作者简介：现任环境保护部科技委员会委员，曾任国家环保局国际合作司司长、联合国环境署能力建设部主任、环境署驻华代表等职。
《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)于1992年5月9日在纽约通过，同年6月在里约环发大会开放签字，并于1994年3月21日生效。这是1992年联合国环发大会《21世纪议程》框架下的三个称为“里约公约”的重要多边环境协议之一，现有195个缔约方。
此后，各缔约方开始谈判一个具有操作性的议定书。经过艰苦的谈判,1997年12月11日通过了《京都议定书》(Kyoto Protocol)。《京都议定书》于2005年2月16日生效，现有192个缔约方。
《公约》主要内容
《公约》的最终目标是将大气层中的温室气体的浓度稳定在一个不对气候系统造成威胁的人为干扰的水平上。这样的水平应当在一个时间范围内得以实现，使生态系统能够自然地适应气候变化，保证粮食生产不受到威胁，使经济发展能够可持续地进行。
《公约》第三条确定了这个法律制度的指导原则，包括促进可持续发展、共同但有区别的责任的原则和预防的原则等。该条款还包括一些经济的原则，如“为应对气候变化采取的措施，包括单方面措施，不应当成为国际贸易中任意或无理的歧视手段或变相的限制措施”。
《公约》下的行动者分为几类。第一类是《公约》附件一缔约方，包括发达国家、经济一体化组织和经济转型国家（CEITs）缔约方。经济一体化组织仅欧洲共同体（EC）一家，EC后来改为欧洲联盟（EU）。《公约》附件二列出了经济合作和发展组织（OECD）国家，即发达国家缔约方的名单。第二类是非《公约》附件一所列缔约方，即发展中国家缔约方。《公约》下的行动者还有联合国机构、其他政府间组织和国际组织、《公约》缔约方大会和它的附属机构、《公约》基金机制全球环境基金和《公约》秘书处，以及民间社团、工商界和新闻媒体等。
气候变化法律制度确定了缔约方的不同义务和权利。首先，《京都议定书》确定了附件一缔约方在2008到2012年五年间总的削减指标，即将他们六种主要温室气体排放总量在1990年的水平上减少5.2%。《京都议定书》附件B规定了附件一各缔约方不同的限制或削减指标，譬如欧盟和日本要分别减少8%和6%，俄罗斯保持在原来的水平上，澳大利亚增加8%。这个法律制度没有对发展中国家确定减排指标。
第二，所有的缔约方都有报告的义务。但是对不同国家集团在报告的频率和数据要求上是不一样的。所有缔约方都要制定国家应对气候变化国家方案，但对不同类型国家的国家方案的具体要求细节和目的也不一样。
第三，发展中国家缔约方还享受某种权利。他们提供报告的义务是以向他们提供财政资助为先决条件。发展中国家还可以通过清洁发展机制得到资金支持。对发展中国家的这种财政支持是给他们提供他们为保护全球环境所需要的额外资金。发达国家也应当向他们提供技术转让。
最近10年谈判历程
《公约》缔约方大会是《公约》的决策机构。从1994年《公约》生效后的10年间，共召开了10次缔约方大会。
蒙特利尔气候变化大会
2005年11月28日-12月10日在加拿大蒙特利尔召开了《气候变化框架公约》第11次缔约方大会和《京都议定书》第1次缔约方会议。会议正式通过了马拉喀什协议（Marrakesh Accords），确定了《京都议定书》实施的规则。《公约》缔约方大会决定成立《京都议定书》附件一缔约方进一步承诺特别工作组（AWG-KP），以讨论工业化国家在京都议定书下2012年以后进一步的减排承诺。缔约方大会还决定举行一系列称为“对话”的会议，来研究《公约》下长期合作的问题。
为了讨论2012年以后的合作安排，蒙特利尔气候变化大会以后召开了一系列会议，其中包括在波恩等地召开的AWG-KP和《公约》“对话”会议，2006年11月在肯尼亚内罗毕召开的《公约》第12次缔约方大会和《京都议定书》第2次缔约方会议，以及2007年9月24日在纽约联合国总部召开的气候变化高级别会议等。
巴厘岛气候变化大会
2007年12月在印度尼西亚巴厘岛召开了《气候变化框架公约》第13次缔约方会议和《京都议定书》第3次缔约方会议。巴厘岛气候变化大会的主要内容是讨论2012年以后的减排计划。通过谈判，各方达成了一个两年的行动计划，即《巴厘路线图》。《巴厘路线图》要求在2009年12月以前达成一个2012年以后的减排计划。这个路线图设立了两条行动路线，即两轨，一轨在《公约》下，达成了一个《巴厘行动计划》，建立了一个长期合作安排特别工作组(AWG-LCA)，目的是制定一个《公约》下长期合作的全面计划，要在2009年制定完成。《巴厘行动计划》确定了四个关键内容：减缓、适应、资金和技术。这个计划包括每个领域下有一个要求工作组进行讨论的问题清单，并要求在长期合作行动上形成共同的认识。另一轨在《京都议定书》附件一缔约方进一步承诺特别工作组下进行，决定在2009年12月前完成附件一缔约方第二个承诺期的谈判。
哥本哈根气候变化大会
2009年12月7日到19日，在丹麦首都哥本哈根召开了联合国气候变化大会。这次大会包括《气候变化框架公约》第15次缔约方大会和京都议定书第5次缔约方会议。同时，科学技术咨询附属机构第31次会议、实施附属机构31次会议、《京都议定书》附件一缔约方进一步承诺特别工作组第10次会议，以及《气候变化框架公约》长期合作行动特别工作组第8次会议等也同时召开。
2009年12月16日到18日召开了大会的高级别部分。全世界115名国家领导人参加。中国国务院总理温家宝出席高级别部分。这是外交史上在联合国总部以外召开的规模最大的一次国家领导人的聚会。大会引起了全世界广泛的关注，约有40000人参加会议。这些情况说明了全世界的领导人和公众对气候变化的重视。
大多数国家就一个题为《哥本哈根协议》的文件达成了共识。由于少数国家反对，按照协商一致的原则，这个文件没有得到通过，但大会通过了“无法律约束力的哥本哈根协议”的决议。联合国秘书长潘基文说：“《哥本哈根协议》为全球达成一项减少和限制温室气体排放的协议迈出了重要的一步。”
《哥本哈根协议》达成了许多重要的减少温室气体的政治共识。缔约方同意,根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）第四次评估报告的科学分析,必须减少全球温室气体的排放,以使全球升温不超过2℃等等。许多人认为,《哥本哈根协议》为人类应对气候变化制定了一个框架。
《哥本哈根协议》中关于发达国家的减排承诺的条款是十分软弱的。许多人认为，它实际从《京都议定书》倒退了。发达国家没有就具有法律约束力的减排指标做出承诺，也没有为温室气体何时达到峰值确定时限。该协议建议，发达国家和发展中国家都向《公约》秘书处递交他们减排承诺的信息。
关于发展中国家的减排行动问题，《协议》主要对发展中国家的减排行动实行“测量，报告和核实”（MRV）作了说明。这是一个哥本哈根会议前谈判比较困难的一个问题。《协议》指出，发展中国家对得到资金、技术和能力建设方面支持的行动将接受MRV，但对于没有得到支持的行动由本国自己进行测量和核实，然后再报告给秘书处，也可以接受“国际磋商与分析”，但这个概念还要进一步定义。
《哥本哈根协议》最成功的部分是关于资金方面的协议。发达国家承诺向发展中国家为减缓和适应气候变化采取行动提供资金。从2010年到2012年，发达国家将向发展中国家提供300亿美元快速启动资金。从长期来看，每年发达国家将筹措1000亿美元的资金，一直到2020年。但是如何使这些资金承诺得以实现，《协议》中没有明确。
《哥本哈根协议》决定建立四个机制：减少发展中国家森林砍伐造成的排放，包括森林保护机制（REDD-plus）；一个在缔约方大会下的研究如何实现资金条款的高级别委员会；哥本哈根绿色气候基金； 以及一个技术转让机制。
哥本哈根大会决定延长《京都议定书》附件一缔约方进一步承诺特别工作组和《气候变化框架公约》长期合作行动特别工作组的工作，从而保证了“双轨”谈判继续进行，以最终达成具有法律约束力的协议。
天津气候变化谈判
2010年10月4日到9日在中国天津召开了《联合国气候变化框架公约》下的长期合作特别工作组第12次会议（AWG-LCA 12）和《京都议定书》下的附件一缔约方进一步承诺特别工作组第14次会议(AWGKP14)。这是2010年11月底至12月初在墨西哥坎昆举行的联合国气候变化框架公约第16次缔约方大会和京都议定书第6次缔约方会议召开前的最后一次工作组会议。
AWG-LCA 12次会议讨论了2010年散发的一个谈判案文。该案文包括了《巴厘行动计划》最重要的内容：长期合作行动共同的观点、减缓、适应以及资金、技术和能力建设。会议对有可能达成一致意见的案文进行了讨论，有些部分取得了一致意见，使案文的分歧有了很大的减少。经这次会议修改后的谈判案文将递交在坎昆召开的会议上进一步讨论。
AWG-KP 14次会议讨论了当年8月AWG-KP13次会议上散发的一个文件。这个文件包含了若干个决议草案，特别是关于《京都议定书》3.9条的修改（附件一缔约方进一步承诺，灵活机制，以及土地使用、土地使用变化和林业）。缔约方最终在减少文件中提出的方案数量方面做出了努力，使一些实质性问题的谈判取得了进展。在这次讨论的基础上，产生了一个《主席建议》的修改稿，这个修改稿将提交给坎昆会议进行讨论。
天津气候变化会议减少了很多分歧，增加了共识，为坎昆联合国气候变化大会达成协议打下了基础。
坎昆气候变化大会
坎昆气候变化大会于2010年11月29日至12月11日在墨西哥坎昆市举行。会议最后通过了《坎昆协议》，包括了两个谈判轨道下通过的决议。
在公约这一谈判轨道方面，通过了一个1/CP.16决定。在这个决定中，缔约方认识到，为了使全球平均升温控制在2℃，需要对全球排放进行大量的削减。缔约方也一致同意在2015年前的审议中对加强全球长期目标进行考虑，包括将全球平均升温控制在1.5℃这样一个建议。缔约方也注意到了发达国家和发展中国家分别提出的减排目标和合适的国家减缓行动。1/CP.16决定也涉及到减缓的其它方面，如测量、报告和核实；减少发展中国家由于森林砍伐和森林退化造成的排放；发展中国家森林保护的作用以及可持续的森林管理和增加森林碳汇等问题。关于“国际磋商与分析”，缔约方达成了遵循尊重主权、非侵入性、非惩罚性和促进性原则的共识。
缔约方也同意建立几个新的机制，例如坎昆适应框架和适应委员会，以及技术机制，包括技术执行委员会（TEC）和气候技术中心和网络(CTCN)。资金方面1/CP.16决定建立一个绿色气候基金（GCF），作为公约新的资金机制。它将由一个24人的委员会进行管理。缔约方同意建立一个过渡委员会来设计该基金的细则，并建立一个常务委员在资金机制方面协助缔约方大会。他们也注意到发达国家关于资金方面的承诺，即在2010到2012年之间提供快速资金300亿美元，并联合在2020年以前每年筹措1000亿美元。
在《京都议定书》这个谈判轨道方面，通过了一个1/CMP.6决定。该决定包括要求尽快完成《京都议定书》下的长期合作特别工作组的工作，并将谈判结果递交缔约方大会通过，以保证在第一和第二个承诺期之间没有空挡。《京都议定书》缔约方会议要求附件一缔约方提高他们的减排目标，以使它们同政府间气候变化委员会（IPCC）第四次评估报告中所确定的总减排量相一致。缔约方也通过了一个2/CMP.6关于土地使用、土地使用变化和林业（LULUCF）的决定。
坎昆气候变化大会决定将两个特别工作组的工作延长至德班联合国气候变化大会。
德班气候变化大会
联合国德班气候变化大会于2011年11月28日至12月11日在南非德班举行。这次大会包括《气候变化框架公约》第17次缔约方大会和《京都议定书》第7次缔约方会议。12480名代表参加了会议，包括5400名政府官员，5800名来自联合国机构、政府间机构和民间组织的代表，以及1200名媒体代表。
德班气候变化大会原计划12月9日闭幕，但会议一直开到11日清晨，经过一系列激烈的辩论，最终取得了积极的成果。《公约》缔约方大会通过了19项决定，《议定书》缔约方会议通过了17项决定，还批准了若干《公约》附属机构达成的结论。会议成果涉及一系列问题，包括：《京都议定书》下建立第二个承诺期；《公约》下的长期合作行动；建立“加强行动德班平台特设工作组”（简称“德班平台”），开始谈判适用于所有缔约方的具有法律约束力协议的新的过程；以及绿色气候基金的运转等。
坎昆会议以后，德班大会发生了新的转折，不仅拯救了《京都议定书》，而且也通过了一项决议，开始为达成一项范围更加广泛的21世纪气候法律框架进行谈判。这项谈判要在2015年前完成，作为2020年后各方贯彻和加强《公约》、减少温室气体排放和应对气候变化的依据。人们认为，德班为一个新的谈判过程提供了足够的动力。许多人欢迎德班大会通过的决议，特别是关于绿色气候基金和德班平台等决议。
多哈气候变化大会
联合国多哈气候变化大会于2012年11月26日至12月8日举行。这是第一次在中东举行的气候变化大会。这次大会包括《气候变化框架公约》第18次缔约方大会和《京都议定书》第8次缔约方会议，9000多名代表参加。
