以气候变暖为主要特征的气候变化会诱发气候灾害的发生，导致气候灾害在空间范围和发生时间上的变化，使气候灾害变得更频繁、持续时间更长、灾害程度更严重。气候变化与气候灾害间的密切关联，有着理论和实证的依据。从气象学原理上来说，气候变暖使得地表气温升高，水分蒸发加快，大气中水汽增加，水循环加快。大气环流特征和要素的改变，引发复杂的大气——海洋——陆面相互作用。由于大气中的水分增多，使更多的降水在更短的时间内发生，雨、雪等极端降水事件以及局部洪涝出现的频率可能增加，个别地区龙卷风、强雷暴以及狂风和冰雹等强对流天气也会增多。另外，由于植物、土壤、湖泊和水库中的水分蒸发加快，再加上气温升高，一些地区会遭受更频繁、更持久或更严重的干旱。[5]中国科学家认为，北极浮冰融化导致海水稀释，会影响到高纬度地区与低纬度地区的热量循环。其后果便是高纬度地区越来越冷，低纬度地区越来越热，地球将不得不依靠更强的大气波动来平衡热量。这意味着在中纬度地区会有更多的风暴天气。国外科学家认为，西北太平洋全年台风释放的能量与海洋表层温度正相反，据估计，全球变暖会使台风的速度提高6%，台风带来的降雨量会增加18%。[6]近年来气候灾害频发的事实也说明了气候变化对气候灾害的影响，气候灾害频发、并发构成全球气候变化的现实表现。据联合国统计，上世纪80年代初期，全球平均每年发生120场自然灾害，现在由于气候变化，全球自然灾害已增至每年500场左右，受灾人数也增加了68％。[7]2010年7月，巴基斯坦遭遇“历史上最严重洪灾”，全国近1800人在洪水中死亡，2000多万人受灾，1/5国土变成泽国。2010年夏，俄罗斯温度一度逼近40摄氏度，创造了该国历史上的最高纪录，连续不断的高温干旱天气导致了森林大火。2010年8月，中国甘肃舟曲县突降强降雨，发生特大泥石流灾害，遇难1434人，失踪331人。2010年12月几十年不遇的暴雪横扫纽约，同期，中国新疆维吾尔自治区北部地区也遭遇暴雪，牧业、设施农业、交通都大受影响。2009年9月～2010年3月中旬，中国西南地区出现了有气象记录以来最严重的秋冬春连旱，农业生产受灾严重、江河湖库水位明显下降、人畜饮水困难。[8]2012年初，云南再次发生严重干旱，因灾造成全省需救助人口231.38万人。[9]同时期在不同半球、不同纬度、不同国家、不同地区，接连发生了严重气候灾害，是全球气候变化导致气候灾害频发的重要实证。美国气象学家爱德华罗伦兹早在1963年就指出“一只南美洲亚马逊河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可以在两周以后引起美国德克萨斯州的一场龙卷风。”我们需要重视气候变化与气候灾害之间的关系，加强在气候变化背景下气候灾害的积极法律防治。
中国气候系统和生态环境脆弱，气候灾害种类繁多，且多发、并发，是世界上受气候灾害影响最为严重的国家之一。中国气象灾害占自然灾害总数的70%。每年受台风、暴雨、冰雹、寒潮、大风、暴风雪、沙尘暴、雷雨、浓雾、干旱、洪涝、高温等气象灾害和森林草原火灾、山体滑坡、泥石流、山洪、病虫害等气象次生和衍生灾害影响的人口达4亿人次，造成的经济损失平均2000多亿元，约相当于国内生产总值的1%-3%。[10]而气候灾害可占到气象灾害(包括气候和天气灾害)造成的经济损失的70%一80%。[11]气候灾害的时空性中国地域广阔，地质条件多样，气候系统复杂。由于各地环境条件不同，气候系统脆弱性不一，气候灾害及次生、衍生灾害的发生形式和强度各不相同。气候灾害呈现时空分布不均匀的特点，各种气候灾害出现的频率随季节和地理位置的不同而有较大的变化。中国暴雨洪涝灾害多发生在江淮以南以及华南沿海地区，其中江南北部至长江中下游出现最多。中国干旱的分布有明显的地域性，严重的干旱区主要分布在黄淮地区，浙、赣南部与两广北部地区，黄土高原地区和滇中地区。台风在中国5-12月均有登陆，但多集中在7、8、9三个月，且以东南沿海地区的广东、福建、浙江沿海最为严重，江苏、广西沿海次之。冰冻灾害主要影响中国云、贵、川地区，湖南、湖北、江西、广东和广西也有出现。冰冻灾害主要出现在严冬和初春季节。中国冰雹分布的特征是：山区多于平原、内陆多于沿海、中纬度多于高低纬度。[12]
中国防治气候灾害的政策与法律
（一）现状
中国政府非常重视自然灾害的防治，把防灾减灾作为实现国民经济和社会可持续发展总体目标的重要保障。中国已经颁布和实施了《中华人民共和国防震减灾法》（修订后2009年5月1日起施行）、《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年11月1日起施行）、《中华人民共和国水土保持法》（修订后2011年3月1日起施行）、《中华人民共和国防洪法》（1998年1月1日起施行）、《中华人民共和国防沙治沙法》（2002年1月1日起施行）、《中华人民共和国气象法》（2000年1月1日起施行）、《中华人民共和国防汛条例》（修订后2005年7月15日实施）、《地质灾害防治条例》（2004年3月1日起施行）、《破坏性地震应急条例》（1995年4月1日起施行）、《自然灾害救助条例》（2010年9月1日起施行）、《人工影响天气条例》（2002年5月1日起施行）、《气象灾害防御条例》（2010年4月1日起施行）等30多部防灾减灾或与防灾减灾相关的法律、法规，逐步实现防灾减灾工作的法制化。此外，中国还了《中华人民共和国减灾规划（1998－2010年）》、《国家综合减灾十一五规划》（2007年8月5日）、《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》（2011年11月26日）、《国家气象灾害应急预案》（2010年03月08日）等一些防灾减灾的国家规划和国家专项应急预案。进一步完善防灾减灾体制机制，建立健全气象灾害应急响应机制，提高气象灾害防范、处置能力，为经济和社会发展提供了重要保障。
（二）存在的问题
1．气候灾害防治法律的缺乏目前中国的灾害防治立法还停留在主要针对地震、洪旱、泥石流、沙尘暴等常规的自然灾害实施“一灾一法”的阶段。缺乏综合性的灾害防治立法，虽然《中华人民共和国突发事件应对法》所规定的突发事件包括了自然灾害，但是它主要是应对突发性特征事件的法律，突发性只是自然灾害一个方面的特点，无法反映出自然灾害发生发展各个方面的特性和规律性，因而一部突发事件应对法不能承载自然灾害防治综合性法律应有的统帅功能。而且现行的“一灾一法”也缺乏专门应对气候灾害的单行法律，与气候灾害防治相关的《气象防御条例》属于行政法规，在立法层次上过低，规范效力有限。虽然包括气候灾害在内的气象灾害不能完全防止，但是在法规名称上使用“防御”而非“防治”，也凸显其立法的保守性。防御侧重于灾害的预防阶段，不能概括规范在灾害管理、救助、恢复等阶段的特殊要求。《气象防御条例》在预防性规范的内容上也没有体现气候灾害与气候变化的内在关联，对气候变化背景下气候灾害频发的新情况无法做出有效的因应。
2.缺乏有效的地方行动由于“环境的自然区域本性体现在人文上就是环境的地方性,即环境最终是地方或‘本土’的环境，”[13]而且我国气候灾害发生的局地性和区域性，各地方是不同类型气候灾害的直接受害者，地方政府处在气候灾害发生的最前沿，灾害的预防、监测预警、救助、重建等具体行动都需要地方政府的操作和落实，因而气候灾害的防治客观上应着眼于灾害发生地的具体情况，加强地方气候灾害防治的行动。当前，中国地方性防灾减灾的立法明显滞后于国家立法，很多地方缺乏地方性的实施条例和办法，已有的地方性立法也是对国家相应立法的简单重复，没能体现出地方灾害应对的特点和实际。对一些新型的地方性气候灾害缺乏有效的规范，更缺乏系统的能力建设和长远的规划安排，气候灾害发生后，各地大都只能被动因应。
气候变化背景下加强气候灾害防治的法律对策
（一）气候灾害防治与应对气候变化结合起来
气候灾害的频发与气候变化有着内在的关联，气候灾害防治立法需要把对气候灾害的防治与应对气候变化结合起来。一方面，把防治气候灾害作为应对气候变化的一项重要措施，在制定气候灾害防治的政策规划和开展法律行动时，将气候变化及其影响的因素考虑进去，跳出为防治而防治的槽臼；另一方面，把应对气候变化作为防治气候灾害的战略行动，提高应对气候变化的紧迫性和主动性。应对气候变化主要包括减缓和适应两个方面，减缓气候变化与气候灾害防治的结合是切实开展节能减排，控制温室气体的排放。适应气候变化与气候灾害防治的结合是：加强生态环境建设，改善气候脆弱地区的生态环境条件，提高抵御气候灾害风险的能力以及降低气候灾害向次生、衍生灾害转化的几率；增进对气候灾害风险的认识，提高防治气候灾害、适应气候变化的意识；实施适应气候变化提高气候灾害防治的能力建设，加强对气候灾害防治和适应气候变化的教育和培训工作；开展气候灾害风险管理和适应气候变化行动，开发并共享气候和灾害风险管理的信息、技术、实践和经验教训；将减轻气候灾害风险和适应气候变化的一体化工作纳入国家和地方经济社会发展计划和规划，加大对减轻气候灾害风险和适应气候变化一体化项目的资金投入。
（二）完善气候灾害防治法律规范体系
气候变化背景下，新型灾害、复合型灾害、次生和衍生灾害频繁发生，针对常规自然灾害制定单行法的“一灾一法”现状已无法有效应对。亟需制定综合性的防灾减灾法或自然灾害防治法加以统帅，然后再对还没有制定单行法的气候灾害制定国家层面的法律。根据气候变化背景下气候灾害的特点，从灾害的预防、监测预警、应急处置、风险管理、救济救助、恢复重建、能力建设等方面做出具体规范，并在防灾减灾的各个环节提出与应对气候变化一体化的要求。考虑到气候灾害的时空性特点，特别需要加强地方性气候灾害防治立法，一方面对上位法的具体实施制定细则和办法，另一方面因地制宜地根据地方的气候条件和易发生的气候灾害类型开展制度创新。
