[关键词] 境外直接投资；国有资产流失；国有资产管理；改革
一、国有企业境外直接投资成为国有资产流失之新渠道
商务部、国家统计局联合的《2004年度中国对外直接投资统计公报》显示：我国境外直接投资主体以国有企业为主，占35%。对于这些在境外直接投资中流转的国有资产，国家设定的目标是：安全、完整、保值、增值。然而，相当一部分国有企业的境外直接投资存在不同程度的违规经营现象，投资效益也不尽人意，致使国有资产流失严重。伴随我国境外直接投资的高速增长态势，国有企业境外直接投资已经成为国有资产流失的新渠道。
1.国有企业境外违规经营是国有资产流失的直接原因。目前，国有企业境外直接投资中的违规现象主要包括：一是违反国家境外投资审批规定，未经外汇和商务部门的批准，擅自在境外投资，所需资金以进口的名义汇出或截留境外出口贷款。二是违反国家境外投资外汇管理规定，将大部分利润留存境外，汇回利润较少。三是“返投资”现象较多。所谓“返投资”，是指我国的境外企业利用其所得利润或本金再返回到我国国内来投资，举办三资企业，以获取国家优惠待遇。它实际上是一种为牟取“私”利而欺骗国家的行为，违反了国家境外投资利润和外汇管理的规定。此外，还有通过境外投资洗黑钱的情况。例如，部分不法分子侵吞国有资产或从事走私、诈骗、偷漏税等活动获取巨额财富后，在国家加大金融监管和反腐力度的背景下，为了转移非法财富而通过名义上的国有企业境外投资活动将黑钱洗“白”。以上种种违规甚至违法行为给国家造成了直接的经济损失，导致我国国有资产大量流失，甚至损害了我国境外企业乃至国家的整体形象。
2.国有企业境外投资亏损是国有资产流失的间接原因。我国国有企业境外投资的经济效益很难令人满意。据抽样调查，亏损的投资项目有1/3左右。导致境外投资效益不好的主要原因：一是投资具有一定盲目性。非理性的“头脑发热型”境外投资在国内一些国有大企业身上时有体现。它们往往追求所谓的“国际化经营”，好大喜功，仅凭一股冲劲与热情就冒冒失失地涉足境外直接投资；实际情况是根本缺乏国际战略考虑，前期工作做得不充分，对商业风险、政治风险也估计不足，投资的失败结果就可想而知了。二是投资缺乏业内的协调。中央和地方国有企业大多是孤军奋战，各个境外项目的投资互相独立甚至相互竞争，缺乏战略性的联合和协作，致使境外直接投资形成不了“联合舰队”式的战斗力，无法产生规模优势和效应。三是境外企业经营管理水平不高。我国境外企业的管理模式大多是将国内国有企业管理模式略加改良而成。有的企业甚至完全是国内国有企业管理模式的翻版，未转轨成现代企业管理制度，弊病很多，如管理体制混乱、财务管理不规范、缺乏制约与监督机制、缺乏风险控制机制等。这些都为经营亏损埋下了伏笔。既然国有企业境外投资很难盈利，甚至难保持平，其国有资产也就难以保值、增值，这应视为国有资产的间接流失。
二、境外直接投资国有资产流失之本源：相关管理制度的不完善
出现境外直接投资国有资产流失的原因：一是企业内部缺乏完善的现代管理系统；二是外部的管理制度不科学、不规范。笔者认为，从宏观的角度而言，后者是最根本的原因。具体表现为：
1.境内国有企业产权不明晰，国家对其以国有资产进行境外直接投资的管理缺乏明确的思路。长期以来，境内国有企业的国有产权归属模糊，出资人代表不明晰，导致政府社会管理者职能和所有者职能、所有者职能和经营者职能难以有效分开。即使在国有资产监督管理委员会成立之后，这种产权关系不顺的状况仍然没有得到根本改善。因此，国有企业在进行境外直接投资时，政府与境内投资国有企业、境外企业三者之间的法律关系混乱不清。由于国家对国有资产境外直接投资的管理实则是政府代为行使，在政府的相关权责尚未明确化、法定化的背景下，国家的管理思路也是模糊的：时而强调政府管理者职能，对境内投资国有企业、境外企业进行直接干预和监管；时而又放弃政府所有者职能，对境外投资后的境内国有企业和境外企业不闻不问，放任自流。致使一方面，境内投资国有企业、境外企业的经营创造性和发展主动性受到限制，国有资产运营效率低下；另一方面，境内投资国有企业、境外企业有时又处于无序状态，其投资及经营缺乏国家的适当调控，国有资产受到严重侵害。
2.国家对境外直接投资实行多元化管理，相关企业反而无视管理，导致国有资产流失。目前，我国没有设立一个专门的机构来管理境外直接投资，采取的是综合性归口管理、专业性管理和行业性管理相结合，中央管理和地方管理相结合，境内机构管理和境外机构管理相结合的多元化管理体制。就境内中央管理而言，商务部、国家发展和改革委员会、国家外汇管理局、国有资产监督管理委员会、财政部、国家税务总局、外交部、各行业部委等依据各自职责各管一块，权力是重叠和缺乏协调的，在实践中很难操作。譬如，在国有资产以个人名义对外投资时，有关管理规章就有原国有资产管理局颁布的《境外国有资产产权登记管理暂行办法》及实施细则，财政部颁布的《境外投资财务管理暂行办法》和国家外汇管理局颁布的《境外投资外汇管理办法》及实施细则等多项。在这些规定之下，其审批和登记程序相当繁杂，耗时过长。为避免贻误境外直接投资的良机，境内某些国有企业就索性规避政府审批，私自以个人名义用国有资产对外投资，且未及时办理具有当地法律效力的产权归属手续，这为国有资产的流失埋下了隐患。
3.国家对国有企业境外直接投资更注重事前审批和产权登记工作，事后的实质监管乏力。我国对境外国有资产的管理主要是投资事前阶段的资产评估、审批、产权登记等程序性措施，对投资后国有资产的运营状况——是否保值、增值等方面的实质性监管较少(如《境外国有资产管理暂行办法》只涉及一些绩效报告等程序上的规定)，即使是对亏损的境外企业，也较少适用有力的惩治措施。在这种管理模式之下，国有企业一般重点关注能否进行境外直接投资，对投资后出效益所做的努力不够，还普遍存在一种“堤外损失堤内补”的想法，不积极随国际市场的变化更新传统的经营管理策略，对境外企业基本上放任不管，加剧了国有资产的亏损、流失状况。
4.国家对相关国有资产的管理在内容上过于死板，导致某些国有企业不敢、不愿境外直接投资，境外企业也往往绕过国家管理而违规投资、经营。我国目前的境外投资国有资产管理制度以管制为主要内容(包括严格的资产评估登记、审批、外汇汇出和汇回、融资限制等制度)，鼓励与保护性规定不足：鼓励性规定仅包括有限的外汇留成制度，小范围的税收减免、抵免制度，不完全的投资国别、产业指导目录制度，少许的海外直接投资信息服务和资金扶持规定等；保护性规定除了双边条约和多边条约的有关内容外，在国内法层面更只有零星的内容(如国别投资障碍报告制度)，最能体现保护功能的海外直接投资保险制度在我国立法上还是空白。在这种管理取向之下，一些国有企业对境外直接投资犹豫不决、望而却步。值得一提的是，即使是成功“走出去”的境外企业也往往会由于国家管得太死而干脆绕过国家管理违规投资、经营。例如，我国规定，境外投资企业在境外自行筹借和运用资金时，未经境内投资者所在地外汇管理部门审查，并转报经国家外汇管理局批准，其境内投资者、境内金融机构以及其他部门、单位一律不得以任何方式为境外投资企业提供外汇担保；境外投资企业也不得擅自对外提供担保。这些规定给境外企业的筹资、用资和担保设置了很大的障碍，为寻求发展，境外企业只好私自在境外筹借和运用资金，部分国有资产因此而流失。
三、改革相关管理制度，促使境外国有资产保值、增值
1.理顺政府、境内投资国有企业、境外企业三者之间的法律关系，并以此为基础明确管理思路。首先，必须在法律上确立政府国资监管机构(如国资委)的特殊法人主体地位。目前，《企业国有资产监督管理暂行条例》规定国资委是政府直属的特设机构，并没有从法理上明确概念的逻辑内涵。笔者认为，今后要在法律条款上明确写明各级国资监管机构国有资产的出资人地位，确立其特殊法人主体资格。据此，他们与境内投资国有企业(甚至境外企业)的关系就是出资人与受资人、特殊法人与法人之间的关系。如此定位之下，国资监管机构可以顺理成章地行使其作为出资人(或称所有者)的各种权利，如对企业负责人的任免奖惩、企业重大事项的管理、派出监事会等等。至于政府其他管理国有资产部门(如商务、财政、外汇等管理部门)，则主要是履行社会管理者的职责，处于配合国资监管机构进行管理的地位，行使其相关领域的权利。其中，商务管理部门又处于中心地位，研究与制定我国境外直接投资的宏观发展和协调战略，并实施必要的审批制度；财政管理部门协助管理境内投资国有企业、境外企业的投资资金和国家资金，成本的核算管理，工资的核算管理，利润的分配管理，企业亏损的处理，中方职工奖金等方面的问题；外汇管理部门则协助进行外汇风险、来源的评估和审查，关注外汇能否安全、及时、有效地收回。如此管理模式有主有次，互相协调，能适度克服原来部门管理中心不突出、权利重叠的弊端。其次，政府与境内投资国有企业、境外企业要适当保持距离，该管的要管，不该管的不管。也就是说，一方面，政府应加强对企业投资及经营的适当调控与监管以防止国有资产流失，扩大对境外直接投资的公共信息服务等扶持措施以促进国有资产增值。另一方面，政府不宜再采取不符合市场经济原则的直接干预手段，如取消国家外汇管理部门对投资企业可行性研究报告的审查程序；给予投资企业充分的筹资、用资以及用工自主权等等。
2.在加强国有资产境外直接投资事前审批和产权登记工作的同时，更注重其事后监管和惩治。首先，尽早建立一套科学、合理的境外企业国有资本金效绩评价制度，以考核境外国有资产的经营情况。按《境外国有资产管理暂行办法》，目前对境外企业进行效绩评价的做法是：境内投资国有企业自己做好境外企业国有资产效绩评价工作，并向国资监管机构报告。如此程序虽然体现了“谁投资，谁负责”的原则，但通常境内投资国有企业与境外企业有着千丝万缕的联系，他们之间容易相互“沟通”以规避国资监管机构的监督检查。例如，最常见的手段就是杜撰、更改内部业务往来而隐瞒应该上报的国有资产流失。对此，笔者认为，应从实质上理顺境内投资国有企业与境外企业的法律关系，建立两者间的独立企业经济往来制度，真正从源头上强化境内投资国有企业的监管，从而改变现有的境外企业国有资本金效绩评价制度只重报告而轻实质监管的弊端。其次，实质上赋予国资监管机构审核境外企业重大国有资本运营决策事项的权利。《境外国有资产管理暂行办法》规定，涉及境外发行公司债券、股票和上市等融资活动，超过企业净资产50%的投资活动，企业增、减资本金，向外方转让国有产权(或股权)导致失去控股地位，企业分立、合并、重组、出售、解散和申请破产等重大决策事项的，应由境外企业的境内母企业报国资监管机构备案；境外企业发生的涉及减少国有资本金的损失，也应及时报告国资监管机构。但备案、报告后，国资监管机构有哪些实质性权利?他能否直接阻止或限制这些活动?又如何参与境外企业的经营决策?这一系列问题，该《暂行办法》没有作出规定。为防止、减少国有资产流失，以后应予补全。再次，更多地授予驻外使领馆商务参赞处(室)调查境外企业是否有非法行为，而造成国有资产流失的权利。由于境外企业位于我国国土之外，我国对其的监管往往鞭长莫及，还要受到东道国属地管辖权的种种限制。因此，对境外企业经营及守法状况的了解不能仅仅依赖国内监管机构，应适当发挥位于境外的驻外使领馆商务参赞处(室)的功能，实质性地交与其一部分调查和监督权，包括对当地投资企业提交的报告书是否属实、是否有转移国内资产行为和从事未经许可的投资事业、清账情况及投资事业终结时的财务处理情况等事项进行调查监督等等。这种境内与境外的结合监管模式能最大限度地防止、减少国有资产的流失。最后，健全相关国有资产流失的经济、行政和刑事处罚制度，使境内投资国有企业和境外企业服从监管。在这方面尤其要加大对“境外直接投资后亏损”的处罚力度。
3.修改对相关国有资产过于死板的管理规定，以利于国有资产的保值与增值。首先，在加强相关国有资产管理的同时，也应注意对境外直接投资的鼓励与保护，使国有企业有信心有条件走出去投资，获得国有资产增值的机会。具体包括：一是制定较系统的国家对外直接投资指南和产业、地区指导目录，以帮助国有企业做好境外直接投资的可行性论证，防止出现盲目投资现象；二是扩大境外直接投资税收优惠措施，如可效仿日本等国建立境外直接投资准备损失金制度，让境外直接投资者在投资初期3年内将其投资总额全部或部分划为储备金，并在其应税所得额中予以扣除；三是适当放松投资者外汇资金来源限制，允许投资者将合法来源于更多渠道的外汇资金用于境外直接投资；四是组建一个专门机构——境外直接投资银行，并通过立法的形式确定其金融援助方面的业务范围：给符合条件的境外直接投资提供低息或无息贷款，为境外直接投资者提供适当的担保，协同商务财政部门对境外直接投资前期活动提供资金或贷款支持等等；五是建立完善的境外直接投资保险制度，对境外直接投资者可能遭遇的政治风险提供保险。其次，修改、取消现有的对境外企业管得过死的规定，在保障国有资产安全的前提下，让境外企业有适度的用汇、筹资、用资和担保权。
参考文献：
[1]屈茂辉.中国国有资产法研究[m].北京：人民法院出版社，2002.
[2]文杰.完善我国海外投资立法的若干思考[j].律师世界，2003，(1).
