[关键词]反恐怖主义法；行政处罚；刑法修正案；责任主体
[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）12 ― 0110 ― 02
法律责任的规定是一部法律得以运行、实施的重要保障，《反恐怖主义法》第九章对法律责任进行了规定，通过对恐怖活动行为人以及与反恐有关的不同责任主体的法律责任作出规定，构建了对相关行为人（单位）科以刑事责任（第79条、第94条）、行政处罚责任（第80条至第93条）、行政处分（第94条）的预防和打击恐怖主义法律责任体系。法律责任体系中最大亮点在于规定了恐怖活动行为人以及与反恐有关的不同责任主体的行政处罚责任。
一、反恐立法上设立行政处罚责任必要性
（一）法律层面，实现行政责任和刑事责任的有效对接，为依法反恐提供行政处罚法律依据
《反恐怖主义法》颁布之前，在对恐怖相关活动刑事追责方面，2015年11月1日生效的《中华人民共和国刑法修正案（九）》增加规定了五种新的恐怖活动犯罪罪名，使得恐怖活动犯罪的刑法规制更加健全；但对情节显著轻微危害不大、不认为是犯罪的恐怖相关活动行政追责方面则为空白，原因是《中华人民共和国治安管理处罚法》以及其他法律、法规立法滞后，没有专门针对恐怖活动行为人以及与反恐有关的其他责任主体行政处罚责任的规定，实践中导致公安机关在行政执法的过程中无法可依，放纵了。为了全面打击情节显著轻微危害不大、不构成犯罪的恐怖活动分子，必须在《反恐怖主义法》中增加对一般违法行为予以行政处罚的规定。
（二）司法实践层面，有利于分化瓦解的违法犯罪活动
暴力恐怖事件参与人员具有“低龄化”、“团伙化”、“男女混合化”等特点。“低龄化”指暴力恐怖团伙参与人员大多为“80后”、“90后”年轻人。“团伙化”指暴力恐怖团伙参与人数从数人到上百人不等。伊宁市破获的“1.20”暴力恐怖团伙案，涉案人员就多达256人。“男女混合化”指恐怖暴力团伙呈现女性增多态势，2013年6月至8月被新疆警方查获的470余名中不乏女性；在“低龄化”、“团伙化”、“男女混合化”的暴力恐怖犯罪团伙中，参与人员参与违法犯罪的原因不同，但为数不少是在被暴力恐怖犯罪团伙的组织者、领导者、骨干人员蒙弊、被宗教极端思想鼓惑下而参与的，这就要求办案机关在运用刑事手段打击组织者、领导者、骨干人员等主犯、教唆犯、其它从犯、胁从犯的基础上 ，必须同时辅之以行政处罚手段打击那些情节显著轻微危害不大、不认为是犯罪的其它参与人员，以便分化瓦解的违法犯罪活动。
（三）防范层面，有效构筑预防和打击恐怖主义的社会防线
从近年发生的恐怖事件看，恐怖组织具有人员流动、资金进出、传播宣传物品、携带危险物品和作案工具、利用便捷的互联网进行串联等特点，使得暴力恐怖犯罪呈现规模化加大，破坏力和影响力增大的趋势，为了遏制这类犯罪的发生，必须有效构筑预防和打击恐怖主义的社会防线，要广泛动员诸如：金融机构和特定非金融机构，电信业务经营者、互联网服务提供者，铁路、公路、水上、航空的货运和邮政、快递等物流运营单位，住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者，危险物品的生产、进口、运输和管理单位，防范恐怖袭击重点目标的管理、营运单位、大型活动承办单位，新闻媒体等行业和单位参加到预防和打击恐怖主义防线中，为此有必要通过《反恐怖主义法》立法明确上述社会各部门应当承担的相应法律义务，以及违反义务时承担的行政处罚责任。
二、我国反恐立法对行政处罚责任的规制
《反恐怖主义法》第九章规定了对恐怖活动行为人以及与反恐有关的责任主体的行政处罚责任：
（一）规定了对参与有关恐怖活动、极端主义活动尚不构成犯罪的行为人的处罚
《反恐怖主义法》第八十条主要列举了应当给予行为人以拘留或并处罚款的4类情节轻微，尚不构成犯罪的参与有关恐怖活动、极端主义活动行为：一是宣扬恐怖主义、极端主义或者煽动实施恐怖活动、极端主义活动的；二是制作、传播、非法持有宣扬恐怖主义、极端主义的物品的；三是强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义、极端主义的服饰、标志的；四是为宣扬恐怖主义、极端主义或者实施恐怖主义、极端主义活动提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的。〔1〕
（二）规定了对利用极端主义破坏国家法律制度实施尚不构成犯罪的行为人的处罚
《反恐怖主义法》第八十一条共列举了“强迫他人参加宗教活动，或者强迫他人向宗教活映∷、宗教教职人员提供财物或者劳务的”等10项利用极端主义破坏国家法律制度实施，情节轻微尚不构成犯罪的行为，其中第10项“其他利用极端主义破坏国家法律制度实施的”为兜底性规定。〔2〕
（三）规定了对窝藏、包庇、拒绝提供证据尚不构成犯罪的行为人的处罚
《反恐怖主义法》第八十二条规定：明知他人有恐怖活动犯罪、极端主义犯罪行为，窝藏、包庇，情节轻微，尚不构成犯罪的，或者在司法机关向其调查有关情况、收集有关证据时，拒绝提供的，由公安机关处十日以上十五日以下拘留，可以并处一万元以下罚款。〔3〕
关键词：武警部队；反恐怖行动；法律问题
中图分类号：D920.1 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2012）02-0040-05
一、武警部队遂行反恐怖行动的法律依据
武警部队遂行反恐怖行动的法律依据问题直接关系到武警部队遂行反恐怖行动的“师出有名”问题。长期以来，武警部队遂行反恐怖行动的立法滞后，法律依据一直不甚明确。
（一）武警部队遂行反恐怖行动法律依据的规范考证
1995年颁布的《人民警察法》和1997年颁布的《国防法》对于武警部队执行的安全保卫任务都作了抽象性规定。①因此，一般认为，武警部队执行国家赋予的安全保卫任务中应当包含反恐怖任务在内。随着武警部队职能的不断拓展，2009年8月27日公布施行的《人民武装警察法》第一次以国家法律的形式对武警部队的任务作了明确规定。该法第2条规定：“人民武装警察部队担负国家赋予的安全保卫任务以及防卫作战、抢险救灾、参加国家经济建设等任务。”不过，仔细研读法条后发现该法第7条对于人民武装警察执行的安全保卫任务作了具体的列举性规定，在上述条文第7项有“参加处置……恐怖袭击事件和其他社会安全事件”的字样。但是，恐怖袭击事件不能等同于恐怖事件，
它只是恐怖事件的一种。一般认为，恐怖事件除了恐怖袭击事件以外，还应当包括恐怖暴（骚）乱事件、恐怖劫持事件、武装割据事件等在内。如此看来，《人民武装警察法》也只能作为武警部队遂行反恐怖行动的间接法律依据，或者说部分法律依据而已。2011年10月，十一届全国人大常委会第23次会议通过了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》。该《决定》第3条第3款规定：“中国人民、中国人民武装警察部队和民兵组织依照法律、行政法规、军事法规以及国务院、中央军事委员会的命令，防范和打击恐怖活动。”同样，我们在上述法律规范中也没有找到关于武警部队遂行反恐怖任务的直接规定。
（二）武警部队遂行反恐怖行动法律依据的立法完善
目前，我国尚未制定专门的统一的《反恐怖法》。因此，在立法层面上，专门的统一的国家《反恐怖法》的缺失无疑是一大缺撼。从完善反恐怖立法角度来讲，在国家立法层面应当制定专门的统一的《反恐怖法》，在军队立法层面应当制定专门的统一的《军队反恐怖条例》或《军队反恐怖作战条令》，然后，在武警立法层面应当制定专门的统一
的《中国人民武装警察部队反恐怖规定》。那么，在
国家和军队立法层面对于反恐怖未制定专门的统一的法律和军事法规的情况下，武警总部能否就武警部队遂行反恐怖行动问题单独制定专门的统一的规章呢？回答这一疑问要从以下三个方面来分析：
首先是有没有立法权的问题。根据《军事法规军事规章条例》第66条的规定，中国人民武装警察部队制定、修改和废止军事规章的活动，适用本条例。武警部队的规章与军兵种、军区规章具有同等效力。因此，武警总部对于武警部队遂行反恐怖行动享有制定规章的权力。
其次是有没有法律依据的问题。如上所述，武警部队担负反恐怖任务在《人民武装警察法》中已经有间接规定，因此，通过制定专门的统一的武警规章可以将武警部队遂行反恐怖行动所产生的社会关系进一步具体化。
最后是有没有必要制定的问题。从武警部队立法实际来看，在《人民武装警察法》没有颁布以前，为了适应武警部队实际上已经担负反恐怖任务的需要，武警总部于2001年3月制定了《中国人民武装警察部队处置突发事件规定》（试行）。在这一规章中，对于包括武警部队处置暴（骚）乱事件、袭击事件、劫持事件等在内的恐怖事件已经作了相应规定。但是，我们认为武警总部仍然有必要制定一部专门的统一的反恐怖规章。其理由主要是与武警部队担负的任务相一致。在武警部队遂行的多样化军事任务中，执勤、处突和反恐是其三大核心任务。而目前对于执勤和处突，武警总部已经分别制定了相应的专门统一的规章，即《中国人民武装警察部队执勤规定》和《中国人民武装警察处置突发事件规定》（试行）。也许有人认为，可以通过修改《中国人民武装警察部队处置突发事件规定》（试行）②达到上述目的。应当说这也是一种解决问题的权宜之计。然而，从理论角度来看，将恐怖事件纳入突发事件是不得已而为之的办法。因为根据2007年颁布的《突发事件应对法》以及有关规定，只有突发事件中的第四类事件——社会安全事件中包括了恐怖袭击事件在内，与《人民武装警察法》第7条的立法缺陷一样，它同样不能涵盖恐怖事件概念的全部内涵。
二、武警部队遂行反恐怖行动的职权
武警部队遂行反恐怖行动已经纳入我国有关法律文件调整范围，成为法定职责，而要有效地履行上述法定职责，根据职责与职权相一致的法学原理，应当赋予武警部队与上述法定职责相适应的法定职权，它是一个直接关系到武警部队遂行反恐怖行动的“师出有力”问题。根据《人民武装警察法》中有关武警部队职权的规定精神，按照职权的性质，可以将武警部队遂行反恐怖行动的职权划分为以下三大类：
（一）行政类职权
