立法的必要性
《条例（草案）》说明中提到，现行《北京市办法》（简称《实施办法》），自2001年实施以来，为本市大气污染防治提供了重要法律支持。本市在经济社会快速发展、人口数量快速增长的情况下，主要污染物年均浓度不断下降，空气质量得到持续改善。
但居高不下的大气污染物排放总量及不利的地理气象条件、周边地区区域传输等，使本市大气污染防治形势依然严峻，特别是2013年国家实施了新的空气质量标准，提出了更严格的要求。与新标准相比，本市有5项污染物超过标准，其中PM2.5超标一倍多，与国家首都、宜居城市的地位存在很大差距。采取更加严格的大气污染防治措施，已成各界共识。特别是今年，国务院常务会议制定了《大气污染防治行动计划》（“国十条”），进一步加大治理力度。为全面落实国务院要求，本市也及时制定了《北京市2013年—2017年清洁空气行动计划》，采取更加严格的措施，以更大力度推动大气治理工作。
《条例（草案）》说明中指出，目前，本市大气污染防治工作进入了以治理PM2.5为重点的新阶段，在人口和机动车数量持续高位增长、工地开复工面积不断扩大的情况下，大气污染治理难度不断增加，并已成制约本市经济社会发展的瓶颈。现行《实施办法》的相关制度措施却难以满足新阶段大气污染防治工作的实际需要：产业结构调整尚未与大气污染防治有效结合、机动车污染防治制度滞后等。因此，迫切需要通过立法完善上述制度。
另一方面，《实施办法》所依据的《大气污染防治法》正在修订中，短期内不能出台，且国家法针对的是全国情况。鉴于此，本市迫切需要根据实际情况，制定相对独立的地方大气污染防治立法，解决大气污染防治中具有地方特色的问题。所以，有必要制定新的地方法规《北京市大气污染防治条例》，替代现行的《北京市实施办法》。
立法的主要思路
《条例（草案）》说明中指出，要着重构建政府主导、排污单位具体实施、社会共同参与的大气污染防治体系，在制度构建上，以改善空气质量为目标，以实施大气污染物排放总量减排为主线，以控制PM2.5污染为重点，将大气污染防治同产业结构调整、能源结构调整、推动经济发展方式转变有机结合，由注重末端治理向注重源头治理转变，由浓度控制为主向浓度与总量控制并重转变，由注重企业治理向企业治理与区域、行业治理并重转变。特别是近期“国十条”的出台，及《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》的制定，涉及许多新的政策措施。在立法条款的设计上，《条例（草案）》充分考虑了与国家相关政策措施的对接，力求使本市的大气条例更具操作性，为大气环境治理提供有力的法律支持。
此次立法过程中，《条例（草案） 》着重从可操作性上把握以下四个方面：一是把握大气污染的形成原因、对应措施、治理目标的关系；二是理清大气污染防治方面政府、企业、民众、第三方机构之间的法律关系：三是注意对相关制度进行综合考量，争取做到目标科学、结构合理、内容适当、效果可控；四是理清社会关系和技术手段的关系，通过规范社会关系，促进技术手段的进步和使用。
立法的重点和亮点
《条例（草案）》共八章96条，主要内容包括：
一是明确大气污染防治责任。构建大气污染防治责任体系，明确了政府、企业、社会主体相互关系。政府负总责，制定环境质量和污染减排的目标、政策和标准，明确不同部门的管理职责，对企业行为进行监管。企业和社会主体承担减排主体责任，负有减排义务，采取各种污染减排措施，落实减排任务。社会主体有义务保护大气环境，遵守法律法规的规定，自觉践行绿色生产、生活方式，减少向大气排放污染物。
二是实施主要污染物总量控制制度。《条例（草案）》明确提出对主要污染物实行总量控制，并规定了总量控制的主要制度和措施。一是确定总量控制的基本内容和原则。对主要大气污染物排放和机动车数量实施总量控制。二是核定企业排放总量，实施排污许可证制度。三是明确总量指标来源渠道，确定排污交易制度。规定已建成项目通过环保部门核定取得，新建项目可通过市场购买或企业自身减排取得。四是实施建设项目总量控制前置审批制度。规定新建项目的总量指标取得办法由环保部门制定，改建、扩建项目的总量指标必须在环评审批前取得。同时规定环保部门审批环评文件时，必须遵循减量替代原则，即企业取得的指标量大于实际排放量。五是实施区域限批制度。对未完成总量控制任务的区域和行业暂停审批建设项目环评文件及其他相关文件。
三是针对不同污染物来源，设定相对应的控制措施。针对固定污染源的特点，规定能源结构调整、产业结构调整和优化工业布局。一是工业企业集中治理。《条例（草案）》规定，新建工业项目应按照规划进入相应的工业园区。二是控制燃煤总量，消减燃煤总量。继续规定对燃煤实行总量控制，通过划定和严格管理禁止使用燃煤区，调整优化能源结构等手段控制燃煤增量，减少现有燃煤存量。三是逐步淘汰高污染企业。规定制定高污染行业调整、工艺和设备淘汰名录时，应综合考虑城市功能定位和本市大气环境质量状况。
针对挥发性有机物污染特征，加强对使用行为的监管。一是规定产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应在密闭空间或设备中进行。二是对石化和加油站等企业和单位，要求采取措施防止泄露和挥发。三是着重强调了含挥发性有机物的原辅材料的使用情况的记录。
针对机动车和非道路移动机械的特点，实行从生产到报废全过程监管。一是把好新车准入关，明确汽车生产厂商对新车的质量保证责任。规定了汽车生产厂家在本市销售的机动车应当符合新车准入的环境保护标准，并保证在规定的耐久性期限内稳定达标，对不能达标的，取消其在本市的销售资格。二是确保在用车达标排放，规范定期检测等行为。明确了机动车检测机构、机动车所有者和使用者在定期检测中应承担的义务、遵守的规范。三是减少高排放车辆，淘汰老旧机动车。规定对超标排放、不符合在用车强制性规定的车辆，应当依法强制报废。四是增加非道路移动机械排放污染防治规定。规定了在本市使用非道路移动机械的污染控制制度。
针对扬尘污染特征，实施行为控制。一是明确扬尘控制范围，将房屋建筑、市政基础设施、河道整治及建筑拆除等施工工程、物料运输等活动均纳入控制范围。二是细化污染控制措施，按照来源，分别明确了各类产生扬尘的活动应当采取的措施。三是明确建设单位在防治扬尘污染中的责任，要求建设单位应当将防治扬尘污染的费用列入工程造价，并在工程承发包合同中明确施工单位防治扬尘污染的责任。
四是完善监测技术体系。环保部门负责统一监测、大气环境质量状况。排污企业必须自行监测，排放量大的企业还必须安装在线监测并自行污染物监测信息。环保部门组织监测网络进行监测，并公开监督监测的数据信息。
《条例（草案）》分三种情况分别加大处罚力度；一是针对现行规定罚款额度过低的问题，对上位法没有规定的行为，提高了罚款额度，最高可罚50万。二是对需要立即停止排污的，规定了查封排污设施的措施。三是对屡犯不改的情形，规定了加倍处罚制度。
《条例（草案）》说明中说，《条例（草案）》与现行实施办法相比，理念有所转变，制度有所创新，更加符合本市新阶段大气污染防治的实际需要：一是针对大气污染物排放总量居高不下的现状，设置总量控制专章，明确了对机动车数量和燃煤总量进行控制。二是针对颗粒物污染突出的实际，细化机动车污染防治规定，增加防治挥发性有机物污染、非道路移动机械污染的防治内容，专章设置“污染物扬尘污染”。三是针对违法成本普遍偏低的现实情况，加大处罚力度，提高处罚额度，增加加倍处罚、查封等措施。
市人大常委会提出
十方面意见和建议
市人大常委会审议认为，《条例（草案）》以改善空气质量为目标，以实施大气污染物排放总量减排为主线，将大气污染防治同产业结构调整、能源结构调整、推动经济发展方式转变有机结合，由注重末端治理向注重源头治理转变，重点规定了主要污染物总量控制制度、排污许可制度，并针对燃煤、挥发性有机物、机动车、工地扬尘等不同污染源，设定了相应控制措施。《条例（草案）》基本成熟，突出了首都特色，具有较强的针对性和可操作性。同时，市人大常委会提出了以下修改意见和建议：
