关键词：金融监管体制；比较分析；启示
中图分类号：F83 文献标志码： A 文章编号：1673-291X（2011）07-0101-02
一、金融监管体制的内涵
金融监管体制是政府有关当局采取系统的机构设定、职权授予、法规制定、协调体制及制度安排等途径与措施，对银行业、证券业及保险业实施有效的监督管理，以求最大限度地规避金融风险并有效降低金融危机所引致的损失。金融监管体制“具体包括金融监管的机构设置，组织结构和监管对象以及对监管结果进行监测”[1]。实施金融监管最根本的目标就在于维护国家或地区金融安全与稳定，为当地经济的发展繁荣提供良好的金融环境。世界各国或地区采取的金融监管体制各不相同，归纳起来可以分为分业金融监管体制、混业金融监管体制以及介于前两者之间的不完全混业金融监管体制。
分业金融监管体制就是政府有关当局分别设置不同类型的监管机构，对金融行业分别进行监督管理。政府有关当局会设置银行业监管机构、证券业监管机构以及保险业监管机构这三大类型的监管机构，分别只对本机构所涉及的监管领域加以监督管理。混业金融监管体制就是政府有关当局只设立一种金融监管机构，该金融监管机构拥有监管金融领域的全部权力，通过该金融监管机构对银行业、证券业和保险业实施统一的监督管理，该机构对有关的金融监管领域也要承担全部责任与义务。不完全混业金融监管体制是介于分业金融监管体制和混业金融监管体制之间的监管体制，它既有明确的对银行业、证券业和保险业进行监管的机构，也有明确的机构对各种监管行为加以沟通与协调，该体制总体上兼顾了分业与混业监管的主要特点。
二、金融监管体制的比较分析
1.监督管理成本的比较。在分业金融监管体制下，主要类别的金融行业都单独设置了监管部门，这必然增加了大量的人力资源成本和管理费用支出，而且监管部门之间没有信息共享机制，这也会造成搜集信息所花费的时间与费用成本，这种体制造成了实质上的规模不经济；在混业金融监管体制下，一个统一的部门对所有的金融领域进行监管，工作人员一般都会肩负起金融领域内跨行业的监管职责，这显然降低了人力资源成本，而且在部门内各金融领域的信息都可以随时调取，这种体制在总体上而言形成了规模经济的模式；在不完全混业金融监管体制下，由于并不存在完全标准化的组织形态，这种体制究竟是规模经济还是规模不经济要视其更靠近前两种体制的哪一种。
2.工作实践效率的比较。在分业金融监管体制下，各种独立的金融监管机构之间由于专业化理论及实践水平较高，在处理日常监管事务时工作效率会较高，而且从政府考评管理角度出发，各监管机构之间形成了一种实际上的竞争关系，但是这种体制很可能会造成重复监管与监管漏洞并存的情况；在混业金融监管体制下，以较少的工作人员来完成全部金融领域监管的方式确实使单位人员工作效率大大提升，但是如果在金融监管任务繁重以及高强度的压力条件下长期工作，必将降低工作人员的监管效率，此外，混业金融监管体制由于监管机构职能的全面性以及信息的畅通性，会减少重复监管与监管漏洞的存在；在不完全混业金融监管体制下，如果明确的行业监管机构和协调机构能够各负其责，那么这种体制将比以上两种体制更加富有工作效率。
3.责任义务承担的比较。在分业金融监管体制下，每类主要金融行业都有相应的机构进行监管，无论是银行行业、证券行业还是保险行业存在问题，都有对应的监管机构进行监督管理，哪一个金融行业出现重大纰漏都可以向其监管部门进行问责；在混业金融监管体制下，即使金融监管部门的下属执行机构权责有明确划分，但由于金融领域经营的复杂化以及跨行业化，很容易造成相关部门对责任承担的推诿；在不完全混业金融监管体制下，行业金融监管机构之间容易形成对责任互相推诿的情况，如果协调机构权威性较高，就会在最终责任裁定方面拥有话语权，但是若协调机构仅仅起到沟通桥梁的作用，监管机构之间的这种避责行为就将难以减少。
4.适应金融发展的比较。在分业金融监管体制下，各类金融监管机构专门负责该行业金融监管工作，长期发展下去会形成一种僵化的体制惯性，不能促进金融衍生产品及工具创新和跨行业的金融合作，甚至会由于不同部门之间利益协调的不均衡对金融行业的进一步发展起到阻碍作用；在混业金融监管体制下，由于该体制内部的综合性与协调性，能够在很短的时间内适应对金融创新和不同领域金融合作的监管工作，避免对新生金融事务监管出现漏洞的可能性，能够有效地适应金融的发展；在不完全混业金融监管体制下，行业监管机构会出现在分业金融监管体制下不适应金融发展的问题，但若协调机构能够及时采取措施使各行业监管机构之间进行协调与沟通，那么将在一定程度上促进金融发展。
三、中国金融监管体制的发展历程及问题
1.中国金融监管体制的发展进程。作为中国法定中央银行，中国人民银行自建国以来一直承担着执行货币政策，履行商业银行职能以及监管金融行业的多重责任。这种金融监管体制存在监管体制僵化和执法举措行政化等问题，不利于金融创新的发展，但在当时特定的历史条件下，这种体制对推动中国国家金融安全具有积极作用。
改革开放后，商业银行、证券和保险公司纷纷建立并迅速发展，外资金融机构也尝试在中国境内设置办事处或有限制地开展金融业务，加入WTO以后，外资金融机构可在更广阔的地域范围和经营领域与内资金融机构展开竞争，国内原有的金融监管体制的改革势在必行。中国证监会、中国保监会和中国银监会的先后成立，使得中国金融监管体制正式构建完成。中国人民银行履行对宏观经济进行调控以及执行货币政策的职能，而三大监委会则分别履行对有关金融行业监管的职能，这种“一行三会”体制是典型的分业金融监管体制。
2.中国金融监管体制当前存在的问题。首先，该体制已经较难适应当今金融领域发展。“由于部分企业集团公司控股下的银行、信托、证券、保险业之间的业务往来，资金和业务往来已冲破了分业经营的限制，形成了混业经营的事实，使得分业监管体制的缺陷日益显现。” [2] 随着经济全球化和信息技术的进步，金融衍生品创新和跨行业跨领域的金融合作也迅速开展，中国分业金融监管体制很难有效针对金融行业出现的新问题、新举措和新方法采取及时的监管应对措施，很容易留下监管漏洞与空白，使得该体制应对现实金融领域发展变化的柔韧度不够。此外，中国虽然与世界其他各国金融监管机构有广泛的交流，但是实质性的跨国跨洲监管合作却没有开展。其次，该体制行政监督管理理念依然较强。中国三大金融监管机构都是直属于国务院的正部级机构，各省或各地区的下级监管机构的行政级别依次降低，这种体制行政色彩浓郁，可能会滋长作风与习气，而恰恰会大大降低监管机构高效地开展工作。而且，各级金融监管机构和当地政府之间虽无形式上的往来，但是却有千丝万缕的联系，这很容易导致有关监管机构出现权力寻租的可能性。最后，该体制工作人员素质有待进一步提高。中国三大金融监管机构毫无疑问地汇聚了中国大批熟知金融领域操作流程、行业规则以及有关法律法规的专业人才，但是随着中国金融业自身的创新发展以及全球金融资本开始向中国大量地涌入，各种纷繁复杂的金融创新工具以及经营理念纷纷涌现。如果现有监管工作人员不能够及时学习以应对新情况新问题，那么监管机构将难以做到有效监管。
四、中国金融监管体制改革的建议
1.对金融监管体制进行渐进式的改革。从短期来看，中国需要加强央行、银监会、证监会和保监会四大主体之间的工作沟通与信息交流，形成正式的协调机制，并设置特定机构全权负责“一行三会”之间定期的交流沟通安排。从中长期来看，中国的监管体制需要向混业金融监管体制转变，加大对金融混业经营尤其是金融控股集团和金融创新的监管力度。当然，中国监管体制改革的模式选择并非非此即彼，中国要在立足国情的前提下，汲取各类监管体制的优点，形成具有中国特色的金融监管体制。
2.加强对金融监管机构本身的监督。金融监管机构依法对有关金融经营机构实施监督管理，一旦监管机构自身出现了权力寻租或等严重问题，就会对国家金融安全造成非常重大的威胁。因此，对金融监管机构“还应该建立起有效的权利制衡和约束机制，防止权力的过度集中和过度分散”[3]。可以尝试多种途径来加强对金融监管机构本身的监督，比如可以赋予现有监管机构内部纪律检查部门以更广泛的监督权，也可以专门设置由非利益相关者组成的独立于监管机构之外的监管机构监督委员会，还可以充分调动舆论媒体的监督积极性。
3.积极培养高素质的监管工作人才。金融经营业务愈加复杂化与跨行业化，对金融监管工作人员提出了更高的业务素质要求。监管机构要通过在岗学习培训、不断吸纳大批的高素质人才以及不同部门之间轮岗交流等多种形式来提高监管机构的人力资源素质。中国金融监管机构特别要注意招聘那些有着丰富金融行业工作经验的人才，这样在开展具体监管工作时能够更加具有针对性，效率更高。
4.扩大与国外金融监管机构的合作。经济全球化已经使得许多金融控股集团的金融业务涉及到多个国家和地区，这无形中给金融监管机构加大了信息收集和打击金融犯罪的难度。因此，中国要继续扩大与世界各国和地区的交流范围，深化金融领域的合作，特别是要加强金融信息互换和跨国监管的协调。此外，中国还要积极参加有关国际金融监管的国际组织，争取在国际金融监管领域拥有更多的话语权。
参考文献：
[1]宋丹，费怡.金融监管体制国际比较及其对中国的现实意义[J].技术与市场，2007，(8)：48-49.