武警部队遂行反恐怖行动任务时的行政类职权主要是指行政强制权，即指法律赋予武警部队在遂行反恐怖行动时依法对相对人的人身或财产采取的以限制权利为内容的职权。行政强制权的最大特点是它具有保障性、中间性和附属性，其种类主要有：（1）强制检查、盘查权。根据《人民武装警察法》第10条的规定精神，武警部队在遂行反恐怖行动时，对进出警戒区域的人员、物品、交通工具有权进行检查；在武装巡逻中，经现场指挥员同意，对有违法犯罪嫌疑的人员有权当场进行盘问并查验其证件，对可疑物品和交通工具有权进行检查。（2）强行阻（制）止权。根据《人民武装警察法》第10条的规定精神，武警部队在遂行反恐怖行动时，对进出警戒区域的人员、物品、交通工具有权进行检查后，发现按照规定不允许进出的，有权予以阻止。对强行进出的，有权采取必要措施予以制止；对聚众危害社会秩序或者执勤目标安全的，有权采取必要措施予以制止。（3）强行驱散权。根据《人民武装警察法》第10条的规定精神，武警部队遂行反恐怖行动时，对聚众危害社会秩序或者执勤目标安全的，有权采取必要措施予以驱散。这里讲的“必要措施”是指强行驱散的手段，驱散的手段主要是指警械。如警棍、催泪弹、高压水枪等。（4）交通（现场）管制权。根据《人民武装警察法》第10条的规定精神，武警部队在遂行反恐怖行动时，有权协助执行道路交通管制或者现场管制。在这里，法条并没有明确指出被协助执行的主体。但是，根据有关公安法规，对道路实施交通管制或现场管制的权力由公安机关行使。因此，被协助执行的机关为公安机关。根据行政法学原理，上述协助执行行为为职务协助行为的一种，只能发生在两个具有行政职能的主体之间，协助执行主体和被协助执行主体均应当以各自的名义实施，由此产生的法律责任应当各自分别负责。（5）强制征用权。《人民武装警察法》第13条规定：“人民武装警察部队因执行安全保卫任务的需要，在特别紧急情况下，经现场最高指挥员出示人民武装警察证件，可以临时使用有关单位或者个人的设备、设施、场地、交通工具以及其他物资，使用后应当及时返还，并支付适当费用；造成损失的，按照国家有关规定给予补偿。”这一规定实际上赋予了武警部队包括执行反恐怖任务在内的安全保卫任务时的一种临时性的紧急强制征用权。有人可能认为法条中使用的是“可以”字眼，因而不具有强制性，这其实是对法条的错误解读。在这里，“可以”是授权性规定，并不是强制性规定。需要指出的是，武警部队遂行反恐怖行动时因不具备上述条件不得强制征用。但是，如因反恐演习训练确实需要强制征用民用资源时，应当参照《国防动员法》有关规定处理。《国防动员法》第59条规定：“中国人民现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队、民兵组织进行军事演习、训练，需要征用民用资源或者采取临时性管制措施的，按照国务院、中央军事委员会的有关规定执行。”③
（二）刑事类职权
武警部队遂行反恐怖行动任务时的刑事类职权主要是指先行控制权，即法律赋予武警部队在遂行反恐怖行动时依法对相对人的人身自由予以控制的职权。根据《人民武装警察法》第11条的规定精神，人民武装警察在遂行包括反恐怖行动在内的安全保卫任务时，发现有下列情形的人员，经现场指挥员同意，应当及时予以控制并移交公安机关、国家安全机关或者其他有管辖权的机关处理：（1）正在实施犯罪的；（2）通缉在案的；（3）违法携带危及公共安全的物品的；（4）正在实施危害执勤目标安全行为的。
（三）军事类职权
武警部队遂行反恐怖行动任务时的军事类职权主要是指使用警械（武器）权和侦察权。
首先是使用警械（武器）权。指法律赋予武警部队在遂行反恐怖行动时依法使用警械（武器）制止暴力犯罪行为的职权。《人民武装警察法》第15条规定：“人民武装警察执行安全保卫任务使用警械和武器，依照人民警察使用警械和武器的有关法律、行政法规的规定执行。”这里的有关法律是指《人民警察法》。该法第10条规定：“遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，公安机关的人民警察依照国家的有关规定可以使用武器。”该法第11条还规定：“为制止严重违法犯罪的需要，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用警械。”这里的行政法规是指《人民警察使用警械和武器条例》。④根据该《条例》第3条的规定精神，警械是指包括武装警察在内的人民警察按照规定装备的警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪、手铐、脚镣、警绳等警用器械。其中，警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪属于驱逐性、制服性警械；手铐、脚镣、警绳属于约束性警械。武器是指包括武装警察在内的人民警察按照规定装备的枪支、弹药等致命性警用武器。
需要指出的是，在武警部队遂行反恐怖行动中，使用警械（武器）权所针对的是恐怖暴力犯罪行为人，其内容也是比较特殊的，是针对恐怖暴力犯罪的行为人的健康权利和生命权利。在刑法理论上，称之为排除社会危害性的行为中的依照法令的行为。在行政法理论上，应当属于职务行为中的免责行为。但是，我们在这里是将其作为军事职权来看待的，是军事打击的基本手段。也就是说，警械（武器）是武警部队遂行反恐怖行动时行使军事权的工具，或者说，法律赋予武警部队遂行反恐怖行动时军事权的行使是以警械（武器）的使用为基本手段的。
其次是侦察权。指法律赋予武警部队在遂行反恐怖行动时根据执行任务的需要，依法向相关单位和人员了解有关情况或者在现场实施必要侦察的职权。《人民武装警察法》第10条在界定上述职权时并未指明其性质。但是，我们认为，武警部队遂行的反恐怖行动相对于其他安全保卫任务来说，更具有作战的军事性质，因而我们将武警部队遂行反恐怖行动中的侦察权纳入军事职权范畴。
需要指出的是，武警部队遂行反恐怖行动中的侦察权应当受到严格的限制。首先从目的要素来看，必须是根据执行反恐怖任务的需要；其次从时空要素来看，必须是现时现地进行；最后从限度要素来看，必须是不能超过必要限度。
三、武警部队遂行反恐怖行动的主体
武警部队遂行反恐怖行动的主体问题，直接关系到武警部队遂行反恐怖行动的“师出有份”问题，似乎是一个不成问题的问题。但是，武警部队是由多警种构成的国家武装力量。从现状来看，武警部队主要由以下两类警种构成：
（一）武警总部直接领导管理的武警部队
武警总部直接领导管理的武警部队由内卫部队和警种部队组成。前者包括各省、自治区、直辖市武警总队、机动师和总部直属单位；后者是指武警黄金、森林、水电、交通部队。前者作为武警部队遂行反恐怖主体，无论在理论上还是在实践中都不会有异议。问题是武警警种部队是否能够作为遂行反恐怖行动的主体问题。从《人民武装警察法》的有关规定来看，武警警种部队作为遂行反恐怖行动的主体地位是很不明确的。
首先，武警部队遂行反恐怖行动的主体首先应当是指武警内卫部队。根据《人民武装警察法》第7条的规定，武警部队执行安全保卫任务时有权参加处置恐怖袭击事件。换句话说，参加处置恐怖袭击事件是武警部队的安全保卫任务之一。而武警部队担负的安全保卫任务历来被认为是武警内卫部队的职责。⑤在实践中主要是由武警内卫部队的机动师来完成的。⑥在这里，武警警种部队是否承担国家赋予的包括参加处置恐怖袭击事件在内的安全保卫职责，我们还不敢妄下结论。
其次，武警警种部队的性质决定了它不应当是遂行反恐怖行动的主体。武警警种部队是以军事化组织形式直接参与国家经济建设的特殊武装力量。其中，武警黄金部队主要担负基础性公益性地质勘察任务；⑦武警森林部队主要担负东北、内蒙古、云南、新疆等地森林的防火灭火任务，以及维护林区治安、保护森林资源的任务；武警水电部队主要承担国家能源重点建设项目，包括大中型水利、水电工程以及其他建设任务；武警交通部队主要担负公路、港口及城建等施工任务。正因为如此，《人民武装警察法》第16条规定：“人民武装警察部队执行防卫作战、抢险救灾、参加国家经济建设等任务，依照有关法律、行政法规和国务院、中央军事委员会的有关规定执行。”上述条文中的“参加国家经济建设”任务就是对武警警种部队任务适用法律规范的除外规定，即不适用《人民武装警察法》，而应当适用有关法律、行政法规和国务院、中央军事委员会的有关规定。
（二）列入武警序列由公安部管理的武警部队
列入武警序列由公安部门管理的部队有公安边防部队、公安消防部队、公安警卫部队和反恐特别侦察队。为了表述的方便，将上述武警部队称为公安现役部队。那么，公安现役部队能否作为遂行反恐怖行动的主体呢？回答这一问题是十分困难的。
首先，公安现役部队能否作为遂行反恐怖行动的主体，在法律上是不明确的。对于公安现役部队能否适用《人民武装警察法》，或者说《人民武装警察法》能否作为公安现役部队职责的法律依据，同样不能妄下结论。不过，在《人民武装警察法》中虽然没有找到明确的肯定的答案。但是，在《2010年中国的国防》中却清楚地看到了“公安边防部队……组织参与边境沿海地区的反恐怖和处置突发事件工作”的文字表述。
其次，反恐特别侦察队遂行反恐怖行动并无直接的法律依据。为了应对国际反恐怖斗争的需要，新疆、两大自治区已经组建了隶属于公安厅的反恐特别侦察队。但是，我们没有找到其遂行反恐怖行动的直接法律依据，包括在国防白皮书中也没有发现其遂行反恐怖行动的直接政策依据。
再次，在地方消防立法中找到了规定公安消防部队遂行反恐怖职责的立法例证。根据2010年6月1日起施行的《自治区消防条例》第51条的规定，公安消防队和政府专职消防队应当在县级以上人民政府的统一组织下，参加以抢救人员生命为主的应急救援工作，其中第四项便是“恐怖袭击事件”。⑧
需要指出的是，公安现役部队遂行反恐怖行动必须受到其职能或者职责的限制，即必须是与其职能或职责相关的反恐怖行动，如公安边防、消防部队必须是在履行边境管理、出入境边防检查、消防应急救援的职能或者职责中遂行反恐怖行动。
对于武警部队遂行反恐怖行动的主体资格问题应当如何解决，我们认为最好的解决方案就是由中央军委和国务院联合制定《人民武装警察法实施细则》，对武警部队的各警种遂行反恐怖行动的主体资格问题用相应的条文加以明确。
注释：