一是关于基本原则。市人大常委会认为，首都经济和社会发展不能以牺牲环境为代价，必须两者兼顾，如不能兼顾，应明确环境保护优先的发展原则。此外，部分专家提出，应当增加“污染者担责”和“公众参与”的原则。在防治方法上，应对污染物排放实施从源头到末端全过程控制。
二是关于政府职责。市人大常委会认为，加大政府财政投入力度，是大气污染防治工作的重要保障。本市大气污染防治设施建设和升级改造、老旧机动车淘汰等，均需要市和区县人民政府加大财政投入，发挥财政资金的引导作用，应当在法规中增加保障财政投入的内容。
三是关于环境影响评价。市人大常委会认为，为使环评制度在大气污染防治工作中切实发挥作用，确保建设项目符合本市大气环境要求，应依据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，明确环境影响评价作为其他行政许可前置条件的法律地位，增强其制度刚性。
四是关于重污染天气应急措施。市人大常委会认为，为了保护居民身体健康，应对重污染天气带来的不利影响，本市应加强重污染天气监测预警体系建设，制定应急预案，增加土石方作业和露天停工等重污染天气应对措施，完善应急预警和应急管理相关内容。
五是关于总量控制。市人大常委会认为，要对主要污染物排放实施总量控制，是本市实现大气污染物总量减排、优化产业结构的重要手段，应对相关内容予以完善，增强可操作性。在调研中，部分专家学者提出，应明确实施总量控制的主要污染物种类。有专家学者还提出，总量控制制度作为本市大气污染防治基本制度，其具体目标、要求和排放总量指标取得途径，应向社会公开，并应明确逐年减少排放总量的要求。
六是关于防治固定源产生的大气污染。建立高污染燃料禁燃区制度是本市调整能源结构、减少燃煤总量的重要措施。市人大常委会认为，《北京市清洁空气行动计划（2011-2015年）大气污染控制措施》等规定中行之有效的管理措施，可通过法规予以进一步规范和固化。《条例（草案）》规定了本市综合考虑城市功能定位和大气环境质量状况，对高污染行业进行调整。市政府相关部门建议，调整的高污染行业范围应与国务院有关文件相协调，增加禁止新增炼焦和有色金属冶炼项目的规定。市人大常委会认为，对产生挥发性有机物污染大气环境的原料和产品进行源头控制，可降低末端监管的成本，有利于促进企业达标排放，应充实挥发性有机物产品标准的相关内容。
七是关于防治机动车排放污染。调研中有市政府相关部门和专家提出，《条例（草案）》规定的机动车数量调控政策，应当单列一条。同时，调研中还发现，本市目前仍有1.9万辆在用高排放黄标车。据测算，每辆黄标车的排放量相当于14辆达到国IV排放标准机动车的排污总和。市人大常委会认为，为落实国务院统一部署，应在条例中明确本市将限制高排放机动车上路行驶的规定。
八是关于防治扬尘污染。市人大常委会认为，《北京市清洁空气行动计划（2011-2015年大气污染控制措施》中规定将施工扬尘违法行为纳入建筑企业信用管理系统，作为招投标的重要依据。这些行之有效的管理措施应予以固化。同时，为进一步加强建筑垃圾运输车辆的监督管理，应要求运输车辆安装卫星定位系统，杜绝道路遗撒。
2005年11月，省十届人大常委会第二十一次会议对省人民政府提请的《浙江省固体废物污染环境防治条例(草案)》(以下简称草案)进行了审议。会后，法制委员会将草案印发各市、县(区)人大常委会、省人大代表、省级有关部门和地方立法专家库成员，并在地方立法网上公布，征求各方面意见。同时赴部分市、县(区)进行调研，听取有关部门、固体废物产生企业、固体废物集中处置单位、医疗卫生机构、村民委员会等方面意见。3月13日，召开省级有关部门座谈会进一步征求意见。根据委员的审议意见和各地、各方面的意见，法制委员会对草案作了多次研究、修改，并与农业和资源环境保护委员会作了沟通。3月15日，法制委员会召开会议，对草案修改稿进行了审议。现将审议修改情况报告如下：
一、关于体例结构问题。草案四十条，未分章节。根据农资环委和一些委员、地方的意见，草案修改稿补充增加了政府在固体废物污染防治中的职责、病死畜禽的处理、土壤污染防治、农村生活垃圾及电子废物污染环境的防治等内容，并对草案的一些条款进行了较大幅度修改。为使草案的结构、条理更为合理、清晰，草案修改稿将条文内容分为七章，并对条文进行了重新梳理和调整。
二、关于政府部门在固体废物污染防治中的职责问题。有的委员和部门提出，为进一步加强环境保护工作，政府应建立环境保护目标责任制，并制定相应政策和措施，促进废物综合利用。为此，建议根据国务院最近出台的关于落实科学发展观、加强环境保护的决定精神，增加规定：各级人民政府应当建立和完善环境保护目标责任制，将固体废物污染环境防治工作纳入环境保护年度目标管理，并作为政府主要负责人政绩考核的重要内容(草案修改稿第五条)。县级以上人民政府应当采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施，鼓励和支持固体废物污染环境防治的科学研究和技术开发，促进固体废物的充分回收和合理利用(草案修改稿第四条第二款)。有的地方提出，环境保护部门作为固体废物污染环境防治工作的统一监督管理部门，应当建立健全相关制度，加大污染防治监管力度。为此，建议增加省环境保护部门应当建立健全固体废物污染环境监测制度和处置环境突发事件的应急预案并组织建设监测网络，各级环境保护部门应当加强固体废物排放量、污染情况及处置等信息收集、工作，建立和完善信息查询系统、固体废物污染环境举报制度等内容(草案修改稿第七条、第八条)。考虑到实践中固体废物污染环境防治具体管理工作主要由环保部门所属的固体废物管理机构负责，建议增加“环境保护行政主管部门可以依法委托其所属的固体废物管理机构负责固体废物污染环境防治监督管理的具体工作”的内容(草案修改稿第六条)。
三、关于病死畜禽的处理。省人大农资环委和有的地方提出，病死畜禽的处理在实践中存在处置设施不到位、处理不规范、处理费用不明确等问题，建议条例作出相应规定。为此，建议增加一条，规定：农业行政主管部门负责病死畜禽处理的监督管理工作。县级以上人民政府应当统筹规划和组织建设病死畜禽集中处置设施，并承担染疫畜禽和为防止疫病传播在一定区域内捕杀的畜禽处理费用。病死畜禽应当按照国家规定的标准和方法进行处置(草案修改稿第十五条)。
四、关于土壤污染的防治。草案第二十五条对土地的开发利用者事先进行土地环境影响评价及对污染土壤进行清理和处置作了规定。省人大农资环委和一些地方提出，土壤污染防治应以预防为主，从防治两个方面加以规定。草案关于污染土壤清理和处置费用由开发利用者承担的规定不公平，同时对污染土壤的认定标准也应予以明确。为此，建议增加两条，规定：县级以上人民政府应当制定土壤污染防治规划，组织土壤污染状况调查。污染土壤实行环境风险评估和修复制度，被污染土壤的清理和处置费用由造成污染的单位和个人承担。需要进行环境影响评价的土地的范围和污染土壤的认定标准由省环境保护部门会同有关部门确定(草案修改稿第十六条、第十七条)。
五、关于农村生活垃圾污染环境的防治。草案第十条对统筹建设城乡生活垃圾收集、贮存、运输、处置设施，实现城乡生活垃圾处置设施共建共享作了规定。一些委员、代表和有关方面提出，在社会主义新农村建设中，农村生活垃圾的收集、贮存、运输、处置是一个薄弱环节，草案应对农村生活垃圾的处理作出相应规定。从我省实际看，目前大部分地区对农村生活垃圾的处理实行“村收、乡运、县处理”的运行机制，由政府给予相应补助，效果良好，条例对此应予肯定。为此，建议增加一条，规定：农村生活垃圾的清扫、收集、运输和处置实行村收集、乡镇中转、县(市、区)处置的原则。不具备集中处置条件的偏远山区、海岛的农村，经县级环境卫生行政主管部门同意，可以就地无害化处理生活垃圾。各级人民政府对农村生活垃圾的处理费用给予财政补助和支持(草案修改稿第二十七条)。