关键词：金融机构，综合经营，监管协调
中图分类号：F832.0 文献标识码：B 文章编号：1006-1770(2005)11-003-03
一、我国金融机构综合经营的特征
我国目前金融机构的综合经营或者被人称为的“混业经营”，在我国现实生活中已大量存在，而且形式繁多，各式各样，但归纳起来主要有三类。
一是通过成立金融控股公司或金融集团，持有多个金融机构股权，达到综合经营或“混业经营”。如中信、光大、平安集团，这些集团分别相对控股与绝对控股银行、证券、保险、基金、期货、信托等金融机构。也有实业公司投资金融业形成的金融集团，如山东电力集团和国家开发投资公司等。
这些综合经营或称为“混业经营”，并不是直接意义上的混业经营，即银行直接经营保险，实业企业直接经营金融业务，而是通过股权的持有，通过跨行业投资间接实现综合经营或“混业经营”。
二是各类金融机构相互合作，共用平台，或者成立专门机构实现销售功能上的综合经营。即金融机构之间相互销售金融产品，如银行销售基金、保险产品，证券公司销售基金。或者是一集团内不同金融机构统一网页，共同营销产品。一些金融集团实现集团内金融机构数据的集中与统一处理。
三是各类金融机构共同竞争同一类性质的资产管理业务。目前各类金融机构出于各种原因或压力，已纷纷将资产管理业务作为业务发展重点之一，如银行的理财业务，证券公司的定向资产管理业务与集合资产管理业务，保险公司的分红保险、投资联结保险，信托公司各式各样的信托计划，基金管理公司的各类证券投资基金以及拟推出的客户委托投资计划等。虽然这些业务名称各不相同，具体操作上因各监管部门监管方式不一而导致业务方式不尽一样，但这些行为体现的都是“信托”原则，实现的都是相同的“代客理财”功能。从这一点讲，在这类业务方面，中国各类金融机构已真正实现了综合经营或混业经营。
二、我国金融机构综合经营的风险分析
1、资产管理市场严重混乱状况有所收敛，但未根本扭转
当前，我国各类金融机构均已开展形式各异的资产管理业务，鉴于近几年实践中的惨痛教训，一些监管部门在监管理念与政策上已有所调整，正在渐趋统一，但从总体上看，各监管部门在资产管理业务监管上，在法律依据、监管政策上仍协调不够，不尽相同。例如，在是否可以异地开展业务，委托理财的最低投资金额，最低收益保证，委托理财的人数限制、委托财产的单独设账、第三方托管等方面存在差异，仍存在严重的风险隐患。而且不同金融机构开展同一的资产管理业务，受到宽严程度并不相同的监管约束，出现严重的不公平竞争。
2、金融机构间关联交易增多，出现严重的风险传递现象
综合经营的最大优势在于发挥协同效应，最大风险是如何防范不正当的关联交易引发的风险传递。目前随着金融集团的建立，金融机构之间以及与股东之间的关联交易逐步增多。由于我国目前对金融控股集团防范风险的防火墙制度尚未系统建立，随着金融机构之间业务联系的密切，关联交易自然增多，风险传递问题日益严重。如曾一度对证券公司的委托理财监管不力，导致证券公司挪用客户委托理财资金，已造成百亿元的资金亏损，形成了系统性风险。由于监管层面始终缺乏对金融集团的协调监管，造成德隆系等实业集团下巨额风险损失的产生，又进而传递到金融机构。
3、外资金融集团对我国金融机构综合经营的影响
目前，有部分综合性的海外金融集团已通过各种渠道分别进入我国的保险、证券、银行等金融领域，甚至实业投资领域，对我国分业经营政策带来冲击。例如汇丰集团在银行业，拥有上海银行8%的股权，拥有福建亚洲商业银行27%的股份，拥有交通银行19.9%的股权。在保险业，拥有平安保险19.9%的股权，拥有北京汇丰保险经纪有限公司24.9%的股权。在基金管理业，汇丰与山西信托投资公司成立合资基金管理公司，汇丰占股33%。几乎所有的持股比例分别看，都已达到我国对外资股东持股比例的上限，合计看已超过我国的有关规定。中资各类金融机构普遍反映，我国国内金融机构实行分业经营，但在华的外资金融机构背后大多是金融集团，他们拥有人才、数据及部分业务实质性的混业经营。在我国目前监管部门缺乏对综合经营监管约束的背景下，具有综合经营优势的国外大金融集团大举入境，不仅对中国金融机构的经营形成巨大压力，而且本身的风险不能低估。
三、金融监管协调制度的建设
目前我国现实经济生活中已经存在大量金融机构综合经营的巨额风险。只是当单个金融机构出事，基于分别监管的原则，分别处置风险，无人统计与计算因集团控股导致的总体风险量、风险的相互传递量。因此，当务之急，在我国目前根本改变分业经营、分业监管原则条件还不充分成熟条件下，要尽快建立对金融集团控股的有效监管措施，和建立适合我国目前状况的金融监管协调机制。根据我国金融机构目前综合经营现状和金融市场的进一步发展趋势，当前总的监管思路应该是：“在坚持分业监管原则的同时，实现部分业务逐步向功能性综合监管的过渡”。
为此，首先应明确对于目前银行、证券、保险机构的三大传统基本业务，各类金融机构仍应严格遵守“分业经营”的原则。虽然我国已经出现金融控股以及金融机构之间的相互投资，但这仍然还仅限于股权投资，是一种跨行业的投资，并不是严格意义上的三大业务的融合与混业，因此，分业监管仍能基本适应当前我国金融业的发展需求。其次，从国际经验看，加强行业监管是综合监管的基础。我国目前金融监管的能力仍然较低，有必要坚持一个时期的分业监管，从而进一步提高监管部门对各行业的监管能力。第三，目前中国金融机构的综合经营主要体现为金融集团控股下的间接综合经营和三大传统金融业务之外的资产管理业务。此两大特征不仅是中国金融业发展与深化的必然，而且也是当前尽快解决中国金融机构经营压力，提升民族金融业竞争力的急迫需求。因此，有关部门应顺应这个发展趋势，在风险可控的前提下，鼓励金融机构创新，通过渐进性方式逐步实现综合经营。与此相对应，我国的金融监管制度安排也应作出相应的调整。在坚持分业监管的前提下，视金融业务发展，局部择机走向功能性综合监管。
1、制定对金融控股集团监管的相关制度
我国金融业近几年的教训表明，尽管金融控股集团实现的只是间接综合经营，但大量金融风险的产生往往是因为政府疏于对金融控股集团层面的关注与监管。为此，应尽快制定对金融控股集团的监管制度，明确监管主体与监管内容。考虑到外资金融集团综合经营对我国金融系统可能产生的影响，不论母公司（控股公司）的注册地是否在中国境内，只要是实质控制中国境内两类不同金融机构以上的境外机构，就应认定是金融控股集团，要求单独成立金融控股公司，除对其属下单个金融机构进行分业监管外，还需对金融控股集团进行监管。今后，为降低金融控股集团内股权不透明造成的风险，要求其采取一定的措施保证其股权结构简单、透明。如果仅仅控有两个金融机构但尚未达到实质性控制，由监管机构确定是否必须单独设立金融控股集团
一般来说，银行发生危机，对一国金融体系的损害最大，为此各国对银行的监管最为严厉，对金融控股集团的监管，也是重点防止银行体系遭受不必要的危险。有鉴于此，金融控股集团监管主体的选择可遵循以下原则：只要金融控股集团内拥有银行，不论是否实质控制，都由银监会作为该金融控股集团的监管主体；如果金融控股集团不拥有银行，则根据集团主要资产的性质，确定主监管者，由证监会或保监会担任监管主体。
在具体监管操作上，金融控股集团的监管主体不对金融控股集团内单个金融机构进行监管（原监管机构负责监管的金融机构除外），但必须对金融控股集团进行并表监管，重点监控金融控股集团的资本充足率、风险集中度和关联交易。
2、对当前蓬勃发展的各类金融机构资产管理业务，应尽快统一游戏规则
鉴于我国各金融机构都已经从事并相互大规模竞争同一的资产管理业务，这些业务的运行机制、监管思路也大致相同，但法律依据、监管政策又不完全一致。为此，对这类业务可先实现功能性的综合监管。可由国务院协调，人民银行、银监会、证监会、保监会共同出台《金融机构开展资产管理业务管理办法》（简称《管理办法》），统一游戏规则，防范金融风险。《管理办法》应依据信托的基本原理对这些资产管理业务进行规范。各监管部门根据所管辖金融机构开展资产管理的特征，在《管理办法》的基础上，可出台具体的管理细则。
3、尽快建立分层次的监管协调平台
当前有关监管部门已经建立的协调平台，一是从关闭金融机构需求出发而设立的，二是更多地侧重于信息交流的联系会议制度。但是，如上所述，随着金融机构各种综合经营业务的拓展，与分业监管的矛盾将日益突出，为防止金融监管制度出现阶段性的不适应金融业发展的问题出现，有必要确立具有长效的分层次的监管协调制度，以确保分业监管向功能性综合监管的逐步过渡。
（1）建立金融危机处置协调机制。
当发生金融危机或重大金融突发事件时，对金融危机或突发事件实施有效及时的“危机管理”。金融机构综合经营后，大量的风险通过金融集团内对冲分散后，有时可表现为金融集团经营更加稳定。但一旦风险爆发，其突然性、破坏性又往往比未实现综合经营更为严重。为了应对这种突发、巨大的金融危机，有必要在国务院层面建立金融危机处置协调机制。可由人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会参加，必要时公、检、法、宣传部等部门共同参与，建立金融危机处置协调小组，处置突发性的金融危机。眼下主要负责处置历史积累的高风险金融机构问题。
（2）建立金融业务、产品创新协调机制。
通过渐进方式推进金融机构的综合经营，必然涉及大量突破原有法律、法规和规章的金融业务和金融产品的创新。为了支持金融机构的创新，同时协调各监管部门在业务、产品创新方面的监管，有必要建立业务、产品创新协调机制。如目前各类金融机构均开展的功能相同且不涉及三大传统业务的资产管理业务，可由国务院协调，人民银行、银监会、证监会、保监会参加，及时会商，共同制定基本管理原则，以国务院法规形式颁布。各相关部门可根据此法规制定具体细则。对于突破重大法律的业务、产品创新，报国务院审后由人大审议。
关键词：金融监管；综合经营；统一金融监管；分业监管；功能式监管；目标式监管
中图分类号：F830.2 文献标识码：A
文章编号：1003—0751（2013）10—0043—05
金融综合化经营是国际金融业发展的主导趋势。加入WTO后，随着全能型外资金融机构的进入，分业经营制度成了国内金融机构发展的严重桎梏，综合经营成为我国金融发展的内在需求。我国虽未明确调整“分业经营、分业监管”的金融体制，但随着综合经营试点的积极稳步推进，加强系统性风险的监管已成为完善金融监管体系的共识，本文通过比较研究国际金融监管改革经验，分析我国金融监管问题，探索我国的金融监管变革需求，试对综合经营趋势下我国金融监管变革问题做深入研究。
一、综合经营趋势下国际金融监管的改革经验分析