（三）加强地方气候灾害防治的行动
1．制定气候灾害防治地方性预案根据《国家气象灾害应急预案》，结合地方实际，及时制订、修订地方性气候灾害防治的专项应急预案，并定期和不定期组织各单位进行各种灾害情景的演练。
2．制定地方性气候灾害防治规划，并纳入地方国民经济和社会发展计划和规划。地方气候灾害防治的规划不应是国家专项规划的简单重复，而应充分考虑地方的生态及气候资源条件，以及可能的灾害形态进行针对性地规划，并注意与综合防灾减灾规划的有效对接，优化整合各类防灾减灾资源，提高应对气候灾害的效率。此外，将气候灾害防治规划纳入地方国民经济和社会发展计划和规划，并在土地利用、资源管理、能源供应、城乡建设等具体规划中体现防治气候灾害的要求。通过国民经济和社会发展计划和规划的实施以控制不适当的人类活动而引起气候变化，通过合理利用气候资源，避免和减少气候灾害。
3.完善地方气候灾害防治管理体制，确立区域联防联控机制《气象灾害防御条例，5条规定：“国务院气象主管机构和国务院有关部门应当按照职责分工，共同做好全国气象灾害防御工作。地方各级气象主管机构和县级以上地方人民政府有关部门应当按照职责分工，共同做好本行政区域的气象灾害防御工作。”该条例确立的气象灾害管理体制是由气象部门主管其他部门按照职责分工共同管理。气候灾害的发生往往出现多种灾害复合、次生和衍生灾害并发、造成的损害后果严重，防灾减灾的难度大，由气象部门主管的体制层次级别太低无法及时有效地应对。需要确立由各级人民政府负责，属地管理为主的气候灾害防治管理体制。在各级政府设立由政府主要领导人任主任的防灾减灾委员会或者相关部门组成的联席会议，综合协调政府各相关部门的防灾减灾工作。根据灾害发生及影响的气候区域性特征，形成同一气候区域多个地方政府参与的联防联控机制，协调建立防灾减灾的区域气候监测预警系统，实施信息共享和应急响应联动等措施。
4．强制执行防灾减灾措施和工程设施开展基础设施工程建设时应当考虑到气候灾害的影响，强制执行防灾减灾措施和工程设施。对已有的基础设施则进行全面、系统地检测，改进和提高交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等“生命线”工程的建设标准，从而提升其应对气象灾害的能力。各级地方政府积极实施气候脆弱区的生态修复工作，加强对沿海地区、水资源和农业以及易于受到沙漠化、旱灾和洪水影响的地区的保护和恢复，提高气候适应性。如加强水利工程建设，加大防洪和水土流失治理力度；大力推动农田水利基本建设，提升农业综合生产能力；加强对海岸带和沿海地区的保护管理。
5．开展气候灾害防治能力建设各级政府加大防灾减灾资金投入力度，重视农村、边远地区、气候脆弱区域的监测网络建设，形成布局合理、覆盖全面、功能齐全、指标完整、运行高效的气候灾害监测预警系统。加强专业队伍的建设，特别是基层气候灾害防治机构的设置和人员的配置。加强气候风险行政管理、救灾抢险等方面的人才培养，结合气候灾害的特点，定期开展针对性训练和技能培训。加大对气候灾害防治的宣传力度,充分利用电视、广播、报纸、网络等媒体,开展气候灾害防灾减灾基本知识的宣传普及,提高广大人民群众有关气候灾害的知识和防治意识,提高他们在面对气候灾害时的自救和互救能力。
本文作者：全晓丽工作单位：吉林警察学院治安系
自然灾害救助行为应符合行政给付的授益性特征，但自然灾害救助行为也可能给公民基本权利与自由带来更大的限制乃至侵害，所以政府在自然灾害救助的特殊情况下，可以采取一些必要措施来限制一定程度上侵害公民权利的行为。例如行政机关采取的商品限价、、紧急转移、疏散、强行迁移、强制检疫等行为。第三，自由裁量的随意性。自然灾害一般具有不可预见性、紧迫性的特点，因此我们不能仅仅依赖立法制定各种救助措施。相反法律规定的自然灾害救助手段不可能具有很强的针对性，有时只能作出原则性的规定。行政机关不仅可以根据不同的自然灾害，在法定的措施种类中进行选择，而且对于一种救助措施的强度、深度、广度等都可以由行政机关根据具体情况予以确定。第四，法律约束的原则性。由于自然灾害救助的紧急性，以及高度自由裁量性，法律对行政机关的自然灾害救助行为的约束只能是原则性的。法律不可能规定具体的行为方式与行为的程度，而只能通过设定最低限度的程序、标准和行为界限，防止行政机关。第五，强制性。行政给付行为作为一种授益性行政行为，一般是不具有强制性的。因为“纯赋予权利、能力和减免义务的具体行政行为从本质上讲是有利于相对人的，对相对人并无强制性，即不能强制对方服从”。［1］而在发生自然灾害的情形下，灾民的生存权受到极大威胁，此时已不能允许灾民是否选择接受自然灾害救助，而必须采用强制给付的方式，由行政机关单方面直接向灾民提供各种其认为必需的救灾物资。这种救助不允许相对人无正当理由拒不接受，否则有悖基本人权保障的理念。正是这样一种侵益性与授益性并存且具有高度自由裁量性的突发行政行为，给立法规制提出了难题。一方面，现代行政法治要求行政权利必须在法治轨道上良性运作。另一方面，面对突发的自然灾害，立法的滞后性与稳定性又使得立法机关无法及时有效地规制自然救助行为，由此引发了本文伊始出现的一系列问题。
目前我国对自然灾害救助行为的立法规制主要表现为两个方面：立法机关立法规制和行政立法规制。（一）立法机关立法规制的现状中国作为世界上自然灾害发生最频繁的国家之一，自然灾害救助的实践非常丰富，也初步形成了一些行之有效的救助机制。但是，由于“我国社会保障法律化程度较低，尚不能给国家解决社会保障面临的严峻而复杂的问题提供充分、有效的法律支持。”［2］这也是中国自然灾害救助迟迟不能形成制度化运作模式的重要原因。同时，自然灾害救助作为一种行政行为，由于法律的不健全，也很难遵循依法行政的原则。具体而言，中国自然灾害救助立法存在以下问题：一是立法不健全，缺乏自然灾害救助的综合性法律。尽管我国目前的自然灾害救助工作逐步走上法治化、规范化的轨道，有关自然灾害救助的法律有《传染病防治法》、《防洪法》、《防震减灾法》等。这些都是全国人大常委会针对个案而制定的法律，并且它们也的确在减灾方面发挥了重要作用，但是这些法律注重的是事前预防，在事后救济方面明显不足。相对于繁重的救灾工作而言，我国至今还没有综合性的自然灾害救助基本法。二是立法内容过于原则化，缺乏可操作性。在目前我国仅有的几部涉及灾害救助的法律中，其条款规定过于粗糙，甚至只是一些政策性规定。例如《防震减灾法》第70条规定：“地震灾后恢复重建，应当统筹安排交通、铁路、水利、电力、通信、供水、供电等基础设施和市政公用设施，学校、医院、文化、商贸服务、防灾减灾、环境保护等公共服务设施，以及住房和无障碍设施的建设，合理确定建设规模和时序。乡村的地震灾后恢复重建，应当尊重村民意愿，发挥村民自治组织的作用，以群众自建为主，政府补助、社会帮扶、对口支援，因地制宜，节约和集约利用土地，保护耕地。少数民族聚居的地方的地震灾后恢复重建，应当尊重当地群众的意愿。”这样的条款规定完全是一种政策表述而已。三是立法滞后于实践。我国城乡经济体制已经发生了重大变化，原有的救灾法律体系制度显然已经难以适应变化的客观形势，在实际执行中已经进行了某些方面的改革，但立法始终未能跟上改革的步伐，甚至制约了实践的发展。例如我国“依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济、辅之以国家必要的救济与扶持”这一救灾方针还是在1983年第八次全国民政会议上提出的，带有计划经济的色彩，与福利国家下服务行政的理念大相径庭，也不符合自然灾害救助的特点。自然灾害救助应由国家承担主要责任，而上述方针既不符合实际，也违背了自然灾害救助之国家义务责任。（二）行政立法规制的现状从某种程度上说，自然灾害救助行为的立法规制主要依靠的是行政立法规制。因为行政机关作为具体负责灾害救助工作的机关，对于救灾业务更加熟悉，也更容易制定出切实可行的规制立法。目前我国尚没有专门规定自然灾害救助的行政法规，规章层次的立法也只有两个：《灾情统计、核定、报告暂行办法》（民政部发［1997］8号）和《救灾捐赠管理暂行办法》（2000年5月12日民政部令第22号发）。更多的自然灾害救助措施散见于大量的政策性文件中，而且规定的十分零乱，不系统。尤其是在涉及灾民基本生存权保障的灾害救助标准方面，由于救助标准立法的缺位，导致灾害救助标准的随意性色彩浓厚。以倒房补助为例，自改革开放至2001年，倒房补助一直持续在20世纪80年代的水平，即洪涝灾害65元/间，地震灾害200元/间。从2002年开始，我国开始逐步提高补助的标准。2002~2005年，在民房恢复重建方面，倒塌一间民房中央财政补助300元，其中地震灾害单列为500元/间。2006年，国家再次细化和提高倒房补助标准，倒塌民房中央补助标准由300元/间提高到600元/间。2007年8月，国务院根据新形势下我国的经济社会发展现状，再次提高了国家倒房补助标准，将因灾倒房的中央补助标准由600元/间提高到1500元/间，地震严重损坏房屋中央财政按200元/间给予补助。［3］从国家灾害救助标准的历史发展进程来看，我们国家的自然灾害救助标准虽然在数额上不断提升，但标准始终比较混乱，没有制定出一部完整细致的《国家自然灾害救助标准》。有时按照灾害种类制定救助标准，有时又按照灾害救助类别来制定救助标准，而且还有许多救灾项目没有制定科学的救助标准甚至没有纳入灾害救助范围。另外国家现有的关于自然灾害救助的标准仍然是比较低的。例如2006年国家在荒情救济方面，灾民每天的基本生活补助为0.7元，标准比较低；2007年国家提高灾害补助标准后，在提高受灾群众冬春生活困难生活补助标准方面，每人获得国家补助150元。［3］需要指出的是这个标准只是中央向省级政府拨付救灾资金的测算标准，并不是实际分配到个人的救助标准。
