关键词：开展村官经济责任审计工作
前言：
总书记在十七大报告中指出：“解决好农村、农业、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”。在对领导干部经济责任履行监督方面具体明确了“重点加强对领导干部特别是主要领导干部人财物管理、使用、关键岗位的监督，健全质询、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。
一、开展“村官”经济责任审计的必要性
随着我市工业化、城镇化推进，农村的社会结构、组织形式和利益关系正在发生深刻变化，对村级干部经济责任审计的开展也意味审计要承担更为广泛的社会责任。
（一）对稳定农村局面，构建和谐社会发挥积极作用。
“村官”虽小，却直接面对农村百姓，在新农村的建设中，村级“两委”领导班子发挥着组织领导和率先垂范的关键作用。近年来，部分农村在资源、资产、资金的管理以及利益的分配上，引发了一些较为突出的矛盾，使得一些农村群众上访告状等不和谐、不稳定的因素。通过开展村级干部经济责任审计，加大对其廉洁自律和村民反映热点、难点及突出问题的查处力度，公开审计结果，更有利于农村的和谐稳定。
（二）推进村务公开和村级财务管理的制度化、规范化、法制化，健全民主监督制度。
通过开展“村官”经济责任审计，有利于及时建立、健全各项管理制度和民主监督制度，不断提高村民参政、议政的积极性。
（三）规范“村官”的职责履行，增强村干部经济管理的意识和责任感。
一方面提高了村干部的自律意识和自我约束能力，起到了警示和预防作用；另一方面，也进一步增强了村干部发展经济、规范管理的主动性和积极性。
二、“村官”经济责任审计的现状
（一）、目前我市“村官”廉政建设机制还有待于完善加强
近年来我市在农村基层组织党风廉政建设工作方面，尚有诸多需要完善的地方，在如何调动广大基层干部的积极性，充分发挥广大农民群众的主体作用，搞好农村基层党风廉政建设方面还存在需要加强的问题。
1、农村经济监督和基层干部廉洁自律意识有待于进一步加强。由于少数农村基层干部对经济监督和廉政建设工作思想认识不到位，导致了对监督工作不重视、不主动、不积极，其表现形式有以下三种：
一是部分村干部有对立情绪，错误地认为农村穷，没腐败问题。
二是部分村干部错误的认为，抓公开、搞民主是上级党委对自己的不信任。
三是一些村干部误认为农村廉政工作是务虚，只有修路、盖学校、抓经济才是政绩。
2、农民群众的参与和监督意识不强。由于农民群众民主意识、监督意识还有待进一步加强，对农村经济监督工作思想认识不到位，导致了参与的积极性不高.。
（二）、我市“村官”经济责任审计的现状与存在的问题
在我市农村的经济监督和对村级干部的经济责任履行的监督方面，除部分县区由农廉机构、农经办，断断续续开展过此项工作及由国家审计机关开展的对扶贫等专项资金审计涉及到农村干部外，我市村级领导干部任职期间经济责任履行情况审计，尚处于发展的初始阶段，也还没有建立起此项工作的运转机制。
影响我市开展“村官”经济责任审计，存在的问题与制约因素如下：
1.依据不充分，相关法规不健全，制约了我市村级干部经济责任审计工作的开展
目前，虽然党中央和国务院对村级干部经济责任审计非常重视，但该项工作缺乏明确、统一的法律依据和操作规范，如：在工作中所需要的规范性《村级领导干部经济责任审计实施办法》等法规制度尚未出台，一些项目在实施时仅局限于对所在村的资产、负债状况进行财务收支监督，没能很好地把握“村级干部的经济责任履行”这个主题，而且在审计的尝试和探索方面也有很多不足。因此，我们应进一步建立健全相应法规体系，明确审计实施主体、对象以及审计内容和重点，规范审计程序，突破传统的经济责任审计以财务审计为主的局限，从“村官”审计的特点出发，更加注重监督“村官”对新农村建设资金的筹措、管理、使用情况，使村级干部经济责任审计更加有实际意义。
实施审计的机构不健全，审计人员业务素质与工作要求不适应，制约着审计质量的进一步提高。
目前，基层乡镇、街道实施该项审计的机构设置和人员编制参差不齐的问题较为突出，有很多地方是由经管站或农经站负责实施审计，审计人员多为兼职或聘任，无论是知识结构还是专业技能都有待提高，影响了工作的开展。
3认识不到位，领导重视程度不够，制约着村级干部经济责任审计的开展。
有些地方从党委和政府领导到被审计的村干部，对该项审计工作的作用、意义认识不足，重视程度不够，造成村级干部经济责任审计工作无法开展，严重影响了新农村建设的各方面工作。
三、开展“村官”经济责任审计思考与建议
（一）加大宣传力度，引起各级领导重视
各级党委、政府应从建设和谐社会的大局出发，加大宣传力度，使乡镇领导、村干部和广大群众对村级干部经济责任审计工作有更加深入的认识，为该项审计工作营造良好的环境，使其在加强村务公开、民主管理及农村基层党风廉政建设等多个方面真正发挥应有的作用。
（二）、结合我市实际建立两种不同的运转机制
村民委员会是基层群众性自治组织，村干部任期经济责任审计对象有其特殊性，不能按照国家审计机关实施的领导干部任期经济责任审计条框和标准去执行，所以笔者偿试性提出，在我市建立以下两种不同的运转机制。
1、党委政府交办，审计部门实施。即在乡镇一级建立健全、独立的审计机构和审计人员。具体审计事项由乡镇党委政府根据干部监督管理的需要确定，同时委托县级审计部门，或安排组织部门、纪检机关向乡镇审计机构出具书面委托书，由审计部门负责具体实施。
2、由监察、组织、农业等部门组织，共同实施。一般在实施审计前，由农业局、监察局、办等部门根据工作需要进行安排，纪检、组织部门出具委托书，乡镇审计工作领导小组抽调专业人员组成审计工作组实施审计。
以上所形成审计结果报告均由当地镇党委政府作为对“村官”监督管理、考核和选拔任用等的依据。
（三）审计重点内容
由于各县区的经济条件、村务管理的公开性、乡镇领导的认识程度不同等原因，村级干部经济责任审计的内容各有侧重，但从此项经济责任审计自身的特点来看，审计重点可以概括为六个方面。
一是村级干部任期内村集体经济的发展情况。应重点检查负债中是否存在虚列或挪用，收支的真实完整性。二是集体资产的管理及处置情况。重点查证村集体资产承包经营合同的签订手续是否符合规定，合同的执行是否到位，是否存在非法转让、侵占集体资产以及非法侵占农民利益等情况。三是专项资金的使用与管理情况。重点查证上级拨入和村级收取的专项资金在使用、管理过程中是否专款专用，手续是否完备，结余是否按规定处理。四是农民权益保障情况。以农民关注的“最急、最怨”问题为切入点，重点查证征地、拆迁补偿情况，养老保险、医疗保险情况等。五是内控制度建立及执行情况，如有无隐瞒、截留收入以及吃喝招待费用严重违规等问题。六是村级干部个人遵守财经纪律廉洁自律情况。重点查证村级干部任期内重大经济活动中是否利用职权谋取私利等违纪违法问题。
（四）依靠群众管好村务做好监督
建立“村务监事会”制度，是加强村级财务管理的“灵丹妙药”。
我们在审计等监督中，倾听农民的心声。开通有效渠道，在审计第一时间直接听取农民建议，提高审计监督质量与效率。
（五） 加强审计机关的指导与监督作用
审计机关在工作定位上，一要重协调，加强与市农村工作办公室的沟通和联系。二要重指导，审计机关要以指导为依托，推动乡镇审计制度的建设.
1、切实加强对农村经济责任审计工作的指导。市农村工作和审计部门可先在一定范围内指导各乡镇（街道）开展村干部经济责任审计工作试点。审计部门通过对村官经济责任审计工作的指导，进一步推动各乡镇（街道）党委、政府加强对村干部经济责任审计计划的管理，关注审计质量和审计结果。
2、制定切实可行的村干部经济责任审计工作规定和操作程序。市农村工作部门和审计部门应将规范村干部经济责任审计行为，提高村干部经济责任审计质量，作为现阶段的一项重要工作。由市政府出台《邵武市村级干部任期经济责任审计管理办法》，并由市级审计机关，制定切实可行的村干部经济责任审计工作规定和操作程序.