世界各国的金融监管模式各有特色，多数国家对银行业采取单独监管，其金融监管模式大致可分3类：1.多重机构分业监管，通常由两个或两个以上多重监管机构分别对金融机构按照业务类型进行监管，如美国的“双线多头”“伞”式监管；2.单一全能机构统一监管，即由一家全能监管机构对所有金融机构的各类金融业务进行监管，如英国金融服务局、意大利银行、荷兰银行、比利时银行委员会、日本金融监督厅、新加坡货币管理局、印度储备银行等；3.建立在协调制下的分业监管，即在保持各分业监管机构独立行使监管权的同时，建立监管协调机制和机构，加强监管协调，促进监管合作，实现综合性监管。
（一）多重机构，分业监管——美国“双线多头”的“伞”式监管
1.次贷危机前美国的金融监管
美国1999年通过的《金融服务现代化法案》，打破了金融分业经营坚冰，宣告正式实行金融混业经营。在允许金融混业经营的同时，该法案还对传统的金融监管框架进行了改革。规定联邦储备体系（FED）作为上层综合监管机构，是“伞”式监管人。法案规定各类监管机构依据银行、证券、保险等金融服务功能不同归口监管。对金融控股公司，由联邦储备体系对其全部经营活动实施整体性综合监管，并对涉及银行、证券、保险等限制性监管事务时，享有必要情况下的裁决权。联邦储备体系作为“伞”式监管人，应与按职能划分的分业监管机构互通信息，加强综合监管者与分业监管者之间的联系与合作。由此建立了金融混业经营下，混业监管与分业监管相结合的“双线多头”“伞”式监管①。（1）银行的监管。联邦储备体系（FED）、货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）三大联邦机构和分设在50个州的银行厅共同实施对银行业的监管，即任何一家美国银行均受两家或两家以上的监管机构的监管。其中，联邦储备体系负责制定和执行货币政策，对会员银行和银行控股公司进行监管；货币监理署对国会负责，主要对银行业务进行监管；联邦存款保险公司在为商业银行的存款提供保险的同时，也行使一定的监管职能。中央与地方的监管职能划分，则以银行注册为划分依据，各州和联邦分别对在州和联邦注册的银行进行监管。（2）非银行金融机构的监管。根据分业原则，对保险、证券、基金、期货等非银行金融机构分别由证券监督委员会（SEC）、联邦保险署（SIC）及期货交易委员会（CFFC）监管。（3）金融创新产品的监管。法案规定由联邦储备体系负责创新金融产品的审定，证券交易委员会负责创新证券产品的审定，联邦存款保险公司负责创新保险产品的审定。
2.美国金融监管的变革
混业经营下分业监管的“双线多头”的“伞”式监管体制，造成美国金融监管的错位与滞后，且其监管体系机构众多，权力分散，监管职能重叠。由于金融业务创新往往涉及多个业务领域，混业经营条件下各类金融业务在现实经营中又存在相互交织，致使看似每一业务领域都有专职机构监管的表象下，很多业务交叉领域却易出现监管真空。看似分工明确的监管体制下，由于混业经营，分业监管导致金融监管真空和交叉监管现象严重，直接导致监管效率低下，增加了金融体系的系统性风险，最终导致监管缺失和监管效率低下。次贷危机的爆发某种程度上可以说是美国式金融监管问题的爆发。次贷危机后，美国政府着手推进金融监管改革，成立金融服务监管委员会，增加了对系统性风险的监管；同时，促进各机构的监管协同和跨部门合作；加强美联储的监管权，在银行控股公司外，将对冲基金、保险公司、等纳入美联储的监管范围，使其监管扩大到所有可能威胁到金融稳定的机构；成立全国银行监管机构，统一了对拥有联邦执照银行的监管，规定对冲基金和其他私募资本机构应在证券交易委员会注册，并增加了对评级机构的监管。
此次监管改革无疑极大地提高了美国金融监管的效率和安全性，但改革仍存缺憾，如在最近几次危机中兴风作浪的对冲基金的监管虽有所加强，虽要求对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册，但实际上由于对冲基金本身的特点，监管措施很难有效实施，且监管主体仍不够明晰。另外，监管和创新的博弈是金融业永恒的主题，而对创新产品的风险监管不力也极易导致大面积金融风险，因此对创新金融产品的监管方式和手段均期待更加灵活。此外，对监管者的监管亦成为此次危机爆出的问题，但显然目前尚无合理的方式解决这一问题。根据美国的《金融监管改革蓝图》规划，下一步有望改制当前的分业监管部门改制，进一步加强监管的统一性和协同性，双线制监管或逐步改变为中央统一监管，并最终建立起以三大监管机构为主的“目标导向型”监管模式，即市场稳定性监管机构、审慎监管机构和商业运营监管机构。
（二）单一全能机构，统一监管
在金融综合化经营趋势下，除美国之外多数发达国家亦改革了其金融监管体系，将原来分散的监管机构进行整合组建成统一的金融监管者，2008年以来金融危机的经验说明，统一金融监管不仅更有利于金融创新和对创新金融产品的监管，也更利于金融风险的监控。
1.英国——“单线多头式”金融监管
英国的金融监管模式是典型的单线多头式②监管，1997年成立的金融服务监管局（FSA）是由英格兰银行监管部、证券与投资理事会合并成立，并融合了原个人投资管理局、投资管理监管组织、住房信贷机构委员会、互助金融机构委员会、互助金融机构登记处、证券期货管理局以及保险局7个监管机构的职能。2000年6月，英国通过了《金融服务与市场法》（FSMA），以法律形式确定FSA是英国唯一的、独立的、对金融业实行统一监管的执法机构。FSA下设大金融集团处、吸收存款处、保险公司处、投资公司处、市场与交易所处。根据FSMA规定，FSA集对商业银行、投资银行、证券经纪、资产管理、期货、保险、信托、租赁等各种金融监管功能于一身，对英国境内所有从事银行及非银行金融业务的金融机构实行统一监管。经过上百年的发展及并购，英国银行业集中和垄断程度均非常高，其实行分业经营，监管体制也采取单线多头式监管，统一监管不仅节约了人力和技术投入，还通过共享监管信息降低监管成本，实现规模效益。其他如意大利、荷兰、比利时等也均采取了统一监管模式。
2.日本——“一线多头式”金融监管
二战后，日本逐渐形成了以大藏省为主体，由大藏省和日本银行共同行使监管权的“一线多头”式金融监管体制。“一线”是指日本对各类金融机构的监管权高度集中于中央政府一级，由大藏省和日本银行共同行使，且大藏省居于绝对主导地位。“多头”是指对各类金融业务的监管权由大藏省所属的银行局、证券局、国际金融局和日本银行协商共同行使。随着世界金融一体化、金融自由化的进程，日本的监管体制暴露出了许多问题，危及了日本金融业的稳健发展，促使日本政府对其监管体系进行改革。
1990年日本金融监管体系经历了一次改革。1998年6月，日本政府最终将银行局、证券局、金融检查部、证券交易等监督委员会从大藏省中分离出来，组建了金融监督厅。金融监督厅负责对大多数金融机构的监管，由总理府直接管辖，是总理府的外设局。此次权力剥离后，大藏省只负责金融政策制定，金融企业财务制度检查，存款保险机构的监管等职责。同年12月，日本政府又组建了旨在整顿金融秩序、重组金融组织、再造金融体系的临时性机构——金融再生委员会，负责执行金融再生法、早期健全法及金融机构破产和危机管理等方面的案件，及日本长期信用银行等几家大型金融机构破产案件的处置，并将金融监督厅划至金融再生委员会下，原监督职能不变。存款保险机构改由大藏省与金融再生委员会共同监管，大藏省其他监管职能不变。至此，大藏省的金融监管职能已被大幅削减。2000年，日本金融监管体系经历了再次改革。首先，将原由地方政府对中小金融机构的监管权收归中央政府机构——金融监督厅行使，并以金融监督厅为基础成立为金融厅，大藏省除存款保险机构的协同监管权，及参与破产处置和危机管理的制度性决策权外，其余监管权如金融政策制定、企业财务制度检查等，划至金融厅。2001年金融再生委员会被撤销，对濒临破产金融机构的处置权也划归金融厅。金融厅也由总理府的外设局升级为内阁府的外设局，独立全面负责金融监管。原金融监管的集权机构大藏省改革为财务省，保留对存款保险机构的协同监管职能，财务省下属各地方财务局接受金融厅委托行使对地方金融机构的监管权。
（三）建立在协调制下的分业监管——澳大利亚“双峰式”监管
受20世纪90年代国际金融体系动荡和经济增速放缓等因素影响，为增强对系统性风险的控制，澳大利亚在1998年变革了其金融监管体系，形成了独立于英、美模式的“双峰式”监管模式。这种监管模式依据监管目标不同，设立两类监管机构：一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性风险；另一类机构针对不同金融业务实施监管。澳大利亚的监管模式通常被称为“双峰式”监管，是一种根据职责功能，而非按金融机构类型设立的监管体系。
“一峰”是澳大利亚审慎监管局（the Australian Prudential Regulation Authority， APRA），APRA成立于1998年7月1日，承接了原澳联储、保险和退休金委员会及州监管部门的监管职能。负责对储蓄存款机构、保险公司、友好协会、养老基金等的监管。其通过制定和完善监管政策、许可制度、制定监管标准等方式进行监管，主要目标是保障上述机构的安全性、高效性和竞争性。“另一峰”是市场行为和信息披露的监管机构（the Australian Securities and Investment Commission， ASIC）。ASIC是一个独立的联邦政府机构，成立于1991年，负责对金融市场、金融中介机构、金融产品等的监管，同时还负责消费者在领取退休金、保险金、保证金及社会信用方面维权。澳大利亚储备银行（the Reserve Bank of Australian， RBA）负责制定和实施货币政策，通过扮演“最后贷款人”维持金融体系稳定性，监管并维持支付清算体系的安全性和高效性。以此为基础，由财政部牵头，联合RBA、ASIC和APRA一起组建了监管协调机制——金融监管机构理事会（the Council of Financial Regulators）。监管机构之间签订双边谅解备忘录，明确彼此的职责，促进信息交流，加强监管协作，避免重叠交叉或出现真空，以实现有效监管，提高监管效率。作为一个非正式主体，监管理事会为其成员提供服务，组织各种论坛，探讨金融监管议题，成员之间经常交换金融监管信息，密切关注金融体系的变化趋势，尤其是科技发展、金融服务、全球化对金融体系产生的影响，避免各种职责之间的重叠；降低监管成本，有效促进金融监管改革。
根据监管职能不同，澳大利亚的金融监管机构还包括澳大利亚交易报告和分析中心（AUSTRAC）、澳大利亚公司与金融服务委员会（ACFSC）、澳大利亚竞争和消费者委员会（ACCC）澳大利亚股票交易所（ASX）、澳大利亚外国投资复审委员会（FIRB）等。其监管特点是，根据监管目标进行监管，各类监管机构各负其责，并对系统性、综合性风险的监管和对各类金融业务的监管，使得各监管机构既保持在其监管领域内的监管独立性和竞争性，又能形成不同监管机构之间相互制约，还通过协调机制保持了监管的协调性，降低了多重机构监管机构间的协调成本和难度，避免形成重复监管或出现监管真空。