（一）在立法机关立法规制领域需要尽快出台《自然灾害救助法》目前世界主要国家都有了自然灾害救助方面的专门法规，其立法模式主要有三种：一是制定综合性的防灾、减灾与救灾的基本法。日本1967年的《灾害对策基本法》，台湾地区2000年的“灾害防救法”，这些都对灾害防救组织、灾害防救计划、灾害的预防、灾害应急、灾害重建等作出系统的规定；二是专门针对自然灾害救助事项制定单行的自然灾害救助法。美国1959年制定了《灾害救济法》，历经三次修改，每一次修改都是扩大联邦政府的救援范围及全面协调救灾、预防、紧急管理、恢复重建等工作。使政府在自然灾害救助时期行使紧急权力的行为严格地限制在宪法所允许的范围之内，由此来维护以宪法为核心价值的法治原则；三是通过政令的方式制定具体的自然灾害救助种类及标准。如日本的《自然灾害救助法施行令》对救助的具体形式和标准做出详细的规定。［4］因此中国有必要吸取国外立法经验，尽快出台《中华人民共和国自然灾害救助法》。作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架的《自然灾害救助法》，主要规定自然灾害救助下应急管理的基本准则、管理方法，应急预案及启动程序，政府自然灾害救助的权力，使自然灾害救助有法可依，同时还要根据危机发生的地域、种类、行业等特点，根据自然灾害救助法的一般法律原则临时出台一些补充性、技术性规范，以形成一个以《自然灾害救助法》为基本法统御各领域各行业专业性、技术性应急法律规范为一体的自然灾害救助法律体系。（二）行政立法规制领域需要以自然灾害救助标准为例针对自然灾害救助标准不统一的现象，应该在科学论证、充分调研的基础上，尽快出台《国家自然灾害救助标准》。关于灾害救助标准的制定，当前主要有两种制定模式：一是《人道主义和赈灾救助标准》确立的模式，即按照救助类别将救助标准划分为“卫生及供水救助、营养救助、食品救助、居所救助、医疗救助”，然后再在每个标准下设立子标准。比如卫生及供水标准又可划分为供水、粪便处理、传染病媒介控制、固体垃圾处理、排水等标准。［5］二是按照灾害种类划分救助标准。台湾地区针对不同的灾害种类分别制定了《土石流灾害救助种类及标准》、《旱灾灾害救助种类及标准》等，这些规定对救助的具体形式和标准做出详细的界定。同时需要将救助种类分别放进不同的灾害种类中。比如《土石流灾害救助种类及标准》第3条规定：“灾害救助种类如下：一、人员死亡、失踪、重伤之救助。二、安迁之救助。三、农田、渔塭之受灾救助。”第4-7条分别进行细化。［6］笔者认为台湾的标准更加细致，更具有可操作性，因此我国在制定自然灾害救助标准时可以仿照台湾的模式，按照不同的灾害种类制定相应的国家救助标准，然后将各种灾害救助种类纳入其中，作进一步的规定。自然灾害救助的国家标准是最低限度的救助标准，我们应该允许各地按照本地区经济发展水平制定各自的自然灾害救助标准并报民政部备案，但地方标准不得低于国家标准。
关键词：自然灾害；灾害保险基金；保险
基金项目：辽宁省社会科学规划基金项目：“辽宁农业自然灾害保险问题研究”（项目批准号：L13DJY090）的阶段性研究成果；辽东学院教学改革与科研项目：“鸭绿江区域经济发展研究”（项目编号：2014111）研究成果
中图分类号：F32 文献标识码：A
原标题：辽宁省农业自然灾害保险制度现状及发展对策
收录日期：2014年3月20日
一、辽宁省农业自然灾害现状
我国是一个农业大国，也是世界上农业自然灾害最为严重的国家之一，自然灾害每年给中国造成重大经济损失，而最主要的受害者就是“靠天吃饭”的农民。从国内外的经验来看，农业自然灾害保险是国家惠农政策的有效实现途径，是国家对农业支持保护体系的重要组成部分，是保证农业稳定发展的一项重要保护措施，农业和农村经济的发展都迫切需要农业自然灾害保险的支持和保护。多年来，我国农业救灾主要依靠政府救济，虽然农业自然灾害保险已经存在多年，保险市场不仅未能发展壮大，反而日益萎缩。2011年我国保费收入14，339.25亿元，其中农业保险保费收入173.8亿元，占当年保费收入总额的1.2%。这与我国的实际需要极不相称，无论对农业自然灾害保险市场的发展，还是对农村经济的发展都非常不利。辽宁省是国家的老工业基地，同时也是重要的农业生产基地。近年来，辽宁省发生的洪涝、病虫灾害等，给其农业生产带来了极大损失。据统计，2001～2011年的十年间，辽宁省农作物受灾面积达16，389千公顷；成灾面积超过10，791千公顷，农作物受灾率为44.3%，成灾率28.4%。
二、农业自然灾害保险制度存在的问题
（一）自然灾害损失补偿不足。目前，我国对自然灾害的补偿支出主要体现在以下几方面：一是“抚恤和福利支出”下设置的“救灾支出”；二是通过农业支出、抚恤支出、社会保障补助支出、科技支出以及政策补贴支出的一部分进行救助；三是当发生紧急特殊自然灾害时，通过中央和地方专项储备基金进行补助。这种非专门化的救援支持致使我国重大自然灾害补偿的随意性和波动性较大。1997～2010年间，国家财政对灾害损失补偿的比重平均仅为3.5%。
（二）中央和地方政府责任不清。灾害应对分为灾前预防、救灾和灾后建设三部分，但是我国目前只关注救灾和灾后建设，忽略灾害预防。平时中央政府将灾害预防的工作交给地方政府，但是由于地方政府财力有限，所以倾向于将资金投入到见效快、易产生政绩的领域，而灾害一旦发生，地方政府又寄希望于中央政府的财政支持，这种中央和地方政府在灾害应对过程中的博弈行为不利于重大自然灾害的预防和救灾时的快速反应。
（三）我国重大自然灾害保障制度法律规范不健全。为保障救灾工作的顺利开展，国家出台了一些政策法规以规范救灾和灾后重建工作。如2006年《国家自然灾害救助应急预案》实施，明确规定了自然灾害的响应等级；2010年颁布实施了《自然灾害救助条例》，更有利于救灾工作的开展。另外，针对一些具体的灾害，国家政府根据实际需要，临时出台相关措施。但是，我国目前还没有统一的灾害救助法，同时也没有专项重大自然灾害救助法，这种政府文件不利于全国统一的救灾体系的建立，这对救灾工作的效率是一个极大的阻碍。
（四）商业保险补偿功能缺失。从近些年的情况来看，我国商业保险的补偿功能有限。从1996～2005年10次重大自然灾害的情况看，损失最高是1，666亿元，最低的也是14亿元，保险补偿最高的是占到了直接经济损失的9.63%，最低的是2.32%。在欧美发达国家，保险补偿占直接经济损失的比例平均在30%，而我国的平均比例在5%左右。所以，商业保险在重大自然灾害中的作用还有待于提高。
三、解决对策
（一）明确政府在重大自然灾害保险体系建设中的角色和责任。从市场经济制度的原理看，重大自然灾害保险属于公共或准公共产品范畴，这种产品的供给需要公共资源的配给，而政府是掌握和控制公共资源的主体，离开了政府，或缺乏政府的实质和有效推动，重大自然灾害保险制度的建设就是一句空话。为此，应从以下三方面着手：首先，应当明确政府为“主导者”的角色定位，国家应当设立专门的机构，协调和推动我国重大自然灾害保险制度建设；其次，应加强政府对重大自然灾害保险制度的介入，政府应该积极推动立法和制定税收政策，以完善重大自然灾害保险制度；最后，在确立政府主导的同时，再充分发挥市场的作用，双管齐下。如日本就建立了直接保险公司基础赔付、国际再保险市场超额赔付和政府支持的三级地震保险补偿机制，并在历次地震灾害事故，充分发挥了商业保险和政策保险的共同补偿功能。
（二）建立健全相关法律规范。要实现自然灾害保险的顺利进行，首先应当加快自然灾害保险立法，构建自然灾害保险的法律体系，以法律约束政府和保险公司行为。可参照日本出台重大自然灾害保险相关法律和重大自然灾害再保险特别会计法案等，以便对其所涉及的相关主体责任、保险的内容、保险费率的确定等方面作较为明确的规定，以确保重大自然灾害保险制度的顺利实施。
（三）建立专业的重大自然灾害保险基金，明确保险给付细则。因重大自然灾害保险属于政策性保险范围，政府应该成立重大自然灾害风险专项基金，以实现及时和有效的保障，同时为各保险公司赔偿限额以外的部分给予赔偿。在减轻保险公司支付压力，分担其赔偿风险的同时，提高了保险公司参与重大自然灾害保险理赔的积极性。此外，要对保险基金实施有效的监督和管理，例如申请的保险要经过国家机关和国家审计机关的审核；最后，要明确保险给付的细则。
（四）调动保险企业的积极性。保险公司应当在重大自然灾害保险制度建设中发挥应有的作用。我国的保险公司应当认识到保险公司作为社会的一分子有责任也有能力参与重大自然灾害保险制度建设。一方面保险公司具有风险管理的专业优势，能够也应当在重大自然灾害保险方面有所作为，而重大自然灾害保险市场对保险公司而言也是一个潜力巨大的业务领域；另一方面现代企业应当正确地认识企业的社会责任，认识到企业自身利益与企业社会责任之间的关系，尤其是在构建和谐社会的总体思路下，保险公司在重大自然灾害保险制度建设过程中应当承担的责任，加快金融体制改革，为重大自然灾害保险制度建设创造条件。
主要参考文献：
[1]席劲松.试论我国重大自然灾害保险制度的构建――以汉川地震为例.硕士论文，2009.5.