关键词:境外直接投资;经营机制;保险制度
当今世界,经济全球化已经成为不可逆转的潮流。我国企业只有“走出去”努力拓展国际市场,才能在竞争中求得发展。境外直接投资有助于跨国企业绕过贸易壁垒,准确、及时地把握国际市场信息,同时有利于汲取先进技术和管理经验,协调市场资源。自从我国加入WTO以后,我国企业的境外直接投资在规模上得到了长足发展,在行业分布、地区投向和主体结构等方面发生了较大变化。我国企业的境外直接投资主要集中在商业服务业、制造业、批发和零售、采矿业等行业。从地域分布上看主要集中在亚洲和拉美,在其他地方投资很少。从主体结构上看主要集中在国有企业和有限责任公司。近年来,我国境外直接投资得到了快速增长,在缓解国际收支失衡矛盾、缓解出口压力、促进国内产业结构调整等方面发挥了非常重要的作用。但是我国境外直接投资还处于起步阶段,仍存在诸多问题,阻碍了我国境外直接投资的发展。
一、我国企业境外直接投资中存在的问题
(一)对外投资管理机制不完善
一是我国缺乏统一高效的宏观协调管理机构,计委、经贸委、外汇管理局、中国银行、投资银行等主管部门都拥有对外投资的管理权,但又各管一个方面或一个环节,这种多元化的管理格局,必然导致职能分散,互不协调、办事效率低下以及管理权威的极度弱化;二是国家对境外投资缺乏整体规划,没有明确的产业发展导向,没有与我国外贸市场战略相适应的境外投资国别政策;三是国有资产的所有权管理职责是由众多部门共同管理,有国家计委的投资项目管理,有外经贸部门的外经业务管理,有投资主管部门或公司的业务管理,有财政部门的财务成本、收益分配管理,有国有资产管理部门的专职管理。由于没有一个统一的管理机构,我国境外直接投资基本上是各部门、各地区、各企业自行决策,表现为无序性、盲目性和随机性,最终导致境外直接投资规模小,势单力薄,缺乏挤占国际投资市场的竞争实力。
(二)境外投资企业缺乏现代企业制度的经营机制
由于受到传统管理体制的影响,境外投资企业的经营机制还未能完全适应国际市场竞争的需要,主要表现在:一是竞争机制较弱,责、权、利不明确。由于我国境外直接投资起步较迟,国内一部分投资主体仍然沿用国内管理企业的一套老方法进行管理,无法跟上国际环境的变化和了解实际情况,因而具有一定的盲目性,削弱了国际市场竞争力。同时,有的境外投资企业缺乏人员安排、资金支配和收入分配等自,其主动性和能动性也受到一定的影响。二是企业缺乏健全的经营制约机制。不少境外投资企业缺乏明确的经营策略,有的仅靠赚取国内企业的进出口手续费、管理费等维持生存,有的名为境外投资企业,实际上变成国内主办单位的接待站或招待所,未能发挥应有的作用。
(三)缺乏系统完善的法律规范
目前,我国境外直接投资的法律法规还不是很完善,有些仍处于“暂行规定”的阶段,稳定性较差,而且现有法规适用范围有限,例如,《关于在境外举办非贸易性企业的审批和管理规定》只适用于在境外设立的非贸易性企业,而其他类型企业的审批、管理却无法律规范可循。这样,我国目前对不少境外直接投资行为仍处于无法可依、无章可循的状态,非常不利于我国境外直接投资健康有序的发展。
(四)尚未建立完善的境外直接投资保险制度
自从美国率先建立了境外投资保险制度后,几乎所有的主要资本输出国都建立了这种国家保险制度,而且取得了可喜的成绩。我国境外投资保险几乎还是空白的现状、双边投资协定行使中的问题及MIGA容量的有限性,说明我国建立境外投资保险制度的紧迫性。虽然我国参加了《多边投资担保机构公约》,但仍存在很大的局限性,无法对我国大多数的境外直接投资实施有效的风险防范,这无疑影响和制约了我国境外直接投资的迅速发展。
(五)尚未建立健全的信息服务体系
由于我国对外直接投资信息服务体系还不健全,许多企业由于信息不对称,缺乏科学的投资体系,有投资倾向却又无能为力,或由于信息不全面而导致盲目投资,这些都直接影响到境外直接投资的发展。国际市场是个复杂的市场,没有一个境外直接投资的信息中心,不能为企业提供可行性研究服务及其它境外投资设计服务。对于已经在境外进行投资的企业,也不能定期对其业绩进行评价,我国应加快建立企业境外投资的信息服务体系,为企业境外投资提供信息和可行性研究服务工作。
(六)缺乏优秀的境外直接投资管理人才
国际市场是一个复杂的市场,要减少我国境外直接投资的风险,就要对每一个项目的每一笔投资做好充分的可行性分析,这才能使我国境外直接投资立于不败之地。这就需要培养了解国际市场环境,懂得国际惯例,具有境外经济知识和信息收集、信息处理、信息运用能力的人才。目前我国境外直接投资的管理人才,行家偏少,外行偏多,缺乏系统的岗位培训,阻碍了我国境外直接投资的发展。
二、促进中国企业境外直接投资健康发展的对策
(一)设立统一的境外投资管理机构
首先,国家应设立具有权威性的专门境外投资管理机构,负责制定境外直接投资发展战略与步骤,从宏观上统一指导、协调与管理各个领域、各个部门的境外直接投资。其次,应制定与完善有关境外投资企业的各项政策,加强境外投资的政策指导,如财政、税收、金融、产业以及技术方面的政策,为企业转换经营机制创造必要的外部条件。具体包括:研究制订境外投资投向指导政策,加强对境外投资方向的政策引导;加强国家资金的扶持力度,落实资金来源;应对境外投资企业实行特殊的政策倾斜,扩大企业自主对外经营权,包括境外直接投资的立项权、进出口经营权、境外承包工程权、外汇支配使用权、境外融资权,以及与境外投资业务相关的进出国人员的审批权,使之可以按通行的国际惯例开展业务。各级政府要切实转变管理经济的职能与方式,为我国企业走向境外创造良好的国内环境。
(二)建立健全境外投资企业的跨国经营机制
我国从事境外投资企业的经营机制,应逐步向跨国公司的经营机制转换,应让境外投资企业按照国际通行的活动方式、商业惯例以及行为规范从事经营。要改革企业内部的管理体制,增强应变力和竞争力,使投资主体朝多元化方向发展,实现所有权与经营权的真正分离。从事境外投资的企业,应勇于组织创新,争取尽早建成现代跨国公司成熟的企业组织形式,要努力推动我国境外投资企业与国内外企业积极开展横向联系,扩大国际化经营规模,实现优势互补,形成“大而强”与“专而精”有机结合的合理局面。
(三)构建完善的法律体系
应当尽快建立适应新形势和保障境外投资的法律法规体系,规范境外投资主体的行为及市场的竞争秩序,增强政策的透明度。首先,应遵循循序渐进、逐步完善的原则,与时俱进地修订现有法律法规,拾遗补缺地制订新的法律法规,建立健全完善的境外投资法律体系,保护我国境外投资的合法权益。其次,继续深化外汇管理体制改革,认真落实国家相关的境外直接投资外汇管理有关的政策措施,逐步推进资本项目下的自由可兑换,实现由强制结汇制到意愿结汇制的转变,并建立统一部门进行协调管理。最后,加强境外投资贸易、税收等方面的政策支持。
(四)逐步建立境外投资保险制度
由于境外投资企业遇到的投资风险与国内企业大不相同,普通投资保险业务远远不能适应其需要,必须建立专门的境外投资保险机构。在保险范围方面,除包括禁兑险、征收险、战争险以外,还要注意吸收一些国家关于营业中断险、延期偿付险、政府违约险、政府行为险的新规定;在投资者的合格性上,应把自然人作为合格的投资者;对本国公司和外国公司的合格性应给以宽松的规定;在投资的合格性上,应把是否有利于本国和东道国经济发展为合格投资的条件;在投资的东道国适合性上,实行单边投资保险制;在承保程序上,应特别强调必须经东道国政府的批准;在索赔问题上,凡与我国缔约双边条约的,应以境外投资保险机构来行使代位权,对无双边条约的,以外交保护权来行使代位求偿权。同时我国境外投资保险制度应注意国际协调。双边投资协定可以加强国内保险制度的效力,可以扩大国内投资保险的范围,可以更迅捷地行使代位求偿权,使投资争端尽快解决。
(五)建立健全信息服务机构
建立高层次的境外直接投资的信息服务体系,能够为企业全面提供合作伙伴、合作项目等直接贸易促进服务,对境外投资企业立项建议书和可行性研究报告提供技术层面的帮助,提供从项目考察、谈判、审批到实施的全过程服务。加强与商务部、我国驻外使馆商参处、外国驻华使馆、国外大公司驻华办事处等的沟通,以拓宽信息渠道,增强信息的准确性。建立信息服务体系是一个普遍趋势,我们应该将这个纳入到整个国家经济发展的战略体系当中,随着信息体系的建立将会对我国的境外投资的发展起到极大的推动作用。
(六)加强境外直接投资人才的培养
为了使我国境外直接投资快速健康发展,在竞争中战胜对手,必须培养出一支具有开拓性的企业管理者以及从事境外直接投资的优秀队伍。为此,应选拔和培训境外投资企业的经营管理人员,进行全方位、多层次的知识更新。从事境外投资的企业应加强同高等院校的合作,与各高校共同制定培养专门人才的计划,使学校的人才培养定位能够满足公司的要求。同时,从事境外直接投资的企业也可将有基础和培养前途的年轻人送入大学进行特殊的培养,加强境外投资企业在职人员培训,提高他们的业务能力和外语水平,通过多方位、多层次的知识更新和人才开发,努力培养一批学有专长,勇于开拓和精通境外直接投资业务的跨国经营人才,这是我国发展境外直接投资的基础智力保证。
参考文献:
1、齐晓华.境外直接投资理论及其在国内的研究[J].经济经纬,2004(1).
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5、赵永宁.中国境外直接投资障碍与对策分析[J].云南财贸学院学报,2006(4).
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[关键词] 境外直接投资；国有资产流失；国有资产管理；改革
一、国有企业境外直接投资成为国有资产流失之新渠道
商务部、国家统计局联合的《2004年度中国对外直接投资统计公报》显示：我国境外直接投资主体以国有企业为主，占35%。对于这些在境外直接投资中流转的国有资产，国家设定的目标是：安全、完整、保值、增值。然而，相当一部分国有企业的境外直接投资存在不同程度的违规经营现象，投资效益也不尽人意，致使国有资产流失严重。伴随我国境外直接投资的高速增长态势，国有企业境外直接投资已经成为国有资产流失的新渠道。
1.国有企业境外违规经营是国有资产流失的直接原因。目前，国有企业境外直接投资中的违规现象主要包括：一是违反国家境外投资审批规定，未经外汇和商务部门的批准，擅自在境外投资，所需资金以进口的名义汇出或截留境外出口贷款。二是违反国家境外投资外汇管理规定，将大部分利润留存境外，汇回利润较少。三是“返投资”现象较多。所谓“返投资”，是指我国的境外企业利用其所得利润或本金再返回到我国国内来投资，举办三资企业，以获取国家优惠待遇。它实际上是一种为牟取“私”利而欺骗国家的行为，违反了国家境外投资利润和外汇管理的规定。此外，还有通过境外投资洗黑钱的情况。例如，部分不法分子侵吞国有资产或从事走私、诈骗、偷漏税等活动获取巨额财富后，在国家加大金融监管和反腐力度的背景下，为了转移非法财富而通过名义上的国有企业境外投资活动将黑钱洗“白”。以上种种违规甚至违法行为给国家造成了直接的经济损失，导致我国国有资产大量流失，甚至损害了我国境外企业乃至国家的整体形象。
2.国有企业境外投资亏损是国有资产流失的间接原因。我国国有企业境外投资的经济效益很难令人满意。据抽样调查，亏损的投资项目有1/3左右。导致境外投资效益不好的主要原因：一是投资具有一定盲目性。非理性的“头脑发热型”境外投资在国内一些国有大企业身上时有体现。它们往往追求所谓的“国际化经营”，好大喜功，仅凭一股冲劲与热情就冒冒失失地涉足境外直接投资；实际情况是根本缺乏国际战略考虑，前期工作做得不充分，对商业风险、政治风险也估计不足，投资的失败结果就可想而知了。二是投资缺乏业内的协调。中央和地方国有企业大多是孤军奋战，各个境外项目的投资互相独立甚至相互竞争，缺乏战略性的联合和协作，致使境外直接投资形成不了“联合舰队”式的战斗力，无法产生规模优势和效应。三是境外企业经营管理水平不高。我国境外企业的管理模式大多是将国内国有企业管理模式略加改良而成。有的企业甚至完全是国内国有企业管理模式的翻版，未转轨成现代企业管理制度，弊病很多，如管理体制混乱、财务管理不规范、缺乏制约与监督机制、缺乏风险控制机制等。这些都为经营亏损埋下了伏笔。既然国有企业境外投资很难盈利，甚至难保持平，其国有资产也就难以保值、增值，这应视为国有资产的间接流失。
二、境外直接投资国有资产流失之本源：相关管理制度的不完善
出现境外直接投资国有资产流失的原因：一是企业内部缺乏完善的现代管理系统；二是外部的管理制度不科学、不规范。笔者认为，从宏观的角度而言，后者是最根本的原因。具体表现为：
1.境内国有企业产权不明晰，国家对其以国有资产进行境外直接投资的管理缺乏明确的思路。长期以来，境内国有企业的国有产权归属模糊，出资人代表不明晰，导致政府社会管理者职能和所有者职能、所有者职能和经营者职能难以有效分开。即使在国有资产监督管理委员会成立之后，这种产权关系不顺的状况仍然没有得到根本改善。因此，国有企业在进行境外直接投资时，政府与境内投资国有企业、境外企业三者之间的法律关系混乱不清。由于国家对国有资产境外直接投资的管理实则是政府代为行使，在政府的相关权责尚未明确化、法定化的背景下，国家的管理思路也是模糊的：时而强调政府管理者职能，对境内投资国有企业、境外企业进行直接干预和监管；时而又放弃政府所有者职能，对境外投资后的境内国有企业和境外企业不闻不问，放任自流。致使一方面，境内投资国有企业、境外企业的经营创造性和发展主动性受到限制，国有资产运营效率低下；另一方面，境内投资国有企业、境外企业有时又处于无序状态，其投资及经营缺乏国家的适当调控，国有资产受到严重侵害。
