关键词：基层社区；应急治理能力；提升途径；社会主义核心价值观
社区是党和政府联系、服务居民群众的“最后一公里”。作为社会治理的最基层组织，基层社区的应急治理能力事关人民群众的生命安全及身体健康、事关一个城市的安全有序运行、事关经济社会的稳定及可持续发展。改革开放40多年来，伴随着我国城乡形态、社会结构、利益格局的深刻变化，基层社区在应急治理方面也积累了丰富的经验，为经济社会发展提供了坚实的安全保障，为整个区域及国家的应急治理工作提供了关键支撑。但与此同时，我国基层社区治理中依然存在不少矛盾和挑战，迫切需要进一步提升应急治理能力，进而更好地服务于经济社会发展。
一、基层社区在应急治理方面存在的不足
近年来，我国基层社区的应急治理能力虽然得到了明显提升，但从国家治理体系和治理能力现代化的要求来看，仍有不少短板亟待解决。1.应急防控体系不完善，居民协同联动和社会参与机制不健全。突发事件事关社区居民个体的生命健康安全和社会整体的平稳运行，需要社会多方力量协同解决。由于社区群众参与社区应急管理的体制有待完善、居民对自身作为社区公民的权利和义务认识不清晰等，人们参与社区治理的热情不高、意识不强，在面对突发事件时，不能迅速融入协同联动的应急事件处置机制中。这要求我们着力补短板、强弱项，健全社区组织的参与机制，着手完善与社区参与相关的法律法规，激发居民自治活力，提高基层社区的应急治理能力，以便更好地应对各种风险挑战。2.基层社区人员的应急能力不足，应急人才缺口大。高速发展的社会经济、日益复杂的社会形势迫切需要专业的具有高水平、高素养的社区管理人才。当下，部分社区工作人员学习能力较低，公共服务意识欠缺，不能为居民提供精细化服务，面对突发事件时心有余而力不足。应急人才短缺导致基层社区服务能力有待提升。此外，某些社区工作人员还存在着亲和力差、工作能力不强、工作方法不恰当的情况，不利于突发事件的应急处置。3.基层社区应急知识的宣传力度不够，应急演练开展不够扎实。社区宣传是民众了解突发事件处置方法的重要途径，是基层社区应急治理的重要举措。就目前来看，基层社区针对居民参与社区突发事件处置的政策宣传力度还不够，致使许多民众对政策缺乏了解、对应急治理的内容把握不清晰。此外，由于基层社区针对应急突发事件制订的预案以综合类和消防类为主，因此，当其他类型的突发事件发生时，基层社区难免出现应对不力的局面。与此同时，社区民众在应急演练中的参与度不高，导致某些应急预案演练往往停留在方案阶段，未能发挥应有的作用。
二、基层社区提升应急治理能力的途径
1.加强党的领导，发挥制度优势，立稳应急治理的核心。一是毫不动摇地坚持党的领导，发挥社会主义集中力量办大事的优势。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党的领导是社区处理应急事件的根本保障。党的集中统一领导是战胜重大突发事件的制胜法宝。在处置应急事件的过程中，基层社区要切实增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，党员应坚决服从党中央的决策部署、认清自身责任使命，这是提高基层社区应急治理能力的关键。强调：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”[1]（P4）基层社区在处置突发事件时，必须把人民群众的生命安全放在第一位，把保障人民的生命安全作为重中之重；必须办事关人民生活的实事、做解决燃眉之急的好事、解与群众息息相关的难事，始终把保障人民群众的根本利益作为解决一切问题的出发点与落脚点，全面履行应急治理职责。二是提高科学决策水平，培养高效精准的应急执行力。要不断提高党的执政能力，实现国家治理体系和治理能力现代化。要以法治思维和法治方式来提升政府治理能力与治理水平。[2]基层社区要有责任意识，做到精准发力。基层社区干部是社区应急治理的关键力量，因此，要努力培养更多既懂管理、又懂专业、还能应急的复合型领导干部，提高基层领导干部应急处置的预判能力、决断能力、执行能力，确保其在应对重大突发事件时既有责任担当之勇、又有科学防控之智，既有统筹兼顾之谋、又有组织实施之能。社区干部在面对突发事件时，要用好科学的方法论，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，要迅速理清思路，找到重点，按照科学防治有效联动的模式制订出合理有效的举措，实现应急事件防范化解与可持续化发展的一体化[3]，绝不能自己先慌了手脚。三是提高社区公共决策民主化水平，构建广泛参与的立体式应急机制。基层社区在重大突发事件面前一定要发挥强大的领导力量和组织力量，将各方力量汇聚起来。坚持党建引领、多方联动、前端化解；坚持以网格化、结构化的管理模式应对重大突发事件；坚持强化组织力量，合力化解矛盾危机，构建党统一指挥、人员结构合理、社区功能完善、应对反应灵敏、工作协调有序、运转快速高效的社会运行秩序和应急管理体系，提高应对突发事件的效能。还应通过理念引领、政策倾斜、财政奖励等措施，鼓励社会力量积极参与应急管理，完善多主体间协同参与应急管理主体体系。[4]2.坚持文化自信，厚植社会主义核心价值观，凝聚社区民众共识。一是坚定文化自信，吸收传统文化精华。中华优秀传统文化滋养着中国特色社会主义制度和国家治理体系。在漫长的古代社会中，由于生产技术和生产方式落后，古人在处置突发事件时可以利用的技术力量比较有限，因此，提高治理能力成为古人应对突发事件最核心的要义。基层社区可以从中华优秀传统文化中寻求治理智慧，在处理突发事件时借鉴传统文化中的精华。二是深入开展社会主义核心价值观教育，凝聚社会共识。基层社区要运用多种形式、多种渠道开展社会主义核心价值观教育，广泛开展家风家教宣传，使社区民众自觉地把自己的未来同国家的前途、民族的命运紧紧联系在一起，把个人的梦想融入中华民族伟大复兴的中国梦，把实现党和国家确立的发展目标变成自己的自觉行动。通过社会主义核心价值观的宣传，基层社区可以凝聚社区群众的共识，在基层社区中产生共同的价值认知和价值评价。唯有如此，基层社区在应对突发事件时，才能最大限度地调动社区居民的积极性，进而统一战线，以最快的速度、最协调的行动投入到突发事件的处置当中。三是依法做好舆情引导工作。在面对突发事件时，尤其是在形势不明朗、事件走向缺乏把握的境况下，民众会渴求获取更多的信息，这导致话语生产、传播与交流的频率显著提高，进而引发各种不同话语的“大爆炸”。其中的危机话语会持续地造成人们情感、观念和认知的激烈冲突和深刻矛盾[5]，使民众产生恐慌心理。基层社区要统筹网上网下、国内国际、大事小事，做好重大决策部署的宣传解读；要公开、及时、准确信息，回应群众关切，正确引导社会舆情；要坚决依法制止和澄清各种谣言，以稳定社会情绪、增强民众的信心、防止人们焦虑恐慌。3.强化科技赋能，优化治理结构，创新基层治理举措。一是构建应急医疗物资保障体系。要加大公共卫生防控建设投入，优化医疗救治体系；要加强公共卫生学科和专业队伍建设，强化基层卫生人员知识储备和培训演练，提升先期处置能力；要促进中西医结合发展，健全医疗应急机制，夯实联防联控的基层基础。同时，健全重大疾病医疗保险和救助制度，加强基层社区体系保障，搞好统筹协调。二是运用数字技术，强化基层社区应急治理的科技赋能。数字技术突破了时间和空间的传统局限，是基层社区提高应急治理能力的有力武器。要建设智慧社区，进一步将5G、云计算、大数据、人工智能等应用到突发事件的应急管理工作中，为基层社区研判潜在风险、制订精准的防控措施、优化资源调度、提升公共服务水平等提供有力支撑，实现智能化响应、可视化指挥、闭环式处置，提高网格管理的精度、拓宽社区宣传的广度、提升应急治理的速度。三是提高物资储备效能，建立物流应急体系。按照社区集中管理、物资统一调拨、做好平时服务、突发事件应急、采储有机结合、运转便捷高效的原则，通过实体储备、协议储备、能力储备等方法，健全统一高效的国家和地方应急物资分级储备保障体系，构建应急物流系统，打造应急电商物流平台，关键时刻调得出、供得上、保障好。四是扎实开展基层社区应急演练。基层社区要根据地区实际情况采用更直接、更有效的方法，模拟灾害发生时的真实情境，开展经常性的应急演练，提升全民防灾减灾意识，增强居民参加应急演练的积极性和获得感，带领居民学习并掌握自救互救技能，切实提高居民应对突发事件的能力；加强对社区工作人员的应急知识培训，提升社区工作人员防灾救灾能力和应急管理水平，以期在灾害来临时最大限度地降低损失。
参考文献：
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[3]马彦涛，于永达.中国应急管理现代化的基本内涵、主要挑战与实现路径[J].学术探索，2020，（4）.
[4]张海波，童星.应急能力评估的理论框架[J].中国行政管理，2009，（4）.
（一）政治体制自治化
农村市场化发展加快了经济社会的全面转型，不仅改变农村的经济结构和社会结构，也带来了农村政治机制的转型，即由传统的“国家政治主导型”向现代的“国家———社会政治主导型”转变。与传统计划经济相适应的“国家政治主导型”基层政治运行机制是依靠国家权力或国家政治力量来推动和实现农村基层政治运行和乡村治理的内容和方向，国家的制度性规定和组织化力量是基层政治权力产生的合法来源、运行的基本框架和农村基层治理的基本准则。与农村市场化改革相呼应的“国家———社会政治主导型”基层政治运行机制是在国家与社会二元化发展基础之上，农村社会获得一定程度的自治权，社会力量在基层自治治理和基层政治运行过程中逐渐壮大并起到重要作用。
一个社会要体现公正的基本价值和文明的社会形态，社会的运行和发展就必须遵循公正的基本原则，其中就是要能够使绝大多数社会成员参与到国家和社会的管理之中并从中受益，从而实现个人真正意义上的发展。有学者认为，公民通过亲身参与国家政治过程之中，能够认识到自己在国家政治体制中的地位，知道如何发挥自己的政治作用，从而使自己更加关心政治、了解政治，增强对政治的信赖感，通过政治参与能够深刻感受自己是政治国家的一员，能够为国家政治运行和发展发挥自己的作用，从而能够增强自己在政治国家中的满足感。基层自治治理是农民政治参与的重要形式，是“国家———社会政治主导型”基层政治运行机制的典型表现方式。基层自治是农村市场化改革后，为了维护基层农村的稳定秩序和保障农民的政治权利，在基层政治体制上采取的一种新的治理方式。通过基层自治治理，可以全面的考察中国基层农民政治参与的基本情况和基层政治体制发展的基本现状。自治是现代民主政治中政治权力良性运行的最好手段，其目的在于推进和完善政治民主，以实现国家政治体制的化运行。基层自治的实行揭开了中国农村政治自治化的序幕，以自治为核心的基层治理成为改革开放以来中国农村政治体制转型的一次制度创新。以基层自治为主要内容的基层政治体制自治化明确了在基层政治运行中国家与社会的基本关系，在基层领域划分了国家权力的运行边界和公民政治权利的有效范围。基层政治体制的自治化成为农村市场化改革以来基层政治发展的鲜明特征和价值内涵，代表着基层民主政治的建设方向，成为基层政治文明和政治现代化的发展道路，为农村经济社会转型期基层自治治理的宪革奠定了坚实的政治基础。
（二）政治思维理性化
按照过去政治学传统的“国家———社会”分析框架去认识农村基层的政治问题时，总免不了带有一定的价值倾向，即始终认为国家权力不从乡村完全退出，那么乡村政治的民主化就不可能实现，农村的民主政治体系就不能够建立起来，总有一种将国家权力与乡村民主治理的政治结构对立起来的惯性思维，对国家权力存在着一种本性的排斥情绪。农村市场化改革，带来农村经济社会的发展，也改变了过去农村传统的政治思维和简单的政治观念。事实上，农村的政治问题不仅仅只是一个基层政治体制和治理结构的问题，更重要的是，放在整个国家的政治立场上来看，它更是一个农村经济与社会的发展问题。如果在基层农村完全简单的强调民主自治，追求所谓想的基层自治治理状态时，把国家权力在基层政治体制中彻底排斥出去，那么就把农民的发展与基层政治体系形式化地结合起来，错误的认为基层的政治民主化必将带来农村经济社会的发展，等于把农民的发展孤注一掷了。很显然，在社会现代化和经济市场化的大背景下，完全靠农民自己来推动农村经济社会的发展无疑是一种可笑的设想。乡村的政治体制和治理模式不仅仅是政治问题，它应该是在推动乡村经济社会快速和良性发展的实践之中获得自身的合理性、合法性和科学性基础的，而不是一种超脱于农村社会的主观政治想象和体制设计，它必然是一种理性的合乎农村社会发展规划的政治运行机制。基于理性的政治思维，在乡村政治结构和自治治理体系中，在国家发展的现有实际情况之下，一方面，国家权力的退场并不会带来纯粹的、理想的乡村政治民主化和基层治理自治化，因为基层政治和治理还会受到来自于基层各种利益的威胁，而暂目前，这不是农村政治体制和治理模式所能单独承受得住的。同时，另一方面，国家权力的存在并不等于乡村政治民主化和基层治理自治化的丧失。国家权力在基层的存在也是为了基层社会秩序的控制，是为了实现公共利益，它的价值立场与基层自治治理和农村民主政治建设是高度一致的。
因而，理性的政治思维决定了农村政治不是一个孤立的系统，决定了农村政治发展路径的选择不能片面的追求政治目标，而要将农村的政治、经济、社会发展看成一个系统工程，将基层政治发展置于乡村发展的全局之中来考虑。是人类社会的一种社会规范和政治制度，是一种理性的政治形态，是人类对于政治文明和政治现代化不断进行理性思考的成就，是一种理性的产物。正如有学者所说，的构建能理性的看待政治权力和政治过程，正确的认识权力的功能与作用，通过对国家权力以及国家与社会关系的理性反思，构建起了现代政治文明社会的理性运行的政治框架。在农村经济社会转型期，实现基层自治治理的化变革就是要通过一种的框架和机制，科学地处理农村基层的国家权力与基层自治权力之间的关系，科学地处理农村经济、政治、社会发展之间的关系，科学地处理国家、社会、村民三者之间的关系，实现基层自治治理与农村经济社会发展的良性互动，使基层自治治理与激发农村发展活力、促进农村社会公正高度结合起来。基层自治治理的宪革是一种理性的农村基层政治机制和治理模式，它顺应了基层政治、经济、社会变化的大趋势，它不仅以基层政治思维的转型为基础，而且还会更加促进基层政治的转型。
（三）政治行为自主化
传统农村基层政治体制的建立是国家通过基层的制度性构建，强行在基层农村传播和实现国家意志的自上而下的过程。这一政治过程代表着国家在基层的权威性立场，与当时农村封闭的经济发展道路相适应，体现了国家在计划经济时代对农村统一的整合性能力，展示了国家通过基层政治行为对农村经济社会建设的全面掌控，具有相对的政治合法性，由于农民对基层政治没有太多的想法和主张，也得到了农民的认可和践行。
虽然，这种基层政治的运行体制对于稳定农村社会秩序、促进当时农村发展发挥过实际效能，但它是以农村对于国家意志和政治体制高度统一为基本原则的，不允许农村在基层政治机制和运行中有任何个性和特色，体现的是国家一体化的制度在农村的广泛实施。因此，当时的基层政治体系和机制受制于国家高度的政治权威，因而忽视了农民自身的政治意识萌发和政治行为的自主性，可能和基层民众的需求不一致，可能与农村基层的实际情况不一致，这样，农村基层政治体系的制度构建与农村的政治需求、农民的政治需要不一致、不协调，使得农民作为基层政治的承受者与实践者在实践中产生了很多的困惑、无奈和忧愁。忽视了农民的政治主动性和制度创造性，忽视了农民真正的政治诉求与经济憧憬，这就是当时农村在国家政治制度高强度关怀下产生的政治与实际生活不相一致，以致使基层政治生活与国家本身的基层政治设计目的渐行渐远的原因所在。在改革开放以前，中国农村的基层农民可能一直给世人一种缺乏政治自主性的群体形象，过多的依赖于国家政权的体制机制，始终生活在国家的政治权威之下。因此，有学者认为农民政治行为意识主要是保守性，是对皇权的崇拜、顺从和迷信，“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会。”中国政治发展历史表明，农民也不是简单的保守群体，农民与国家的关系始终遵循着一种“暴政———反抗”、“仁政———顺从”的历史脉络，农民在国家政治舞台上，扮演的要么是依从者的角色，要么是反抗者的角色。有学者认为，“在第三世界，农民很少会在税收、耕作模式、发展政策或繁琐的新法律等问题上去冒险与当局直接对抗；他们更可能通过不合作、偷懒和欺骗去蚕食这些政策。”看到了农民的革命性，充分发挥农民的革命性，从而使得农民成为中国政治革命的主角，赢得了基层乃至整个国家政治翻天覆地的变化。“农民到底是纵的玩偶，还是若愚的大智慧者；农民到底是道义小农，还是理性小农，抑或是其他等等？或许只有真正理解了变革中的乡土社会才能理解当下的中国以及我们正在经历着的改革的深刻性。”