六、关于危险废物的利用和转移。草案第十二条第二款规定，从事危险废物利用的单位，应当向环境保护部门申领危险废物经营许可证，申领条件依照国务院《危险废物经营许可证管理办法》执行。有的地方提出，利用危险废物需申领经营许可证，系《固体废物污染环境防治法》修改后新设的一项许可，目前国家尚未出台配套办法对利用危险废物的许可条件作出规定，建议条例对此予以明确。为此，草案修改稿对利用危险废物的许可条件作了规定，并明确法律、行政法规对申领条件另有规定的，从其规定(草案修改稿第三十二条)。
草案第十五条规定，转移危险废物需报省环境保护部门批准。省人大农资环委和有的地方提出，草案关于转移危险废物审批权的规定与《固体废物污染环境防治法》的规定不一致，省内特别是设区的市内转移危险废物的，报省环境保护部门批准没有必要。为此，建议根据上位法的有关规定和实际管理的需要，对危险废物跨设区的市转移、设区的市内转移及跨省转移的审批权分别作了相应规定，并对转移危险废物的条件予以明确(草案修改稿第三十四条)。同时，为简化手续，对一年内多次转移危险废物的单位，建议增加危险废物转移年度计划经批准后，每次按计划转移时可不再审批以及危险废物移出地和接受地环境保护部门应当加强对危险废物转移、利用和处置活动的监管等内容(草案修改稿第三十五条、第三十六条)。
七、关于行政强制措施。有的地方和部门提出，为加强对危险废物的监管，应当赋予环境保护部门对违法收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的设施、场所等实施查封、暂扣强制措施权。法制委员会经研究认为，行政强制措施的设定应当适当，兼顾公共利益和当事人的合法权益。鉴于危险废物的危害性较大，为防止和控制危险废物的污染，加大查处力度，赋予环境保护部门一定的行政强制权是必要的。同时，国务院《医疗废物管理条例》已规定卫生、环境保护部门有权对违法收集、贮存、运送、处置医疗废物的相关设备、场所、运输工具和
物品进行查封、暂扣。为此，建议增加环境保护部门对涉嫌违法收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的设备、场所、运输工具和物品可予以暂扣、查封的内容，同时，为保护行政相对人的合法权益，规范行政强制权的行使，对查封、暂扣的批准程序、期限、行政机关的保管责任等作了明确规定(草案修改稿第四十二条、第四十三条)。
八、关于有害废物的利用处置。草案第二十一条规定，利用和处置有害废物实行备案制度。有的地方提出，有害废物虽未列入国家危险废物名录，但含有毒有害物质，在利用处置过程中必然产生有毒有害物质，其危害性与危险废物相当。由于我国的危险废物名录系1998年颁布，至今未作调整，随着经济和科学技术的发展，一些具有危险特性或按照国际通行标准纳入危险废物名录进行管理的有毒有害物质，尚未纳入我国危险废物名录，将这些固体废物列为有害废物实行更为严格的管理是必要的，仅靠备案制度无法有效控制和防止对环境的污染。为此，建议将备案制度修改为：从事利用和处置有害废物经营活动，需具备一定条件，并经环境保护部门批准。同时对有毒有害废物实行目录管理，由省环境保护部门会同有关部门规定统一的鉴别标准和鉴别方法(草案修改稿第四十四条)。
九、关于电子废物污染环境的防治。草案第十六条对含有危险废物的电子废物的收集、贮存、处置等作了规定。根据该条规定，从事拆解、处置电线电缆、电路板、电子电器、塑胶机过滤网等电子废物应具有危险废物经营许可证。有的地方和部门提出，草案对电子废物的界定不够准确、全面，电子废物在利用、拆解过程中并不一定产生危险废物，要求拆解处置单位必须具有危险废物经营许可证，与上位法的规定不符。同时，有的委员和部门提出，随着经济社会的发展，电子废物污染环境的问题日益突出，需要建立一套完整的具有可操作性的电子废物处置制度，如实行废旧家电及电子产品回收处理生产者责任制等。法制委员会经研究认为，电子废物污染防治属于全国性问题，需要在国家层面上统一规范，在国家尚未立法的情况下，地方性法规可以对电子废物污染环境防治作出一些原则性规定。为此，建议增加电子废物的产生者承担污染防治责任，建立电子废物经营情况登记制和回收制度等内容(草案修改稿第四十五条、第四十六条、第四十七条)；同时，针对我省一些地方电子废物拆解和利用过程中造成严重污染环境的实际，建议增加关于从事电子废物拆解、利用经营活动需具备一定的条件以及不具备条件从事电子废物拆解、利用经营活动应承担相应法律责任的规定(草案修改稿第四十八条、第五十一条)。
此外，还对草案的其他一些条款和文字作了相应修改。
治理主体:政府主导与公众参与的平衡
长期以来，我国基于国家至上和国家权力无限的观念，奉行国家本位模式。其最大特点是行政机关在犯罪治理中居于垄断地位，政府是环境污染犯罪治理的主导力量。犯罪治理的政策主要来自于政府的政策和方针，治理策略也会随着政府政策的变化而变化。而政策往往具有相当的灵活性，这就导致治理具有很大的不确定性。在政府本位的治理模式中，依附于政府政策的法律制定、执行的可预测性和稳定性不能得到保障，同样的犯罪行为随着政策的变化会导致不同的后果。由于治理政策经常变化，导致治理的效果大大降低。另外，国家本位治理模式认为对环境污染犯罪的处理是国家的事情，政府是犯罪治理的直接责任人。在环境形势恶化期间，为了维护政府的权威，树立公信力，政府往往会违背犯罪治理的基本规律，采取专项整治或治理等方式，集中投入司法资源和社会资源对环境污染犯罪进行整治，反而造成社会资源的更多滥用和浪费。
环境污染犯罪的发生涉及诸多因素，其犯罪原因是一个多层次的复杂系统。治理环境污染犯罪必须注意观察与环境污染犯罪的发生有密切联系的各种社会关系，重视对环境污染犯罪原因的控制。由于环境污染犯罪治理所涉技的因素众多，单靠政府无法应对环境污染犯罪发生的诸多因素。因此，治理环境污染犯罪应该是整个社会的共同责任，必须动员整个社会力量。不论是作为社会组织管理者的政府，还是作为社会组成部分的社会团体、组织以及公民个人，都是环境污染犯罪治理的主体。当然，社会公众参与到环境污染犯罪治理并不是否定国家在环境污染犯罪治理中的作用，而是在强调国家的引导作用、明确政府责任的同时，充分发挥社会公众在环境污染犯罪治理中的作用，推动环境污染犯罪治理的主动性。在现代社会，国家并不会主动介入社会生活，传统行政法手段或刑罚手段往往只在发生了危害社会秩序或他人人身财产安全之时才对污染行为加以规制，是一种消极的被动控制。但是，环境污染具有破坏范围广治理恢复困难的特点，这就要求必须在污染之前就进行主动控制。可以说，环境污染的特殊性客观上促使环境污染犯罪治理的革新，这种革新反映了环境污染犯罪治理模式应该是一种以预防为前提的治理模式，转变集中表现在社会公众与政府协同合作。社会公众与政府的协作可以充分调动社会多元力量和运用多种社会控制手段，既重视打击环境污染犯罪，又注重事先预防和控制环境污染犯罪。
公众参与到环境污染犯罪治理中对环境污染进行非政府的控制是环境污染犯罪治理的发展趋势，政府和社会的协同合作应该成为新时期我国治理环境污染犯罪的基本方式。我国推动公众参与环境污染犯罪治理，可从以下几个方面入手:第一，培育公众参与环境污染犯罪治理的意识与热情。公众参与环境污染犯罪治理最根本的问题是如何激发公众参与的意识和热情。在司法实践中，经过参与个案经验的积累，公众参与的意识和热情正逐步提高，但是，从整体上看社会公众参与环境污染犯罪治理的意识和热情还是难以满足环境污染犯罪治理的要求。为了提高社会公众参与的意识和热情，一方面可以发挥媒体的推动作用，特别是在网络化时代，媒体不仅可以提供环境污染犯罪信息、宣传环境污染犯罪的严重后果，从而激发公众参与的热情，也可以为公众参与提供良好的途径和平台;另一方面，政府应采取各种措施鼓励公众参与环境污染犯罪治理，例如，可以通过奖励的方式鼓励公众参与到环境污染犯罪治理中。
第二，建立环境污染犯罪信息公开制度。公众只有在知情的前提下才能参与，知情权是公众有效地参与环境污染犯罪治理的前提与基础。为了保障公众的知情权，必须建立和完善犯罪信息公开制度，可以使公众了解环境污染犯罪的规律、特点，从而提高犯罪治理的有效性。犯罪信息公开也可以引起公众对环境污染犯罪问题的关注，激起强烈的社会舆论，提高公众参与犯罪预防的责任感和自觉性山。因此，应当采取适当的措施，建立环境污染犯罪信息公开制度，为社会公众获取信息提供必要的保障。