3、全面推行审计人员持证上岗制度。要进一步重视和加强村干部经济责任审计队伍的建设，市、乡两级农经部门和乡镇要明确专职审计人员，并全面推行审计人员持证上岗制度；同时要组织开展业务培训。
一、创新审计理念。扩大审计覆盖面，加大对县乡和涉农部门领导干部经济责任审计力度
审计机关应创新审计观念，寓服务于监督之中，不断树立把为新农村建设服务贯彻于审计工作始终的新理念。年初安排审计项目时，尽可能多地安排县、乡党政领导干部和各级涉农部门领导千部的经济责任审计，加大审计力度，从决策层面上审查领导干部执行“三农”政策的主动性、管理使用涉农专项资金的规范性和科学性，调查了解领导干部在发展现代农业、增加农民收入、改善农村面貌等方面所做的贡献和取得的成绩，发现新农村建设中存在的问题和不足，出具有份量、有价值的审计综合报告，提出切实可行的审计意见和建议，为党委、政府领导决策提供参考。
二、把握全局，抓住审计重点，加强领导干部使用各项涉农专项资金和落实各种惠民政策情况审计
一是围绕促进农村经济发展，加强财政支农资金审计。审计一方面要关注财政支农资金增量问题，促进财政支农资金稳定增长，另一方面要关注这项资金的使用和管理，防止挤占、滞留、挪用和挥霍浪费现象的发生，保证资金安全，促使资金及时到位；二是围绕促进农业发展，加强粮农生产资金和相关补贴审计。市计要监督重点粮食品种最低收购价政策、粮食风险金政策等惠民政策落实情况，以及农业生产资料价格执行情况，促进粮食主产县奖励政策得到落实，保护农民种粮积极性。审计还要继续关注对农业和农民的种粮直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、退耕还林补贴、征地补偿等直接补贴政策的落实情况，促进农民持续增收，夯实社会主义新农村建设的经济基础；三是围绕促进农村发展，加强农业基础投入和重点基建项目审计。主要审计农业综合开发、水利、林业、农村公路建设等建设性资金，重点检查项目立项是否科学，基建程序是否合规，是否发挥应有效益；四是围绕保护农民切身利益，加强各项农村社会事业相关资金审计。“看病难、上学难”一直是困扰农民的大问题，审计要加强对农村义务教育、农村合作医疗、社会保障、扶贫济困等专项资金审计，了解国家在这些方面实行的惠民政策的执行情况，切实保护农民权益，促进农村发展；五是围绕深化农村体制改革，加强农村税费与农村金融相关审计和专项审计调查。要关注是否真正为农民减免了农业税；关注农村义务教育体制改革；关注各级政府财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制是否建立和怎样完善；关注农村学校财务制度改革；关注乡村债务的清理；关注农村信用社改革试点；关注农户和农村中小企业贷款抵押担保中可能出现的问题。通过审计和审计调查，一方面促进各项改革措施全面落实，另一方面，提出完善改革的合理化建议，推进农村综合改革，创新农村基层工作机制，为新农村建设服务。
三、明确审计目标，关注资金使用和理效益，加强领导干部个人廉政和重要经济决策审计
在新农村建设中，审计工作的重要职责是促进各项“三农”政策的落实，因此，评价领导干部使用与管理农业资金的效益情况必然成为审计的主要目标。由于涉农资金具有总量大、资金使用分散、管理部门多、拨付途径长的特点，因此资金使用和管理容易出现漏洞，从而引发诸多矛盾和问题。审计机关应结合新农村建设中面临的大量涉及农村基础设施、农村社会事业的工程项目建设，紧紧抓住项目和资金两条主线，从立项、资金拨付、管理和使用等环节进行审计，在真实性、合法性审计的同时，重点关注资金投入的效益性。要建立重大工程项目必审制，通过对在农业开发、农田水利建设、土地复垦等农村基础设施和农村中小学危房改造、医院、福利院等社会事业方面的工程建设项目审计，严格审查领导干部立项决策是否准确、合理、科学，是否存在急功近利，为追求个人政绩，不顾自身财力、违反科学决策程序，一个模式搞脱离农民生产生活实际的工程建设，出现大量“政绩工程”、“形象工程”的行为；检查项目是否经过专家的科学论证，立项依据、组织实施、工程招投标，监理、验收及资金运行是否按规定执行，是否存在违反国家财经纪律、滥用权力，为满足个人利益挤占、挪用、挥霍农业专项资金，造成严重损失浪费和行为，极大损害农民利益；通过实地考察和调查区域内农民的受益情况，分析资金投入的直接效益和长远的经济效益、社会效益、环境效益，反映专项资金的投入效果；检查领导干部是否为保证资金安全运行建立健全了各种内控制度，并监督其有效执行，有无因资金管理不善或工程质量不高等原因，造成事故隐患，项目竣工闲置造成损失浪费等问题。从而有效地强化对领导干部执行财经纪律的监督，增强领导干部的责任感和自我约束意识，防止决策的随意性。
审计机关还应根据涉农资金的走向和现行的“镇财县管、村财镇管”的财政管理体制，延伸审计和审计调查镇村财务，揭示和预防基层农村组织在涉农资金管理和使用中存在的问题并分析查找原因，促进建立健全内部控制制度，逐步达到严格管理、规范运作，保持健康发展的作用。
四、深入基层调查，广泛听取农民意见，了解领导干部为老百姓所做贡献及广大农民的需求
新农村建设的主要目的是更好的方便农民生产生活，更好的发展农村经济，增加农民收入，全面提高农民群众的物质文化生活质量归根结底就是更好的服务于农民和农村经济。因此，所有涉及农村建设的工作，都必须围绕农民愿不愿意、答应不答应、方便不方便来开展。也就是说，党委、政府一切工作开始付诸行动之前，理应通过各种渠道广泛征求农民群众意见和建议，真正做到农民想什么、盼什么，党和政府就积极办什么。即使一些工作农民暂时想不通，也应循序渐进、耐心说服，逐渐增加认同感，从而把新农村建设办成绝大多数农民欢迎且受益的实事，同时也达到了缩小党群、干群关系距离的目的。
审计人员应深入基层，与农民兄弟亲切交谈，向他们宣传党中央的政策，让他们知道自己享有哪些权益；了解领导干部开展各项工作是否倾听农民呼声、考虑农民利益；各种补贴资金及惠民政策是否落实到位；领导干部的决策是否为老百姓带来了实惠，减轻了他们的负担，让他们感受到政府的关怀、看到美好生活到来的希望。审计机关还应了解农民群众还存在哪些困难，对党和政府还有什么要求，从而为各级党委和政府决策提供建设性的意见和建议，为老百姓办更多的实事，让他们得到更多的利益。
五、充分利用审计成果，力促审计整改，促进领导干部的勤政廉政，使广大农民得到更多的实惠
领导下部经济责任审计的最终目的体现在把成果利用到干部管理中去。各级审计机关应建立和完善经济责任审计结果的公告和宣传制度，充分利用审计信息、审计结果公告以及新闻媒体等对认真落实新农村建设各项政策措施、为农民群众带来利益的部门及领导干部予以肯定和反映，宣传推广典型经验和做法；对弄虚作假、挤占挪用、损失浪费、等违法违规问题予以曝光。促进建立和完善新农村建设的诚信环境和舆论氛围，促进领导干部围绕“三农”工作的健康发展履行各项经济责任。
一、围绕干部监督重点强化经济责任审计，促进领导干部依法行政、科学执政
近年来，十堰市经济责任审计工作紧紧围绕新时期干部监督管理的需要，抓住审计重点，创新审计方式，扩大审计范围，前移审计关口，较好的促进了被审计领导干部依法行政、科学执政。