农村市场化的改革不仅带来农村经济社会的发展，更带来了基层农民政治意识的觉醒和政治自主性的增强。中国市场化改革是源自农民“联产承包责任制”的制度发明而开始的，充分说明农民在国家的制度面前，并不是要以革命性的激烈对抗方式改变国家基本制度和政治统治，也不是对国家意志和行为的盲目依从，而是具有创造性和建设性的，这就是市场化带来的农民与国家政治关系的新发展。农民具有政治自主性，希望通过自己的智慧发明和实践努力来改变和完善基层农村贯彻国家政策的政治行为模式，一方面表现为以一种语言的提示来不断警醒国家关注农村政治体制的缺陷，从而推导基层政治的体制创新，另一方面通过自身亲身的基层政治实践，参与到基层政治的体制运行之中，感同身受，从而推动基层政治的有效运转。正是农民对基层政治的支持、参与和改善，从而构成了基层政治变革创新不可或缺的动因。基层自治治理是农村市场化改革后，基层农村基本的政治体制，它宣扬的不仅是基层农民的自治治理，更应当是基层农民的政治自主。基层自治的实际履行，关键在于村民主体是否具备政治自主性。“问题的实质不在于资源环节上（集权与分权），而在于国家分权后，社会是否能够真正自治自律”。自主是自治的根本特征，自主才是自治的真实体现。从当前农村基层自治治理和政治体制变迁来看，农民的政治自主性显著增强，一方面不断通过扩展自治来实现村民自身对基层农村事务的自主管理，另一方面又在不断适应经济社会转型的背景，探寻一种能够更加充分展现农民政治自主性的基层自治治理的创新机制，即通过创设一种新型的基层政治体制来保障农民的政治自主性，基层自治治治理的宪革就是这么一种探索渠道。从农民的政治自主性入手，构建国家与农民的稳定政治关系，充分发挥农民的政治自主性是基层自治治理宪革的重要缘由。农村市场化改革催发了农民的政治自主性要求，农村基层政治行为的自主化已经成为基层政治文明的典型特征，基层自治治理的宪革在实现基层政治体制创新中将会使农民政治自主性有了发挥更大作用并构成影响的空间，伴随着农村经济社会的转型将成为农村政治现代化架构和农民政治自主性追求的基本框架。
（四）政治参与制度化
传统农村的基层政治体制追求的是国家自上而下控制和管理基层的能力，而缺少对基层民众自下而上的政治表达的制度性关怀。因而，传统农村政治制度的直接功能是形成和塑造国家追求的农村基层应当具备的政治社会秩序，制度成为国家向农村基层灌输和传播政治权威和政策纲领的重要资源。从制度学原理上来看，制度应当是国家在一定时期为实现社会政治、经济和文化等目标而对社会进行强制性规范和权威性导引，以实现按一定价值秩序对社会公共利益进行合理分配的手段。
在传统农村社会，国家对基层的制度渗透更多追求的是基层稳定的社会秩序；农村市场化改革，国家的制度渗透追求的是经济利益，实现农村经济的发展，而农民经济利益的实现催发了对政治利益的强烈需求，因而代表实现农民政治利益的基层政治制度开始逐渐形成和实施。农村市场化的发展，利益意识和自主意识成为基层民众最先确立的基本观念，经济利益和经济自主成为市场化初期基层农民的追求目标，但基层政治体制的滞后却使得农民许多权利和利益无法正确表达和实现，开始对市场变革产生阻碍，从而也使得农民要求加快基层农村政治发展步伐，基层民众希望能够更多的参与到基层政治过程之中，至此，民众的政治利益和政治自主成为市场化变革到一定时期后农村社会改革的主题词，农民在基层的自治治理实践中表现出前所未有的参与热情，而基层政治参与的真正实现，则要求农村必须提高政治参与的制度化水平。“在处于现代化之中的社会里，政治参与扩大的一个重要转折点是农村民众开始介入国家政治。”由此可见，市场化变革后农村的社会转型实质上是从社会秩序的追求转向经济利益和政治利益的追求，作为制度供给者的国家体现了这种价值取向，通过一种制度向另一种制度的转换来形成社会新的格局和体系。
制度是政治参与的载体，是文明的政治理念转化为文明的政治行为的中介和桥梁。有学者认为，制度是根据社会环境和政治背景之间的关系，界定政治行为的特征、运行步骤、联系方式的规则的集合。的核心特质在于先进的制度，民主的发展关键在于国家和社会内部的制度的设计、建立和安排。有学者认为，思想的根本精髓在于通过设计一些政治制度来实现对目标的追求。文明的本质在于制度文明，体现的是制度化的形式、组织机构和运行机制，公民权利的确认和保障、个人行为的规范以及关系的协调和平衡都需要通过制度安排来得以实现。农村政治参与的制度化对农民政治参与的资格、形式、范围作了明确的规定，使得政治参与有了坚实的制度化保障，公民的利益要求有了根本性的规范，从而排斥了基层政治领域的自由主义和无政府主义，使政治机制和政治运行纳入了制度渠道。
“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定。”农民制度化政治参与，一方面，使农民通过正式的制度渠道稳定的参与到基层农村的政治过程中，使农民能够亲身参与政治实践，从而影响政治决策，实现自己的政治利益和政治主张。另一方面，政治参与的制度化推进了包括基层自治在内的农村民主政治建设，政治学研究表明，民众参与政治生活的情况，是衡量一个国家政治发展水平的重要参数。有学者认为，一个社会复杂且文明的政治共同体的形成，很大程度上决定于该社会内政治组织和程序的力量，而这种政治力量的形成又决定于该政治组织和程序得到国内民众支持的范围大小，以及该政治组织和程序能够获得的国家制度化的规范程度。从世界政治文明发展来看，是最能实现国家内政治参与制度化的最佳政治形态，既是一套国家制度化政治运行规则和体系的总结，又是这一套制度在现实政治生活中得以运行而构建的一种国家政治生活状态。农村市场化改革迫切需要基层农民参与到基层的自治治理和政治决策中来，而基层政治参与的制度化、规范化、法治化则是实现农民政治权利和自治权利的保障，农民在制度体系内参与基层政治生活，提升了农村的政治现代化进程。政治参与制度化是基层自治治理宪革的核心内容，成为基层政治文明运行的主要方式。
二、转型期农民民主政治观念变革
农村市场化改革不仅改变了农村的经济结构、社会结构，改变了农村的政治结构，甚至在斗转星移之中悄悄的改变着农民个人的知识结构、文化结构，由此导致农民个人现代人性精神和人格价值的苏醒，成为基层治理变革不可或缺的人性基础。仅仅从国家的制度、农村的政策、经济的发展和政治的需要等等范畴来看待农村的民主政治建设和基层治理变革是远远不够的，还必须结合农村转型中的文化背景和农民个人的人性价值才能更深入地理解基层政治运行和基层自治发展的根本要义。农村市场化发展给基层农民以发挥自己潜在能力的机会，提供了一个展示农民政治才能的平台，萌发出农民自主独立与自我体认的个体意识，潜移默化地改变着村民对农村市场生活、经济社会及乡村政治的认识和理解，形成了对基层自治治理一种强烈的感情寄托，希冀通过基层自治的深入开展以彻底改变农民不自主、不独立的传统形象，实现基层农民在农村政治领域的价值意义。在农村市场深入发展已经成为基层社会常态的经济环境之时，基层农民的行为能力、价值思维以及自治观念、社会心态也已经发生了巨大的变化，农民个体的人性价值发生显著变化，即农民个体依托村庄之外的市场来满足个人的生存和实现自己的发展，农民个体的经济自由度和政治自主度大大提高，不再是传统的受制于乡村政治体制约束的群体，其人性价值中的开放、独立、进取、民权等内涵不断释放，“现代农民”的身份已经成形，“政治农民”的形象逐步树立，这种变化实际上已经成为乡村自治治理变革的人性基础，推动着新的更能切合农村发展实际情况和农民实际需求的治理模式的变革，呼唤着基层自治治理时代的到来。
（一）封闭———开放：农民政治态度变革
传统农村政治社会结构产生的基层民众的人格具有很强的封闭性，这与当时专制王权在基层的政治权威和社会治理有关，封闭稳定的社会环境把基层农民限定在土地上从事生产，农民与国家、农民与社会、农民与农民之间联系不紧，封闭的社会格局养成了农民当时封闭的政治人格。建国后，基层的政治制度仍然把农民局限在乡村的狭小社会环境内和土地等生产资料上，严密的国家政权组织统制之下并没有改变农村封闭的状况，反倒使农民的积极性和主动性不断丧失。
农村市场化改革使得农民在城乡之间的经济性流动加快，农民开始尝试着走出乡村、离开土地进入到激烈的社会流动之中来。原来乡村社会封闭的文化环境被突破，现代社会的文化因子和先进的思想观念开始随着农村市场化的发展步伐而向乡村社会渗透，基层农民在市场化环境下普遍接受了市场的现代性观念与开放性意识的熏陶，使得基层农民逐渐成为接受、认同、理解和运用现代文化的使者。拉兹洛认为，人类在生活中逐渐生成的思想理念、价值观念和信念信仰并不是没有用的装饰物，而是在世界历史发展中起着重要作用的催化剂，它们的凝聚不仅产生了世界的技术革新，更为重要的是成为社会进步和文化发展的根本基础，引导人类社会和文明历史的前进。
现代文化在农村的传输，一方面弥补了传统基层农村思想封闭、文化落后的欠缺，农村的知识文化教育水平不断提高，改变了传统农民封闭落后的知识文化结构；另一方面深化了农民对现代知识和开放思想的认识，特别是对政治权利、基层政治的认识，纠正了过去基层农民不注重农村政治生活的错误观念，启发了农民的政治思维和权利意识，从而最终改变了农民过去对政治敬而远之的态度，农民在经济快速发展的市场环境下对基层政治提出了越来越多的要求，形成了一种适应转型期农村基层政治和自治治理发展需要的以开放的人性态度、健康的人性心理和正常的人性设想为基础的系统价值观念。
（二）依附———独立：农民政治人格变革
传统农村社会，农民与土地紧密相连，土地是农民生活的基础和根本，离开土地，农民一无所有。在传统的农村社会结构中，农民经济上的贫乏和不独立决定了其政治结构中的依附性，寻求基层组织保护和基层政权保障成为那个时代农民生存与发展的唯一方式。市场作为人类经济活动的一项制度安排，是自然产生的自发秩序的典范，它能充分利用个人的分散的、有限的知识和资源，具有自动调节的反馈机制。它不需要任何强制，是以产权制度和个人的自由选择为基础，并为个人自由的进一步发展奠定了基本结构和广阔空间。市场是产生自由和独立的土壤，市场中没有强制和暴力，在市场化的发展环境中，经济自由和独立可以增强民众政治上的自主性。农村市场化改革，农民获得了生产经营上的自，特别是市场体系下法治的不断健全，农民的劳动所得得到法律的保护，对集体和组织的依赖越来越弱，经济地位上的自主独立使得农民政治自主和独立意识显著增强，再加上市场环境下个人主义和自由主义的兴起和发展，农民在现代意识影响下，其参与政治和基层治理的个人理性判断和决策能力增强，基层农民开始展现了其独立的政治人格。
“权利的真正实现依赖于人对政治体的归属，当人失去了政治资格的时候，单纯人的存在无法产生任何权利。”个体政治地位和政治立场的独立是村民一切政治行为的基础。有学者认为，任何社会的人实现利益的结合或奋进的维系都依赖于以个体独立为基础的政治共识，由于社会矛盾的冲突是人类社会必不可免的因素，以独立为基础形成的共识就成为和平表达自己政治立场和有序处理政治事务的一个先决条件，如果没有形成广泛接受的关于独立政治人格的价值观念和规范准则，那么社会的政治组织就不可能存在。基层政治的发展是基层农民政治素质提高的过程，有学者认为，这一过程是政治态度和政治观念逐渐形成的过程，在这一过程中，人们越来越重视在自己思维深处构筑起独立的看待周围世界中存在的一切政治关系的立场……个人因为具备独立的政治处理能力而往往在政治过程中产生自信，并能够独立的选定有助于自己表达政治意念的行动方案。独立是“人类适应外在和内在环境的最重要方式”。农村基层自治是一个政治领域和公共事务，这既是一个静态的享受权利过程，又是一个动态的权力运行行为，村民与村民之间通过言辞和行动来表达自己的治理主张和政治意见，体现了人类渴望“摆脱被‘劳动’和‘工作’束缚的世界，渴望进入一个完全是独立的主体与主体之间互动的世界以真正实现自己作为人的价值”。
（三）保守———进取：农民政治精神变革传统农村社会封闭的生活方式、农村经济孤立的发展思维以及农民自身较强的人身依附性，决定了传统社会农民的保守性。原有小农经济自给自足的特性养成了农民只求安逸的保守性格，保守性在农民的经济本性上特别突出，进而也反射到农民的政治人格上。再由于农村深受传统文化的影响，推崇与世无争、无争无为的社会伦理，养成了安然恬和与乐天知命的性格品质，因而使得农民具有保守而缺乏进取的精神，对基层政治平淡漠然。有学者认为，传统农村社会民众参与政治感不强烈，参与热情不高，这与农村自身政治参与机制有关，但更多的与农民参与动机不明确和缺乏积极性有关，淡然的政治参与意识注定出现较为失望的基层政治情形。农村民众参与政治的冷淡客观上促成了国家权力在基层的扩张，有学者认为，乡镇政府在农村基层的稳定性和正规化发展是上个世纪初以来国家向农村持续渗透与扩张的继续。农村市场化改革改变了农民的经济地位，增强了农民政治自信心。基层自治治理模式使得基层农民真正享受到了民主和自治的温暖，获得了参与政治生活和基层治理的积极性，基层民主铺天盖地的举行，热闹非凡，基层自治的全面实施，农民自主自治管理乡村事务得到国家宪法和法律的肯定，农民在乡村社会的政治地位得到提高，农民的政治权利得到实现。农民在政治参与中不再表现为对政治的冷漠、恐惧和保守，而是具有较高的热情和积极性，使得农民抛弃了过去的保守思想而强化了进取意识，形成了农民在转型期基层自治治理宪革的政治精神风貌。
（四）特权———民权：农民政治信念变革“我们始终是一个迷恋自由的国家。自由高于权威，自由高于责任，权利高于义务，这是我们的历史偏爱。在这片‘美好的自由国土’里，不是好人而是自由人一直是衡量一切事物的尺度；不是民族荣耀而是个人自由一直是政治权威的目标和该权威是否有价值的检验标准。”人类政治发展历史表明，自由始终是政治发展的目标，也是公民个体参与政治的根本价值，是约束政治权力的根本方向，是权利的核心内容。自由是政治国家中民众应当享有的基本权利，是一种民众应当普遍拥有的“民权”。农村市场化发展启发了民智，村民由过去游离于基层政治体制之外、一味的服从基层政权的管制到现在亲身参与自治实践、自由自主的进行自治治理，其中体现了基层农民政治信念的变革，即由传统特权观念向现代民权思想转变。基层自治是农村村民的一种权利和自由，自由和权利的内涵注入基层自治之中显示了村民作为个体存在于基层的价值。
传统社会，由于国家权力在乡村的渗透，基于封建思想的官本位意识和特权观念，农民对基层政治权力既依附、崇拜和羡慕，渴望得到基层国家权力的保护，同时又害怕和畏惧基层国家权力，因为在基层农民看来，那是一种特权，普通民众是不能接近的。农村市场化改革带来乡村政治和基层自治治理的发展，村民作为平等的主体参与到基层自治治理中来，每一个村民都是一个平等的个体，基层自治是建立在村民平等的基础之上，每一个村民都能够享有乡村民主政治和基层自治治理的平等权利。“人权的丧失，不是指失去了哪一种作为通常意义上的人权权利，而是指失去了人在世界上的立足点。正是由于这个立足点，才能为人的意见赢得重视和人的行动获得意义创造条件。”人格的平等是人之所以为人的根本所在，是人权的基本立足点，是人类最基本的权利，也是人类参与经济、文化、政治等活动的基本前提。在农村基层自治的空间里，村民的人格平等意味着政治或者治理不是垄断在少数人手上的特权，而是所有村民都应当享有的民权，这是现代文明社会区别于传统社会的重要标志。
基层自治是一种宪法和法律赋予村民的基本权利，是村民享有的基本政治权利，基层自治及基层自治权本身是建立在平等的基础之上的。尽管在基层自治治理过程之中，每个村民的意见、想法和主张可能有不一致的地方，但做为基层自治治理的主体，“你我是同样的人”。农村经济社会转型期，在基层自治治理和农村民主政治建设的发展过程中，村民随之而生长起来的权利意识和公民意识在不断增强，乡村自治治理的民权观念已经牢固树立，村民在自治实践锻炼中增长了政治理论知识，提高了政治参与能力，农民逐渐发展成为“现代人”和“政治人”，成为基层自治治理宪革的人性基础。
三、结语