2.国家对境外直接投资实行多元化管理，相关企业反而无视管理，导致国有资产流失。目前，我国没有设立一个专门的机构来管理境外直接投资，采取的是综合性归口管理、专业性管理和行业性管理相结合，中央管理和地方管理相结合，境内机构管理和境外机构管理相结合的多元化管理体制。就境内中央管理而言，商务部、国家发展和改革委员会、国家外汇管理局、国有资产监督管理委员会、财政部、国家税务总局、外交部、各行业部委等依据各自职责各管一块，权力是重叠和缺乏协调的，在实践中很难操作。譬如，在国有资产以个人名义对外投资时，有关管理规章就有原国有资产管理局颁布的《境外国有资产产权登记管理暂行办法》及实施细则，财政部颁布的《境外投资财务管理暂行办法》和国家外汇管理局颁布的《境外投资外汇管理办法》及实施细则等多项。在这些规定之下，其审批和登记程序相当繁杂，耗时过长。为避免贻误境外直接投资的良机，境内某些国有企业就索性规避政府审批，私自以个人名义用国有资产对外投资，且未及时办理具有当地法律效力的产权归属手续，这为国有资产的流失埋下了隐患。
3.国家对国有企业境外直接投资更注重事前审批和产权登记工作，事后的实质监管乏力。我国对境外国有资产的管理主要是投资事前阶段的资产评估、审批、产权登记等程序性措施，对投资后国有资产的运营状况——是否保值、增值等方面的实质性监管较少(如《境外国有资产管理暂行办法》只涉及一些绩效报告等程序上的规定)，即使是对亏损的境外企业，也较少适用有力的惩治措施。在这种管理模式之下，国有企业一般重点关注能否进行境外直接投资，对投资后出效益所做的努力不够，还普遍存在一种“堤外损失堤内补”的想法，不积极随国际市场的变化更新传统的经营管理策略，对境外企业基本上放任不管，加剧了国有资产的亏损、流失状况。
4.国家对相关国有资产的管理在内容上过于死板，导致某些国有企业不敢、不愿境外直接投资，境外企业也往往绕过国家管理而违规投资、经营。我国目前的境外投资国有资产管理制度以管制为主要内容(包括严格的资产评估登记、审批、外汇汇出和汇回、融资限制等制度)，鼓励与保护性规定不足：鼓励性规定仅包括有限的外汇留成制度，小范围的税收减免、抵免制度，不完全的投资国别、产业指导目录制度，少许的海外直接投资信息服务和资金扶持规定等；保护性规定除了双边条约和多边条约的有关内容外，在国内法层面更只有零星的内容(如国别投资障碍报告制度)，最能体现保护功能的海外直接投资保险制度在我国立法上还是空白。在这种管理取向之下，一些国有企业对境外直接投资犹豫不决、望而却步。值得一提的是，即使是成功“走出去”的境外企业也往往会由于国家管得太死而干脆绕过国家管理违规投资、经营。例如，我国规定，境外投资企业在境外自行筹借和运用资金时，未经境内投资者所在地外汇管理部门审查，并转报经国家外汇管理局批准，其境内投资者、境内金融机构以及其他部门、单位一律不得以任何方式为境外投资企业提供外汇担保；境外投资企业也不得擅自对外提供担保。这些规定给境外企业的筹资、用资和担保设置了很大的障碍，为寻求发展，境外企业只好私自在境外筹借和运用资金，部分国有资产因此而流失。
三、改革相关管理制度，促使境外国有资产保值、增值
1.理顺政府、境内投资国有企业、境外企业三者之间的法律关系，并以此为基础明确管理思路。首先，必须在法律上确立政府国资监管机构(如国资委)的特殊法人主体地位。目前，《企业国有资产监督管理暂行条例》规定国资委是政府直属的特设机构，并没有从法理上明确概念的逻辑内涵。笔者认为，今后要在法律条款上明确写明各级国资监管机构国有资产的出资人地位，确立其特殊法人主体资格。据此，他们与境内投资国有企业(甚至境外企业)的关系就是出资人与受资人、特殊法人与法人之间的关系。如此定位之下，国资监管机构可以顺理成章地行使其作为出资人(或称所有者)的各种权利，如对企业负责人的任免奖惩、企业重大事项的管理、派出监事会等等。至于政府其他管理国有资产部门(如商务、财政、外汇等管理部门)，则主要是履行社会管理者的职责，处于配合国资监管机构进行管理的地位，行使其相关领域的权利。其中，商务管理部门又处于中心地位，研究与制定我国境外直接投资的宏观发展和协调战略，并实施必要的审批制度；财政管理部门协助管理境内投资国有企业、境外企业的投资资金和国家资金，成本的核算管理，工资的核算管理，利润的分配管理，企业亏损的处理，中方职工奖金等方面的问题；外汇管理部门则协助进行外汇风险、来源的评估和审查，关注外汇能否安全、及时、有效地收回。如此管理模式有主有次，互相协调，能适度克服原来部门管理中心不突出、权利重叠的弊端。其次，政府与境内投资国有企业、境外企业要适当保持距离，该管的要管，不该管的不管。也就是说，一方面，政府应加强对企业投资及经营的适当调控与监管以防止国有资产流失，扩大对境外直接投资的公共信息服务等扶持措施以促进国有资产增值。另一方面，政府不宜再采取不符合市场经济原则的直接干预手段，如取消国家外汇管理部门对投资企业可行性研究报告的审查程序；给予投资企业充分的筹资、用资以及用工自主权等等。
2.在加强国有资产境外直接投资事前审批和产权登记工作的同时，更注重其事后监管和惩治。首先，尽早建立一套科学、合理的境外企业国有资本金效绩评价制度，以考核境外国有资产的经营情况。按《境外国有资产管理暂行办法》，目前对境外企业进行效绩评价的做法是：境内投资国有企业自己做好境外企业国有资产效绩评价工作，并向国资监管机构报告。如此程序虽然体现了“谁投资，谁负责”的原则，但通常境内投资国有企业与境外企业有着千丝万缕的联系，他们之间容易相互“沟通”以规避国资监管机构的监督检查。例如，最常见的手段就是杜撰、更改内部业务往来而隐瞒应该上报的国有资产流失。对此，笔者认为，应从实质上理顺境内投资国有企业与境外企业的法律关系，建立两者间的独立企业经济往来制度，真正从源头上强化境内投资国有企业的监管，从而改变现有的境外企业国有资本金效绩评价制度只重报告而轻实质监管的弊端。其次，实质上赋予国资监管机构审核境外企业重大国有资本运营决策事项的权利。《境外国有资产管理暂行办法》规定，涉及境外发行公司债券、股票和上市等融资活动，超过企业净资产50%的投资活动，企业增、减资本金，向外方转让国有产权(或股权)导致失去控股地位，企业分立、合并、重组、出售、解散和申请破产等重大决策事项的，应由境外企业的境内母企业报国资监管机构备案；境外企业发生的涉及减少国有资本金的损失，也应及时报告国资监管机构。但备案、报告后，国资监管机构有哪些实质性权利?他能否直接阻止或限制这些活动?又如何参与境外企业的经营决策?这一系列问题，该《暂行办法》没有作出规定。为防止、减少国有资产流失，以后应予补全。再次，更多地授予驻外使领馆商务参赞处(室)调查境外企业是否有非法行为，而造成国有资产流失的权利。由于境外企业位于我国国土之外，我国对其的监管往往鞭长莫及，还要受到东道国属地管辖权的种种限制。因此，对境外企业经营及守法状况的了解不能仅仅依赖国内监管机构，应适当发挥位于境外的驻外使领馆商务参赞处(室)的功能，实质性地交与其一部分调查和监督权，包括对当地投资企业提交的报告书是否属实、是否有转移国内资产行为和从事未经许可的投资事业、清账情况及投资事业终结时的财务处理情况等事项进行调查监督等等。这种境内与境外的结合监管模式能最大限度地防止、减少国有资产的流失。最后，健全相关国有资产流失的经济、行政和刑事处罚制度，使境内投资国有企业和境外企业服从监管。在这方面尤其要加大对“境外直接投资后亏损”的处罚力度。
3.修改对相关国有资产过于死板的管理规定，以利于国有资产的保值与增值。首先，在加强相关国有资产管理的同时，也应注意对境外直接投资的鼓励与保护，使国有企业有信心有条件走出去投资，获得国有资产增值的机会。具体包括：一是制定较系统的国家对外直接投资指南和产业、地区指导目录，以帮助国有企业做好境外直接投资的可行性论证，防止出现盲目投资现象；二是扩大境外直接投资税收优惠措施，如可效仿日本等国建立境外直接投资准备损失金制度，让境外直接投资者在投资初期3年内将其投资总额全部或部分划为储备金，并在其应税所得额中予以扣除；三是适当放松投资者外汇资金来源限制，允许投资者将合法来源于更多渠道的外汇资金用于境外直接投资；四是组建一个专门机构——境外直接投资银行，并通过立法的形式确定其金融援助方面的业务范围：给符合条件的境外直接投资提供低息或无息贷款，为境外直接投资者提供适当的担保，协同商务财政部门对境外直接投资前期活动提供资金或贷款支持等等；五是建立完善的境外直接投资保险制度，对境外直接投资者可能遭遇的政治风险提供保险。其次，修改、取消现有的对境外企业管得过死的规定，在保障国有资产安全的前提下，让境外企业有适度的用汇、筹资、用资和担保权。
参考文献
[1]屈茂辉.中国国有资产法研究[M].北京：人民法院出版社，2002.
[2]文杰.完善我国海外投资立法的若干思考[J].律师世界，2003，(1).
关键词： 境外投资项目 成本控制 资金管理 项目全过程跟踪管理 境外投资项目人才管理
随着全球经济的快速发展，全球的资源能源争夺大战将愈演愈烈，加快“走出去”步伐、控制产业上游的资源能源成为各个新兴国家未来重要的发展战略。而在刚刚闭幕不久的中共十报告就指出：“我们要加快走出去步伐，增强企业国际化经营能力，培育一批世界水平的跨国公司。”在未来发展的规划蓝图中，中国政府将会为扶持一批企业成功“走出去”，并努力为其在全球产业链中处于优势地位、掌握产业话语权、占据国际市场主要份额、具有世界影响力提供全方位的支持。
特别是处在中国对东盟开放以及泛北部湾经济合作的桥头堡和平台地位的广西，区位优势得天独厚，受益于中国-东盟自由贸易区的建立，面临着前所未有的发展机遇。面对这个机遇，广西的企业一方面要紧紧抓住有利时机，不断加深对东盟国家的了解，不断加强与东盟国家的沟通、联系，迅速掌握多种投资信息与机会，积极与东盟国家企业进行多方面、深层次的合作，另一方面应进一步提高对国际或区域政治经济发展趋势的判断能力，增强企业境外投资项目监管工作整体的把控能力，以提升企业对境外投资风险的预警敏感度及防控力度。下文就企业境外投资项目面临的几个监管问题进行了探讨。
一、企业境外投资项目监管工作面临的几个问题
（一）企业境外投资项目建设期间成本控制问题
企业在境外投资项目建设成本过程中，经常受驻在国政治环境、经济政策、自然环境、材料市场等不可控风险因素的影响较大，往往会因为工程项目管理人员成本管理意识不强，材料采购流程内控工作不严，海外劳务成本增加，项目管理人员只片面追求经济效益而忽略质量控制等因素导致额外成本增加，并且项目成本的控制与管理过程是一个集预测、计划、执行、控制、计算、分析和考核等一系列管理内容的系统工程，不是简单的收入与支出的核算，单靠财务人员很难在企业的建设成本控制中发挥重要的监督与审核作用，常常导致企业的建设项目成本控制工作效率低下、效果不佳的局面。
（二）企业境外投资项目建设期间资金管理的问题
企业境外投资的项目投资额度一般较大，企业的资金管理工作对项目的工程建设中有着极其重要的影响，它直接地影响了项目的进度及投资效益。由于项目投资跨国开展，意想不到的问题时有发生，驻在国的政治、经济形势、利率的高低、汇率变化对资金的影响和风险、施工方与驻在国的关系等等多方面因素均会影响资金的流动及安全，如果操作不慎，就会给企业带来巨大的经营风险，甚至导致企业出现项目投资失败的结果。研究项目工程的结算货币、结算方式、汇款过程中外币的自由转换程度、相关银行之间的关系、相关国家的法律、施工方的情况以及汇率变化对资金、利润、收入、税金、成本结转的影响将成为境外投资企业建设期间资金管理工作不可忽视的关键环节。
（三）境外投资项目效益评价的问题
目前国内尚缺乏一套针对境外投资项目的成熟、完善的评价体系，企业对项目的效益评价往往呈现出指标单一化、形式化，无法真正有效地评价项目的实际投入产出关系及效益情况，并且在实际操作中，企业对境外投资项目往往容易忽略对项目方案可行性论证及项目实施过程中的有效监督，在项目完成后企业很难相应地对项目的成本控制效果及投资效益进行有效的评价，也无法体现项目实施过程定社会环境因素及文化因素等对项目实施效果的影响程度。
（四）企业境外投资项目的管理人员问题
中国企业大规模境外经营时间并不长，短时间很难找到大量的胜任的企业境外投资项目管理骨干。企业在大举推进境外投资项目的过程中，往往面临着严重缺乏一批业务素质过硬、管理水平高、外语交流能力强、具有良好心理适应和调节能力的项目管理人员这一瓶颈问题。在缺乏足够的人力资源支撑的情况下，境外项目的管理团队往往素质参差不齐，降低了企业的管理效率和经营效果。
二、加强企业境外投资项目监管工作的几点建议
要想解决好境外投资项目监管工作的问题，实现对境外资产的有效监管，企业必须建立科学的监控管理体系，积极掌握经营控制权或监控权，加强项目的成本预算管理、资金集中管理、项目全过程跟踪管理、人才的管理等工作。
（一）通过推行预算管理与“三位一体”管理相结合的经营模式实现成本有效控制
企业在境外投资项目的管理过程中，一方面应推行项目的全面预算管理，完善健全项目的投资预算、业务预算和现金流量预算，从项目的设计开始抓起，聘请业内专家及内部专业人员组成“智囊团”共同参与、讨论、确定项目的投资预算，完善预算管理体制，树立“先预算、后支出”的经营理念，完善“有预算、不超支，无预算、不报销”的成本控制制度，做好项目合同付款台账及记录，把好项目资金投入的监控关。同时，利用“三位一体”的管理模式，加大项目成本控制的责任分工与考核奖惩。所谓“三位一体”的成本管理模式就是指企业在完成项目招投标工作后，即形成对境外项目包括项目企业总部、驻外机构及项目部门在内的三级管理体系。其中项目企业总部，主要负责对项目实施过程的全程监督及项目全面预算管理工作的审核、评价；驻外机构则是根据项目需要由总部在当地设立的办事处或注册的分公司，它全权代表总部负责对境外项目的预算编制、执行情况进行审核及监督，及时向总部反馈项目进展情况及预算执行情况，并为项目部门提供必要的资源保障；项目部门则是作为项目实施的第一线，具体编制、上报项目年度预算计划，负责具体实施、执行企业总部审定的预算计划。凡未列入计划的工程款项、无预算及超预算的成本费用支出等，境外投资项目部门必须事先向驻外机构或总部汇报，待总部研究审批后，再追加预算定额。