第三，完善环境刑事司法制度。在环境刑事诉讼中，可以提高被害人的诉讼地位。环境污染犯罪案件在我国是公诉案件，只有检察机关才有权提起刑事诉讼，对犯罪人进行起诉。但是，环境污染犯罪与其他刑事犯罪的性质显著不同，其侵害的对象具有不特定性，涉及的区域广，危害程度极大，且难以回复。因此，可以赋予被害人在环境刑事诉讼中的自诉权。同时，环境刑事诉讼过程要符合司法民主与公开的要求，将社会公众参与到诉讼过程中，既确保社会公众分享到司法权，又有助于把公众的良知引入刑事司法，使得刑事司法更加接近公众情感，从而激发公众参与环境污染犯罪治理的热情。
治理体制:环境行政执法与刑事司法的衔接
环境违法行为与环境污染犯罪行为的危害程度不同，在性质上并无差异，但危害程度的不同就导致了法律后果和处理机制的迥异。在我国法律体系中，环境违法行为与环境污染犯罪行为在处理机制上具有绝对的区别:环境违法行为由行政机关处理，环境污染犯罪行为由司法机关处理。这种治理体制貌似明确，但是，由于行政执法与刑事司法各自形成封闭的体系，没有形成顺畅的衔接渠道，直接导致对环境领域犯罪行为的追究受阻。
在环境治理领域，行政执法与刑事司法不顺畅的主要原因在于在治理的权力分配不合理，行政权过大，制约了司法权。在司法实践中，公安部门虽然可以独立地对涉嫌环境污染犯罪的案件进行立案侦查。但是，由于环境污染本身的复杂性，无论是对环境污染行为、危害结果的调查，还是对因果关系的认定都不同于其他的刑事案件。由于公安机关对环境污染缺乏专业知识和收集证据的能力，导致公安机关事实上对环境污染犯罪案件材料的来源主要依赖于环保部门的移送。根据《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境污染犯罪案件的若干规定》，环境保护行政主管部门在查处环境违法行为的过程中，发现有符合移送条件的案件，应当立即指定两名或者两名以上行政执法人员组成专案组专门负责，核实情况后提出移送案件的书面报告，报经本部门正职负责人或者主持工作的负责人审批。决定批准的，向同级公安机关或者人民检察院移送手续;决定不批准的，应当将不予批准的理由记录在案。按照这一规定，环保部门对环境污染案件是否移交司法机关具有重要影响，他可以根据自身的判断来决定对涉嫌环境污染犯罪的案件是否移送给司法机关。从程序看，行政机关对环境污染案件具有较强的筛选功能，完全有可能过滤一些案件，从而导致一些环境污染犯罪行为难以进入到刑事司法程序。事实上，在我国一些社会影响很大的环境污染案件无法进入司法程序，很多都是由于环保部门的不作为所造成的。
在现有的治理体制中，由于行政执法不严，导致刑事司法承担着很大的压力。环境状况的持续恶化促使社会推动刑事司法强势介入到环境污染治理领域，《刑法修正案(八)》对污染环境罪的犯罪构成进行了修改，降低了成罪标准，扩大了法网。刑事司法的强势介入取得了一定的效果，据不完全统计，自最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》出台后的半年内，环保部门向公安机关移送了近300起涉嫌环境污染犯罪案件，超过近5年的总和;公安机关已立案侦办247起此类案件，相当于过去10年立案总量。通过刑事司法倒逼环境行政严格执法的方式，尽管在短期内具有一定效果，但是，过分使用刑罚手段也会过度透支司法信用，从而助长不法分子的投机心理。环境污染犯罪治理体制改革的核心问题还是如何解决环境行政执法与刑事司法的衔接问题，从而推动行政机关与司法机关应对环境违法犯罪行为的协调性。
协调环境行政执法与刑事司法关系，可从以下几个方面入手:第一，建立专业的环保警察，即在公安机关内部设立专门的环境污染犯罪追诉机关。目前，国内一些省份已经开始了设置环保警察的尝试，例如河北省于2013年9月18日成立了全国首支环境安全保卫总队。环境警察机构的建立既是用刑事手段保障环境行政执法的权威性和效能，又避免了行政机关与司法机关之间因为立场、角度的不同而产生冲突。
第二，构建环境行政执法与刑事司法一体化的信息平台。环保部门、公安机关、检察机关可以借助电子化办公系统设置联合执法系统，由行政机关与公安机关将各类环境污染案件信息录入系统，在案件线索、行政处罚结果、法律文件、数据规定及案件处理程序上，逐步实现环保部门与公安机关、人民检察院信息联网共享。环境违法信息平台建设既可以强化司法机关对环境行政执法的监督，也可以提高环境行政执法与刑事司法的公开与效率，从而更好实现行政执法与刑事司法的对接。
第三，加强检察机关对环境行政执法的监督。检察机关是我国法定的法律监督机关，可以对环境行政的执法活动进行监督。检察机关的监督可以包括日常监督和专项监督:日常监督是根据信息平台对录入系统的环境污染案件的执法情况进行全程监管，促进环境执法人员严格履行环境监管的职责;专项监督是检察机关定期对环境执法机构的案卷进行抽查、评查，以考虑案件办理是否合法、有效，有无存在该移送而不移送的案件。
治理手段:刑罚与其他治理手段的协调
从国外的经验来看，犯罪治理应当是合理使用多种手段的系统性治理策略，单纯依靠某一因素或某一手段无法达到犯罪控制的预期目的。在我国，政府是环境污染犯罪治理的直接责任人，由于行政手段和刑罚手段具有猛药的作用，短时期内效果比较明显，因此，刑罚手段与行政手段是治理的惯常手段，而其他手段基本不受重视。同时，在当前行政执法与刑事司法不顺畅的法律制度背景下，行政处罚方法与刑罚方法相互脱节，各自为战，未能对环境污染的治理形成应有的合力。刑法理论一般认为，刑法具有谦抑性，只有当其他法律不能调整某种社会关系时，才由刑法予以调整;只有当其他法律不足以抑止某种危害行为时，才由刑法予以处罚。我国刑法对犯罪的规定模式是立法定性又定量的模式，只有行为的社会危害性达到一定程度才能由刑罚制裁。在环境污染犯罪治理中，由于污染行为轻重有别，所以处罚也应该有区别。环境行政法对一般的环境污染行为进行处罚，而刑法对严重的环境污染行为进行处罚。
从技术层面上讲，各个法律各司其职，共同起到治理环境污染犯罪的作用。但是，由于我国行政法观念不发达，特别是行政执法不严的情况下，导致刑法在环境污染犯罪的治理中面临着很大的压力:既要担负防止一般环境污染违法行为发生的任务，又要预防严重环境污染犯罪行为的发生。人们本来希望通过这样的立法模式来缩小刑法介入社会生活的范围，但现实的使命又使得刑法不得不广泛地介入到社会生活之中。刑罚只是犯罪治理的手段乙.，只有其他手段不足以解决社会纠纷之时，刑罚才能介入。正如德国刑法学家李斯特所说的最好的刑事政策就是最好的社会政策，仅靠刑罚手段不足以抑制犯罪。在任何司法体系中刑罚并不是唯一阻止环境污染行为的有效方法。刑罚总是作为不得已的最后使用的方法，并且可以结合其他(行政、金融等)法律规定使用。当一个适度的刑罚和其他法律手段相结合一起使用时，才会发挥有效的作用。
海洋运输承担了90%的国际贸易量，由海洋运输引起的环境污染主要是船舶污染。为此，国际海事组织先后制定了《国际防止船舶污染公约》和相关各类补充文件。《1973年国际船舶污染预防公约》是为保护海洋环境，由国际海事组织制定的有关防止和限制船舶排放油类和其他有害物质污染海洋方面的安全规定的国际公约，是旨在防止船舶造成海洋污染的重要国际公约，也是人类保护海洋环境的主要国际公约。它包括6个技术性附则： 附则i---防止油污规则；附则ii---控制散装有毒液体物质污染规则；附则iii---防止海运包装形式有害物质污染规则；附则iv---防止船舶生活污水污染规则；附则v---防止船舶垃圾污染规则；附则vi---防止船舶造成大气污染规则。基本涵盖了主要类型的船舶污染，包括油污、有毒液体、有害包装物、污水和垃圾等。后来的《关于1973年国际防止船舶造成污染公约的1978年议定书》主要是对1973年公约的《附则ⅰ防止油污规则》进行实质性修政和补充，其他几个附则没有多大变化。该公约以其详细和全面的船舶污染防治规范，成为各国船舶污染防治立法的典范。
法案出台背景