改革开放以来，农村市场化改革尽管是局部性的经济领域改变了传统的生产方式，但局部性的农村市场改革却带来了农村政治、经济、社会等全局性的发展和进步，农村市场化改革所激化的乡村经济社会发展活力不仅促进了乡村经济的飞速前进，同时也使原来的乡村社会体系、农村政治空间和基层治理体制发生了全方位的根本性变化。乡土社会出现了地域的多元化、群体的多元化，农村政治空间出现了权力的多元化、利益的多元化。农村的经济结构、社会结构、政治结构、权力结构，包括农民的政治观念都发生了显著的变化，特别是随着国家———社会二元化分化局势的日趋明朗，农村社会在国家放权和分权的基础之上享有了更多的决定与管理自己事务的权力，由此使得农村经济社会转型成为必然。现代经济学研究表明，经济的转型需要政治的约束，即政治需要同步转型以形成同经济转轨的互补性效应。从某种程度上说，农村的经济社会转型是一个涵盖基层治理和农村政治在内的系统改革过程，在市场化导引下产生的系统中任何一个环节发展的滞后或者停顿都会给整个社会的转型带来不确定性结果，甚至带来转型的失败。
关键词:党的领导;群众自治;权威
中图分类号:D25;D638 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)03-0004-05
党的十七大报告明确指出:“要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”[1]27这就把我国政治制度的构成要素由原先的三项,扩展为包括基层群众自治在内的四项制度,实现了国家宏观层面的民主制度与基层微观范畴的民主制度的有机衔接,使社会主义政治制度体系的内容更为全面、丰富。这是基层群众自治制度首次纳入中国特色社会主义政治制度的范畴,也是我们党不断推进社会主义政治制度自我完善和发展的生动体现。基层群众自治的发展,必然产生国家通过什么力量来维系与社会的关系,从而保证基层群众自治的健康、有序发展的问题。显然,在当代中国的政治架构中,解决这个问题的最好途径是动用同时维系国家与社会的党的组织。本文拟就党的领导权威在基层群众自治中的作用问题略述管见,权作引玉之砖。
一、权威与政党权威的实质
“权威主义”(Authoritarianism)在学术层面是相对于“极权主义”(Totalitarianism)而言的,最早由西方学者沃洛林(Voegelin)提出。20世纪60年代以后,权威主义逐渐引起学术界的广泛关注,并曾因“东亚奇迹”而声名鹊起。东亚金融危机爆发后,权威主义曾一度受到诘难。尽管中外学者对“权威主义”多有论述,但迄今为止,“权威主义”仍非一个界定明晰的概念,对其历史评价也褒贬不一。
恩格斯在《论权威》一文中充分生动阐述了权威在组织中的重要性。他指出:“能最清楚地说明需要权威,而且是需要最专断的权威的,要算是在大海上航行的船了。那里,在危险关头,要拯救大家的生命,所有的人就得立即绝对服从―个人的意志。”[2]社会协作系统理论的代表人物、美国管理学家切斯特•巴纳德在《经理人员的职能》一书中则把权威定义为“一个正式组织中一种信息(命令)交流的性质,它被组织的‘成员’或贡献者接受来控制自己做出贡献的行为”[3]。按照此定义,权威应包括两方面的含义:一是个人主观上承认这种信息交流是权威的;二是“信息交流中被接受的”客观的、正式的“性质”。从以往的管理学家的著作中可以发现,管理权威是组织管理者在管理沟通过程中支配或影响下属执行其管理意志、实现管理目标的力量,它包括由职位产生的权力、传统的权力、个人魅力等多方面因素。可见,管理者的权威在一定意义上是一个组织得以存在并稳定发展的关键因素。然而在今天,在一些组织中,人们却时常会看到管理者的权威被挑战的现象。管理者发出的命令被抵制、更改、拖延,管理者的地位被下属挑战、威胁、动摇,管理者的形象被贬损、诋毁。我们甚至可以从一些十分具体的现象中,例如在管理者召集会议的过程中,从会场的人员分布、会场纪律到参会人数等,参会者都可能以自己的行为挑战管理者的权威,从而动摇管理活动的基础,影响管理效率,影响组织目标的实现。
马克斯•韦伯将权威分为传统型权威、个人魅力型权威和法理型权威,同时又根据合法性基础的不同,把政治统治相应地分为三种类型:传统性质的统治、魅力性质的统治和法理型的统治。权威是一种在实际领导活动中所建立的统治与被统治、领导与服从的关系,同时,它又是权力影响力的外在表现。如果把权威的定义应用在政党上,也可以说,政党权威就是政党在运行中获得的民众对自己的意志(意识形态)的服从关系。政党权威的服从关系包括两种情况。一种是,如果民众对政党的意识形态、价值观是认同的,那他们对政党发出的号召,对政党的路线、方针、政策就会自觉、自愿地服从,也就是说,会自觉地贯彻执行党的路线、方针、政策;另一种情况,如果民众对政党的意识形态、价值观不认同,但是由于该政党掌握着国家权力,它仍会利用这种权力强迫民众在行动上服从自己的意志。当然,在现代社会,任何一个执政党都不会希望自己的权威建立在第二种情况的基础上。
就当前中国政治发展的实践与理论研究的二维视角来看,党的基层组织的存在和发展,是基层群众自治存在和发展的重要前提和保障。基层自治的主体是社会个体,其直接动力是社会个体的自主性发展和对自身利益的追求。然而,由于现代社会个体结构的多元性以及社会关系的松散化,自治组织与自治活动要在社会中发展,就需要有一个主导性的力量。在当前我国社会发育尚未成熟的情况下,这一点显得尤为重要。基层群众自治的发展需要有效的政治力量来支撑与引导,而在中国社会的政治生活中,这个主导力量只能是中国共产党。从一定意义上讲,加强党的组织建设,建立群众对党的权威的自觉自愿的服从关系,是发展基层群众自治的内在要求。
二、基层群众自治的必要性
我国的基层群众自治制度,是指城乡居民以相关法律法规和政策为依据,在城乡基层党组织领导下,在居住地范围内,依托基层群众自治组织,直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利,实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度与实践,是当前我国社会基层实现人民当家作主最有效、最广泛的途径。基层群众自治制度主要包括城市居民自治制度和农村村民自治制度,此外,也应包括以职工代表大会为基本形式的企事业单位的民主管理制度等。列宁作为第一个社会主义国家的缔造者,曾经对发展基层社会生活的群众自治制度的必要性有过深刻论述。他指出:“需要的不仅仅是民主的形式,而且要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度,让群众在管理国家中起积极的作用。”[4]党的十七大准确把握了这一发展趋势,把基层群众自治制度纳入国家政治制度的范畴,这在国际共产主义运动发展史上无疑是一次制度创新,具有十分深远的历史意义。
新中国成立后,我党就积极探索基层民主制度建设。1954年12月,第一届全国人大常委会第四次会议根据1954年宪法精神,制定并通过了《城市居民委员会组织条例》,第一次以法律形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”。改革开放后,我国基层民主重新获得发展。1982年,新颁布的宪法将基层群众自治制度由城市推广到农村,规定在农村建立村民委员会。1989年12月26日,全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,这标志着我国城市居民委员会的组织建设进入了一个新的全面发展的时期。1998年11月4日,九届全国人大常委会五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》,至此,我国城乡基层群众自治制度的法律基础基本奠定。
众所周知,我国是一个人口大国,经济社会发展相对滞后,这都直接制约着我国基层民主政治建设的进程。其一,由于经济发展落后,受各种条件的制约,到目前,我国直接选举的范围只达到了县级,并且还相当不完善。其二,由于基层群众受教育水平不高,社会化程度低,这直接制约着公民的参政水平。其三,人民大众的参政热情尚未被充分发掘出来。实践证明,人们参与各种活动的热情与其利益的直接相关性是成正比例的。参与国家民主政治生活,对于大多数人来说是遥远的和抽象的。托克维尔就认为:“很难使一个人放弃自我去关心整个国家的命运,因为他不太理解国家的命运会对他个人的境遇发生影响。但是,如要修筑一条公路通到他的家园,他马上会知道这件小公事与他的大私事之间的关系,而且不必告诉他,他就会发现个人利益和全体利益之间的紧密的联系……因此,如果让公民们多管小事而少操心大事,他们反而会关心公益,并感到必须不断地互相协力去实现公益。”[5]基于此,在我国,当前大力发展基层民主,无疑是一个明智和务实的选择,也是我国进行民主政治建设和实现政治现代化的必由之路。
罗尔斯说:“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论,无论它多么精致和简洁,只要它不真实,就必须加以修正;同样,某些法律和制度,不管它们如何有效率和有条理,只要它们不正义,就必须加以改造和废除。”[6]基层群众自治制度基于社会正义的表达,不仅标志着处于社会弱势阶层的人们有了表达权利和追求利益偏好的要求,而且还在制度的内涵上,要求对那些“最少受惠”的社会成员给予利益补偿。尤其是新时期,在我国贯彻“多予、少取、放活”的农村政策以及倡导“农民主体,村民自治”的新农村建设格局中,如何有效地分配社会制度的正义价值,这直接关系到中国农村基层民主政治的进程。
推进现代化进程需要有稳定的动态平衡的秩序,秩序的维护又需政府权威来保障,而政府权威则根植于一个强大的执政党。正如亨廷顿所指出的:“处于现代化之中的政治体系,其稳定取决于其政党的力量,而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况,其力量正好反映了这种支持的规模与制度化程度。那些实际上已经达到或者可以被认为达到政治高度稳定的处于现代化之中的国家,至少拥有一个强大的政党。……同样,暴力、骚乱及其它形式的政治动荡在没有强大政党的政治体制之下发生的可能性就大得多了。”[7]
在现代社会发展条件下,任何形式的自治都不是自发的。国家权力的适当退出为自治提供了前提条件,但这并不意味着国家就此可以不再协调社会关系和社会利益。社会的自主性和独立性的发展为自治奠定了必要基础,但这也并不意味着自治就能自发地成长。从本质上讲,发展自治的出发点是国家与社会实现协调和良性互动,而不是国家与社会走向二元对立。在现代化及国家权力扩张的宏观背景下,基层人民群众自身因为缺乏实行民主的能力、资源和需求,真正民主意义上的基层群众自治是难以生成和发展起来的。因此,新形势下中国共产党领导权威的转型与重构,是关系当代中国基层民主自治是否能落到实处的一项宏伟而又艰巨的系统工程。
三、党的领导权威在基层群众自治中的价值
总书记在党的十七大报告中指出:“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,扩大基层群众自治范围,完善民主管理制度,把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”[1]29当前,就我国基层群众自治和民主政治建设的战略而言,基层群众自治的发展和创新必须在基层党组织的领导下进行,并建立在一定形式的领导权威基础之上。领导权威的特征与社会的发展形态有着直接的联系,不同的社会形态影响和决定着领导权威的实现方式,而不同形态领导权威的产生又直接作用和反映了不同的社会形态的发展与变迁。我国目前正处于社会发展的转型时期,即由农业经济占主导地位的农业社会向以工业化、社会化大生产为特征的工业社会转变;同时,以知识经济为特征的信息社会又对中国社会的发展产生着重要的影响。在这样的社会转型期,党的领导权威作用的发挥,对于有效地实施基层群众自治有着特殊重要的价值。
首先,党的权威具有维护团结、统一思想、调动群众参与基层自治积极性的作用。团结和统一对于一个政党来说是头等重要的大事。如果一个党的党员人人都各持己见、自行其是,党的路线、方针、政策就无法在基层得到落实,党的各级组织就会涣散,党员就会成为一盘散沙,党就缺乏应有的战斗力。无产阶级政党特别重视党内的团结与统一,马克思主义经典作家对此都曾有过论述。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中号召:全世界无产者联合起来!巴黎公社失败后,马克思明确指出:“国际的一个基本原则――团结。如果我们能够在一切国家的一切工人间牢牢地巩固这个富有生气的原则,我们就一定会达到我们向往的伟大目标。”[8]邓小平也多次强调党的团结的重要性,指出:“加强全国各族人民的团结,首先要加强全党的团结,特别是要加强党的领导核心的团结。”[9]党内的团结统一至关重要,这一点是无疑的,但是,任何政党内部都不可能不出现意见分歧,对于中国共产党这样一个拥有7000多万党员,在一个发展中的大国长期执政的党来说,更是这样。当党内出现分歧的时候,尤其需要依靠政党自身的权威来维护党的团结统一,其中,特别要注意发挥党中央在维护党内团结统一上的重要作用。邓小平同志经常强调维护党中央的权威对于实现党的团结的极端重要性。他在谈到各地在改革开放和经济建设中都要服从全国的大局时说:“这一切,如果没有中央的权威,就办不到。各顾各,相互打架,相互拆台,统一不起来。谁能统一?中央!中央就是党中央、国务院。”[10]278所以,必须注意加强党中央的权威。“特别是有困难的时候,没有中央、国务院这个权威,不可能解决问题。有了这个权威,困难时也能做大事”[10]319。用政党权威特别是党中央的权威来维护党内团结统一,关键是要加强党的纪律,贯彻民主集中制方针,要求各级党组织同中央保持高度一致,全党服从中央,确保中央的政令畅通。当然,加强党和中央的权威,根本目的是为了维护全党的团结统一,调动各级党组织和全体共产党员的积极性,确保党所制定的路线方针政策得到全面正确的贯彻落实,而不是要实行高度集权,抹杀民众的意志。应该看到,只有坚定地维护中央权威,地方应有的自才能得到保障,从而充分发挥中央和地方的两个积极性,拓宽基层群众政治参与的渠道,使基层群众自治的热情迸发出来,真正体现人民当家作主,体现社会主义制度的优越性。
其次,党的权威具有维护基层政治稳定的功能。稳定对于一个国家来说是非常重要的,没有稳定的环境,什么都搞不成,已经取得的成果也会丧失掉。正如同志所指出的:“唯有稳定才能搞好经济建设。国泰和民安是紧密相连的,没有国泰就没有民安;没有人民的安居乐业,也没有国家的兴旺发达。所以,局势的稳定和经济的发展是密切不可分割的。这两个方面是辩证的统一。”[11]无论是发达国家还是发展中国家,总会有一些不稳定的因素存在,诸如区域间经济和政治现代化的发展程度不一、物质利益分配上的不合理、政治意识的不一致以及政党之间的关系、领导集团的能力等等。这些因素相互作用、相互影响,有时甚至会被国内外某种政治势力所利用,以致引发社会动荡和混乱的局面,直接危及现存社会制度的稳定和发展。应该看到,此类情况在正处于向工业化转型过程中的中国出现的可能性是比较大的。例如,在基层的民主政治实践中,税费改革前屡屡出现的上访、抗税、暴力抗法以及其他恶性事件,在我国一些地方都不同程度地出现过。幸运的是,我们的党已经认识到这一点,并在实践中运用自己的执政优势,发挥了应有的权威作用,在各级党组织尤其是基层组织的努力下,把恶性事件的负面影响控制在了较小范围内。对于当前正在发展着的基层群众自治,党的各级组织同样要充分发挥党的权威的作用,整合各种力量,形成推动基层群众自治健康成长的强大动力。只有这样,我们才能构建起具有中国特色的社会主义和谐社会,人民群众才能共享社会主义基层民主自治的硕果。
再次,党的权威具有保证政党功能在基层民主自治中正确发挥的功能。一个政党要正确地发挥自己的功能,必须有权威,必须得到基层民众发自内心的认同和服从,否则,它将步履维艰、一事无成。对此,我们可以从四个方面来看:
第一,政党在国家政治生活中的作用,是通过政治目标和路线、方针、政策的贯彻实施来实现的。而政治目标、路线、方针、政策的实施,又是通过党的各级组织和党员干部带领基层民众来完成的。对于一个执政党来说,如果自身没有权威,也就意味着它所确定的政治目标,它制定的路线、方针、政策,不能获得民众的拥护和认同,自然也无法在基层得到贯彻落实,所有的工作都将因流于形式并导致失败。
第二,在现代社会中,民众的利益处于政治的核心地位。执政党的重要功能之一,就是充当民意与政府之间的桥梁和纽带,把分散的民意集中起来,升华并转化为政府的施政行为。为了有效地反映民意和整合利益,党必须建立及时、有效、安全的信息收集与传送渠道,这一切又必须在政党权威的保证下才能进行。一个没有权威、得不到民众认同和服从的政党,民众是不会把与自己利益攸关的事情交给它去办理的。对这样的政党,民众甚至会采取某种抵制的态度。这时,政党收集信息的渠道就会阻塞,无法与广大民众进行有效沟通,自然无法发挥反映并实现民意的作用。
