权益保护法》，在内容上也具有特殊性质。因此，应当认定，运用该二条追究食品销售者的惩罚性赔偿责任，《食品安全法》第九十六条第二款应为特别法，优先于《消费者权益保护法》第四十九条适用。消费者在合同责任中请求销售者承担惩罚性赔偿责任的，应当根据该款，请求销售者支付购买食品价款十倍的赔偿金。
(二)侵权责任内部的竞合
食品类产品存在缺陷造成损害，追究生产者与销售者的侵权责任，可以依《食品安全法》第九十六条第一款，适用《侵权责任法》第四十七条规定，也可以直接适用《食品安全法》第九十六条第二款规定。在法律效果上，适用前者，消费者可以获得相应的惩罚性赔偿，而适用后者，该赔偿数额为消费者购买食品价款的十倍，法律效果亦有不同。
从构成要件来看，《食品安全法》第九十六条第二款与《侵权责任法》第四十七条之间存在交集，构成要件部分重叠。两个规范的构成要件部分重叠，一些事件属于其中一个法条下，一些事件则属于其他另一个法条下，然而有些事件同时属于两个法条之下，此时产生两个请求权并存的情形，学者称之为请求权竞合{22}。此种情况下，两种请求权能否同时发生或者其中之一排除他者适用取决于各该规范的意义、目的及背后的价值判断，即法律是否基于特殊理由意欲对特定事件做终局性的规定，从而使一请求权取得优先于另一请求权的地位。比较第九十六条与第四十七条第二款，在具备以下法律事实的情况下，受害人仅可能依据《侵权责任法》第四十七条提出请求：第一，受害人为以生产经营为目的，购买、使用食品的自然人，即不属于消费者的范畴;第二，造成损害的食品符合食品安全标准，但具有《产品质量法》第二十六条规定的其他缺陷。而在存在以下法律事实的情况下，不满足《侵权责任法》第四十七条的构成要件，受害人仅能依据《食品安全法》第九十六条第二款提出请求：第一，造成损害的食品是未经加工、制作而供人食用或饮用的原料，即不符合产品的要求;第二，追究生产者的责任，生产者对食品不符合食品安全标准不存在故意或受害人难以证明该项故意存在;第三，不符合安全标准的食品造成该食品以外的财产损害或造成人身损害但未达到死亡或健康严重损害的程度。在出现以上法律事实的情况下，应当认为，所适用之特定法条就该法律事实取得特别法的地位，应当优先适用。排除以上情形，《食品安全法》第九十六条第二款与《侵权责任法》第四十七条的构成要件重叠，从规范的目的来看，无法得出其中之一请求权排除另一请求权适用。从赔偿数额的计算来看，价款十倍以食品价格为基点，相应的惩罚性赔偿包含了侵权人恶意、损害程度等因素的综合考虑，从保护消费者权益出发，应当允许两种请求权竞合，由受害人根据个案选择更有利于自身的法律效果。
(三)合同责任与侵权责任的竞合
销售者故意销售不符合食品安全标准的食品，作为合同当事人的消费者得依据《合同法》请求其承担违约责任，造成消费者死亡或严重健康损害的，销售者的行为同时满足侵权责任的构成要件，此时合同责任与侵权责任构成竞合。针对此种竞合情况，《合同法》第一百二十二条继承了源自德国的选择性竞合的法律技术，即允许消费者做出选择，请求销售者承担违约责任或侵权责任。
在此基础上，消费者能否同时请求合同性与侵权性的惩罚性赔偿责任?笔者认为，惩罚性赔偿包含了对行为的否定性评价，对一个行为适用两种类型的惩罚性赔偿不符合一事不二罚的法律适用原则。从另一角度来看，既然惩罚性赔偿是依附于补偿性赔偿的责任类型，那么在消费者选择确定补偿性损害赔偿请求权的类型后，应根据该选择，确定适用合同或者侵权性质的惩罚性赔偿。具体而言，消费者选择违约责任的，可依据《食品安全法》第九十六条第二款请求销售者支付价款或服务费用十倍的惩罚性赔偿金，此种惩罚性赔偿责任的性质依附于合同上的请求权，亦为合同责任。消费者选择侵权责任的，可以进一步依据侵权性惩罚性赔偿责任内部竞合的选择方法，在《侵权责任法》第四十七条与《食品安全法》第九十六条第二款当中做出选择，依据前者要求销售者承担与其损害等各方面情况相应的惩罚性赔偿责任或依据后者要求消费者支付价款或服务费用十倍的惩罚性赔偿。