①《人民警察法》第51条规定：“中国人民武装警察部队执行国家赋予的安全保卫任务。”《国防法》第22条第2款规定：“中国人民武装警察部队在国务院、中央军事委员会的领导指挥下，担负国家赋予的安全保卫任务，维护社会秩序。”
②《中国人民武装警察部队处置突发事件规定》已经修订颁布。
③条文中的“有关规定”亟待由相关部门制定出台，以完善这一法律制度。
④该《条例》第16条规定：“中国人民武装警察部队执行国家赋予的安全保卫任务时使用警械和武器，适用本条例的有关规定。”
⑤根据《2008年中国的国防》规定，经常性执勤是武警部队为完成国内安全保卫任务而实施的各类勤务工作，主要由内卫部队担任。
⑥根据《2008年中国的国防》规定，应对公共突发事件主要由武警机动部队担任，包括处置社会安全事件、自然灾害事件、事故灾难事件、公共卫生事件等。
关键词：伊斯兰国；国际反恐；公约；重构
“伊斯兰国” 是继“基地”组织之后的又一“野蛮的”恐怖组织，近年其正对域外产生“溢出效应”。“伊斯兰国”恐怖分裂势力活动呈现出的国际化发展趋势， 已严重危害到我国及有关国家的安全与稳定。为打击国际恐怖势力， 国际社会已经制定了一系列的国际公约。然而， 随着“伊斯兰国”恐怖分裂势力活动的猖獗， 现行反恐法制的不足也显现了出来。因此， 要有效控制和惩治“伊斯兰国” 恐怖分裂势力， 对现行国际法律制度就应重新构建。
一、现行国际反恐法律制度现状
国际反恐法律制度包括两部分：一部分是全球性的反恐法律制度；另一部分则是区域性的反恐法律制度。
（一）现行的全球性反恐法律制度
1.现行的全球性反恐公约。20世纪90年代以来，随着冷战的结束，经济全球化的发展和国际格局的变化，国际社会在反恐立法上取得了新的进展。1994年12月9日联大通过《消除国际恐怖主义措施宣言》，1997年12月15日通过了《制止恐怖主义爆炸的国际公约》，1999年12月9日联大又通过了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》，此外，2000年联大通过的打击跨国组织犯罪公约对打击恐怖主义也有重要作用。
2.现行的区域性反恐法律制度。为了对付日益猖狂的恐怖活动，在全球反恐的原则下，许多国家之间为谋求集体安全制定了许多区域、多边和双边反恐合作文件。一些地区签订了本区域内防止和惩治恐怖主义的公约。如：欧洲理事会成员国于1977 年在法国斯特拉斯堡订立了《关于制止恐怖主义的欧洲公约》。2001年6月，中国、哈萨克斯坦共和国、吉尔吉斯坦共和国、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦共和国和乌兹别克斯坦首脑在上海签署了《打击恐怖主义、分离主义和极端主义上海公约》，该公约对恐怖主义问题做出了明确的界定， 并建立了切实可行的各级执法、情报、军事等机构的合作机制。
二、现行国际反恐法律制度存在的问题
（一）尚未有一部全面、统一的国际反恐怖主义公约
现行的大多数公约没有直接以“反国际恐怖主义”为题，而是以针对制止某种特定的犯罪行为来命名。尽管它们所针对的犯罪行为可以部分或全部地归入到国际恐怖主义行为当中去，但这种立法模式仍带来了不利的后果。此外， 就现行公约而言，“一定数量的国家签署、批准公约，是公约所建的法律机制在国际社会有序运行的基础。在此基础上，还有赖于缔约国按照公约的规定实施公约， 忠实履行其所承担的国际法义务， 按照公约的规定采取应采取的法律措施”。
（二）国内和国际反恐立法存在冲突
目前国际反恐立法与各国国内反恐立法各有各的规定，相互之间的衔接和协调仍然存在一定的缺陷。比如以对资助恐怖主义犯罪的量刑为例。德国修改后的《刑法》将参加或资助外国恐怖组织视为非法，可判处1至10年的刑期，我国刑法规定，情节严重的处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。这些对同一类犯罪行为所做的不统一的量刑规定，给恐怖主义犯罪分子试图通过规避或选择法律来减轻自己应受的惩罚，带来了可乘之机。这种立法现状在一定程度上导致了国际反恐怖主义斗争不能取得有效的成果。
（三）各国认定国际恐怖主义使用的双重标准严重制约了国际反恐合作
关于国际恐怖主义的定义、认定标准、认定机构及程序等问题， 迄今尚无公认的一般性规定。在实践中， 各国依据自定的标准和程序来认定某一行为是否属于恐怖主义行为。其结果是少数西方国家习惯于从追求本国利益的最大化出发，运用“双重标准”处理恐怖主义问题，对符合或不危害到其本国利益的恐怖主义行为，就给予支持、放任或默许，而对有害于其本国利益的恐怖行为，则给予打击和制裁。对国际恐怖主义认定实行的双重标准，不仅助长了恐怖主义的发展，为恐怖主义的滋长和泛滥提供了更为肥沃的土壤，而且严重影响了世界各国特别是各大国之间联合反恐怖主义的合作进程，也让国际反恐法律合作蒙上了一层阴影。
三、遏制“伊斯兰国”恐怖主义势力的国际反恐法律制度重构
（一）缔结全面的、统一的国际反恐怖主义公约
几十年来，尽管国际社会制定了许多与反恐怖主义有关的国际公约，但至今还没有一部完整、系统的反恐怖主义国际法。在当前“伊斯兰国”恐怖主义活动日益猖獗的形势下，制定和通过一个国际反恐公约是非常必要和迫切的。这项国际反恐公约应包括恐怖主义的定义、打击国际恐怖主义的法律规范、庇护支持国际恐怖主义的国家的责任等。另外，缔结一个全面的、统一的国际反恐怖主义新公约必须顺应历史潮流， 反映国际社会的共同愿望， 并兼顾到各类国家的要求。只有这样， 新公约才能得到国际社会的普遍认可和接受， 有关法律制度也才能得以顺利建立和实施。
（二）增强国内和国际反恐法律的一致性
由于各国对待打击国际恐怖主义的政治倾向是不一致的，因而各国所采取的反恐怖主义的措施、所涉及的军事、外交、民族、宗教政策等无一不是有巨大的差异性。虽然反恐是大国合作的基础之一，但各大国围绕本国利益取向开展反恐活动，打击恐怖主义，开展国际反恐法律合作依然是任重道远，各国必须围绕法律合作的基本准则开展反恐，达到求大同存小异，在联合国框架内积极而有效地开展合作反恐。要坚持国家平等、坚持全球合作，共同治理以及坚持反恐与保护人权相并重等原则。
（三）尽快形成对国际恐怖主义的统一认识，摒弃反恐“双重标准”
国际社会对国际恐怖主义缺乏权威统一的界定，造成很多国家对国际恐怖主义都有自己的认定标准，甚至以自己的标准横加指责别国的反恐活动，这是导致当前国际反恐“越反越恐”的重要原因之一。基于此，全面、统一的反恐怖主义公约应尽快解决现行国际反恐公约中悬而未决的法律问题， 并应弥补立法滞后的弊病。新的全面、统一的反恐怖主义公约对现行国际反恐法制中悬而未决的法律问题应尽快加以解决， 如： 国际恐怖主义的定义、认定标准、认定机构及程序问题；国际恐怖主义犯罪中的国家责任问题。只有当国际社会对国际恐怖主义问题达成了相对一致的认识的时候，国际反恐斗争才有可能取得实质性的进展。
参考文献：
[1]徐燕.论国际反恐斗争中的国际法问题[J].科技与法制.2009年第33期.
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[3]谢黄云.国际反恐法律合作的回顾与反思[J].政法大观.2008年第4期.
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[5]谢黄云.国际反恐法律合作的回顾与反思[J].政法大观.2008年第4期.
关键词：现代反恐;法律战
作为国家安全稳定的护卫者，作为人民群众生命财产的守护神，武警部队在反恐怖作战法律战中肩负着神圣的职责和使命，主要有以下五项任务。
一、进行法律宣传，广泛教育争取群众
武警部队反恐怖作战，实际上就是与违法犯罪行为进行斗争的执法护法行动。它迫切需要，也有责任使更多的人知法、懂法、守法并能自觉地与恐怖犯罪行为作斗争，营造一个良好的法制环境。在反恐怖作战中，常常会面对一些法制观念不强、法律知识缺乏、有违法违规行为或盲目支持违法犯罪行为的群众，教育争取这些群众，圆满完成处置任务最主要、最基本的办法，就是设法让他们知法懂法。因此，武警部队反恐怖作战必须把“进行法律宣传，广泛教育争取群众”作为首要任务。
二、开展法律攻势，打击恐怖犯罪行为
武警部队反恐怖作战，本身就是一种执法护法行动。因而开展法律攻势，打击，无疑是武警部队法律战的一项主要任务。开展法律攻势，打击恐怖犯罪行为，就是要揭露和谴责和敌对势力的违法犯罪行径，及其给国家和人民生命财产所造成的重大损失和严重危害，使其感到理屈、心虚，削弱对抗意志。宣示我反恐怖作战的合法性与正义性，指出和敌对势力行为的违法性与非正义性，争取社会公众对我反恐怖作战的充分理解和广泛支持，教育受蒙蔽群众幡然醒悟，将和敌对势力置于孤立的境地;申明各类和敌对势力违反法律，继续对抗必将承担的法律后果，展示我依法对其实施武力打击和法律制裁的坚定决心，使其受到震慑，产生恐惧、惊慌心理，丧失抵抗意志。
三、实施执法行动，做好有关司法工作
所谓执法行动，就是执行法律的行动，如依法逮捕、通缉、打击、惩治。所谓司法工作，是指由检察院或法院等司法机关，对违法行为，依照法定权限和程序，进行审理、判决和处理的活动。武警部队开展反恐怖作战法律战，就要以法律为武器，防范、制止和打击恐怖犯罪行为。因此，实施执法行动、做好有关司法工作是法律战的一项重要任务。
四、配合军事行动，提供法律咨询服务
开展反恐怖作战法律战，其目的是以法律为武器，打击和敌对势力，夺取法理优势，争取政治和军事主动。这就必须紧密配合反恐军事行动，及时为其提供法律咨询服务，确保我方紧密结合军事处置行动，机动灵活、及时正确地使用法律武器，确保我方带头严格遵守法律规定，有效防范和化解可能出现的被动局面。
五、搞好法律教育，提高依法行动能力
在反恐怖作战中开展法律战，要夺取法理优势，争取政治主动，首先必须帮助官兵熟练地掌握反恐怖作战的法律法规，提高依法行动的自觉性和能力，切实能够把法律变成头上的“紧箍圈”、自己手中的“金箍棒”。而要做到这一点，离不开法律教育。因此，搞好法律教育，提高依法行动能力也是武警部队反恐怖作战法律战的一项必不可少的重要任务。
六、贯彻民族宗教政策，团结争取群众