第三,执政党为了实现自己所代表的阶级的利益和意志,必须选拔大量的政治精英并输送到政府中,这是政党政治录用和遴选精英功能的重要体现。而一个没有权威的政党,一是不可能选拔出民众认可的政治精英,二是即使选拔出了政治精英,他们在党和政府的领导岗位上也难以得到民众真心的支持和拥护,从而阻碍整个国家的政治民主化进程。所以,为了保证自己所选出的政治精英在国家政治舞台上发挥应有的作用,政党必须树立自己的权威。
第四,一个政党拥有群众的多少,是它的力量强弱的重要标志。为了获取群众的支持,政党必须向民众宣传自己的意识形态,对群众进行灌输和教育。群众对那种只讲空话套话、虚假承诺的政党所宣扬的意识形态是不会认同的。一个真正有权威的政党,它宣扬的意识形态必须符合群众的利益;在政治运作中,政党也必定要信守自己的承诺。只有这样的政党,才会获得群众的支持和拥护,它的政治灌输与教育的功能才能得到正确发挥并取得实际的效果。目前,中国共产党要想在基层群众自治中真正发挥其权威的导向功能,就必须注意吸纳广大民众参与到实际的基层政治生活中来,以便增加基层群众对中国共产党的认同感,从而获得稳固的统治基础。
总之,我国改革开放30年的实践表明,积极主动地推进基层群众自治,发展基层民主,既有利于民主政治建设,也有利于社会的整体发展。正如恩格斯所说:“文明国家的一个最微不足道的警察,都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的‘权威’;但是文明时代最有势力的王公和最伟大的国家要人或统帅,也可能要羡慕最平凡的氏族首长所享有的,不是用强迫手段获得的,无可争辩的尊敬。”[12]这就说明,今天我们的党和政府要从国家现代化发展的总体战略高度来认识和把握基层群众自治的重要性。基层群众自治的发展,必然对党在基层社会的活动提出新的要求。我们党必须主动适应这些新要求,参与基层群众自治的建设和发展,并成为其中的主导力量。从而,在领导和推动基层群众自治发展的同时,通过基层群众自治这个机制,构建更加完善、更具影响力和凝聚力的基层党的组织体系和工作体系,扩大党在新的历史条件下的社会基础,构建21世纪中国民主政治发展的新格局。
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关键词认识和处理“四个全面”六大关系
〔中图分类号〕D61〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2016）02-0125-04
党的十以来，国际政治格局继续深度调整，国内转型发展形势依然严峻，以为总书记的党中央领导集体审时度势，统筹国际国内两个大局，坚持和发展中国特色社会主义。2015年2月首次提出“四个全面”：“全面建成小康社会”明确了国家的奋斗目标；“全面深化改革”坚持了改革的发展方向；“全面依法治国”坚定了实现中国梦的法治保障；“全面从严治党”强调了党要管党的具体要求。“四个全面”是实现中国梦的新布局，是党中央治国理政的新思路，是实现国家现代化的新引领。在正确认识“四个全面”战略目标与战略举措关系的基础上，运用辩证唯物主义观点正确认识和处理好各种关系，有利于深入理解和有效实践“四个全面”战略布局。
一、顶层设计与基层探索的关系
2014年12月2日，在全面深化改革领导小组第七次会议中强调，要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。在推进“四个全面”的战略布局中，顶层设计与基层探索良性互动的契合点主要体现在以下方面：一是顶层设计来源于基层实践。“四个全面”从问题导向出发，不回避当前中国经济社会发展中的各种问题，敢于迎难而上，布局国家的长远发展，着眼于改革的难点，关注基层政府的法治建设，下决心解决党风廉政建设中存在的主要问题，体现了中国共产党人始终坚持实事求是的思想路线。从人民群众的智慧中汲取力量，使广大人民群众自觉投入到社会建设中，鼓励地方和基层创新，有序推进差别化试验，从基层中总结经验教训，吸收和推广有益的实践探索。二是基层探索需要顶层设计的科学指导。当前的基层治理中，仍然面临着基层建设活力不足、一些基层政府缺乏公信力、利益表达渠道不畅通、基层民主协商机制不健全等问题。“四个全面”为基层实践预留了足够的探索空间，鼓励创新，允许差异，将视角更多地倾斜到基层社会并认真倾听基层声音。三是两者的有机结合找准了正确处理改革、发展、稳定关系的切入点。改革不避重就轻，敢于打破利益固化的藩篱，满足广大人民群众的根本利益；发展不唯GDP“增长主义”，注重质量和数量的统一；稳定不回避群众反映的强烈问题，着力回应群众合理的利益诉求。
在处理顶层设计与基层探索关系中，不搞形式主义和教条主义，坚持理论和实践相结合，将“四个全面”的顶层设计切实运用到基层探索中，从基层探索中总结出有益经验，既注重面上的试点工作，也要关注点上的差异性，用一般去指导个别的探索和试点，从个别中归纳一般的规律和特点，真正形成良性互动的局面。
二、治国理政与改革创新的关系
“四个全面”顺应时展的新要求，尊重基本国情、发展规律和人民意愿，坚定道路自信、理论自信、制度自信，是党中央治国理政的战略抓手。“四个全面”作为治国理政的新思路，为什么需要改革创新呢？一是推进国家治理体系和治理能力现代化需要改革创新。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，对社会转型中所面临的困难和挑战做出主动回应，对正确处理政党、政府、市场、社会之间的关系给予了科学回答。建立完备的治理体制是一项系统工程，既要解放思想破除思想僵化的束缚，为经济社会发展注入活力，又要实事求是敢于锐意进取，在社会稳定的基础上保持经济社会可持续发展。结合社情民意提升各级政府的治理能力，需要将改革的思维和创新的精神融入到社会发展的潮流中，顺势而为、转变思路，主动谋求与经济新常态相适应的治理能力，尤其需要以法治方式破除社会治理难题和有效化解社会矛盾，培育基层民主的生长空间，提高科学民主决策的效率。二是当前中国经济发展的“三期叠加”需要改革创新。中国自2010年成为世界第二大经济体后，面临着从世界大国走向世界强国的历史任务，但是在由大到强的进程中我们仍面临着一些难题。过去传统意义上的“人口红利”正在相对减少，“资源红利”等受到环境等因素的制约，中国的经济发展面临着“三期叠加”的困难，对经济发展态势产生了新挑战，需要进一步释放“改革红利”，破除体制机制的弊端，让人民享受社会进步所带来的福祉。
在处理治国理政与改革创新的关系中，不能只见树木不见森林，“四个全面”既是治理思路，又是战略布局，它对整个经济社会发展具有统领性作用，不能只看到“四个全面”作为新思路在治理层面所发挥的作用，更要看到它作为总方略，在多个层面的广度和深度所发挥的引领性作用。改革创新作为一种精神注入到治国理政中，在治理体系建设和治理能力提升中发挥作用，确保“四个全面”的战略成效。
三、制度建设与中国道路的关系
“四个全面”战略布局是对中国特色社会主义制度体系的巩固和完善，每一个“全面”都渗透着制度建设，彰显着现代制度文明。“全面建成小康社会”凸显经济、政治、文化、社会、 生态“五位一体”的总体布局；“全面深化改革”强调到2020年要形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系；“全面依法治国”通过制度现代化建设中国特色社会主义法治体系；“全面从严治党”以“严”字当头，把权力关进制度的笼子里。“四个全面”战略布局使中国特色社会主义制度更加成熟和定型，更加坚定地走中国特色社会主义道路。
在“四个全面”战略布局中，为什么制度建设是中国特色主义道路的重要保障？一是制度建设丰富和完善了中国特色社会主义理论体系。“四个全面”不仅是体系完整的有机整体，四个“全面”之间相互联系、相互支撑；它还是逻辑严密的系统理论，战略目标与战略举措相互并存、相互协调。“四个全面”在实践中继承和创新先进的理论和思想，与中国特色社会主义理论体系一脉相承。“四个全面”战略思想坚持马克思主义的基本原理，运用辩证唯物主义和历史唯物主义的观点科学地回答了当代中国发展和建设的根本问题，用制度建设保障中国道路的方向。二是制度建设增强了中国特色社会主义的道路自信。“四个全面”站在新的历史方位加强制度建设，建设有中国特色的社会主义现代化国家，为拓展中国特色社会主义道路提供了强有力的科学引领。现代化是制度建设的核心要素，“四个全面”立足于提升国家现代化水平，有序推进社会主义现代政治文明，为实现伟大的中国梦进行长远布局。“四个全面”根植于中国国情的现实土壤，协调推进中国社会建设的各项历史任务，为实现凝聚每一个中华儿女共同期盼的中国梦而继续奋斗，在中国道路上越走越坚定、越走越自信。
在处理制度建设与中国道路的关系中，不能抱着孰轻孰重的态度来看待，要清楚地认识到，中国特色社会主义道路的自信来源于我们的制度建设所积累的历史经验和所取得的实践成效。“四个全面”是中国特色社会主义的新发展，它既包含着对中国特色社会主义理论体系的完善，也包含着对中国特色社会主义实践发展的巩固。“四个全面”中始终贯穿着现代化的制度建设，从制度层面保障了中国特色社会主义道路。
四、执政为民与执政根基的关系
在中国共产党的历史发展和奋斗历程中，始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持立党为公、执政为民，坚持人民群众是历史的创造者的唯物史观，一切为了人民群众、一切依靠人民群众。“四个全面”着眼于巩固党的执政根基，让改革的成果惠及广大人民群众，始终保持党与人民群众的血肉联系，努力实现每个人的自由全面发展。执政为民是“四个全面”的出发点和落脚点，是为了更好地巩固党的执政基础。
“四个全面”为什么能够巩固党的执政根基？一是“四个全面”尊重党的执政规律。脱离群众是党执政后的最大危险，是党对执政经验做出的历史总结，是党执政后总结出的客观规律。对密切联系群众这一优良作风，党始终保持清醒的认识，党中央身体力行，严格落实“八项规定”，切实改变当前作风建设中存在的一些问题。党的群众路线教育实践活动坚持为民、务实、清廉，落实整改党风廉政建设中存在的问题，这是践行马克思主义群众观点和群众路线的具体体现。“三严三实”要求党员干部内外兼修，做好新形势下党的群众工作，树立良好的党风政风。“全面建成小康社会”深化了新时期党的执政目标，“全面深化改革”扩展了新阶段党的执政路径，“全面依法治国”完善了新形势下党的执政方式，“全面从严治党”提升了新时期党的执政能力。二是“四个全面”彰显了党的历史担当。新一届党中央领导集体从问题导向出发，着力解决当前中国经济社会发展中的不平衡、不协调、不可持续问题，体现了党对国家发展的忧患意识和历史责任，一心一意谋发展，全面战略布局国内发展，让广大人民群众享受到和平发展带来的福祉。
在处理执政为民与执政根基的关系中，不能以偏概全，认为只有“全面从严治党”才是执政为民。“四个全面”每一个“全面”都是从广大人民群众的根本利益出发，在出发点相同的情况下，切入点有些不同，从发展目标、利益分配、法治建设、党建标准等角度切入，最终的落脚点也是为了广大人民群众的根本利益，因此，牢牢地巩固了党的执政基础。
五、科学思维与行动指南的关系
“四个全面”坚持用全面的观点、发展的眼光、联系的视角来看问题，尊重矛盾对立统一规律，这主要体现了唯物辩证法的哲学思维。“四个全面”与十以来系列重要讲话精神是相通的，蕴含了对国家发展的战略布局、对民族振兴的战略统筹、对人民幸福的战略思考，承载了历史、现实和未来发展所交付的艰巨使命，这主要体现了意义深远的战略思维。“四个全面”是一个环环相扣的系统，目标与举措是系统结构的表现，治国与理政是系统功能的发挥，本质与规律是系统运行的前提，这主要体现了逻辑严密的系统思维。“四个全面”作为系统性的科学思维，是实现中国梦的行动指南。
为什么“四个全面”是实现中国梦的行动指南？一是“四个全面”为实现中国梦提供了科学的理论指导。近代以来，革命志士为实现革命理想前赴后继，历史证明走资本主义道路是行不通的，简单地嫁接和效仿西方民主制度是行不通的。中国革命和建设的成功用事实证明，马克思主义中国化创造了与中国国情相结合的中国特色社会主义理论，开创了中国特色社会主义事业的新局面。“四个全面”坚持与时俱进和实事求是，是“马克思主义与中国实践相结合的新飞跃”。“四个全面”站在新的历史高度和时代前沿主动谋划中国未来发展，善于运用战略思维、治理思维、法治思维、创新思维，敢于直面现实和利益交织的具体问题，立体化地呈现出中国发展的短期目标和远景目标，系统化地展现实现中国梦的战略步骤，全景式地推进每个“全面”之间的协同合作与联动互动。二是“四个全面”为实现中国梦提供了具体实践指南。“空谈误国，实干兴邦”。一个国家、一个民族、一个执政党都要靠实干来发展和强大，国家兴盛贵在有严格的执行力，将各项制度落地生根，最大程度地体现实践成效。实事求是是“四个全面”的价值蕴含，“实践是检验真理的唯一标准”是“四个全面”的价值遵循。“四个全面”战略布局作为科学思维，对国家、民族和人民保持强烈的使命感和责任感，有序推进各项改革事业发展，严明政治纪律、严守政治规矩，在实践中激发群众创造和创新的积极性，让人民获得对党和国家的高度认同感。
在处理科学思维与行动指南的关系中，不能照本宣科，不能从理论到理论，如果这样就脱离了马克思主义的认识论和实践论，就背离了“四个全面”是建立在中国国情基础上的初衷。当前，尤其要激发“四个全面”对基层实践所产生的活力和效力，要在精准理解“四个全面”科学内涵的基础上发挥其科学指导意义。
六、国家、社会、个人的关系
“四个全面”战略布局围绕中国梦铺陈国家富强、民族振兴、人民幸福的未来，将国家治理现代化推进到一个新阶段，对民族复兴作了新的历史标注，激发起人民追求幸福生活的美好向往。“四个全面”战略布局明确了国家、社会、个人三个层面的战略目标和价值追求，以“四个全面”战略布局引领实现中国梦，就是要实现国家梦、民族梦、个人梦。张文雄：《“四个全面”：承载中国梦的宏大叙事》，《求是》2015年第18期。
在“四个全面”战略布局中，怎样保障国家、社会、个人实现价值追求？一是处理好共富和先富的关系。经济总量的不断增长是改革开放取得的巨大成就，一部分人已经先富裕起来，但同时存在地区、行业、城乡之间的收入差距，因此需要处理好经济增长数量和质量、粗放与集约、政府与市场的关系。“全面建成小康社会”是共同富裕的小康社会，是缩小居民收入差距的小康社会，是先富带动后富的小康社会，是可持续发展的小康社会。“四个全面”从多个战略层面加强国家建设，全方位提升国家治理水平，切实解决人民群众关心的利益问题，为实现“国富民强”奠定坚实的战略基础。国家现代化归根到底是为了实现人的现代化，人的现代化建立在国家现代化的基础上，二者相辅相成的关系是“国富民强”的应有之义。二是处理好民主与法治的关系。“四个全面”坚持中国特色社会主义制度，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。中国特色社会主义民主是广大人民的民主，是广泛的、真实的民主，是为了实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的民主，这是走中国道路的民主根基。依法治国是推进国家治理现代化和治理能力的必然要求，是完善社会主义市场经济秩序的“利器”，是实现社会公平正义的法治保障。三是处理好利益与价值的关系。市场经济具有逐利性的特点，在无序的市场经济竞争中，会破坏市场秩序，扰乱市场行为，甚至损害个人的正当利益。发展社会主义市场经济是改革开放的战略举措，是为了让更多的人富裕起来，是为了更好地体现公平与效率。“四个全面”是践行社会主义核心价值观的具体表现，保障国家沿着既定方针实现宏伟蓝图，保障社会主义市场经济充满活力而有序发展，保障每个人都有出彩的机会实现个人价值追求。
在处理国家、社会、个人的关系时，不能孤立地看待三者之间的关系，三者统一于“四个全面”战略布局的系统结构中，统一于实现中国梦的战略步骤中，统一于社会主义现代化建设大潮中。国家治理现代化与社会结构变迁、人民投身改革发展是相互联系、相互保障的，没有国家的富强与和谐的社会，就没有人民的幸福，国家发展和社会建设也就失去了活力。
〔关键词〕民主；社会主义民主价值观；协商民主；统一战线；国家治理现代化
〔中图分类号〕D613 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）02-0093-08