通过以上组织体系建设与全面预算体制的结合，可以有效地避免监管不到位，监管信息滞后等等现象，从而对企业境外项目的成本管理与控制打下坚实的基础。
（二）采取多种措施，全方位、多方面的解决企业境外投资项目建设期间资金管理的问题
一是项目前期聘请、组织大批国内外专家团队多次前往项目所在地反复进行实地考察，对项目的经济效益进行科学的充分的估算，对使用的数据进行多方调查论证。在项目可行与否的结论上，重点把握投资回收期、内含报酬率、净现金流量等关键评价指标，将境外投资项目的资金预算规划尽量做细、做具体，从而在每个境外项目可行性的分析环节上，资金预算规划工作能起到财务闸口的作用，有计划、有步骤地控制项目资金投入。
二是充分利用当地信息资源，通过驻在国当地或国际上知名会计师、律师事务所的咨询、协助下，建立境外投资项目资金管理制度、会计制度、法人治理制度，开展日常的财务核算、财务报告的提报、税收的申报和减免、各种投融资优惠政策的分析等工作，以实现境外投资项目的高效管理，有效规避经济、税务、法律政策等方面的风险。
三是建立“境外项目现金池”账户， 加强境外投资项目的货币资金安全管理，未经总部同意，不得在信誉不佳、资信不明、资产规模小的金融机构开户，严禁在“现金池”管理的账户外开立存款账户，确保公司资金安全。通过互联网技术和有关商业银行的网银系统，将境外收入全部纳入离岸账户管理，实行收支两条线管理，降低资金成本，控制资金风险；
四是对大额款项的支付实行项目负责人、财务主管领导、财务经理联签制度，防范舞弊等风险的发生；
五是对境外投资项目实行对外投资、借款、担保的核准制，严禁未经企业总部批准，擅自开展投资和资本运营活动，避免经营风险较高的证券、期货以及不符合主业发展的其他业务；严禁对外提供借款和担保，避免引发企业投资风险；
六是对境外投资项目实施定期财务情况汇报制度，每月、每年定期向总部提交月度、年度财务报告；同时建立财务巡检制度或定期审计制度，通过聘请当地知名的会计行定期地对项目部门的财务管理情况进行检查，或者由总部派出审计人员定期进行项目审计工作，以发现项目开展过程中存在的问题，并督促企业对相关的问题进行整改，以防范企业财务风险、经营风险。
（三）建立项目全过程跟踪管理的监控机制，将项目的评价工作贯穿于项目的整个周期
项目评价在一定意义上就是项目管理。从一个项目的提出，到项目的建成和运营，项目评价贯穿于项目的整个周期，而项目管理，同样是一个完整的周期。因此，全过程的评价工作，与全过程的跟踪管理是紧密结合在一起的，企业应建立项目全过程跟踪管理的监控机制及评价体系，发挥过程监督与评价的积极作用。在对境外投资项目进行全过程跟踪管理及评价时，不仅要对项目的财务收益进行评价，还需要对项目建设实施阶段中的工程技术、项目合同执行情况、工程的实施与管理、资金筹措及使用情况、项目对驻在国的环境影响、社会影响、项目与当地社会的相互适应性等进行综合监控与评价，通过对境外投资项目多角度、全过程的跟踪管理及评价共同构成一个全方位的监管评价体系，才能实现对境外投资项目完整周期及实施阶段的科学评价。
（四）实施人才本土化及中方员工能力提升相结合的人才战略，进一步提高境外投资项目的管控效能
一方面积极引进驻在国的技术人员、管理人员，聘用当地员工，通过与他们沟通、合作，不断学习他们的语言、了解他们的文化，增进中方人员与当地人的关系，逐渐化解与当地人的隔阂，规避和减小中方人员在当地施工的安全风险，促进双方人员的交流和融合，使境外项目的各项工作得到顺利开展；另一方面在企业内部培养和造就一批能力全面、高素质的国际项目管理人才，树立境外项目管理精英榜样，推行高质量、复合型国际项目经理能力标准，带动行业人才队伍培训和建设，不断提高中方管理人员素质，使他们朝着具有全球视野、战略眼光、管理水平、开拓创新、社会责任感等关键素质方向发展，在帮助他们实现自身业务能力转型升级的同时，也为增强企业的国际竞争力提供充实的后备人才资源。
参考文献：
第一条为了加强保险资金境外投资管理，防范风险，保障被保险人以及保险资金境外投资当事人合法权益，根据《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国外汇管理条例》等法律、行政法规，制定本办法。
第二条本办法所称保险资金境外投资当事人，是指委托人、受托人和托管人。
本办法所称委托人，是指在中华人民共和国境内依法设立的保险公司、保险集团公司、保险控股公司等保险机构。
本办法所称受托人，包括境内受托人和境外受托人。境内受托人是指在中华人民共和国境内依法设立的保险资产管理公司，以及符合中国保险监督管理委员会（以下简称中国保监会）规定条件的境内其他专业投资管理机构。境外受托人是指在中华人民共和国境外依法设立，符合中国保监会规定条件的专业投资管理机构。
本办法所称托管人，是指在中华人民共和国境内依法设立，符合中国保监会规定条件的商业银行和其他金融机构。担任托管人的商业银行包括中资银行、中外合资银行、外商独资银行和外国银行分行。
第三条本办法所称保险资金，是指委托人自有外汇资金、用人民币购买的外汇资金及上述资金境外投资形成的资产。
第四条除中国保监会和国家外汇管理局（以下简称国家外汇局）另有规定以外，委托人从事保险资金境外投资，应当依照本办法规定委托受托人和托管人，由受托人、托管人根据协议约定，分别负责保险资金的境外投资运作和托管监督。
第五条受托投资、托管的保险资金与属于受托人、托管人所有的财产相区别，不得归入受托人、托管人固有财产及其管理的其他财产。
除因保险资金境外投资活动产生债务等法定情形以外，不得对受托投资、托管的保险资金强制执行。
第六条委托人应当遵循安全性、流动性、收益性和资产负债匹配原则，审慎做出投资决策，承担投资风险。
受托人、托管人以及为保险资金境外投资提供服务的其他自然人、法人或者组织，应当按照协议约定，恪尽职守，严格履行诚实、信用、谨慎、勤勉的义务。
第七条保险资金境外投资当事人应当遵守境内有关法律、行政法规以及本办法规定，遵守境外的相关法律和规定。
第八条中国保监会负责制定保险资金境外投资管理政策，并依法对保险资金境外投资活动进行监督管理。
国家外汇局依法对与保险资金境外投资有关的付汇额度、汇兑等外汇事项实施管理。
第二章资格条件
第九条委托人从事保险资金境外投资，应当具备下列条件：
（一）建立健全的法人治理结构和完善的资产管理体制，内部管理制度和风险控制制度符合《保险资金运用风险控制指引（试行）》的规定；
（二）具有较强的投资管理能力、风险评估能力和投资绩效考核能力；
（三）有明确的资产配置政策和策略，实行严格的资产负债匹配管理；
（四）投资管理团队运作行为规范，主管投资的公司高级管理人员从事金融或者其他经济工作10年以上；
（五）财务稳健，资信良好，偿付能力充足率和风险监控指标符合中国保监会有关规定，近3年没有重大违法、违规记录；
（六）具有经营外汇业务许可证；
（七）中国保监会规定的其他条件。
第十条境内受托人从事保险资金境外投资受托管理业务，应当具备下列条件：
（一）具有从事保险资产管理业务的相关资格；
（二）建立健全的法人治理结构和有效的内部管理制度；
（三）建立严密的风险控制机制，具有良好的境外投资风险管理能力、安全高效的交易管理系统和财务管理系统；
（四）具有经验丰富的管理团队，擅长境外投资和保险资产管理业务，配备一定数量的投资专业人员，主管投资的公司高级管理人员从事金融或者其他经济工作10年以上；
（五）实收资本和净资产均不低于1亿元人民币或者等值的自由兑换货币，资本规模和受托管理的资产规模符合中国保监会规定；
（六）财务稳健，资信良好，风险监控指标符合中国保监会的有关规定，近3年没有重大违法、违规记录；
（七）中国保监会规定的其他条件。
第十一条境外受托人从事保险资金境外投资受托管理业务，应当具备下列条件：
（一）具有独立法人资格，依照所在国家或者地区的法律，具有从事资产管理业务的相关资格；
（二）建立健全的法人治理结构，实行有效的内部管理制度；
（三）建立严密的风险控制机制、安全高效的交易管理系统和财务管理系统，具备全面的风险管理能力；
（四）具有经验丰富的管理团队，擅长保险资产管理业务，配备一定数量的投资专业人员且平均专业投资经验在10年以上；
（五）财务稳健，资信良好，风险监控指标符合所在国家或者地区法律和监管机构的有关规定，近3年没有重大违法、违规记录；
（六）有符合中国保监会规定的资本规模和资产管理规模；
（七）购买与资产管理规模相适应的有关责任保险；
（八）所在国家或者地区的金融监管制度完善，金融监管机构与中国金融监管机构已经签订监管合作文件，并保持有效的监管合作关系；
（九）中国保监会规定的其他条件。
第十二条托管人从事保险资金境外投资托管业务，应当具备下列条件:
（一）建立健全的法人治理结构，实行有效的内部管理制度；
（二）建立严密的风险控制机制、严格的托管资产隔离制度、安全高效的托管系统和灾难处置系统；
（三）具有经验丰富的管理团队，设立熟悉全球托管业务的专业托管部门，配备一定数量的托管业务人员；
（四）上年末资本充足率达到10％、核心资本充足率达到8％，财务稳健，资信良好，风险监控指标符合有关规定，近3年没有重大违法、违规记录；
（五）有符合中国保监会规定的资本规模和托管资产规模；
（六）具有结售汇业务资格；
（七）中国保监会和国家外汇局规定的其他条件。
第十三条经委托人同意,托管人可以选择符合下列条件的商业银行或者专业托管机构作为其托管人：
（一）依照所在国家或者地区法律，可以从事托管业务，并与托管人保持良好合作关系；
（二）建立健全的法人治理结构，实行有效的内部管理制度；
（三）建立严密的风险控制机制、有效的托管资产隔离制度、安全高效的托管系统和灾难处置系统；
（四）具有经验丰富的管理团队，配备一定数量的熟悉所在国家或者地区托管业务的专业托管人员；
（五）财务稳健，资信良好，风险监控指标符合所在国家或者地区法律和监管机构的规定，近3年没有重大违法、违规记录；
（六）有符合中国保监会规定的资本规模和托管资产规模；
（七）所在国家或者地区金融管理制度完善，金融监管机构与中国金融监管机构已经签订监管合作文件，并保持有效的监管合作关系；
（八）托管协议规定的条件；
（九）中国保监会和国家外汇局规定的其他条件。
第十四条委托人与托管人、委托人与托管人之间不得存在下列情形：
（一）持有的对方股份超过中国保监会规定的比例；
（二）中国保监会认定的足以影响托管人、托管人依法履行托管义务的其他情形。
委托人应当保证受托人、托管人以及托管人之间，不存在前款规定的情形。
第三章申报管理
第十五条委托人从事保险资金境外投资，应当向中国保监会提出申请，提交下列书面材料一式三份：
（一）从事保险资金境外投资业务申请书和符合中国保监会规定的承诺书；
（二）股东大会、股东会或者董事会同意保险资金境外投资的决议；
（三）保险资金境外投资战略配置方案、投资管理制度和风险管理制度；
（四）保险资金境外投资管理能力、风险评估能力和绩效考核能力说明；
（五）内设资产管理部门和主要管理人员介绍；
（六）符合中国保监会规定的财务报表、偿付能力报告及其说明；
（七）经营外汇业务许可证复印件；
（八）银行外汇账户对账单；
（九）选聘受托人、托管人情况说明和拟签订的协议草案；
（十）中国保监会规定的其他材料。
中国保监会自受理申请之日起20日以内，做出批准或者不予批准的决定。决定批准的，颁发书面决定；决定不予批准的，书面通知申请人并说明理由。批准或者不予批准的书面决定同时抄送国家外汇局。
第十六条经中国保监会批准从事保险资金境外投资的委托人，在批准的投资比例内，向国家外汇局提出境外投资付汇额度申请，提交下列书面材料一式三份：
（一）投资付汇额度申请书，包括申请人基本情况、拟申请投资付汇额度以及资金来源说明；
（二）中国保监会批准从事保险资金境外投资的书面决定；
（三）上一年度的公司财务报表；
（四）中国保监会出具的受托人、托管人可以从事保险资金境外投资受托管理业务或者托管业务的证明文件；
（五）经营外汇业务许可证复印件；
（六）银行外汇账户对账单；
（七）国家外汇局规定的其他材料。
国家外汇局自受理申请之日起20日以内，做出核准或者不予核准的决定。决定核准的，书面通知申请人核准的投资付汇额度；决定不予核准的，书面通知申请人并说明理由。核准或者不予核准的书面决定同时抄送中国保监会。
第十七条境内受托人从事保险资金境外投资受托管理业务，应当向中国保监会提交下列书面材料一式三份：
（一）受托管理业务申请书；
（二）从事受托管理业务的意向书；
（三）符合中国保监会规定的承诺书;
（四）从事保险资产管理业务的相关资格证明；
（五）保险资金境外投资管理制度、风险控制制度；
（六）保险资金境外投资管理能力、风险管理能力和管理系统说明；
（七）部门设置和专业投资管理人员情况；
（八）符合中国保监会规定的公司财务报表和内部控制审计报告；
（九）中国保监会规定的其他材料。
境内受托人为保险资产管理公司的，可以豁免提交本条第一款第（二）、（四）项材料。中国保监会自受理其申请之日起20日以内，做出批准或者不予批准的决定。决定批准的，颁发书面决定；决定不予批准的，书面通知申请人并说明理由。