关键词自然灾害救助；政府；角色
我们常说社会救助是社会保障体系中的“最后一道防线”，自然灾害救助作为社会救助的必不可少的内容之一，是指为了让灾民摆脱生存危机,国家对灾民进行抢救和援助,在基本生活资料方面给与其最低生活水平的保障，同时使灾区的生产、生活各个方面尽快恢复正常秩序的一项社会救助制度。现代社会，享受灾害救助成为社会成员的一项基本权利，而提供灾害救助则是国家和社会应尽的责任和义务。
一、自然灾害
自然灾害是指由于自然异常变化造成的人员伤亡、财产损失、资源破坏等现象或一系列事件。我国是一个灾害多发国家，是世界上自然灾害损失最严重的少数国家之一。
如表 1 数据显示: 我国自然灾害呈现出灾害种类繁多且灾次频繁，经济损失逐年扩大。据联合国统计数据, 2006 年中国是受自然灾害影响最多的国家。民政部统计2007年全国各类自然灾难共造成约4亿人（次）不同程度受灾，因灾直接经济损失2363亿元。
进入2008年，我国又相继遭受了多种自然灾害。1月10日以来我国南方大部分地区发生的低温雨雪冰冻灾害造成20个省（区、市）不同程度受灾，因灾直接经济损失1516.5亿元。在5月12日14时28分，我国四川汶川县发生了8级地震，中科院可持续发展战略首席科学家牛文元教授预计，“5・12”地震给四川当地带来的直接经济损失达1500亿元。
二、政府在自然灾害救助中的角色
1．救助立法和政策制定者
政府应该是自然灾害救助立法推动者和参与者、自然灾害救助政策制定者和实施者。我国先后颁布和实施了与减灾有关的法律法规 30 余部，包括《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》等。
2．救助资金的筹集者
在自然灾害救助资金的筹集方面,政府必须发挥主导作用。一方面,政府必须为灾害救助提供一切费用和资金, 承担托底责任; 另一方面,政府应当根据现实情况,采取相应的措施,发动国内外的社会捐赠建立救助基金,拓宽灾害救助资金的筹集渠道。四川汶川巨震发生后，5月12日当晚，民政部会同财政部向四川地震灾区紧急下拨2亿元中央自然灾害生活补助应急资金，帮助地震灾区群众解决生活困难；并于 13日上午，紧急部署了向地震灾区开展捐赠活动的有关工作。
3．救助减灾工程体制设计者
目前，我国大江大河堤防建设工程、病险水库除险加固工程等一批防洪工程已经建成；重点地区防护林体系建设工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程等得到顺利推进并日益发挥着防治水土流失、防风治沙的巨大作用。顺应自然灾害的规律，我国建设了气象灾害地震监测预报体系等，标志着我国已经初步建成覆盖所有灾种的预警预报体系。
4．紧急救助体系建设者
为了全面提高针对各类特大自然灾害的紧急救援能力， 2004 年民政部颁布了《民政部应对突发性自然灾害工作规程》，根据灾情大小，将中央应对突发自然灾害划分为四个响应等级，并明确了各级响应的具体工作措施，将救灾工作纳入规范的管理工作流程。2007年以来，国家减灾委员会、民政部共启动国家自然灾难应急响应49次，其中二级响应1次，三级响应6次，四级响应42次。先后向灾区派出54个工作组，工作组都在24小时之内赶到灾区一线，及时有效地协助指导各地开展抗灾救灾工作。
5．社会力量的调动者
政府要鼓励各种形式的社会互助,使之成为以政府为主体的自然灾害救助的重要补充。在自然灾害救助的主体结构中,政府固然是第一责任主体,但仅靠政府这一单一主体组织灾害救助是绝对不够的,也是不现实的。除了政府救助之外,由慈善机构、社会救助团体等非政府组织和社会成员之间开展的社会互助,是自然灾害救助的又一重要主体。
三、结论
自然灾害救助是社会保障体制的重要组成部分，它关系到国家的安定和团结，是我国现阶段建设社会和谐社会的主要内容之一。结合我国自然灾害和行政管理特点，建立符合我国国情的自然灾害救助体系，形成中国特色的现代化灾害管理模式，是防范和应对各种自然应急事件，实现国家安全和经济可持续发展的一个必不可少的重要举措。
参考文献
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[2] 唐敏康、冀琳彦、王洪昌、吕苑苑.关于灾害应急机制的思考[J].城市与减灾，2005（4）
[3] 祁毓. 我国自然灾害救助财政投入现状、问题及对策[J].地方财政研究,2008(1)
关键词：地方政府；自然灾害；行政问责
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1001-5981（2012）02-0022-05
作为应对重大自然灾害的一线指挥者、直接参与者，地方政府在重大自然灾害的应急管理中承担着义不容辞的责任，通过问责规制地方政府的行为，对有效开展自然灾害的应急管理工作具有重要意义。随着行政管理体制改革的不断深化，我国行政问责在理论、实践和制度建设上都取得了可喜的进展。2007年11月1日，《中华人民共和国突发事件应对法》开始实施，其中就涉及许多关于政府应对重大突发事件的责任追究条款，2009年7月，中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，使干部问责工作进一步完善。但总体来看，当前地方政府应对重大自然灾害的行政问责尚未形成良好的问责环境，有关行政问责制的理论与实践尚处于起步阶段，研究还不是很多。
一、地方政府应对重大自然灾害行政问责的突出表现
近年来，各级政府在重大自然灾害的行政问责方面进行了积极的探索和尝试，取得了一些明显的成效。
（一）起步时间较晚，发展势头良好
我国对于应急工作的行政问责尽管上个世纪也出现过，但真正引起社会各界广泛关注尤其是政府高度重视的还是始于2003年“非典”。之后，地方政府陆续出台有关突发事件的行政问责条例。相对于事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的行政问责而言，重大自然灾害的行政问责起步较晚，直到2008年，南方冰冻灾害与汶川地震的发生，地方政府应对重大自然灾害的行政问责制才真正走人公众视野。但是，重大自然灾害的行政问责进展较快，经过近几年的实践，地方政府已具备一定的问责意识，各市、县都制定了基本的应对重大自然灾害的责任制度。如祁阳县在防汛工作方面拟定的责任书，其中规定由县人民政府对各镇的防汛抗灾工作进行督查和考核，对执行不力的给予通报批评；对造成严重损失的，视情节给予降级或者撤职处分；对造成严重后果和恶劣影响的，将依法追究责任人的刑事责任。此外，各乡镇以县下发的责任书为依据，根据各自实际情况，制定乡镇一级的责任制度。如祁阳县八宝镇制定了《八宝镇防汛抗旱责任书》、《八宝镇防御地质灾害责任制》等制度，实行单项100分责任制考核，采取平时督查与年终考核相结合的办法，对，不履行职责，造成严重灾害的相关责任人将进行责任追究。
（二）问责人数上升，问责力度增强
从实践情况来看，2008年以前，因重大自然灾害而被问责的政府官员较少。2003年到2006年的统计数据显示，在总计73起问责事件中，绝大部分是关于事故灾难、公共卫生事件等的问责，而仅有1起是针对自然灾害的问责。然而，在2008年之后，地方政府应对重大自然灾害的行政问责掀起一轮风暴，问责力度之强，前所未见。譬如，2008年汶川地震之后，有32名干部被问责，其中19人被免职。贵州省在2008年抗击冰雪灾害过程中，共处分干部49名，其中，12名干部受到撤职、免职处分，6名干部受到行政记大过、记过处分，2名党员干部受到党内警告处分，14名干部受到通报批评处分，另外15名干部受到停职调查、作出深刻检查、责令限期改正等不同程度的处分。2009年，湖南省郴州市1名副局长因抗灾中履职不力被停职，1名乡党委书记和1名乡党委副书记因防汛失职遭到免职。2011年湖北省武汉市水务局党组书记等4名官员因对武汉市防汛排渍不力而被问责，其中水务局副局长被免职。由此可见，近年来，自然灾害事件中被问责的官员明显增加，问责的力度也逐步加强。
（三）问责及时、集中，问责效果明显
近年来，地方政府应对重大自然灾害的行政问责呈现出问责较及时、集中，问责效果较明显的特点。比如，2008年“5·12”汶川大地震发生后，都江堰市原民政局副局长、蒲江镇原团结村党支部书记等7人反应迟缓，不积极履行职责，在群众中造成极坏影响，被就地免职。自震灾发生的第六天，也就是5月18日到6月19日的一个月时间里，集中对一批官员在震灾中的表现进行了总结和问责，内容涉及对灾情的上报不实、救灾不力、擅用捐款及不作为等方面。而且，近年来，地方政府应对重大自然灾害的行政问责逐渐从对相关责任人的口头批评、通报批评、书面检讨等形式上的处分转变为免职、撤职等较为严重的实质性责罚，问责效果得到明显改善。如在汶川地震发生后不到一个月的时间里，绵阳市对组织抗灾不力的北川县片口乡党委书记、涪城区御营村一社区支部副书记、安县塔水镇龙安社区支部书记等6名党员干部进行了撤职处理，四川省委组织部及时处置了“不作为”干部28人，其中免职15人。
二、地方政府应对重大自然灾害行政问责存在的主要问题
虽然地方政府应对重大自然灾害的行政问责取得了一定的成就，但受诸多因素的影响，还存在不少问题，主要表现在以下四方面。
（一）问责主体单一，多为上问下责
问责可分为同体问责和异体问责。但当前地方政府应对重大自然灾害的行政问责主要是同体问责，基本是由上级政府或者同级政府发动的问责，其中绝大多数情况下是上级政府进行自上而下的问责，应对重大自然灾害的行政问责演变为典型的“大鱼吃小鱼，小鱼吃虾米”现象，往往是市长问县长的责、县长问镇长的责、镇长问村长的责。譬如，2008年的贵州冰灾事件中，问责的发起者全部为上级政府或同级政府。如黔东南州循环经济工业区1名管委会副主任（副县级）擅自离岗18天，被黔东南州委撤销现职，降为副科级；黔南州对1名工作时间在公共场所公开的派出所副所长（正股级）实施了撤职处分。不可否认，等级问责的主体明确，在效力上也具有相当优势，但单一的问责主体容易造成责任体系中根本环节的缺失，从而产生上级的责任由谁来问等问题。由此可见，问责主体单一，异体问责薄弱，已经制约着地方政府应对重大自然灾害的行政问责进一步发展。
（二）问责范围较窄，偏重灾后问责