一是突出重要部门的审计。一些有执法权、掌管人财物的重要部门一直是组织部门监督的重点，也是经济责任审计的重点。根据新时期组织部门对干部管理要求，十堰市组织部门每年突出一个行业重点，委托审计部门有计划有针对性的审计，以此去发现这些领导机关和领导干部、谋取私利和贪污贿赂等违法违纪问题，促进领导干部正确决策、科学用权、依法行政。20__年对农业系统领导干部、20__年对城建系统领导干部、20__年对全市公检法“三长”、20__年对县市区长、20__年对市内五大医院院长先后进行了审计。如，对市直10个涉农单位“一把手”任期经济责任进行审计，紧盯涉农资金的转移支付、投入、使用、减轻农民负担等支农惠农政策执行情况进行，查处了有关单位挤占、挪用、贪污、损失浪费、私设小金库等系列问题。对25名城建系统领导干部经济责任审计，查出一名领导干部在任职期间近3年的时间内，未经市领导批准，减免一项政府基金1100多万元。对8个县市区的29名（人次）公检法三长经济责任审计，发现一些县市区公检法单位设置小金库、挪用案款、坐收坐支罚没收入以及执法不公等问题。
二是突出干部选拨任用的审计。干部的选拨任用是一个热点问题，干部群众十分关注。在干部轮岗交流和提拔任用中，接到反映经济问题比较严重、线索具体的举报后，市委组织部都迅速委托审计部门进行经济责任审计或专项审计，一方面防止干部“带病上岗”和“带病提拔”，另一方面经核实后澄清有关事实。20__年来，市委组织部委托市审计机关审计了34名拟提拔干部，有29人经审计后提拔任用，5人审计后暂缓提拔任用。
三是突出反映重大经济问题的审计。在领导干部日常监督管理中，纪检、组织部门将收到的群众来信来访反映领导干部经济方面重大问题时，及时提供给审计部门进行经济责任审计，给干部一个正确结论，给群众一个满意交代。如，在对市总工会武当山疗养院院长的审计中，查明原院长刘某在任职期间，伙同他人侵吞公款，非法收受他人财物等问题，刘某等人撤职并移送司法机关进行处理后，该案列为全市当年查办的三大要案之一。
四是突出领导干部任中的审计。离任审计从某种意义上讲是“亡羊补牢”式审计，它往往使已造成的损失无法挽回。近年来，针对离任审计存在的弊端，十堰市逐步前移审计关口，对一些任职时间较长或未进行过经济责任审计的领导干部进行任中审计，变事后监督为事前监督，使一些苗头性问题得到有效遏止。20__年开始，市委组织部加大了任中审计和委托任务的审计，在计划安排时对任职4年以上和未进行审计过的市直“一把手”优先审计。如，在对市华中建筑设计院院长的任中审计中，发现时任院长管理手段弱化，单位处于无序状态，问题上报后市委书记作出重要批示，原院长被调整了领导职务。在对市中医院院长任中审计时，发现该医院擅自药品加价、开单提成等问题，市委组织部进行了处理，及时并调整了院长职务。
二、围绕干部问责问效强化审计成果运用，促进领导干部正确履责、科学用权
建立健全领导干部问责的长效机制是党的十七大提出的明确要求，也是当前加强干部监督管理的重要内容。为此，十堰市委、市政府专门出台了《十堰市领导干部任期经济责任审计 评价办法（试行）》、《十堰市领导干部经济审计成果运用办法》，坚持“凡审必果、凡果必用”，使经济责任审计成为对干部问责问效的切实可行的重要手段之一。市委常委会、市政府常务会、市经济责任审计工作领导小组每年听取经济责任审计情况专题汇报，研究审计结果问题，真正使审计成果“一果多用”，促进了领导干部正确履行工作职责、科学使用手中权力。
一是在领导干部的考核选拔中运用审计成果。市委、市政府要求组织人事部门把经济责任审计结果报告归入干部档案，作为干部考核、表彰、选拔的重要依据。具体而言，领导干部考评表彰上要过经济责任审计结论关、任用上要过经济责任审计结论关、考核上要过经济责任审计结论关。近年来，根据审计部门提供的审计结果，提拔101人，免职59人；取消了2个单位的文明单位评比资格、2名县级领导干部的优秀公务员考核等级、1名省劳动模范候选人的评模资格；5名拟提拔对象审计后暂缓提拔，1名审计后被否决。
二是在干部日常教育中运用审计成果。近年来，结合干部日常教育特点，十堰市委、市政府率先在市州级党委、政府中出台了《十堰市领导干部审计情况通报办法》，多层次通报审计成果，警示教育领导干部，效果显著。其一，对审计发现的共性问题和处理意见，市委、市政府按项目类别召开全市性通报大会，向被审计对象和拟要审计的对象通报情况，收到了审计一人、教育一批、规范一片、警示一群的目的。其二，每年市委组织部安排审计部门负责人为市委党校参训学员授课，用典型案例警醒学习的领导干部廉洁从政。其三，经济责任审计报告形成后，纪检、组织、审计等部门都要召开碰头会，对审计结果运用提出建议，呈报给市委、市政府主要领导和市经济责任审计领导小组领导。同时，在一定范围内通报，对认真履职、工作成效突出进行予以表扬，对、违法乱纪的给予批评。
三是在推进廉政建设中运用审计成果。对经济责任审计查明的问题，坚持不护短，在查找问题产生根源的同时，严格责任追究，按照《十堰市经济责任审计成果运用实施办法》，该通报的通报、该诫勉谈话的谈话、该移交的移交。对存在的严重违纪违规问题，及时移交纪检监察机关和司法机关立案查处，追究责任人的责任。近年来，在对 8个县市区的29名（人次）公检法“三长”进行经济责任审计后，移交8名领导干部和有关责任人，有7名领导干部受到了纪律处分，另1名责任人由司法机关追究了刑事责任；对25名城建系统领导干部进行了经济责任审计后，有4名领导干部和责任人移交市纪检监察机关处理，市纪委对3人进行了诫勉谈话，司法机关对1人追究了刑事责任。
四是在党委政府决策中运用审计成果。近年来，十堰市经济责任审计工作领导小组办公室注重对审计问题加强综合分析，从宏观层面上提出建设性意见建议，着力为党委、政府决策提供参考依据，引起了同级党委政府的高度关注。20__年，在对市经管局局长审计中，查出该单位一职工，下海经商15年吃财政空饷，单位将收取的管理费和部分工资私设“小金库”，用于少数人发补助和旅游。市领导对此作出专项批示，市政府随即在市直开展了吃财政空饷专项整治活动，查出了38个单位55人吃财政空饷的问题，为防止此类问题再度发生，出台了《市直机关单位人员工资管理办法》，并要求市审计部门结合经济责任审计注意发现问题，加强监督；在完成了对掌管社保基金的部门领导干部经济责任审计后，市政府根据审计建议出台了《十堰市社会保险基金管理监督实施办法》。据统计，当地党委、政府先后在规范行政单位财务管理、企事业单位改革改制、干部监督管理、反腐败抓源头等重大决策活动中，累计采纳审计建议80条，参考审计报告完善制度办法14个，充分发挥了审计参谋服务作用。
三、围绕干部管理目的强化审计问题整改，促进单位管理规范化、制度化
经济责任审计作为加强干部监督管理一种有效手段，就要求它不仅仅是发现问题、查处问题，其根本作用还在于促进管理机制进一步完善，使存在的问题得到有效地整改，避免问题反弹。近年来，针对审计发现的部分领导干部对单位管理的失职和缺位，十堰市委、市政府从健全整改机制入手，强化对审计问题的联合督办检查，力求做到“查出一个问题，完善一项制度，堵塞一方漏洞”。
一是建立健全整改机制。自开展领导干部经济责任审计以来，全市从上到下都十分重视审计问题的整改，市委每年召开常委会，专题听取市经济责任审计工作及审计问题整改情况汇报， 对于重大审计问题，市委、市政府还多次召开专题会议研究部署整改；副省长、原市委书记赵斌，市委书记陈天会，市委常委、常务副市长涂明安等领导多对审计情况作出批示，提出整改要求。同时，市委、市政府不断建立和完善审计问题整改机制，20__年，市委、市政府下发了《关于加强领导干部经济责任审计问题整改的意见》；20__年，该市委、市政府进一步完善了整改办法，修订出台了《十堰市领导干部经济责任审计问题整改办法》，明确由市委组织部牵头组织整改检查，召开通报大会，通报上年审计情况及整改情况。对违规问题比较多，整改不及时、不彻底的单位和责任人进行通报批评，直至追究责任；纪检监察部门根据违纪违规问题的性质和情节程度，确定不同的领导层次与被审计领导干部进行诫勉谈话；对发现违纪违规问题应给予党纪政纪处分的，按规定程序及时移交处理。