这份文件对恐怖活动的定义较为宽泛，不仅包括了国际通行的出于极端宗教或政治目的制造的恐怖活动，按这个定义，社会转型期出现的一些危害社会公共安全的刑事犯罪或因利益引发群体性冲突及激烈维权事件，也有可能被纳入其中。
多年来，国际社会对恐怖活动的认定一直存在分歧。多数国家的法律在界定恐怖活动时，通常是指有明确政治、民族或宗教目的，有组织的、持续的犯罪活动，危及的往往是平民的生命与财产安全，如针对平民的爆炸、袭击和劫持人质等。它有一个重要特征，即是有组织、系统地使用暴力，把恐怖当作教条来信奉和实行，常常表现为国际犯罪，比如拉登领导的等；而把那些政治主张并不明确、带有报复社会性质的个人恐怖活动，归为一般刑事犯罪。如果把带有恐怖色彩的刑事犯罪都归入恐怖活动，不仅会使立法管制的对象扩大化、模糊化，降低民众对真正的恐怖活动的重视度，而且会混淆国内法管辖的刑事犯罪和国际法管辖的界限，减弱国际社会对于中国预防和打击恐怖主义的支持和协助。新法的推出应该因应时代的节奏，定义越来越精准，而不是越来越宽泛。
在打击恐怖活动时，也需提防因公权力膨胀，对公民个人权利造成的损害，从而引发新的社会矛盾。比如一些国家在反恐立法时，强化了对外国人或少数民族人的监控权，这显然与公民的平等权构成新的冲突；还有一些国家，为降低恐怖活动发生的可能性，在反恐立法中或延长对某类嫌疑人的羁押期限或随意窃听某类嫌疑人的电话和电子邮件或限制某类公民的言论空间，等等，都伤害到了公民的自由权和隐私权，人为制造了很多新的社会矛盾。欧美很多学者认为，要提防借反恐名义在民众中制造国家恐怖主义气氛，从而伤害公民的基本人权，导致人权和公民自由权的倒退。目前，欧美的许多国家反恐立法之所以陷入困境，就是因为没有协调好反恐与人权保障之间的关系，这值得全国人大深思和借鉴。
与此同时，程序法尤显得重要，现代法治社会往往把程序视为法律的中心。但由于反恐立法，常常赋予执法部门较大的调查权，而且涉及到对有恐怖活动嫌疑人的控制，这些调查和罪罚都具有不可回复性，所以强调程序法的设定就更具现实意义。秘鲁早在1992就有对“恐怖主义罪”的立法，但由于没有设立相应的程序法，导致秘鲁反恐行为的泛化，将很多普通刑事犯罪也归于恐怖活动，使得社会上到处是和恐怖组织，最终使得秘鲁不得不在2003年，宣布废除该部反恐法。美国在“9・11”之后，也出现过类似情况。一些州出台的与恐怖活动相关的法律，由于没有相应的程序法认定，竟把绑架与谋杀等重罪也归于恐怖活动，在美国法律界和民众中引起极大争议。
程序法最重要的作用，就在于可以为行使职权和保护权利提供相应的规则和秩序。在英美俄法等国，在反恐立法中都有专门程序法内容，比如法国的《刑诉法》“对恐怖活动的侦查、和判决”就有专门的篇章，各类程序的规定与审核极为详尽。程序法的目的就是为了防止权力的滥用，核心是保护公民的个人权利。因为反恐的真正目的，是为了保护公民的权利和自由，如果没有这个原则作前提，反恐立法就失去了它的正当性。因此，从侦查、立案、到证人保护等，都应当有相应的程序法作保障，设置严格的司法审查程序才有可能限制对公权力的滥用，保证反恐立法不会成为随意伤害普遍公民权利的源头。
关键词：反恐法律合作；两岸军事互信
一、反恐法律合作与两岸军事互信
2012年1月台湾举行领导人大选，籍候选人先生成功连任，这也是“九二共识”对“台湾共识”的胜利，未来四年两岸关系的和平发展，应可审慎乐观。两岸经济关系已经大步朝着正常化的方向发展，并逐步进行一体化的制度性安排，而处于两岸关系“深水区”的政治互信与军事互信问题，亦应提上议事日程。依笔者看来，两岸建构军事互信，完全可以以反恐合作为突破口。
2011年10月29日第十一届全国人大常委会第二十三次会议通过了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，明确规定“恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者以胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为”，宣示打击一切恐怖主义犯罪。值得注意的是，当前国际恐怖主义犯罪愈演愈烈，并表现出新的发展趋势，诸如犯罪动机复杂化；侵犯对象的不加选择性，涉及的领域不断扩大；“国际”、“国内”恐怖主义一体化；极端宗教色彩更加强烈，由民族分离主义者和种族主义者发动的恐怖袭击急剧上升；利用现代高科技手段，制造并使用具有大规模杀伤力武器的危险性进一步增大等。[1]海峡两岸地理毗邻，人员往来频繁，贸易和投资关系密切，客观上有开展反恐合作的必要。
两岸虽然同属一个中国，但又属不同的法域。为确保两岸反恐合作的确定性和稳定性，为促成两岸反恐合作的规范化和制度化，必须依托两岸区际性质的立法协调、执法合作及司法互助。两岸两会签署区际协议，已成为现阶段两岸区际立法主要的方式。“两岸协议虽然具有民间性的特质，但是，由于两岸在签订协议时均有各自公权力机构的授权，且协议内容被各自公权力机构以各自的法律程序予以确认，因而在两岸均具有法律效力” 。[2]但不可讳言的是，两岸两会所签协议并非具有官方正式法律文件的性质，存在某种模糊性。笔者赞同两岸业务主管机关直接协商并签署协议的做法，毕竟它操作便捷，所签协议的法律性质更加明确，并且也不损及“一个中国”的政治原则。2009年11月，大陆银监会、证监会、保监会就曾与台湾“金管会”直接协商，换文签署银行、证券及期货、保险业等三项监管合作备忘录，当时是以大陆、台湾金融主管部门负责人名称签约，落款分别是大陆方面银行业（保险业、证券业）监督管理机构代表和台湾方面金融监督管理机构代表，相当务实高效。两岸开展反恐法律合作，必然更多更深地涉及公权力问题，更宜采行此一务实高效的做法。
两岸的反恐合作，不仅是法律意义上的合作，也是具有军事性质的合作。我国《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》明确要求：“中国人民、中国人民武装警察部队和民兵组织依照法律、行政法规、军事法规以及国务院、中央军事委员会的命令，防范和打击恐怖活动。”各国为了有效打击恐怖主义犯罪，纷纷组建了精干、专业化的反恐怖特种部队。
“从结束两岸六十多年敌对状态的角度，可以把两岸军事安全互信机制理解为海峡两岸的政权及其领导下的武装力量，为缓和两岸军事敌对、促进两岸关系和平发展，最终化解两岸政治分歧、实现国家和平统一，通过平等协商而订立的一整套主要作用于两岸军事安全领域行为的基本原则、规范、规则和决策程序。”建构两岸军事互信机制，实质上就是停止两岸军事敌对行动，为两岸关系的和平发展提供制度化的保障。它是一项复杂、系统的工程，绝不可能一蹴而就。但是，两岸的反恐法律合作，由于内含的军事性质，加之牵涉面甚广，完全可以从组织、人员、情报、装备、技术、训练等各方面推进两岸军事互信，从而为建构两岸军事互信机制创造条件。
二、以反恐法律合作促两岸军事互信的必要性、重要性及可行性
近年来，“东突”势力为实现建立所谓“东突厥斯坦国”的目的，在新疆乃至国外策划、组织、实施了一系列爆炸、暗杀、纵火、投毒等恐怖主义暴力事件，危及人民群众生命财产安全、社会公共安全乃至国家安全。台湾位于亚太区域中心，高雄等大型港口是重要的国际性海运枢纽，桃园机场等亦是重要的国际性空运枢纽，加之政治上亲美、亲西方，可能成为国际恐怖主义势力渗透、融资、发展甚至实施恐怖活动的场所。
以反恐法律合作促两岸军事互信，亦有其重要性。冷战结束后，包括反恐在内的非传统安全议题日益为世界各国各地区所关注，海峡两岸概莫能外。自2008年上台以来，一直强调军队建设除了以传统军事安全为内容外，还重点突出反恐的重要性。曾多次对外公开表示，由于两岸关系大幅改善，台湾需要将更多的军力投入到防震救灾、反恐维安等非传统安全领域，以保障民生。随着两岸社会互动与人员往来的日益热络，两岸加强反恐法律合作也是客观情势使然。上海合作组织的成功经验表明，反恐法律合作是推进区域军事互信的重要利器。考虑到反恐法律合作涉及战略、组织、人员、情报、装备、训练等诸多要素，势必会从多个方面推进两岸的政治互信与军事互信。
以反恐法律合作促两岸军事互信，还有其可行性。两岸关系的发展，遵循的是“循序渐进，先经后政”的原则，但“先经后政”不等于“有经无政”，两岸也不宜长期回避政治、军事议题。既已连任，则其没有选举压力，反而会有追求历史评价的动力，实是两岸开展政治、军事议题协商的契机。反恐法律合作是敏感度低、认知相近的低阶军事议题，完全可以成为建构两岸军事互信的路径。记得元老戴季陶曾言“共信不立，互信不生”，两岸完全可以“立”反恐的共信，“生”军事的互信。即使存在分歧，也可先以联合国安理会认定之恐怖组织、为突破口，或以国际反恐公约为蓝本，逐步扩大共识。在实际操作的过程中，充分发挥法律与政治、军事的联动效果，寓实质层面的军事合作于形式意义上的法律合作之中。
三、加强反恐法律合作、促进两岸军事互信的对策与措施
（一）启动两岸反恐战略的协调。两岸的安保官员甚至高阶军事将领，可以借助两岸两会的平台，以两会的特邀顾问身份举办反恐安全论坛，达成反恐共识，发表联合反恐宣言，共同界定恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖活动人员等基础性概念，甚至可以以宣言附件的形式，共同认定恐怖活动组织和人员名单。名单上的组织和人员将受两岸司法机关的打击，组织将被取缔，人员将被追究刑事责任，被限制或者剥夺人身自由，被限制入境或者驱逐出境。两岸两会可在过去《海峡两岸金融合作协议》的基础上，新订《海丙两岸金融监管协议》，增设金融反恐的内容，合作冻结涉恐融资交易。不仅冻结已经立案的刑事案件的涉恐资金，也应冻结尚未立案的涉恐资金，且应明确涉恐资金的范围。关于金融机构的免责和追责问题，亦应有所规范。“应当免除金融机构和非金融机构因为冻结涉恐资金行为而可能引起的对客户的法律责任。但是，如果冻结机构因为、而冻结错误的，还是要承担责任”。对于金融机构不履行冰结义务的，两岸可协调有关的惩罚措施。两岸两会亦可在过去《海峡两岸包机会谈纪要》、《海峡两岸空运补充协议》的基础上，新订《海峡两岸空运安全协议》，增设航空反恐的内容，加强两岸航空的安全保护。鉴于两岸都在大力发展海洋经济，海洋、大陆架平台的安全防护以及对海上恐怖主义的强力出击，应是两岸反恐军事战略的精进方向。