境内受托人为其他专业投资管理机构的，可以豁免提交本条第一款第（一）项材料。中国保监会根据本办法规定对其进行审慎评估，并自收到全部材料之日起20日以内，出具意见函。
第十八条境外受托人从事保险资金境外投资受托管理业务，应当向中国保监会提交下列书面材料一式三份：
（一）从事受托管理业务意向书和符合中国保监会规定的承诺书；
（二）合法开业证明文件的复印件；
（三）保险资金境外投资管理制度、风险控制制度；
（四）保险资金境外投资管理能力、风险管理能力和管理系统说明；
（五）部门设置和专业投资管理人员情况；
（六）符合中国保监会规定的公司财务报表和内部控制审计报告；
（七）责任保险保单复印件；
（八）所在地监管机构出具的境外受托人近3年无重大违法违规行为的意见书，所在地监管机构无法出具意见书的，由境外受托人作出相应的书面声明；
（九）中国保监会规定的其他材料。
中国保监会根据本办法规定，对境外受托人进行审慎评估，并自收到全部材料之日起20日以内，出具意见函。
第十九条托管人开展保险资金境外投资托管业务，应当向中国保监会提交下列材料一式三份：
（一）保险资金境外投资托管意向书和符合中国保监会规定的承诺书；
（二）独立托管制度、风险控制制度和具体操作流程；
（三）全球托管能力、风险管理能力和全球托管网络说明；
（四）内设托管部门和托管业务人员情况；
（五）符合中国保监会规定的公司财务报表和内部控制审计报告；
（六）所在地监管机构出具的托管人近3年无重大违法违规行为的意见书，或者托管人股东会或者董事会作出的相应书面声明；
（七）中国保监会规定的其他材料。
中国保监会根据本办法规定，对托管人进行审慎评估，并自收到全部材料之日起20日以内，出具意见函。
第四章账户管理
第二十条委托人在获得监管机构批准后，应当与托管人签订托管协议，在托管人处开设境外投资境内托管账户（以下简称境内托管账户）。
托管人应当对不同受托人、不同保险产品和不同性质的保险资金分别记账、分类管理。
第二十一条托管人应当根据与委托人签订的托管协议，为委托人开设境外投资结算账户和证券托管账户，用于境外投资的资金结算和证券托管。
托管人、托管人应当为不同委托人开设不同的账户，实施分类管理。
第二十二条委托人在境外发行上市的，应当按照有关规定，在规定期限内将境外上市募集的保险资金调回境内。
委托人在境外发行上市后，经批准从事保险资金境外投资的，应当自中国保监会批准境外投资之日起30日以内，将境外上市募集的保险资金调回境内托管账户。
第二十三条下列收入属于委托人境内托管账户收入范围：
（一）划入的保险资金；
（二）汇入的投资本金和收益、股息、分红收入、利息收入；
（三）依法可以划入的其他收入。
第二十四条下列支出属于委托人境内托管账户支出范围：
（一）划入委托人境外投资结算账户的资金；
（二）汇出的投资本金；
（三）划回委托人外汇账户的资金；
（四）支付的有关税费；
（五）依法可以划出的其他支出。
第二十五条下列收入属于委托人境外投资结算账户收入范围：
（一）从委托人的境内托管账户划入的资金；
（二）出售境外证券资产所得的资金；
（三）境外投资分红派息和利息所得；
（四）依法可以划入的其他收入。
第二十六条下列支出属于委托人境外投资结算账户支出范围：
（一）划入委托人境内托管账户的资金；
（二）购买境外证券资产的资金；
（三）支付的有关税费；
（四）依法可以划出的其他支出。
第二十七条委托人购汇从事保险资金境外投资，汇回的本金及其收益，可以结汇也可以外汇形式保留。结汇的，应当持购汇证明办理有关手续。
委托人以自有外汇资金境外投资汇回的本金及其收益，除监管机构另有规定外，应当以外汇形式保留。
第二十八条委托人、受托人应当根据国家外汇局投资付汇额度核准文件，办理相关的购汇、付汇和结汇等手续。
托管人应当根据国家外汇局投资付汇额度核准文件、委托人或者受托人的指令，办理相关的资金划转手续。
第五章投资管理
第二十九条委托人从事保险资金境外投资，应当按照资产负债匹配管理要求，审慎制定资产战略配置计划和境外投资指引，妥善安排投资期限和投资币种，并定期进行审验。
第三十条保险资金应当投资全球发展成熟的资本市场，配置主要国家或者地区货币。
第三十一条保险资金境外投资限于下列投资形式或者投资品种：
（一）商业票据、大额可转让存单、回购与逆回购协议、货币市场基金等货币市场产品；
（二）银行存款、结构性存款、债券、可转债、债券型基金、证券化产品、信托型产品等固定收益产品；
（三）股票、股票型基金、股权、股权型产品等权益类产品；
（四）《中华人民共和国保险法》和国务院规定的其他投资形式或者投资品种。
投资形式或者投资品种的具体管理办法由中国保监会另行制定。
第三十二条委托人可以根据资产配置和风险管理需要，在中国保监会批准的具体投资比例内，自主确定境外投资比例，并应当符合下列要求：
（一）投资总额不得超过委托人上年末总资产的15％；
（二）实际投资总额不得超过国家外汇局核准的投资付汇额度；
（三）投资单一主体的比例符合中国保监会的规定；
（四）变更经批准的具体投资比例、投资形式或者品种的，应当向中国保监会提出变更申请，并经中国保监会批准；
（五）进行重大股权投资的，应当报经中国保监会批准。
第六章风险管理
第三十三条保险资金境外投资当事人，应当依法从事相关业务，实行全面风险管理，加强信息沟通，确保保险资金境外投资安全。
第三十四条委托人应当与受托人、托管人签订书面协议，明确约定双方权利义务，并按照本办法的规定载明受托人、托管人对监管机构的各项报告义务。书面协议应当保证文本规范，要素齐全。
第三十五条保险资金境外投资应当由委托人法人机构统一进行资产战略配置，内设的资产管理部门负责具体的委托管理事务。
委托人分支机构不得从事保险资金境外投资业务。
第三十六条委托人应当充分论证保险资金境外投资的可行性，从市场状况、技术条件、风险控制、人员配备、成本收益等方面，认真评估市场风险、国家风险、汇率风险、信用风险、流动性风险、操作风险、道德风险和法律风险。
第三十七条委托人应当依据《保险资金运用风险控制指引（试行）》，建立集中决策制度，确定岗位职责，规范投资运作流程。
第三十八条委托人应当制定选聘受托人和托管人的标准和程序，公开、公平、公正选择受托人和托管人，并进行有效监督。
委托人可以选择多个受托人，但应当根据实际需要合理确定受托人数量；委托人只能选择一个托管人，托管人托管委托人境外投资的全部保险资金。
第三十九条委托人应当对委托保险资金的风险状况、受托人管理能力和投资业绩、托管人履职状况和服务水平进行定期评估。
第四十条委托人应当根据保险资金境外投资的风险特性以及交易对手信用等级、市场声誉、管理资产规模、投资管理业绩、行业管理经验等指标，实行业务授信管理或者比例管理。
第四十一条受托人从事保险资金境外投资受托管理业务，应当符合下列规定：
（一）公平公正管理不同的受托资金，建立资产隔离制度，严格防范关联交易风险；
（二）严格遵守受托管理协议、委托人投资指引和本办法的规定，根据信用状况、风险属性、收益能力、信息透明度和流动性等指标，谨慎选择交易对手，控制投资范围和比例；
（三）建立交易监测系统、预警系统和信息反馈系统；
（四）采用风险计量指标，识别、测量不同投资品种和受托管理资产的风险，跟踪或者校正风险敞口，采取各种措施保证投资安全；
（五）加强内部风险管理，定期检查操作流程，建立信息沟通机制，确保资金运用的合法合规。
第四十二条境内保险机构经中国保监会同意在境外设立的资产管理公司担任境外受托人的，应当接受境内控股保险机构的监督管理，及时报告境外投资管理情况。
第四十三条托管人从事保险资金境外投资托管业务，应当符合下列规定：
（一）公平公正托管保险资金，对不同委托人的托管资产实施有效隔离；
（二）与托管人共同监督委托人和受托人境外投资行为，发现违法违规的，及时告知委托人、受托人，并向中国保监会报告；
（三）与托管人共同负责所托管保险资金的清算、交收，及时准确核对资产，监督托管人，确保保险资金托管安全。
第四十四条保险资金境外投资当事人，应当规范决策和操作流程，实行专业岗位分离制度，建立内部控制和稽核监督机制，防范操作及其他风险，保障保险资金境外投资有序运行。
第四十五条保险资金境外投资当事人，应当建立重大突发事件应急机制，防范化解重大突发风险。
第四十六条保险资金境外投资当事人，应当采用先进的风险管理技术，严格控制各类投资风险。
委托人可以授权受托人运用远期、掉期、期权、期货等金融衍生产品，进行风险对冲管理。金融衍生产品仅用于规避投资风险，不得用于投机或者放大交易。
运用金融衍生产品的管理办法由中国保监会另行制定。
第七章信息披露与报告
第四十七条保险资金境外投资当事人应当按照中国保监会的规定，真实、准确、完整地向相关当事人披露下列信息，不得有重大遗漏和虚假、误导、诋毁性陈述：
（一）境外投资战略配置和投资决策；
（二）境外投资交易执行、资金清算和资产托管情况；
（三）境外投资风险状况、合规监控、重大危机等有关重要事项。
第四十八条对在保险资金境外投资活动中知悉的对方商业秘密，当事人依法负有保密义务。
第四十九条保险资金境外投资当事人，应当保证其他当事人可以根据合同约定，查阅或者复制有关资料。
第五十条委托人应当自下列情形发生之日起5日以内，向中国保监会和国家外汇局报告：
（一）变更受托人、托管人或者托管人；
（二）变更注册资本；
（三）股东结构发生重大变更；
（四）受到重大行政处罚、发生重大诉讼或者其他重大事件；
（五）中国保监会和国家外汇局规定的其他情形。
第五十一条受托人发生重大诉讼、受到重大行政处罚或者发生其他重大事件的，应当自或者被、收到处罚决定、发生重大事件之日起5日以内，向中国保监会报告。
除前款规定以外，受托人还应当按照中国保监会规定，提交财务报表、内部审计报告、受托投资管理业绩报告、风险评估报告等有关材料。
第五十二条托管人应当按照下列要求提交有关报告：
（一）自开设委托人境内托管账户、境外投资结算账户和证券托管账户之日起5日以内，向中国保监会和国家外汇局报告账户开设情况；
（二）托管人变更注册资本和股东的，自变更之日起5日以内，向中国保监会和国家外汇局报告；
（三）托管人发生重大诉讼、受到重大行政处罚或者发生其他重大事件的，自或者被、收到处罚决定、发生重大事件之日起5日以内，向中国保监会和国家外汇局报告；
（四）按照中国保监会和国家外汇局规定，报告委托人购汇、结汇、汇出或者汇回本金、收益情况以及境内托管账户收支事项；
（五）按照中国保监会规定，提交保险资金境外投资情况报表、托管人财务报表和内部审计报告；
（六）向国家外汇局申报符合规定的国际收支统计和结售汇统计；
（七）中国保监会和国家外汇局规定提交的其他报告。
第八章监督管理
第五十三条委托人从事保险资金境外投资，不得有下列行为：
（一）以境外投资的保险资金为其他组织或者个人提供担保；
（二）从事投机性外汇买卖；
（三）洗钱；
（四）利用保险资金境外投资活动，与其他组织或者个人串通获取非法利益；
（五）境内外有关法律以及规定禁止的行为。
第五十四条保险资金境外投资当事人，应当聘请符合中国保监会规定条件的中介机构，对保险资金境外投资情况进行评估和审计。
第五十五条中国保监会有权调整保险资金境外投资管理政策和制度。
第五十六条根据监管需要，中国保监会有权对委托人和境内受托人保险资金境外投资的情况进行检查和年度审核。
国家外汇局可以对委托人境外投资付汇额度、汇兑等外汇管理事项进行检查。
中国保监会、国家外汇局可以聘请中介机构协助检查。
第五十七条委托人违反本办法的，中国保监会可以对其高级管理人员进行监管谈话，要求其就有关情况进行说明，并视情形责令委托人限期整改；依照法律、行政法规和中国保监会规定应受处罚的，由中国保监会依法给予行政处罚。
第五十八条受托人、托管人违反本办法或者国家外汇管理规定的，由中国保监会或者有关监管机构按照各自权限和监管职责给予行政处罚。
第五十九条受托人、托管人违反本办法和其他保险资金运用规定的，中国保监会将记录其不良行为，并视情形要求其提交书面说明；情节严重的，中国保监会可以责令保险公司予以更换。
第九章附则
第六十条中国保监会对保险资金设立境外保险类机构另有规定的，适用该规定。
第六十一条保险资金投资于香港特别行政区、澳门特别行政区，适用本办法，中国保监会另有规定的除外。
第六十二条保险资金购买境内以人民币或者外币计价发行，以境外金融工具或者其他资产为投资对象的金融产品，适用本办法，中国保监会另有规定的除外。
第六十三条根据本办法向中国保监会和国家外汇局提交的各类报告、材料以中文为准。
第六十四条本办法所称“日”是指工作日，不含法定节假日。
第一条为了加强保险资金境外投资管理，防范风险，保障被保险人以及保险资金境外投资当事人合法权益，根据《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国外汇管理条例》等法律、行政法规，制定本办法。
第二条本办法所称保险资金境外投资当事人，是指委托人、受托人和托管人。
本办法所称委托人，是指在中华人民共和国境内依法设立的保险公司、保险集团公司、保险控股公司等保险机构。
本办法所称受托人，包括境内受托人和境外受托人。境内受托人是指在中华人民共和国境内依法设立的保险资产管理公司，以及符合中国保险监督管理委员会（以下简称中国保监会）规定条件的境内其他专业投资管理机构。境外受托人是指在中华人民共和国境外依法设立，符合中国保监会规定条件的专业投资管理机构。
本办法所称托管人，是指在中华人民共和国境内依法设立，符合中国保监会规定条件的商业银行和其他金融机构。担任托管人的商业银行包括中资银行、中外合资银行、外商独资银行和外国银行分行。
第三条本办法所称保险资金，是指委托人自有外汇资金、用人民币购买的外汇资金及上述资金境外投资形成的资产。