二、综合经营趋势下，我国金融监管体制面临的问题
源于金融分业经营体制的“一行三会”制分业监管格局在我国运行10年来，通过对各类金融业务的专业化监管，对金融稳定做出了贡献，但随着金融综合经营发展，其对我国金融发展的制约性日益凸显，分业监管体制开始面临前所未有的问题，简述如下。
1.金融综合经营下的分业监管，导致监管成本大幅增加。监管成本增加主要表现在两个方面：一是金融综合经营，而监管分业致使监管的运行成本，包括监管的人员成本、技术成本等均有所增加。二是由于分业监管机构各自为政，各类监管政策协调性差，导致被监管金融机构的制度成本明显增加。由于各监管部门相互独立难以对各类具体监管达到共识，且各类金融监管政策各异，监管技术、指标、手段、措施等不统一，使金融企业综合经营的制度成本大幅增加。
2.易形成本位主义监管。一方面，分业监管机构在制订本领域监管政策时，受监管机构部门利益制约，很难从全局出发考虑金融体系整体利益，往往以自身本位利益为先；另一方面，在金融交叉业务领域，各监管机构之间又存在争夺监管利益，推卸监管责任的激励，从而降低监管效率。
3.易形成监管真空。根据分业监管相关规则，银监会、证监会和保监会分别对相应行业行使监管权，这种看似归口清晰的分业监管制度，却极易形成监管真空。一是目前我国的监管立法尚不完善，分业监管制度决定了监管立法行业属性明显，难以避免立法的漏洞与空白。二是无论分业监管制度如何详尽，都难以囊括各类机构和业务的监管权归属。三是综合经营中出现的新型监管问题监管权归属不明。如对金融控股公司的监管，根据分业监管制度对其集团公司根据主营业务性质，确定监管机构，对其所属机构则采取分业经营、分业监管原则，但由于一些以产业资本为基础形成的金融控股公司，因其市场主体身份不明确，致使出现监管真空。四是创新金融产品往往综合了各类金融功能，涉及多个监管领域，难以明确归口，也易出现监管真空。
4.缺乏对综合性、系统性风险的监管。分业监管，使得各个金融机构的风险缺乏综合统计，易导致个体风险规范下的总体风险失控和系统性风险加剧。分业监管制度决定了各监管机构监管政策的制定仅考虑其监管权所属领域的风险和问题，而缺乏全盘性综合考量，难以对综合性，系统性风险进行监控。
综上述可见，金融综合下的分业监管，要么存在交叉监管、重复监管现象，不可避免地会造成监管冲突，导致监管成本增加；要么出现三不管地带，形成监管真空；加上各监管机构的监管目标、监管标准、监管指标、管理技术等各异，又缺少监管协作和监管信息共享机制，不能形成监管合力；且各监管机构又易各自为政，使得综合性、系统性风险监管缺失，因此，金融综合经营趋势下，分业监管不利于监管效率的提高，不利于金融稳定目标的实现。
三、对我国金融监管改革策略建议
综合国外金融监管改革的经验，结合我国经济金融结构特点，考虑到建立一套与综合经营相配套的金融监管体系，往往需要耗费数年甚至更长的时间，而当前的金融监管结构难以适应金融综合经营的发展，监管弊病频频暴露，笔者认为我国的金融监管改革可考虑分“三步走”。
1.第一步，不改“一行三会”制监管结构的前提下，尽快确立监管机构之间的协调机制，实现机构性监管向功能性监管的改变“一行三会”在我国发展10多年来，各监管机构均积累了不少本领域的监管经验，形成了较为成熟的监管模式。鉴于金融监管体系改革非一日之功，为适应我国金融综合经营发展，较简单易行的办法是在不改变当前监管体系架构，不新增监管机构的情况下，可尽快建立一套金融监管协调机制。具体可由国务院牵头，人民银行，银监会、证监会和保监会共同参与，建立一种定期和不定期的监管协调会议制度，加强各监管机构在履行监管职责过程中的协调，增进各类监管政策之间的协调性。确立监管信息的有限共享，降低监管成本。明确各监管机构之间的责权利，避免监管冲突，减少重复监管，弥补监管空白，提高监管效率，并对系统性、综合性风险进行甄别，提出监管方案。在金融综合经营趋势下，同一金融监管往往同时开展多种金融业务，我国现行的以机构属性划分监管机构的做法已远不能适应国内的金融发展的监管需求，有必要重新根据功能来划分金融监管，实现机构性监管向功能性监管的转变。
2.第二步，作为过渡，对目前的“一行三会”制监管体系进行微调
建立综合协调机构，实行综合监管与分业监管相结合的监管模式，为多元化监管向一元化监管过渡，功能性监管向目标式监管过渡做铺垫。综合经营趋势下，随着国际金融竞争的加剧，为适应未来金融机构综合化经营的全面放开，金融风险的进一步复杂化，改革现有“一行三会”制金融监管体系将是我国金融监管的必然选择。建立一元化综合监管机构，既能对综合经营中的系统性、综合性风险进行监管，又能保障各类监管之间的密切配合。但类似机构的建立既需要多方调研，又需要充分的实践以证明其在我国的可行性。
为此，可借鉴澳大利亚的金融监管经验，对当前的“一行三会”式监管体系进行微调，在国务院下设一个综合性监管协调机构——金融监管协调委员会，统一领导和协调金融监管工作。金融监管协调委员会负责国家宏观监管政策的制定，及对系统性、综合性风险的监管，建立中国金融监管数据库，汇总各类监管信息，形成监管信息共享机制，促进协调，提高监管效率，推动“一行三会”调整其现有的机构式监管向功能式监管过渡，加强金融监管的国际化合作，以适应金融全球化的深入发展，及人民币国际化步伐的迈进。作为分业监管机构“一行三会”仍各自独立地负责相应领域监管政策制定及金融监管的实施，与以往不同的是，各分业监管机构制订监管政策应经金融监管协调委员会批准或向其备案。
同时，借鉴美国金融改革经验，进一步调整功能性监管框架，提高监管技术水平，逐步向目标性监管转变，为下一步实现统一金融监管打好基础。
3.第三步，建立统一金融监管机构，实施基于目标的统一金融监管
积累综合性监管协调下各机构分业监管的经验，未来可考虑建立统一监管机构。具体可在国务院下设立金融监管委员会，统一对银行、证券、保险的监管，形成“一行一会”制金融监管结构。
金融监管委员会下可分设宏观局、银监局、证监局和保监局，宏观局负责制订宏观性金融监管政策，对综合性、系统性风险进行监管。银监局、证监局、保监局分别行使目前三会的监管职能。对金融控股公司所属子公司的监管，由相应监管局根据该公司的主营金融业务类别，分别归口监管；对金融控股公司母公司则由母公司主营业务所属行业的监管局实施并表综合监管，母公司主营业务非金融业务的，由委员会综合考虑母公司旗下金融业务情况指定并表综合监管机构。
完成功能性监管向目标式监管的转变，由金融监管委员会负责确立总体监管目标，制定并协调各类监管政策，并以此为依据确立各分类监管目标，并由各监管局分别实施、相互协调，共同保障总体金融监管目标的实现。
注释
①双线多头式，又称“二元多头”式监管指中央和地方都对金融机构有监管权，每一级又有若干机构共同行使监管的职能。②又称一元多头式金融监管，这种金融监管权力集中于中央，但在中央一级又分别由两家或两家以上机构共同负责金融业的监督管理。
参考文献
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关键词:国际金融监管;模式;比较;经验
一、国际金融监管模式比较
1.自由开放的监管模式
世界上对于金融市场几乎不加以任何直接或间接的行政管制的国家就是美国,美国主要凭借其发达的金融信用信息系统实现对金融体系的监管,美国目前正在使用的监管信息系统主要有两个:全国检查数据库系统和银行机构全国桌面系统。全国检查数据库系统属于美联储国家信息中心的一部分,该系统专门服务于监管职能,因此,只有美联储的监管人员能够进入和使用。银行机构全国桌面系统的最大特点是数据的共享性强,通过一些新的功能设置能有效地增进监管部门之间的信息交流与合作,同时有助于监管人员对不同机构的同种业务类别和风险特征进行比较分析。
2.适度约束的监管模式
英国、日本、德国、法国、意大利、韩国、中国台湾等国家和地区属于这一模式,它们都具有一个共同特征:都是从实行严格的金融管制已经过渡到放宽管制,甚至完全取消管制。
a.英国金融监管
在0多年的经济变革浪潮中,英国金融监管体系始终书写着三国鼎力的鸿篇巨制。面对金融市场的动荡,被推向风口浪尖的英国金融监管体系在改革的压力下,终于迈出了向“中央集权靠拢的艰难一步。
新的监管体制改革实现了微观审慎监管和宏观审慎监管的统一。他认为,英国现行的金融体制是在混业经营潮流中树立起来的,其益处在于能顺应当时混业经营潮流,有利于英国金融业在当时的经济环境中增强国际竞争力;其弊端则是政府放松了管制,“亲商变成了放纵,导致金融业败德行为泛滥,英国也成为仅次于美国的金融危机策源地。英国央行对金融集中监管,有利于及时准确地获取和反馈信息,避免了多方监管的低效和疏漏,有利于提高监管效率,加大监管力度,并降低金融风险。
b.日本金融监管
日本传统的金融监管制度侧重于事前限制,从而形成对金融机构过度保护的监管机制,随着金融监督厅的设立和运营,金融监管将转变为注重事后监督,以国际统一会计标准和法律规范交易行为促进竞争的机制,真正建立起透明、公开、公正的金融市场。日本金融政策的制定和金融机构的监管原来均由财政部负责,权利过于集中,监管部门缺乏独立性。997年6月日本国会通过《金融监督厅设置法》及其相关法案,进行一元化金融监管体制改革,将财政部的官方金融检查部和证券交易等监督委员会以及银行、证券、保险各局的监督、检查职能分离出来,统一集中于金融监督厅。其目的是增强监管机构的独立性,增强风险管理,提高风险防范能力。
3.严格管制的监管模式
这一类国家大多实行外汇金融的严格管制,对贸易、非贸易项下的外汇使用都有严格的限制和规定,且几乎毫无例外地实行资本项目下的货币不可兑换。这些国家存在的一个共同特点是,一般历史上都经历了或仍处在资金短缺的阶段,金融监管体系较为僵硬,不容易适应国际新情况,相应的配套法律及设施也很不完善,需要加强和改善的地方很多。中国也曾经历过类似的阶段,分析学习这些国家在金融监管方面的做法和经验,对于我们可以起到很好的借鉴作用。
匈牙利原来是实行高度集中的计划经济体制的国家,在这种经济体制下经济资源的分配呈集权状态,因而整个金融体制以中央计划为基础,在金融结构方面,实行大一统的银行制度。最近几年,外国资本在匈牙利银行业的股权已经占到了65%左右,保险部门中外资参与程度达到了90%,70%的投资基金受外资控制。在匈牙利,外资控制金融机构已经完全合法化。这对匈牙利金融监管形成了极大的挑战,消除金融系统的脆弱性也就变得更加重要。998年的国际金融危机带来的最大的警示之一就是:只有运用综合的、有弹性的、有预防的手段进行金融监管,才能适应金融产品创新和机构交叉的新形势的需要,从而促进金融和经济有序的发展。所有这些都导致了金融监管体系和监管规则的变化。