多哈气候大会原计划12月7日下午闭幕，但会议一直开到8日晚上9 ：34，各方才达成协议。大会达成了名为“多哈气候途径”(Doha Climate Gateway)的一揽子协议，从法律上正式确定了《京都议定书》第二承诺期，《气候变化框架公约》长期合作行动特设工作组达成了包括共同愿景、减缓、适应、资金、技术等在内的协议，并在此基础上停止了《京都议定书》附件一国家进一步承诺特设工作组和《气候变化框架公约》长期合作行动特设工作组的工作。此外，发展中国家受气候变化负面影响的事实得到认可，“气候变化的损失和损害”被正式载入国际气候法律文件。最后，会议还确定了“德班增强行动平台”下一步工作计划，全面启动关于2020年以后国际气候制度的谈判进程。
针对《京都议定书》第二承诺期，会议解决了期限为五年还是八年这一关键性问题，决定第二承诺期为2013-2020年，并要求附件一国家最迟到2014年重新审查第二承诺期的量化减排承诺，从而保留它们进一步提高减排力度的可能性。
针对“长期合作行动”，会议再次确认全球平均升温最高不超过2℃这一目标，呼吁发达国家进一步提高减排目标。针对资金问题，发达国家重申到2020年每年筹集1000亿美元支持发展中国家应对气候变化，而2013-2015年筹措资金规模不低于2010-2012年间的300亿美元快速启动资金。此外，会议针对“巴厘路线图”中各个核心要素作了相应的制度性安排，包括绿色气候基金、技术执行委员会、技术中心和网络、适应委员会、“测量、报告和核实”体系等。对于一些争议性较大的核心问题，包括提高减排力度、资金等也都有所安排，转入新的谈判进程，保留了继续谈判和达成协议的希望。
在去年德班协议的基础上，会议又决定全面启动关于“德班增强行动平台”这一新的谈判进程，并制定了时间表，要求于2015年之前达成一项适用于所有缔约方的协议，具体包括：2013年举办系列会议，探讨各种旨在缩小2020年减排目标差距的行动方案；2014年底谈判最终文本草案中的各种要素；2015年5月前提出一份谈判文本。
很多评论指出，多哈会议是对现实的妥协。发达国家没有在坎昆和德班会议基础上进一步提高减排目标，对于发展中国家所关注的中期资金承诺也留待华沙气候大会解决，被认为具有重要意义的“损失与损害”补偿国际机制也非常模糊，有待进一步落实。
华沙气候变化大会
联合国华沙气候变化大会于2013年11月11日-23日在波兰华沙举行。这次大会包括《气候变化框架公约》第19次缔约方大会和《京都议定书》第9次缔约方会议。8300多名代表出席，其中4000多名为政府代表。
会议原计划11月22日闭幕，在延长了27个小时后,会议于23日晚闭幕。大会主要达成了以下协议：（一）就德班增强行动平台通过一个决定，邀请缔约方启动并增强国内的准备力度，以确定各国自己的贡献量，并下决心加速《巴厘岛行动计划》和2020年前减排目标的完全实现。该决定基本体现“共同但有区别的责任原则”；（二）决定建立一个关于损失与损害补偿的华沙国际机制；（三）决定建立一个“华沙减少发展中国家森林砍伐和退化，包括保护造成的排放（REDD+）框架”，就此通过了包括资金、机构安排和方法等七项决定；（四）关于资金的决定再次确认发达国家到2020年每年筹措1000亿美元的承诺，以及自18次缔约方大会以来所做出的承诺，敦促发达国家从各种渠道筹措更多的公共气候资金。在2014-2020年间，要求他们每两年提交一份增加气候资金的战略和方法的报告。
华沙气候谈判十分艰苦，发达国家极力推卸历史责任，对于切实兑现承诺减排并向发展中国家提供资金和技术支持缺乏政治意愿。虽然在发展中国家的压力下，他们承认了以前作过的资金承诺，但既没提出时间表也没提出具体的集资战略和方法；对建立损失与损害补偿机制，也是在国际社会的巨大压力下初步同意，但没有实质性承诺；一些发达国家对落实2020年前减排目标仍缺乏力度，日本等个别发达国家甚至还出现了减排目标严重倒退。这些都引起发展中国家的强烈不满，为今后的谈判带来了负面影响。
世界自然基金会(WWF)等多家环保民间组织，对气候谈判的进展十分失望，在会议结束前集体退出大会。他们认为，谈判正在开倒车，华沙会议不会达成什么实质性成果。
中国、印度、巴西和南非组成的“基础四国”提出了促成大会成功的四点建议，包括要加大落实以往承诺的力度，尽快开启德班平台的谈判，要在减排、适应、资金、技术和透明度等关键问题上取得平衡结果，全球应对气候变化新协议应有约束力等。他们还表示，“基础四国”将为此共同做出努力。联合国秘书长潘基文在会见“基础四国”代表时，充分肯定了四国应对气候变化积极有力的行动。
利马气候变化大会
联合国利马气候变化大会于2014年12月1-14日在秘鲁利马举行。这次大会包括《气候变化框架公约》第20次缔约方大会和《京都议定书》第10次缔约方会议。11000多名代表参加，其中6300多名为政府代表。
大会集中对加强行动德班平台特别工作组的结果进行谈判，目的是推动2015年在巴黎《公约》第20次缔约方大会上达成一项适用于所有缔约方的具有法律约束力的协议，包括讨论在2015年递交应对气候变化“国家自主贡献”（intended nationally determined contributions，INDCs）所需要的信息和程序，以及巴黎谈判案文的要素等。大会通过的1/CP.20号决议邀请所有缔约方在2015年第21次缔约方大会前尽早向《气候变化框架公约》秘书处递交国家自主贡献文件。
大会最后通过了一项关于推进德班平台的决议，该决议的附件包含了巴黎大会谈判案文的要素。大会还通过了《利马气候行动呼吁书》，启动了为明年达成一项协议的谈判、递交和审核“国家自主贡献”以及提高2020年前减排目标的进程。利马大会还通过了其他18项决议，包括推动“损失与损害补偿华沙国际机制”的运作、建立关于性别问题的利马工作方案以及通过《利马教育和意识提高宣言》等。
资金问题一直是气候谈判的一个焦点。在这次会议上，绿色气候基金的集资有了一定的进展，大会结束时，发达国家和部分发展中国家总共承捐102亿美元，超过了原来预期的100亿美元。但是，发达国家关于到2020年每年筹集1000亿美元支持发展中国家应对气候变化的承诺在这次会议上没有得到落实。
“国家自主贡献”将是2015年巴黎协议的一项核心内容，但包括哪些部分，发达国家和发展中国家存在着重大的分歧。发达国家主张只包括减缓，而发展中国家主张还应该包括适应和实施手段（资金、技术和能力建设）。最后通过的决议表述比较模糊，即“邀请缔约方考虑包括一个适应的组份”，而资金、技术和能力建设没有列入。
在会议延长42个小时的情况下，由于发展中国家不懈的坚持，通过的决议反映了已经发表的《中美气候变化联合声明》的提法，即“缔约方大会强调将在2015年达成一个有力度的、反映共同但有区别的责任和各自能力原则以及符合各国国情的协议这一承诺”，从而打破了僵局。
大会通过的决议是各方妥协的产物，但就2015年巴黎协议草案的要素基本达成了一致，初步明确了各方2020年后应对气候变化“国家自主贡献”所涉及的信息和程序，为2015年在巴黎的谈判打下了基础。
中国履约状况
中国于1992年6月13日在联合国环发大会上签署了《气候变化框架公约》，并于1993年1月5日向联合国交存批准书；中国又于1998年5月29日签署了《京都议定书》，并于2002年8月30日向联合国交存了核准书。
中国作为一个负责任的发展中国家，对气候变化问题给予了高度重视，成立了由国务院总理担任组长的国家应对气候变化领导小组，建立了国家气候变化对策协调机制。作为履行《公约》的一项重要义务，2007年，中国政府了《应对气候变化国家方案》。中国根据可持续发展战略的要求，采取了一系列应对气候变化的政策和措施，认真落实《国家方案》中提出的各项任务，努力建设资源节约型、环境友好型社会，提高减缓与适应气候变化的能力，为履行《公约》，减缓和适应气候变化做出了积极的贡献。
中国发挥负责任大国的作用，积极和建设性地参与国际气候谈判多边进程，坚持和维护联合国气候变化谈判的主渠道地位，加强发展中国家整体团结协调，维护发展中国家共同利益，加强与发达国家气候变化对话与交流，增进相互理解，反对以应对气候变化为名设置贸易壁垒。
中国坚持《公约》的原则和基本制度，坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，推动《公约》及其《京都议定书》的全面、有效和持续实施，积极建设性参与全球2020年后应对气候变化强化行动目标的谈判，与国际社会共同努力，建立公平合理的全球应对气候变化制度。
中国坚持将减缓和适应置于同等重要的位置。在减缓方面，中国认为发达国家应当带头减少温室气体的排放。同时，发展中国家应根据它们的国情，在发达国家资金和技术支持下，在可持续发展的框架内采取合适和有效的减排措施。中国的立场是，发达国家要有法律约束力的减排指标，而发展中国家要采取自愿的行动，努力减少温室气体的排放。中国认为，适应对发展中国家更为重要。在取得财政和技术支持的情况下，它们应当采取现实的、紧迫的和积极的适应行动。
关于资金和技术，中国认为，发达国家应当兑现其做出的向发展中国家提供资金和技术的承诺，使发展中国家能够得到采取减缓和适应行动的必要的资金、技术和能力。作为发展中国家的中国有权取得这种资金和技术。
中国长期坚持《气候变化框架公约》和《京都议定书》是应对气候变化的主要工具。2007年巴厘气候变化大会达成“巴厘路线图”以后，中国坚持气候谈判应当在《联合国气候变化框架公约》下的长期合作特别工作组（AWG-LCA）和《京都议定书》下的附件一缔约方进一步承诺特别工作组（AWG-KP）两个轨道下进行谈判，并坚持《京都议定书》要建立第二个承诺期。2011年底召开的德班气候变化大会上，中国推动建立“加强行动德班平台特设工作组”（简称“德班平台”），开始谈判适用于所有缔约方的具有法律约束力协议的新的过程，以及通过关于绿色气候基金的运转等方面的决议。2012年底召开的多哈气候大会达成了名为“多哈气候途径”的一揽子协议，从法律上正式确定了《京都议定书》第二承诺期，《气候变化框架公约》长期合作行动特设工作组达成了包括共同愿景、减缓、适应、资金、技术等在内的协议，并在此基础上停止了两个特设工作组的工作。2013年11月的华沙气候变化大会上，中国、印度、巴西和南非组成的“基础四国”提出了促成大会成功的四点建议，包括要加大落实以往承诺的力度，尽快开启德班平台的谈判，要在减排、适应、资金、技术和透明度等关键问题上取得平衡结果，全球应对气候变化新协议应有约束力等。“基础四国”为华沙气候变化大会取得的成果做出了实质性的贡献。
中国认真履行《气候变化框架公约》和《京都议定书》，承担与发展阶段、应负责任和实际能力相称的国际义务，落实2020年控制温室气体排放行动目标，在可持续发展的框架下积极应对气候变化，为保护全球气候做出积极贡献。
2013年以来，中国政府紧紧围绕“十二五”应对气候变化目标任务，全面落实“十二五”控制温室气体排放工作方案，继续通过调整产业结构、节能与提高能效、优化能源结构、增加碳汇、适应气候变化、加强能力建设等综合措施，应对气候变化各项工作取得积极进展，成效显著。2014年，我国单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别比2005年下降29.9%和33.8%。我国已成为世界节能和利用新能源、可再生能源第一大国，为全球应对气候变化作出了实实在在的贡献。
中国在2014年9月颁布了《国家应对气候变化规划(2014-2020年)》，明确了2020年前中国应对气候变化工作的指导思想、主要目标、总体部署、重点任务和政策导向。到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%，非化石能源占一次能源消费的比重到15%左右，森林面积和蓄积量分别比2005年增加4000万公顷和13亿立方米。产业结构和能源结构进一步优化，工业、建筑、交通、公共机构等重点领域节能减排取得明显成效，工业生产过程等非能源活动温室气体排放得到有效控制，温室气体排放增速继续减缓。
2014年11月，中美双方发表了《中美气候变化联合声明》。中美两国元首宣布了两国各自2020年后应对气候变化的行动。美国计划于2025年实现在2005年基础上减排26%－28%的经济范围减排目标并将努力减排28%。中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。认识到这些行动是向低碳经济转型长期努力的组成部分并考虑到2℃全球升温目标，双方均计划继续努力并随时间而提高力度。
在气候变化国际谈判中，中国继续发挥积极建设性作用，推动2014年12月在秘鲁利马举行的联合国气候变化大会取得积极成果，为在2015年联合国巴黎气候大会上达成在《联合国气候变化框架公约》下适用于所有缔约方的一项议定书、其他法律文书或具有法律效力的协定打下了基础。