当前，地方政府应对重大自然灾害的行政问责实践有两种倾向：一是问责范围相对较窄，“有过”问责占绝大部分，“无为”问责较少。譬如，贵州省应对冰灾中的问责即是“有过”问责，黔南州给予1名参加抗凝救灾紧急安全保卫任务时不在岗的副科级干部行政记过处分；1名在抗凝救灾期间酒后滋事，破坏他人财产的一般干部行政记大过处分；2名在公共场所公开的民警行政记过处分。期间就没有“无为”问责的案例，问责范围过窄，导致一些“无为者”该受到问责的却逃之天天，从而产生一种错误认识——不求“有为”但求“无过”。二是重灾后问责，轻灾前、灾中问责。行政问责程序从时问维度上看，可分为“事前问责”、“即时问责”和“事后问责”三种形式。然而，当前各级政府的问责基本上都属于灾后问责，即问责在救灾过程中出现失职或者是渎职的人员，这种问责形式注重灾后的救助责任，却没有意识到灾前的预防责任和灾中的处置责任。比如，气象部门应对气象预报的准确性负有责任，应急部门应对相关应急设备、措施负有责任。大量的实践表明，灾前的良好预防与准备，灾中的积极反应与处置，可以在极大程度上降低灾害的损失。
（三）问责权责不一，责罚尺度失当
法约尔曾指出：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任”。问责措施的尺度应与责任程度相对称，过于严苛可能造成行政系统内部责任分担的畸形与不公，失之于松则会导致问责流于形式。从各级地方政府应对重大自然灾害行政问责的实践来看，“权责一致”并未受到应有的重视，取而代之的是问责随意、失范。一是不问不责。在问责应对自然灾害中的失职人员时，多数地方政府偏袒护短。如某市发生重大洪涝灾害，在抗洪时，一些政府官员坐在空调房里指挥，甚至是睡觉、打麻将，却没有一个人、一个单位、一个部门因此而被处分。二是问而不责。许多地方政府应对重大自然灾害的行政问责往往是走过场，仅仅停留在口头批评上，没有责任人因此而自愿辞职、引咎辞职、责令辞职或追究相关责任人的刑事责任。三是轻问轻责。问责仅仅流于形式，尤其是在上级领导可能承担连带责任的情况下常常是轻描淡写。如在重大自然灾害的应急管理中，因指挥失误导致的人员财产损失，按理应追究相关责任人的刑事责任，但最终的处理结果却只是口头批评或者前台风风火火问责，后台悄无声息复出。由此可见，责罚尺度失当已严重影响到地方政府应对重大自然灾害行政问责的健康发展。
（四）问责法律较少，多为政策规定
地方政府应对重大自然灾害的行政问责必须有法可依。问责制的实施虽然有了一个良好的开端，但与现行的行政体制和干部人事制度不兼容的地方还很多，实施问责制的良好制度环境还没有形成。目前，问责官员主要的法律依据是《中华人民共和国公务员法》，但并不是专门针对行政问责的。其他的问责依据包括《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等。诚然，依据相关规定，已处理了一批在重大自然灾害应急管理中失职、渎职的有关人员，但有关问责程序如何启动，相关责任如何认定并予以追究等问题的解决，还需专门的法律法规加以明确规定。而现今相关法规、文件中有关自然灾害问责的零星规定大都只是地方政府在某一突发事件发生后仓促出台，很少经过深思熟虑，有头痛医头，脚痛医脚的嫌疑，欠缺科学性和可操作性。由于问责立法滞后，远远不能满足问责实践的需要，致使问责制的效能难以得到充分发挥，问责的结果也难以服众。
三、完善地方政府应对重大自然灾害行政问责的对策思考
针对实践中存在的问题，为有效减缓自然灾害可能造成的损失，须采取针对性与适用性强的措施，不断完善地方政府应对重大自然灾害的行政问责制。
（一）强化异体问责，拓宽问责途径
2010年3月的两会上，加快推行“异体问责”的呼声高涨。这是因为异体问责是一种更为有效、更具公信力的问责方式，地方政府应对重大自然灾害的行政问责应充分发挥其他问责主体的监督、问责作用。
1、强化人大问责
一是明确并落实人大作为问责主体的权力。应制定配套的法律法规，细化各级人大在应对重大自然灾害的行政问责中对行政机关及其公务人员的质询、罢免、调查等问责措施，真正发挥人大的监督、问责作用。二是应增加专业水平较强的人大代表数量。人大代表专业化水平的高低能在很大程度上体现出人大所起作用的大小，增加素质和专业水平较强的人大代表，有利于提升地方政府应对重大自然灾害行政问责的质量和效率。三是构建可操作性强的监督制度，人大对各级政府应对重大自然灾害的问责必须具体化并且确保在实际操作中切实可行。
2、确保司法问责
要确保司法问责有效，一要改进司法领导机制，实施上级司法机关党组织直辖下级党组织的领导体制，解决多头领导的矛盾。二是建立健全与司法机构相关的各机构间的协调联动机制，如对重大自然灾害事件的调查，应该由检察、监察、纪检等机构同时参与。三是着手改革司法机关的经费划拨方式与人员任免方式。各地司法机关的经费应该由当地政府及上级政府财政共同拨付，并可根据实际情况建立经费浮动制度，同时，应该由司法机关根据自身实际，制定适合本司法机构的人员选拔、任用与辞退制度。
3、加强媒体问责
一要充分保证新闻自由。各级政府应保障新闻媒体可以自由的对其重大决策过程、决策效果等进行及时报道，尤其是对负面事件的报道。比如，政府应对重大自然灾害过程中的决策失误及灾害的实际损失等事实应允许媒体及时、如实的曝光。二是合理确保新闻媒体的知情权。政府应将所掌握的可以公开的信息充分共享，保障新闻媒体的知情权，使媒体的监督渠道畅通，一旦发生重大自然灾害，公众便可以很快的通过新闻媒体的报道了解到真实情况，进而对政府的应急行为构成舆论压力。三是适时制定或完善有关新闻工作的法律法规，应从法律层面规范媒体问责的程序、范围等，保障新闻媒体自由、公正的报道。
4、引导派问责
积极引导派参与重大自然灾害的行政问责，一要坚持贯彻“多党合作、政治协商”的方针。各级政府应听取派的意见，特别是派专家的建议，充分发挥派的智力、专业优势，做到科学决策、民主决策。二要通过制定完备的、可操作性强的措施，规范各派的问责权限，以保证派监督问责的规范性、有效性。三要在派内部设立专门的问责机构。问责机构的设立能为派的问责提供组织保障，有利于问责效能的提高，同时，应该建立各级行政机构与派的联动制度，使行政机关及其公务人员主动接受监督、问责。
5、促使公民问责
一要培养公民的问责意识。公民及社会舆论的监督是一种自下而上的问责方式，通过培养公民的问责意识，使其认识到自己是行政问责的主体，进而提高其主动参与问责的能力，与政府自上而下的监督、问责形成良性互动的局面。二要拓宽公民问责的渠道。建议逐步推广网络公民问责，网络无孔不入，通过网络，公民能对政府公务人员的行为实施有效监督、问责，有助于提升公民问责的效率和效果。三要健全人民举报制度，实现举报制度的法制化。举报制度法制化能有效抑制官员的行政不负责行为，从制度上保障公民顺利地进行监督。例如，公民可以通过举报、、听证、民意调查等方式提出问责的具体建议。
（二）明晰问责对象，扩大问责范围
要解决问责对象混乱，追责范围较窄的问题，地方政府应对重大自然灾害的行政问责须明晰问责对象，扩大问责范围，使问责常态化。
1、明晰问责对象
当前，地方政府应对重大自然灾害的行政问责对象主要是一般的公务人员，本应负有相应责任或应承担更多责任的主要领导却无人敢问责，由此产生了问责对象的“真空”地带。根据责任政治的要求，只要是担负着公共职责、行使公共职权的组织和人员，不论其级别和职务高低、权力大小，都应当毫不例外的成为问责的对象，任何组织和个人都不能有免受问责的特权。为此，应进一步明晰行政问责对象的权责体系，将具体的职责和工作任务等落实到相关责任人，建立层次清晰的问责制，包括“一把手”在内的政府工作人员、司法工作人员、权力机关及其工作人员、行使公共权力的其他组织和人员等群体都应列为问责的对象。
2、扩大问责范围
地方政府应对重大自然灾害的行政问责应从单纯追究“有过”向既追究“有过”又追究“无为”转变；从单纯追究“灾后”责任向既追究“灾后”责任又追究“灾前”、“灾中”责任转变。具体来说，应对重大自然灾害的问责应主要从预警预案机制、应急响应机制、应急信息公开机制、恢复重建机制等方面展开。其中，应急预警预案机制的问责主要包括应急预案编制是否科学可行，灾害预警工作是否到位，基础设施建设是否合格等；应急响应机制的问责主要包括应急指挥是否及时迅速，应急相关部门能否有效联动，应急物资可否得到紧急调遣等；应急信息公开的问责主要包括灾害信息搜集工作的机构建设是否完善，信息搜集手段是否科学，信息报告制度是否规范，信息公开是否及时、准确等；恢复重建机制的问责主要包括后勤保障储备是否充足，救助物资监管是否到位，自然灾害的保险制度与灾后补偿制度是否完善，灾后疾病防治与心理救助是否及时、有效等。
（三）完善问责法律，坚持依法问责
地方政府应对重大自然灾害的行政问责依靠单纯的“问责风暴”无法从根本上解决问题，必须提到法律的高度给其以强制约束，促使责任主体从被动走向自觉。
1、健全行政问责的实质性立法
2009年7月《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的颁布实施，表明了官员问责迈上了新的台阶，但这仅仅是“规定”，还没有提升到法律的高度。为了使地方政府应对重大自然灾害的行政问责制成为一种“真问真责”的长效机制，必须健全行政问责的实质性立法，完善行政问责的法制基础。建议在整合现有法规、条例、办法中有关应对自然灾害的行政问责事项的基础上，创新立法举措，走一条从实践到立法，从地方到中央的逐步完善立法的道路，进而创立专门的可操作性强的自然灾害问责系列法规，统一规范自然灾害行政问责的主体、客体、范围、程序、责任体系、后果等内容。
2、强化异体问责的法律依据
当前，地方政府应对重大自然灾害的行政问责多为同体单一问责。要实现应对重大自然灾害行政问责的法治化，必须强化异体问责的法律依据，走出强行政弱立法的现实格局，通过立法提升人大、司法机关、新闻媒体、派、社会团体、公民等问责主体在重大自然灾害行政问责中的监督权利，并赋予其应有的问责权威。同时，对已经制定公布的法律，根据现实中出现的新问题、新情况，要不断进行完善。将已不适应现实需要的法律条文剔除，对有关异体问责阐释不明确的法律条文尽快纠正，从法律层面强化异体问责的法律权威，增强异体问责的可操作性。
（四）健全配套制度，创新问责方式
实行行政问责制，需要相关的配套制度提供支持。地方政府应对重大自然灾害的行政问责的正常有序运行需要建立健全相关配套制度。
1、建立政务信息公开制度