二、完善我国金融监管体制的政策建议
目前国际现行的金融监管方式主要有四类:分业经营、混业监管,如韩国;混业经营、分业监管,如美国和中国香港特别行政区;混业经营、混业监管,如英国和日本;分业经营和分业监管,这是中国内地采取的模式。当前我国金融监管法律体系不健全。对金融机构经营管理行为的金融监管必须获得法律法规的明确界定,以保证金融监管本身能够严格按照法律法规的程序执行,以杜绝随意性,维护客观性和公正性。另外,我国普遍缺乏对金融风险的监管措施,监管成本较高。在现行金融监管中,“重审批、轻管理、“重国有银行、轻其它银行和非银行金融机构及“重外资、轻中资的倾向十分突出。对此,笔者拟提出为完善中国金融监管体制的六点建议:
1.直接组建统一的监管机构,实行功能型监管;
2.要建立金监委、财政部、国家发改委与人民银行之间的定期会商机制;
3.要加强金融业的自律作用;
4.完善金融监管法规体系;
5.积极主动地加强与各国金融监管当局、国际金融组织之间的交流与合作,杜绝跨国金融机构的监管真空;
6.建立金融机构的信息披露机制,加强社会公众的监督,深入开展有关市场规则、金融意识和知识的教育,增强人们的金融风险意识、社会信用观念,遏制非法金融活动的社会基础。
天下大势,分久必合,合久必分。中国金融业分业经营、分业监管体制,在历经25年缓慢发展并且成型不久,便已经开始面临新的挑战。现在提出的成立国家金融监督管理委员会是否被接纳,仍有待于进一步观察。但用了25年时间建立起来的分业经营、分业监管的金融体制,还是与我国金融的发展程度和监管的水平相适应的、相符合的。这次的改革,应该会于当初的“一行三会的分离改革和当前的“分久必合一样,同具“完善金融监管体系,改进监管方式,提高监管质量的性质,因为不论结果如果,整个金融体系的健康高效运行,才是金融监管改革的最终目的。
参考文献:
[1] 赵晓. 英美金融监管体制的国际经验与启示.当代金融.2009
[2] 李然. 国际金融监管模式刍议.金融家.2007
关键词：互联网金融；金融监管；监管模式
一、国内外研究现状述评
随着网络信息技术的普及，互联网金融在全球范围内高速发展。从信息经济学的角度看，信息不完全和不对称导致了金融市场运作的低效率。互联网金融利用大数据技术降低了市场信息不对称，交易形式灵活高效，拓宽了投融资渠道。然而目前我国的信用体系发展不够完善，互联网金融的虚拟化、信息技术化特点以及监管法律法规制度体系不健全等问题，导致互联网金融的发展面临诸多问题与风险。
（一）互联网金融概念研究
目前对于互联网金融，学术界还未形成一致意见。学者谢平认为互联网金融下金融中介不再发挥作用，交易双方直接通过互联网交易，它和商业银行的融资方式以及从资本市场融资的方式完全不同。2014年的《中国金融稳定报告》称互联网金融有广义和狭义之分。狭义的互联网金融指互联网企业利用网络技术开展的金融业务。广义概念将金融机构利用网络技术开展的业务包括在内。颜伟荣等认为网络金融是以网络为媒介，将网络技术应用到金融业务中，通过金融机构的用户终端办理业务的一种新型金融形式。从现有的研究成果可以看出，学术界对互联网金融概念的界定各有侧重，但一致认为互联网金融是网络信息技术与传统金融相融合的产物，是借助于互联网技术和移动通信技术实现金融业务的一种方式。
（二）互联网金融的监管研究
对于互联网金融究竟该如何监管目前没有统一的看法。一般认为互联网金融作为互联网技术与金融全面融合发展的产物，它同时面临金融活动和网络技术引起的风险。杨群华认为应从互联网金融的安全体系、业务风险管理体系、法制体系和监管体系等入手，以防范互联网金融的特殊风险。刘海二等从政治经济学的角度来分析互联网金融的监管问题，认为放松监管可能会导致互联网超额利润和金融超额利润的叠加，进而引起社会不公；提出政府需要加强鼓励有序竞争，强化金融监管，促进互联网金融健康有序的发展。魏鹏提出为改善国内互联网金融监管体系，应明确监管原则、适度监管和协调监管并重，发挥行业自律，完善互联网金融监管机制。
综上所述，互联网金融是未来金融发展的趋势，为了对互联网金融的发展路径有一个清晰的了解，有必要对其风险种类、特点进行分析，并根据互联网金融发展的复杂局面，政策制定者要及时对互联网金融监管进行必要的调整。
二、我国互联网金融发展的路径及类型
第一阶段始于1995年，特点是金融的互联网化即将金融业务通过网络手段实现，网络技术为金融服务，各大银行都纷纷拓展网上银行、手机银行业务。第二阶段始于2000年，第三方支付机构发展迅速，网络借贷纷纷出现，人民银行自2011年开始发放第三方支付牌照，互联网与金融的融合深入到金融业务领域。第三阶段从2012年开始。P2P个人信贷业务快速发展，众筹融资平台起步，第一家专业网络保险公司获批，基金直销和第三方销售网络出现。根据互联网金融不同阶段的特点，互联网金融的经营方式包括自营商城模式、互联网平台公司、互联网金融创新平台和综合型的互联网金融公司四大类（见表1）。
1. 自营商城模式。这类模式是指通过互联网的应用来完成一些传统的金融业务，如网络银行、手机银行业务。现在各大银行都在拓展电子银行业务。自助银行将越来越多，银行将会出现社区化、楼宇化、平民化的现象。
2. 互联网平台公司。这种类型是指由互联网企业通过互联网技术手段发展金融业务，提供网络金融服务。这一类型的业务包括第三方支付、小额贷款等。如阿里小贷就是从互联网公司进入小贷领域，向阿里平台上的卖家发放贷款。
3. 互联网金融创新平台。此类模式是金融业务利用网络技术进行的业务创新，这一类型的业务包括众筹以及P2P借贷（Peer to Peer Lending）融资方式。如众筹融资是指利用互联网取得社会公众的关注和支持，进而获得融资项目所需资金的方式。社会公众通过投资获益，网络平台通过收取佣金获益。
4. 综合型的互联网金融公司，这个模式提供贷款等金融产品搜索比价与信息服务。如融360、好贷网、搜钱网这样的贷款产品搜索平台。用户不但可以找到贷款，也可以进行股权融资。
三、互联网金融机构的风险分析
互联网金融机构除了面临传统金融活动中存在的风险，还面临由网络信息技术引发的风险。从宏观和微观风险两个角度来看，互联网金融存在三大风险：
（一）技术风险
互联网金融以计算机网络为平台，其业务处理由电脑程序和软件系统完成。计算机网络技术风险如互联网传输协议安全性较低、数据加密技术不完善、计算机病毒传播等因素引起的互联网金融的计算机系统面临瘫痪的技术风险。各种网络信息技术稳定的运行是互联网金融正常运营的保障。IT技术是决定互联网金融企业能否长久健康发展的关键，一旦网络运行出现故障、数据收集处理模式出现偏差或者软件设计存在漏洞，金融交易双方就会面临损失，并且网络环境下风险扩散的速度快范围广。例如P2P平台人人贷、拍拍贷、好贷网在2014年先后遭遇黑客攻击，说明技术风险的防范迫在眉睫。
（二）操作风险
互联网金融操作风险指由于系统、内部程序、人员及系统本身的缺陷或外部事件而导致潜在损失的可能性。操作风险在互联网应用行业是普遍存在的。例如，客户带来欺诈、伪造、纠纷等风险，内部人员发生越权、勾结、差错、盗窃的可能性，也可能由于系统设计缺陷而使某些不法分子有可乘之机通过技术手段谋取非法利益，而使互联网金融交易双方产生损失。目前互联网金融行业确实存在同业攒单的情况，甚至有一些中介就会帮助客户造假，或联合公司内部员工帮助客户造假。
（三）法律风险
互联网金融和传统金融有本质的区别，整个流程、操作模式以及形成的业态都完全不一样。互联网金融公司已经具备了金融机构的属性，但是由于其业务的特殊性，却又使其缺乏金融机构应有的监管和政策法规约束。国家互联网金融机构监管法规的缺少、监管主体责任和标准不明确等问题非常突出。针对不同类型互联网金融业进行分类监管，依据属性进行差别监管和不同部门间的协同监管尤为必要。
四、基于监管效率的互联网金融监管
我国互联网金融机构监管的法律基本上是空缺的，监管的主体责任和标准不明确。互联网金融公司已经具备了金融机构的属性，却又缺乏金融机构应有的监管和约束。传统的金融监管机构对互联网金融的监管存在“两难选择”。传统的监管模式以机构监管为主的分业监管。而互联网金融更多地采用跨界混业经营模式，分业边界模糊。针对不同类型互联网金融业态进行分类监管，依据属性进行差别监管和不同部门间的协同监管尤为必要。对互联网金融的监管使监管机构面临着监管尺度选择、监管模式、监管内容等方面的协调问题。美联储主席格林斯潘曾说：“监督和管理机构应该重新审视自己的监督和管理政策，并对金融机构所出现的新情况和金融市场因电子金融所产生的变化作出适应性的正确调整。”对于互联网金融发展的复杂局面，政策制定者要对互联网金融监管的监管内容、监管方式及监管措施进行必要的调整。
（一）互联网金融监管的内容
互联网金融监管的重要内容之一是网络的安全性。互联网金融系统的安全是指提供金融服务的网络系统和数据库正常运行，不存在人为或非法干扰；金融交易双方的交易信息数据资料及交易过程是安全的，交易行为是有效的。对互联网金融的安全性监管包括对互联网金融的技术风险、操作风险进行评估，对产生系统风险的各种网络环境及网络技术条件的监管。其次是对消费者的权益进行监管。由于网络金融的虚拟性和隐蔽性，所以要防范互联网金融机构利用自身的优势侵犯消费者的利益。
（二）互联网金融监管将由主体监管转向行为监管
互联网金融监管需要处理好主体与行为监管之间的关系，即互联网金融模式下的监管对象是侧重与参与主体还是参与主体的行为。主体监管即对金融主体进行严格的准入监管；行为监管是指对持续经营业务的监管。主体监管在于审慎监管防范风险，行为监管重在监督行为披露。互联网经济的发展促使金融业务向综合化多元化方向发展，从主体监管转向行为监管，可以促进市场参与主体的平等竞争，促使市场更加开放和有效。当然，行为监管是偏重并注重行为监管，并不是完全放弃对参与主体的监管，而是在主体监管和行为监管的同时以行为监管为主。
（三）互联网金融监管的措施
互联网金融的健康发展需要有健全的网络金融规章制度、法律和政策法规来保障。这就要求建立健全各种相关的互联网金融法律和管理规定，针对不同类型互联网金融业态进行分类监管，依据属性进行差别监管和不同部门间的协同监管尤为必要。比如要建立严格的市场准入机制，防范互联网金融业可能出现的监管漏洞。其次要制定行业激励机制，加强行业自律。互联网金融的虚拟性增加了金融监管当局进行现场行为监管的难度。充分发挥互联网金融行业协会的作用，推动互联网金融行业统一执业标准和自律规则的制定。金融监管当局应当按照信息经济学激励机制设计原理，通过建立适当的激励机制，通过定期信息披露，信息共享，规范业务运营等工作，引导互联网金融机构通过政策选择朝着监管当局预期的方向发展。