内容提要: 妥善应对气候变化事关 经济 社会 发展 全局，是一项系统工程，需要通过建立健全应对气候变化 法律 体系，完善管理体制和工作机制，推动应对气候变化走上法制化轨道。发达国家在应对气候变化立法方面取得了一些进展，积累了可供借鉴的经验。本文分析了近期主要发达国家应对气候变化立法的动向，提出应对气候变化立法的根本目的在于保障本国经济可持续发展，突出能源对发展的硬约束是立法的核心，应对气候变化政策应获得公众广泛支持等。
节约能源、提高能效、发展非化石能源是应对气候变化、控制温室气体排放的主要措施。《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》规定了主要发达国家的温室气体减排义务和量化减排目标。为履行国际义务，主要发达国家陆续通过立法和行政命令确认本国的排放控制目标，实施以节约能源、提高能效、发展非化石能源等为主要途径的温室气体排放控制措施，并辅之以排放限额与排放许可交易等市场机制，以期降低全社会的减排成本。《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议在哥本哈根召开前后，主要发达国家基于国际谈判策略和国内发展的需求，在应对气候变化立法方面出现了一些重要动向。分析研究这些动向的内容、背景及其战略意图，对我国开展应对气候变化工作具有重要的借鉴意义。
1 美国气候变化立法艰难前行
2009年6月，美国众议院表决通过了《2009年美国清洁能源与安全法案》，这是气候变化立法首次在美国国会全院大会获得通过。WWw.133229.cOm但随后，与之匹配的参议院立法进程进展缓慢：2009年11月，参议员克里将《2009年美国清洁能源就业与美国能源法案》提交全院大会讨论未果，2010年5月，克里与参议员李伯曼联合提出了《2010年美国能源法案（讨论草案）》作为新的立法版本，使得本届国会的气候变化立法进程又前进了一步。
1.1 《2010年美国能源法案》简介
法案的立法目的是保障美国的能源安全与独立，促进国内清洁能源技术发展，减少温室气体排放和促进就业。内容包括七大部分：（1）促进国内清洁能源发展；（2）减少温室气体污染；（3）消费者保护条款；（4）保护和增加就业；（5）应对气候变化的国际行动；（6）防止气候变化侵害，即适应气候变化项目；（7）预算条款。
国内能源发展突出核能、海上油气开发、煤清洁利用以及发展可再生能源和提高能效。法案要求政府支持核能的研究与开发，提供核电项目担保贷款、投资赋税优惠，提高项目审批效率；对海上油气开发的安全性提出更高要求，赋予沿海各州否决在本州海岸线120km以内开发油气资源的权力；对燃煤电厂的温室气体排放标准做出规定，要求政府每年提供不少于20亿美元支持碳捕集和封存技术研发、示范和运营；支持开展 农村 节能项目和州立可再生能源发展、提高能效项目；加强与发展电动汽车相适应的基础设施，要求各州和大都会区提出 交通 温室气体减排目标和计划；建立清洁能源技术基金支持清洁能源技术的开发，以确保美国在先进能源技术方面的全球领先地位。
实施全国“排放限额与排放许可交易”制度，以促进温室气体减排。法案要求自2013年起实施全国排放限额与排放许可交易制度，主要管制年排放温室气体大于等于2.5万t二氧化碳当量的实体。要求受管制的排放实体，年排放量不得超过其拥有的排放许可量和各种合规减排项目产生的碳信用量。美国国内的排放许可、碳信用以及法案规定的部分外国排放许可和碳信用可在美国市场进行交易。电力部门将于2013年起受管制，而制造业将从2016年起。交通部门实施类似于“排放税”的制度。
作为与众议院2009年6月通过的《2009年美国清洁能源与安全法案》相匹配的参议院版本，本法案对排放许可的分配进行了调整，突出了对纳税人能源消费权益的保护，对维护碳市场稳定进行了更多规定，并提出更加严格的“碳关税”条款。
1.2 立法前景不容乐观
尽管美国总统奥巴马公开表示对《2010年美国能源法案》的支持，但参议员在气候变化立法问题上的分歧仍然十分明显。法案在2010年年底时如果尚未经参议院通过，并经两院协商一致，则将因本届国会任期届满而被废除。但在为时不多的本届国会任期中，《2010年美国能源法案》如果要得到参议院立法表决通过，必须通过终结辩论程序，方能提前提交大会进行立法表决。就目前参议院席位看，力推气候变化立法的民主党难以获得通过终结辩论所需的60票支持。同时由于国内民众对气候变化的关注度减弱和怀疑上升，国际上应对气候变化合作进程迟缓，加之2010年年底有32位参议员面临换届，因此，预计参议院在换届选举前对气候变化立法的态度将趋于保守。而民调普遍显示，共和党将在本次换届选举中胜过民主党，因此，一旦本届参议院未能通过《2010年美国能源法案》，以后一段时间内美国将很难进行气候变化立法。
2 日本提出原则性的立法方案
2010年3月12日，日本内阁提出《地球温暖化对策基本法案》，提交国会审议。但伴随日本政坛变动，其立法前景也出现变数。
2.1 法案对日本应对气候变化提出原则性规定
《地球温暖化对策基本法案》立法目的是在减排温室气体、降低温室效应对地球带来的不利影响的同时，通过尽可能降低能源供给对化石燃料的依存程度、率先促进能源供求方式和社会经济结构的转变，确保经济发展、稳定就业、能源供给和保护地球环境、保护当前及未来国民健康生活。
法案要求全国2020年温室气体排放比1990年下降25%，但这将建立在全球达成公平减排协议的基础上；2050年比1990年下降80%，但这将建立在全球达成2050年减排50%的协议基础上。
法案责成环境大臣在征求民意的基础止确定行动计划，并由内阁会议决定。其中，要求实施温室气体排放限额与排放许可交易制度、税制“绿色化”改革、可再生能源电力定价，全额调配制度，促进核电发展，提高能效，促进 教育 、研发等。
2.2 法案的立足点
与美国法案类似，日本法案也将产业部门的经济发展和国民生活的质量作为应对气候变化立法的基础。由于日本单位国内生产总值的二氧化碳排放量仅为美国的48%，欧盟27国的60%，已经属于能源消费经济性很高的国家，因此日本 工业 界对法案提出的减排目标表示怀疑。例如丰田公司认为在2020年以前难以实现绿色技术的突破，因此对实施类似于欧洲的排放限额与排放许可交易制度表示担心。为此，日本环境大臣表示，日本实现上述目标将更多地考虑居民居住部门的节能和可再生能源利用，例如采取安装双层玻璃、集中供热、节能灯、太阳能电池，以及鼓励发展混合动力汽车等措施，而不是仅仅限制工业部门的排放。
法案明确提出应对气候变化的措施必须同与能源有关的措施相协同，要求通过普及能源利用效率高的设备和节能建材、加强建筑节能、提高交通效率、促进提高能效的智能化等节能和提高能效措施，以及发展可再生能源和核能的措施，同时通过加强相关技术创新，实现减排目标。
立足于应对气候变化国际合作。法案中除了可再生能源发展目标外，对中期和长期温室气体减排目标均设立了生效条件，即与应对气候变化国际合作形势相协调。同时，法案要求政府努力促成国际社会达成上述附加条件中的规定，这与美国法案要求政府促成全球平等减排的目标一致。
3 澳大利亚转向能源利用专项立法
2010年4月27日，时任澳大利亚总理陆克文宣布，由于难以在国会获得足够的支持票数，以及考虑到应对气候变化国际合作进程的迟缓，政府决定暂缓将《碳污染减排计划法案》提交国会审议。但同时，澳大利亚《可再生能源目标法》修订和《建筑能效标识法》立法将被提上议事日程。
3.1 搁置单纯减排温室气体的《碳污染减排计划法案》
《碳污染减排计划法案》旨在通过建立排放限额与排放许可交易制度，减排二氧化碳等温室气体。法案主要内容包括：确立国家排放限额，规定澳大利亚排放许可和其他可采用的排放许可与减排量，建立澳大利亚国家排放许可登记簿，规定受管制排放实体及其法律义务，对能源密集型和受外贸冲击型 企业 实施补助，温室气体排放的监测、核查、信息披露和公告，防止欺诈等。与美国和日本的法案不同，澳大利亚法案是完全旨在减排温室气体：履行国际义务的法案，没有提出对节能、提高能效和发展可再生能源项目的支持。
法案曾于2009年6月4日通过众议院三读审议后，提交参议院审议，但分别于2009年8月13日和12月2日两度被参议院否决。在进行重大调整后，工党再度向国会提交了该法案，并且于2010年2月11日顺利通过了众议院的三读审议，但参议院仍未通过该法案。陆克文表示，在《京都议定书》第一承诺期到期之前（即2012年以前）不再提交国会讨论《碳污染减排计划法案》，除非美国、印度等国的减排政策与行动更加明确。
3.2 力推促进能源清洁高效利用的专项法
尽管单纯减排温室气体的立法进程受阻，但澳大利亚积极促进能源清洁、高效利用的专项法，以实现国家温室气体减排的目标。近期先后于2010年2月26日和3月18日提出了修订《可再生能源目标法》和制定《建筑能效标识法》。
为确保实现2020年可再生能源发电占总发电量20%的目标，澳大利亚政府将《可再生能源目标法》拆分为《小规模可再生能源计划法》和《大规模可再生能源目标法》，并进行修订，以促进澳大利亚不同规模的可再生能源利用。原《可再生能源目标法》于2001年4月1日通过，设定了到2010年可再生能源发电9500gwh的目标。根据新的目标，预计2020年澳大利亚可再生能源发电量需达到4.5万gwh。为此，《大规模可再生能源目标法》规定了2011-2020年大规模可再生能源发电目标，到2020年须达到4.1万gwh。同时，《小规模可再生能源计划法》将对小规模利用可再生能源，如太阳能光伏板、太阳能热水器等，提供补贴，其额度为每1单位“可再生能源信用”（相当于发电1mwh）补贴40澳元，并且不设上限，以辅助实现国家目标。
《建筑能效标识法》旨在建立国家大型商业建筑的建筑能效标识制度，要求面积大于2000m2的大型商业建筑在交付、销售、出租、转租和进行相应广告时，提供建筑能效标识，以促进开发商和运营商采用有效的技术提高能源利用效率。此外，近期澳大利亚政府还就修订建筑能耗标准公开征求意见，拟于2010年年底形成新的方案。
4 其他国家和 经济 体立法动向
4.1 欧盟通过专项性的《建筑能耗指令》
欧盟委员会于2010年5月18日通过了修订的《建筑能耗指令》。该指令旨在加强2002年12月16日通过的《建筑能耗指令》中的相关措施，以取得更显著的建筑节能效果，为实现欧盟提出的2020年减排温室气体20%和节能20%目标，提供相对低成本的手段。修订的主要内容包括：逐步统一欧盟成员国设定本国最低建筑能效标准的算法，要求新建建筑利用可再生能源，所有建筑在进行主要结构改造和功能设备系统改造时满足最低建筑能效标准要求，成员国制定并以政府部门带头实施低碳或零碳建筑方案，对建筑进行能效认证，加强对暖通系统运行状态的检查等。
4.2 英国通过专项性的《2010年能源法》
2010年4月8日，英国《2010年能源法》生效。该法的立法目的是规范碳捕集和封存技术示范、评估与利用的相关活动，规范电厂发电低碳化与采用ccs技术相关事宜，规范电力和燃气市场管理局以及国务大臣与之相关的职能，规范发电许可和电力与燃气供应商相关事宜。
4.3 加拿大众议院通过原则性的《气候变化责任法案》
加拿大国会众议院于2010年5月5日通过了《气候变化责任法案》。该法案的目的是确保加拿大能够履行其应对气候变化的国际义务，共包括13条。法案设定全国2020年的减排目标比1990年下降25%，2050年比1990年下降80%，要求政府通过设立排放标准、建立排放权交易等市场机制、出台财政激励政策等措施，实现上述国家目标。
5 对我国的启示
上述发达国家节能减排和气候变化立法进展，为我国积极推进节能减排和应对气候变化的立法工作，促进向低碳经济的转型，实现可持续 发展 ，提供了 参考 。
5.1 应对气候变化立法的根本目的在于保障本国经济可持续发展
美国本届国会气候变化立法与上一届国会最显著的差别在于，上一届国会涉及到减排温室气体的气候变化立法几乎都是就气候变化问题论气候变化问题，并部署全国的减排行动，但这一届国会的三份主要立法，均是将气候变化问题与能源安全、经济转型和技术创新三大战略相联系。日本提出的法案也是将节能、提高能效、发展非化石能源与应对气候变化作为一个整体考虑，将经济发展、改善民生、技术创新与保护环境有机结合。这表明，美国、日本减排温室气体的根本目的，不单是为了应对气候变化、应对国际压力，更多的是从本国发展战略考虑，为本国经济的可持续发展和巩固在全球的地位服务。我国节能减排与应对气候变化的战略，也应当从国家全面发展的角度，综合看待节能减排与应对气候变化问题对国民经济各方面的影响，并做出相应的部署。
5.2 突破能源对发展的硬约束是立法的核心