第四条除中国保监会和国家外汇管理局（以下简称国家外汇局）另有规定以外，委托人从事保险资金境外投资，应当依照本办法规定委托受托人和托管人，由受托人、托管人根据协议约定，分别负责保险资金的境外投资运作和托管监督。
第五条受托投资、托管的保险资金与属于受托人、托管人所有的财产相区别，不得归入受托人、托管人固有财产及其管理的其他财产。
除因保险资金境外投资活动产生债务等法定情形以外，不得对受托投资、托管的保险资金强制执行。
第六条委托人应当遵循安全性、流动性、收益性和资产负债匹配原则，审慎做出投资决策，承担投资风险。
受托人、托管人以及为保险资金境外投资提供服务的其他自然人、法人或者组织，应当按照协议约定，恪尽职守，严格履行诚实、信用、谨慎、勤勉的义务。
第七条保险资金境外投资当事人应当遵守境内有关法律、行政法规以及本办法规定，遵守境外的相关法律和规定。
第八条中国保监会负责制定保险资金境外投资管理政策，并依法对保险资金境外投资活动进行监督管理。
国家外汇局依法对与保险资金境外投资有关的付汇额度、汇兑等外汇事项实施管理。
第二章资格条件
第九条委托人从事保险资金境外投资，应当具备下列条件：
（一）建立健全的法人治理结构和完善的资产管理体制，内部管理制度和风险控制制度符合《保险资金运用风险控制指引（试行）》的规定；
（二）具有较强的投资管理能力、风险评估能力和投资绩效考核能力；
（三）有明确的资产配置政策和策略，实行严格的资产负债匹配管理；
（四）投资管理团队运作行为规范，主管投资的公司高级管理人员从事金融或者其他经济工作10年以上；
（五）财务稳健，资信良好，偿付能力充足率和风险监控指标符合中国保监会有关规定，近3年没有重大违法、违规记录；
（六）具有经营外汇业务许可证；
（七）中国保监会规定的其他条件。
第十条境内受托人从事保险资金境外投资受托管理业务，应当具备下列条件：
（一）具有从事保险资产管理业务的相关资格；
（二）建立健全的法人治理结构和有效的内部管理制度；
（三）建立严密的风险控制机制，具有良好的境外投资风险管理能力、安全高效的交易管理系统和财务管理系统；
（四）具有经验丰富的管理团队，擅长境外投资和保险资产管理业务，配备一定数量的投资专业人员，主管投资的公司高级管理人员从事金融或者其他经济工作10年以上；
（五）实收资本和净资产均不低于1亿元人民币或者等值的自由兑换货币，资本规模和受托管理的资产规模符合中国保监会规定；
（六）财务稳健，资信良好，风险监控指标符合中国保监会的有关规定，近3年没有重大违法、违规记录；
（七）中国保监会规定的其他条件。
第十一条境外受托人从事保险资金境外投资受托管理业务，应当具备下列条件：
（一）具有独立法人资格，依照所在国家或者地区的法律，具有从事资产管理业务的相关资格；
（二）建立健全的法人治理结构，实行有效的内部管理制度；
（三）建立严密的风险控制机制、安全高效的交易管理系统和财务管理系统，具备全面的风险管理能力；
（四）具有经验丰富的管理团队，擅长保险资产管理业务，配备一定数量的投资专业人员且平均专业投资经验在10年以上；
（五）财务稳健，资信良好，风险监控指标符合所在国家或者地区法律和监管机构的有关规定，近3年没有重大违法、违规记录；
（六）有符合中国保监会规定的资本规模和资产管理规模；
（七）购买与资产管理规模相适应的有关责任保险；
（八）所在国家或者地区的金融监管制度完善，金融监管机构与中国金融监管机构已经签订监管合作文件，并保持有效的监管合作关系；
（九）中国保监会规定的其他条件。
第十二条托管人从事保险资金境外投资托管业务，应当具备下列条件:
（一）建立健全的法人治理结构，实行有效的内部管理制度；
（二）建立严密的风险控制机制、严格的托管资产隔离制度、安全高效的托管系统和灾难处置系统；
（三）具有经验丰富的管理团队，设立熟悉全球托管业务的专业托管部门，配备一定数量的托管业务人员；
（四）上年末资本充足率达到10％、核心资本充足率达到8％，财务稳健，资信良好，风险监控指标符合有关规定，近3年没有重大违法、违规记录；
（五）有符合中国保监会规定的资本规模和托管资产规模；
（六）具有结售汇业务资格；
（七）中国保监会和国家外汇局规定的其他条件。
第十三条经委托人同意,托管人可以选择符合下列条件的商业银行或者专业托管机构作为其托管人：
（一）依照所在国家或者地区法律，可以从事托管业务，并与托管人保持良好合作关系；
（二）建立健全的法人治理结构，实行有效的内部管理制度；
（三）建立严密的风险控制机制、有效的托管资产隔离制度、安全高效的托管系统和灾难处置系统；
（四）具有经验丰富的管理团队，配备一定数量的熟悉所在国家或者地区托管业务的专业托管人员；
（五）财务稳健，资信良好，风险监控指标符合所在国家或者地区法律和监管机构的规定，近3年没有重大违法、违规记录；
（六）有符合中国保监会规定的资本规模和托管资产规模；
（七）所在国家或者地区金融管理制度完善，金融监管机构与中国金融监管机构已经签订监管合作文件，并保持有效的监管合作关系；
（八）托管协议规定的条件；
（九）中国保监会和国家外汇局规定的其他条件。
第十四条委托人与托管人、委托人与托管人之间不得存在下列情形：
（一）持有的对方股份超过中国保监会规定的比例；
（二）中国保监会认定的足以影响托管人、托管人依法履行托管义务的其他情形。
委托人应当保证受托人、托管人以及托管人之间，不存在前款规定的情形。
第三章申报管理
第十五条委托人从事保险资金境外投资，应当向中国保监会提出申请，提交下列书面材料一式三份：
（一）从事保险资金境外投资业务申请书和符合中国保监会规定的承诺书；
（二）股东大会、股东会或者董事会同意保险资金境外投资的决议；
（三）保险资金境外投资战略配置方案、投资管理制度和风险管理制度；
（四）保险资金境外投资管理能力、风险评估能力和绩效考核能力说明；
（五）内设资产管理部门和主要管理人员介绍；
（六）符合中国保监会规定的财务报表、偿付能力报告及其说明；
（七）经营外汇业务许可证复印件；
（八）银行外汇账户对账单；
（九）选聘受托人、托管人情况说明和拟签订的协议草案；
（十）中国保监会规定的其他材料。
中国保监会自受理申请之日起20日以内，做出批准或者不予批准的决定。决定批准的，颁发书面决定；决定不予批准的，书面通知申请人并说明理由。批准或者不予批准的书面决定同时抄送国家外汇局。
第十六条经中国保监会批准从事保险资金境外投资的委托人，在批准的投资比例内，向国家外汇局提出境外投资付汇额度申请，提交下列书面材料一式三份：
（一）投资付汇额度申请书，包括申请人基本情况、拟申请投资付汇额度以及资金来源说明；
（二）中国保监会批准从事保险资金境外投资的书面决定；（三）上一年度的公司财务报表；
（四）中国保监会出具的受托人、托管人可以从事保险资金境外投资受托管理业务或者托管业务的证明文件；
（五）经营外汇业务许可证复印件；
（六）银行外汇账户对账单；
（七）国家外汇局规定的其他材料。
国家外汇局自受理申请之日起20日以内，做出核准或者不予核准的决定。决定核准的，书面通知申请人核准的投资付汇额度；决定不予核准的，书面通知申请人并说明理由。核准或者不予核准的书面决定同时抄送中国保监会。
第十七条境内受托人从事保险资金境外投资受托管理业务，应当向中国保监会提交下列书面材料一式三份：
（一）受托管理业务申请书；
（二）从事受托管理业务的意向书；
（三）符合中国保监会规定的承诺书;
（四）从事保险资产管理业务的相关资格证明；
（五）保险资金境外投资管理制度、风险控制制度；
（六）保险资金境外投资管理能力、风险管理能力和管理系统说明；
（七）部门设置和专业投资管理人员情况；
（八）符合中国保监会规定的公司财务报表和内部控制审计报告；
（九）中国保监会规定的其他材料。
境内受托人为保险资产管理公司的，可以豁免提交本条第一款第（二）、（四）项材料。中国保监会自受理其申请之日起20日以内，做出批准或者不予批准的决定。决定批准的，颁发书面决定；决定不予批准的，书面通知申请人并说明理由。
境内受托人为其他专业投资管理机构的，可以豁免提交本条第一款第（一）项材料。中国保监会根据本办法规定对其进行审慎评估，并自收到全部材料之日起20日以内，出具意见函。
第十八条境外受托人从事保险资金境外投资受托管理业务，应当向中国保监会提交下列书面材料一式三份：
（一）从事受托管理业务意向书和符合中国保监会规定的承诺书；
（二）合法开业证明文件的复印件；
（三）保险资金境外投资管理制度、风险控制制度；
（四）保险资金境外投资管理能力、风险管理能力和管理系统说明；
（五）部门设置和专业投资管理人员情况；
（六）符合中国保监会规定的公司财务报表和内部控制审计报告；
（七）责任保险保单复印件；
（八）所在地监管机构出具的境外受托人近3年无重大违法违规行为的意见书，所在地监管机构无法出具意见书的，由境外受托人作出相应的书面声明；
（九）中国保监会规定的其他材料。
中国保监会根据本办法规定，对境外受托人进行审慎评估，并自收到全部材料之日起20日以内，出具意见函。
第十九条托管人开展保险资金境外投资托管业务，应当向中国保监会提交下列材料一式三份：
（一）保险资金境外投资托管意向书和符合中国保监会规定的承诺书；
（二）独立托管制度、风险控制制度和具体操作流程；
（三）全球托管能力、风险管理能力和全球托管网络说明；
（四）内设托管部门和托管业务人员情况；
（五）符合中国保监会规定的公司财务报表和内部控制审计报告；
（六）所在地监管机构出具的托管人近3年无重大违法违规行为的意见书，或者托管人股东会或者董事会作出的相应书面声明；
（七）中国保监会规定的其他材料。
中国保监会根据本办法规定，对托管人进行审慎评估，并自收到全部材料之日起20日以内，出具意见函。
第四章账户管理
第二十条委托人在获得监管机构批准后，应当与托管人签订托管协议，在托管人处开设境外投资境内托管账户（以下简称境内托管账户）。
托管人应当对不同受托人、不同保险产品和不同性质的保险资金分别记账、分类管理。
第二十一条托管人应当根据与委托人签订的托管协议，为委托人开设境外投资结算账户和证券托管账户，用于境外投资的资金结算和证券托管。
托管人、托管人应当为不同委托人开设不同的账户，实施分类管理。
第二十二条委托人在境外发行上市的，应当按照有关规定，在规定期限内将境外上市募集的保险资金调回境内。
委托人在境外发行上市后，经批准从事保险资金境外投资的，应当自中国保监会批准境外投资之日起30日以内，将境外上市募集的保险资金调回境内托管账户。
第二十三条下列收入属于委托人境内托管账户收入范围：
（一）划入的保险资金；
（二）汇入的投资本金和收益、股息、分红收入、利息收入；
（三）依法可以划入的其他收入。
第二十四条下列支出属于委托人境内托管账户支出范围：
（一）划入委托人境外投资结算账户的资金；
（二）汇出的投资本金；
（三）划回委托人外汇账户的资金；
（四）支付的有关税费；
（五）依法可以划出的其他支出。
第二十五条下列收入属于委托人境外投资结算账户收入范围：
（一）从委托人的境内托管账户划入的资金；
（二）出售境外证券资产所得的资金；
（三）境外投资分红派息和利息所得；
（四）依法可以划入的其他收入。
第二十六条下列支出属于委托人境外投资结算账户支出范围：
（一）划入委托人境内托管账户的资金；
（二）购买境外证券资产的资金；
（三）支付的有关税费；
（四）依法可以划出的其他支出。
第二十七条委托人购汇从事保险资金境外投资，汇回的本金及其收益，可以结汇也可以外汇形式保留。结汇的，应当持购汇证明办理有关手续。
委托人以自有外汇资金境外投资汇回的本金及其收益，除监管机构另有规定外，应当以外汇形式保留。
第二十八条委托人、受托人应当根据国家外汇局投资付汇额度核准文件，办理相关的购汇、付汇和结汇等手续。
托管人应当根据国家外汇局投资付汇额度核准文件、委托人或者受托人的指令，办理相关的资金划转手续。
第五章投资管理
第二十九条委托人从事保险资金境外投资，应当按照资产负债匹配管理要求，审慎制定资产战略配置计划和境外投资指引，妥善安排投资期限和投资币种，并定期进行审验。
第三十条保险资金应当投资全球发展成熟的资本市场，配置主要国家或者地区货币。
第三十一条保险资金境外投资限于下列投资形式或者投资品种：
（一）商业票据、大额可转让存单、回购与逆回购协议、货币市场基金等货币市场产品；
（二）银行存款、结构性存款、债券、可转债、债券型基金、证券化产品、信托型产品等固定收益产品；
（三）股票、股票型基金、股权、股权型产品等权益类产品；
（四）《中华人民共和国保险法》和国务院规定的其他投资形式或者投资品种。
投资形式或者投资品种的具体管理办法由中国保监会另行制定。
第三十二条委托人可以根据资产配置和风险管理需要，在中国保监会批准的具体投资比例内，自主确定境外投资比例，并应当符合下列要求：
（一）投资总额不得超过委托人上年末总资产的15％；
（二）实际投资总额不得超过国家外汇局核准的投资付汇额度；
（三）投资单一主体的比例符合中国保监会的规定；
（四）变更经批准的具体投资比例、投资形式或者品种的，应当向中国保监会提出变更申请，并经中国保监会批准；
（五）进行重大股权投资的，应当报经中国保监会批准。
第六章风险管理
第三十三条保险资金境外投资当事人，应当依法从事相关业务，实行全面风险管理，加强信息沟通，确保保险资金境外投资安全。
第三十四条委托人应当与受托人、托管人签订书面协议，明确约定双方权利义务，并按照本办法的规定载明受托人、托管人对监管机构的各项报告义务。书面协议应当保证文本规范，要素齐全。
第三十五条保险资金境外投资应当由委托人法人机构统一进行资产战略配置，内设的资产管理部门负责具体的委托管理事务。
委托人分支机构不得从事保险资金境外投资业务。