一要从法律层面保证信息公开。尽快制定一部切实可行的《信息公开法》势在必行，同时，应对现有的相关法律法规进行必要的修订和完善，从立法层面保证公民的知情权，使公民真正有权问责，这有利于将政府及其公务人员应对重大自然灾害的行政行为置于公众的监督、问责之下。二要实行政务信息公开，促进政务透明。与公民知情权相适应的是政务公开，知情权是政务公开的重要理论基础。电子政务的不断发展，在客观上要求各级政府积极推进政务公开、透明，保证公民的知情权。具体到地方政府应对重大自然灾害的行政问责，则要求各级政府向社会公开自然灾害应急管理中政府公务人员的应急行为，如公开政府经费支出情况，处理责任官员的程序、过程与结果等信息。
2、健全政府绩效评估机制
将行政问责制与政府绩效管理相结合，有利于行政问责制的深化和发展，其精髓就在于落实责任从而对政府行为起到激励与约束的作用。健全重大自然灾害行政问责的绩效评估机制，一是将行政问责与行政监察、审计等举措相结合，将问责的事由、结果、对象等向人大、司法机关、新闻媒体、派、公民等公布。二是将绩效评估的结果与各级政府公务人员的晋升制度等相结合，比如，可把政府公务人员在重大自然灾害应急管理中履行责任的好坏以及是否履行责任作为其晋升与否的重要依据，从而有效扼制“无为”现象。三是推进政府绩效评估的立法进程，将地方政府应对重大自然灾害行政问责的绩效评估纳入法制化的发展轨道。
关键词：自然灾害；资金投入；财税优惠
我国是世界上发生自然灾害较多的国家之一，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大。就2008年而言，我国经历两次严重的自然灾害。1月25日，我国南方遭遇数十年不遇的雨雪冰冻天气，造成公路、铁路、电力大规模受损，10个省区3000多万人受灾，直接损失1516.5亿元；5月12日，四川汶川发生里氏8.0级地震，造成房屋大面积倒塌，数十万人伤亡。在自然灾害发生之际，政府加紧建造防灾设施，消除灾害发生的隐患，采取各种手段，积极开展灾后重建，尽快恢复经济和社会发展。其中，建立应对自然灾害的财税政策是今后值得注意的一个问题。
一、我国应对自然灾害的财税政策现状
就财政政策而言，国家主要是通过财政拨款的形式给予灾区支持。从新中国成立之初看，中央政府也一直投入大量资金用于救灾工作。如，1950年到1966年，中央用于救灾投入共计55.08亿元，而在此期间，中央财政收入每年只有300亿元左右。从近年看，中央对地方救灾工作的补助范围得到扩展，包括灾民生活救济经费、卫生救灾经费、防汛抗旱经费、汛前应急度汛经费、水毁道路补助经费、文教行政救灾补助经费、农业救灾经费和恢复重建补助经费等。随着补助范围的扩大，中央救灾资金的投入也相应增加。
从我国现行税收的法律法规看，应对自然灾害的税收政策分散于各税种的税收优惠中。如，《资源税暂行条例》规定，纳税人开采或生产应税产品过程中，因意外事故或自然灾害等原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减免税。《契税暂行条例》规定，因不可抗力灭失住房而重新购买住房的，酌情减免。不可抗力是指自然灾害、战争等不能预见、不可避免且不能克服的客观情况。《城镇土地使用税暂行条例》规定，纳税人因自然灾害造成严重损失，缴纳确有困难的，可依法申请定期减免城镇土地使用税。《车船税暂行条例》规定，已完税的车船因地震灾害报废、灭失的，纳税人可申请退还自报废、灭失月份起至本年度终了期间的税款。《房产税暂行条例》规定，经有关部门鉴定，对毁损不堪居住和使用的房屋、危险房屋，在停止使用后，可免征房产税。房屋大修停用半年以上的，在大修期间免征房产税，免征税额由纳税人在申报缴纳房产税时自行计算扣除，并在申报表附表或备注栏中作相应说明。2008年实施的新《企业所得税法》规定，由于自然灾害等不可抗力因素造成的损失可在企业所得税前扣除。企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。《个体工商户个人所得税计税办法(试行)》规定，个体户的营业外支出包括：固定资产盘亏、报废、毁损和出售的净损失；自然灾害或者意外事故损失；公益救济性捐赠、赔偿金、违约金等。《个人所得税法》规定，因自然灾害造成重大损失的个人，可减征个人所得税，具体减征幅度和期限由受灾地区省、自治区、直辖市人民政府确定。对受灾地区个人取得的抚恤金、救济金，免征个人所得税。个人将其所得向灾区的捐赠，按照规定从应纳税所得中扣除；对外国政府、民间团体、企业、个人等向我国境内受灾地区捐赠的物资，包括食品、生活必需品、药品、抢救工具等，免征进口环节税。
从这些税收优惠可看出，税收优惠主要是以减免税和捐赠扣除为主，其他方式较少。而税收优惠的方式很多，包括税率、退税、亏损弥补、投资抵免等。可见，现行应对自然灾害的税收处理方式还不够完善。此外，当前税收政策对防灾救灾先进技术和物资设备的支持力度不大，没有专门的用于防灾救灾的技术、产品和工艺的优惠政策。从我国现行的税收程序法看，税收征管的相关措施也不尽完善。《税收征管法实施细则》规定，纳税人、扣缴义务人因不可抗力，不能按期办理纳税申报或报送代扣代缴、代收代缴税款报告表的，可延期办理。但一般延长期最长不得超过3个月。目前在要求企业提供的延期申报资料中，没有关于自然灾害种类及相关信号级别的认定材料。对影响范围大、持续时间长的自然灾害也没有统一的税收服务操作规定，只能按个别企业特殊情况来处理。此外，对突如其来的自然灾害，企业的发票、账簿、税控机等纳税资料和物品也可能同时遭受损失或丢失。对此类问题，相关部门也应有应对措施。
二、日本应对自然灾害的财税政策
日本是个自然灾害频发的国家，强地震、强台风、暴雪、海啸等灾害时有发生。面对频发的自然灾害，日本抗灾政策较为完善。日本应对自然灾害的政府资金投入体系是一种分项投入、分部门管理、专款专用的体系，这就使投入的资金有具体的管理部门及明确的使用方向，从而提高了资金的使用效率。为减轻灾民重建时的负担，政府还根据《灾害减免法》，不同程度地减免灾民的所得税和固定资产税等其他赋税。此外，日本金融机构也出台一些救济措施，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻灾民负担。除政府投入外，作为国家财政支持的地震保险制度的建立和实施，为地震灾后重建、帮助灾民尽快恢复生活和生产发挥了积极作用。日本自1966年起建立了比较完善的地震保险制度，人们只要参加地震保险，就能获得保险公司的赔付金，这大大减轻了灾民在重建过程中的经济负担。现阶段日本的地震保险为非强制性购买，民众可根据自己对灾害保险的认识和对本地区的地震危险性等进行综合判断后，考虑是否购买地震保险。总之，日本民众的地震保险意识较高，全国地震保险平均参保率约达20％。
三、建立和完善应对自然灾害财税政策的主要措施
(一)加强救灾财政资金的投入和管理。救灾工作从根本上讲是一项利国利民的公益性事业，各级政府应责无旁贷地承担起这项任务，各种抗灾救灾的资金投入均应在政府的统一领导下进行。应加大灾前主动性投资的比例，包括对各种已建工程的维护和改善。在救灾投入政策方面，应实行分级管理、分级负责、分级负担的政策，采取小灾由地方各级政府承担、大灾巨灾由中央政府和地方政府共同承担(中央政府负担大头)的方式，并将减灾投资列入各级政府财政预算中。此外，要建立封闭运行、实体下拨、反应快速的救灾资金拨付制度，避免拖欠、挤占、挪用和截留救灾资金现象发生，确保救灾资金运行的安全性和及时性。目前，辽宁省在救灾资金管理和拨付方面采取一系列行之有效的措施，如开设专门的救灾资金账号，实行专户存储、专项拨付的管理办法。救灾资金在专户里完全封闭运行，拨付速度大大加快，彻底解决了到位不及时、基层变现困难等问题。同时，还要强化专项救灾资金的审计工作，防止和避免救灾资金使用中的腐败行为，追究政府及其工作人员在救灾活动中的渎职和失职行为，提高政府“事权行使”和“财权运作”的责任性，保障政府财政资金的使用质量。此外，还可通过加大灾区的财政补贴、转移支付和通过财政贴息的方式支持银行向灾区重建项目提供低息贷款等。
关键词：防震减灾；灾害预防；灾害救助；环境保护
中图分类号：D9文献标识码：A
地球上的自然变异，包括人类活动诱发的自然变异，无时无地不在发生，“5.12”的强烈地震让我们更进一步认识了自然灾害。地震作为一种突发性自然灾害是消极的或破坏性的，它给人类的生产和生活带来了不同程度的损害，它是人类过去、现在、将来所面对的最严峻的挑战之一。因此，为了防震减灾，保护人民的生命财产安全，如何完善防震减灾立法以更好地预防减轻地震灾害造成的损失，是我们经历这次汶川地震后需要思考的问题。
一、我国防震减灾法现状
在我国1997年防震减灾法的基础上通过总结防震减灾工作和现行防震减灾法实施经验、特别是及时总结四川汶川地震抗震救灾成功经验，经第十一届全国人大常委会第五次会议审议后，委员长会议决定，全文公布的《中华人民共和国防震减灾法（修订草案）》对现行防震减灾法作了全面修订。修订草案在现行防震减灾法的基础上，重点对防震减灾规划、地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援、震后恢复重建等做了修改、完善，新增了地震灾后过渡性安置和监督管理等方面的内容。本次修改使得这样一部防御和减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，促进经济社会可持续发展的重要法律草案，更具科学性、完整性。但由于我国长期缺乏综合性的灾害对策立法，该法在立法思路，地震灾害预防、地震灾害救助过程中的措施选择与环境保护的关系等内容上的不完整性就凸显出来，再加上其大多是原则性规定，因此就无法真正达到灾害对策的系统化，从而也就无法实现其综合性与计划性防灾的目的。
二、我国防震减灾法的完善
（一）防震减灾的立法应重视环境保护。从立法思路来看，我国防震减灾法一直以预防和减轻灾害带来的人身和财产损害为目的，然而对于地震灾害预防机制中的环境保护和自然灾害带来的次生环境危险一直未予重视，对于灾害发生后可能诱发的生态破坏事故、污染事故都未能从预防和治理角度作出相关的法律规定，仅以该法第21条“对地震可能引起的火灾、水灾、山体滑坡、放射性污染、疫情等次生灾害源，有关地方人民政府应当采取相应的有效防范措施。”一笔带过。由此可见，我国防震减灾立法一直以来未对地震灾害预防机制中的环境保护和自然灾害带来的次生环境危险予以重视。除此之外，地震后还会引起水体污染，及民用及军用核设施、核原料库、放射性废物库以及危险废物处理、处置库（场）引起的核污染和固体废弃无污染等，这些都是不容忽视的重大次生环境危险。因此，我们应该扩展当前的立法思路，通过法律明确具体规定地震灾害预防机制中的环境保护和预防、应对次生环境危险的相关内容以及灾后重建过程中的环境利用和规划的问题，从而弥补之前的立法空白和取代原来的原则性规定，比如灾害预防机制中的环境影响评价，各级人民政府、环境保护相关部门以及诸如化工厂、矿山等特殊主体在预防和应对环境危险的具体权利和义务等，只有对地震灾害预防机制中的环境保护和自然灾害带来的次生环境危险予以重视才能最终有效地预防和减轻地震灾害所带来的损害。