（二）推动两岸反恐组织的沟通。目前中国大陆在中央层面上成立了国家反恐怖工作协调小组，在公安部成立了反恐怖局，各地也陆续成立了反恐怖工作协调小组及其办公室，组建了反恐专门力量。反观台湾方面，在“行政院”层级上设“国土安全办公室”，“国家安全局”则负责统合协调反恐怖情报信息之搜集及处理，“国防部”负责兵力的编组整备，“宪兵特勤队”，“海巡署特勤队”以及“警政署维安特勤队”均有反恐职责。一俟台湾当局将全台所有反恐部队的指挥权统一由“ 内政部警政署”指挥调度之后，中国大陆的公安部与台湾的“内政部”，完全可以绕过两岸两会的中转，以中国大陆的“中国警察学会”和台湾的“刑事侦防协会”名义建立直接、快速、高效的联络热线，以两岸警方的交流兼容两岸军方的交流。
（三）力促两岸反恐情报的合作。综观世界各国各地区的反恐措施，莫不把对外开展反恐情报合作列为优先方向。法国为加强对外情报交换，由法国打击恐怖主义斗争有关机构与他方同等机构保持经常联系，交换的情报范围涵盖在法国或外国预谋或实施恐怖主义行动、参加这些行动的有关人员、行动方式、谋杀活动使用的技术手段、恐怖主义集团、恐怖主义分子的战略和目标、招聘和组织状况、后勤支援网络（物资、武器、资金提供、训练）等方面的情况，此外还有有关武器、炸药或敏感物质的非法买卖以及信息技术利用乃至大规模杀伤性武器的情报。意大利既与美欧国家加强情报合作，也巩固与埃及、巴勒斯坦等阿拉伯国家情报组织的工作联系，并选派外语水平好、综合素质高的人员组成“行动小分队”，在国际范围内广泛活动，与外国外地区同行互通情资。两岸开展反恐情报合作，应立足实际需要，逐步拓展范围。目前可锁定东亚、东南亚、南太平洋地区，交换可能破坏上述地区安宁的恐怖主义或其它犯罪行为的情报，提供有关、武装人员、激进组织的资料。长期相互敌对的两岸军情界，“度尽劫波兄弟在，相逢一笑泯恩仇”，可以依托“中国警察学会”和“刑事侦防协会”的沟通平台，深入细致地开展反恐军事情报业务交流。
（四）探索两岸反恐训练的协同。台湾迄今为止，尚未有专门的反恐训练场所，的反恐训练水平亦逊于大陆。大陆完全可以在反恐训练方面为台湾提供真诚的帮助，训练的内容可以包括心理战、情报收集、炸弹及爆炸物的探测、爆炸后的调查、机场安全、护照的安全和检查等，机动处置的军事训练尤为重要。为了威慑国际和两岸刑事犯罪分子，同时也为了给两岸民众及全球华人增强反恐的意识和树立反恐的信心，两岸应该携手开展反恐军事演练，并通过反恐军事演练来探索提升反恐效果的新路。这种反恐军事演练，初期可由两岸的海岸巡防部队参演，并在厦金海域举行。经由彼此的熟悉与经验交流，为未来海峡两岸在其它海域的海空军联合军演累积互信，创造条件。
参考文献：
内容提要: 面对国内日益严峻的洗钱形势,俄罗斯在1997年的《俄罗斯联邦刑法典》中将洗钱行为犯罪化。迫于国际社会打击洗钱的政治压力,在面对众多阻力的情形下,俄罗斯于2001年对《俄罗斯联邦刑法典》的洗钱规定予以了修正,初步形成了打击洗钱活动的法律体系。在2002年和2004年,根据本国的形势和有关国际公约的要求,俄罗斯又制定和修正了《反洗钱和恐怖融资法》,朝着综合性的反洗钱和恐怖融资的法律机制发展。俄罗斯反洗钱的立法背景和经验,对我国完善反洗钱法律制度具有启示作用。
据不完全统计,从1992年到1997年,约有1330亿美元与洗钱相关的资金从俄罗斯转出。仅在2000 年的前11个月,俄罗斯执法部门就发现了35. 2万起经济犯罪案件,比1999年同期增长了25%。①另据报道,在2001年,通过不健全的俄罗斯银行、保险公司和所清洗的资金就达到1000 亿美元以上,占到国家国民生产总值的40%以上。②为了阻止非法利润的合法化,打击经济犯罪的蔓延,俄罗斯政府实施了停止金融自由化、控制外汇兑换以及采取若干立法措施等手段,其中一个重要举措就是通过1997年1月1日生效的《俄罗斯联邦刑法典》将洗钱行为犯罪化,规定了打击洗钱的罪状和法定刑。
一、《俄罗斯联邦刑法典》(1997年)
1997年《俄罗斯联邦刑法典》第174条是关于洗钱罪的规定,只是称谓为“使非法获取的货币或其他资产合法化(legalization ofmoney or ofanyotherassetsacquired il2legally) ”,指对于明知是非法手段获得的货币或其他财产,行为人进行金融交易或其他交易,以及利用上述货币或财产实施经营或者其他经济活动之行为。对于构成犯罪的行为人,可判处数额为最低劳动报酬的500倍至700倍的或者被判刑人5个月至7个月的工资或其他收入的罚金,或者4年以下剥夺自由刑,可以并处数额为最低劳动报酬的100倍的或者被判刑人1个月以内的工资或其他收入的罚金;如果是事先通谋的犯罪团伙实施的,或者多次实施的,或者利用自己职务之便实施的,则判处4年以上8年以下剥夺自由刑,可以并处没收财产;对于有组织犯罪团伙实施的,可判处7年以上10年以下剥夺自由刑,可以并处没收财产。③
从该条款的制定背景和内容来看,它清晰地表明了俄罗斯政府将洗钱行为犯罪化的目的。然而,对于洗钱罪的犯罪对象,该条款只说明它是非法手段所获得的货币或其他财产,而没有清楚地规定其应当是犯罪收益;同时,该条款没有明确地阐明“金融交易”和“其他交易”的含义;此外,该条款关于“非法手段”的模糊规定不容易操作,也没有涵盖俄罗斯在经济转型期间可能出现的大量洗钱行为,其结果导致该条款的适用不仅是微弱的,而是不连续的。④有鉴于此,在1999年,俄罗斯国家杜马⑤就试图制定一个综合性的反洗钱法律。当俄罗斯国家杜马和联邦委员会在1999年7月联合协商和通过该法律之后,叶利钦总统却否决了它。在否决信中,叶利钦总统认为:该反洗钱法律与俄罗斯在1999年5月7日签署欧盟理事会《反洗钱公约》⑥后所承担的国际义务相抵触,而且不符合俄罗斯宪法关于确保商品和服务的自由流动以及保护财产权的精神。于是,叶利钦总统宣布:该法律所提及的非法收益不符合《俄罗斯联邦刑法典》关于犯罪概念的条款,其准许在未经法官决定的情形下暂停交易的规定潜在地违反了宪法的隐私权。⑦
二、《俄罗斯联邦刑法典》修正案(2001年)
(一)制定修正案的背景
2000 年, 金融行动工作组( financial action taskforce,简称为fatf) ⑧不满意俄罗斯未能有效地控制洗钱活动的情况,认为俄罗斯缺乏综合性的反洗钱法律和符合国际标准的实施条例,尤其是没有规定以下制度和机制:综合性的识别客户义务、可疑交易报告制度、全面运行的金融情报单位( fiu) 、设立有效和及时地提供国外指控洗钱的证据之程序。⑨ 据此, fatf将俄罗斯列为没有采取有效措施预防洗钱的国家“黑名单”之中,建议国际社会在与所列国家的公司和金融机构往来时采取防备的态度。如果俄罗斯在2001年9月底之前未能有效地解决它所存在的问题, fatf还打算进一步采取制裁措施,这将会导致俄罗斯的公民和法人在与世界上主要的工业国进行商业往来或开立新账户时极其困难。同时,被列入“黑名单”也使得俄罗斯在政治上处于尴尬的局面。⑩ 俄罗斯金融制度的不完善和不稳定也直接影响了外国在俄罗斯市场的投资信心。制裁和消极影响的压力迫使普京总统必须采取一系列的补救措施,其中一个最重大的举措就是修正《俄罗斯联邦刑法典》第174条关于洗钱的规定。
最初提交的修正案内容与俄罗斯国家杜马在1999年7月通过却被叶利钦总统否决的反洗钱法律是一致的。然而,该修正案遭到了俄罗斯商业界,特别是房地产业的强烈批评,也在联邦会议上遇到了很大的阻力。有鉴于此,俄罗斯立法者拒绝了第一稿修正案,但是,俄罗斯国家杜马坚持认为该修正案是非常重要的,因为它为建立反洗钱的金融交易制度奠定了法律基础。⑾ 2001 年5 月28日,普京总统签署了批准欧盟理事会《反洗钱公约》的法律。在此背景下,在2001年7月13日,俄罗斯国家杜马最终以237票支持、43票反对的表决结果,通过了《俄罗斯联邦刑法典》修正案,联邦委员会于7月20日核准,普京总统在8月7日予以签署。⑿ 该修正案包括两个部分的内容,于2002年2月1日生效。
(二)修正案的刑事内容
根据该修正案第一部分《2001年第121 - fz号关于制定联邦反洗钱法律的修正案》的要求,将“使他人以犯罪手段获取的资金和其他财产合法化(legalization offunds and other property acquired by other persons throughcriminalmeans) ”作为《俄罗斯联邦刑法典》第174条的标题和新内容。该罪是指对于明知是他人以犯罪手段获取的一定数额的资金或其他财产,行为人进行金融交易和其他交易,并且为了使上述资金或财产在表面上合法化而占有、使用和处置之行为。至于该罪的法定刑和加重处罚的情形,与1997年《俄罗斯联邦刑法典》的规定完全相同,没有变化。
若将该修正案第一部分的规定与1997年《俄罗斯联邦刑法典》仔细比对,可以发现两者具有以下不同点: (1)罪名的称谓不同。前者称作“使他人以犯罪手段获取的资金和其他财产合法化”,后者是“使非法获取的货币或其他资产合法化”。( 2)犯罪对象的界定有较大的差异。前者是“资金或其他财产”,而且要求是“以犯罪手段获取”,由此可见,前者所规定的上游犯罪是比较广泛的,包括了除四种犯罪⒀以外的所有犯罪行为;而后者是“货币或其他财产”,获取的方法则泛泛地规定为“非法手段”。(3)洗钱的行为方式不同。两者都规定了“进行金融交易和其他交易”这种方式,但是修正案舍弃了后者关于“实施经营或者其他经济活动”之笼统规定,用更为具体的“为使资金或财产在表面上合法化而占有、使用和处置”之方式予以取代,抓住了洗钱行为的本质特征。(4)犯罪主体不同。修正案将犯罪对象限定在“他人的”资金或财产,因而不包括实施上游犯罪的行为人本人在内;后者则没有规定。(5)犯罪主观方面不同。尽管两者都将行为人对非法性的认识规定为“明知”,认为只能由故意构成,不包括过失,但修正案规定了犯罪目的,认为是“为了使以犯罪手段获取的资金或财产在表面上合法化”,而后者则没有将犯罪目的列为必备要素。综上所述,该修正案关于罪状的阐释更为具体。