主要发达国家的相关立法进展表明，应对气候变化的政策不能与能源政策相割离。应对气候变化问题，从某种意义上说是能源发展问题；全球各国减排温室气体的措施，主要还是能源生产和利用方面的技术和措施。气候变化问题对发展的影响，对大多数国家而言是远期制约，减排温室气体问题在温室气体排放的全球环境容量不明确、各国排放权的产权不明确之前只是道义上的问题，属于软约束；而能源问题对发展的影响，对任何国家而言均是现实制约和物质基础的制约，属于硬约束。因此美国的气候变化立法进程才会时疾时徐，却始终把能源政策作为国家的核心战略问题。我国在制定应对气候变化战略和政策，尤其是温室气体排放控制战略和政策时，应重点从突破能源对发展的硬约束考虑，以节能、提高能源效率、发展可再生能源、保障能源供给的安全与独立为主体，水到渠成地实现应对气候变化、控制温室气体排放的目标，而不应将远期和国际软约束作为制定战略的优先考虑。
内容提要: 妥善应对气候变化事关 经济 社会 发展 全局，是一项系统工程，需要通过建立健全应对气候变化 法律 体系，完善管理体制和工作机制，推动应对气候变化走上法制化轨道。发达国家在应对气候变化立法方面取得了一些进展，积累了可供借鉴的经验。本文分析了近期主要发达国家应对气候变化立法的动向，提出应对气候变化立法的根本目的在于保障本国经济可持续发展，突出能源对发展的硬约束是立法的核心，应对气候变化政策应获得公众广泛支持等。
节约能源、提高能效、发展非化石能源是应对气候变化、控制温室气体排放的主要措施。《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》规定了主要发达国家的温室气体减排义务和量化减排目标。为履行国际义务，主要发达国家陆续通过立法和行政命令确认本国的排放控制目标，实施以节约能源、提高能效、发展非化石能源等为主要途径的温室气体排放控制措施，并辅之以排放限额与排放许可交易等市场机制，以期降低全社会的减排成本。《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议在哥本哈根召开前后，主要发达国家基于国际谈判策略和国内发展的需求，在应对气候变化立法方面出现了一些重要动向。分析研究这些动向的内容、背景及其战略意图，对我国开展应对气候变化工作具有重要的借鉴意义。
1 美国气候变化立法艰难前行
2009年6月，美国众议院表决通过了《2009年美国清洁能源与安全法案》，这是气候变化立法首次在美国国会全院大会获得通过。但随后，与之匹配的参议院立法进程进展缓慢：2009年11月，参议员克里将《2009年美国清洁能源就业与美国能源法案》提交全院大会讨论未果，2010年5月，克里与参议员李伯曼联合提出了《2010年美国能源法案（讨论草案）》作为新的立法版本，使得本届国会的气候变化立法进程又前进了一步。
1.1 《2010年美国能源法案》简介
法案的立法目的是保障美国的能源安全与独立，促进国内清洁能源技术发展，减少温室气体排放和促进就业。内容包括七大部分：（1）促进国内清洁能源发展；（2）减少温室气体污染；（3）消费者保护条款；（4）保护和增加就业；（5）应对气候变化的国际行动；（6）防止气候变化侵害，即适应气候变化项目；（7）预算条款。
国内能源发展突出核能、海上油气开发、煤清洁利用以及发展可再生能源和提高能效。法案要求政府支持核能的研究与开发，提供核电项目担保贷款、投资赋税优惠，提高项目审批效率；对海上油气开发的安全性提出更高要求，赋予沿海各州否决在本州海岸线120km以内开发油气资源的权力；对燃煤电厂的温室气体排放标准做出规定，要求政府每年提供不少于20亿美元支持碳捕集和封存技术研发、示范和运营；支持开展 农村 节能项目和州立可再生能源发展、提高能效项目；加强与发展电动汽车相适应的基础设施，要求各州和大都会区提出 交通 温室气体减排目标和计划；建立清洁能源技术基金支持清洁能源技术的开发，以确保美国在先进能源技术方面的全球领先地位。
实施全国“排放限额与排放许可交易”制度，以促进温室气体减排。法案要求自2013年起实施全国排放限额与排放许可交易制度，主要管制年排放温室气体大于等于2.5万t二氧化碳当量的实体。要求受管制的排放实体，年排放量不得超过其拥有的排放许可量和各种合规减排项目产生的碳信用量。美国国内的排放许可、碳信用以及法案规定的部分外国排放许可和碳信用可在美国市场进行交易。电力部门将于2013年起受管制，而制造业将从2016年起。交通部门实施类似于“排放税”的制度。
作为与众议院2009年6月通过的《2009年美国清洁能源与安全法案》相匹配的参议院版本，本法案对排放许可的分配进行了调整，突出了对纳税人能源消费权益的保护，对维护碳市场稳定进行了更多规定，并提出更加严格的“碳关税”条款。
1.2 立法前景不容乐观
尽管美国总统奥巴马公开表示对《2010年美国能源法案》的支持，但参议员在气候变化立法问题上的分歧仍然十分明显。法案在2010年年底时如果尚未经参议院通过，并经两院协商一致，则将因本届国会任期届满而被废除。但在为时不多的本届国会任期中，《2010年美国能源法案》如果要得到参议院立法表决通过，必须通过终结辩论程序，方能提前提交大会进行立法表决。就目前参议院席位看，力推气候变化立法的难以获得通过终结辩论所需的60票支持。同时由于国内民众对气候变化的关注度减弱和怀疑上升，国际上应对气候变化合作进程迟缓，加之2010年年底有32位参议员面临换届，因此，预计参议院在换届选举前对气候变化立法的态度将趋于保守。而民调普遍显示，共和党将在本次换届选举中胜过，因此，一旦本届参议院未能通过《2010年美国能源法案》，以后一段时间内美国将很难进行气候变化立法。
2 日本提出原则性的立法方案
2010年3月12日，日本内阁提出《地球温暖化对策基本法案》，提交国会审议。但伴随日本政坛变动，其立法前景也出现变数。
2.1 法案对日本应对气候变化提出原则性规定
《地球温暖化对策基本法案》立法目的是在减排温室气体、降低温室效应对地球带来的不利影响的同时，通过尽可能降低能源供给对化石燃料的依存程度、率先促进能源供求方式和社会经济结构的转变，确保经济发展、稳定就业、能源供给和保护地球环境、保护当前及未来国民健康生活。
法案要求全国2020年温室气体排放比1990年下降25%，但这将建立在全球达成公平减排协议的基础上；2050年比1990年下降80%，但这将建立在全球达成2050年减排50%的协议基础上。
法案责成环境大臣在征求民意的基础止确定行动计划，并由内阁会议决定。其中，要求实施温室气体排放限额与排放许可交易制度、税制“绿色化”改革、可再生能源电力定价，全额调配制度，促进核电发展，提高能效，促进 教育 、研发等。
2.2 法案的立足点
与美国法案类似，日本法案也将产业部门的经济发展和国民生活的质量作为应对气候变化立法的基础。由于日本单位国内生产总值的二氧化碳排放量仅为美国的48%，欧盟27国的60%，已经属于能源消费经济性很高的国家，因此日本 工业 界对法案提出的减排目标表示怀疑。例如丰田公司认为在2020年以前难以实现绿色技术的突破，因此对实施类似于欧洲的排放限额与排放许可交易制度表示担心。为此，日本环境大臣表示，日本实现上述目标将更多地考虑居民居住部门的节能和可再生能源利用，例如采取安装双层玻璃、集中供热、节能灯、太阳能电池，以及鼓励发展混合动力汽车等措施，而不是仅仅限制工业部门的排放。
法案明确提出应对气候变化的措施必须同与能源有关的措施相协同，要求通过普及能源利用效率高的设备和节能建材、加强建筑节能、提高交通效率、促进提高能效的智能化等节能和提高能效措施，以及发展可再生能源和核能的措施，同时通过加强相关技术创新，实现减排目标。
立足于应对气候变化国际合作。法案中除了可再生能源发展目标外，对中期和长期温室气体减排目标均设立了生效条件，即与应对气候变化国际合作形势相协调。同时，法案要求政府努力促成国际社会达成上述附加条件中的规定，这与美国法案要求政府促成全球平等减排的目标一致。
3 澳大利亚转向能源利用专项立法
2010年4月27日，时任澳大利亚总理陆克文宣布，由于难以在国会获得足够的支持票数，以及考虑到应对气候变化国际合作进程的迟缓，政府决定暂缓将《碳污染减排计划法案》提交国会审议。但同时，澳大利亚《可再生能源目标法》修订和《建筑能效标识法》立法将被提上议事日程。
3.1 搁置单纯减排温室气体的《碳污染减排计划法案》
《碳污染减排计划法案》旨在通过建立排放限额与排放许可交易制度，减排二氧化碳等温室气体。法案主要内容包括：确立国家排放限额，规定澳大利亚排放许可和其他可采用的排放许可与减排量，建立澳大利亚国家排放许可登记簿，规定受管制排放实体及其法律义务，对能源密集型和受外贸冲击型 企业 实施补助，温室气体排放的监测、核查、信息披露和公告，防止欺诈等。与美国和日本的法案不同，澳大利亚法案是完全旨在减排温室气体：履行国际义务的法案，没有提出对节能、提高能效和发展可再生能源项目的支持。
法案曾于2009年6月4日通过众议院三读审议后，提交参议院审议，但分别于2009年8月13日和12月2日两度被参议院否决。在进行重大调整后，工党再度向国会提交了该法案，并且于2010年2月11日顺利通过了众议院的三读审议，但参议院仍未通过该法案。陆克文表示，在《京都议定书》第一承诺期到期之前（即2012年以前）不再提交国会讨论《碳污染减排计划法案》，除非美国、印度等国的减排政策与行动更加明确。
3.2 力推促进能源清洁高效利用的专项法
尽管单纯减排温室气体的立法进程受阻，但澳大利亚积极促进能源清洁、高效利用的专项法，以实现国家温室气体减排的目标。近期先后于2010年2月26日和3月18日提出了修订《可再生能源目标法》和制定《建筑能效标识法》。
为确保实现2020年可再生能源发电占总发电量20%的目标，澳大利亚政府将《可再生能源目标法》拆分为《小规模可再生能源计划法》和《大规模可再生能源目标法》，并进行修订，以促进澳大利亚不同规模的可再生能源利用。原《可再生能源目标法》于2001年4月1日通过，设定了到2010年可再生能源发电9500gwh的目标。根据新的目标，预计2020年澳大利亚可再生能源发电量需达到4.5万gwh。为此，《大规模可再生能源目标法》规定了2011-2020年大规模可再生能源发电目标，到2020年须达到4.1万gwh。同时，《小规模可再生能源计划法》将对小规模利用可再生能源，如太阳能光伏板、太阳能热水器等，提供补贴，其额度为每1单位“可再生能源信用”（相当于发电1mwh）补贴40澳元，并且不设上限，以辅助实现国家目标。
《建筑能效标识法》旨在建立国家大型商业建筑的建筑能效标识制度，要求面积大于2000m2的大型商业建筑在交付、销售、出租、转租和进行相应广告时，提供建筑能效标识，以促进开发商和运营商采用有效的技术提高能源利用效率。此外，近期澳大利亚政府还就修订建筑能耗标准公开征求意见，拟于2010年年底形成新的方案。
4 其他国家和 经济 体立法动向
4.1 欧盟通过专项性的《建筑能耗指令》
欧盟委员会于2010年5月18日通过了修订的《建筑能耗指令》。该指令旨在加强2002年12月16日通过的《建筑能耗指令》中的相关措施，以取得更显著的建筑节能效果，为实现欧盟提出的2020年减排温室气体20%和节能20%目标，提供相对低成本的手段。修订的主要内容包括：逐步统一欧盟成员国设定本国最低建筑能效标准的算法，要求新建建筑利用可再生能源，所有建筑在进行主要结构改造和功能设备系统改造时满足最低建筑能效标准要求，成员国制定并以政府部门带头实施低碳或零碳建筑方案，对建筑进行能效认证，加强对暖通系统运行状态的检查等。
4.2 英国通过专项性的《2010年能源法》
2010年4月8日，英国《2010年能源法》生效。该法的立法目的是规范碳捕集和封存技术示范、评估与利用的相关活动，规范电厂发电低碳化与采用ccs技术相关事宜，规范电力和燃气市场管理局以及国务大臣与之相关的职能，规范发电许可和电力与燃气供应商相关事宜。
4.3 加拿大众议院通过原则性的《气候变化责任法案》
加拿大国会众议院于2010年5月5日通过了《气候变化责任法案》。该法案的目的是确保加拿大能够履行其应对气候变化的国际义务，共包括13条。法案设定全国2020年的减排目标比1990年下降25%，2050年比1990年下降80%，要求政府通过设立排放标准、建立排放权交易等市场机制、出台财政激励政策等措施，实现上述国家目标。
5 对我国的启示
上述发达国家节能减排和气候变化立法进展，为我国积极推进节能减排和应对气候变化的立法工作，促进向低碳经济的转型，实现可持续 发展 ，提供了 参考 。
5.1 应对气候变化立法的根本目的在于保障本国经济可持续发展
美国本届国会气候变化立法与上一届国会最显著的差别在于，上一届国会涉及到减排温室气体的气候变化立法几乎都是就气候变化问题论气候变化问题，并部署全国的减排行动，但这一届国会的三份主要立法，均是将气候变化问题与能源安全、经济转型和技术创新三大战略相联系。日本提出的法案也是将节能、提高能效、发展非化石能源与应对气候变化作为一个整体考虑，将经济发展、改善民生、技术创新与保护环境有机结合。这表明，美国、日本减排温室气体的根本目的，不单是为了应对气候变化、应对国际压力，更多的是从本国发展战略考虑，为本国经济的可持续发展和巩固在全球的地位服务。我国节能减排与应对气候变化的战略，也应当从国家全面发展的角度，综合看待节能减排与应对气候变化问题对国民经济各方面的影响，并做出相应的部署。