民主是人类千百年来孜孜以求的理想和实践。人类社会在先后经历“统治――管理――治理”的公共事务管理探索实践的同时，也在进行着并将继续进行着“选举民主――协商民主――治理民主”的持续性、创新性探索。人类民主政治不断创新的探索过程，也是民主价值观日益彰显的过程。基于民主价值观倡导的人民主体性，让民主得以实现的形式――统一战线历史地成为了中国革命、建设与改革开放事业成功的重要法宝。诚然，统一战线和协商民主之间是实现形式与实质内容的逻辑关系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“推进协商民主广泛多层制度化发展。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”要“发挥统一战线在协商民主中的重要作用。”〔1〕在此大背景下，深入探讨二者的内在逻辑，具有重大的理论意义和现实价值。
一、价值基石：协商民主与统一战线有着共同的民主价值基础
就科学内涵而言，协商民主与统一战线蕴含有共同的民主价值因素；以“历史、理论与现实”相结合的方法考察，二者渗透和贯穿着人民对民主的价值追求和价值实践。
（一）民主、协商民主与统一战线的科学内涵
民主（Democracy），是由希腊语Demos（人民）和Kratia（统治或权威）演进而来，意指“人民的统治”。希腊历史学家希罗多德基于表述希腊城邦政治实践的需要，最早使用“民主”概念，以表达不同于君主独裁统治和贵族寡头统治，而由公民大会直接讨论和投票表决的政府形式。而把民主上升为制度的，则是雅典克里斯提尼于公元前508年到公元前507年，他提出赋予当时雅典公民前所未有的自由，让他们得以表达自己的意见，执行决策，从此，民主制度逐步成型。后来，亚里士多德针对城邦政体优劣问题提出过城邦正义的公共善，意指实现“人民的统治”和“人民”。在漫长的人类政治实践中，民主作为自由的体制化，成为在一定阶级范围内，按照平等和少数服从多数的原则，共同管理国家事务的政治制度和国家制度。马克思恩格斯在《共产党宣言》中指出：“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”〔2〕在中国共产党领导的民族民主革命中，以民主为旗帜成功探索人民民主的国体和人民代表大会制度的政体；在完善和发展中国特色社会主义中，视人民民主为本质和核心。
“协商民主”（Deliberative Democracy）意指多元化的普通公民公共协商参与决策和立法，达成共识，有审议民主之意。协商民主本是超越自由民主和批评理论的西方民主理论与实践，但是，随着中国改革开放以来民主政治创新发展的不断探索，协商民主逐步成为我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，成为新时期党的群众路线在政治领域的重要体现。中国人民在长达2000多年的封建专制社会中，一直没有停止过对民主的理想追求。在封建专制王朝崩溃之际，民主革命先行者孙中山领导的辛亥革命，让民主共和的观念深入人心。自从有了马克思主义以来，中国人民在中国共产党领导下，逐步确立起以公有制和集体主义为基础的、以人民当家作主为根本的、以爱国统一战线为保障的社会主义民主制度框架。党的十三大提出建立社会协商对话机制，在 “党的领导、人民当家作主、依法治国”有机统一的民主政治发展道路上，社会主义市场经济条件下的国家、政府、市场、社会、公民之间，急需实现利益均衡性和人民主体性，在国家治理现代化的推进中，协商民主得以逐步培育并制度化。杨光斌指出，协商民主将为参与式治理民主提供自然的条件――“我原来提出的‘参与-回应-责任’则可以发展为‘参与-自主性回应-责任’所构成的‘治理民主’”。 〔3〕可以展望，在当下中国以选举民主与协商民主为主要民主形式的实践基础上，伴随国家治理现代化进程，未来中国民主政治发展的趋势，可望走向治理民主制度形式和实践形态。
统一战线（United Front）意指一定历史条件下，具有共同政治目标和利益的阶级、阶层、政党、集团乃至民族、国家等社会政治力量的联盟与联合。汉代王符说：“大鹏之动，非一羽之轻也；骐骥之速，非一足之力也。”（王符《潜夫论・释难》）这一中国古代传统文化思想，也成为马克思主义无产阶级革命的一个基本战略策略。马克思恩格斯曾指出： “共产党人到处都努力争取全世界民主政党之间的团结和协调。”〔4〕列宁曾指出：无产阶级是“无产阶级同人数众多的非无产阶级的劳动阶层（小资产阶级、小业主、农民、知识分子等等）或同他们的大多数结成的特种形式的阶级联盟”。 〔5〕中国共产党以马克思主义统一战线理论为指导，在整个事业进程中高度重视统一战线工作。1949年在《论人民民主》一文中对新民主主义革命的基本经验做了如下概括：“一个有纪律的，有马克思列宁主义的理论武装的，采取自我批评方法的，联系人民群众的党。一个由这样的党领导的军队。一个由这样的党领导的各革命阶级各革命派别的统一战线。这三件是我们战胜敌人的主要武器。这些都是我们区别于前人的。依靠这三件，使我们取得了基本的胜利。”〔6〕中国革命、建设与改革的不同历史时期，中国共产党领导实行过民主联合战线、工农民主统一战线、抗日民族统一战线、人民民主统一战线以及爱国统一战线。党的十报告指出：“统一战线是凝聚各方面力量，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，夺取中国特色社会主义新胜利的重要法宝。”〔7〕当下，统一战线具有前所未有的广泛性、包容性、社会性和多样性。
基于以上分析，无论“民主”、“协商民主”，还是“统一战线”，都蕴含着要让人民有充分的政治参与、话语表达和利益诉求，即体现出“人民”与“权力”结合的人民当家作主之意。
（二）协商民主和统一战线共有民主价值基础的历史依据
统一战线与协商民主都旨在彰显民主，实现人民民主。从历史的角度讲，统一战线、协商民主的萌生和发展，基本上贯穿于党的事业全过程。中国共产党在革命、建设与改革的不同历史时期，除工人阶级、农民阶级、民族资产阶级之外， 还千方百计地团结和争取知识分子和派人士的民主参与，充分体现人民民主的价值诉求，始终把统一战线的建立、巩固和发展，视为必须处理的战略问题和必须坚持的基本经验。
统一战线成为中国革命建设与改革开放事业成功的法宝，是有其历史依据的。土地革命时期，为“打倒列强，除军阀”，提出“于必要时可与……各派协商的形式，以处理一切有相互关系及共同行动之问题”。 〔8〕抗日战争时期，在《中国共产党在民族战争中的地位》的报告中明确指出：“在一切有意愿和我们合作的派和民主人士存在的地方，共产党员必须采取和他们一道商量问题和一道工作的态度。”〔9〕1940年中共中央发出《抗日根据地的政权问题》指示，提出在政权工作人员中，共产党员、非党的左派进步分子和中间派应各占三分之一，实行“三三制”政权组织形式，从上层到乡村的各级政权组织先通过充分的沟通，达成广泛共识，然后进行表决 。“三三制”抗日民主政权是协商民主的根据地，一定程度上，可谓是我国政治协商制度的雏形。社会主义建设时期，中共中央制定颁布了一系列关于加强和改进中国特色政党制度和巩固壮大统一战线的文件。2015年中央第21次全国统战工作会议召开，又颁布了《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，预示着统一战线工作新局面的到来。回顾统一战线的形成发展历史，民主既作为统一战线的目的，又作为统一战线的内在要求，渗透于党的革命、建设与改革开放事业。统一战线就是为着体现人民民主的实现形式，这是具有客观历史依据的。
协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。协商民主的实现离不开党的群众路线工作方法和统一战线工作法宝。协商民主与统一战线其实是历史地辩证地统一于中国共产党的事业全过程的。中国共产党和各派风雨同舟地经历了28年革命斗争之后，到中华人民共和国成立之时，第一届全国政治协商会议这个运行协商民主的政治机构建立起来，中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度基本框架基本构建。以民主为目标的协商实践探索，自始至终离不开民主的运行形式――中国特色政党制度和社会主义统一战线。社会主义建设初期，民主政治曾经一度被“十年”破坏，但伴随着改革开放以来中国特色社会主义民主政治发展道路的探索，在党的领导下，民主政治逐步走上法治轨道，各民族、各阶层、各团体在多元共生中民主平等，社会主义协商民主逐渐得到培育和推进。正如所指的：“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，它源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造，源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础。”〔10〕
历史表明，协商民主运行得好坏，取决于统一战线这一实现形式。统一战线与协商民主因其共同的民主价值诉求，二者辩证统一于中国共产党的革命建设改革开放事业。
（三）协商民主和统一战线共有民主价值基础的现实依据
民主是中华民族的传统文化价值观，优秀历史文化的传承性推动着当今的国人把“民主”视为国家价值目标，并在实践上不断地探索创新的实现形式。统一战线在党的事业从过去走到现在，一直发挥着法宝作用，在当下和未来党的事业中，本着对民主价值观的培育和弘扬，还将发挥更大的作用。这都基于完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理现代化的现实需要。
民主既具有价值属性，也具有工具属性。中国共产党以全心全意为人民服务为根本宗旨。党的性质决定了作为其事业成功法宝的统一战线和作为民主政治制度的协商民主，二者所蕴含的民主文化、民主理论、民主实践和民主制度等都内涵着共同的民主价值诉求，并有其现实必要性。全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党这“四个全面”战略布局的协调推进，需要民主政治实践的创新发展，以便正确处理国家、政府、市场、社会与公民的利益协调关系。这一现实需要提出了充分发挥民主的工具性属性，彰显社会主义国家权力的人民性和治理主体的人民性。基于此，就更需要发展壮大统一战线。事实上，统一战线和协商民主，都有着客观而共有的现实依据和时代诉求。
当下利益主体多元化、复杂化的社会转型趋势，要求执政党和政府在国家重大事项处理中持有协商包容、求同存异的公共理性。而统一战线本身内在要求就是通过民主参与和协商等方式广泛听取来自不同阶层、民族、宗教、政党、团体以及社会各方面人士对国家发展、社会治理的不同意见，以实现治理的民主化、科学化。因此，统一战线自然成为其中的核心机制。2015年中共中央颁布《中国共产党统一战线工作条例（试行）》作为中国共产党关于统一战线工作的第一部法规，从协调推进“四个全面”战略布局的导向角度，对各领域各方面的统战工作提出了制度化、规范化、程序化的建设要求。而这正是推进社会主义协商民主，更好地发挥统一战线的现实急需。党的十八届三中全会报告指出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。” 〔11〕显然，协商民主的推进需要进一步发挥统一战线的凝聚作用，统一战线的发展也需要协商民主的不断丰富。
综上所述，“民主”“统一战线”“协商民主”这三个概念都内涵有民主的价值诉求和价值意蕴。二者辩证统一于中国共产党领导的革命、建设与改革开放的长期政治实践，其共同的民主价值诉求兼有深厚的历史基础与坚实的现实依据。
二、内在关联：社会主义协商民主与统一战线的辩证统一
基于历史、理论与现实相结合的全面考察，统一战线是协商民主的实现形式，协商民主是统一战线的实质内容，二者在中国民主政治进程中辩证统一。
（一）协商民主是统一战线的实质内容和实现目的
统一战线作为党的工作方法和工作法宝，是我们党在不同历史时期为解决革命建设的不同任务而集思广益，形成的群众工作方法。这一工作方法和群众工作路线实质上就体现为把来自各党派、各阶层、各宗教团体、各民族的人民集中起来决策议事。换句话说，统一战线工作的实质内容和实现目的就体现为群策群力，协商民主议事。党的十提出，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，需要不断壮大的统一战线为其提供重要保证和实现形式。党的十八届三中全会报告指出：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。” 〔12〕这段话更鲜明地体现出，新时期统一战线工作就是集聚不同政党、民族、宗教、阶层的人民及海内外同胞的代表，共同参与公共决策和国家民主治理。因此，协商民主是统一战线工作的实质内容和实现目的。社会主义协商民主的广泛多层制度化发展，必然有助于丰富和发展统一战线的工作内容，进而更好地发挥统一战线的法宝作用。
我国社会主义协商民主是顶层设计民主（包括人大、政府、政协的协商）与基层民主（包括基层协商民主等）的有机结合。当下，立足协调推进“四个全面”战略布局，在中国特色社会主义政党制度、民族区域自治制度、人民政协等制度保障下，统一战线所提供的载体和场域中，社会各党派、各阶层、各民族的新经济组织和新社会组织中党外知识分子、归国留学人员、非公经济人士等利益主体得以充分凝聚，经济社会发展中的重大问题以及群众最关心、最直接、最现实的利益问题通过民主协商得以科学决策。协商民主内容的丰富发展，使新时期的统一战线实现了向大统战、治理型新格局转型。党的十八届三中全会报告在强调“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用” 〔13〕的同时，指出要“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”。〔14〕从基层民主运行机制看，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，还有待“畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制” 。〔15〕
可以期待，社会主义协商民主广泛多层制度化的创新实践，既有助于丰富统一战线的实质内容，又能更好实现统一战线的工作目的。
（二）统一战线是协商民主的具体实现形式和载体
统一战线作为协调和平衡选举民主、协商民主的整合机制，特别为协商民主提供载体和平台，是协商民主的具体形式和实现手段。搞好统一战线工作，就是为人民民主协商共识提供条件。中国共产党在不同历史时期，都力求维护、巩固和发展统一战线政权，不断探索统一战线工作机制，一方面为了中华民族利益而更好地团结和争取同盟者；另一方面为了更好的关照人民的民主诉求。整个民主革命时期，中国共产党先后促成国共两次合作，在革命成功道路上找到的“民主”新路，通过统一战线得到了很好的巩固。特别是为了取得全民族抗战的胜利，针对抗日民族统一战线政权，指出：“为着执行这个政策，必须教育担任政权工作的党员，克服它们不愿和不惯同党外人士合作的狭隘性，提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。”〔16〕新中国成立后，在要不要保留派问题上，强调，共产党要善于倾听多种声音。显然，这些民主实践都为今天的民主协商奠定了基础，积累了经验。至今，人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党派合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度以及各宗教界人士、海外侨胞等制度机制保障下的统战联盟得以进一步扩大和拓展。统一战线历史地成为社会主义协商民主不可替代的实现形式和载体。
随着全面改革的深化，经济社会发展中的重大问题和人民群众切实关心的权益问题，越来越需要通过统一战线所提供的载体平台和运行机制，为政府、企业、地区、行业、家庭、个人等来自不同阶层、民族、宗教、政党、团体的利益博弈进行协商决策，以此促进社会整合与人心凝聚。伴随国家治理体系和治理能力现代化进程，民主政治现代化的实现也急需党和政府通过统一战线中的协商会、座谈会等渠道和方法，协调大众利益与特殊利益、长远利益与当前利益、全局利益与局部利益等关系问题。党的十提出：“统一战线是凝聚各方面力量，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，夺取中国特色社会主义新胜利的重要法宝。”〔17〕简言之，统一战线与协商民主二者如影随形、相互促进、辩证互动。