澳大利亚是一个四面环海的大陆，其海岸线长达37521公里，其对外贸易运输主要依靠海运，海洋就是澳大利亚的生命线，因此澳大利亚政府非常重视海洋环境保护。澳大利亚制定了大量的海洋环境保护立法，并不断修改完善，仅仅自2010年以来，澳大利亚就在联邦和州的层次上修订了海洋环境保护法多次。
2010年11月9日，澳大利亚联邦通过了《2010海洋保护法修正案》，该法修正了《2008海洋保护（船用油污染损害的民事责任）法》和《1983海洋保护（船舶污染预防）法》，给2008海洋保护法增加了一节新的内容---响应者免责，以保护那些在燃油溢出事故中给污染受害者提供了合理帮助，并因此而拥有良好信誉的人员。而对1983海洋保护法则修订了一些条款，如对含硫燃油的使用要比本文由收集整理指定限值更高；要求澳大利亚海事部门同意安排一个在船上以外的地方，专门放置船上燃油供应簿。还要制定相关条款，要求保存关于损害臭氧层物质的记录，并在记录本中规定虚假或误导性条目的惩罚。此外，维多利亚州也在2010年9月28日通过了《2010海洋安全法》，该法修订了1988年的《海洋法》，目的是以一种更现代的安全管制方式改善海洋安全状况，其中包括防治海洋污染造成的安全问题。
同时，这也是新南威尔士州（以下简称新州）加强环境保护，严格防治环境污染的一个大趋势所致。2011年11月，新南威尔士州通过了《2011环境保护法修正案》。该法案针对那些有引发污染事件风险的组织应该准备遵守法案所带来的变化，包括增加报告义务，应对增大的处罚，要求制定污染事件应急反应计划和公开环境监测数据等等。
法案主要内容
2012年3月7日，澳大利亚新南威尔士州议会通过了新的《2011海洋污染法》，这部法律借鉴了《1973年国际船舶污染预防公约》、澳大利亚联邦2010年刚刚修订的《2010海洋保护法修正案》和新州刚刚修订的《2011环境保护法修正案》。法案的主要修订内容是禁止向国家水域排放有害包装物，排放污水和垃圾，如果有这些违法行为，则公司可能面临最高数百万美元的罚款。这部新法律也引入了一种更为全面的紧急计划和海洋污染报告制度，使得海洋污染事故反应和岸上污染事故的反应机制更为一致。
思考和借鉴
对由于海洋运输船舶引起的海洋环境污染，中国政府一贯高度重视，先后颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》、《中国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》等法律法规，并加入了《1973年国际防止船舶遣成污染公约》和《关于1973年国际防止船舶造成污染公约的1978年议定书》（“73/8防污公约”，73/78marpol）等防止船舶污染海洋的国际公约。
目前我国最新的海洋船舶污染防治法是交通运输部颁布的《中国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》，该规定是中国政府履行《73/78防污公约》，确保公约的各项要求得以严格执行，使现行规定与公约最新要求相一致，与公约全面接轨的具体实施，对提高我国的履约水平具有非常重要的意义。该规定建立了比较完善的船舶污染预防制度体系，包括船舶污染物的排放与接收、船舶载运污染危害性货物及其有关作业、船舶拆解、打捞、修造和其他水上水下船舶施工作业和违法的相应法律责任等内容。明确了海事机构管理职能和船舶有关作业活动范围。明确了船舶污染防治管理的一般要求。建立了完善的船舶污染物接收作业管理制度。明确了船舶载运污染危害性货物管理要求。明确了船舶油料供受作业的管理要求。明确了船舶拆解、打捞、修造等水上水下施工作业的污染防治管理要求。明确了监督管理和法律责任。尽管该法在2010年颁布并在2011年得以实施，但我国的船舶造成的海洋污染事故仍然非常严重，考量澳大利亚新南威尔士州颁布的最新海洋污染法，可在以下几个方面思考和借鉴：
1、程序和实体并重在防治船舶污染海洋立法中同样重要
我国船舶污染海洋立法存在一个明显的问题，即轻程序，重实体。《海洋环境保护法》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》均设定了防治船舶污染的相关制度，但没有明确在制度执行过程中所必须的操作性规定，《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》弥补了这些不足，制定和完善了操作性规定，但这些规定多为实体性规定，对程序性规制明显不足。如对船舶污染物的接收，该规定只明确“船舶应当将不符合规定排放要求以及禁止向海域排放的污染物排入具备相应接收能力的港口接收设施或委托具备相应接收能力的船舶污染物接收单位接收，船舶污染物接收作业单位应当落实安全与防污染管理制度。进行污染物接收作业的，应当遵守国家有关标准、规程，并采取有效的防污染措施，防止污染物溢漏。”但审视该条规定，对船舶和船舶污染物接收单位之间的污染物交接程序并未规制，从而可能导致交接上的混乱，以致污染物遗漏。而澳大利亚新州《海洋污染法》要求船舶针对造成的石油和有毒液体紧急污染事故制定应急预案并随船携带。该应急计划的必备条款中就包含报告紧急事件必须遵循的程序、和主管机构合作应对的程序，特别是和船上负责通讯的人。在法定的垃圾处理计划中，也包括收集、储存、处理和处置垃圾的程序，包括使用船上设备来执行这些程序。
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2、信息披露：污染船舶负责报告，全程信息公开
在澳大利亚新州的海洋污染法针对船舶污染的防治规定中，关于信息披露和公开的法律规范非常多，特别是关于污染紧急事件应急反应中的信息公开。如对船舶污染海洋事故的报告义务：不仅要求污染船舶报告涉及石油污染和有毒液体污染事故，还要求船舶必须报告涉及丢弃废弃包装物，或者大船舶污水处理系统出现故障或失灵，导致未经处理或者未充分处理的污水排放。污染船舶报告的时间要求从“一旦有条件就报告”转变为“无条件的立即报告”；而且必须把污染事件从始至终的最新信息告知最高可达6个相关的主管当局；同时，设定政府的通告义务。如该法案授权部长发出一系列海洋环境保护通告，包括：海洋污染清除通告、海洋污染预防通告和海洋污染禁止通告。
我国虽然在《海洋环境保护法》中规定了任何船舶和民用航空器对海上排污或污染事件的报告义务，并在《防治船舶污染海洋环境管理条例》明确规定“任何单位和个人发现船舶及其有关作业活动造成或者可能造成海洋环境污染的，应当立即就近向海事管理机构报告”。其后又专章规定了船舶污染事故应急处置制度，其中也专门规定了船舶污染事故报告制度，交通运输部的《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》重复了任何单位和个人对船舶污染的报告义务，但这种表面上宽泛的报告主体范围，实际上导致报告主体的不明确，同时由于没有明确报告的污染物种类，也造成善良的可能报告人无法确定是否属于该报告的污染。信息披露的主要责任是政府和企业共同承担的，尤其是在污染的处理阶段，政府作为监管部门，应该成为主要的信息公开来源，这也是我国船舶污染防治立法中，对政府信息公开义务的立法缺位。
3、法律实施：对污染船舶的处罚力度和对政府的监督
船舶污染海洋防治法的有效实施，主要依靠命令-控制手段，即一方面依靠政府严格公正执法，另一方面依靠强有力的处罚。然而，政府是由市场经济体制下的“经济人”组成，政府官员也可能权力寻租，或为机构俘获，因此，对监管者必须设立有效的制约，同时要有力震慑潜在的违法者，处罚必须充分引起被处罚者的充分重视，这只能依靠加大处罚力度。澳大利亚新州海洋污染法为保证政府的监管效率，在立法中明确了政府的责任，如通知义务、持续的信息披露义务，再如对环保许可证持有者的监管内容公开，以接受公众监督，即环境保护机构必须在其公报上公布与环保许可证持有者相关的数据内容：包括强制性的环境审计内容，污染研究和污染减轻方案，和/或发给环保许可证持有者的处罚通知等。
法案出台背景