1.突破经济责任审计仅仅为党委组织部门监督管理干部服务的思想认识，在审计指导思想上，实行由仅仅为监督管理干部服务向为县域经济发展服务转变。突破原有经济责任审计仅仅为党委组织部门监督管理干部服务的思想认识，确立经济责任审计为贯彻落实科学发展观、加快县域经济发展服务的新观念，实行指导思想上的转变牢固树立经济责任审计为县域经济发展服务的指导思想。一是审计机关不仅可以通过向县委组织部门反馈党政领导干部经济责任审计结果，为其加强对领导干部管理、任用和权力监督提供依据，以间接地为县域经济发展服务，而且通过将经济责任审计中发现的县域经济发展存在的主要问题和倾向性、苗头性问题向县委、县政府领导汇报，为其正确制定和组织实施经济发展决策提供依据，直接为县城经济发展这一中心工作服务。2010年，我县针对16名科级领导干部在经济责任审计中查出的部分单位存在公务费用偏高、专项资金未专款专用、欠缴个人所得税等主要问题以及使用大额现金支付工程款、投资效益低等苗头性问题，审计人员在审计报告中进行了披露，并且剖析了问题发生的主客观原因。在此基础上，有针对性地提出了加强对科级领导干部财经政策和法规教育，提高其财务管理工作水平等方面的意见，为县领导制定加强对科级领导干部财经法规教育、扩展和深化县财政体制改革，提供了重要依据。二是在实际中要将经济责任审计为县域经济发展服务的指导思想，贯穿于审计工作目标和重点的确定、审计方法选择、审计评价、审计成果运用等审计工作的始终。
2.突破效益审计难开展，满足于真实性、合法性审计的思想认识，在审计目标上，实行由注重真实性、合法性审计向注重效益性审计转变。审计机关要组织审计干部深入学习和领会“三个代表”重要思想中经济发展是硬道理、经济发展是第一位的、发展就要讲效益的精神，突破效益性审计难搞，满足于真实性、合法性审计的思想认识，确立注重效益性审计新观念，使其认识到经济责任审计目标确定要紧紧围绕经济发展中心来展开，不仅查清被审对象及所在单位财政财务收支及管理、经济活动的真实性、合法性，弄清领导干部是否廉政勤政，而且要查清效益性，查清领导工作效能。只有这样才能促使被审计对象廉洁勤政并提高领导能力和水平，才能为党委管理干部提供更有价值的审计信息。审计机关在经济责任审计目标的确定和实施上，应集中力量，突出四个重点，务求实效。一是财政财务收支和县政府下达的主要经济指标完成情况；二是重大经济项目的决策和实施情况，包括决策形成程序是否规范，是否经过集体讨论，项目的投入产出比等；三是预算外资金收支情况；四是执行财经法规、遵守廉政规定情况。做到查清有无做假账的现象，有无重大决策失误造成损失浪费，有无搞“形象工程”造成严重负债，有无违纪违规行为，有无管理上的漏洞以及财政收入、税收、利润等主要经济指标是否超额完成，成效是否突出。
3.突破经济责任审计就是到被审计对象所在单位查账的思想认识，在审计途径和方法上，实行由到被审计对象单位单一查账向多途径多方法综合运用转变。具体做法就是做到“四个结合”：一是查账与座谈、调查相结合。除采取审阅、核对、盘点等查看被审计单位账、款、物是否相符，债权是否真实，搞清被审计单位家底外，还通过与被审计单位干部职工个别谈话、召开座谈等方式，了解被审计对象任职期间在财政财务管理、经济活动等方面的情况，以利于在审计中发现疑点，查证核实，弄清真伪。二是审查所在单位与延伸审查所属下级单位相结合。由于主管单位和所属下级单位的经济活动有着内在的联系，主管单位的有些问题只有通过审查所属下级单位才能查明真相，弄清事项的来龙去脉。三是查看被审计单位经济指标实际完成情况资料与查看县经济管理部门统计资料相结合。就是既到被审单位审阅有关财务账册、报表、年度工作总结，看其税收、财政收入和利润等主要经济指标是否确实完成，又到县经济管理部门看其上报的经济指标完成数与实际是否相符。四是手工审计与计算机审计相结合。在保持腿勤、眼勤、脑勤、手勤“四勤”，做好手工审计的同时，可根据审计工作需求，直接从财政局核算中心下载资料，大大提高审计工作效率和质量。
一、农村干部经济责任审计工作中存在的主要问题
目前，农村干部经济责任审计主要是由乡镇党委、政府及纪检监察部门委托乡镇农经管理部门组织实施审计，在维护新时期农村改革、发展、稳定和提高涉农资金管理使用效率，建立廉洁高效的村级组织等方面发挥了积极作用。但在实践工作中，因受体制、机构、人员分工等多种因素的影响，发现农村干部经济责任，也不会象公职人员一样依法处理，不能较好的完成审计的根本任务。在新农村建设项目落实过程中，大量项目资金在村里来落实实施。农村干部在资金管理、使用、发放、使用项目资金、征地补偿款和村级收入中，过分的自由，村务公开时间迟缓，甚至于不公开，流于形式等问题。这些问题的出现，极易造成农村干部出现经济违法乱纪现象、造成村级资产的流失，损害农民群众的利益。
（一）农村干部经济责任审计管理体制不健全、农经人员力量薄弱。农业部、监察部、国务院纠风办《关于做好村干部任期和离任经济责任专项审计的通知》县、乡两级农村集体资产和财务管理指导部门，要切实组织好对农村集体财务的审计监督工作和村干部任期届满或离任时必须审计。村干部任期和离任经济责任审计工作体系主要由农业部门牵头负责，乡镇农经站直接实施，部分乡镇农经管理部门在审计过程中即当裁判员也当运动员，不能很好的履行职责。在实践工作中，部分农经管理人员移岗，审计力量不足，有时只能聘请社会中介审计组织人员参与村干部经济责任审计，而村干部经济责任审计是一项政策性和专业性都很强的工作，客观上要求审计人员必须具备较高的业务能力、政策水平和良好的职业道德。组织管理体制不顺畅、审计力量不适应形势要求是长期困扰这项工作有效开展的一个客观障碍。
（二）农经部门作为农村干部经济责任审计机关定位难。经济责任审计是受托审计，农村干部经济责任审计在国家现行的法规中，没有给审计机关明确农村干部经济责任审计这一职能，审计机关在对农村干部经济责任审计中缺乏主体执法资格，再加上长期以来农村经济责任审计专职人员较少与审计任务重的矛盾一直较为突出，针对点多面广的农村干部经济责任审计工作，农经部门作为农村干部经济责任审计机关定位难，一定程度上也制约了这项工作的实施和开展。
（三）农村干部经济责任审计在审计操作程序、评价体系、结果运用上缺乏统一完善的标准。农村干部经济责任审计在的操作程序、评价标准和结果运用上没有完善统一的标准，无法可依。农村干部经济责任审计在审计由于农村情况存在较大差异，从而造成计划性、稳定性和统一性不够强，审计程序不规范，审计质量不高，审计结果运用不理想，影响了农村干部经济责任审计预期效果的实现，很难达到审计工作客观公正的要求和目标。
（四）农村干部经济责任审计客体缺乏法律意识。农村干部由村民选举产生，部分农村干部并不是因为有能力当选，所以农村干部参差不齐，法制意识淡薄。农村干部经济责任审计工作随着农村干部换届的进行还需要进一步探索，由于宣传力度不够，社会各界对它的认识也不尽一致，导致村干部经济责任审计工作的客观环境不理想。在经济责任审计过程中，有些农村干部和群众不理解、不支持、不配合，离任村干部、会计拒不交账，更有甚者，家族势力大的村干部会采取不正当手段设置障碍，百般阻挠，造成审计工作进展不顺利或不能正常开展。
（五）农村干部经济责任审计配套法规不健全，审计结果运用难。由于对农村干部经济责任追究缺乏法律依据，审计过程中对违反财经纪律的村干部，以党纪、政纪处理根本达不到对国家公职人员那样的处理效果，向司法机关移交的行政案件，司法机关往往以违法违纪问题界定不清或达不到立案标准而不立案，从而导致问题久拖不决，无相关法律依据追究其责任，也难以采取实质性措施对其处罚并促使其整改，这样，一方面造成审计工作的无奈，难以有效遏制个别村干部的违纪违法行为，另一方面更助长了个别村组干部的违纪违法行为。