当前，统一战线工作还有待从组织领导机制、协调运行机制、考核评价机制等环节逐步加以健全、完善。统战部门领导班子、干部队伍及其工作作风等还有待加强建设，以便构建顺应国家治理现代化需要的治理型大统战新格局，为协商民主提供更有效的载体和平台。
（三）统一战线与协商民主在辩证统一中保持张力
党委领导下的统一战线是我国社会主义协商民主的政治场域，协商功能和民意诉求是其题中应有之意。民主的价值实现既要通过统一战线的实现形式，又要渗透于协商民主的实质内容，因此，统一战线与协商民主二者之间必然要保持适度张力，以便在协同推进国家治理现代化进程中，进一步弘扬社会主义民主价值观。
杨光斌指出：“协商民主是现代中国政治的精神传统，其具体形式就是被我党称为‘法宝’的统一战线。”〔18〕统一战线是协商民主得以实现的具体形式，协商民主是统一战线得以丰富和发展的实质内容，二者辩证统一于中国特色社会主义民主政治的创新实践中，因此是动态的、交融互动的。统一战线的目的就是为协商民主提供载体平台和运行机制，以便在把党和政府的方针政策上传下达的过程中，凝聚力量，协商共识。党的十八届三中全会报告关于“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”部分指出：“完善中国共产党同各派的政治协商，认真听取各派和无党派人士意见。……完善派中央直接向中共中央提出建议制度。贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。”〔19〕显然，这就需要统一战线顺应社会主义协商民主政治发展需要，为其提供创新载体和运行机制。而协商民主的广泛多层制度化创新发展，有利于巩固和拓展统一战线，更好地发挥统一战线在协商民主中的重要法宝作用。当然，社会主义协商民主，无论从协商民主体系的构建，还是从协商民主的渠道、形式的多样化拓展而言，都还需要与时俱进地创新探索，才能实现现代社会公民有序政治参与的善治善政之需。
为了更好地发挥统一战线在协商民主中的重要作用，就统一战线而言，需要不断健全完善体制机制，并加强自身建设。就协商民主而言，则需以推进政治协商为重点，拓宽渠道，创新形式，在协商的民主属性与决策效率之间保持适度张力。如此，方可加速推进国家治理现代化中政治现代化进程，弘扬社会主义民主价值观，使中国特色社会主义民主政治实现更科学的治理民主，彰显中国特色社会主义民主政治的比较优势。
三、协同推进：统一战线与协商民主深度融合以弘扬民主价值观
基于二者共有的民主逻辑，统一战线的创新与协商民主的推进，必将在深度融合中弘扬社会主义民主价值观，协同推进国家治理现代化进程。
（一）在创新统一战线工作中推进社会主义协商民主以培育民主价值观
由传统统治型向现代治理型、大统战格局转变，是新时期统一战线创新发展的必然趋势，也是社会主义协商民主推进的必然要求。当今价值主体多元化的社会转型时期，民主价值观作为国家价值目标有待进一步培育和弘扬。新时期，统一战线的创新工作，必然在推进社会主义协商民主的同时，有利于培育践行社会主义民主价值观。
2014年中央政治局第十三次集体学习中，同志就国家治理现代化与社会主义核心价值观关系问题指出：“培育和弘扬核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径，也是国家治理体系和治理能力的重要方面。历史和现实都表明，构建具有强大感召力的核心价值观，关系社会和谐稳定，关系国家长治久安。”〔20〕可见，推进国家治理体系和治理能力现代化，与创新统一战线工作和推进社会主义协商民主中培育民主价值观，是并行不悖的。统一战线工作本身涵盖着对来自不同党派、民族、宗教、阶层及海外同胞的各类社会组织、利益集团或价值主体的凝聚与整合，因此，创新统一战线工作，必然有助于推进协商民主的广泛多层制度化发展，进而培育践行社会主义民主价值观。当前统战工作面临“以管控为主”的“单主体、多对象”向“一个核心、多重主体”的模式转变以及组织化、规范化和程序化的急需，为了满足多元化协商主体的需要，新时期统战工作可细化到社区统战、楼宇统战和网络统战等不同形式，以便把遍及各政党团体、政府机构、社会群体、社会组织的各界人士，特别是新社会阶层纳入统一战线的范围。这样既有助于促进派高层次的协商工作创新机制的落实，又能更好地促进基层统战和协商民主的落实。无疑这些创新实践有利于社会主义民主价值观的培育，有助于推进国家与社会的良性运行与和谐发展。
总之，新时期更加开放、包容、务实的统一战线，亟需通过机制创新、制度创新和载体创新实现向治理型大统战的转型，这一转型过程正是推进政治现代化进程朝向“治理”与“民主”兼顾的治理民主。显然，社会主义民主价值观在这一过程中将得以进一步培育和践行。
（二）在推进协商民主中更好地发挥统一战线作用以弘扬民主价值观
现代社会价值主体多元而复杂，民主问责、权力有限、大众参与等现代性政治特征日益凸显。国家治理现代化急需由传统的单向权力控制模式向由上下、左右互动的协商治理模式转变。传统“权威型”政府行政指令式，向更能凸显人民性的协商民主制度机制转型，要求统一战线的对象和协商民主的主体都得以广泛参政议政和民主表达。社会主义协商民主的广泛多层制度化，必然为更好地发挥统一战线重要作用提供有利的条件，进而弘扬和彰显社会主义民主价值观。
现代民主实践的先进性、广泛性和多层性，是协商民主与统一战线共有的政治现代性标签。协商民主的思路、方法及其制度的完善、发展和创新，必然自觉不自觉地促进了治理型统战工作的创新发展。比如，专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等创新性协商形式；协商成员的联络机制、内容的酝酿确定机制和协商成果的转换落实机制等等的创新，也推动着统一战线更好地发挥作用。协商民主的广泛多层制度化发展，可以探索政党团体、人民政协、立法机关和政府的协商民主实践创新，也可以探索在基层协商民主中健全居民、村民监督等渠道、形式和机制的创新。
总之，由于协商主体的多元化、协商形式和渠道的多样性带来的协商民主的丰富和发展，必然有助于拓展统一战线的主体范围和创新统一战线的工作机制。这一过程中，社会主义民主价值观得以弘扬和彰显即是历史的必然。
（三）在统一战线和协商民主的交融互动中协同推进国家治理现代化
随着人类政治文明的不断发展，人们的理论自觉和行为自觉达到了前所未有的高度，在不断积累和总结公共事务管理经验的基础上，国家治理模式逐步从传统单一、由上而下的统治型，向多元共治的现代民主治理型转变。有学者指出，“国家治理不是政府一家‘唱独角戏’，国家治理体系现代化首先意味着在发挥政府治理主体作用的前提下，将政府的‘他治’、市场主体的‘自治’、社会组织的‘互治’结合起来，进一步发挥市场主体和公民个体的治理职责，解放和增强社会活力，共同实现良好的治理。”〔21〕显然，在从“管理”向“治理”转型的过程中，民主这个好东西，既发挥了价值理性的作用，又发挥了工具理性的作用。历经千百年的孜孜追求，民主至今成为现代中国政治的精神旗帜，在中国政治现代化和国家治理现代化进程中发挥着举足轻重的作用。
党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”〔21〕充分发挥市场决定作用的同时，实现“有能力的有限政府”，以权力的人民性和治理主体的人民性，来推进国家治理现代化，这成了当下政治体制改革的价值目标。未来中国的政治发展中，协商民主将成为政治新常态下首要的民主形式，并最终走向治理民主。这一过程，与统一战线和协商民主深度融合，协同推进国家治理现代化的进程是并行不悖的。当然，理性而冷静地现实关怀告诉我们，当前统一战线工作和协商民主的推进都尚有诸多不足：社会主义协商民主实践中存在主体偏斜、平台单一、协商成果运用转换不及时等缺陷。统一战线工作还不适应协商主体的多样化、客体的广泛性的需要。由此而引发的就是民主价值观的培育还有诸多尚未开拓的空间和领域。比如：协商所覆盖的地域和对象，有待遍及乡镇、街道、村民小组、居民小区乃至单元楼层；协商内容有待涉及专题、对口、界别和提案办理及基层群众自治协商等国家形态和社会形态的充分利用，以及诸多细节相关的制度化和规范化问题的解决，正是未来中国走向民主治理所要努力的方向。
综述全文，统一战线与协商民主有着共同的民主价值基础，具有深厚的的历史依据和现实依据。统一战线与协商民主是形式与内容的逻辑关系。二者相互交融，保持张力，协同推进国家治理现代化。未来中国的政治发展，必将是统一战线与协商民主深度融合。在协商民主广泛多层制度化发展中，统一战线的法宝作用将更好地发挥，社会主义协商民主将得以推进，进而走向以治理民主为核心的政治现代化。无疑，社会主义民主价值观必将大力弘扬，中国特色社会主义民主政治必将增强中华文化软实力。
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党的四中全会是在新中国成立70周年之际，在“两个一百年”奋斗目标历史交汇点上召开的一次具有开创性、里程碑意义的重要会议。通过认真自学我对坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化有了更深刻的认识。下面，围绕推进国家治理体系和治理能力现代化谈几点感受，不妥之处，请大家批评指正。
一、推进国家治理体系和治理能力现代化，是坚持党的领导的必然要求。
指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，关键是坚持党对一切工作的领导，确保党始终总揽全局、协调各方。我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，首要的就在于坚持党的集中统一领导，这在今年的新冠肺炎疫情防控中得到了最为深刻的证明。党的工作最坚实的力量支撑在基层，基层党组织作为基层社会治理的核心力量，党的建设水平直接关系到基层社会治理的质量。各级党组织必须加强和完善党对基层工作的领导，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，确保基层社会治理的正确方向、整体规划和统筹协调。进一步加强党对基层工作的领导，充分发挥基层党组织的战斗力、凝聚力和执行力。
二、推进国家治理体系和治理能力现代化，是坚持以人民为中心的发展思想的内在要求。
指出，坚持以人民为中心的发展思想，要不断保障和改善民生、增进人民获得感、幸福感。坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，以坚持和发展“枫桥经验”为基点，以解决影响国家安全、社会安定、人民安宁的重大风险为着力点，不断提升社会治理社会化、法制化、智能化、专业化水平，积极探索体现中国特色、时代特征的社会治理新模式，形成共建共制共享的现代化社会治理新格局，不断提升平安中国建设水平。
一、社会主义协商民主思想的内涵、地位及其同统一战线理论的关系
(一）社会主义协商民主同西方协商民主的比较
协商民主理论是西方民主思想的重要成果之一，在西方世界有着重要的影响。它兴起于20世纪后期，伴随着学界对美国宪政政治和代议民主的不断反思与批判，在多元文化现实不断挑战既有体制的情况下，对于民主理论的研究明显地走向了协商。
1980年，美国学者约瑟夫?毕赛特首先提出了协商民主的概念。他在《协商民主:共和政府的多数原则》一文中，他在把美国宪政当作确保有效公共协商的一系列原则的阐述中，认为美国奠基者的制宪意图是为了“建立协商民主制度”，首次使用了协商民主一词。伴随着西方思想界领军人物约翰?罗尔斯、安东尼?吉登斯、哈贝马斯等人的积极倡导，协商民主思想逐渐成为当代西方国家重要的政治发展方向之一。
协商民主作为一种政治理论或政治实践，就是政治主体通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。然而在西方学界，关于协商民主的侧重点从来没有统一过。罗尔斯就在利益基于基本正义--普遍的自由人性和平等的公民权之上时，倡导公共理性。乔舒亚?科恩侧重从公民参与、合法性与决策等角度探讨协商民主概念的内涵。哈贝马斯则将交往理性视做协商民主真实性的一系列标准，强调公共领域的协商。虽然学者研究的侧重点不同,但是可以看出西方国家的协商民主是基于自由主义和个人主义的核心价值理念展开研究和批判的。
中国的协商民主思想并不是简单的对西方协商民主理论的引进，而是早就孕育在中国传统的政治文明之中，同时更是近现代中国革命实践的重要成果。在中国的革命、建设和改革的伟大实践中，中国共产党在领导中国革命和建设的过程中，始终重视协商的重要性，并用实践证明了协商、合作性的民主机制在革命建设中无可比拟的优越性，在努力争取各方力量团结和协调上，发挥了重要作用。并逐渐发展出了中国特色的协商民主理论。
中国特色的社会主义协商民主具有以下特征：
一是社会主义协商民主是在中国共产党的强大政治权威主导下展开的。这是同西方协商民主有着巨大差别的，也是社会主义协商民主的巨大优势所在。西方协商民主的主体多为需要协商的反抗性或差异性主体，但由于主体的理性不足和缺乏政治能力，协商意识和协商伦理的缺失或沦丧等客观原因，往往会丧失协商民主的功能价值。但中国共产党的领导作为社会主义协商民主的政治基础，通过有组织、程序化的开展协商，本着“共存、合作、发展”的共同的价值目标，最终必然实现共赢的结果。
二是马克思主义为中国社会中主义协商民主提供了科学的理论指导。马克思主义的多党合作及其统一战线理论为中国的社会主义协商民主奠定了理论基础。马克思和恩格斯在创立科学社会主义的过程中，创造了统一战线的策略，并以此团结了其他有着共同政治目标的党派来实现政治目的，并在实践中取得了成功的经验。社会主义协商民主在马克思主义理论的指导下，不断扩大协商主体，从政治、经济、文化、社会精英，不断扩大到社会各界、各行业及人民团体，不断壮大社会主义协商民主的主体。
三是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度从制度框架上保障了社会主义协商民主在中国的实践，为社会主义协商民主的实现提供了政治基础。社会主义协商民主只有从制度设计走向制度实践才能体现其价值所在。人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层民主自治制度是社会主义协商民主的主要实现途径。要充分利用和发挥这些途径的作用，不断探索和开拓新的渠道,才能使其同人民通过选举、投票行使权利的民主形式相互补充、相得益彰，共同成为社会主义民主的两种重要方式。
(二）社会主义协商民主思想的地位不断提升
社会主义协商民主作为中国社会主义民主政治两种重要形式之一，其地位伴随着中国民主政治的发展正在不断得到提升，特别是当的十八以来，更是达到了前所未有的高度。
中国的协商民主是在中国的革命建设和改革开放过程中逐渐形成并加以完善的。抗日战争时期’中国共产党在抗日根据地建立的统一战线性质的三三制政权，实质就是协商民主在中国的最初尝试。毛泽东同志当时就主张“我们一定要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法，我们一定要学会善于同别人商量问题”。1949年9月，第一届中国人民政治协商会议的召开，使这种新型的民主形式得以在中国以制度化的形式实现。伴随着社会主义国家建设的需要，特别是改革开放以来，协商民主的实践越来越显得重要，并更加受到重视。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出要运用好政协的协商民主的功能，第一次初步探讨了协商民主在中国的主要方式和规范渠道。2007年《中国的政党制度》白皮书首次在中央文件中提到协商民主，并认为选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度，将选举民主与协商民主并存视为中国社会主义民主的一大特点。2012年,党的十八大报告明确提出了“健全社会主义协商民主制度”，标志着我国社会主义协商民主制度进入了全面发展的阶段，报告中系统地部署了社会主义协商民主发展目标、制度形式、实践平台及具体方法。2014年党的十八届三中全会的决定中提出广泛、多层、制度化推进协商民主建设，将社会主义协商民主推上新的高度，最终确立了社会主义协商民主的地位。
(三）协商民主制度建设同统一战线的关系