澳大利亚是一个四面环海的大陆,其海岸线长达37521公里,其对外贸易运输主要依靠海运,海洋就是澳大利亚的生命线,因此澳大利亚政府非常重视海洋环境保护。澳大利亚制定了大量的海洋环境保护立法,并不断修改完善,仅仅自2010年以来,澳大利亚就在联邦和州的层次上修订了海洋环境保护法多次。
2010年11月9日,澳大利亚联邦通过了《2010海洋保护法修正案》,该法修正了《2008海洋保护(船用油污染损害的民事责任)法》和《1983海洋保护(船舶污染预防)法》,给2008海洋保护法增加了一节新的内容---响应者免责,以保护那些在燃油溢出事故中给污染受害者提供了合理帮助,并因此而拥有良好信誉的人员。而对1983海洋保护法则修订了一些条款,如对含硫燃油的使用要比指定限值更高;要求澳大利亚海事部门同意安排一个在船上以外的地方,专门放置船上燃油供应簿。还要制定相关条款,要求保存关于损害臭氧层物质的记录,并在记录本中规定虚假或误导性条目的惩罚。此外,维多利亚州也在2010年9月28日通过了《2010海洋安全法》,该法修订了1988年的《海洋法》,目的是以一种更现代的安全管制方式改善海洋安全状况,其中包括防治海洋污染造成的安全问题。
同时,这也是新南威尔士州(以下简称新州)加强环境保护,严格防治环境污染的一个大趋势所致。2011年11月,新南威尔士州通过了《2011环境保护法修正案》。该法案针对那些有引发污染事件风险的组织应该准备遵守法案所带来的变化,包括增加报告义务,应对增大的处罚,要求制定污染事件应急反应计划和公开环境监测数据等等。
法案主要内容
2012年3月7日,澳大利亚新南威尔士州议会通过了新的《2011海洋污染法》,这部法律借鉴了《1973年国际船舶污染预防公约》、澳大利亚联邦2010年刚刚修订的《2010海洋保护法修正案》和新州刚刚修订的《2011环境保护法修正案》。法案的主要修订内容是禁止向国家水域排放有害包装物,排放污水和垃圾,如果有这些违法行为,则公司可能面临最高数百万美元的罚款。这部新法律也引入了一种更为全面的紧急计划和海洋污染报告制度,使得海洋污染事故反应和岸上污染事故的反应机制更为一致。
思考和借鉴
对由于海洋运输船舶引起的海洋环境污染,中国政府一贯高度重视,先后颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》、《中国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》等法律法规,并加入了《1973年国际防止船舶遣成污染公约》和《关于1973年国际防止船舶造成污染公约的1978年议定书》(“73/8防污公约”,73/78MARPOL)等防止船舶污染海洋的国际公约。
目前我国最新的海洋船舶污染防治法是交通运输部颁布的《中国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》,该规定是中国政府履行《73/78防污公约》,确保公约的各项要求得以严格执行,使现行规定与公约最新要求相一致,与公约全面接轨的具体实施,对提高我国的履约水平具有非常重要的意义。该规定建立了比较完善的船舶污染预防制度体系,包括船舶污染物的排放与接收、船舶载运污染危害性货物及其有关作业、船舶拆解、打捞、修造和其他水上水下船舶施工作业和违法的相应法律责任等内容。明确了海事机构管理职能和船舶有关作业活动范围。明确了船舶污染防治管理的一般要求。建立了完善的船舶污染物接收作业管理制度。明确了船舶载运污染危害性货物管理要求。明确了船舶油料供受作业的管理要求。明确了船舶拆解、打捞、修造等水上水下施工作业的污染防治管理要求。明确了监督管理和法律责任。尽管该法在2010年颁布并在2011年得以实施,但我国的船舶造成的海洋污染事故仍然非常严重,考量澳大利亚新南威尔士州颁布的最新海洋污染法,可在以下几个方面思考和借鉴:
1、程序和实体并重在防治船舶污染海洋立法中同样重要
我国船舶污染海洋立法存在一个明显的问题,即轻程序,重实体。《海洋环境保护法》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》均设定了防治船舶污染的相关制度,但没有明确在制度执行过程中所必须的操作性规定,《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》弥补了这些不足,制定和完善了操作性规定,但这些规定多为实体性规定,对程序性规制明显不足。如对船舶污染物的接收,该规定只明确“船舶应当将不符合规定排放要求以及禁止向海域排放的污染物排入具备相应接收能力的港口接收设施或委托具备相应接收能力的船舶污染物接收单位接收,船舶污染物接收作业单位应当落实安全与防污染管理制度。进行污染物接收作业的,应当遵守国家有关标准、规程,并采取有效的防污染措施,防止污染物溢漏。”但审视该条规定,对船舶和船舶污染物接收单位之间的污染物交接程序并未规制,从而可能导致交接上的混乱,以致污染物遗漏。而澳大利亚新州《海洋污染法》要求船舶针对造成的石油和有毒液体紧急污染事故制定应急预案并随船携带。该应急计划的必备条款中就包含报告紧急事件必须遵循的程序、和主管机构合作应对的程序,特别是和船上负责通讯的人。在法定的垃圾处理计划中,也包括收集、储存、处理和处置垃圾的程序,包括使用船上设备来执行这些程序。
2、信息披露:污染船舶负责报告,全程信息公开
在澳大利亚新州的海洋污染法针对船舶污染的防治规定中,关于信息披露和公开的法律规范非常多,特别是关于污染紧急事件应急反应中的信息公开。如对船舶污染海洋事故的报告义务:不仅要求污染船舶报告涉及石油污染和有毒液体污染事故,还要求船舶必须报告涉及丢弃废弃包装物,或者大船舶污水处理系统出现故障或失灵,导致未经处理或者未充分处理的污水排放。污染船舶报告的时间要求从“一旦有条件就报告”转变为“无条件的立即报告”;而且必须把污染事件从始至终的最新信息告知最高可达6个相关的主管当局;同时,设定政府的通告义务。如该法案授权部长发出一系列海洋环境保护通告,包括:海洋污染清除通告、海洋污染预防通告和海洋污染禁止通告。
我国虽然在《海洋环境保护法》中规定了任何船舶和民用航空器对海上排污或污染事件的报告义务,并在《防治船舶污染海洋环境管理条例》明确规定“任何单位和个人发现船舶及其有关作业活动造成或者可能造成海洋环境污染的,应当立即就近向海事管理机构报告”。其后又专章规定了船舶污染事故应急处置制度,其中也专门规定了船舶污染事故报告制度,交通运输部的《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》重复了任何单位和个人对船舶污染的报告义务,但这种表面上宽泛的报告主体范围,实际上导致报告主体的不明确,同时由于没有明确报告的污染物种类,也造成善良的可能报告人无法确定是否属于该报告的污染。信息披露的主要责任是政府和企业共同承担的,尤其是在污染的处理阶段,政府作为监管部门,应该成为主要的信息公开来源,这也是我国船舶污染防治立法中,对政府信息公开义务的立法缺位。
3、法律实施:对污染船舶的处罚力度和对政府的监督
船舶污染海洋防治法的有效实施,主要依靠命令-控制手段,即一方面依靠政府严格公正执法,另一方面依靠强有力的处罚。然而,政府是由市场经济体制下的“经济人”组成,政府官员也可能权力寻租,或为机构俘获,因此,对监管者必须设立有效的制约,同时要有力震慑潜在的违法者,处罚必须充分引起被处罚者的充分重视,这只能依靠加大处罚力度。澳大利亚新州海洋污染法为保证政府的监管效率,在立法中明确了政府的责任,如通知义务、持续的信息披露义务,再如对环保许可证持有者的监管内容公开,以接受公众监督,即环境保护机构必须在其公报上公布与环保许可证持有者相关的数据内容:包括强制性的环境审计内容,污染研究和污染减轻方案,和/或发给环保许可证持有者的处罚通知等。
《上海市环境保护条例(修订草案)》有关事项说明
一、起草背景