在方法论上，人们把由个别要素组成的，无抵触的，有序的关联体称为系统{23}。在调整食品安全责任的各项规范中，允许竞合及选择请求权使惩罚性赔偿的各项规范成为一个体系化的能够有效规范社会生活的系统。这一做法也有效回应了学者对于《食品安全法》、《消费者权益保护法》惩罚性赔偿标准过低以及《侵权责任法》惩罚性赔偿要件过于严苛的诟病。造成消费者死亡或健康严重损害的案件中，消费者可以选择适用《侵权责任法》第四十九条，请求支付以所受损害为计算基点同时考虑主观恶性等因素的惩罚性赔偿，其效果与学者所推崇的灵活、有力的美国式惩罚性赔偿无异。在此类案件中，如若食品经营者并无故意或消费者难以证明该故意存在，或固有利益损害尚未达到严重程度，消费者仍可以退而选择合同责任或者侵权责任，都得以适用《食品安全法》的十倍赔偿。如此，三法在对于食品安全责任中的惩罚性赔偿问题的调整上，形成了轻重有序、内部和谐的规范体系。
注释:
[1]Note, Exemplary Damages in the Law of Torts ,70 Ha v. L. Rev. 517,517( 1957) , and Huckle v. Money, 95 Eng. Rep. 768(K. B.1763).转引自王利明：《惩罚性赔偿研究》，载《中国社会科学》2000年第4期。
[2]参见全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国食品安全法(草案第四次审议稿)》修改意见的报告---2009年2月27日。
【参考文献】
{1}谢怀栻.外国民商法精要[M].北京：法律出版社，2006.186.
{2}{14}周江洪.惩罚性赔偿责任的竞合及其适用[J].法学，2010,(4).王吉林.我国食品安全法中的惩罚性赔偿之解读[J].天津法学，2010,(1).
{3}李援.《中华人民共和国食品安全法》解读与适用[M].北京：人民出版社，2009.247.
{4}黄茂荣.法学方法与近代民法[M].北京：法律出版社，2009.161.
{5}徐海燕：论食品安全法中的新型民事责任[J].法学论坛，2009,(3).周江洪.惩罚性赔偿责任竞合及其适用[J].法学，2010,(4).王吉林.我国食品安全法中的惩罚性赔偿之解读[J].天津法学，2010,(1).
{6}梁慧星.消费者权益保护法第49条的解释与适用[N].人民法院报，2001 - 03 -29.
{7}杨立新.对我国侵权责任法规定惩罚性赔偿金制裁恶意产品侵权行为的探讨[J].中州学刊，2009,(2).
{8}杨立新.消费者权益保护法规定惩罚性赔偿责任的成功与不足及完善措施[J].清华法学，2010,(3).
{9}{10}{17}王利明.惩罚性赔偿研究[J].中国社会科学，2000,(4).
{11}韩世远.消费合同与惩罚性赔偿[N].人民法院报，2004 - 01-16.
{12}牟瑞瑾：《消费者权益保护法》第49条的适用条件[A].梁慧星.民商法论丛(第15卷)[C].北京：法律出版社，2000.230 -239.
{15}王吉林.我国食品安全法中的惩罚性赔偿之解读[J].天津法学，2010,(1).
{16}徐海燕.论食品安全法中的新型民事责任[J].法学论坛，2009,(3).
{18}孔冬菊.论惩罚性赔偿在我国立法中的确立和完善[J].法学杂志，2010,(8).
{19}王胜明.中华人民共和国侵权责任法解读[M].北京：中国法制出版社，2010.236.
{20}{21}卡尔拉伦茨.法学方法论[M].陈爱娥译.北京：商务印书馆，2003.146.
{22}姚志明.侵权行为法研究(一)[M].台北：元照出版公司，2002.129.
购物车(0)