党的十八大报告提出把社会主义协商民主制度建设作为未来中国政治体制改革和政治建设的重要内容，指出要把政治协商彻底贯穿到国家政权机关、政协组织和党派团体中去。十八届三中全会的《决定》又对社会主义协商民主制度做出了一系列的制度性安排，确立了社会主义协商民主制度在未来国家治理体系中的重要地位。社会主义协商民主制度在进入国家治理体系的过程中必然会推动统一战线的发展，而统一战线的发展又必将进一步推动社会主义协商民主制度的不断完善，二者在相互支撑中形成一种良性的循环上升的互动关系。统一战线工作在推进、发展协商民主制度建设中主要表现就是不断加强制度建设，继续拓宽协商民主渠道、创新协商民主形式。
统一战线在健全协商民主制度化建设中发挥作用本质上是统战工作者统战行为理性化的过程，这一过程即反映包含中国共产党和统战成员在内的统战工作者的主观意向，也反映客观制度、规范和程序的不断趋于合理、完善。因此统一战线与协商民主制度建设存在着内在关联性，具体表现在以下2个方面：
一是协商民主制度建设越完善，越有利于统一战线的不断壮大。伴随着协商民主制度的不断完善和发展，协商主体就其关注问题或利益相关的问题进行深入商讨、协商、妥协，形成统一观点，达成理性共识，从而不断提高公共决策的民主化和科学化水平。不断扩大的有序参与将切实发挥协调关系、化解矛盾、广集民智、凝聚人心的政治功能，从而巩固和壮大最广泛的爱国统一战线。
二是统一战线的扩大和功能提升能够有力助推协商民主制度建设的不断完善。社会主义民主政治发展离不开统一战线，社会主义协商民主制度建设同样离不开统一战线。统一战线在当今社会因转型期带来社会阶层分化、价值取向多样化、利益诉求多元化的大背景下，在凝聚人心和汇聚力量方面拥有独特优势，在扩大有序民主参与上拥有有力的组织优势，在参政议政和民主监督方面有优秀的智力优势。恰当地处理好五大关系，照顾多元利益主体的共同利益，可以不断健全社会主义协商民主制度建设发展。
协商民主思想同统一战线理论作为社会主义协商民主制度建设的重要思想基础，只有认识到二者存在内在的逻辑关系，把握好二者的良性互动，才能有助于推进中国特色的社会主义政治建设。厘清二者之间的内在关系，有助于进一步探讨统一战线在推进协商民主制度建设中的作用。
二、统一战线在推进社会主义协商民主制度建设中的优势和作用
(一）政治定位和组织化优势
统一战线是中国共产党夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝，也是实现中华民族伟大复兴的重要法宝。统一战线具有凝聚各方力量，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐的重要功能优势，新形势下统一战线的定位仍然是服务“五位一体”、推动科学发展，协调“五大关系”、促进社会和谐。最终目的是为中国特色社会主义事业增添助力、减少阻力、形成合力。
统一战线的组织优势主要表现为具有最广泛的代表性。统一战线具有充分发挥各民主党派和无党派人士作用，推动党和国家决策科学化、民主化水平,改善中国共产党领导和加强各民主党派建设，巩固坚持和发展中国特色社会主义的共同政治基础的重要作用。这些作用为健全社会主义协商民主制度建设提供了有力的政治保障和组织前提。
(二）广泛性和包容性
在新时期，统一战线的广泛性和包容性得到凸显。党的十八大报告中强调了正确处理一致性和多样性的关系问题。统一战线历来在反映和集中民情、民意、民智、民力，调动和发挥一切积极因素方面发挥着重要作用。面对当前社会多元化的鲜明特征，统一战线仍将发挥自身联系各党派、各人民团体、社会各界和少数民族等广大群众的优势。正确处理一致性和多样性的关系，既要求同，又要存异，广泛包容协调各种利益关系，积极推动社会各阶层、团体和党派的有序政治参与，这将扩大社会主义协商民主主体的范围，并使其充分表达各自代表利益，实现广泛联合，更好的发扬社会主义民主。
(三）智力优势
统一战线具有人才荟萃、智力密集、联系广泛的优势，能够为经济建设和社会全面发展献计出力。在建设中国特色社会主义进程中，各民主党派、工商联和无党派人士积极参政议政，强大的智力资源不断转化为建设成果。同样，统一战线的智力优势也将为协商民主提供强大的智力支持。在遵循公开民主的前提下，经过广泛的民主讨论和科学论证，使决策建立在广泛考虑所有人需求和利益基础上，从而赋予决策以合法性是发挥统一战线智力优势的具体表现。
协商民主在具体的实践层面不难发现统一战线的智力支持。在协商过程中，广泛听取各民主党派、人民团体以及各族各界代表人士的意见，由人民代表大会行使国家权力进行决策，由人民政府执行实施。这一过程中，统一战线为政策的民主化、科学化和合法化提供了前提保证。决策执行过程中，统一战线组织和成员可以提出自己的建议和意见，供执政党决策参考、修改和补充，使决策更加完善和可行。
三、统一战线推进社会主义协商民主制度建设的实践思考
就推进社会主义协商民主制度建设的实践而言，统一战线具有“天然特殊的优势和作用”。无论从国家民主建设层面、国家政治制度层面还是社会协调机制层面，统一战线的协商决策、政治协商以及处理民族阶层关系的作用都是十分重要的。在实践层面，统一战线主要从扩大协商民主主体、创新社会管理和发展基层民主方面大力推进协商民主制度化建设的发展。
(一）扩大协商主体，扩大公民有序政治参与
党的十八大报告中把统一战线上升到夺取中国特色社会主义新胜利的重要法宝的地位，认为统一战线有制度健全、程序规范的特点，可以为扩大公民有序政治参与提供有力的制度保障。扩大公民有序政治参与的覆盖面，增强协商民主的多元性、包容性和广泛性，是健全社会主义协商民主制度建设的重要途径。
伴随着社会分化的加剧，统一战线如何最大限度地将新的社会阶层和社会各界的代表性人物纳入到统战成员中来，使他们加入到立法协商、行政协商、民主协商、参政协商和社会协商中来，成为新的协商主体,是新时期统一战线工作的重要任务。同时应该认真研究参与对象的代表性、参与结构的合理性、协商的可持续性和公正性等问题，从而不断提升其民主内涵，推进协商的制度化发展。在参与主体实现意见有效表达的基础上，进一步实现意见的有效管用，发挥统一战线在健全协商民主制度建设中的这些优势作用，进而推动协商民主的不断完善。
(二)创新社会管理，推动国家治理体系建设
统一战线在服务于社会管理方面已经表现出了其应有的优势，无论从其促进关系和谐还是围绕中心，服务大局上面都取得了一定成果。面对十八大提出的推进协商民主广泛、多层制度化的发展要求，统一战线工作应不断扩大平台、网络和机制，拓宽参政渠道，健全完善协商程序,不断提高协商议政的规范化、制度化、程序化水平,保障各领域各方面成员协商议政的有序开展。一是要搭建建言献策的平台，使统战部门成为社会管理的“凝心聚力器”、“民意处理器”、“舆情调节器”、“减振稳定器”。二是要整合社会力量的载体，以同心思想为精神旗帜，发挥引领方向、凝聚力量、整合认同基本功能。三是要成为两新组织的载体，广泛协调社会利益关系，及时发现化解矛盾。
(三）发展基层民主，促进社会和谐发展
越来越广泛的政治参与为基层协商民主发展提供了适宜的社会土壤，同时也带来了发展的迫切需求。统一战线工作要在推进基层民主建设方面下大力气,加强基层统战工作，高度关注农村崛起的新社会阶层和代表性人物，关注行业协会等社会组织的统战工作，把政治参与愿望强烈的基层群众具有代表性与威望的代表吸纳到多党合作和政治协商的制度中来，实现统战工作由面向精英开展到面向大众开展的转变。
关键词：基层党建创新；基层党组织；社会治理创新；基层党建责任制
中图分类号：D267
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2016）11-0044-05
党的十八届三中全会提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。对于正处于转型过程中的中国而言，国家治理体系和治理能力现代化的基础在基层，重点、难点也在基层。因此，基层社会治理的发展与创新，是我们建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家的基础性和攻坚性工程。在社会治理的系统工程中，基层治理是基础工程，基层党建则是基层治理的龙头工程。基层党组织要紧紧围绕社会治理结构变化对基层党建提出的新课题，以基层党的建设创新引领和推动社会治理创新。
一、创新基层党建：基层社会治理结构变化提出的新课题
改革开放以来，伴随着社会结构、利益格局和思想观念的深刻变化，我国已经逐步实现了由传统社会向现代社会、农业社会向工业社会、封闭性社会向开放性社会的转型变迁。政治、经济、文化等各个层面的改革极大地震撼和冲击了我国的社会结构，无论经济结构还是社会结构、社区结构、社会群体结构，都在发生具有深刻历史意义的变迁。尤其值得关注的是，我国的基层社会结构已经逐渐由传统的单位制结构向社区制结构转化，组织结构也开始由一元向多元化方向发展，并形成了大量新型的经济组织、社会组织和民间组织，其结构模式多样化及异质性特点十分明显。与传统的单位体制不同，基层社区从本质上讲，是以特定区域为单位、以特定公共利益为轴心而形成的新型组织体系。这种基层社会治理结构的变化，对社会治理提出新的挑战，对推进基层社会治理体制机制创新提出新要求。
基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础，是贯彻落实党的路线方针政策的战斗堡垒。加强和创新基层社会治理，关键在党，重心在加强基层党组织建设。要看到，伴随社会治理结构的转型变化，基层党组织也同样开始面临一系列新的挑战和亟待解决的矛盾问题。
在领导方式和组织设置上，由于传统的以单位为依托的基层党组织设置模式出现解体，借助行政和企业组织的纵向管理体制架构已被分解，基层党组织失去权力依托，可掌控的经济和社会资源日益减少，各阶层群众对基层党组织的依赖性明显减弱，一定程度上失去了传统意义上的凝聚力、影响力和向心力。同时，产业结构调整带动了新经济组织、社会组织快速发展，使得扩大基层党的组织工作的覆盖难度加大，基层党建力量相对薄弱的问题逐渐显现，一些领域出现党组织设置的死角和空白。
在思想观念和工作方式上，许多基层党组织仍然存在社会治理就是“管控”的观念和思维模式，习惯用传统思路和办法去解决矛盾、处理问题，不善于综合运用政策手段、法律手段、经济手段、民主协商手段、沟通交流手段来解决新矛盾，不善于用新思维、新办法、新载体来解决新问题。权力资源流失导致许多基层党组织对多元利益格局下群众的多元利益诉求无能为力，在推动经济发展、服务群众、整合利益诉求、惠及民富民生等方面难有作为，基层党建出现“空转”现象。
在组织管理和党员管理上，基层党组织设置因“条”“块”界限而引起 “上下阻隔”“对接不畅”等难题，和其他组织缺乏沟通协作，没有形成基层齐抓共管、综合治理的格局；社区流动党员的大幅度提升，增加了基层党员管理的难度，“口袋党员”“隐形党员”和“游离党员”等问题日渐突出。
综上所述，如何适应基层社会结构逐渐从单位制结构转向社区制结构的客观趋势，以社区为单位，在已有党的基层组织框架的基础上，从战略的高度全面构建党的社会根基，创新基层党组织建设方式，以党建创新引领和推动基层社会治理创新，从而从根本上保证党在中国社会的领导基础和执政基础，成为新的时展对执政党建设提出的客观要求。
二、社会治理结构转型背景下基层党的建设的创新探索
以党建创新引领和推动社会治理创新是一项新的时代课题，必须在不断探索中寻找最为有效的实践方式。“新的公共管理模式逐渐由传统公共行政转向现代公共管理的变革，即公共管理的主体应不仅局限于政府，还应包括居于特殊地位的执政党和各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织，亦即第三部门。”[1]针对基层社会治理结构转型背景下基层党的建设滞后，在群众中凝聚力、影响力下降等问题，各地积极探索基层党建工作与社会治理无缝对接的新模式，形成了很多治理创新的做法和经验。
“社区共治共享共同体”的武昌模式。其党建创新的重心是落实基层党组织统揽社会治理的纵横责任体系。武汉市武昌区的做法是，在横向上，以“凝聚群众、巩固基础”为总体目标，建立健全以社区党组织为领导核心、居委会为主导，居民为主体，业主委员会、物业服务企业、驻区单位、服务组织、群团组织等共同参与的“1+6”社区治理架构；在纵向上，建立“街道大工委-社区大党委-网格党支部-楼栋党小组-党员中心户”五级纵向架构，形成横向到边、纵向到底的基层党组织参与社会治理责任体系。“社区共治”开辟了以党组织为核心，多元参与、系统推进的社会治理新模式。
“两网融合互动”为基础的清河模式。其党建创新的重心是把基层党组织建设与社会治理有机整合起来。淮安市清河区的做法是，把基层党支部建在网格上，与全区社会治理网格融为一体，推进党建网格与社会治理网格“两网融合”，使基层党组织真正成为社会网格治理的核心领导力量。具体要求是从纵向“沉下去”，建立社区党委、网格党总支、楼群党支部、楼栋党小组“四级”组织架构，层层划分党员责任区，将基层党组织的服务触角延伸到每家每户；从横向“无缝隙”，在商户建立联合党支部，在社会组织、行业协会建立条线党支部，在房屋征收、项目建设等一线建立临时党支部，使基层党组织和党员的作用发挥到各行各业。
“整合服务资源”为载体的北仑模式。其党建创新的重心是党的基层组织建设与创新社会服务体系结合起来。宁波市北仑区的做法是，主动破解社会治理中遇到的现实问题，以服务型党组织建设为抓手，建立以区域党组织为领导核心，以公共服务中心为依托、以和谐共建理事会为载体的“三位一体”新型社区化服务管理模式，同时挖掘辖区内各部门、单位、企业、志愿者以及社会组织的资源优势，实现辖区内服务资源的整合优化，打造立体多层次的社会治理服务网络，把加强党的基层组织建设与创新基层社会治理服务体系紧密结合起来，有效发挥社会服务组织在参与社会管理、提供公共服务、反映公众诉求、化解社会矛盾、激发社会活力、规范社会行为等方面的积极作用。
此外，还有深圳的“福田实践”、湖南常德的“3+N”社会治理模式等，都是典型的创新做法。虽然这些创新实践的形式各有不同，但其目标指向都是顺应基层社会治理结构的转型变化，改变传统基层党的建设的封闭性模式，核心是整合各种区域资源，形成以基层党组织领导的“互动共治”体系；其工作方式都是要将传统的以“加强自身建设”为主的党建行动逻辑，转到注重社会治理和社会发展的“服务为主”的运行方式。这些积极探索，对于推进基层党的建设与社会治理的有机结合具有重要的启示意义。
然而，上述创新模式也同样面临着新的问题。首先，社会治理结构转型变化后，基层治理职能已经发生重大转变，必然要求对基层党组织的职能作出重新定位，职能定位不明晰，很容易重蹈“穿新鞋、走老路”“雷声大、雨点小”的老套路。二是基层党的建设缺乏长效机制。目前出现的党建引领社会治理的发展模式普遍缺乏稳定性，具有很多不确定因素，不利于工作的常态、健康发展。三是部分基层党组织软弱涣散，有的职责不清，权、责、能失衡严重，突出表现在权力小、责任大、能力弱，出现权力、责任、能力之间严重失衡的态势，为民办事的基础薄弱，难以发挥领导核心作用。这些都对基层党的建设改革创新提出功能性、系统性和体制性的更高的要求。
三、以基层党建创新引领推动基层社会治理创新的思路途径
加强和改进新形势下的基层党组织建设，以党建创新推动基层社会治理创新，必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，从加强和创新社会治理的实际出发，明晰基层党组织的职能定位，以改革的精神加强基层党组织建设，有效发挥基层党组织推动社会发展和服务群众的功能作用，使基层党组织真正成为凝聚广大群众的“主心骨”、化解社会矛盾的“减压阀”。
（一）转变治理观念，确立科学的基层党建理念
以基层党组织建设创新推动社会治理创新，首先必须确立科学的基层党建理念。科学理念是实践创新的思想基础，实践创新是科学理念的实现形式。始终坚持党在基层社会治理中的领导核心地位，是创新社会治理的必然要求，但适应我国社会治理结构的转型变化，基层党组织领导核心的内涵却需要根据形势的变化而调整，通过领导方式的变化来实现。具体应在思想观念转变的基础上，确立三大基本理念：