（二）地震灾害预防应重视环境保护
1、长效预防机制的建立。针对我国现行防震减灾法对于地震灾害预防中缺乏对环境保护予以重视的问题，我们认为应通过法律明确规定地震灾害预防中的环境保护内容来建立长效预防机制从而真正预防和减轻地震灾害给人类带来的损害最终达到防灾减灾的目的。我们认为，对于重大建设工程和可能发生严重次生环境灾害的建设工程以及核电站和核设施建设工程等除了应该进行地震安全性评价外，为了达到长效预防，必须一方面通过环境影响评价加强工程建设与自然的适应性，避免诱发重大地质灾害。因为许多大型工程建筑，必然改变原有自然界的状态，所以进行大型工程建设时，应当注意与自然条件和谐并且应贯穿于发展规划、具体的工程实施等各环节；另一方面通过对建设工程在紧急事故中可能引起的次生环境危险进行环境影响评价，通过对该项工程可能引起的次生环境灾害的预测科学决策并制定相关的预防和应对措施，最终从源头杜绝次生灾害的发生。因此，我国的防震减灾法应对这一部分内容作出相关规定。
2、明确防震减灾各相关主体责任。地震灾害预防中的环境保护内容除了确立长效预防机制外，我们还应该在防震减灾法中对于在地震灾害发生后行政管理部门及各特殊主体（比如拥有危险物品的化工厂、矿山、核工厂等）的权利义务作出明确规定，才能在灾害发生后更有效地防灾减灾。
纵观地震灾害发生频繁的国家的有关防灾减灾法律，我们认为日本的《灾害对策基本法》值得借鉴，该部法律的一个重要特点即在于它明确规定了行政管理部门的防灾责任，它在规定国家、地方自治团体、指定公共机关以及指定地方公共机关在防灾中的职责的同时，并将灾害对策区分为灾害预防、灾害应急对策及灾害复原几个阶段，并明确前述机关在各阶段的责任。他不仅明确规定了行政管理部门的具体职责，同时还将每一位公民都纳入到了防灾减灾的权利义务体系中来，这为防灾减灾工作提供了较好的法律保障，是值得我国学习和借鉴的重要内容，我国防震减灾法应将各级人民政府及相关部门等的地震灾害应急处置过程中的职责具体化、法律化，改变已往建立“现场指挥部”等指挥方式，从而避免出现准备不足、长官意志决定一切、不能顾全大局等弊端，这些需要通过加强立法来予以规范和完善。比如，对于环境保护相关部门可明确规定其具有在地震灾害发生后对灾情进行估计，判断和调查义务，掌握灾情对环境的危害程度，做好水体和空气等污染物的监测以及危险品污染物的防护等职责。同时，还应规定违反职责的法律责任。
除了应对各级行政管理机构的权利义务作出明确的规定外，对各特殊主体，比如拥有危险物品的化工厂、矿山、核工厂等，以及公民的权利义务也应予以重视，这与日本《灾害对策基本法》中将每一位社会成员都纳入权利义务体系的做法同样重要。拥有危险物品的化工厂、矿山、核工厂等特殊主体对于危险品和危险设施本身就应具有高于一般主体的注意义务，他们不仅应在工程建设时作地震安全评价和环境影响评价，并且应在建成后负有制定遭遇紧急事故（如地震等）的预防和应对措施的义务，在灾害发生后应对其所辖的危险物品和危险设施尽到特殊的注意义务，应排除环境影响，掌握灾情对环境的危害程度，尽快使受损的设施得到恢复，以防止污染的产生和扩大。尽力避免次生灾害的发生，防范各类突发环境污染事故，最大限度地减轻次生环境污染危害。
（三）地震灾害救助过程应注意环境保护。针对我国现行的防震减灾法仅对震后的救灾措施做了原则性规定，而未对诸如如何进行灾后卫生防疫等作出具体规定的问题，我们应该从融雪剂的经验教训中得到解决地震灾后因卫生防疫而大量喷洒消毒剂所可能引发的环境污染问题的答案。
我国2008年雪灾中大量使用的是以“氯盐”为主要成分的无机融雪剂，以氯化钠为主，它价格便宜，使用方便，但对大型公共基础设施的腐蚀作用很严重。高浓度的盐还可能增加水的酸性，产生类似酸雨的破坏影响。同样，震灾区中使用的消毒剂根据2008年5月16日卫生部颁发的《抗震救灾卫生防疫工作方案》，从中我们可以看到杀虫剂敌敌畏位居榜首，直到5月25日，国家卫生部、环境保护部，住房和城乡建设部、水利部、农业部才联合紧急通知四川灾区，禁止使用敌敌畏，以及国家命令禁止的666农药进行杀虫，防止对环境和水源进行污染。不论是敌敌畏还是666都是人类健康和环境破坏的大敌，在大量使用后都会对环境造成严重的污染，如污染土壤和地下水等。由此可见，无论是融雪剂还是消毒剂都恰好体现了我国由于缺乏事前具体的法律规定而导致灾害救助过程中具体措施选择的盲目性和无序性。我们应该以史为鉴，把自然灾害救助措施的选择与环境保护联系起来，将其纳入到法律调整的范围中来，从而更好地起到防灾减灾的作用。
三、结语
综上，无论是地震灾害的预防机制和地震灾害带来的次生环境危险还是地震灾害发生后行政管理部门及各特殊主体（比如拥有危险物品的化工厂、矿山、核工厂等）的权利义务、地震灾害救助过程中的措施选择以及本文未论述的灾后重建问题，都说明了我们在防灾抗灾减灾的过程中一定要考虑环境保护的问题，这也正是现行《防震减灾法》亟待完善的部分，只有这样才能真正有效长期地做好防震减灾工作，保护好人民的生命财产安全。在我们不断完善《防震减灾法》的同时，也要做好《防震减灾法》与相关环境立法的分工协作关系，通过完善环境保护法、污染防治法、自然资源法等相关法律中关于地震灾害所可能引发的次生环境危险的规定，形成与《防震减灾法》调整范畴和功能的互补，最终实现自然灾害防御、应对与环境保护的协同发展。
（作者单位：中国政法大学民商经济法学院）
参考文献：
[1]滕五晓.《日本灾害对策体制》，中国建筑工业出版社.
[2]姚国章.《日本突发公共事件应急管理体系解析》，电子政务，2007年7期.
[3]冀萌新.《各国灾害管理立法概况》，中国民政，2001年第1期.
[4]卫生部颁发《抗震救灾卫生防疫工作方案》，2008年5月16日.
自然灾害风险行政管理作为公共管理的重要组成部分,受到各国的高度关注,特别是作为自然灾害频发的几个国土面积较大的国家,更是关注对自然灾害的风险管理工作。依据对北美洲、亚洲、欧洲等国自然自灾害风险管理工作的比较[8],本文将其划分为以下三种管理模式。
(一)美国式的自然灾害风险管理
詹姆士·米切尔系统地介绍了美国的灾害管理政策和协调机制[9]。从1974年起,美国政府组建了联邦紧急事务管理局(FEMA)以来,即以一个核心政府机构为中心,联合联邦27个相关的机构,形成对灾害风险的综合行政管理体系。2003年3月1日以后,FEMA整建制归入美国联邦政府新成立的国土安全部[DepartmentofHomelandSe2curity(DHS)],其功能和力量更为加强。目前,该系统作为美国国土安全部的五个核心机构,掌管国家的应急响应准备和行动工作,除在首都华盛顿设有总局机关外,还在全国建立了十个区域机构和两个地区机构,形成了以联邦和区域两级行政体系为核心、辅以联邦相关机构参与的灾害风险行政管理区域模式(块块模式)。与此模式相一致的还有德国政府,即德国联邦政府管理办(BVA)下属的民防中心(ZFZ),不过其联邦的作用只是在战时发挥作用,平时主要由各州政府负责其辖区自然灾害的风险管理工作,即以政府灾害风险管理为基础的区域模式。法国也属这一模式,即法国政府下设的应急局(DDSL),也如美国,以国家和地方二级为核心,辅以国家相关机构的参与。俄罗斯、意大利也与此类模式相似[8]。
(二)日本式的自然灾害风险管理
叶耀先系统地介绍了日本防灾和灾害应急管理情况,并与中国进行了比较[10](P254-290)。日本在一整套详细的与自然灾害风险管理相关的法律框架下,构建了以首相为首的“中央防灾会议”制度,一旦发生紧急情况,指定行政机关、指定公共单位应对自然灾害。为了有效地进行灾害管理,要求中央政府、地方政府和指定的行政机关和公共单位,依据“灾害对策基本法”,必须制定防灾计划并予以实施。2001年,日本中央政府机构重组,内阁府成为国家灾害管理的行政机构。内阁府灾害管理政策统括官负责防灾基本政策,如防灾计划的制定,协调各省、厅的活动以及巨大灾害的响应。此外,作为负有特殊使命的大臣,还新设立了“防灾担当大臣”职位。由此可以看出,日本式的自然灾害风险管理是以中央为核心、各省厅局机构参与的垂直管理模式。一些国土面积相对小的国家都建立了与此模式近似的自然灾害风险行政管理体系。
(三)中国式的自然灾害风险管理模式
中国政府历来对自然灾害管理予以高度重视。近年来从参与实施国际减灾计划和减灾战略过程中,加强了自然灾害风险管理工作。1989年响应联合国发起的国际减灾十年计划,率先成立了由国务院领导负责的中国国际减灾十年委员会。减灾十年结束后,于2001年该机构调整为中国国际减灾委员会,2005年又调整为中国国家减灾委员会,并成立了该委员会的科技委。国家减灾委作为一个部际协调机构,已成为中国应对自然灾害之中央政府的最高机构,其办公室设在民政部。此外,民政部还组建了国家减灾中心,作为承办国家减灾委和民政部相关工作的一个技术支撑单位。目前,中国各类自然灾害风险的行政管理,依自然致灾因子仍然由与此相关的部委局负责管理,例如中国地震局负责地震灾害的风险管理,中国气象局负责气象灾害的风险管理,水利部负责水旱灾害的风险管理,国土资源部负责滑坡、泥石流灾害的风险管理,海洋灾害的风险管理由国家海洋局负责,森林火灾由国家林业局负责,农业病虫鼠害及草原火灾则由农业部负责等。为了加强对一些影响较大的自然灾害的风险行政管理,国务院还特别设立了一些自然灾害管理的领导小组,如国务院防汛抗旱领导小组、国务院抗震领导小组等。与政府设置的有关自然灾害风险管理机构相对应,还在全国各级地方政府设置了相应的机构。由此可以看出,中国政府目前运行的是以部门为主、结合地方政府的“垂直与区域相结合的自然灾害风险管理模式”。与此模式相一致的还有比利时、挪威等国。