第三十六条委托人应当充分论证保险资金境外投资的可行性，从市场状况、技术条件、风险控制、人员配备、成本收益等方面，认真评估市场风险、国家风险、汇率风险、信用风险、流动性风险、操作风险、道德风险和法律风险。
第三十七条委托人应当依据《保险资金运用风险控制指引（试行）》，建立集中决策制度，确定岗位职责，规范投资运作流程。
第三十八条委托人应当制定选聘受托人和托管人的标准和程序，公开、公平、公正选择受托人和托管人，并进行有效监督。
委托人可以选择多个受托人，但应当根据实际需要合理确定受托人数量；委托人只能选择一个托管人，托管人托管委托人境外投资的全部保险资金。
第三十九条委托人应当对委托保险资金的风险状况、受托人管理能力和投资业绩、托管人履职状况和服务水平进行定期评估。
第四十条委托人应当根据保险资金境外投资的风险特性以及交易对手信用等级、市场声誉、管理资产规模、投资管理业绩、行业管理经验等指标，实行业务授信管理或者比例管理。
第四十一条受托人从事保险资金境外投资受托管理业务，应当符合下列规定：
（一）公平公正管理不同的受托资金，建立资产隔离制度，严格防范关联交易风险；
（二）严格遵守受托管理协议、委托人投资指引和本办法的规定，根据信用状况、风险属性、收益能力、信息透明度和流动性等指标，谨慎选择交易对手，控制投资范围和比例；
（三）建立交易监测系统、预警系统和信息反馈系统；
（四）采用风险计量指标，识别、测量不同投资品种和受托管理资产的风险，跟踪或者校正风险敞口，采取各种措施保证投资安全；
（五）加强内部风险管理，定期检查操作流程，建立信息沟通机制，确保资金运用的合法合规。
第四十二条境内保险机构经中国保监会同意在境外设立的资产管理公司担任境外受托人的，应当接受境内控股保险机构的监督管理，及时报告境外投资管理情况。
第四十三条托管人从事保险资金境外投资托管业务，应当符合下列规定：
（一）公平公正托管保险资金，对不同委托人的托管资产实施有效隔离；
（二）与托管人共同监督委托人和受托人境外投资行为，发现违法违规的，及时告知委托人、受托人，并向中国保监会报告；
（三）与托管人共同负责所托管保险资金的清算、交收，及时准确核对资产，监督托管人，确保保险资金托管安全。
第四十四条保险资金境外投资当事人，应当规范决策和操作流程，实行专业岗位分离制度，建立内部控制和稽核监督机制，防范操作及其他风险，保障保险资金境外投资有序运行。
第四十五条保险资金境外投资当事人，应当建立重大突发事件应急机制，防范化解重大突发风险。
第四十六条保险资金境外投资当事人，应当采用先进的风险管理技术，严格控制各类投资风险。
委托人可以授权受托人运用远期、掉期、期权、期货等金融衍生产品，进行风险对冲管理。金融衍生产品仅用于规避投资风险，不得用于投机或者放大交易。
运用金融衍生产品的管理办法由中国保监会另行制定。
第七章信息披露与报告
第四十七条保险资金境外投资当事人应当按照中国保监会的规定，真实、准确、完整地向相关当事人披露下列信息，不得有重大遗漏和虚假、误导、诋毁性陈述：
（一）境外投资战略配置和投资决策；
（二）境外投资交易执行、资金清算和资产托管情况；
（三）境外投资风险状况、合规监控、重大危机等有关重要事项。
第四十八条对在保险资金境外投资活动中知悉的对方商业秘密，当事人依法负有保密义务。
第四十九条保险资金境外投资当事人，应当保证其他当事人可以根据合同约定，查阅或者复制有关资料。
第五十条委托人应当自下列情形发生之日起5日以内，向中国保监会和国家外汇局报告：
（一）变更受托人、托管人或者托管人；
（二）变更注册资本；
（三）股东结构发生重大变更；
（四）受到重大行政处罚、发生重大诉讼或者其他重大事件；
（五）中国保监会和国家外汇局规定的其他情形。
第五十一条受托人发生重大诉讼、受到重大行政处罚或者发生其他重大事件的，应当自或者被、收到处罚决定、发生重大事件之日起5日以内，向中国保监会报告。
除前款规定以外，受托人还应当按照中国保监会规定，提交财务报表、内部审计报告、受托投资管理业绩报告、风险评估报告等有关材料。
第五十二条托管人应当按照下列要求提交有关报告：
（一）自开设委托人境内托管账户、境外投资结算账户和证券托管账户之日起5日以内，向中国保监会和国家外汇局报告账户开设情况；
（二）托管人变更注册资本和股东的，自变更之日起5日以内，向中国保监会和国家外汇局报告；
（三）托管人发生重大诉讼、受到重大行政处罚或者发生其他重大事件的，自或者被、收到处罚决定、发生重大事件之日起5日以内，向中国保监会和国家外汇局报告；
（四）按照中国保监会和国家外汇局规定，报告委托人购汇、结汇、汇出或者汇回本金、收益情况以及境内托管账户收支事项；
（五）按照中国保监会规定，提交保险资金境外投资情况报表、托管人财务报表和内部审计报告；
（六）向国家外汇局申报符合规定的国际收支统计和结售汇统计；
（七）中国保监会和国家外汇局规定提交的其他报告。
第八章监督管理
第五十三条委托人从事保险资金境外投资，不得有下列行为：
（一）以境外投资的保险资金为其他组织或者个人提供担保；
（二）从事投机性外汇买卖；
（三）洗钱；
（四）利用保险资金境外投资活动，与其他组织或者个人串通获取非法利益；
（五）境内外有关法律以及规定禁止的行为。
第五十四条保险资金境外投资当事人，应当聘请符合中国保监会规定条件的中介机构，对保险资金境外投资情况进行评估和审计。
第五十五条中国保监会有权调整保险资金境外投资管理政策和制度。
第五十六条根据监管需要，中国保监会有权对委托人和境内受托人保险资金境外投资的情况进行检查和年度审核。
国家外汇局可以对委托人境外投资付汇额度、汇兑等外汇管理事项进行检查。
中国保监会、国家外汇局可以聘请中介机构协助检查。
第五十七条委托人违反本办法的，中国保监会可以对其高级管理人员进行监管谈话，要求其就有关情况进行说明，并视情形责令委托人限期整改；依照法律、行政法规和中国保监会规定应受处罚的，由中国保监会依法给予行政处罚。
第五十八条受托人、托管人违反本办法或者国家外汇管理规定的，由中国保监会或者有关监管机构按照各自权限和监管职责给予行政处罚。
第五十九条受托人、托管人违反本办法和其他保险资金运用规定的，中国保监会将记录其不良行为，并视情形要求其提交书面说明；情节严重的，中国保监会可以责令保险公司予以更换。
第九章附则
第六十条中国保监会对保险资金设立境外保险类机构另有规定的，适用该规定。
第六十一条保险资金投资于香港特别行政区、澳门特别行政区，适用本办法，中国保监会另有规定的除外。
第六十二条保险资金购买境内以人民币或者外币计价发行，以境外金融工具或者其他资产为投资对象的金融产品，适用本办法，中国保监会另有规定的除外。
第六十三条根据本办法向中国保监会和国家外汇局提交的各类报告、材料以中文为准。
第六十四条本办法所称“日”是指工作日，不含法定节假日。
［关键词］ 对外直接投资；协调机制；管理
［中图分类号］ F74 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1002-2880(2011)09-0045-03
作者简介：陈爱萍(1978-)，女，山东潍坊人，山东科技大学经管学院讲师，研究方向：国际贸易与国际投资。
基金项目：山东科技大学科学研究“春蕾计划”项目“我国企业海外并购绩效评价问题研究”(项目编号：2010AZZ059)阶段性成果。一、问题的提出
近年来，伴随着我国国际竞争力的不断增强和“走出去”战略的深入实施，我国已成为新兴的对外直接投资来源地。我国企业的对外直接投资额流量和存量都有不同程度的增加。2010年，我国对外直接投资增长了100多亿美元，达到760亿美元的历史最高水平。但是我们必须承认，我国企业境外直接投资实践目前尚处于起步阶段，其发展规模既不可同发达国家的企业境外投资相提并论，也不可与我国对外开放吸引外资规模同日而语，在管理服务水平和法制建设等方面较之世界平均水平也相去甚远。针对这种情况，为了更好地促进我国企业的境外直接投资活动，为我国企业境外直接投资创造公平竞争的国际经营环境，建立我国企业的境外直接投资协调机制就显得尤为必要。
二、我国境外直接投资协调机制的构成及基础
(一)我国境外直接投资协调机制的构成
在对外直接投资过程中，政府虽然不是对外投资的主体，但政府的支持是任何跨国经营企业都必不可或缺的。调查资料显示，在企业进行跨国经营遇到的困难中，有40％直接与政府有关，如审批渠道不畅、国家的管理体制不能适应国际市场竞争的需要、产业政策不合理、外汇管理过严、社会服务缺失等；另外的45％与政府的政策有间接关系，如融资困难、人才缺乏等；真正的外部环境问题只占15％。因此，政府应该是企业境外直接投资协调机制的主要构建者。有鉴于此，本文对我国企业境外直接投资协调机制的构建主要从宏观层面对境外直接投资中的管理、服务、保护和利益协调机制四个方面加以研究。各项协调机制包括不同的内容，同时具有各自不同的功能。
境外投资的管理协调机制是指政府对境外直接投资管理的职能分工、审批管理、外汇管理和税收管理等。
境外投资服务协调机制是指政府对本国投资者在境外投资时提供的包括信息提供、技术帮助、方向指导和资金支持等措施体系。建立境外投资服务机制应重点考虑明确海外投资产业导向，构建政府资金支持体系和服务体系，避免企业“走出去”的盲目性。
境外直接投资保护协调机制是指一个国家对本国投资者在境外直接投资过程中可能遇到的一系列非经营性风险提供的保护协调措施体系。
企业境外直接投资的利益协调机制是为了推动企业境外直接投资的顺利开展，维护企业的合法利益，在承认不同利益主体合法性的基础上，对各利益主体通过政策、法律、外交等手段对其利益进行调节的一套制度体系。利益协调机制调节的并不仅仅是经济利益，还包括政治利益、文化利益等。
在制定我国企业协调机制的问题上，不能单独考虑管理协调机制、服务协调机制、保护协调机制或利益协调机制，而应该把它们看成一个整体、一个系统，从系统全局的角度出发来制定相应的协调措施，使这些机制之间能够相互促进、共同发展，使我国企业境外直接投资协调的总体目标达到最优。
(二)我国境外直接投资协调机制的构建基础
政府作为境外直接投资协调机制的主体，其协调职能的发挥主要是依据政府制定的一系列宏观管理政策措施、法律法规以及签订的双边条约或参加的国际公约，这些也构成了我国企业境外直接投资协调机制的基础。
随着我国企业“走出去”的步伐逐渐加快，我国对外直接投资在世界投资活动中的地位日益重要，为了配合国家投资战略转变，规范引导企业的境外直接投资行为，扶持我国企业的对外投资经营活动以及加强与外国政府或国际机构合作以更好地维护我国企业在外投资利益，我国政府制定了一系列指导性政策，还相继适时制定了针对性较强，更加具体和更具操作性的国内法律与行政规章，并参加了多个国际公约，构建了我国目前较为完善的对外投资政策体系，同时也成为我国企业境外直接投资协调机制的构建基础。
陈爱萍：我国境外直接投资协调机制的构建探析三、构建我国企业境外直接投资协调机制的政策建议
随着我国企业境外直接投资的不断扩大，其在投资过程中面临的一系列问题，都需要有效的协调合作来解决，构建合理的协调机制成为当务之急。面对我国企业境外直接投资经验不足的现状，我们必须借鉴国外的有效做法，结合我国的实际情况，以协调理论为指导，构建适合我国的企业境外直接投资协调机制。具体的政策建议如下：
(一)以协调监督为核心，审批为辅助，健全境外直接投资管理协调机制
1.设立独立统一的境外直接投资管理协调机构
协调机制的运行首先要依靠具有协调功能的机构，机构的设置是机制有效发挥作用的前提和基础。政府作为规则的制定者，有责任和义务为协调机制的运作提供组织环境，并且根据我国企业境外直接投资阶段和现实情况也只能采取以政府主导的方式建立相应的协调组织。国际上，政府主导的协调机构建设的普遍做法有两种：一种是由一个统一的部门来管理，另一种是由一个多部门组成的机构来管理。鉴于许多国家都有专门的机构组织进行管理境外直接投资活动，根据我国的实际情况，建议组建“境外投资协调委员会”来进行境外直接投资的宏观协调和统一规划，主要负责制定海外投资发展战略、宏观管理政策与措施等。
2.完善审批制度，提高审批效率
多头管理带来的一大影响就是企业境外投资项目往往要经过多个部门审核，审批环节过多，且个别环节存在重复审核和审核标准不一致的现象。这些繁琐的审核手续，往往贻误了企业对外投资的时机。境外投资协调委员会应该统一我国的境外投资审批标准，使审批内容更具合理性，审批程序进一步简化，审批内容减少，审批效率进一步提高。
3.强化境外直接投资的后续监管
原有境外投资审批体系存在着审批严，后期监管弱的问题。在境外企业日常管理环节上新出台的《境外投资联合年检暂行办法》和《境外投资综合绩效评价办法(试行)》，加大了后期的监管力度。这两个措施从规范性和投资业绩两方面制定了考核境外企业的具体细则。上述两个办法目前正在实施，并不断完善。新政策体系中的这些举措，对加强境外投资的宏观监管，掌握境外投资变动情况，促进境外投资的健康发展具有积极的意义。
(二)加大支持力度，强化服务职能，完善境外直接投资服务协调机制
建立境外投资服务机制应重点考虑明确海外投资产业导向，构建政府资金支持体系和服务体系，避免企业“走出去”的盲目性。
1.完善境外直接投资信息服务体系
目前，商务部正在定期《国别贸易投资环境报告》，建立了境外投资国别环境库。商务部还与外交部于2004年8月联合了《对外投资国别产业导向目录》，已制定并了纺织、家电行业境外加工类投资的国别指导目录，列举了一些国家的投资政策、双边合作概况、优惠贸易安排情况等。2004年我国还建立《国别投资经营障碍报告制度》，要求我驻外经济商务机构、商会及企业等以撰写年度报告和不定期报告的形式，反映境外中资企业在东道国(地区)投资经营中遇到的各类障碍、壁垒及相关问题。政府相关部门应进一步细化完善境外投资服务方面的措施。