一是实现“直接领导”向“维护权利”的治理观念转变，确立“代表群众根本利益”的科学理念。党的十八届三中全会明确指出：创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益。具体地说，就是基层党组织要由传统的以领导、控制、命令为主要特征的权力领导，转变为以代表、维权、服务为主的政治领导，真心实意地站在广大群众的立场上，致力于对人民群众的知情权、参与权、劳动权、健康权、教育权、监督权、居住权等权利的维护保障，倾听民声、洞察民意、反馈民情、整合民利、民诉、化解民怨，以基层党组织的名义为群众鼓与呼，成为广大群众根本利益的忠实代表。这是以基层党建创新推动社会治理创新的根本所在。
二是实现“经济型党组织”向“社会治理型党组织”的治理观念转变，确立“全面发展”的科学理念。具体地说，就是要对基层党组织的社会治理职能作出新的定位，克服传统的重经济建设、轻社会管理的“错位”观念，街道（乡镇）党委不再履行经济职能，主要负责社会管理和服务，解决社会组织发展中遇到的各种问题，如上海市委已经提出明确要求，全面取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，推动街道党组织的工作重心切实转移到公共服务、公共管理、公共安全等社会治理工作上来。
三是实现“管控为主”向“服务为主”的治理观念转变，确立“服务人民群众”的科学理念。当前，社会治理的核心就是要改善和保障民生。改善民生问题，不仅是履行政府社会管理职能的必然要求，更是政府行政必须优先实现的基本职能。[2]说过：“领导党员的方式和领导群众的方式不同，党领导群众的方式和态度要使他们感觉不到党在领导。”意思就是把“领导”转变为“服务”，把领导方式转变为服务方式。具体地说，就是从“群众有所呼、党组织有所应”这一基础环节入手，按照党的服务宗旨体制化、职能化、长效化的要求，把改善民生、服务群众纳入党的建设的日常工作，作为基层党组织的经常性工作来抓，强化基层党组织服务功能，建设服务型基层党组织，构建基层党组织和党员服务群众体系，增强基层党组织的服务能力，真正形成以服务群众为导向，以群众参与为动力，以群众评价为准则的基层党组织服务群众工作机制。
（二）创新体制机制，发挥基层治理的核心作用
科学合理的体制机制，既是强化基层党的建设、提高党组织凝聚力和战斗力的重要保障，也是推进社会治理创新的前提和保证。基层党建体制创新的核心在于“整合”。充分发挥基层党组织在社会治理创新中的政治核心作用，坚持以党的工作全覆盖引领和推动社会服务管理全覆盖，以基层党建改革推动社会治理体系重构，是以党建推进社会治理创新的重心所在。
创新基层党组织设置方式，实现“全面覆盖”。要以基层党组织全面覆盖为目标要求，构建基层治理网络，统筹社区党政资源、社会资源、市场资源、群众资源，实现社区各方上下联动、共建共享的良好局面。强化基层党组织的领导核心地位，使社区多元利益主体在党组织的统筹协调下，形成多元互动、优势互补、共建共享的社区治理新格局，构建基层党的建设“全面覆盖”的社区治理结构。
创新基层党建工作新格局，实现“分类管理”。伴随城市化进程加速和城市管理重心向基层下移，城市社区的人口急剧膨胀，社区内党的组织日渐增多，党员数量快速增长，社区党组织建设面临的任务日益繁重。根据形势的发展，要探索把社区传统的党员管理方式与新型的党员管理方式进行整合，理顺关系，形成分类分层管理的新格局。具体做法是依托具有一定规模、发展比较稳定的社区组织，采取单建、连建等方式，组建社会服务型、维护稳定型、文明建设型、创业带动型等各种具有相应功能类型的党支部，构建社区党员分类管理的新格局。
发挥基层党组织功能作用，实现“全面提升”。有效发挥党的基层组织在社会治理中的功能作用，是加强基层党的建设的着力点。基层党组织应紧密结合自身实际，结合社会治理结构转型中提出的新课题，在“两学一做”学习教育中开展各具特色的主题实践活动，为基层党员发挥先锋模范作用提供载体。
（三）服务人民群众，构建基层党建工作长效机制
社会治理的根本，在于保障民生。“基层党建就是要多做老百姓认同的事情，少做和不做老百姓不高兴、不认同的事情。”[3]以党的建设推进社会治理创新，关键是以服务人民群众为核心，以服务型党组织建设引领基层党建工作，建立基层党组织服务群众的长效机制，使服务成为基层党组织建设的鲜明主题。实践表明，社会治理创新的重点是在服务群众的地方创新，在社会治理的难点方面创新。
建设服务型党组织，完善党员服务群众机制。建设服务型党组织，是新形势下基层党组织定位的一个重要转变。建设服务型党组织，就是要使基层党组织回归其社会属性 ，凸显其联系群众和服务群众的基本属性，突破对官僚行政体系的依赖，强化基层党组织与人民群众的直接联系。要以服务群众为出发点和落脚点，以创新提升基层党建工作实效，探索组织有活力、党员起作用、群众得实惠的有效途径，更好地凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会。搭建基层党组织联系和服务群众的工作平台，进一步健全党群联系制度，构建基层党组织和党员普遍联系群众的网络，完善服务人民群众机制，开展体现人性化关怀的服务，真正形成以群众需求为导向，以群众参与为动力，以群众评价为准则的工作机制。
建立民意诉求网络，完善利益诉求化解机制。随着改革的深化，企业改制、土地征用、房屋拆迁、城市公共服务管理等问题引发的社会矛盾明显增多，历史遗留问题与改革发展中的问题交织在一起，使得基层社会矛盾的关联性、敏感性、对抗性明显增强。面对复杂的基层社会矛盾，基层党组织要树立正确的维稳观，实现从“维稳”向“维权”转变，建立源头化解的维稳模式，把矛盾化解在萌芽状态。要构建群众诉求表达的多维立体机制，使不同群体的诉求能充分表达、平等协商，并能够得到及时快速合理的解决。要以基层党组织为核心，建立社会调节组织，完善利益诉求解决机制，使群众的合法诉求很好地得到解决，推动解决基层社会矛盾制度化、常态化。
四、基于实现基层社会治理创新目标的基层党建体系构建
基层党组织在基层社会治理中担任政治引导者、组织者和服务员等角色，因此，基层党建要在实践中解决好构建适应基层社会治理要求的基层党组织，必须构建完善的基层党建体系，创新基层党建的体制机制，调整基层党组织与广大人民群众的关系，鼓励基层党建工作的创新发展，保障社会治理中广大人民群众的利益。
（一）以基层党建整合基层社会治理资源
2010年在上海调研基层党建工作时强调：“在新的形势下，要用更加开阔的视野谋划基层党的建设，加强统筹协调，整合组织资源，积极探索单位党建、行业党建和区域党建互联互动，不断提高党建工作整体效应。”[4]基层党组织要以基层党建创新推动基层社会治理创新，就要求基层党组织整合基层社会治理资源，综合运用法律方式、道德约束、经济条件、市场规律、行政命令等方式向社会提供公共产品的管理与服务，从而构建起立体复合式、全方位的基层社会治理体系。
社会治理以往强调通过党政主导治理基层社会，但随着时代的发展，新的格局逐渐显现，单纯依靠国家行政力量治理社会并不能解决所有问题，基层社会治理也需要有社会力量的参与，如基金会、协会、民间慈善组织、社区互助组织等等。以往的社会管理是党通过行政力量来领导和管理基层社会，基层党组织往往扮演管理者的角色，在管理过程中容易将党与群众的关系变成管理者与被管理者的关系，很难做到群众利益的代表。同时，随着社会管理越来越复杂，仅仅依靠行政力量很难方方面面都兼顾到，如果有疏漏之处，就会直接影响到党在人民群众中的形象与威望。因此，在基层社会治理上要加强社会力量的参与，基层党建工作也应加强对社会力量的引导和帮扶，而不是强调对社会力量的直接领导，从而实现党代表人民群众利益的诉求。
行政力量与社会力量在参与基层社会治理上，都有着极其重要的地位与作用，两者共同发挥作用才能实现基层社会治理。而在这一过程中，基层党建工作便是两者契合的桥梁与纽带。“基层党建的历史现实告诉我们，党必须切实协调好领导社会与服务社会之间的关系，没有党对于基层社会的领导，基层党组织服务社会的功能体系便无从谈起。”[5]对于行政力量管理基层社会，我们党长期以来在这方面做出了很多成绩，维护了社会的维定与社会秩序的管理。而对于社会力量参与基层社会治理，我们党还是名“新兵”，需要经过磨合，才能探索出一套适合国情的社会治理体系。因此，基层党建工作不能只注重对行政力量的领导，更应该加强对社会力量的引导，真正做到为广大群众谋利益、办实事。
（二）建立基层党建人才培养体系
多次作出重要指示，“党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，努力使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。”[6]要使基层党建适当并且推动基层社会治理，其中的关系点在于培养大批的基层党建人才。要建立健全基层党建人才的横向培养机制，使政府的职责、人才、资金均能下放到基层去，并建立起行之有效的基层党建人才交流平台与人才培养体系，一方面使体制内的党建人才能够在基层党建工作中得到充分的实践锻炼；另一方面，也将基层党建工作中的优秀人才补充到行政机构的党建人才队伍中去。基层党建工作者往往都扎根于社会的各行各业，并且广泛地活跃于群众中，更是各行各业的骨干力量，并且拥有深厚的群众基础，只要发挥他们的特长与优势，基层党建工作的开展便会事半功倍。因此，要做到基层党建人才资源共享与流通，就要打破以往的行政框架和体制约束，要在基层党建人才培养上建立起一套具有长效性的基层党建人才培养体系，从体制机制上确保基层党建人才培养体系的稳定性与流通性协调一致。
党政机关的党员领导干部要坚持党建工作重心下移，选派优秀的党建工作领导干部到基层党组织任职，适时组建党建工作帮扶对子到基层帮助开展工作，将机关党员领导干部到基层党组织或非公企业党组织任职经历作为选用聘用干部的条件之一，应广泛地建立党员领导干部基层联系点，将熟悉群众工作、懂得社会管理的骨干党员挂职到基层党组织，定期开展集中下访、驻点调研等党建活动，从而不断增强基层社会管理力量。与此同时，对非公有制企业经济体或新社会组织基层党组织的党务工作者，可以拓宽录用渠道，适当放宽录取的学历条件与限制，也可以不定期地将已在基层党组织工作，并且在党建工作方面表现特别优秀的基层党务工作者，通过民主推荐、考察测评、部门审核等程序充实到基层党建工作队伍中。要立足于基层党建工作，为基层党建工作搭建发展平台，从日常管理、晋升等多个方面在政策、制度上给予倾斜，将熟悉群众工作方法，表现优秀的党务工作者列入后备力量，通过内部流转、选任等形式将表现特别突出的党务工作者吸收到事业编制工作人员队伍中来。同时，为了维持基层党建工作队伍的稳定性，要建立健全具有市场竞争力的基层党建工作者薪酬体系，基层党务工作者年收入要与相应的等级级别工作相匹配，并建立起相应的配套工资逐年增长机制，并可对连续两年位居前列的党务工作者给予物质奖励和“晋级晋档”的优先考虑，打造党务工作者事业发展的提升空间，保障基层党建队伍的稳定。
（三）建立面向基层社会治理的基层党建责任制
基层党建是基层社会治理政治方向的保证，完善基层社会治理必须建立明晰的基层党建工作、制度建设、基层民主等在内的基层党建责任制，通过制度来界定基层党组织领导班子及成员的工作，坚持责任导向，确保权责明晰。基层党组织书记认真履行第一责任人职责，认真贯彻落实中央、省市各级党委的部署和要求，对党的基层组织建设提出明确具体的总体规划和年度计划，重视基层党组织基础建设，从人力、财力、物力等方面为基层党组织开展工作提供条件和保障。基层党组织领导班子要成为领导核心，把握方向，紧紧围绕基层社会治理这个中心开展党建工作，配套落实各项制度，使党组织范围及活动覆盖面不断扩大，基层民主建设不断增强。要把基层党组织建设成为领导与引领基层社会治理创新，实现人民群众利益需求的服务型基层党组织。基层党组织要在基层社会治理中发挥战斗堡垒作用，就要落实和开展好服务群众的各项活动，并且应该通过制定党建责任清单的形式固化和强化基层党建的服务内容，包括党员干部定期直接联系群众，面对面地帮助群众解决实际困难；增加基层党建工作的投入，开展丰富多彩的服务活动，使基层党建成为我们党联系群众的桥梁纽带；通过资源投入或政策引导帮助基层党组织的志愿服务活动。通过在党建责任清单中加大服务群众的内容，将自上而下的党建责任制转为由内而外的社会责任制，实现基层党建工作重心的转向。要把群众需求转化为党委政府的决策议程和党员干部的努力方向，做到急群众所急，想群众所想，做群众所需。
（四）以基层民主建设推进基层社会治理创新
实现基层社会治理创新必须建立健全基层民主共建机制。“把民主融入到基层党建的过程中，从而整合多元的社会力量。”[7]基层党组织要坚持以党务公开带动基层政务公开、企业厂务公开和公共企事业单位办事公开等活动，领导和引导人民群众有序参与基层社会治理。坚持基层党建带工作、带妇建、带团建，发挥基层群团组织密切联系群众的作用，从而形成推进基层社会治理创新的强大合力。在新的形势下，基层社会治理面临许多新情况、新矛盾、新挑战，迫切需要对现有基层社会治理模式进行改革创新，以不断提高基层社会治理整体水平。因此，要坚持不懈地引领基层各类组织和各支队伍充分履职、规范履职、诚信履职，推动基层各类组织和各支队伍实行民主协商、民主决策、民主管理、民主监督、民主评议的基层社会治理新方法。基层党建工作要将各种类型的社会组织在民主、协商、平等、互助的基础上组织起来，拓宽人民群众政治参与和利益诉求的表达渠道，为党和政府履行服务社会职能补充重要力量，使之成为人民群众参与基层社会治理和实现社会多元共治的重要组织形式。所以，基层党组织要适应广大群众利益诉求和社会矛盾的发展和变化，积极培育和孵化社会组织，引导人民群众积极有序参与社会建设，充分发挥基层党建在环境维护、调解邻里纠纷、丰富业余文化生活、增强社会向心力等方面的突出作用，使得基层党建工作依托社会组织了解和掌握广大群众的利益诉求，依托社会组织递送公共服务，化解社会基层矛盾。当然，基层党组织培育和孵化社会组织必须坚持适度原则，要在尊重社会组织相对独立性和自主性的基础上，把工作的重点放在搭建起基层党组织联系社会的桥梁和引导社会组织的平台上，尽可能为社会组织的成长、发育创造条件，营造环境。
（五）建立健全基层党建责任考核与评价体系
创新基层社会治理，必须健全基层党建体系，而建立健全综合绩效考评制度是基层党建体系完善的重要环节，基层党建必须科学设定基层党组织领导班子及成员的工作实绩评定内容，改进考核方式，扩大考核民主。“各级各地基层党组织要优化党建工作考核方法，考核标准要科学，考核程序要规范。可通过引入公开述职述廉、党组织互评、群众民主评议等机制，增加党建工作考核的透明度、可信度和科学性，用制度的完善和创新来保证基层党组织各项工作的推进和落实。”[8]要发挥考核和评价工作的导向、激励、约束作用，以注重基层党建工作实绩、综合绩效为核心导向，坚持客观、公正、民主、公开的原则，将基层社会治理创新设定为基层党组织领导班子及领导干部考评指标和考核内容。对考核优秀的领导班子及领导干部进行相应的奖励，并把考核结果作为对领导干部任用、奖惩、培训、调整等的重要依据。同时，也要把“两新”组织（新经济组织和新社会组织的简称）党建工作纳入基层党建目标考核内容中，明确任务和责任，确保工作抓好抓实。要注重加大培养树立典型的力度，着力打造一批叫得响的示范点，并加以宣传，实现以点带面，推动“两新”组织党建工作再上新台阶。另外，要在党建考核中加强基层党员群众评价的权重，突出普通党员和群众的主体地位，充分发挥普通党员和群众评价的效果导向作用。构建群众参与机制，调动基层党员干部和群众参与党建的积极性，赋予普通党员群众参与党建工作评议的权利，对基层党建工作述职进行评议，对基层党组织书记和班子成员的党建工作成效进行评分，并加大群众评分在基层党组织工作考核中的权重，构建科学的党群联系工作评价体系。基层党建工作要实实在在为群众服务，使基层党组织扎根于基层社会，巩固基层党组织在基层社会治理中的执政地位，夯实基层党组织在基层社会治理中的群众基础。
参考文献：
[1] 薛辉.浅析公共管理主体多元化的政治学意义[J].中国行政管理，2004，（4）.
[2] 潘小娟，白少飞.中国地方政府社会管理创新的理论思考[J].政治学研究，2009，（2）.
[3] 王长江.当前推进基层党建理论与实践创新亟待探讨的几个问题[J].中共浙江省委党校学报，2016，（1）.
[4] 徐京跃，厉正宏.在上海调研时强调以改革开放推动经济发展方式转变 以创新务实精神切实抓好党的建设[N].新民晚报，2010-09-28.
[5] 王海峰.服务社会与政党的社会化：基层党组织群众工作的逻辑定位[J].中国延安干部学院学报，2012，（1）.
[6] 杜飞进.创新基层党建 推进社会治理现代化[J].人民论坛，2015，（8）.
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