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【关键词】金融监管；体制改革；研究
一、我国金融监管体制的发展现状
1998年以后，我国的金融监管主要采取的是分业监管的模式，即“一行三会”的机构型监管格局（详见下表）：
表1:我国目前的金融监管组织体系
金融监管的原因 自然垄断 外部效应 信息不对称
金融监管的目标 保证公正公平竞争 维护金融机构的稳定性 保护存款人和投资者的利益
金融管理的具体目标 系统稳定（清算、支付系统） 审慎维护 市场规则、消费者、投资者保护
监 管 者 中央银行 银监会 保监会 证监会
监管内容 支付系统、清算系统等 存贷款业务 保险业务 证券业务
监管对象 银行、保险公司、证券公司 银 行 保险公司 证券公司
二、我国金融监管体制的有关问题
（一）功能型监管趋势与机构型监管的矛盾开始显现
一是多重监管机构之间难于协调，可能引起“监管套利”（supervisory arbitrage，即被监管对象利用“监管真空”逃避监管），若设立多重目标或不透明的目标，容易产生分歧，使监管对象难于服从；二是由于每一个机构监管者都要对其监管对象所从事的众多业务进行监管，就必须针对每一类业务分别制定并实施监管规划，这对社会资源而言是一种浪费。三是当各金融机构提供类似的金融服务和产品时，如果受不同监管者的管辖，那么潜在的监管程度及相关服从成本就可能存在很大差别，这将导致某些金融机构在获得“制度补贴”的同时，另一些金融机构面临越来越低的利润边际。从这个意义上讲，机构型监管将难以解决不同金融机构之间的公平竞争问题。
（二）监管机构信息沟通不顺畅，监管信息不够透明
目前，金融监管信息系统尚处于一种分割、低效、失真的状态，金融监管信息不透明主要表现在：“一行三会”的监管信息系统处于分割状态，不能实现监管信息共享；金融监管信息实行定时报送制度，使得金融监管信息收集效率很低；金融机构报送数据存在人为调整，虚报、瞒报现象屡有发生；缺乏社会监督中介机构如会计师事务所、审计师事务所对金融机构报表、资料的真实性审查等等。
金融监管组织体系还不健全，整个体系仍按计划管理模式设置，“一行三会”虽各有分工，但是相互之间仍存在职责不清、相互扯皮的问题，有时出现职责冲突，有时出现监管“真空”，从而降低了整个金融监管的效率。我国的银行、证券、保险等行业的混业经营趋势正逐步加强，许多银行都开办有证券、基金业务，这就使得原有的机构型监管模式难以发挥作用，出现金融监管“真空”。
（三）监管目标多元化，一定程度上影响了监管效能
事实上，当前我国金融监管目标是既要保障国家货币政策和宏观调控的有效实施，又要承担防范和化解金融风险、保护存款人利益、保障平等竞争和金融机构合法权益、维护整个金融体系安全稳定、促进金融业健康发展，金融监管目标具有多重性和综合性，使得被监管机构疲于应付各类监管机构的监督检查，客观上弱化了金融监管目标，制约了金融监管的功效。
（四）监管法制环境较为薄弱，立法滞后，执法不严
具体表现为：一是金融监管立法仍然滞后。《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》等金融监管领域的基本法律至今没有与之相配套的实施细则；一些重要领域仍然处于法律监管的真空状态；有些法律、法规、部门规章和规范性文件的规定并不协调，甚至存在严重冲突；盲目移植、照搬照抄、脱离实际的规定仍然存在。二是基层金融监管机构执法不严、违法不究的情况也屡见不鲜，现实工作中对各金融机构的处罚并不到位。
（五）监管内容和方式比较单一，影响监管效能发挥
主要体现为：一是重市场准入，轻市场退出。目前的金融监管大多对金融机构、金融业务的市场准入进行严格限制，而在问题金融机构的处理上缺少详细的可操作的市场退出规定。二是重现场监管、轻非现场监管。现场监管虽然能够比较细致地了解、发现那些从金融机构公开的财务报表和业务资料中难以发现的隐蔽性问题。但是，它本身也存在许多不足，如：风险监管不足，随意性、非规范性较大，人力不足以及重复检查并存等等。三是重合规性监管、轻风险性监管。现行金融监管的主要内容是对金融业市场准入、业务范围、资本状况等是否符合法律法规的合规性监管，而对金融机构日常经营的风险性监管尚不规范和完善。
（六）监管人才缺乏，人才培养机制有待进一步深化
目前，基层金融监管机构人员综合素质有待于进一步提高。原因有二：一是金融监管涉及到复杂的专业知识，好多金融监管机构的工作人员都是从学校直接走上工作岗位，对被监管的金融机构的内部运作缺乏深入的了解；二是金融监管的对象――金融行业是一个高薪行业，基层金融监管机构难以吸引监管精英，许多监管人员将监管机构作为跳板，频繁向被监管机构跳槽。
三、完善我国金融监管体制的建议
（一）顺势而为，乘势而上，实施功能型监管模式
目前，我国正处在国际金融改革的关键点上，金融业发展迅速，在原来严格的分业经营的基础上又出现了一批以光大集团和中信集团为代表的金融控股公司，银行、证券、保险的业务交叉现象已经客观存在，现有的分业金融监管已经明显滞后于这一现象。种种迹象表明：机构型监管模式的后期发展瓶颈特征已经显现，结合美英当前金融体制改革和我国金融发展的实际，我们应该顺势而为、乘势而上，有计划、有步骤地实施功能型监管。
（二）加强协调，内部联网，实施监管类信息共享
一是由人民银行科技司牵头，实施“一行三会”内网监管信息系统的联网，实现“一行三会”内部对各金融机构各类监管信息的资源共享；二是强化金融监管信息的报送执行制度，改变当前要求“各金融机构报送信息难、报送信息慢”的不利局面（在笔者调查走访过程中，95%的金融监管机构工作人员反映此类现象客观存在）。三是强化金融机构报送数据的把关，引入社会监督中介机构对金融机构报表、资料进行真实性审核，切实提高各类数据的统计、报送质量，为宏观经济、金融决策提供含金量更高的各类基础数据。
（三）捋顺机构，顺畅关系，实施监管类机构改革
目前，“三会”的金融监管好比是“防火”，而作为最后贷款人的央行则好比是“救火”，不让救火的机构参与对防火过程的监管，这本身就是一种缺陷。从美英金融监管改革赋予央行更多的实际和我国的人民银行现有分支机构的组织和人员规模来看，我国并不适宜马上整合“三会”组建一个统一的监管大部门，而是应当设计一种过渡性的金融监管体制。可在“三会”分别履行各自的金融监管职责的基础上，设立“金融监管管理委员会”，由中国人民银行行长担任“金融监管管理委员会”主任，“三会”主席分别兼任副主任，人民银行分支机构牵头建立地方金融监管协调联席会议制度，“金融监管管理委员会” 定期召开会议，人民银行为联席会主持人，其他三家监管机构为副主持人，各类金融机构为成员，协调全国的金融监管和稳定工作。在该体制之下，人民银行负责实施对整个金融系统的总体监管，“三会”则依照不同类型金融业务实施分业监管。
（四）完善立法，强化执法，优化监管的法制环境
一方面，进一步完善现有的《中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《商业银行法)、《保险法》、《证券法》等金融监管领域的基本法律，及时出台相关实施细则，完善对一些重要领域但仍然处于法律真空状态的监管。
另一方面，适时酝酿出台《中国金融业监督管理法》，坚持“先立法、后统一”的原则，美英此轮金融改革在赋予央行更多职能的同时都出台了相应的法律。“先立法、后统一”的好处在于，立法的过程同时也是一个权力再分配的妥协过程。一般而言，漫长的立法程序最终会产生一个协调综合了多方利益的成文法出来，这种利益的妥协性实际上是对统一监管之后各种复杂利益冲突的提前化解，便于将来金融监管工作的有利开展。
（五）浓缩内容，改进方式，发挥金融监管的实效
一是将货币政策的目标与金融监管的目标统一起来。人民银行在制定和执行货币政策时，只有全面了解各金融机构的经营状况，才能使宏观货币政策与保护存款人利益、保障金融机构合法权益结合起来，切实增强货币政策的有效性和金融监管目标的全局性。
二是建立市场退出机制，在金融机构的风险暴露时，“一行三会”的监管不仅可以借助于行政手段来化解金融风险，而且可以切实发挥市场的资源配置作用，进一步化解系统性金融风险。
三是强化非现场监管，在“一行三会”内网监管信息系统联网的基础上，真正实现从分割式监管向金融机构法人整体风险监管的转变、从一次性监管向持续性监管的转变，进一步提高整体风险监管的水平。
（六）强化实践，完善福利，发挥人才的基础作用
一是建立金融监管机构工作人员到被监管机构实习和轮岗锻炼机制。“一行三会”的工作人员除参加系统内任职前的专业培训外，还应根据将来的工作岗位要求去相应的金融机构实习，让监管机构工作人员对被监管对象有更为深入的了解。
二是金融监管部门也可以根据金融行业的特点，优化监管机构选人、用人机制，改善监管机构人员薪酬福利。一方面，优化监管机构选人、用人机制，可以吸纳被监管机构的业务骨干加盟金融监管机构的队伍，或者定期选派人员到被监管机构挂职学习、锻炼；另一方面，改善薪酬福利还可以减少监管机构人才的流失，同时消除监管机构工作人员跳槽之前与被监管对象私下结盟的潜在不利影响。
参考文献
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文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）01-141-02
在我国由低收入国家向中等收入国家的发展过渡时期，建筑业为国民经济的增长做出巨大贡献，效益持续增长。但是建筑类企业普遍具有技术发展不均衡，资产负债率较高及工程风险管理体制有待完善等特点，且在传统的发展模式下，建筑类企业集团存在对金融资源认识不足、管理不够、效率不高的现象。
一、金融资源配置与监管相关理论
据金融资源论观点，金融资源是国家、地区财富增长的重要因素。企业是金融经济的细胞，金融是金融经济的血液，企业之间与企业内部也存在着资金的流动和资本的配置。金融资源也存在于企业集团之中，称为“企业集团金融资源”。
经济货币化、经济金融化导致了金融经济时代的来临，金融资源配置成为资源配置的核心，是政府调控经济的重要媒介和工具。金融资源的供给和需求将直接影响到一国宏观经济运行和总供给、总需求的变化。金融监管指一个国家（地区）的中央银行或其他金融监督管理当局依据国家法规的授权对金融业实施监督管理的称谓。目标是金融监管理论与实务的核心问题，对金融监管目标的认识直接决定或影响金融监管理论的发展方向，主导着具体监管制度和政策的建立与实施。