5.2 突破能源对发展的硬约束是立法的核心
主要发达国家的相关立法进展表明，应对气候变化的政策不能与能源政策相割离。应对气候变化问题，从某种意义上说是能源发展问题；全球各国减排温室气体的措施，主要还是能源生产和利用方面的技术和措施。气候变化问题对发展的影响，对大多数国家而言是远期制约，减排温室气体问题在温室气体排放的全球环境容量不明确、各国排放权的产权不明确之前只是道义上的问题，属于软约束；而能源问题对发展的影响，对任何国家而言均是现实制约和物质基础的制约，属于硬约束。因此美国的气候变化立法进程才会时疾时徐，却始终把能源政策作为国家的核心战略问题。我国在制定应对气候变化战略和政策，尤其是温室气体排放控制战略和政策时，应重点从突破能源对发展的硬约束考虑，以节能、提高能源效率、发展可再生能源、保障能源供给的安全与独立为主体，水到渠成地实现应对气候变化、控制温室气体排放的目标，而不应将远期和国际软约束作为制定战略的优先考虑。
关键词：气候融资；管理体制；政策建议
中图分类号：X196
一、气候融资的内涵和范围
因气候融资在应对气候变化行动中处于至关重要的地位，首先我们应明确气候融资的根源及其定义。
（一）国际公约和谈判进程是气候融资的基础
气候融资的确切定义和治理机制在国际社会仍然处于讨论、探索和演变之中，给确切界定中国气候融资的范围和讨论资金管理的体制带来一定困难。《联合国气候变化框架公约（简称《公约》）及其它气候变化国际谈判进程和成果是建立国际气候融资和资金治理框架的重要基础和依据。
在公共融资方面（见表1），1992 年通过的《公约》为发达和发展中国家之间的融资机制建立了重要的原则：共同但有区别的责任。发达国家承诺为发展中国家提供“议定的增量成本”（《公约》条文4.3），以帮助后者从一个依赖化石能源的经济发展轨迹过渡到一个低排放的、气候适应型的经济发展轨迹；作为履行联合国《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》的资金机制，全球环境基金（Global Environment Facility，GEF）有力地支持了公约的实施。
在市场融资方面，1997 年签订的《京都议定书》（简称《议定书》）和随后的多次缔约国大会（Conference of the Parties，COP）达成的一系列共识和决定成为建立气候融资基金机制的基础。《公约》规定了附件一国家的减排义务，这些目标大部分成为《议定书》下确切的、具有法律效力的承诺[1]。2008 年各缔约方向《公约》下长期合作行动问题特设工作组（AWG-LCA）提交了履约资金应该是发达国家官方发展援助之外的额外资金的意见，得到了发展中国家和欧盟的承认。根据 2009 年《哥本哈根协议》，发达国家承诺2010-2012 年提供300 亿美元的“快速启动资金”，并在2020 年实现每年1000 亿美元的资金支持目标。2010 年坎昆会议不仅确定了这些内容，还决定建立“绿色气候基金”作为《公约》资金机制之一，管理这些资金的应用。截至目前，“绿色气候基金”已经决定落地韩国，其管理和治理架构正在建设当中，随着管理体制的建立和资金的逐步到位，该基金将成为联合国气候变化公约框架下最主要的国际气候融资平台。
在过去的几年里，气候融资的渠道和数量在不断增加，这同时也增加了受援国使用这些资金的一些具体挑战。国际社会缺乏有效的工具和体制去监督报告资金来源、使用及使用效果，给未来相关资金的筹集带来不利影响。随着许多现行基金和资金机制将会出现新的变化，绿色气候基金框架的建立及其治理体系正成为国际气候融资问题关注的焦点。
（二）中国气候融资和资金需求的定义
结合《公约》和扩大的气候融资定义，考虑到中国在应对气候变化上采取的一些实际行动，本文所讨论的气候融资界定为应用于减缓和适应项目并直接产生减排和适应成果的资金。从来源上看，它应该包括国家公共资金、国际合作资金和广泛的资本市场。
从资金用途上看，根据中国气候变化国家战略以及目前国家“十二五”规划中已经确立的国家发展战略重点和目标，应该包括：
第一，经济和产业结构调整、节能减排、新能源发展、淘汰落后产能等减缓气候变化活动的资金投入；
第二，农业、森林、水资源、更具气候适应能力的基础设施建设、人体健康等领域采取的适应气候变化活动的资金投入[2]；
第三，支持气候变化应对技术研发和提高全社会应对气候变化意识和能力方面的资金投入；
第四，与发达国家和发展中国家开展的气候变化相关国际合作的资金投入。
充足的资金投入是有效应对气候变化的基本保障。继在哥本哈根气候变化大会提出的2020 年GDP 碳强度比2005 年水平下降40%～45%等控制温室气体排放行动目标后，中国政府又确定了“十二五”时期碳强度将比“十一五”末下降17%等阶段性系列目标。
为实现上述减排目标，同时增强各领域对气候变化的适应能力，政府需要引导大量的资金投入到应对气候变化领域。第二次气候变化国家评估报告中指出，要实现中国提出的减排目标，2010-2020 年总共需要新增投资大约10 万亿元人民币[3]。目前已有多个研究对中国应对气候变化领域的资金需求进行了测算（见表2），虽然各研究对中国未来能源和经济的发展形势、以及对低碳情景的设定不尽相同，但可以确定的是，实现预定的碳减排目标对中国意味着大量新增的额外投资。
从这些研究机构对实现中国经济低碳转型的近期和中期目标所需资金的估算可以看出，潜在的资金需求量巨大，各机构的估算也是差异较大；同时，无论是政府还是研究机构，对中国目前和未来在适应方面的资金需求都没有能够做出相应的估算，一方面是由于适应相关问题的复杂性，另一方面也是由于整个国际社会对适应问题的理解和界定仍然缺乏深度。事实上，中国在节能减排和发展新能源产业方面已经开始了大规模的资金投入。
“十二五”节能减排规划提出“十二五”时期仅就实施节能减排重点工程需投资约2.7万亿元[5]。在气候变化适应领域，中国政府也给予了大量资金投入。例如，为加强天然林保护，中国在过去十年间投入1078 亿元，实施天然林资源保护工程[6]。在未来，要实现中国应对气候变化的政策目标，需要拓展资金来源，充分利用国际国内两种资源，利用公共资金和市场的力量，撬动更多私营资本共同投入到应对气候变化领域中。
另外，还要对资金投入的领域和方式进行统筹，提高资金使用效率，以最适宜的资金规模实现最大程度的减排目标及增强适应能力。
二、中国气候资金管理现状和存在的挑战
本部分重点分析了中国气候融资治理体系的现状以及目前所面临的各种挑战。具体内容如下：
（一）现状
实施应对气候变化战略是一项长期艰巨的任务。中国政府一向重视气候变化问题，制定了全面的应对气候变化政策框架，并在“十一五”期间取得了显著的节能减排效果。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（简称《纲要》）中把应对气候变化摆在了更加突出的战略位置，明确强调要积极应对全球气候变化，要求坚持减缓和适应气候变化并重，完善体制机制和政策体系，提高应对气候变化能力。
目前，中国气候融资资金来源主要有国际合作资金、国家公共财政资金、金融机构及私营资金、碳市场融资⑦四种主要方式。财政资金作为解决公共产品供给的关键，是我国目前应对气候变化的重要资金来源。
财政预算内资金的分配去向是基于已有财政支出科目来确定的。中央财政支出科目分为三级，其中类级科目综合反映政府的职能活动，款级科目反映为完成某项职能所进行的某方面工作，项级科目反映为完成某方面工作所发生的具体支出事项。按照国家应对气候变化工作的相关规划和工作部署（见图1），政府相关部门已经开展一些方面的工作，这可以在中央财政本级支出科目中得到体现（见表3）。其中，中央增加了节能监管体系建设补助资金和基本建设等支出，使得决算中的污染防治、能源节约利用科目均超额完成预算，增强了减缓行动力度。但是，同时也可以看到，某些应对气候变化的工作安排在科目中出现了交叉，或并未在科目中有明确体现。
为补充中央财政资金的不足，国家还设立了多项政府性基金（全国政府性基金、中央政府性基金和地方政府性基金）支持应对气候变化的活动，如小型水库移民扶助基金、大中型水库库区基金、南水北调工程基金和森林植被恢复费等。财政预算外资金独立于预算内资金，因而这些支出安排未在财政科目中直接体现出来。
目前，中国通过财政资金支持应对气候变化的途径主要有：通过加大财政资金的投入，建立落后产能淘汰机制，支持气候变化的监测、评估、研究工作；安排财政资金对某些行业进行技术改造；通过在财政预算中安排节能减排支出为经常性支出，用财政补贴、财政贴息、政府采购等财政支出手段支持节能减排项目；通过政府直接投资支持节能减排企业和项目的发展、农业基础设施节水改造、水土保持综合治理工程、加强海洋气候监测等等。这些资金通过不同的分配工具，在国家财政科目下，被上述各主管部门从不同渠道分配至各个具体活动和项目，从而发挥其功能（见表4）。
中央财政近年来在气候减缓方面规划了大量预算，并保证财政投入稳步增长。从全国财政角度来看，2007-2011 年在节能减排和可再生能源方面的投资年增长率高于25%，大大超过GDP 的平均增速。稳定的财政投入是“十一五”期间基本完成能源强度降低目标的重要保障。根据2011 年中央预算执行情况报告，“十二五”规划期第一年，全年中央财政的节能环保支出达到1623 亿元，主要用于节能减排方面，包括鼓励经济欠发达地区加快淘汰落后产能，强化重点节能工程建设，推广成熟先进节能技术；加大节能产品惠民工程实施力度；以及推进新型能源建筑应用示范工程，加强建筑节能改造。2012 年中央财政预算中的节能环保项预算为1800 亿元，在2011年实际投入金额1600 亿元的基础上继续增长，值得注意的是，相对于减缓而言，适应相关的项目带有更鲜明的公共性，财政投入所占比例更大，也更为分散。通过专项资金、财政补助、补贴和对地方转移支付各种途径，中央财政实施了多项大型公共基础设施、城市增强适应能力的基础设施建设项目，资金投入量非常巨大。
气候变化及其影响是一个长期的过程。从长远考虑，为应对气候变化和实现国家的减排和适应目标，需要建立一个能有效结合财政政策手段与市场手段的框架和长效机制。公共资金作为气候变化融资的一个主要来源，具有不可替代的重要地位；另一方面，来自金融市场、私营部门和碳市场的资金，作为公共资金的补充，渐渐成为气候变化融资的重要来源。
（二）存在的挑战
从中国情况看，应对气候变化行动虽已经取得初步成效，但作为能源消耗大国、制造业大国、人口大国，在现有工作基础上，实现中国政府对世界应对气候变化作出贡献的承诺，还面临着许多管理体制和工作措施上的挑战。
第一，缺乏统一的公共气候资金管理机制或总体协调机构。目前用于应对气候变化各类型资金审核和管理部门分散在各个部委，缺乏统一的协调机制对气候融资进行统一的监测和管理。应对气候变化的直接对口部门是国家发展和改革委的气候司，作为司局级部门，与其他各部委的决策层次不同，在统筹和协调相关项目安排、调度财政拨款和外来资金、协调资金分配及使用等方面，都具有相当的局限性。
第二，现有资金投向领域分散，未能集中体现应对气候变化的目标。国家“十二五”规划中已明确应对气候变化国家战略，根据减缓相关的规划、目标、重点领域，目前财政科目对应减缓相关工作有较好的反映，适应方面仍处于相当分散的局面。整体而言，财政欠缺气候变化科目，不能直接和充分反映出政府在“十二五”规划和“气候变化国家方案”明确提出的目标任务，与国家战略目标不相匹配。
第三，气候融资市场监管体制和服务体系尚不完善，绿色信贷、碳排放权交易等气候融资政策及市场工具还未能充分发挥其应有的作用，撬动更多私营资本向应对气候变化领域流动。目前国家缺乏对企业和项目的节能减排信息进行统计和监测，金融机构还较难将企业/项目的节能减排效益作为重要的考核标准，并根据相应的信息给予项目资金和政策支持。
第四，中国在应对气候变化国际进程中的下一个角色还未清晰，相应的融资协调机制和监管统计体系尚未完善。国际合作可以带动国内更大的资金流，更多利用市场机制撬动私人资本投入；气候变化领域的“南南合作”将给中国带来更多的国际市场机遇，对共同推进应对气候变化国际进程具有重要意义。但目前角色和制度的不明确可能会阻碍中国获得更多的市场机遇和产生更大的国际影响力。
第五，适应气候变化工作仍处于起步阶段，有很大的改善空间。目前中国在气候变化方面的工作主要集中在减缓领域，适应气候变化的行动和资金支持方面缺乏完善的管理机制，这与国家的应对气候变化减缓和适应两方面并重的目标不符。由于适应领域很难在短期内给予投资者带来显性收益，目前大部分的气候资金都投向减缓领域。中国在适应方面的资金投入主要来自于国家财政拨款及国际赠款，投入资金量明显不足并未能更大规模地撬动私人资本投入市场。适应气候变化的因素也还未明确纳入城乡发展蓝图，城乡发展面临的气候风险未获得充分保障。针对中国的实际，最关键的问题，是要充分运用市场配置资源的基础性作用，建立和完善气候融资管理体制，制定相应的政策措施，增加资金供应量，拓宽对外合作的领域，从加强应对气候变化的资金保障上，确保中国应对气候变化行动取得新进展。