二、完善村干部经济责任审计工作运行机制的几点建议
针对农村干部经济责任审计工作中出现的新情况、新问题，从有利于村干部经济责任审计监督和管理的角度出发，创新思路，因地制宜，进一步完善村干部经济责任审计工作运转机制，确立符合实际的农村财务和农村干部经济责任审计工作新模式。
（一）建议设立农村干部经济责任审计专职机构，明确村干部经济责任审计工作执法主体。建议将农村干部经济责任审计监督职能从农经部门划出，实行监督职能和管理职能分离，设立农村干部经济责任审计专职机构，配置编制，财政全额供给，隶属国家审计机关或政府直接管理，接受村委会委托独立行使全市农村集体经济和农村干部经济责任审计监督权。国家未出台与村干部经济责任审计制度相配套的法律法规前，由农村审计专职机构在工作职责、审计权限范围内因地制宜制定相应的农村审计操作程序、评价标准和结果运用办法；使用独立的农村审计文书；依据委托协议制定农村审计工作计划，并纳入年度目标责任考核书；负责按照审计工作计划和上级委派，适时借助社会中介审计组织力量组成审计组，实施农村财务审计和村干部经济责任审计；审计结束后向乡镇党委、政府提交审计报告；负责监督审计查出问题的整改和落实情况，并向村民公布审计结果及审计成果运用情况
（二）建议实行农村财务委托制和经济责任制，解决困扰村干部经济责任审计工作法律层面的问题。农村干部是民选干部，如何有效制约和监督仍需进一步探讨。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项，国家法律法规没有规定对村民自治组织成员的经济责任进行审计。为了化解这一矛盾，建议实行农村财务委托服务和农村干部经济责任审计监督制度。首先组织力量全面对村级财务进行清理，摸清债权债务状况。此后，各村召开村民代表大会，审议通过村级财务委托服务决议和委托审计监督决议，并与会计服务中心签订委托村级财务管理协议，与农村经济责任审计部门签订委托村级财务和村干部经济责任审计监督协议，从而解决了困扰村干部经济责任审计工作法律层面的问题
（三）建议推行“农村财务委托服务”制度，创新农村财务管理机制。针对农村干部参差不齐，法律意思淡薄等问题，在保证村委会对各项资金的所有权、使用权、审批权“三权”不变的前提下，尊重农民群众意愿和民利，实行农村财务委托服务制度。服务中心接受村委会委托村级会计记账并实施财务、资金监管，定期定时定事报账。服务中心制定工作职责、原则、代管内容、账簿设置、凭证传递和财务核算程序、收入管理、财务开支审批、固定资产、备用金及票据、民主理财、财务公开、财务档案等管理制度，对农村财务实行“五统一”管理，即统一财务制度、统一开设账户、统一票据管理、统一会计档案、统一电算化的财务管理模式，从而进一步提高会计工作质量和资金使用效益。
（四）建议建立部门协作机制，强化农村审计执法手段。为了强化农村集体经济审计和村干部经济责任审计的执法执纪手段，营造良好的农村审计执法氛围，建议纪检、公安、检察、审计、农经等部门协作机制，成立农村经济案件审理办公室，专门负责涉及农村经济案件的立案、侦察和处理，加大农村审计执法力度，树立农村集体经济审计和村干部经济责任审计权威。农业经济管理部门应加强农村审计队伍建设，注重农村审计人员教育和培训，通过考试考核，实行持证上岗制度，使农村审计队伍不断走向专业化、知识化和正规化。审计机关应加强对农村集体财务管理和监督的指导和监督，利用成熟的经济责任审计经验，引导带动本地村干部经济责任审计工作，做到有作为、不缺位、尽责任。各级党委、政府应尽力保障村干部经济责任审计工作经费，重视审计成果运用，加大对审计查出问题的整改力度，巩固审计成效，促进这项工作逐步走上规范化、制度化、科学化的轨道。
经济责任审计是随着我国经济体制和政治体制改革的不断深入发展,以及依法治国方略的确定而产生的，是加强对领导干部的管理监督,正确评价领导干部任期经济责任,促进领导干部廉政勤政,全面履行职责的一种干部监督管理制度，也是我院依法治校、规范运行的重要内容之一，在对领导干部教育、任用、监督和奖惩中发挥着越来越重要的作用。
一、寓审计服务于审计监督之中
审计既是一种监督，又是一种服务，审计监督与审计服务是辩证统一的关系，审计监督是审计服务的基础，审计服务寓于审计监督之中，监督中是手段。经济责任审计的目的不同于常规审计，常规审计的主要目的是维护财经法纪，改善经营管理，提高经济效益，其出发点是被审计单位和国家的经济秩序。而经济责任审计的主要目的则是分清经济责任人任职期间在本部门、本单位经济活动中应当负有的责任，是对领导干部的经济决策行为、经营管理行为、政策执行行为、自我约束行为进行审计评判，从而分析判断领导干部是否具有从事经济领导工作所必需的政治素质和决策水平，正确评价领导干部是否正确履行其经济职责，是否严格执行国家财经法纪。这为干部管理部门正确选拔任用干部提供重要参考依据，是干部监督管理日常工作的一个重要环节。
二、加强组织领导,健全各项制度
领导干部任期经济责任审计是一项综合性的工作,政策性强,涉及面广,因此,党政领导是否重视是做好此项工作的关键。我院制定了《陕西中医学院处级领导干部经济责任审计实施意见（试行）》同时成立了《陕西中医学院经济责任审计联席会议》,各项制度的建立和完善,使领导干部任期经济责任审计做到了有章可循、有法可依,逐步走上了制度化、规范化的轨道。
三、逐步树立领导干部的经济责任意识
当前，要加强宣传教育，使每位领导干部认识到经济责任审计是一项正常的工作，既是“消防队”，更是“安全阀”，是对领导干部的一种爱护，帮助领导干部树立“有权必有责，用权受监督”的执政理念，消除“恐审症”，走出“审计就有问题”或“有问题就审计”的误区。通过开展经济责任审计，发现苗头性、倾向性问题，及早解决，争取掌握工作的主动权；如果等问题出来了，临时抱佛脚，忙于救火，工作必然被动。“蝼蚁之穴”不堵，必然酿成“溃堤之灾”。使领导干部转变观念，自觉接受审计，配合审计，依靠审计，筑起堵塞工作漏洞的坚固防线。每一位领导同志都要从讲政治的高度，从维护党和人民利益的高度，充分认识经济责任审计的重要性，要把审计作为自己搞好工作、树立良好形象的大事来对待，积极主动地配合审计部门搞好经济责任审计工作。
四、明确审计的内容和重点
经济责任审计的内容是全面广泛的，对不同的单位有不同的要求，但要抓住经济责任审计这一目标和经济责任履行这一主题，凡是能反映经济责任情况的经营、管理、财务收支活动，财经法纪的执行情况等都是经济责任审计的内容。由于学院各职能部门的管理分权不同，其部门负责人履行的义务和经济责任也有所不同，这就需要审计部门针对不同的审计对象确定相应的审计重点和内容。对于行政管理部门负责人我们把审计的重点放在（1）各项有偿服务收费项目、收费标准是否符合学院有关规定；是否纳入财务管理，有无账外收入、私设“小金库”现象；（2）有关设施和设备购置是否符合学院政策规定，各类资产状况如何，是否安全完整，有无无偿占用学院资产的问题；（3）经费的使用是否真实合法、合规，有无违纪违和损失浪费现象。（4）责任人是否依法履行经济管理的职责，重大决策有无经过集体讨论决定，有无失误；针对后勤部门负责人，我们重点审查：（1）资产是否安全、完整、保值增值；（2）后勤经费筹集情况如何，是否逐年增加，有无乱集资问题；（3）各项收入是否纳入财务管理，是否真实、合法；（4）有关合同协议是否合法合规，有无损害学院权益以及其他需要审计的事项。
五、依法审计，改进审计方法，确保审计质量。