上述三种自然灾害风险行政管理模式,都包括灾前的监测、预报和预警,以及各种减灾工程建设;灾中的应急响应;灾后的灾情评估、救助救济、恢复与重建,通常形成一种循环的模式。这三种自然灾害风险行政管理模式,都呈现出“条与块”的结合,或以“条”为主,或以“块”为主,或“条”与“块”并重。美国式管理突出了“块”的重要性,强调了联邦和州、县三级政府的作用,辅以妥善协调联邦政府下设部门的功能;日本式管理突出了“条”的重要作用,强调中央政府各相关部门各负其责,辅以协调发挥都道府的作用;中国式管理突出了“条块”并重,发挥其整体功能的作用不显著。因此,应从系统和综合的角度着眼,突出“块块”的核心作用,并协调“条条”的专业职能。
二、自然灾害风险的复杂性与链性特征
自然灾害的突发性与渐发性特征,决定了其对承灾体影响的方式、程度,并且还影响人类的响应措施。自然灾害系统的复杂性与链性特征则决定其风险形成的多因性和综合性。
自然灾害系统的特征主要表现在组成因素之间相互作用机制的复杂过程(图1)。从中可以看出在一个特定区域和特定时段,自然致灾因子发生种类和频率及强度都是随机的,致使对其预报一直成为灾害研究领域的世界难题,至今进展甚微。因此,准确地估计自然灾害致灾因子发生的概率,进而计算其造成的风险(假定受其影响的承灾体不变)仍然是自然灾害风险管理工作中的一项艰巨任务。承灾体是区域社会经济系统的总称,由于区域政治制度、经济体制,人口数量、经济水平、文化差异的存在,使得具有相同致灾强度的致灾因子发生后,造成的影响迥然不同。如1991年中国淮河流域发生流域性洪水,水情资料表明其上中游和下游几乎接近百年不遇,但造成的损失在两地产生明显差异,不仅因区域经济水平的差异,还因防洪排涝能力的差异所致。由此可见,承灾体的脆弱性对灾情大小的影响是显然的。受承灾体灾后恢复力差异的影响,诸如是否吸取了经验教训,是否加大了对区域自然灾害风险控制的能力等等,这不仅对致灾因子的强度产生影响,而且还进一步影响到承灾体的脆弱性,进而影响自然灾害风险的大小。区域灾情的大小对区域自然灾害风险评估的影响,不仅取决于绝对水平,而且还与区域整个经济社会水平相关。通常我们对“小灾大害”和“大灾小害”的描述就充分反映了这一点。区域经济社会水平高的地方,抵御自然灾害的能力较高,尽管同样的自然致灾因子造成灾情的绝对值可能比经济社会水平低的地方要高,但因其恢复力强,可大大降低其风险水平。因此,可以看出自然灾害风险既受自然因素,还受人为因素的影响。因自然灾害系统内各要素相互作用,使其呈现出极为复杂的特性,就显然影响着对其进行管理途径和措施的确定。
自然灾害系统还表现出链性的特征,即以主发致灾因子为诱因,形成灾害链。我们曾总结了发生在中国的四种主要的自然灾害链,即地震灾害链、台风-暴雨灾害链、寒潮灾害链、干旱灾害链(图2-a、b、c、d)[11](P187-189)。从中可以看出,致灾因子牵一发而动全身的链性特征。由于自然灾害链的存在,不仅对客观估计自然灾害风险造成困难,还对自然灾害应急预案编制、自然灾害应急处置、灾后救助与恢复,以及灾前的备灾等各项减灾工作造成影响。
三、自然灾害风险的综合行政管理模式
针对区域自然灾害系统的复杂性和链性特征,借鉴前面已有的三种自然灾害风险管理的行政模式,参考Okada提出的“综合灾害风险管理”的塔式模式[12],席酉民等提出的“和谐管理”模式[13],本文提出整合纵向协调、横向协调、政策协调为一体,减灾资源高效利用的自然灾害风险的综合行政管理“三维矩阵模式”。
Okada在其倡导的综合灾害风险管理模式中,强调协调社会各方面与减灾相关力量的能动性,重视发展与风险控制相平衡,并通过系统的营养动力过程,实现整体管理的优化。前述自然灾害风险管理的“日本模式”,在很大程度上体现了Okada提出的综合灾害风险管理模式的思想,这就是强调以纵向协调为主辅以横向协调的综合管理模式。席酉民倡导“和谐管理”的思想。他认为,对以人与物两类不同性质的基本要素构成的系统,其在复杂和不确定的状况下,维持持续发展的基本途径,在于如何充分地发挥系统内有差异个体各自的能动作用。而这种能动作用的发挥系于系统内的两种基本秩序,也即系统内各种互动关系的本质就是人类行为的两种基本秩序———和与谐,其中前者表征了系统内演化的方式,后者表征了基于人类理性设计的建构方式。“和谐管理”理论的终极目标是:对复杂多变环境下的充满不确定性的一系列管理问题,提出一种较为全面的解决方法。
由于区域自然灾害系统的复杂性及链性特征,实施对其进行综合行政管理,就必须首先强调对现有行政管理方式的纵向协调,即充分发挥中央政府与地方各级政府的作用,特别是要强调基层社区对自然灾害风险管理的作用。中国政府在处理2003年SARS公共卫生事件的过程中,强调以属地为核心的行政管理就是强调了基层组织在社区水平上的重要作用,收到了明显的效果。这种中央政府与地方各级政府的纵向协调,就是强调了各级政府的主要负责人在管理自然灾害风险的组织中,协调好不同行政区域间的关系,突出“和”的原则。诸如发生水灾时,流域上、中、下游之间的防洪减灾协调,就要突出涉及各级行政区之间的协调,通过实现“和”的原则形成“合意”的“嵌入”,实现减灾资源利用的最大效率化和效益化。
与此同时,在强调纵向协调的同时,遵循区域自然灾害系统所具有的链性特征,对其实行综合行政管理,就必须同时强调对现有行政管理方式的横向协调,即充分发挥各级政府设置的与减灾相关的机构的能动作用。这正如Okada所阐述的“螃蟹”行走模式,多条腿协调一致向前走的作用,这也是体现自然灾害风险综合行政管理“和”的原则基础上,形成“合力”的一种具体体现。中国政府在同一级政府中所设置的与减灾相关部门间的协调机构,就是对这一横向协调机制的具体实践,如国家减灾委、国务院防洪抗旱领导小组均由多个国家部委局负责人组成。
如何充分发挥纵向协调和横向协调的再协调,则必须通过制定各类标准、规范、指标体系,以实现自然灾害风险管理信息的共建和共享,以发挥灾前、灾中、灾后减灾信息资源的高效利用,以最大限度地发挥获取这些信息资源装备和设备的使用效率。与此同时,制定各种与自然灾害风险管理相关的法律,以规范纵向与横向协调过程中的组织和个人行为,以此,充分调动各种减灾力量的积极性(如政府减灾资源和社会减灾资源等)。这就是通过对区域自然灾害风险管理相关政策的协调,实现对自然灾害风险的综合行政管理。为此,从管理学的角度,就是寻找发挥所有减灾要素在区域自然灾害风险管理中的“合理”的投入。这就是要遵循席酉民等提出的“谐则”[13]。“谐”是指一切要素在组织中的“合理”的投入,是一种客观、被动的状态,“谐则”是指在“谐”的概念基础上,概括那些系统中任何可以被最终要素化的管理问题,系统中的这个方面是可以通过数学量化处理模式且根据目标需求得以解决的[12]。我们通常说的优化系统结构,寻求系统整体功能作用的最大化,就是要在区域自然灾害风险综合行政管理过程中,通过协调各类与减灾相关的政策,使之从系统的整体角度,发挥纵向与横向减灾资源的功效,通过非线性系统优化模拟实现纵横之间的优化配置。如区域发展与减灾规划之间的协调,平原城市规划与河网格局之间的协调,土地开发规划与生态建设间的协调,以及水旱灾害与水土保持间的协调等。
我们将上述区域自然灾害风险综合行政管理模式中的纵向、横向和政策协调,概括为如图3框架,并称其为“灾害风险行政管理的系统综合模式”,即是一个“三维矩阵模式”。图3中“和度”对应“和则”、“谐度”对应“谐则”。与席酉民等提出的“和谐管理”理论体系中的“和”和“谐”、“和则”与“谐则”的含意是一致的;考虑到区域灾害系统所具有的链性特征,我们在此模式中,增加了“合度”和“合则”,即在同级行政管理体系中,强调各个与减灾相关部门之间应形成合力,即在席酉民等强调“人与物要素的互动关系”的基础上,关注物与物之间、人与人之间的互动关系的优化与和谐。
四、中国自然灾害风险
综合行政管理体系建设的建议针对中国自然灾害系统的复杂性和存在多种灾害链的特性,依据上述论证,提出构建中国自然灾害风险综合行政管理体系的建议。
首先,加强国家关于减灾政策协调的力度,健全减灾管理法制。尽快出台“中国自然灾害防御基本法”、“中国自然灾害应急管理法”,以此协调现有的单一自然灾害管理法规体系之间的矛盾,完善并补充现有单一自然灾害管理的法规体系,特别是要完善对各类自然灾害产生的孕灾环境、致灾因子与承灾体管理之间的法规协调,即有关生态环境保护与自然灾害管理法规的协调,城市规划、土地利用规划与自然灾害管理法规的协调。
其次,加强各级政府相关部门之间减灾职能协调的力度,完善减灾管理机制。完善区域“自然灾害风险管理信息共享”机制,特别需加快制定有关自然灾害风险管理的标准、规范及指标体系。厘定各相关部门的职能,尽可能实现各相关部门在辖区自然灾害风险管理过程中的良好衔接,如在水旱灾害风险管理中,气象、水利、农业与民政部门之间的职能明晰;减轻水旱灾害过程中科技、教育、国土、财政、金融、发展与改革等部门之间的职能界定。再次,加强中央政府与地方各级政府之间的合作,改革减灾管理体制。针对辖区所发生的自然灾害的严重性程度,明确中央政府与地方政府在自然灾害风险综合行政管理体系中的责任,加强辖区自然灾害区划、减灾规划、应急预案编制、应急行动、救灾救济基金、恢复与重建等项工作,从而实现明确目标、分级负责、协同作战,充分调动各方面的积极性。
整合上述三个方面关于区域自然灾害风险综合行政管理功能,具体操作方案如下:
在各级政府组建辖区自然灾害风险管理的行政职能部门———自然灾害风险管理局。考虑自然灾害风险管理的周期性[14],其下设减灾法制管理、信息共享、技术、应急管理、物资储备、应急行动(可实施军政双重领导)、救灾救济、装备管理等部门。在上述辖区“自然灾害风险管理局”设立的基础上,针对辖区自然灾害系统的特征,明晰并完善现有单一自然灾害系统管理部门的职能。一般可包括气象灾害、海洋灾害、地震灾害、地质灾害、水旱灾害、生物灾害、火灾与病虫害等主要自然灾害风险管理部门。内陆辖区则可不设海洋灾害风险管理的专业机构。要加强对这些主要自然灾害的监测、预报、预警、风险评价和应急预案制定等技术能力的提高,以及相应的标准、规范和指标体系的完善。
五、结论与讨论
本文在分析区域自然灾害系统复杂性和链性特征的基础上,吸取各国关于区域自然灾害风险管理行政模式的优点,参考有关研究提出的模式,提出了自然灾害风险综合行政管理模式,即纵向到底、横向到边、政策高效的“和则、合则与谐则共存,和度、合度与谐度合一,纵向协调、横向协调与政策协调集成为一体,减灾资源高效利用”的“三维矩阵管理模式”,以此加强辖区减灾区划、立法、规划、应急预案编制、应急物资储备、应急行动、救灾救济等能力的建设。
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