(三)综合性的修正内容
该修正案的第二部分《2001年第115 - fz号关于反洗钱的法律》包括以下5章:一般规定;预防洗钱;反洗钱行动的组织;反洗钱领域的国际合作;最后条款。在第二部分中,详细地规定了许多关键词的定义,这与《俄罗斯联邦刑法典》第174条的规定形成了相互对应的关系,有助于该罪名的适用。例如,在第3 条“基本用语”中,对“以犯罪手段获取”的基本含义予以了规定,认为其是指通过实施犯罪所获得的货币资金或其他财产,但不包括现行刑法典第193条、第194条、第198条和第199条所规定的四种犯罪,因为这些条文已经规定了相应的刑事责任;至于“对资金或其他财产进行交易”,该条认为是指自然人或法人意图设立、改变、终止所涉及资金或其他财产的相应的民事权利和义务之行为。
此外,该修正案第二部分还包括了以下主要内容:(1)第4条叙述了反洗钱的措施,包括:义务性的内部控制机制;义务控制;禁止向客户和他人告知所采取的反洗钱措施;联邦法律所规定的其他措施等; ( 2)第5 条列举了经营货币资金或其他财产的机构之范围,包括:银行等信用机构,证券市场中的职业中介人,保险公司和租借公司,提供货币传送业务的邮政、电报和其他非信用机构,典当公司等; (3)第6条规定:如果个人和法人所交易的资金或其他财产的数额达到或者超过60万卢布,经营货币资金或其他财产的机构就应当对该交易实施义务性的控制以及向有关执法部门报告交易的情况; (4)第7条是该部分篇幅最大的条款,规定了经营货币资金或其他财产的机构之权利和职责,包括:客户和受益人的识别、保存交易记录、报告可疑交易、建立内部控制规则和实施计划等; (5)第8条是关于设立反洗钱职能机构的规定; (6)第10条到第12条是关于确保反洗钱国际合作所必需的综合性措施,包括交换情报、提供法律支持、承认外国法院的判决、引渡和转交罪犯等; (7)第13条则是关于处罚规定,对于违法的经营货币资金或其他财产的机构,可撤销金融许可执照;至于违法的自然人,原则性地规定要依法承担相应的行政、民事和刑事责任。由此可见,该修正案第二部分实质上带有了综合性的反洗钱法性质。
(四)修正案的成效
《俄罗斯联邦刑法典》修正案的制定,标志着俄罗斯已经建立起反洗钱的刑事法律体系和综合性的法律机制。这也得到了fatf的认可,于2002年10月将俄罗斯从打击洗钱活动不力国家的“黑名单”中删除,并且吸收俄罗斯为fatf的成员国。
三、《反洗钱和恐怖融资法》(2002年和2004年)
面对俄罗斯国内日趋严重的恐怖主义和分裂国家的局面,在“9. 11恐怖事件”后国际社会打击恐怖主义的大形势下, 2002年10月31日俄罗斯通过了《反洗钱和恐怖融资法》,并且于2003年1月3日开始实施。从该法的内容上看,它实际上是在《2001年第115 - fz号关于反洗钱的法律》的基础上修订而成的,也包括5章17条,只是该法进行了立法技术上的处理,即在法律的标题、第2章到第4章的名称以及具体条款的相应之处加入了“恐怖融资”的字样。另外,在第5 条中,修改和扩大了经营货币资金或其他财产的机构之范围,规定其包括以下8 种机构和公司:信用机构;证券市场的职业参与人;保险公司和租借公司;联邦邮政通讯机构;典当公司;买卖贵金属、宝石、珠宝的机构;安排和组织赛马、以及其他游戏的机构;管理投资基金和非政府养老基金的机构。
2004年7月28日,俄罗斯通过了《2004年联邦第88- fz号关于反洗钱和恐怖融资的法律》,对2002年的《反洗钱和恐怖融资法》予以修订,并且于2004年9月1日开始实施。通过内容的比对,可以看出该法保留了2002年《反洗钱和恐怖融资法》的基本原貌,也包括5 章17条,在实质内容上没有太大的变化。但是,对于经营货币资金或其他财产的机构,该法在第5条增加了第九种机构,即对买卖房地产的交易提供中介服务的机构。另外,在第7条“经营货币资金或其他财产的机构之权利和职责”之后,又增加了第7. 1条,其内容是“其他人的权利和职责”,规定律师、公证人以及其他提供法律和会计服务的人员,在他们以客户的名义或者为了客户的利益,准备或者实施资金或其他财产的经营活动之时,也必须履行第7条所规定的识别客户、建立内部控制规则、保存信息等义务。由此可见,俄罗斯2004年的《反洗钱和恐怖融资法》的修订内容,是为了符合fatf在2003年第二次修订《40项建议》⒁时所增加内容的要求和标准。
四、比较与启示
根据本国的严峻的洗钱形势、国际社会打击洗钱的政治压力和有关国际公约的要求,俄罗斯逐渐地建立起__了自己的反洗钱法律体系,主要包括两个部分: ( 1)刑事立法。这表现在《俄罗斯联邦刑法典》以及修正案的第一部分中,规定了洗钱的罪状和法定刑; (2)预防性的立法。这主要体现在具有综合性反洗钱法性质的《俄罗斯联邦刑法典》修正案的第二部分以及《反洗钱和恐怖融资法》,以推动洗钱防范机制的建立和完善。
与俄罗斯相比较,我国也面临着严峻的反洗钱形势,只是国际社会的政治压力相对较小。过去比较明显的压力是我国为了使反洗钱和恐怖融资工作融入国际合作框架而积极寻求加入fatf,为此而在反洗钱的立法上努力满足加入fatf的“门槛”条件,这具体表现为通过2001年的《刑法修正案(三) 》和2006年的《刑法修正案(六) 》来扩大洗钱罪的上游犯罪,以及于2006年制定综合性的《反洗钱法》。因此,从反洗钱的法律框架上比较,我国与俄罗斯均包括刑事立法与预防性立法两个部分,从而为打击洗钱活动提供了较为完备的法律武器,这也得到了fatf的认可,其赞赏我国在制定《刑法修正案》和《反洗钱法》之后很短的时间内就在贯彻和加强反洗钱和恐怖融资制度的工作中取得了重大进步,并且在2007年6月28日吸收我国成为该组织的成员。同时我们也应该看到,在fatf于2007年6月依据《40 + 9项建议》的标准对中国反洗钱和恐怖融资工作的评估报告中,对我国的“打分”并不高,认为我国完全达标的有8项,大部分达标的为16项,部分达标的有16项,未达标的多达9项。⒂ 这说明我国反洗钱的法律制度还有待于进一步完善,这也是我国将来在反洗钱制度上所面临的国际压力。从某种意义上说, 2009年通过的《刑法修正案(七) 》将单位增设为第312条的犯罪主体,就是为了回应fafa对我国反洗钱法律制度的批评。
在关于洗钱的犯罪化上,俄罗斯采用单一的罪名规定,而我国则采取区别打击的罪名体系,通过《刑法》的四个条文将洗钱行为犯罪化:第191条的洗钱罪;第312条的掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得利益罪;第349 条的窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪;第120条之一的资助恐怖活动罪。通过比较研究,笔者认为,俄罗斯反洗钱的立法体系在一定程度上具有自己的独特之处,对于中国反洗钱法律制度的完善有以下几点启示:
1. 完善我国的反恐怖融资法律体系
恐怖融资是恐怖组织生存、发展和从事恐怖活动的资金基础和关键来源。伴随“9. 11事件”的发生,国际社会形成了将反洗钱与打击恐怖融资紧密联系在一起的共识,许多国家的反洗钱观念也发生了急剧的变化,将打击洗钱的重心从毒品交易和有组织犯罪转变为恐怖融资。在这种国际大形势的压力下,许多国家和地区都自愿或者不自愿地加入到全球反洗钱的总体斗争之中,强化了国际反恐怖融资的重心。⒃ 我国目前专门的反恐怖融资法律,主要是中国人民银行于2007年6月颁布的《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》,但是该办法的法律级别太低,属于部门规章的性质;虽然《反洗钱法》第36条规定对涉嫌恐怖活动资金的监控适用本法,但仅是在“附则”里用一个条文简单地援用规定,完全没有在反洗钱的基本法中彰显出反恐怖融资的重心。另外,这两个法规均将反洗钱和恐怖融资的义务主体限定在金融机构上,范围也太狭窄。据此, fatf认为我国综合性的反洗钱和恐怖融资的预防措施是有限地符合fatf确立的标准,也没有独立的恐怖融资预防机制以冻结恐怖分子的资产。⒄ 因此,关于中国的反恐怖融资措施,我国可以吸取俄罗斯的立法经验,应当从只适用于金融机构扩充到非金融领域和职业,例如为买卖房地产的交易提供中介服务的机构、律师、公证人以及其他提供法律和会计服务的人员等;在立法技术上,借鉴俄罗斯制定2002 年《反洗钱和恐怖融资法》的处理方法,也可以对我国《反洗钱法》在法律的标题、章节的名称以及具体条款涉及洗钱字眼的后面加入“恐怖融资”的字样,以突出我国基本的反洗钱法律对打击恐怖融资的重视。
2. 改进洗钱罪的行为方式规定
我国1997年的《刑法典》在第191条列举了五种具体的洗钱行为方式。从行为性质上看,洗钱的行为方式基本属于“协助型”,而且均发生在通过金融机构转换、转移的交易过程之中,侧重于规定脏钱转换的具体表现,均属于早期比较典型的洗钱方式。但是,目前洗钱的方式和手段在不断翻新,各种洗钱手段的组合变得更加复杂缜密。因此,从洗钱发生的领域和行为方式来看,我国也应当将非金融交易以外的洗钱方式纳入反洗钱刑事立法的视野,可以借鉴俄罗斯不采用列举洗钱方式、以“进行金融交易和其他交易”概括规定的做法,以改进我国洗钱罪的客观行为方式之规定。这就既抓住了洗钱的本质,又可以避免挂一漏万的缺陷。实际上,尽管洗钱的行为方式多种多样,其本质和最终目的还在于为非法资金和收益披上“合法”的外衣,实现脏钱的安全循环使用,以取得更大的经济利益。这应该是我国完善洗钱罪的客观行为方式之立足点,而俄罗斯《联邦刑法典》第174 条关于“为了使上述资金或财产在表面上合法化”的规定就较好地体现了这一立足点。
注：
①olga sher, breaking thewash cycle: new money laundering laws in russia, new york law school journal of international & comparativelaw, vol. 22, 2003, pp. 627 - 628.