三、建立和完善中国气候融资管理体制机制的政策建议
在借鉴国际经验和已有的研究成果基础上，为完善中国融资管理体制和机制提出了以下建议：
（一）中国发展气候融资管理体制机制的两个情景
基于以上分析和结论，着眼于改进中国气候融资管理体制和机制，建议了以下两个情景，供国家发改委、国家财政部和其他关键国家部门参考：
1.近期改进情景
改进情景是指在中国已经开始实施的行动及“十二五”国家规划中已经明确了的体制和机制安排基础上的进一步改善，包括：在目前现有的管理体制设置下，建议国家应对气候变化小组提出清晰的中国气候融资总体目标及规划；建议改善和优化气候资金管理及使用部门的协调机制；建议财政部设立气候变化财政科目并设其各项子科目，明确应对气候变化领域的财政资金安排，设立应对气候变化专项资金；建议尽快开展适应气候变化试点工作；建议国家设立国家气候基金，明确财政部或国家开发银行为其管理单位，发挥国际国内气候资金的协同效应；建议设立应对气候变化“南南合作”专项基金，安排国家发改委气候司主持和管理。
2.中长期的创新情景
创新情景指难以在短期内实现的、需要纳入政府部门体制机制改革的一些行动，包括：建议国家尽快出台《气候变化法》和完善的气候融资管理办法，以法律的形式明确组织管理气候融资的相关部门及其具体职责；建议在国家机构改革的远期规划中新增国务院组成部门，设立气候变化和能源部级机构或直属局；并设立国际发展署专门负责（应对气候变化相关的）国际合作；建立气候资金的统计、评价和监测体系；制定有关气候变化资金的绩效评价方法和工具；在国家气候基金的基础上组建或设立专门管理气候融资的开发性金融机构（如中国绿色投资银行）并增加其投资银行和商业银行的融资及投资功能，为中国绿色投资的长期发展服务；建议组建成立碳交易监督管理委员会。
（二）提高应对气候变化的战略地位
提高应对气候变化的战略地位应结合以下两个方面：
1.顺应中国战略转型，提升气候融资的决策高度
建议国家应对气候变化领导小组加快制定完善的气候融资管理办法，加强气候融资机构的管理，设立清晰和系统性的气候融资管理和政策框架，明确气候融资的主管单位，实现资金统一监管、有效使用。
第一，改善和优化资金管理部门协调机制；出台气候变化法律以明确组织管理气候融资事宜的机构地位和具体职责，保证以事权为基础划分的机构职能和管理权限。
第二，在国家机构改革的远期规划中，建议新增国务院组成部门，设立气候变化部级机构或直属局，履行综合管理国家气候变化相关工作的职能，负责国家应对气候变化战略的实施、资金的统筹管理和相关方案、项目的执行。
第三，强化“碳减排”和“适应效果”在气候融资的决策、判断、监督、评估中的关键地位。把“碳减排”和“适应效果”纳入国家发展战略和国际合作的管理体系中，在国内投资、海外投资、援助、合作过程中设立气候要素标签，作为项目选择和评估的重要依据。
2.将气候变化国际合作作为中国国际战略的重要组成部分
努力引导国际合作资金与国内气候资金相结合并投入到应对气候变化领域，发挥资金的协同效应和最大化资金的使用效果，是中国广泛开展气候变化国际合作的目的。建议国家将应对气候变化国际合作上升到国家的国际战略；建议国家应对气候变化领导小组、国家发改委、财政部、中国人民银行，协调政策性及商业银行尽快设立相应的工作机构，扩大对外宣传、疏通对外融资渠道，专门负责引进国际资本支持中国应对气候变化工作。
第一，为促进中国更积极地参与国际进程，承担好气候资金的出资者和受援者的双重角色，建议设立国家气候基金。引导国际资金与国内财政资金相结合支持气候变化领域的减缓和适应项目，统一进行监测和评估，并向国内和国际社会定期通报国际气候资金的运用情况，为国内气候融资提供参考。
第二，在国家机构改革的远期规划中，设立国际发展署专门负责（气候变化相关的）国际合作。独立的国际开发署将在协调多个政府部门、制定对外援助计划、实施“走出去”战略、提高国家软实力、保障资源环境安全等方面起到重要作用。
第三，搭建气候变化国际合作的新平台。建议国家发改委及相关部门会商G20 集团中其他成员，参与并动员国内相关金融机构参与现有国际合作平台，例如G20 集团目前已经启动的政府—私营部门有关增加气候资金、增强应对气候变化能力的“全球绿色增长行动联盟”。以吸引国际投资流向中国，并同时充分利用相对中性的国际合作平台，实现中国国际合作的全球战略目标，同时促进G20 成员国之间的技术互利和减排义务的分担。
第四，规划完善应对气候变化“南南合作”。建议加强我国应对气候变化“南南合作”的战略性、前瞻性工作部署，建立清晰的指导原则，理清需求和资金的关系，确切了解达成目标的成本。制定应对气候变化“南南合作”规划，出台相应配套政策和措施，设立相应协调机制，选择重点合作国家和重点合作领域，集中资源开展合作。可考虑首先重点开展与周边国家、非洲、最不发达国家和小岛国的“南南合作”。
（三）完善气候融资的管理监督机制
完善气候融资的管理监督机制包括，实行气候资金统计、监测及绩效评价的机制，设立气候变化国家财政专项科目和专项资金，撬动更多私营资本投入应对气候变化领域，积极开展适应气候变化相关的投融资机制试点工作。
1.实行气候资金统计、监测及绩效评价的机制
国内财政资金中还未列入专项的气候变化资金，国内金融市场及私有部门投向于气候变化领域的资金也未有相应的统计制度。国际资金中目前除了来自国际碳市场的补偿资金可核证与监测外，国际金融组织的多边贷款、国外私有部门的投资等资金都未进行相关的统计，不利于我国对国际气候资金的监测、核算与管理。
国家财政对应对气候变化投入了大量资金，各地方政府和金融机构也给与了相关配套资金。要有效保障资金的使用效率和效果，衡量其对节能减排指标实现、应对气候变化的贡献，就需要对资金的使用绩效进行评价。目前中央层面还没有出台专门的应对气候变化专项资金使用绩效评价办法。
第一，建立气候变化资金相关的统计和监测体系，能够引导更多的社会资金投入到应对气候变化领域中，并更合理地配置资金，实现各分领域的发展目标，提高资金的使用效益。
第二，建议财政部在《中华人民共和国预算法》、《财政支出绩效评价管理暂行办法》的框架下，制定有关气候变化专项资金绩效评价的专门指导方法，建立统一明确的资金绩效评价机制。
第三，目前在节能减排和低碳产业发展方面的财政投入已经实现了快速地增长，未来应当继续优化财政资金的投向，尤其应当注重对技术创新、能力建设、示范带动等方面的投入。
2.设立气候变化国家财政专项科目和专项资金
进一步强化国家财政支出对应对气候变化资金的导向功能，加大中央财政的支持力度。建议财政部会同相关气候资金管理使用部门，讨论建立应对气候变化的财政专项科目并明确子科目，创新财政支持应对气候变化的工作机制，加大应对气候变化工作的财政支持力度。在目前气候变化资金大多投入节能减排和生态建设的基础上，强化对适应领域和其他应对气候变化领域的更明确的投入。
第一，建议财政部设立应对气候变化财政专项科目，并从节能环保、农林水事务、交通运输和海洋管理事务等财政项目中，将隶属于气候变化领域下的科目归口；适当增加对应于国家应对气候变化目标的科目。
第二，建议财政部创新财政支持应对气候变化的工作机制，并加大应对气候变化工作的财政支持力度，增设应对气候变化专项资金。考虑到国家应对气候变化的具体要求，建议国家财政规划适当比例应对气候变化资金用于此专项，明确中央政府和各级地方政府每年拨付占可支配收入3%～5%的专项资金，作为国家和地方应对气候变化的刚性支出，纳入气候变化专项基金的管理，由发改委作为气候融资主管单位和当地政府相关部门联合管理，加强检查和监督，并上报上级政府备案，国家发展和改革委每年组织专项抽查和评价。
3.撬动更多私营资本投入应对气候变化领域
私营资本是气候融资的最大来源。其中，绿色信贷政策和碳市场建设是现阶段撬动金融及私营资本的两个重要工具。
银监会目前已完成绿色信贷指导目录的设计并将在近期公布，商业银行等金融机构也积累了多年开发绿色信贷的经验，但对公共资金的放大效应却仍不明显。建议国家发改委、财政部、银监会等部门提供激励政策，提高商业银行提供绿色信贷的主动性和积极性，以刺激绿色信贷的发展。
第一，加快环境和气候风险评级标准制定，为金融机构选择项目时提供环境和气候风险评估，以及信贷管理政策指导工具，提高绿色信贷措施的可操作性。建议银监会会同发改委、环保部、统计局等有关部门，建立企业/项目节能减排信息库，建立信息沟通共享机制，向银行提供企业节能减排信息查询服务，使得银行金融机构将节能减排效益作为授信程序中重要的考量指标。
第二，设立绿色信贷担保基金，由中央财政和地方财政公共资金为银行的节能环保贷款提供第一损失的担保，以鼓励银行开发更多的支持节能减排的项目。
第三，建议财政部和发改委对绿色信贷的融资资金进行贴息（1%～3%）并支持其形成绿色信贷产品，提高金融机构的收益率，从而扩大绿色信贷的规模。
京都议定书确定的碳市场机制不仅推动了节能减排技术和项目的发展和实施，并为其带来了可观的资金支持。中国已基本形成了环境保护法律法规体系，但是，目前还没有针对应对气候变化特别是建立碳市场的专门性法律，缺乏实施碳交易的法律保障。建议国家发改委在建立全国性碳市场的探索过程中，考虑以下几点内容：
一是加紧研究颁布明确碳排放权有偿取得和排放交易的法律，制定碳排放总量控制、排放许可证管理、排放权配额分配、拍卖和排放交易等法规，规范碳市场的交易行为。
二是排放权配额分配要兼顾各行业的实际情况。参考 EU-ETS 的配额分配原则，不同的地方自身经济发展水平和产业基础的差异应体现在排放总量的差异上。因此，各地方应具有较大的主动权设立本地区的排放控制总量和参与交易的产业、每个企业的排放配额等。受控排放源选择上应采取分阶段递进式，以确保体系建设计划的顺利进行和市场向低排放的平稳过渡。
三是开放的碳市场能带来巨大的环境和经济效益，为所有减少的碳排放和增加的碳排放订立统一价格，有助实现以最低成本达到指定减排目标。参考EU-ETS 有效连接各国的碳市场，中国建立可互相交易的区域性碳排放市场，使中国的碳价格趋向统一。在制定国内市场机制时，交易单位应符合国际标准与规则，并采纳国际认可的会计标准与统一测量、报告、核查标准，与不同碳市场和市场机制接轨，可以为日后连接国际碳市场奠定基础。
四是国家信息通报作为一项国家履约活动具有重要意义，是 MRV 体系建设中的重要组成部分，既要与国际MRV 机制相衔接，也将为优化产业结构提供依据。尽快完善MRV 的技术支撑平台，包括登记注册系统、交易系统等硬性平台和排放数据监测报告核查指导手册等软规范。
4.积极开展适应气候变化相关的投融资机制试点工作
目前，中国适应气候变化的活动和资金安排是分散在各个相关部委的，缺乏国家战略层面的统一部署和各部委的协同推进。因此，国家发改委目前着手制定《中国适应气候变化总体战略和试点方案》，根据国家应对气候变化总体战略部署，将形成国家适应气候变化的总体战略和工作方案，选择13 个省开展适应气候变化示范试点工程，以点带面扎实推进，开展适应气候变化试点工作。针对开展适应气候变化工作的相关建议有：
第一，建议国家发改委尽快出台《中国适应气候变化总体战略和规划》用以指导中国适应气候变化领域的活动，加强政策扶持力度和资金投入，安排主管机构并归口、筹措相应资金。
第二，建议国家发改委协调科技部、气象局等相关部委开展气候变化影响的脆弱性与风险分析，评估已经发生的气候变化以及全球持续升温情景对各领域和区域的综合影响，并开展我国部门、行业、区域适应理论与方法学研究，开发适应决策支持系统，评估适应资金与技术需求，为开展相应工作提供技术基础。
第三，建议国家把适应气候变化纳入城乡发展蓝图，在城镇和基础建设的选址、规划、设计过程中加入对气候变化影响的考虑。在评估城市表现时，加入对气候变化抗御能力的指标。
第四，建议国家发改委尽快出台并实施适应气候变化的13 省份试点方案。方案应从符合当地实际的特点的气候变化适应具体项目入手，在涉及领域、适应方式、资金的来源和投入、适应成效等方面进行积极探索，努力体现“一省一策”的个性化特点，及时总结经验并在全国范围内推广。
（四）实施关键措施的一些具体建议
实施关键措施的一些具体建议是：建立国家气候基金及其主管单位，建立应对气候变化“南南合作”专项基金以及设立碳交易监督管理委员会。
1.建立国家气候基金及其主管单位
为提高筹集国际气候资金总量，统筹管理国际合作资金，引导流向应对气候变化领域，并带动更多国内资本投入，应加强对相应资金的管理，建议设立国家气候基金，打破目前专款专用的形式，引导这些资金与国内财政安排的资金相结合，支持国内气候变化减缓和适应项目，统一进行监测和评估，向国际社会公布MRV 信息。建立国家气候基金，帮助筹集和分配资金，有利于统筹安排国际国内同目标的资金，发挥资金的协同效应，更经济地开展实现国家减排目标的活动。