经济责任审计时效性强、任务重、要求高、难度大。为确保审计质量，审计部门积极采取措施，重视和加强业务培训，切实提高审计人员的业务素质，选调和配备一批政治素质好、熟悉审计业务、具有一定政策水平的干部从事这项工作，并不断改进审计方法：一是在审前调查的基础上，制定方案，周密部署，集中培训，统筹安排；二是在审计过程中，注意利用财务收支审计、专项审计的结果，把经济责任审计与常规审计结合起来；对群众意见大、反映强烈的干部，对重大问题及重要情况进行重点审计；三是实行审计质量责任追究制度，严格审计复核，对重大和疑难问题坚持集体研究处理；以审计查明的事实为依据，注意分清责任界限，分析问题产生的主客观原因，客观评价领导干部的经济责任。
六、加强部门之间的协调与配合，同心协力
根据中办、国办规定，中纪委、监察部、中组部、人事部和审计署已联合成立了经济责任审计工作联席会议办公室，协调全国经济责任审计的有关事项，研究解决工作中出现的新情况、新问题，对经济责任审计的顺利开展起到了推动作用。为了全面推行领导干部任期经济责任审计制度，学院成立了由纪委书记任组长,院纪检、监察、组织、审计、人事等部门参加的经济责任审计联席会议,下设办公室。各部门之间注重协调、密切配合，各司其职，各尽其责。?定期召开联席会议,交流情况,搞好协调,加强指导,及时解决工作中遇到的困难和问题。
七、关口前移，事后监督
两个《领导干部经济责任审计暂行规定》均在第四条中限定,领导干部在任期届满,或者任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前,应当接受任期经济责任审计。干部离任后再审计,必将失去任期经济责任审计的意义。要把审计监督关口前移，规范在前，预防在先，把被动监督变为主动监督。审计监督的关口前移主要是指先审后离，事后监督则指先离后审，这两种方式都是对领导干部经济责任审计的有效方法。在领导干部经济责任审计两种必要的组织形式并存的情况下，作为事前监督的先审后离应作为主导方面，它有利于联系审计对象，及时发现并纠正违规违纪问题，减少损失浪费，落实审计决定、意见及建议，提高审计效率和审计工作质量；而先离后审作为必要的补充形式，在加强干部管理及领导干部考核任用机制不断健全的前提下，其不利因素将会逐步得到消除。况且已经离任的领导干部，不论是否担任新的职务，只要是事实存在的经济责任，都可以通过组织程序进行追究，直至党纪政纪的处理，审计意见和建议也最终会得到落实。
八、对“人”和“事”结合监督
任期经济责任审计的特征主要体现在直接对“人”的监督上，财政财务收支审计的特征主要是对“事”的监督。界定领导干部的经济责任要注意搞好两个结合:一要把对领导干部“人”的审计与对所在单位“事”的审计相结合，从对“事”的监督人手，落实到对“人”的监督上来，通过对领导干部所在部门和单位财政财务收支真实性、合法性和效益性的审计，弄清家底，界定领导干部任职期间所应承担的经济责任，从而对领导干部任期经济责任作出客观公正和实事求是的评价；二要把任期审计与常规审计和专项审计相结合。常规审计和专项审计的审计结果，可以反映领导干部管理的业绩和承担的责任，应将其作为领导干部任期经济责任评价的一项依据。把二者有机结合起来，既可避免重复审计，又有利于审计监督作用的充分发挥。?
九、重视对经济责任审计结果的利用
审计监督是审计机关依照《审计法》的专门授权，对行政机关、企事业单位、其它组织行政机构的运作情况、财政收支的合法性、真实性、效益性进行审查核算处理的行为。审计监督的范围主要是三个方面：
一是各级政府及所属部门和下级政府的预算内资金使用情况和决策，以及所占有的国有资产的运作和管理情况；
二是预算外资金的收支和管理使用情况；
三是对政府部门管理的和社会团体委托管理的社会保障资金、社会捐赠资金的运作情况进行审计监督。审计服务是审计机关和审计人员在依法进行审计监督中维护国家财政经济秩序，规范财务收支行为，促进党风廉政建设，保障国民经济健康，捍卫社会主义市场经济制度的作用。审计监督与服务的关系是制约与支持、手段和目的、过程与目标、相辅相成的辩证关系。
二、监督和服务的辩证关系
审计监督是国家宪法和规定的专门职权监督，《宪法》第九十一条明确规定国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政机构和事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权、不受其它行政机关、社会团体和个人的干涉.《宪法》第一百零九条规定地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权.《审计法》明确规定：国家实行审计监督制度.因此，审计监督从性质上看是《宪法》和《审计法》规定的法定监督；从体系上来看是政府系统内部的专门职权监督；从监督的主体上看是国家审计机关；从监督的客体上看是各级政府及各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支；从审计监督的上看是财政收支或财务收支的真实性、合法性和效益性；监督的服务内涵是维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展。审计监督与审计服务的关系是一种在监督中服务，在服务中监督，没有监督就没有服务，没有服务就没有监督，是同一职能的两面性。
三、服务在审计活动中的体现
（一）财务收支审计中的监督与服务
审计机关对本级各部门和下级政府预算执行和决算进行审计监督，主要是检查、评判各部门和下级政府在预算执行、财政收支中有没有认真贯彻执行党的路线方针政策，是否达到了三个代表重要思想的要求；检查、审核预算执行、财务收支中是否严格执行国家的法律、法规、规章、制度，没有执行的督促执行，执行不到位的催促执行到位，执行错了的纠正过来，通过这些监督，为各部门和下级政府依法行政，加强预算管理，规范财政收支行为，提高财政资金使用效益，引导各方面客观公正地看待预算执行，保护国有资产的安全完整服务；通过对财政、税务、金库以及有预算分配权和使用财政资金较多的单位部门、重点专项资金的审计监督，对预算资金、重点建设项目资金的安排使用效益进行跟踪问效，监督就是服务，通过审计监督不仅要给党委、政府和被审计单位提供是什么、怎么样、财政收支家底的准确情况，还要为党委、政府和被审计单位搞清楚为什么、怎么办，为党委、政府宏观调控，加强领导，决策，加快发展服务，为被审计单位加强管理、规范运作，有序执行，健全和完善内控制度，强化自我约束服务。特别是对那些带有普遍性、苗头性、倾向性、全面性、政策性的，通过审计监督，宏观着眼，微观着手，综合，解剖麻雀，追根溯源，找准出现问题的根本原因，据此提出解决问题的意见、建议、措施，供党委政府决策，促面上工作，为大局服务。
（二）经济责任审计中的监督与服务