二、建筑类企业集团金融资源特征
作为大型企业集团，建筑类企业集团的内部金融资源包含三类内容：财务性金融资源，包括金融资产、金融负债和或有负债等；实体性金融资源，包括建筑类企业集团集团有控股、参股的各类金融机构和金融关系；保障性金融资源，包括金融信息系统、金融人才等。企业集团处在不同发展阶段，其发展战略、面临的经营问题、管理成熟程度不同，面临的金融环境也可能不同，因此金融资源的管理范畴和管理水平存在较大差异，金融资源管理体现不同特征。
经过多年的探索与发展，建筑类企业集团资金管理取得了良好成效，为金融资源统筹管理奠定了坚实的基础。按照管理的范围和重点不同，建筑类企业集团财务性金融资源管理可分为现金集中管理、流动性集中管理、资产负债管理阶段。
建筑类企业集团发展初期，经常面临资金短缺、融资渠道不畅等问题。建筑类企业集团的首要目标是维持正常生产经营，并力图扩大生产规模，因此金融资源的种类单一、规模较小，几乎不具备金融投资的实力和能力。期间，建筑类企业集团通常最关注对资金，尤其是现金收支的管理，这一阶段的金融资源管理称作现金管理。这一时期建筑类企业集团现金管理重点在于转变旧的资金管理思想，有效挖掘内部资金潜力，有效扩展融资渠道。一是成立资金结算中心。撤销二级单位的银行账户，成立结算中心，由结算中心统一在银行开户；将分散的银行账户统一集中管理；资金所有权不变，结算中心统一办理结算并监督各成员单位资金支出；结算中心内部有偿调剂资金余缺。二是成立财务公司。建筑类企业集团在资金结算中心的基础上成立了财务公司，目标是解决资金分散问题，有效调剂资金余缺；融通成员资金，建立资金有偿使用机制；发挥融资窗口作用，拓展融资渠道；发挥金融调控作用，降低融资成本。
在建筑类企业集团成长期，一方面实力加强、资金相对充足、举债能力提高；另一方面，产业快速发展产生大量资金需求和资本市场投资增值动力，金融资产、金融负债、金融关系等金融资源急剧膨胀。在这一时期，现金仍是建筑类企业集团资金管理的主要对象，但资金管理的范围已经拓展到票据、融资、投资、担保、应收应付款等其他金融资源。
这一时期，建筑类企业集团资金管理的总体思路是：推进资金集中管理，提高管理效益；塑造信誉，多渠道筹集低成本资金；完善制度，规范资金支出、控制资金流向；以“安全、及时、高效”为目标，建立“一个全面，三个集中”的财务管理体制。
企业集团进入成熟期后，更加注重内部挖潜、提升管理水平、提升资金效率。这阶段，金融资源管理的对象不仅包括产业资金，还包括金融机构和各类风险，产业资金管理较第二阶段更精细化，管控更有效，且需要满足产融结合模式下新的管理要求，需要更高效地发挥金融机构在企业集团发展中的作用。
三、建筑类企业集团金融资源配置与监管方案设计
建筑类企业集团金融资源的配置的总体目标是：建立适应“一带一路”发展要求的、先进高效的金融资源监管与配置体系；进一步强化总部、金融企业和所属企业在金融资源监管、配置与执行操作方面的功能定位与职责分工；推进内部资金转移定价体系建设，以市场化机制和模型化、精细化方式进一步优化金融资源配置，提升资源效率效益。
1.统一规划并统筹实施金融资源发展战略。依据企业集团中长期规划，制定年度金融资源发展规划，具体包括总量计划、资金计划、债务融资计划、金融投资计划、年金管理计划、保险计划、金融人才计划和信息系统建设计划等内容。
2.明确金融资源配置思路。建筑类企业集团金融板块架构已初步形成，金融业务从单一的现金管理向现代金融、产融结合转变。根据金融资源的流向，金融业务可以归为五类：流动性管理、信贷、租赁、投资和其他业务。从集团层面对金融资源进行二次配置。其中，第一次配置为业务配置，即将金融资源先配置到各业务品种。第二次配置为机构配置，即将各业务品种上配置的资金，按照“谁能干给谁，谁能干好给谁；明确内部界面划分，兼顾效率与公平”的原则在内部金融机构之间进行配置，同时对外部金融机构予以一定的配置。
3.优化金融资源监管方式。建筑类企业集团金融资源监管体系包括顶层设计、风险管理、信息系统和人员四个方面的内容。建筑类企业集团实施全过程、全覆盖的金融资源监管活动，依据金融资源的运作流程，确定金融资源监管战略，建立“三级监管”、“三道防线”与“一道防火墙”监管体系，降低波动性、避免名誉和财务损失、适度获取风险收益。
关键词：地方金融;监管体制;改革
中图分类号：F832 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2014）11-0027-06
地方金融监管体制是我国金融体制的有机组成部分，是区域经济、社会稳定的重要制度保障。党的十八届三中全会明确提出：“落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。”2013年12月，山东省政府印发《关于健全地方金融监管体制的意见》（鲁政发[2013]28号），山东省地方金融监管体制改革全面启动。本文选择济南、青岛、东营、临沂、滨州为样本，走访省、地（市）、县（市）金融办及山东省“一行三局”，实地考察《关于健全地方金融监管体制的意见》落实情况及地方金融监管面临的问题，并对加快完善山东省地方金融监管体制提出对策建议。
一、山东省地方金融监管体制现状
（一）地方金融监管组织体系
当前，山东省已形成以“省维护金融稳定工作领导小组”为领导，“一行三局”与各级政府职能部门相结合的地方金融监管格局。其中，领导小组主要负责贯彻落实中央和省委、省政府有关金融稳定工作部署，分析全省金融稳定形势，协调解决影响全省金融业稳健运行的重大问题，提高金融风险防范和处置成效。“一行三局”负责对信贷市场、货币市场、资本市场、保险市场进行监管。地方政府负责管理中央驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动（见图1）。
山东省地方金融监管权限分属以下部门：金融办（地方金融监管局）负责监管小额贷款公司、融资性担保公司、农民信用互助社、民间融资机构、区域易市场;发改委（局）负责管理各类股权投资公司、投资基金、企业债发行;商务厅（局）负责典当、融资租赁公司审批与监管。此外，山东省农村信用合作社联社对全省农信社系统（农商行、农合行、农信社）行使部分监管权;省农业厅参与对全省农业政策性保险试点工作的监管;省供销合作社系统负责对农村资金互助组织进行审批。
在地方金融监管体系中，各级金融工作办公室居于重要地位。以省级金融办为例，其承担的监管职责为两方面：一是协调组织对地方金融机构的管理，包括对股权投资、私募基金、产权交易所、小额贷款公司、融资性担保公司等准金融机构的监管;二是主动协调中央监管部门，完善相应监管制度，建立金融风险预警系统，提高金融风险意识和防范能力，维护金融秩序，开展生态环境建设。
（二）山东省地方金融监管改革的特点
比较国内各地金融监管实践，山东省地方金融监管具有以下特点：
第一，地方金融监管改革走在全国前列。2013年山东、辽宁被银监会列为地方金融监管体制改革试点省份。同年12月，山东省率先出台《关于建立健全地方金融监管体制的意见》（以下简称《意见》），明确了地方政府的金融监管职责，地方金融监管的体制机制，监管方式、组织实施，各项改革措施稳步推进。作为全国最早启动地方金融监管改革的省份之一，山东的探索与实践将为全国提供可复制与可推广的经验。
第二，地方金融监管组织体系初步形成。山东省率先在省、地（市）、县（市）三级设立独立的地方金融监督管理机构。自2013年末以来，各级金融工作办公室增挂“地方金融监督管理局”，预计2014年底，全省各县区市将完成机构设置，明确职能和编制。金融监督管理局为各类地方金融组织的主管部门，将整合分散于各职能部门的监管职责，逐步形成统一归口管理，发改委、商务局等部门相互配合的监管模式。
第三，山东省金融办不涉及金融国资管理。上海和辽宁等省市将本应由国资委进行监管的地方金融国资的监管权限托管给金融办，并且承担相应的国资的保值增值责任。按照《意见》，山东省各级地方金融监督管理局成立后，金融办的职能从原来的“综合、协调、指导、服务”转向“协调与监管”并重，地方金融监管成为其核心职能，不涉及金融国资管理。
二、山东省地方金融监管体制存在的问题
（一）地方政府金融监管权责不完全对等
《意见》明确规定，地方金融监管的对象主要是“中央驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动”，地方政府对于辖区内金融机构并无监管权限。但在我国现有金融监管体制下，地方政府具有维护省内金融稳定、防范和协助“一行三局”化解地方金融风险的职责，特别是地（市）、县（市）级政府在处置涉及金融机构的局部性风险方面发挥着主导作用。同时，银监分局在县（市）级的监管办事处人员少、监管的银行类金融机构众多，证监局、保监局在地（市）、县（市）基层均缺乏机构，“一行三局”履行监管职能需要地方金融办的协助与支持。地方政府对金融机构监管权力有限，对新型（准）金融组织风险监管尚缺少切实有效的手段，风险处置责任偏重。
（二）地方金融办（监管局）履职存在诸多制约
第一，发展与监管之间存在冲突。目前，地方金融办与金融监督管理局实行“一套机构、两个牌子”，但两者的目标并不完全一致。从发展角度看，地方金融办需要积极争取改革试点，鼓励和推进金融创新，为当地经济发展筹措资金;但从监管角度看，地方金融监督管理局又需要控制风险、维持金融稳定。特别是在各类新型金融机构试点中，“重发展、轻监管”和“重监管、轻发展”的现象在各地均有显现，如何保持两者的平衡是地方金融监管机构面临的考验。
第二，履职缺乏必要的法律依据。目前，对小额贷款公司、融资性担保机构、民间资本管理机构、资金互助专业合作社等机构的监管依据均为地方政府或部门的文件，而非行政性法规。监管机构在监管过程中难以行使有效的处罚措施，存在执法依据上的空白。同时，由于缺少监管的法律依据，一些传统的监管方式难以为继。例如，在简政放权的大背景下，地方金融办无法再借助工商年审等手段，对股权投资公司实施监管。
第三，单位性质和工作职能存在矛盾。目前，我省各级金融办（监管局）多为政府组成部门，也有部分地（市）为政府直属事业单位（如滨州市），经省政府授权负责地方金融监管工作。但从性质上看，事业单位不具备执法资格，即使地方金融监管有了法律依据，能否正常行使职能仍有争议。地方金融监管机构存在上下机构设置不统一、机构性质和职能不匹配的矛盾。
第四，县（市）级地方金融监管部门履职能力不足。一是部分地（市）、县（市）级金融监管机构及队伍建设尚处于起步阶段，监管力量薄弱，编制和人员尚未完全到位。现有人员缺乏从事金融管理工作的知识储备和经验，对现场检查、非现场检查、准入管理、合规管理等监管手段还不熟悉，日常工作多停留在简单的审批上，无法满足金融专业监管的要求。二是作为监管的直接和第一责任单位，地方金融监管局在小额贷款公司、融资性担保公司等准金融机构的设立变更过程中只有初审权，缺乏审批和管理权限，权力与责任不尽一致。