除参考《政府性基金管理办法》外，结合该基金的主要功能，考虑其管理体制设置，给出以下几点具体建议：
第一，在近期内，根据基金的资金来源属性，该基金可由国家财政部负责管理，或与国家开发银行合作，后者具有丰富的管理国际资金和政策性项目的经验，可以融合公共、私营和来自国际的多边、双边资金共同用于应对气候变化领域项目，发挥资金的协同性。在中长期内，该基金可托管于新成立的气候融资开发性金融机构，或由后者直接融合该基金的功能。
第二，组建基金指导委员会，对该基金的管理、监督和资源分配评价负责。委员会成员可以来自政府、国家经济和政策性开发银行、地方政府、非政府组织、科学界等领域。委员会需提供年度预算提案和工作方案，并向国内和国际社会公布；基金的金融主管单位负责资金的集中管理、分配和评估。
第三，该基金可有赠款和贷款两种形式的援助。贷款由国家开发银行管理；项目赠款可以由国家发改委和环保部管理，项目也可依照机构职能经由这两个机构和其他国家部委执行。所有的项目活动将由指导委员会批准后执行。资金的接收者负责准备年度执行报告。
2.建立应对气候变化“南南合作”专项基金
加强在气候变化领域的“南南合作”是国家应对气候变化的国际战略所要求的。气候变化“南南合作”增强了受援国应对气候变化的能力，也为中国争取了气候谈判中发展中国家的共同立场和气候变化领域相关产业的广阔市场，实现中国和其他发展中国家的双赢。建议国家设立应对气候变化“南南合作”专项资金，逐渐扩大其融资来源和分配渠道，为充分开展相关工作、加深工作力度和广度提供持续的资金保障。
该基金的来源和用途可以考虑为：
（1）资金来源。该基金的资金来源为财政预算、私营资金、费用征收和国际资金几种。2011 年，国家新设立了“南南合作”专项经费两亿元用于能力建设和节能产品赠送等项目；建议每年新增一定量的（比如5 亿）人民币的专项经费纳入到“南南合作”专项基金中。基金通过引导和鼓励多样化渠道的技术输出筹集部分资金。该基金还可以向参与项目的相关技术提供方收取一定的咨询费用用于相关技术平台的建设。最后，中国与其他发展中国家合作执行的气候变化项目，还可以从国际气候融资框架中寻找一部分资金支持。
（2）资金用途。此专项基金目的在于提高受援国的自主发展能力，除应用于促进节能减排气候友好的技术转移外，还包含提升受援国的防灾减灾等适应气候变化方面的能力建设，向发展中国家提供政策规划、资源调查、技术咨询等服务，帮助最不发达国家准备《国家适应行动计划》（NAPA），协助发展中国家科研界参加政府间气候变化委员会（IPCC）评估报告有关工作等。“南南合作”专项资金的使用方向可主要为国别交流与合作、国际科技合作、适用技术转移、适应能力建设、人才交流与培训等。
3.设立碳交易监督管理委员会
中国已经在 2012 年初启动了北京、天津、上海、广州等7 个地方省市碳排放权交易试点，并将在“十三五”期间逐步建立起全国性碳市场。在此基础之上，建议设立中国碳交易监督管理委员会（简称中国碳监会），在国务院领导下统一监督管理全国碳交易市场，并设立地方碳交易监管部门。碳监会将主要履行以下几项职能：
关键词：温室气体减排;气候变化;页岩气;谈判策略
中图分类号：F1133文献标识码：A文章编号：16710169(2012)04000805进入21世纪，气候变化已成为全球面临的共同挑战，世界各国正努力采取多种措施，以减少气候变化对人类生存发展的威胁，推动低碳转型和可持续发展。由于一直以来气候变化议题都具有“全球性、政治性、长期性、不确定性”等显著特点\[1\](P267-268)，这使得应对气候变化的国际协调格外复杂和艰难。作为应对气候变化全球机制的重要平台，气候变化谈判不仅事关全人类的命运，而且还与谈判各方的经济政治利益密切相关\[2\](P111-120)。然而，从哥本哈根到德班，全球应对气候变化的谈判形势和舆论氛围悄然生变，直接影响各国温室气体减排的政策取向和谈判策略。本文在梳理德班气候大会主要进展的基础上，着重分析全球应对气候变化的新情况、新动向，提出我国更好地参与国际气候谈判、增强应对气候变化能力的对策建议，为构建适应气候变化的国家战略提供支撑。
一、“德班气候大会”的主要进展
2011年底，第17届联合国气候大会（以下简称“德班会议”）在南非德班召开。虽然会议期间出现了加拿大退出《京都议定书》等事件，但总体而言，与会各方表现出更为理智的态度和务实的谈判策略，按照“巴厘路线图”推动谈判的意愿也比较清晰。经过反复磋商，德班会议取得了一定的积极进展。从中方的角度来看，德班会议的成果集中体现在以下方面：一是基本实现了“三个坚持”，即坚持《联合国气候变化公约》、《京都议定书》和“巴厘路线图”，坚持双轨制的谈判模式，坚持“共同但有区别的责任”原则；二是对《京都议定书》的第二承诺期达成妥协，这无疑是发展中国家最为关心的问题；三是启动绿色气候基金，在减排资金安排上有所突破；四是在2010年坎昆协议的基础上，进一步细化了减排技术、能力建设以及透明度等方面的机制。另外，德班会议还对2020年后进一步加强《气候变化公约》的实施进行了深入讨论，并设定了相关进程。然而，德班会议也有不尽如人意之处。会议未能全部完成“巴厘路线图”的谈判，坎昆协议和德班会议成果的落实也尚需时日，而发达国家自身减排以及向发展中国家提供资金和技术转让的政治意愿仍明显不足，这成为影响应对气候变化全球合作的主要障碍。
同时，回顾过去20多年来的谈判历程可以发现，联合国气候变化谈判一直是步履蹒跚，各方矛盾和纷争不断，谈判主导权争夺激烈。由于约束力有限，一些通过反复讨价还价艰难达成的减排方案在各国执行过程中大打折扣。在谈判机制和模式上，发达国家力推“并轨”，以在国际气候谈判中最终达成单一的协议，进而使发展中国家承担更多的减排责任，而发展中国家则坚持“”谈判，坚守“巴厘路线图”的原则\[3\]（P9-16）。这表明现有应对气候变化的全球机制越来越显现其局限性，迫切需要创新谈判机制，以推动气候变化谈判取得实质性进展。如何破解欧盟、美国、日本等主要发达国家之间及其与三个发展最快的新兴经济体——中国、巴西、印度之间的利益纠葛，避免国际气候变化谈判沦为国际政治新格局的博弈工具，是未来应对气候变化全球机制创新的核心和关键所在。
尽管德班会议及其取得的成果对维护现行的应对气候变化全球机制具有积极作用，但在欧债危机、“页岩气革命”、“弃核风潮”等因素的影响下，全球特别是发达国家应对气候变化及温室气体减排的整体氛围发生了一些微妙的变化。值得注意的是，与哥本哈根会议前后的“喧嚣与鼓噪”相比，“气候变化”的话题不再热得烫手，而是似有转冷的迹象。在法国等主要发达国家，有关德班会议的报道很少见诸主要媒体，这与哥本哈根会议形成了鲜明对比，一些科学家和政治家将气候变暖由一个边缘概念变为全球主流共识的努力似乎正面临新的挑战和质疑\[4\]（P36-37）。碳捕获与封存技术（CCS）应用前景不明朗、相关研究资助力度减弱、公众关注度下降等因素，使未来应对气候变化的形势更加错综复杂，全球减排资金机制和技术应用的不确定性加剧。
中国地质大学学报(社会科学版)2012年7月第12卷第4期杨丹辉：全球应对气候变化的新动向与我国气候谈判策略二、“后德班时期”全球应对气候变化的新动向（一）在欧债危机和全球经济复苏乏力影响下，发达国家资金支持受限
在去年底结束的哥本哈根气候变化会议上，根据以胡锦涛同志为总书记的党中央的正确决策，温家宝总理出席领导人会议并与有关方面合作，做了大量艰苦细致的工作，始终以积极的建设性态度，维护发展中国家的共同利益，强调发展中国家的生存权和发展权，不遗余力地促进凝聚共识。显然，中国政府为哥本哈根气候变化会议作出了重要贡献，推动了国际社会应对气候变化的历史进程。在参与此次缔约方大会之前，中国政府即宣布到2020年将单位GDP二氧化碳排放量比2005年降低40%到45%，这是一个需要付出极大努力才能实现的目标，充分显示出中国政府对人类未来高度负责的态度。 一、《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》表明了中国人民在应对气候变化问题上的原则立场和切实行动 全国人大常委会于2009年8月27日了《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》（以下简称《决议》）。《决议》阐明了积极应对气候变化与经济社会发展的关系，认为这事关我国经济社会发展全局和人民群众切身利益，事关人类生存和各国发展，必须以对中华民族和全人类长远发展高度负责的精神，进一步增强应对气候变化意识，根据自身能力做好应对气候变化工作。《决议》强调应对气候变化必须以可持续发展为前提，即“必须深入贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，以增强可持续发展能力为目标，以保障经济发展为核心”；“坚持在可持续发展框架下，统筹国内与国际、当前与长远、经济社会发展与生态文明建设”。《决议》强调，应对气候变化要“坚持《联合国气候变化框架公约》以及《京都议定书》确定的应对气候变化基本框架，坚持‘共同但有区别的责任’原则”。《决议》进一步强调了应对气候变化应当采取的各项具体措施，强调要加强应对气候变化的法治建设，努力提高全社会应对气候变化的参与意识和能力，积极参与应对气候变化领域的国际合作。全国人大常委会是世界上首先做出应对气候变化《决议》的立法机关，表明了中国立法机关在应对气候变化问题上的积极态度，表明了人民群众的积极态度，也反映了中国人民要求发展的愿望。 二、中国减排目标的提出是一个负责任的发展中国家的自觉行动 减排温室气体是发达国家的国际法律义务。根据联合国政府间气候变化专门委员会报告的结论，导致气候变化人类影响因素的主要责任者，是200多年来从事工业化的发达国家。即“从工业化开始（大约1750年）到1999年，大气中二氧化碳浓度增长了33%，甲烷浓度增长了一倍，氮氧化物大约增长了15%”。根据这一事实，国际社会经过多年艰苦的努力，形成了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》，明确了在应对气候变化问题上“共同但有区别的责任”原则，明确了承担减排温室气体主要责任的为附件一国家，即发达国家的责任，依法确立了减排温室气体的国际法律责任主体。绝大多数发达国家的政府，也批准了《公约》及其《议定书》，遵守《公约》及其《议定书》是各缔约方的国际法律义务。 根据《公约》及其《议定书》，中国作为一个发展中国家不承担减排温室气体的强制性国际法律义务。中国的区域发展不平衡是一个基本国情，经济与社会发展的不平衡也是一个重大问题。中国人口众多，是人均GDP只有3000美元的低收入发展中国家。按照联合国标准，还有1.5亿人生活在贫困线以下，经济发展水平较低，资源相对不足，生态环境脆弱，正处于工业化、城镇化过程中，消除贫困和改善民生仍然是相当艰巨的首要任务。基于中国这样的基本国情，走可持续发展道路，是解决发展与环境问题的根本道路。在可持续发展框架内积极应对全球气候变化符合中国的利益。与此不同的是，国际社会2007年根据《公约》及其《议定书》原则确立了“巴厘路线图”，该图中明确了对发达国家减排承诺的要求，即“发达国家应当承担有法律约束力的、大幅度的、量化的‘可测量、可报告和可核实’的减排义务”。同时明确了对发展中国家国内适当的减缓行动的要求，即“发展中国家国内适当的减缓行动以发达国家提供‘可测量、可报告和可核实’的技术、资金和能力建设
一、中华人民共和国和法兰西共和国（以下简称“双方”），认识到气候变化关系人类的生存和发展，意识到应对气候变化实现可持续发展的重要性和紧迫性，决心致力于在以《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》为代表的联合国框架下共同努力，妥善应对气候变化这一严峻挑战。为加强双方在这一领域的合作，双方决定在中法全面战略伙伴关系框架下建立中法应对气候变化伙伴关系。
二、双方重申对《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的目标、原则和规定的承诺，愿根据共同但有区别的责任原则、各自能力原则和公平原则，加强气候变化对话与合作，建立一个双边气候变化磋商机制，原则上每年举行一次磋商，磋商在中国和法国轮流举行。
三、双方将加强气候变化政策交流，深入开展应对气候变化合作，就气候变化国际谈判的问题交换意见。双方承诺在国际层面上促进对气候变化问题的重视，并加强在与气候变化相关领域（如生物多样性、水资源、荒漠化、自然灾害、森林、垃圾管理、防治污染、环境友好的经济手段）的合作，推动技术开发、扩散、应用和转让方面的合作。
四、双方强调在保持经济增长的过程中努力控制温室气体排放的重要性，将加强应对气候变化技术开发、应用和转让的务实合作，特别是在节能、生命周期长的能源基础设施、核能及其他低碳、无碳技术的合作，提高能效，促进实现低碳经济。