2.提供对外投资便利化服务
借鉴国际通行做法，制定和完善对外投资在金融、保险、外汇、海关、检验检疫等方面的便利化政策和措施。进一步弱化政府在企业对外投资中的行政审批职能，进一步下放对外投资审批权限，简化审批程序，逐步实行网上申报和各类批准证书网上发放。对外直接投资由商务部协调各有关部门，以国家外汇管理局提供的年度国际收支平衡表中的对外直接投资为基础，补充各类实物投资金额，涵盖资源、加工工业和服务业(金融、保险)的全口径对外直接投资统计，建立一个完整的统计体系。与此同时，要借鉴有关国家通行做法，面向社会对我国对外直接投资做出报告，全面评估我国对外直接投资管理的效果与影响，为指导我国企业对外直接投资、调整对外投资政策和改善对外直接投资管理提供决策参考。
3.鼓励发展为境外投资服务的社会中介机构
应积极鼓励发展为境外投资服务的社会中介机构，以形成健全的中介组织体系。现有的公证、律师(包括外国律师事务所代表处)、会计、管理咨询社会中介机构应增加为企业境外直接投资服务的业务，加速培育和引进国际市场调查公司等中介机构，为境外企业提供资信证明、国内的法律法规咨询及法律可行性意见书，调查和提供外国合作方的资质、信用及项目可行性评估，为境外企业的经营管理提供高质量的研究咨询报告。同时，要切实提高中介组织的服务质量。
各行业协会总会及分会应依据国家和地方境外投资产业指导目录，科学、公正地确定能源企业进行境外投资所需的资质条件，根据行业优势、产品特点以及投资动因确定目标市场，加强境内母公司之间以及境外企业之间的联系、交流和沟通。
(三)以立法为基础，加强外交保护，健全境外直接投资保护协调机制
1.建立健全境外投资法律体系
随着我国企业境外直接投资活动的不断开展，有关企业境外投资活动的国内外法律法规体系逐步完善。但相关对外投资法律体系还不完备，我国至今还没有出台专门的类似《对外投资法》、《海外投资公司法》等对外投资法律法规。另外，我国对外投资法律规章主要是针对新建投资方式制定，并没有专门的海外并购投资法律法规，故造成我国企业对外投资采取海外并购方式进行时处于无法可依的困境，特别是我国能源企业近几年的海外投资，动辄数亿、数十亿美元的海外并购并非稀有。由于海外并购无法可依，我国能源企业海外并购存在着法律盲区，也存在较多法律障碍，对海外投资健康发展不利。因此，我国当务之急应尽快制定《中国企业海外投资法》、《海外投资企业所得税法》、《海外投资公司法》、《海外投资保险法》等法律，使海外投资企业生产、经营和合法权益不致受到侵犯。同时，制定上述法律，使我国签订的双边投资保护协定及缔结的多边投资保护公约有国内法上的支持。
2.重视双边或多边投资协定的谈判与签订
由于海外投资具有跨国性，不仅涉及到海外私人投资者与投资东道国之间的关系，而且还涉及到投资母国与投资东道国之间的关系。促进和保护海外直接投资，仅靠投资母国或投资东道国的国内立法远不够。资本输出国为了鼓励与保护本国的海外投资，往往需要借助双边投资保护协定，以保证其国内的海外投资立法的效力和作用。由于历史原因，中国政府过去在签署双边投资保护协议时，更多地从吸收外资的东道国角度来考虑，却较少从保护中国企业对外投资的角度去推敲。随着我国企业对外直接投资的不断扩大，今后再签署类似协定，或者对一些协议重新谈判时，要加强对中国“走出去”企业的利益保护。此外，中国应该参考德国、法国、荷兰、瑞典的做法，积极建立对外投资促进机构，制定鼓励、控制投资风险、促进投资收益保障机制。
3.完善境外投资保险制度
根据商务部的统计数据，我国海外投资较大比例分布在亚非拉的发展中国家，发生政治风险的可能性较大。而一个有效运行的海外投资保险制度能有效地分散、消化我国海外投资者的政治风险损失，使投资者得到更充分、有效的保护。因此，建立我国海外投资保险制度，预防东道国的政治风险的发生，保护我国海外投资及投资利益，已是当务之急。
4.积极进行外交保护
外交保护是一种传统的海外投资保护措施，是指允许一国依据一般国际法中的属人管辖权，对另一国违反国际法使其国民遭受损失的行为要求赔偿的权利。根据国际法的一般原则来推断，我国的海外投资者在东道国受到不法侵害或不公正待遇，得不到合理的司法或行政救济时，我国政府应当通过正当的外交途径，对该东道国提出求偿要求，从而保护我国境外投资者的利益，这完全符合国际法属人优先权原则。国家基于属人管辖权，有权利亦有义务为在外国经营事业并受到侵害的本国国民实施外交保护，这是一项被各国普遍接受的习惯法规则。
(四)正视利益冲突，拓宽利益沟通渠道，建立境外直接投资利益协调机制
1.正确看待境外投资活动中的利益冲突
一国企业的境外直接投资活动对企业本身、母国政府、东道国企业、东道国政府以及其他相关利益团体由于经济目标的差异会产生不同的影响，存在多重利益博弈关系，因此可能会产生一系列的利益矛盾与冲突。针对企业境外直接投资过程中的种种利益冲突现象，我们要去正确面对而不是逃避，认真分析企业境外直接投资过程中各主要相关利益主体的利益差别、利益冲突及其动因，建立我国企业境外直接投资的利益协调机制才能促进其境外投资活动的顺利进行。
2.拓宽利益沟通渠道
我国政府虽然对企业境外直接投资过程中所遇到的一些问题积极通过外交、国际争端解决机制、相关法律法规等途径尽力加以解决，但沟通方式与渠道还有待进一步拓宽。一方面，政府要注意搭建利益沟通平台，尤其要注意与投资企业的交流与沟通，建议通过定期到企业调研、召开论坛等形式了解企业境外投资过程中的问题，还可通过网络等快捷的沟通联系方式及时了解企业境外投资活动情况，及时协调处理好国家利益与企业利益冲突；另一方面，在协调与东道国政府及企业的利益冲突时要充分发挥政府外交、行业协会及驻外领事机构和商会的积极协调作用，有效化解各利益主体之间的矛盾或冲突。
［参考文献］
［1］冯鹏程．中国企业对外直接投资研究［M］．北京：印刷工业出版社，2009.
［2］李桂芳，储贺军．中国企业对外直接投资分析报告2010［M］．北京：中国经济出版社，2010.
［3］杜卓．中国对外直接投资的宏观管理政策研究［D］．天津商业大学，2007.
［4］陈蓉．国际直接投资新趋势与我国企业“走出去”的策略［J］．国际贸易，2008(6)．
一、改革对外投资管理体制
对外投资管理体制改革的重点，一是更多地运用法律手段、经济手段并辅之以必要的行政手段，提高对境外投资的宏观管理水平；二是要提高审批效率，有条件地放宽对境外投资的管制，为国内优势企业“走出去”投资创造便利条件；三是切实维护国家利益和经济安全，保障投资者合法权益，促进境外投资经营的健康发展。
（一）明确对外投资主管部门，理顺对外投资管理分工
“十一五”期间对外投资体制的改革，首先应明确境外投资的主管部门，彻底改变境外投资多头管理的问题。
管理部门明确，分工理顺后，商务部应会同有关部门抓紧起草出台对外投资管理的法律、法规，将对外投资纳入法制化的轨道。这些法律、法规的制定工作可由多个部门共同参与，但同样须明确各部门的管理职能和分工，避免交叉重叠。与此同时，要积极研究制订涉及国家外汇安全、知识产权保护、敏感行业安全、境外资产安全等管理办法，从而使整个对外投资宏观监管体系更加完善。
（二）改革、精简审批管理办法，减少审批环节
要改革现有的重审批、轻管理的管理办法，能不审批的尽量不审批，特别是属于非国有企业的投资，除特殊领域外，应由企业自主决策，实行报备制。要重视非国有企业对外直接投资的权利。确需保留审批的，要精简审批内容，减少审批环节，提高审批效率。应大幅简化、减少申报材料。对企业使用自有和自筹资金投资项目，今后应只审核投资地、内容、规模、期限等主要内容，不再审批有关项目商业风险的可行性研究报告、合同和章程等。投资的商业风险应由会计师事务所、审计机构、银行、出口信用保险公司等中介机构去评估。由投资者承担的可行性研究报告、合同和章程不再列入审批范围。此外，还应增加审批制度的透明度，审批的内容、条件、程序和时限，只要不涉及国家机密，应当一律公开，使政府的审批处于企业和社会的监督之下。
（三）政府的公共管理职能和国有资产所有者职能要分开
要把政府的公共管理职能和国有资产所有者职能要分开作为改革的重要内容。换言之，政府境外投资审批机构今后不再承担国有资产所有者职能。进一步明确在对外投资领域商务部作为政府主管部门的角色与国有资产管理委员会作为国有资产出资人的角色的分工，在相应的法律法规规章的约束范围内，做好自身的工作。国有资产监督管理委员会应当承担起国家企业对外投资出资人的角色，负责对境外投资项目的国内母体(总公司或集团)进行管理。
（四）改革境外投资外汇管理办法，解决企业境外融资难问题
要进一步改革境外投资外汇管理办法，允许境内企业购汇为其境外企业提供短期流动资金贷款，弥补境外企业的流动资金缺口，解决境外企业融资难问题。继续扩大全球授信项下对外担保管理方式的改革。在全球授信额度内，要允许境内银行的境外分支机构可直接对境外中资企业提供贷款，或者由境内银行为境内企业提供贷款，境内企业再为其境外中资企业提供资金支持。同时，根据境内银行的资产负债情况，给予其一定的对外担保额度，境内银行可在额度内自行决定是否为企业的境外融资提供担保。还应允许跨国公司购汇进行跨境资金运作，包括补充其境内外成员企业的流动资金。
（五）完善对外投资的总量控制办法与机制
在宏观管理上，商务部要商国家有关部门制定并颁布我国对外投资发展战略和中长期规划，确定年度对外投资的总规模，在审批时一方面控制资本流出总量，另一方面通过审批控制外债总规模，保持外债合理的期限结构、币种结构和债务人结构。在合理、有效的总量控制以及保证国家经济安全前提下，进一步完善境外投资的鼓励政策，应适度放宽境外投资用汇限制，赋予大型优势企业更大的境外投资决策自，鼓励各类企业发挥优势对境外实行“组合投资”。
二、构建对外投资促进体系，大力实施“走出去”战略
（一）对外投资法律保障与国际政策协调体系建设
“十一五”期间，国家应尽快制定一部调整对外投资基本关系的专门法律，内容包括从对外投资项目的审批、事后监管，到对外投资的促进、服务措施以及国有资本、民营资本对外投资的监管、监控、监测，以便使我国的境外企业有严格的国内法律约束和监督，使政府部门有法可依，切实可行地全面管理对外投资活动。
要加强国际政策协调，为我国对外投资企业提供国际保障。今后应当进一步加强双边投资保护协定和避免双重征税协定的商签、修改和实际履行的工作。特别是应加强尚未与我国签订这两类协定的众多发展中国家的工作，为我国“走出去”的企业提供切实的国际保障，从而维护国家利益。与此同时，要切实利用好我国已经参加的多边投资担保公约和多边投资争端解决公约。签署公约不仅是履行义务，还应享受其权利，在这方面应加强宣传、普及力度，促使我国“走出去”企业实际使用多边投资担保公约提供的相应支持，并且利用多边投资争端解决公约维护我国对外投资企业自身利益。
（二）建立对外投资信息咨询服务体系
加强对境外投资的宏观指导和服务。增强政府在信息服务方面的作用，完善对外投资业务信息系统，建立业务信息库并搭建信息交流交换平台。继续完善已经运行的“中国对外经济合作指南”网站，实现较大范围的资源共享。通过向公众提供政策、市场和项目等方面的信息服务，使我国企业增强对国外市场的了解，也使外国企业和机构熟悉我国及我国企业，加强中外企业之间的互动，不断扩大投资合作的领域和方式。
这方面未来要加强的主要工作，一是加速建立政府主导的对外投资国别地区项目库，为希望对外投资的企业提供及时已有价值的信息。二是成立对外直接投资促进机构，全面提供各国别地区的政治、经济等投资环境，当地外商投资条件，当地投资程序、政策法规、合同形式及其他基础信息，提供介绍合作伙伴、合作项目等直接贸易促进服务。三是由政府资助，由相关机构对境外投资企业立项建议书和可行性研究报告提供技术层面的帮助。
（三）为中外企业的合作创造较好的国际环境
加强政府在对外投资促进方面的推动和引导。利用政府高层领导出访和来访的机会，推动中外企业间大型合作项目的磋商和成交。顺应经济全球化和区域经济合作的发展潮流，积极参与国际多边投资框架谈判和区域经济合作，深入研究不同区域经济组织的特点，加快商签自由贸易协定。同时，加强双边经贸合作框架下对外投资的磋商机制，加强与外国驻华使馆和机构的联系，积极与有关国家签订经济合作方面的政府间双边协定。通过加强多双边交流和磋商，减少和排除企业合作中的壁垒 , 提高对外投资的便利化程度。从2004年11月开始建立的《国别投资经营障碍报告制度》，对维护我国境外企业的利益免遭东道国不当贸易保护的损害起到了积极作用，“十一五”期间应继续坚持。要建立境外中资企业商会制度，以促进境外中资企业健康发展，维护我国境外中资企业的合法权益。
（四）扩大对对外投资企业的融资支持
以往在对外投资政策性保险和非商业风险保障方面，我国仅对一般意义上的出口信用保险给予一定的业务支持。新近成立的中国出口信用保险公司，目前主要目的是通过保险合同形式，实现对企业出口合同安全收汇的保证，起到推动本国产品和服务出口的作用。今后还将担负促进实施“走出去”战略的任务，单独设立对外直接投资政治险和非商业险，使我国对外投资企业能够以公平的条件参与国外投资市场的竞争。此外，对符合国家产业发展战略和整个宏观经济利益的某些投资项目，比如制造业、服务业、高新技术领域，国家金融机构应给予优惠信贷；增加外汇留成比例，给予对外投资企业更多优惠性的政策贷款；建立对外投资发展基金，为对外投资企业提供与项目有关的资金帮助；为企业在境外获得银团贷款、租赁提供担保等。
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