《上海市环境保护条例》于1994年12月审议通过，并于20xx年作了全面修订。《条例》实施以来，本市环保工作虽然取得了一定成效，但环境污染形势依然严峻。同时，国家对本市生态文明建设工作提出了更高要求。为有效推进本市生态文明建设，促进经济转型升级，解决突出环境问题，有必要及时修订《条例》。
二、主要内容
《条例(修订草案)》 共八十四条。主要内容包括：
(一)关于推进全社会共同治理(第三条、第四条、第五条等)
按照“更好发挥政府的主导和监管作用，社会组织和公众的参与和监督作用”的指导思想，明确了各自责任。
(二)关于建立源头治理的有关制度(第十三条、第十六条、第十八条——第二十五条)
一是细化生态保护红线制度; 二是明确产业结构调整措施; 三是积极促进循环经济发展。
(三)关于引入市场化环境治理机制(第三十三条、第三十六条、第四十三条)
一是污染防治协议制度; 二是环境污染第三方治理制度; 三是明确实施排污权交易制度。
(四)关于推进总量控制制度和排污许可制度(第二十六条、第二十七条、第三十二条)
明确规定了总量控制制度和排污许可制度，并作了相应细化。
(五)关于完善大气污染防治措施(第四十四条、第四十五条、第四十六条)
一是完善污染天气应急措施;二是加强高污染机动车管理; 三是加大船舶大气污染防治力度; 四是规定有关部门应当制定本市扬尘排放控制标准。
(六)关于创设土壤污染防治措施(第五十三条、第五十四条)
一是建立政府调查与企业监测相结合的土壤污染监控评估机制; 二是强化土壤污染的防范和修复责任; 三是严格规范污染场地用于敏感性建设项目。
(七)关于完善环境信息公开制度(第六章)
规定了政府和企业两个层面的信息公开规定。
(八)关于落实最严格法律责任(第七章)
将“违反管理规定无组织排放大气污染物”等情形新增为可实施按日计罚的事项，并参照 《大气污染防治法》 的规定，大幅提高罚款上限。
三、拟重点讨论和听取意见的几个问题
1、生态保护红线的划定主体、管理要求如何确定?
2、将排污单位的历史排放情况作为总量指标的核定依据之一，是否可行?如何体现对总量指标实行动态管理?
3、排污许可制度的规定是否具有可操作性?
4、环境影响评价制度的范围、程序、时限等如何确定?
5、区域限批的规定如何进一步细化?
6、污染天气应急措施和高污染车辆管理措施是否可行?
“母亲河”在哭泣
2005年11月13日，松花江发生了特大水污染事件；2006年8月21日，松花江一级支流牛亡牛河发生了水污染事件。这给社会造成极大的负面影响，引起了国内外的广泛关注。
松花江流域是我国七大水系之一，是吉林省的“母亲河”。松花江是我省境内流域面积最大的重要水系，其流域面积和流域内人口均占我省国土面积和人口的70％以上，流域内GDP占全省GDP总量的80％以上。同时也是吉林、黑龙江两省一些沿江城市的重要水源地。
但是，随着我省经济和社会的快速发展，松花江污染呈加重趋势，水质有所下降。2006年国务院把松花江列为国家“十一五”期间重点治理的流域之一。目前，松花江流域环保方面出现一些新的情况和问题，主要表现在：一是在松花江流域内原有重污染企业排放水污染物没有有效削减的情况下，新建、扩建、改建项目逐年增多，加大了流域水污染负荷；二是有的建设项目未办理环保审批手续，擅自开工建设，污染防治设施不落实；三是有些地方领导环境法制观念淡薄，行政干预环保部门行政执法现象时有发生。为有效解决这些问题，使松花江流域水污染防治纳入法制化轨道，根据国家环境法律、法规规定，结合本省实际，制定本《条例》是非常必要的。
人大在行动
松花江流域水污染防治工作，一直受到省人大的重视。从1996年起，省人大常委会连续三届对松花江流域上游水污染防治开展了十年视察检查活动，对有效遏制水质污染起到了极积作用。
面对松花江流域水污染日益严重的现实，人大代表站了出来。在省十届人大四次会议上，常春元等12名代表联名提出《尽快制定〈吉林省松花江流域水污染防治条例〉的议案》，大声疾呼依法来防治松花江流域水污染。会后，省人大常委会将此议案交省政府办理。
省政府责成省环保局牵头承办。省环保局组织起草了《条例草案（送审稿）》，并于2006年10月20日将《条例草案（送审稿）》报送省政府法制办。省政府法制办多次修改，于2007年4月9日上报省政府。2007年4月19日，省政府第5次常务会议讨论通过了《条例（草案）》，并提请省人大常委会审议。
为了给省人大常委会审议时提供参考，省人大常委会副主任杨庆才、湖、南相福，分别带领省人大环资委和省政府有关部门，对这个《条例（草案）》进行了调研。
代表们对《条例（草案）》的修改倾注了极大的热情，有18位人大代表反馈了自己的意见。
2007年5月29日下午，省人大机关来了一位特殊的客人，他就是吉林省原省长、全国人大和省人大代表洪虎，他是为《条例（草案）》提出修改意见和建议而来的。“《条例（草案）》应当明确县级以上政府在流域水污染防治中应起什么作用；省政府对重点单位或排污企业是否可以下达排污总量控制指标等。”洪虎首先强调了这一点，同时，他还就排放标准的制定、水源保护区保护的范围、临时排污许可证的发放等提出了详细的意见和建议。
制定和修改地方性法规必须紧紧围绕上位法来进行。2007年7月，省十届人大常委会第三十六次会议，对《条例（草案）》进行一审后，8月，全国人大常委会对《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》向社会公布征求意见。主任会议决定，待国家法修订后常委会再对条例草案进行二审。2008年2月，国家水污染防治法通过。以此为依据省人大常委会法工委自今年4月开始进行二审前的准备工作。
5月5日，省人大法制委员会召开会议，对《条例（草案）》逐条进行了审议和修改。5月9日，省人大法制委员会将审议情况向常委会主任会议作了汇报，法工委又根据主任会议的审议意见，调整了原《条例（草案）》的结构，重点增加、调整和细化了部分内容，使本《条例（草案）》修改后与上位法保持一致。
2008年5月29日，省十一届人大常委会第三次会议二审并通过了《吉林省松花江流域水污染防治条例》，共六章五十一条。
防治污染有法护航
《条例》是依据新修订的国家水污染防治法等相关法律、法规和国务院刚刚下发的《松花江流域水污染防治规划（2006－2010年）》，并结合我省松花江流域水污染防治中存在的突出问题而制定的，突出了以下几个问题，符合我省实际，具有可行性和可操作性。
强化了政府责任。在第三条中突出明确了政府在松花江流域水污染防治中目标责任制的具体内容，及上级政府对下级政府的考核评价制度。规定：“省、市（州、长白山管委会）人民政府应当将饮用水水源地、重点河段的水质目标、总量控制指标完成情况和跨市、县行政区域交界处河流断面水质状况纳入水环境保护目标责任制，对下级人民政府及其主要负责人进行年度和任期考核，并向社会公布考核结果。”
实行排污许可证制度。排污许可证是取得合法排污许可和证明的文件。排污单位必须持证达标排放。第十三条规定：排放工业废水、医疗污水以及排放废水、污水的企业事业单位和城镇污水集中处理设施的运营单位，应当取得排污许可证；排污单位应当按照排污许可证要求排放水污染物；禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。
严格控制排污总量。水污染物排放总量控制是“十一五”期间国务院考核地方政府的一个约束性指标。为保证我省经济又好又快发展，第十四条规定：省人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点水污染物排放总量，并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到流域市、县人民政府。市、县人民政府也应确定排污单位的总量控制指标。第十五条规定：流域县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当对超过重点水污染物排污总量控制指标的地区，暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。