双方将鼓励发展合资企业，以鼓励应对气候变化创新技术的推广，双方鼓励各自工业企业和金融机构更多地参与双方应对气候变化和可持续发展合作项目。
五、双方将在如下主要领域开展技术合作：
（一）能源效率和节能技术；
（二）可再生能源技术；
（三）氢能和燃料电池技术；
（四）清洁煤炭技术；
（五）碳收集和埋存技术；
（六）民用核电技术。
六、双方将尽快组织应对气候变化技术合作项目，鼓励官方和私营机构以及地方参与，推动在以下方面取得进展：
（一）开发、应用和转让零排放先进煤炭技术；
（二）开发、应用和转让可再生能源技术；
（三）促进能源关键技术的获得和推广；
（四）在建筑和住宅领域提高能效；
（五）发展环保型城市和交通运输方式；
（六）农村的可持续发展。
七、双方将采取有力措施鼓励低碳技术的开发、应用和推广，并共同确保这些技术成为负担得起的能源选择。双方将探索资金问题，包括私营部门、合资企业、公私伙伴关系的作用以及探索碳融资和出口信贷的潜在作用。双方将共同解决技术开发、应用和转让方面的障碍。
八、双方重申2004年关于鼓励和推动清洁发展机制的双边协定，将进一步促进清洁发展机制方面的合作，交换开展清洁发展机制项目合作和排放交易市场的信息，鼓励双方企业开展清洁发展机制项目合作。
九、双方将致力于推动国际社会更加重视适应气候变化问题。双方将加强适应气候变化的合作，提高适应气候变化的能力，特别是开展以下活动：
（一）建立气候变化模型；
（二）研究和分析气候变化的负面影响及脆弱性；
（三）研究气候变化社会经济影响的分析和评估方法；
（四）提高预测气候变化及其影响的能力；
（五）研究和开发适应气候变化的技术和方法。
双方决定探讨加大同第三国共同合作的可能性，以便使最不发达国家，尤其是非洲最不发达国家受益。
十、双方将加强在能力和机构建设方面的合作，尤其是宣传教育、人员交流和培训等；双方鼓励大型研究机构、实验室的合作以及科研人员和专家的交流。
十一、双方承认减少毁林排放的重要性，将致力于更好地管理森林和植树造林。
十二、双方鼓励法国开发署及其他相关机构支持在应对气候变化领域内具有示范和实用作用的项目。
十三、双方承诺积极参与2007年12月在印度尼西亚巴厘举行的《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》缔约方会议，并致力于推动就2012年后的应对气候变化安排尽快达成一致，特别是推动《京都议定书》下特设工作组最晚不迟于2009年完成工作，使议定书第一承诺期与随后的承诺期能够相互衔接。
十四、双方将致力于利用各自担任亚欧会议主席国和欧盟轮值主席国的机会，推动关于气候变化的对话与合作。
【关键词】联合国气候框架公约 COP机制 绿色气候基金 德班会议
气候变化问题已经演变为国际经济政治问题，它与一个国家的能源安全、环境技术、资金支持、产业竞争、甚至国家的发展权利紧密相关，成为21世纪最复杂的国际政治、经济焦点之一。气候变化的现实和灾难日渐得到国际组织、各国政府的认识和重视， 从1988年开始，在联合国的倡议和组织下，提出并开始了减缓气候变化的一系列合作和谈判。
一、全球气候变化与《联合国气候变化公约》
近年来，随着全球经济的高速增长，工业化的过程中消耗了大量化石燃料，人类向大气中排放的温室气体不断增加。温室气体，特别是二氧化碳浓度的增加引起了气候变暖，是导致全球极端气候现象不断发生的主要原因，带来了巨大的经济损失。21世纪末，全球气候将会上升2℃-3℃，因此每年将带来相当于全球GDP5%-20%的经济损失，如果各国积极采取措施应对二氧化碳过度排放，每年所付出的代价仅仅相当于全球GDP的1%-2%。 在此背景下，为了缓解气候变化对世界经济及人类生活水平的不利影响，联合国起到了协调各国政府合作的作用。1988年12月第43届联合国大会上，通过了《为人类当代和后代保护气候》的决议，该决议推动了各国政府采取行动应对日益严重的气候变化问题。
《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC）是1992年5月22日联合国政府间谈判委员会就气候变化问题达成的公约，于1992年6月4日在巴西里约热内卢举行的联合国环发大会（地球首脑会议）上通过，于1994年3月21日开始正式生效。
《公约》的签署，极具里程碑意义，该框架协议旨在将大气中温室气体浓度控制在防止全球气候发生危险的水平上，其中确定的原则和机制已成为各国开展温室气体减排活动的指导纲领。《公约》考虑到发达国家与发展中国家国情的不同，提出了“共同但有区别的责任原则”，为发展中国家参与国际气候合作奠定了基础。
《公约》经过191个国家批准，标志着人类已经在复杂的政治博弈中，向全球环境维护的使命迈出了重要一步。以此为开端，于1997年12月在日本东京产生了由174个国家批准的影响深远的《联合国气候变化框架公约》的实质性补充条款《联合国气候变化公约京都议定书》（于2004年11月28日正式生效），并且依次有了之后的《联合国气候变化框架公约》缔结方第1次会议（1995年初德国柏林）到第17次会议，包括我们平常所说的哥本哈根气候大会、坎昆气候大会、德班气候大会等。
二、“绿色气候基金”提议与正式启动
“绿色气候基金”（英文：Green Climate Fund，简称GCF）的提议最早出现在2009年哥本哈根气候大会上，在2010年的坎昆大会上最终确定，更是2011年11月南非德班《联合国气候变化框架公约》第17次缔约方会议的核心议题之一。
（一）2009年哥本哈根气候会议与“绿色气候基金”提议
2009年11月，哥本哈根气候大会上签署的《哥本哈根协议》8、9、10段明确“我们决定， 应该建立哥本哈根绿色气候基金，并将该基金作为缔约国大会融资机制的运作实体，以支持发展中国家用于延缓气候变化的方案、项目、政策及其他活动，包括REDD机制、适应性行动以及技术研发和转让等。”这是关于气候融资的专门描述，并且明确了提出建立“绿色气候基金”，作为一种金融机制的运作实体存在。
但是协议没有关于运作基金的明确规定。比如“绿色气候基金”是融入现存的融资基金体系之中（比如GEF全球气候基金、世界银行的清洁技术基金CTF），还是单独成立一个运作体系，以及具体采用一个什么样的体系，协议没有关于运作基金的详细细节描述。尽管各国各组织对于绿色气候基金的组织运作形式提出了一系列想法，比如COP常设融资委员会设立董事会的创建模式、G77+中国模式、美国三步进程模式和基于SDR运作实体的创建模式，尤其对“共同但是有区别的责任”的理解程度就有巨大分歧，是否让发展中国家要承担多于之前的义务等各方分歧点颇多，因此大会并没有形成实质性的条约，只是初步确定发达经济体将在2010年到2012年共提供300亿美元快速启动基金，自2013年到2020年建立每年1000亿美元的气候基金；该气候基金框架也可由发达经济体年度国内生产总值（GDP）总和的1.5%来填充。但是其后美日又反悔，拒绝履约。从中也看见了国际合作的艰难行进与力量博弈。
（二）2010年的坎昆会议成立“绿色气候基金”决议
2010年，坎昆会议上，最终达成折中、平衡与灵活的“一揽子方案”――《坎昆协议》（Cancun Agreement）。此决议是在离会议结束还有两天，在无法达成任何具有法律效力的全球协定时，会议把主要精力放到了绿色气候基金问题上，成为各国“退而求其次”的谈判内容。这次谈判虽然争执点多，会议也延长时间，但各方同意建立“绿色气候基金”，并且成立了由来自25个国家的40名成员构成的绿色气候基金过渡委员会，在组织构架中取得阶段性共识。
各发达国家倾向于用碳关税、航运征税来进行气候资金融资，，终于通过了193 个缔约方联合签署的、不具法律约束力的《坎昆协议》：设立新的气候基金，发达国家帮助发展中国家进行气候减缓和适应行动；2010－2012年为生态最脆弱的发展中国家适应气候变化提供300亿美元资金，之后在2020年前，每年筹集1000亿美元用于发展中国家应对气候变化；发达国家将向森林资源丰富的发展中国家提供资金补偿以遏制诱发乱砍滥伐的不利因素。只是本次大会关于节能减排任务分配、《哥本哈根协议》合法化等核心议题均未完成。这一次的大会充分体现了各国的“妥协精神”，并且成为了这一大会的主旋律。
（三）2011年德班会议“绿色气候基金”成为核心议题并正式启动
2011年，在南非德班召开气候谈判大会上，决定启动新的谈判进程“德班加强行动平台”，决定实施《京都议定书》第二承诺期。
2011年7月，13个发展中国家向联合国提交了绿色气候基金操作细则的相关文件，由40 人组成的“过渡委员会”第四次会议也向德班大会提交“关于绿色气候基金设计的报告”，提出了“绿色气候基金设立运作要素”，广泛借鉴了发展中国家在各种基金方面的经验，包括全球环境基金、适应基金、《蒙特利尔议定书》多边基金和其他基金。大会正式启动“绿色气候基金”，确定了“绿色气候基金”是金融机制的操作实体，成立基金董事会以及绿色气候基金管理框架。提出“该基金应制定一个更系统的评估方式，来评估发达国家之间的责任，以便上述国家提供充足的和可预见的，新的和额外的融资资源。”
这份“关于绿色气候基金设计的报告”在尽量做到制定细则，落实责任和义务，但是，目前从文件上看，绿色气候基金的资金来源仍是空白，没有找到切实可行的资金来源。
在这次大会上，还明确了京都第二履约期从2013年1月1日开始。
三、“绿色气候基金”资金困境与运作模式选择
“绿色气候基金”启动后资金筹集和运作实体是目前最主要的难题。
（一）如何解决长期和快速的巨额筹资
过去的气候环境基金包括政府资金、私人资金、多边筹资以及另类资金来源（如IMF对发达国家提供的SDR特别提款权的配额分配）。如前所述，“绿色气候基金”的资金来源基本是空白，现有一些比较独特的可以解决巨额资金筹集的思路。
第一，利用发达国家在IMF中的特别提款权（SDR）的配额进行融资。把SDR在IMF中得到配额作为绿色气候基金的储备资产，发行绿色债券，结合政府补贴来进行资金融资，这样做不仅保证资产的增值性，持续融资能力也比较强大，有快速支付的好处，而且使得资金的融资难度降低，把负担交给了市场，同样也就提升了发达国家的融资积极性。
第二，区分私人资金和其他来源资金与发达国家的承诺资金。私人资金有量大到位快的特点，对于解决资金的筹集有很大的帮助，公共资金通过杠杆效率使私人投资多倍于最初的公共资金的数额，从而可加速融资的步伐。
但是问题在于，发达国家提出这一设想，则将降低发达国家的履行承诺的义务性，冲淡发达国家提供公共资金的承诺。早在2010年的天津国际气候谈判筹备会议上，发展中国家与发达国家就已经就私人资金是否属于哥本哈根协议中的“新的和额外的”资金援助的问题进行过激烈的辩论。
（二）绿色气候资金运作实体与监督
《联合国气候框架公约》第11.1条规定融资机制的运作应当委托一个或者多个现存的国际实体进行。哥本哈根协议第10段说：“我们决定，应该建立哥本哈根绿色气候基金，并将该基金作为缔约国大会融资机制的运作实体。”这表明《公约》缔约国大会（COP）融资机制应当是绿色气候基金的范畴与归属。
第一，建立COP机制下或者COP授权成立资金的运作实体。
有的国家和组织提议在UNFCCC的COP机制下，建立一个常设融资委员会以及下属的一个董事会和一个新的基金，而这个新的基金与董事会则是实质上的资金运作实体，而常设融资委员会则对这个运作实体进行监管。这个模式的问题在于，建立这样一个运作实体的可行性到如何？就以往经验来看，目前唯一的COP体制内的全球环境基金（GEF）的运作问题不少，二者是“指导与责任”的关系，COP向GEF提供指导指南，同时对其进行监管，但现行的全球环境基金已经让COP应接不暇，存在一系列无法解决的问题，我们就真的应该怀疑这样的COP体制内在建立一个资金运作实体的可行性。
还有一种观点与上述提议相关，COP授权一个由缔约国的充分代表构成的董事会，由缔约国大会COP融资机制创建，使之成为基金的运作实体。建立一系列的基金窗口，并与其他的基金相联系。这个模式的问题就是这个董事会不像GEF那样虽然是在UNFCCC的COP融资机制下建立，却拥有独立性。这个模式完全是自己监管自己。
第二，建立COP体制之外的的资金运作实体。
美国的“三步走”运作模式是在典型的在COP融资体制外立一个运作机制，选择一个现存的基金董事会来进行融资。例如适应基金董事会模式。在通过一个谅解备忘录建立这个基金董事会与COP的联系。
从世界及中国的现实情况看，应对气候变化的紧迫性与各国、各地区减排的政治意愿不成比例，如何在减缓气候变化的资金来源及分配、扩资渠道及技术转让以及运作实体等各国分歧较大的关键问题上找到切实可行的方案和措施，中国如何坚持发展中国家的立场，争取在 “绿色气候基金”运作中争取主动权和话语权将是我们继续和深入研究的问题。
注明：论文受到“四川大学中央高校基本科研业务费研究专项项目”（skqy201236）资助
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