领导干部任期经济责任审计是党中央、国务院在新形势下，为了加强对党政干部的管理和监督，正确评价领导干部任期经济责任，促进领导干部勤政廉政，全面履行职责，从源头上治理腐败的一项重大举措，是审计机关一项新的监督服务职责，它把传统的针对单位的财政财务收支，引伸为对单位领导人的任期经济责任审计，对审计机关的监督服务职能提出了新的更高要求。经济责任审计对领导干部个人既是经济责任的监督，又是对其工作业绩的客观评价和鉴证，其实质量是对领导干部依法行使权力的情况进行制约和监督，并为组织部门考核任免干部、促进廉政建设服务。监督他不能违背党的路线方针政策，不违反国家的法律、法令、法规和规章制度，恪尽职守，全面履行职责；依法行政，严格执行财经法规；廉洁自律。防范以权谋私行为；开拓创新，顽强拼搏艰苦创业。领导干部任期经济责任审计既是为党委和组织人事部门服务的，又是为被审计单位和领导干部服务的，审计机关是严格按照法定程序进行审计的，审计报告具有法律效力。审计机关在实施领导干部任期经济责任审计的过程中依法独立行使审计监督权，不受其它行政机关、社会团体和个人的干涉，站在第三者的角度，全面、客观、公正地评价领导干部；而且审计中大量都是根据财经法规的规定进行定量检查的，得出的结论也是靠数据、靠事实说话，给党委组织人事部门提供了被审计人员的准确、清晰的经济责任信息，为党委组织人事部门正确、科学、合理地推荐、考察、管理、使用干部提供了合法的、详实的、客观公正的参考依据。领导干部任期经济责任审计，又是为被审计单位和被审计领导干部服务的，通过审计可以帮助单位和领导干部彻底摸清家底，反映出这个单位和主要领导的思想素质、廉洁勤政状况，对领导班子和领导干部经济活动的真实性、合法性、效益以及政策水平、管理水平作出客观公正、实事求是的评价，具体、真实、全面地反映单位和领导干部的实绩，分清是非功过。因此，领导干部任期经济责任审计既是对被审计单位和领导干部本人的监督，又为被审计单位和个人提供了经济责任鉴证和评价的服务。
（三）投资审计中的监督与服务
固定资产技资审计是对固定资产技资项目的活动是否真实准确、合法合规、经济有效进行的审计监督，并通过这种监督，综合审计资料，对宏观控制和管理方面的提出建议，为严肃财经纪律，减少损失浪费，加强基本建设投资的宏观控制和管理，提高技资效益服务。投资审计的监督和服务，就是通过监督国家制定的固定资产投资方针、政策、法令、法规以及有关规章制度是否得到认真贯彻执行，为促进基本建设技资加强管理，提高投资效益，提高项目决策水平服务；通过审查部门、地方基本建设投资计划、预算支出以及信贷计划的执行情况，为维护国家计划的严肃性，控制固定资产投资规模，促进宏观经济总量平衡服务；通过监督建设单位认真执行批准的基本建设计划或技术改造计划，审查建设资金来源与使用的合法合规、有效性，制止建设计划外工程，纠正挤占挪用建设资金的行为，为国家建设项目专款专用服务；检查建设单位、建筑、设计单位、预算编制单位执行国家有关规章制度的情况，为确保建设工期、设计要求、工程质量、优化设计、施工组织管理，避免和防止高估冒算服务；监督有关单位遵守财经纪律，维护财经法纪，揭露贪污舞弊，损失浪费以及其它损害国家利益的行为，为保护国有资产的完整与安全服务；对审计发现投资中具有倾向性、普遍性的问题进行综合分析，提出解决问题的意见和建议，为有关部门服务。
〈四）行政事业审计中的监督与服务
国家行政机关事业单位具有财政资金的使用权和支配权，有的行政机关还有收费、罚款和没收财务的权力。所以，对行政事业单位实行审计监督，有助防止出现各种执法犯法问题，加强审计监督，就是形成一种外部制约机制，有效地抑制违法违纪问题的发生，同时也可以通过对已出现问题的处理，减少财政资金的损失；为有效管理使用财政资金，制止各种名目的乱罚款，乱收费，促进依法行政服务。加强行政事业单位的审计监督有利于防止和查处行政事业单位及其工作人员以权谋私，为党风廉政建设服务，推动反腐败斗争的深入。对行政事业单位的审计监督，不仅要监督行政事业单位严格执行国家的财政预算，按规定使用财政资金，而且还要保证财政资金使用后达到预期目标，克服行政事业单位中存在的铺张浪费，只要钱花钱，而不问花钱后的效果问题，为行政事业单位提高财政资金的使用效益服务。通过对行政事业单位的审计监督，不仅是单纯检查国家及有关部门制定的政策是否落实，而且要通过审计，发现、评估、反映这些政策本身是否完善合理有效，将存在的问题和解决问题的建议客观地反映给有关部门，以帮助他们不断健全完善各项政策制度。通过审计，掌握大量的第一手资料，形成综合报告，提出审计建议，向党委、政府反映情况，为促进国家各项宏观管理政策的不断完善服务。
（五）企业审计中的监督与服务
建立了主义市场经济体制以后，政府主要履行宏观调控职能，对企业实行间接管理，不再直接干预企业的经营管理。而政府承担着国有资产所有者代表和社会管理者的双重职能，既要关心资本安全和资本收益，又要发挥有效的宏观调控作用，这就要求在政府与企业之间建立起一种新型的政企关系。对企业实施审计监督，实际上就是为建立这种新型关系提供了一种现实选择，它可以较直观地发现企业财务和资产管理中的薄弱环节，促进企业提供真实的财务和信息，从而为政府转变职能服务。企业审计的包括企业的获利能力、基础管理、资产运营、债务状况、经营风险、长期发展能力等多方面的内容，通过审计监督，可以帮助企业全面系统地剖析企业经营和长远发展的诸方面因素，全方位地判断企业的真实情况，从而为企业确立正确的经营导向服务。随着对国有企业管理方式的转变，对国有企业经营者的业绩已成为企业管理的一项重要内容，开展企业的审计监督，可以对经营者的业绩进行全面、正确的评价，从而为建立激励与约束机制服务。
（六）强化内部控制中的监督与服务
内部审计职业化是将内部审计工作作为一种职业看待,无论是内部审计组织、人员资格认定、审计业务的取得、审计程序的执行、审计证据搜集、审计评价意见的发表等一系列工作,都必须按职业化标准加以要求。
根据上述定义和国际内部审计职业化的一般惯例,衡量内部审计是否实现职业化应有以下几个标准:(1)内部审计人员用以满足个人物质文化生活的主要经济来源是否直接从内部审计业务活动的劳务报酬中取得。这个标准是衡量内部审计职业化的基本标准。事实上,内部审计人员的物质文化生活包括的范围十分广泛。但这里所说的满足个人物质文化生活的主要经济来源是指保证内部审计人员得到当地中等生活水平以上的正常的物质生活和精神生活享受的经济收入。目前,保证我国内部审计人员正常生活的主要经济来源并不是其从事内部审计业务工作的直接收入,内部审计人员工资奖金收入实质上是企业全体劳动者创造价值的再分配,并不是内部审计人员从事内部审计业务的直接收费收入,内部审计人员的工资奖金收入中包含有其他劳动报酬的成分,我国内部审计职业化程度并不高。(2)内部审计人员从事的业务活动是否专业化。内部审计业务活动专业化主要是指内部审计人员从事的主业必须是内部审计专业工作,而不是其他专业工作。如何界定内部审计专业工作和非专业工作,这是判断内部审计活动是否专业化的关键。界定内部审计专业工作和非专业工作必须依据以下两个标准:一是理论标准,既内部审计主要依据审计准则,运用专门的审计方法和程序。对内部审计对象进行查证和评价的全部工作;二是法规标准,凡是内部审计人员从事审计或其他相关法规明确规定属于内部审计工作的都属于内部审计专业工作。在目前内部审计立法不健全的情况下,依据内部审计理论标准中要求的审计对象来判断内部审计是否专业化是最直接有效的方法。(3)内部审计专业化行业组织是否完善。根据国际一般惯例,内部审计职业化组织机构应分为内部组织和社会组织两类。内部组织是指企业内部设置的内部审计机构;这个内部审计机构与目前我国现行的企业内部审计机构模式不同。我国现行的企业内部审计机构是指隶属于企业总经理或隶属于企业董事会的一个业务组织,而这里所说的企业内部审计机构是指由股东大会选出的监事会或审计委员会,这个组织不是内部审计业务组织,而是专门负责审计项目决策,向内部审计社会组织聘请常年审计咨询顾问或项目审计人员,接受内部审计报告,处理审计意见书中揭露出的问题的内部牵制机构等。社会审计组织是指具有社会中介性质的内部审计业务组织(内部审计师事务所或其他名称)和内部审计管理组织(内部审计协会)。目前,我国大部分省份都建立了内部审计协会,但是,还没有建立独立的内部审计业务组织,内部审计职业化还缺乏广泛的社会基础。(4)内部审计职业化规范是否健全。内部审计职业化必须有健全的法规作保障。保障内部审计职业化的法规体系中包括《内部审计法》、《内部审计准则》以及相关的法律和规章制度。今后一段时期,内部审计工作的当务之急是抓紧内部审计的立法工作。