②laundering legislation is test of the kremlin’swill, st. petersburg times, june 13, 2001.
③ugolovnyi kodeks rf [ the criminal code of the russian federation ] adopted june 13, 1996,no. 63 - fz, translated in lexis, int’llaw library,rflaw file. 另参见赵微:《俄罗斯联邦刑法》,法律出版社2003年版,第347 - 348页。需要说明的是,在此书中,将第174条翻译为“洗钱”罪。
④ olga sher, breaking thewash cycle: new money laundering laws in russia, new york law school journal of international & comparativelaw, vol. 22, 2003, pp. 632 - 633.
⑤根据俄罗斯宪法,俄罗斯联邦会议是俄罗斯联邦的代表和立法机关,由两院组成,上院是联邦委员会,下院称为国家杜马。俄罗斯法律的通过需经过集体讨论,法律草案一般先由国家杜马通过,再由联邦委员会予以核准,最后由总统签署。
⑥为了要求成员国在国内法中采取有效的手段以打击严重犯罪和剥夺罪犯的非法收益,促进调查、搜查、扣押和没收所有类型犯罪收益的国际合作,在1990年9月,第443次欧盟理事会通过了《关于清洗、搜查、扣押和没收犯罪收益的公约》(简称为“欧盟理事会《反洗钱公约》”) 。在欧洲层面和欧洲范围之外,该公约被认为是在反洗钱的政策制定、政治宣言和实践活动方面的关键性文件。
⑦david hoffman, cap ital outflow problem cripp lesalready ailing russian economy, 119wash. post 35 (1999).
⑧fatf成立于1989年,是目前世界上最具影响力和权威、专门致力于国际反洗钱和恐怖融资的一个政府间国际组织,其目的是为了在国家和国际层面设立反洗钱和恐怖融资的国际标准,以促进国内反洗钱和恐怖融资的立法和制度改革。
⑨fatf progress report on non - cooperative countries and territories, february 1, 2001.
⑩valeria korchagina, russia is to remain on“dirty - cash”blacklist”, st. petersburg times, sep tember 11, 2001.
⑾interview by astridwendlandt with alexander urmanov, legal adviser at the duma, in russia to hurry money laundering law, financialtimes, march 16, 2001.
⑿russia’s president signed laws on resistance tomoney laundering, economic news, august 7, 2001.
⒀根据1997年《俄罗斯联邦刑法典》第193条、第194条、第198条和第199条的规定,这四种犯罪分别是:不从境外返还外汇资金罪;逃避关税罪;公民逃避纳税罪;规避缴纳从经济组织征收的税款罪。
⒁ fatf在成立不到一年的时候,就在1990年4月制定了《40项建议》,并且在1996年予以第一次修订。2001年10月,鉴于国际恐怖主义活动日益猖獗, fatf将反恐融资问题也纳入自己的工作范围,于是制定出《反恐融资8项特别建议》,作为《40项建议》的补充。在2003年,为了建立一个更加有力、全面和相符的反洗钱和恐怖融资的基本框架, fatf对《40项建议》进行了第二次修订。后来,在2004年10月,fatf又单独制定了一项关于现款送递的特别建议,从而使《反恐融资8项特别建议》的内容增加到9项,并且与《40项建议》在一起,统称为《40 + 9项建议》。目前,《40 + 9项建议》是世界上反洗钱和恐怖融资的最具权威性文件,为全球反洗钱和恐怖融资斗争奠定了基本框架和国际标准,对各国立法以及国际反洗钱法律制度的发展起到了重要的指导作用。
⒂fatf, summary of the thirdmutual evaluation report on anti - money laundering and combating the financing of terrorism on the peop le’s republic of china, 29 june 2007, para. 2 - 3 and p. 13.
【关键词】公共危机管理 法律体系 对策
【基金项目】 本文系天津哲学社会科学基金项目《公共危机处理运行机制研究》（编号TJGL10-960）和国家社科基金项目《在我国社会管理体系中建立前馈控制系统的研究》（编号BSH031）成果之一。
建立和完善公共危机管理机制是我国公共危机管理的核心，公共危机管理法制是这一机制的重要方面之一。公共危机管理法制是通过各种法律、法令、法规和复议、仲裁、审判等方式方法进行公共危机管理的方法。公共危机管理法制包括制定法律和建立各种法规、执行相应的司法工作两个方面。法律法规是现代文明社会公共危机管理的基本依据，是合理处置公共危机、保护人权和物权的可靠手段，也是公共危机管理理论的具体化或操作化。为了适应新型危机的诸多挑战，需要修改和完善公共危机管理法律，确保公共危机管理工作法制化、标准化和统一化。
一、我国公共危机管理立法的基本情况
自1949年新中国成立迄今，我国在公共危机管理领域制定了大量法律法规，形成了覆盖各个法律层级的公共危机管理体系，分布在宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章各个层级法律文件中。据统计，目前我已经制定公共危机应对类的法律有36部，行政法规37部，部门规章55部，有关文件近120件。现有法律体系表现为基本立法与专门立法相结合的立法特征，作为基本法的《中华人民共和国突发事件应对法》（下称“应对法”）对各类公共危机事件管理中的共同问题及其处理的过程做出了较为系统、全面的规定，为突发事件处理提供了基本的法律依据。在基本法之外存在大量分散、应对特定种类突发事件的单项立法。较好地实现了应急管理法治统一与具体领域特别应对相结合。大量单项立法形式上已经覆盖了一般性突发事件领域中的各种类型突发事件的应对，其优点是针对性强，或者结合某类突发事件的特点，或者结合某个阶段应对工作的特点，规定更具针对性的应对措施[1]。我国公共危机管理法规按其引发诱因分为社会安全、自然灾害、公共卫生、生产事故四类。
（一）社会安全类
1.战争与动员状态法。战争与动员状态的法律法规主要有：《中华人民共和国宪法》、《国防交通条例》、《民用运力国防动员条例》、《兵役法》、《预备役军官法》和《人民防空法》。宪法规定了全国人民代表大会决定战争与和平问题；全国人民代表大会常务委员会决定战争状态的宣布，决定全国总动员或者局部动员；中华人民共和国主席根据全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会的决定宣布战争状态，动员令。
2.国家安全法。《中华人民共和国国家安全法》所称危害国家安全的行为，是指境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的，或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施危害中华人民共和国国家安全的行为。该法对国家安全部门在维护国家安全中的职责、公民和组织在维护国家安全中的义务和权利作了规定。
3.紧急状态法。紧急状态法在我国尚无统一的法律法规规定，只是一些相关法律、法规和我国加入的国际条约中有所体现。如《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第18条第4款以及《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第18条第4款规定；《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》第26条的规定；《中华人民共和国和美利坚合众国贸易关系协定》、《中华人民共和国和日本国关于鼓励和相互保护投资协定》等对紧急状态作了较为详细的规定；我国规定的类似于国外实施的紧急状态，由于我国宪法规定的是，过去拉萨、北京也是宣布实行，所以法律名称仍然规定为法。
4.反恐怖法律法规。我国反恐立法大致可以分为以下三大部分。第一，参加国际条约而承担的反恐义务。中国目前已参加了全部全球性12个反恐国际公约和1个区域性反恐公约。这些公约的内容被引入国内法，变成中国国内反恐法的内容。明确了恐怖犯罪的行为、缔约国对恐怖犯罪应采取的必要措施、缔约国反恐合作的措施、反恐的引渡原则。第二，刑法中直接与反恐有关的规定。2001年颁布的刑法增加了反恐的内容，设立了反恐的罪名，加重了量刑。第三，刑法中间接与反恐相关的罪名颇多。以刑法中的第二章“危害公共安全罪”为例，其中的114-123等条款都可适用于恐怖主义犯罪。这些规定不同程度与反恐有关，量刑比较严厉，体现了国际反恐的精神[1]。但在预防恐怖活动方面，没有规定。
5.一般社会安全法规。这类法规主要是“应对法”，对突发事件预防预控、应急处置、善后恢复等措施及其组织设计做了较为系统的规定，该法在一定程度上具有基本法的性质。
（二）自然灾害类
我国在对抗自然灾害领域内的立法比较完善，主要包括20世纪80年代的《森林法》、《森林防火条例》，20世纪90年代的《防震减灾法》、《防洪法》，21世纪的《气象法》、《水法》。这些立法从主要针对普遍性灾害到涵盖冷僻性灾害。
（三） 事故灾难类
由于事故灾难的种类繁多，使得与其相关的法律、法规也比较复杂。主要包括《渔业法》、《铁路运输安全保护条例》、《海上交通事故调查处理条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《安全生产法》、《民用核设施安全监督管理条例》、《核电厂核事故应急管理条例》。事故灾难类的公共危机立法已经涵盖了日常生产生活的方方面面，尤其是2002年颁布的《安全生产法》比较系统规定了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，并确立了安全第一、预防为主的基本方针。
（四）公共卫生事件类
我国最早的一部公共卫生危机管理法规是1956年劳动部制定的《防止沥青中毒办法》。随后制定了5部涉及到传染病防治、食品卫生和沥青中毒、危险化学品、传染性非典型性肺炎、血吸虫重大疫情、疟疾爆发流行等危机管理法律文件，2003年颁发的《突发公共卫生事件应急条例》是我国突发公共卫生事件管理类法律、法规的一个里程碑 [2]。