（三）地方金融监管归口管理落实存在难度
针对全省地方金融监管工作存在的机构不足、力量薄弱、职能缺位、业务分散等突出问题，山东省积极推进融资租赁、典当、拍卖、股权投资、创业投资、农业保险等地方金融业务统一归口管理。但调查显示，“统一管理”目前只在全省部分地区得以落实（如济南市）。由于对上述机构的管理权限在中央层面分散于各大部委，从业务对口角度看，省级机构管理权限统一归口存在障碍，推进并不顺利。
（四）与“一行三局”的沟通机制有待完善
当前，有关金融机构风险状况的信息主要由“一行三局”掌握，地方金融监管部门则掌握各类新型（准）金融机构的业务信息。各机构通常在其职权范围内行使金融管理职能，彼此间缺乏有效的信息共享机制，监管合力不足。虽然省、地（市）各级政府成立了金融稳定工作领导小组（或金融稳定联席会议）等，但其作用主要是金融风险事件爆发后，由其牵头负责处理风险事件、化解债务危机、维持社会稳定，或者是分析地方金融运行情况，研究如何争取金融机构对地方经济发展的资金支持，对地方金融监管事务统筹与管理的力度不够。“一行三局”与地方金融监管机构间的制度性协调机制亟待强化。
（五）民间金融监管存在空白
2013年底，山东省在全省逐步推开民间融资规范引导工作，规范发展民间融资机构，规范民间融资秩序，促进民间资金供给与需求的有效对接。相较于浙江温州等以市为单位试点的地区，山东省成为全国首个在省级层面全面推动此项工作的省份。但是，民间金融本身存在着透明度低、随意性大、风险难以监测的局限性，地方监管力量显得非常薄弱。地方政府对民间借贷、非法集资问题被动应对，对金融违法违规行为难以事前发现和处理。新型（准）金融机构如小额贷款公司、融资性担保公司等违规参与民间金融的现象屡有发生。对于非融资性担保公司、网络贷款公司、投资咨询公司等，目前还没有明确的监管主体，这成为地方金融监管的漏洞和盲区。
（六）缺乏处理风险事件的长效机制
在风险防控方面，《意见》虽然提出“建立地方金融数据监测信息系统，加强相关监管信息数据交换与整合”，“切实做好风险预警、评估和处置工作，严格防范苗头性、趋势性问题引发系统性、区域性风险等措施”，但是当前地方金融统计体系、风险监测制度体系不健全，数据采集的时效性、准确性受限，无法及时监测地方金融运行。在现有的金融监管法律体系中，尚缺少对地方金融监管和危机应急处理的制度设计。特别是对于小额贷款公司、融资性担保公司等众多新型（准）金融机构，尚未建立明确的投资者保护制度和相关风险救助体系，各地普遍缺少稳定基金或风险准备金等风险缓冲制度。
（七）地方金融监管的法律法规建设相对滞后
当前，山东省地方性金融机构的发展还处于起步阶段，与监管法规相配套的实施细则和管理办法尚在制定和完善过程中。在地方金融监管领域的众多规范性文件中，部门规章的比重过大，实施起来缺乏权威性。同时，许多行业监管制度不健全，规范性法律文件之间的衔接性不强，存在着重复和空白。一些机构受利益驱使，超范围经营甚至违规开展业务，给金融运行带来风险;对于许多的金融纠纷，很多依据是非正式的制裁机制和习惯性法则，影响金融稳定。
三、完善山东省地方金融监管体制的对策
地方金融监管是一项系统工程。在当前经济金融形势下，建议按照“全面统筹、安全稳健、公平高效、灵活适用”的原则，加快落实《意见》，完善地方金融监管组织体系，推进地方政府与中央金融监管部门协调配合，防止出现监管滞后和监管真空，确保山东省金融运行的稳定（山东省地方金融监管组织体系框架设计如图2所示）。具体建议如下：
（一）完善地方金融监管立法体系
一是加快立法进程，尽快出台《山东省地方金融监督管理条例》等地方性法规，明确各级地方金融监督管理的机构、职责、措施和法律责任等，为地方金融监管机构提供法律支持。二是在各级政府前期的各类“意见、管理暂行办法、实施方案”等文件基础上，由省政府出台针对小额贷款公司、融资性担保公司、民间融资机构的地方性法规，配套完善相关实施细则，规范其业务发展，使地方金融监管有法可依。
（二）健全三级“金融监管联席会议”制度
强化现有各级“金融稳定领导小组”功能，在省、地（市）、县（市）三级建立由“一行三局”、金融办（监管局）、发改委、商务厅等部门组成的“金融监管联席会议”制度，统一机构职能、完善议事规则。作为地方金融监督管理的最高协调机构，联席会议定期召开，负责研究加强行业监管的工作意见，制定地方金融监管标准及监测框架，建立金融业综合信息平台。把信用体系规划、信用管理制度建设、信用监管纳入工作职责，建立权责明确的风险排查、风险处置与损失承担机制，监测、评价各地区风险情况。必要时联合有关部门开展专项整治活动，打击非法集资、非法证券、金融诈骗等犯罪活动，共同维护区域金融稳定。
（三）发挥各级金融办（监管局）的作用
第一，稳步推进地方金融监管权限归口管理。统一归口管理是地方金融监管体制改革的趋势。当前，应在理清责任机构的基础上，逐步将监管权限向各级金融监督管理局划转。落实“谁审批、谁监管、谁负责”的基本工作原则，着力解决多头管理问题，避免监管重叠、消除监管空白。不强求上下对齐，积极稳妥地推进归口管理工作。
第二，强化金融办（监管局）的协调服务、宏观管理职能。各级金融办（监管局）应将地方金融管理工作的重点从争取资金投入转为地方金融协调、管理和服务，以市场化的金融资源配置为主导，不干预金融机构的具体业务操作。地方金融监管部门应从实际情况和经济发展规律出发，制定本地区的金融业发展规划，着力加强地方金融生态和信用环境建设，为地方金融体系整体功能的发挥创造良好的制度环境和外部条件。
第三，地方金融监管重心向地（市）、县（市）下移。当前，小额贷款公司、民间资本管理公司等新型（准）金融机构主要在县（市）区域内开展经营活动，而各类风险事件也多发生在县（市）一级。因此，地方金融监管制度设计应立足现实，在监管的机构设置、人员配备、经费投入等方面向基层倾斜。同时，适当下放对小额贷款公司、融资性担保机构的审批和管理权限，提高地（市）、县（市）地方金融监管部门监管工作自主性。
（四）完善监管机构间的分工与协作机制
第一，加强与“一行三局”的合作。在现行金融监管框架下，地方金融监管局与“一行三局”应适度分工、紧密配合，共同做好金融监管。“一行三局”主要监管客户众多、风险容易外溢并诱发系统性风险的金融活动。地方金融监管部门负责部分“一行三局”无法覆盖的领域的监管，应发挥基层的监管信息优势，消除局部金融活动风险。
第二，推动与政府相关部门的协作。按照《意见》的规定，地方金融监管对象包括辖区小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织和权益类、大宗商品类等具有金融属性的交易场所。在地方金融监管统一归口模式下，虽然监管权限最终将划归各级地方金融监管局，但现阶段受人员、专业等方面的限制，要做好监管工作，尚需要发改委、商务局等部门的协助（包括与省级、中央各部委的协调）。
（五）创新地方金融监管模式
第一，完善地方（准）金融机构治理结构。在设立审批上，建立公开选择机制，确保主发起人具备充足的风险承受能力，防止出现虚假、欺诈行为;加强对公司法人的合法性、真实性监管，探索建立地方金融机构高管任职资格核准制度。强化对公司高级管理层的监督，实现权力责任制衡机制，把对金融机构的业务监管与对高级管理层的监管有机结合起来。
第二，对地方（准）金融机构内部运行的监管机制。地方各级金融监管机构定期对相关市场主体经营情况和风险状况进行监测、分析、评估和预警，全面揭示风险与问题，出具年度监管报告。对金融机构的内部运营机制进行有效监督，对经营管理决策、执行、监督行为进行全程监控，明确合理的资产流动性、风险准备金等要求，增强对高风险行业的行为约束。
第三，创新地方金融监管工作机制。推广临沂市的经验，加强与社会中介组织的协作，充分发挥各类银行业协会、保险业协会的自律管理职能。引入第三方机构，开展现场与非现场专项检查工作，各类机构必须聘请会计师事务所进行年度财务审计。
（六）建立地方金融监管信息共享制度
一是加快建立地方金融征信体系。从县（市）基层着手，由金融办牵头，整合村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理公司等未纳入央行征信系统的地方金融机构信用信息，建立地方金融机构贷款信息共享平台。通过征信管理平台，建立信息化数据库，实现信息采集、录入、分析和使用的透明化，为民间金融风险防范提供支持。二是探索将地方金融征信体系接入人民银行征信系统，建立信息共享机制，明确信息共享的范围、采集分工、信息共享方式等，减少市场主体交易过程中的信息不对称，共同打造良好的金融生态环境。
（七）健全地方金融风险事件处理机制
第一，筹建地方金融稳定基金。由各级金融办牵头建立金融稳定基金，用于金融机构的兼并、重组、救助和退出等金融风险处置，提升金融风险的规避与处置能力。发挥行业协会作用，针对特定行业（如小额贷款公司）探索建立风险补偿基金，提高行业抗风险能力。争取人民银行和银监会支持，试点建立面向全省村镇银行的存款保险制度。
第二，建立风险处置快速反应机制。在各级地方金融监管机构设置独立的风险管理部门，负责对风险的集中分析和跨部门风险的协同管理，强化风险防范和处置职能。建立金融风险处置工作预案制度，健全群众举报、媒体监督、日常监管和定期排除等渠道，对突发性事件做到及时处置，防止局部风险演变扩散为系统性风险。创新司法模式，设立金融仲裁院、金融犯罪侦查支队、金融法庭，建立金融监管与金融审判联席会议制度，多方协作化解金融风险。
第三，建立完善金融机构的市场退出机制。设计符合实际的风险指标体系和风险评价标准。明确对地方中小金融机构的风险处置责任，制定风险处置、损失分摊办法。对长期业务不足、评级不达标的机构，建立退出机制;对严重违法违规、经营不善导致资不抵债的新型地方金融机构依法实施破产清算。
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Problems Faced by Local Financial Regulatory System in Shandong and the Countermeasures
Zhang Xu Zhang Jing
（Economics School of Qingdao University，Qingdao Shandong 266071）
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