二、内部审计职业化的基本特征
职业化的内部审计与传统的内部审计相比,其特征发生了明显的变化。职业化内部审计具有以下特征:
一是独立性特征。内部审计独立性问题是困扰我国内部审计发展、危及内部审计生存的大问题。长期以来,我国内部审计机构由企业总经理领导,这种设置于企业经营者之下的内部审计管理模式,则难以保证内部审计的独立性。内部审计主体地位的不独立,也危及到内部审计人员在审计计划编制、审计证据的搜集、审计意见的发表等方面的独立性。长期以来,内部审计发表的审计意见往往被作为被审计者的内部审计部门上级领导的肆意篡改和歪曲,内部审计人员因敢于发表真实的审计意见遭到报复的现象时有发生,严重干扰了内部审计工作客观性。而职业化内部审计的独立性特征十分明显。首先,内部审计业务组织不再设置于企业经营者之下,内部审计业务组织与被审计企业不再存在固定的领导和被领导关系,内部审计人员个人职务的升降、薪酬收入也不再由企业经营者决定。其次,企业重大决策、经营项目内部审计业务委托、委派由股东大会选举的监事会或审计委员会进行,审计报告的接受、审计结果的处理均由其负责;企业董事会、经营者委托的审计项目,应是经分权以后仍由其管辖、但属于下属部门经办或处理的业务范围内的项目,这样,就避免了审计委托人又是被审计人的尴尬局面的出现。再次,内部审计人员全部由内部审计的社会组织管理,其业绩评估、奖惩、职务晋升等都由其社会组织决定,内部审计业务不再是通过企业行政当局委派取得,而是由企业有关监督机构的委托取得,内部审计组织与企业固定的领导被领导关系变为委托与受托关系,等等。
二是公正性特征。由于传统的内部审计缺乏独立性,因而,其公正性也受到严重挑战。内部审计职业化以后,对审计人员的素质要求更高了,对内部审计人员从事业务活动的管理更加严格了,内部审计人员必须通过考试才能取得相应的从业资格;不同等级资格从业人员在内部审计人员在其审计业务中,承担的责任不同,取得的报酬也不同。例如,一般从业人员只能参与日常审计工作,而不能正式发表审计意见、签署审计报告,而只有具有内部审计师资格的审计人员,才能正式发表审计意见,签署审计报告;具有高一级从业资格的审计人员比低一级从业资格的审
计人员的收入也高多。通过这种方式,不仅有利于建立不同层次内部审计人员考核标准,也有利于强化各层次内部审计从业人员的责任。一般审计从业人员应对审计证据的可靠性、充分性,审计工作底稿的完整性、系统性负责,高级从业资格的人员应对审计评价意见、审计报告负责。在内部审计工作中违反审计准则、发表不适当的审计意见、出具虚假审计报告,不但要承担行政责任,也要承担刑事责任和民事责任。在建立独立内部审计模式的基础上,通过建立这种约束机制,保证内部审计公正客观地发表意见。
三是社会性特征。传统审计体制下,内部审计对象不仅以企业内部经济责任为载体,而且其机构也设置于企业内部,其审计业务范围仅仅局限于企业内部,因此,不具有社会性特征。只有内部审计职业化以后,将内部审计机构与企业剥离开来,在社会上建立独立的社会性组织,形成与注册会计师及其会计师事务所相近或相同的管理模式,在业务承接和执行上,内部审计业务组织统一接受委托、统一收费标准、统一委派审计人员、统一出具审计报告;在对外派审计人员的管理上,内部审计组织负责对其定期进行业务培训、定期进行业绩评估、定期进行水平能力考核;内部审计人员在执行业务中,一人可以兼任数家企业的决策、管理咨询顾问,遇到重大审计项目,内部审计组织可以从不同企业调集审计人员集中力“打歼灭战”。通过打破企业和部门对内部审计人员的封锁,做到内部审计人力资源社会共享,反映了内部审计的社会性。
四是服务性特征。在实现内部审计职业化以前,内部审计机构作为企业管理当局监督下属机构的一个工具,不仅业务单纯,而且其服务特征也不明显。随着内部审计职业化进程不断深入,内部审计工作范围必将从单纯为企业管理当局服务的圈子里跳出来。内部审计不仅要为企业管理当局服务,而且更要为审计委托人服务,最终为企业服务,为投资者服务。内部审计人员接受企业监事会或审计委员会聘请按照与其签订的协议进行审计,具有为企业全面发展服务的性质。内部审计的这种服务性,不仅体现在它是企业监督机制的有机组成部分,也是企业经营管理和重大决策的有效成分。
三、职业化内部审计与社会审计的联系和区别
实现内部审计职业化,是将内部审计推向市场,使内部审计更加适应社会主义市场经济要求的必要途径。但是,也有人担心实现内部审计职业化会不会给内部审计和社会审计在业务上带来冲突,内部审计按社会审计模式进行管理,内部审计和社会审计还有没有区别,今后内部审计能不能由注册会计师及其事务所取代等等。其实,这种担心是对内部审计职业化的误解,是完全不必的。应当承认,内部审计职业化在审计组织、人员、业务等方面的管理模式上,与注册会计师具有诸多共同之处,实质上,实行内部审计职业化的目的就是将社会审计管理机制、经营模式引进内部审计工作,使内部审计更具活力。但是,严格来说,职业化的内部审计与社会审计则有着较大不同。随着社会主义市场经济的不断发展,内部审计作为企业内部决策、经营活动中的有效制约机制,将会发挥更大作用。随着内部审计职业化程度的不断提高,内部审计作为企业管理经营服务行业,与律师的法律服务、注册会计师的社会公证服务,构成社会中介中相互独立的三大支柱行业的格局必将形成。职业化内部审计与社会审计的主要区别在于:
第一, 审计委托受托关系建立的基础不同。注册会计师审计的委托受托关系建立在不同的经济组织之间的受托经济责任基础之上,注册会计师所面对是被审计单位外部经济责任。例如,注册会计师接受政府及其有关部门、企业投资者、金融机构等经济组织委托,对被审计企业向政府及其部门、企业投资者、金融机构承担的保证资产安全完整,会计资料真实公允等经济责任进行评价,其所评价的都是企业向外承担的经济责任。同时,这种委托受托的范围也比较广泛。内部审计的委托受托关系建立在企业内部分权制所产生的内部经济责任关系基础之上,其委托人主要是代表投资者、由股东大会选出的监事会或审计委员会。
第二,审计的基本目标不同。无论内部审计还是社会审计,其审计目标都受审计委托人的委托目的制约。政府及其有关部门、投资者、金融机构等最关心的是企业的资产安全完整、企业的盈利能力和偿债能力以及反映上述内容的会计资料的真实性、公允性。因此,注册会计师审计的目标是证实企业会计资料的真实性、公允性。内部审计作为企业内部的一种监督制约机制是现代经营机制的重要组成部分。企业设立的监事会或审计委员会应是受投资者特别是大多数中小股东授权,对董事会重大决策活动,对经营者经营管理活动进行评价监督,并通过建立健全内部控制组织和制度的形式,促使企业重大决策活动、经营管理活动的程序化、规范化,合理性、有效性。现代内部审计的目标则是,企业决策、经营管理活动的程序化、规范化,合理性、有效性。
第三,审计对象范围不同。注册会计师审查、监督的被审计单位受托经济责任是被审计单位承担的社会性责任,这种责任的载体主要是被审计单位资产实物和负债,反映企业经营活动的偿债能力、盈利能力的会计资料。因此,注册会计师审计的对象和范围主要是:被审计单位的资产、负债、所有者权益和会计资料。内部审计评价、监督的企业内部经济责任,是企业内部不同层次权利主体分权的结果。在现代企业里,董事会、监事会和经营管理者,都是经投资者授权,负责企业决策、监督和管理的三大制约因素。监事会或审计委员会通过委托内部审计社会组织对董事会重大决策活动和企业管理当局的经营管理活动进行评价,监督企业投资者授予的权利运用是否适当。内部审计的对象和范围是企业的重大决策活动和经营管理活动。
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