（五）我国应急法制中的应急预案体系
应急预案在本质上是各种应急法律规范的具体执行方案。但分析发现，目前的国家和省级预案却创制、补充了大量的法律规范，用于弥补立法缺陷，使预案本身成为应急法律体系的一部分。具有一定程度上行政法规和规章的性质[3]。我国危机管理预案体系包括：（1）总体应急预案。2006年颁发的《国家突发公共事件总体应急预案》明确规定了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的总纲。（2）地方性的应急预案。包括省、市、地、县、乡以及各单位、各企事业团体、各部门根据《国家突发公共事件总体应急预案》制定的的应急预案。（3）军队处置突发事件总体应急预案。军队处置突发事件总体应急预案与国家应急预案相互衔接，又自成一体。
二、我国公共危机管理法制建设存在的主要问题
近年来，频繁的应急管理实践使我国政府在处置突发公共事件方面积累了相当的经验，建立了较完备的应急管理法律体系。但是在应急管理制度建设上没有走出传统的官僚制，存在着地方政府应急管理责任对上不对下，在实际应急处置活动中出现反应迟缓、协调不力、处理困难等问题，法律法规尚需进一步完善。
（一） 法律体系不完善，存在立法空白领域
1.处置法不完善。《法》主要适用于国内非常严重的动乱、暴乱或骚乱，不适用于一些小规模民众性。当前，我国处在高发期，此种态势仍将延续相当长的一段时间。这类事件对社会稳定、生命和财产安全、人心向背等影响较大，因此，需要一部针对预防预控、处置、善后恢复的法律。
2.反恐怖法不完善。与中东、美国等国家比较，我国恐怖袭击爆发频率相对较低，应对恐怖袭击的实战经验不足，应对方案主要停留在反恐训练等事务性层面。我国虽然参加了一些有关反恐怖的国际条约，但国际法并不能在我国直接应用，尚需转化成国内法才能发挥其作用。
3.紧急状态立法不统一。《中华人民共和国宪法》只规定了紧急状态的决定机关和宣布机关，没有规定何为紧急状态，紧急状态之下的相应制度。因此，需要在实体法律层面规范化、具体化。“应对法”虽然具有基本法性质，但不适用于紧急状态。《法》是针对较为严重的骚乱事件所采取的一种严厉的应急措施，也不适合于所有紧急状态情形。
（二）法律结构不合理，存在法律适用上的混乱与冲突
1.缺乏真正统一公共危机管理基本法。虽然颁布了“应对法”，但公共危机管理立法总体上仍然是分散性的。我国宪法、刑法、民法、商法、行政法、涉外法、诉讼和非诉讼程序等都涉及到公共危机事件的防治、应对。 “应对法”是带有基本法性质的突发事件应对法规，但该法对我国危机管理法律规范还未作出全面的整合，没有涵盖所有类型的危机管理，尚未对许多跨部门的危机管理进行立法调整，缺乏公共危机处理的基本原则和具体的整合措施条款，因此，该法尚不是危机管理的基本法。另外，一事一立法往往造成立法重复，不利于整合突发事件应对平台，造成资源浪费。
2.法律法规种类、层次繁多，彼此独立，交叉重复。我国公共危机管理的法律、法规可分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全四大类。每一类包含十几部甚至几十部法律、法规，其中包括全国人大制定的正规性法律、行政法规和部门规章。它们在内容上彼此独立，交叉重复和冲突的地方比较多，执行上互不干涉。突发事件本来就种类繁多，适用的法律也各不相同。这种格局造成部门之间、地方之间、上下级行政部门之间缺乏有效地沟通和协作。一些地方保护主义色彩立法也削弱了处理突发事件的合力，并造成了突发事件类法律适用上的混乱局面，影响了法律法规的有效执行。例如，水资源及防洪这一类突发事件的法律有《水法》、《防洪法》、《防汛条例》、《水库大坝安全管理条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《军队参加抢险救灾条例》等。再加一部广泛适用的“应对法”，还有其他部门规章、众多的地方性规章。在水患预防、应急时，面对这些法律法规，难以依法做出最有效的选择。
（三）部分法律内容缺失或不具体
1.缺乏私权利救济保护的具体法律规定。在公共危机处置的紧急时刻，为了迅速保护生命和财产安全，在行使公权力的时候往往会牺牲部分公民的私权或私利，这在原则上是正当的，但在具体实践中，公民的哪些具体的私权利是可以被克减的，可以被克减到何种程度，可以由哪些行政机关进行克减，克减的程序如何等；哪些私权是不可以被克减的；当公民的私权或私利受到不必要的克减时，应当通过哪些途径寻求救济等尚未做出明确的规定。
2.应急行政权力的授予及规制不具体。在对突发事件的应急处置中，为了保证政府有足够的手段和措施来应对突发事件，对政府享有何种权力进行了具体规定，但对权力行使的程序缺乏明确规定。
3.对公共危机管理组织间的横向协调与合作的规定不够充分。公共危机管理的多数立法规定了应急处置工作的主管机关和协助机关及其权责，但对于跨省、市、县之间的协调与合作，中央部门与地方政府之间的协调与合作等，没有明确的规定约束。
4.对公共危机管理主体的法律规定单一、原则化。目前立法主要规定了政府如何组织实施灾后重建工作，对于如何调动社会组织，如何充分发挥公民自救，只有一些原则性的条款，缺乏明确的规定。如在汶川地震救援工作中，大家已经感受到志愿者的热情和力量，但由于欠缺有效组织，出现了一些问题[1]。
（四）立法主体不合法理
我国立法主体是多元化的，许多立法规划是由行政机关或地方政府来实施，造成权力机关（人大）对立法控制的减弱，容易导致行政机关和地方政府的权力滥用。在公共危机管理法律法规方面表现为部门管理色彩较重，管理部门分散，对各种公共危机管理缺乏宏观性的总体考虑，在危机处置过程中处于被动地位。以自然灾害为例，我国一方面灾害种类比较多，不同灾害的防治工作特点也不一样；另一方面我国目前的防灾减灾体制为分散型，除了救灾物资、工具、对受灾者的救助以及对殉职者的抚恤等由民政部门统一管理之外，每一个灾种，从灾害预防、应急，到灾害救助、恢复重建，其管理体制都是与现有的行政管理体制相配套的，很难实现在一个统一的灾害防治组织体制下对各种灾害防治工作进行统筹安排和统一规划[2]。
三、完善我国公共危机管理法规体系
（一） 弥补立法空白领域，完善法制体系
1.完善处置法。尽管“应对法””对社会安全类事件在预防预控、处置方面做了不少规定，《公安机关处置规定》重点对的处置做了规定，但的特殊性依然没有体现，如何从源头上消除依然没有解决。的特殊性是公民的合法利益受到了侵害，长期没得到解决，导致积怨越来越深，以致最后爆发。从社会公平角度看，的爆发有其合法性的一面。导致的原因往往是社会各个政府部门、企业及其他公共组织都有可能。因此，要从法律、制度上加强在预防预控和事后追责方面的规定。
2.完善反恐怖法。制定专门、系统的反恐法律。为了有效地防止和打击恐怖主义犯罪，中国需要有一部专门、内容系统的反恐的法律，规范反恐行动，调动各方力量，明确反恐职责，有力地打击恐怖主义犯罪。其内容主要有：明确恐怖犯罪；确立反恐的基本原则；全面规定实体法方面的内容，把已有的和根据发展趋势可能出现的恐怖主义犯罪行为都一一列出；规定特殊的程序法内容；规定专门的反恐机构与反恐监督机构。
3.完善紧急状态法。紧急状态法分散在宪法、“应对法”、港澳基本法和法、专利法等法规当中。战争、严重动乱、重大灾难都会造成紧急状态，对这些不同的紧急状态的规定、预防预控、处置、善后回复等都有其各自的特征，需要进行系统的理论研究，并通过系统的立法加以规定。因此需要一部专门的紧急状态法。另外，《战时经济管制法》、《灾害保险法》、《灾害救助和补偿法》等法律制度需进一步完善。
（二） 调整法律结构，明晰法律适用范围
1.完善“应对法”。我国目前尽管理颁布了“应对法”，但从总体上讲，危机管理立法状态仍然是分散性的。“应对法”带有基本法性质，但该法对我国危机管理法律规范还未做出全面的整合，没有涵盖所有类型的危机管理，尚未对许多跨部门的危机管理立法进行调整，缺少较高的危机思想原则和具体的整合措施条款，因此，该法尚不是真正意义上危机管理的基本法。可以考虑将紧急状态法、反恐怖法、战争状态法等危机管理方面的基本内容整合到“应对法”当中。
2.进一步清理各种危机的管理法律法规，消除冲突内容。由于我国危机管理法律法规种类、层次繁多，彼此独立，交叉重复、冲突，需要清理现有的法律法规。完善上位法律，修改、废止、解释下位法律法规，尤其要废止那些与上位法律冲突的、部门本位为主的行政规章。
（三） 明晰或补充重要法律内容
1.明晰私权利救济保护的法律内容。建议在“应对法”中具体规定：公民的哪些私权私利是可以被克减的，被克减到何种程度，可由哪些行政机关执行，执行的程序如何等；哪些是不可以被克减的；当公民的私权私利受到不必要的克减时，应当通过哪些途径寻求补偿等。
2.明晰应急行政权力的授予及规制。在对突发事件的应急处置中，授予了政府应对权力，尚需对这些权力的行使赋予正当的程序规定。“应对法”第12条、第49条对政府的相应权力进行了原则上的授予规定。究竟可以对哪些行政单位临时授予哪些紧急行政权力，并未做出细致的规定。因此，需要进一步明确规定执行部门、执行程序、监督部门等内容。
3.明晰、加重处罚规定。在对行政权力的制约及处罚方面，公共危机管理法律、法规的规定依然停留在原则层面。如“应对法”第63条规定各级政府及其部门违反本法规定，“不履行法定职责的，由其上级行政机关或监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分……”这种处罚规定没有明确指出何种机关、依照何种程序责令改正、给予何种处分等，缺乏可操作性。其结果便是责罚不能有效执行，含有三聚氰胺的毒奶粉反复出现，“染色馒头”，“回炉面包”，“瘦肉精”猪肉、“牛肉膏”、“毒胶囊”等事件不断出现，这些都表明，一是对直接犯罪处罚不力，犯罪成本低；二是行政部门监管不力处罚过轻。因此，要进一步明晰、加重对直接不法行为和行政执法部门失职的处罚。
4.补充组织间横向协调与合作的规定。突发事件的应对通常需要多个部门、多个地方政府等快速反应，因此，需要通过立法将不同部门、政府的职责明晰化，即对国家及其各个部门、地方政府及其各个部门、军队、地方自治团体等在危机预防、预控、应急处置、灾后重建等阶段的职责做具体的规定。
5.明晰有关公共危机管理主体的法律规定。目前立法主要规定了政府如何在危机预防、预控、应急处置、危机恢复等过程中的作用，对于如何调动其他社会组织，如何充分发挥公民自救，只有一些原则性的条款，欠缺对非政府组织力量参与危机管理的制度性安排。因此，需要在法律法规方面，进一步完善非政府组织、普通公民、志愿者等参与公共危机管理的目标、途径和行为[1]。
6.设立重奖举报法条。设立公众的对抗权是各国应急立法的经验，《突发公共卫生事件应急条例》做了这方面的尝试。《条例》第24条授予公众的隐患举报权、不作为举报权、举报权，要求有关机关公布统一突发公共事件报告、举报电话，并对举报突发公事件有功的单位和个人予以奖励[2]。建议在“应对法”中进一步增设这项规定。
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