加强对重点排污单位的治理和执法监管力度。重点排污单位是治理工作的重点和难点，为了加强环境监管，第十七条规定：重点排污单位必须按照规定配备污水计量装置和水污染物排放自动监控装置。水污染物排放自动监控装置应当与环境保护行政主管部门的监控设备联网。排污单位要加强日常维护和管理，确保水污染物排放自动监控装置正常运行。任何单位和个人不得擅自改动、闲置或者拆除水污染物排放自动监控装置。
加强对城镇污水的处理。第二十八条至第三十条规定了城镇雨水、污水分别排放和城镇污水集中处理的原则，及建设部门对污水集中处理设施运营监督管理的职责。规定：城镇污水排放系统应当与雨水排放系统分开设置，城镇污水应当进行集中处理，有计划地组织建设城镇污水集中处理设施，并加强对设施运营的监督管理；城镇污水管网应当与新建污水集中处理设施同时设计、同时施工、同时投入使用；污水集中处理设施运营单位应当按照规定设置排污口，安装自动监控装置等。
《方案》以2018年、2020年、2030年、本世纪中叶四个阶段提出工作目标。到2020年，土壤污染加重趋势得到初步遏制，全省土壤环境综合监管能力显著提升，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到有效控制，土壤污染防治先行区建设取得明显成效。
到2030年，全省土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控。到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。
《方案》共提出10条任务、38款具体措施，每项工作都明确了牵头和参与部门，便于贯彻落实。
《方案》要求全面落实土壤污染防治属地责任。县级以上政府对本行政区域的土壤环境质量负责，并要于2017年6月底前分别制定并公布土壤污染防治工作方案，确定重点任务和工作目标，工作方案报上一级政府备案。
作为参与《方案》编制的主要专家，广东省环境科学研究院总工程师肖荣波博士对该《方案》亮点进行了解读。
明确目标：2020年污染土地安全利用率90%
记者对比发现，与国家“土十条”明确了3个阶段的目标相比，广东《方案》增加了2018年的工作目标――到2018年底，全省土壤环境监管体系基本建立，土壤环境质量监测网络投入运行，农用地土壤环境质量状况进一步查清，建设用地分用途风险管控制度全面实施。
对此，肖荣波表示，广东增加了2018年的短期目标，是因为广东前期在大力实施重金属污染综合防治、积极开展部分地区土壤污染调查、污染土壤治理修复试点示范等方面已开展一系列工作，并取得初步成效。为了更好的延续现有“治土”工作，当前主要着力于补短板和强化土壤污染防治的基础能力建设，以便于《方案》对各地近期工作进行指导和落实。
《方案》还对2020年、2030年的目耸迪置魅妨司咛逯副辍52020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上，韶关市提前一年完成。到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。
肖荣波解释，国家也把安全利用率作为土壤污染防治的一个核心指标。土壤污染治理是长期的过程，该指标强调的是污染土壤采取治理措施后，风险得到防控并能安全利用。例如轻度、中度污染耕地可以通过农艺调控、替代种植得以重新安全利用。根据环保部数据，全国耕地土壤点位超标率为19.4%，广东这个比例会更高一些。所以根据实际，把全省2020和2030年的阶段目标分别定在90%和95%。接下来国家和省里会就土壤的安全利用出台一系列技术要求，以具体指导各地的土壤污染治理。
打好基础：2018年底前查明农用地土壤污染状况
“治土”先要摸清现状，才能有的放矢。对此《方案》把开展“土壤环境详查，查清土壤环境质量状况”放在第一条，并要求建立土壤环境质量监测网络。2018年底前，完成全省土壤环境质量监测网络建设。2020年底前，实现土壤环境质量监测点位所有县（市、区）全覆盖。
“此前农业、环保等部门也对我国土壤污染状况做过调查，但存在密度偏低、技术指标不统一等问题。”肖荣波说，《方案》对此提出了更详细的要求，2018年底前，查明农用地土壤污染面积、分布及其对农产品质量的影响，构建农用地土壤环境质量基础数据库。2019年底前，韶关及珠三角各地级以上市完成重点行业在产企业用地土壤环境质量调查，掌握土壤污染面积、分布及其环境风险情况，其他地区于2020年底前完成。
建立农用地土壤环境质量状况和重点行业企业用地土壤环境质量状况定期调查制度，每10年开展一次。
突出重点：有色金属矿采选等12大行业作为监管重点
“由于不同地区的土壤、环境和社会经济条件千差万别，这就要求地方‘土十条’的编制要因地制宜，体现区域特色。”肖荣波表示。
例如在土壤污染重点监管行业方面，《方案》结合广东实际，确定了以有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革、医药制造、铅酸蓄电池制造、废旧电子拆解、危险废物处理处置和危险化学品生产、储存、使用的12大行业重点监管行业。
与国家“土十条”提出的八个重点监管行业相比，广东的《方案》少了石油开采，根据地方产业及其污染特点，增加了医药制造、铅酸蓄电池制造、废旧电子拆解、危险废物处理处置和危险化学品生产、储存、使用等。《方案》对这些重点监管行业从土壤环境调查、环境影响评价、建设用地准入管理、污染防治、加大执法力度等方面都做出了严格要求。
在区域目标和任务设定上，也体现了区域差异化要求，如《方案》针对韶关市涉重金属行业集中、土壤污染突出的问题，提出了在韶关仁化、曲江等矿产资源开发集中区域实行重点污染物特别排放限值、建设土壤修复技术研发评估与工程示范基地，通过省市共建先行区创新土壤污染防治机制；针对珠三角地区工业发达、污染地块密集等特点，提出了珠三角各地级以上市制定土壤污染治理与修复规划，部分城市开展污染地块环境监管试点、率先实施重点行业企业和公用设施用地土壤环境调查评估制度。
联合监管：土壤环境要求纳入城市规划与供地管理
近年来，城市楼盘用地的土壤环境状况亦屡屡引起舆论关注。在建设用地责任监管上，《方案》着重将国土资源、城乡规划和环境保护部门的监管责任落实上，进一步明晰细化，着重污染地块再开发全过程环境监管。
“《方案》要求，将建设用地土壤环境管理要求纳入城市规划和供地管理，土地开发利用必须符合土壤环境质量要求。”肖荣波指出，国土资源部门要合理规划土地用途，结合土壤环境质量加强土地征收、收回、收购、转让和改变用途等环节的监督管理，严格建设用地审批。
城乡规划部门要合理规划、科学论证功能布局和用地性质，加强城乡规划的实施、审批管理和污染地块再开发利用建设项目的施工审批管理。
环境保护部门要加强对建设用地土壤环境状况调查、风险评估和污染地块治理与修复活动的环境监管。
同时，要建立环境保护、国土资源、城乡规划等部门间的信息沟通机制，实行联动监管。
《方案》提出污染土壤的全过程环境监管要求，实行“三备案，一公开”的土壤环境监管制度，即规定污染地块进入用地程序前需要开展土壤环境调查评估、编制治理与修复实施方案、进行治理与修复效果评估三个环节，相关报告或结果报环境保护、国土资源、城乡规划等部T备案，其中治理与修复效果评估结果要向社会公开。
先行试点：多元试点打造“治土”广东样板
“广东将通过多元化试点示范，打造土壤污染防治广东样板。”肖荣波指出。按照国家要求，韶关市要建设土壤污染综合防治先行区。对此《方案》针对先行区方案编制、涉重金属环境整治以及制度创新和能力建设，重点在土壤污染源头预防、风险管控、治理与修复、监管能力建设等方面进行探索，逐步改善先行区土壤环境质量。同时，将启动建设粤北韶关土壤环境污染示范基地，开展修复技术研发、评估验证与工程示范，摸索形成成熟的修复技术体系和科学合理的治理推广模式，为全省乃至全国的土壤修复提供可借鉴的经验。
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