关注情感体验，注重对学生戏剧演唱方法的指导。在以往的教学中，教师指导演唱仅仅停留于情绪、节拍、力度等方面的愿望性质的简单提示上，缺乏具体的技术性指导。而本课的设计不仅让学生在原有的知识积累下，通过iPad电子书学习戏曲，而且对学生的演唱技巧进行了具体有效的指导，并给了学生自由展示的机会。
发挥学生的主体地位，给他们更多的思考空间。本节课教学环节的设计循序渐进，在学生已有认知的基础上，给了他们很大的发挥空间。书中集成了大量的视频、动画、图片，选择题等，形象、直观地将所学知识呈现出来，使学生能在充分思考、聆听、比较的基础上进行学习，感受戏曲学习带来的快乐。
制作背景
我校是一所数字化研究示范校，教师在数字化研究方面已经有了一定的基础，学校通过学科课程把现代教育技术与音乐教学有机地结合起来，将音乐课堂教学的教与学融为一体。我校三、四、五年级学生，人手一个iPad，随着数字化课堂的不断发展，iBooks也逐渐进入了课堂，其凭借大量丰富的教学资源储备，以及方便实用的学习软件为学生的自主探究学习提供了广阔的平台。iPad环境下的音乐课堂在切实提高音乐课堂教学实效性上，其作用也日益显现，每位学生都能自觉学习五线谱，演奏书中学唱的歌曲，也能够弹奏钢琴，为自己演奏的乐曲创编伴奏，这是落实单元整体教学目标训练点的又一重要保障。因此，巧用现代教育技术，可以改进教与学的模式，提高教与学的效率，优化教与学的效果。身处这样的环境，也促使我不断努力研究数字化教学。
设计思路及内容结构
《戏曲》是音乐学科四年级上册第八课的内容。这是以传统民族戏剧――京剧为主题的单元，其中选取了京剧选段《甘洒热血写春秋》、京剧锣鼓经《急急风》等。本学习工具的制作旨在让学生对京剧的相关知识有所了解，并通过模唱模奏体验京剧艺术的博大精深。京剧伴奏是全剧演出的一个重要环节，是自始至终联系剧情的纽带，本学习工具的具体设计是想通过对京剧锣鼓经《急急风》的欣赏，使学生知道京剧武场和京剧文场的特点和伴奏乐器，了解它们在伴奏中的作用，进而体验京剧艺术中的节奏美和旋律美。
我使用iBooks设计了以下11页内容，各部分均以课程目标为依托，旨在帮助学生和教师高效地解决实际教学问题。
1.目录页
本页的设计旨在清楚明白地展示《戏曲》学习工具中所有需要学习和掌握的知识（如图1、下页图2）。
2.第1页
我首先引导学生了解什么是中国戏曲，即通过画廊的功能，展示戏曲中的各种扮相，初步了解传统戏曲文化。右边滚动栏里的文字，讲解什么是戏曲，这只是从文字角度来感受，学生并不能真正地寄情于景，所以我在左边画廊学习工具中，插入了大量图片，这样学生便可以一边欣赏戏曲中的各种扮相，一边将图文结合起来，在视觉的刺激下，感受什么是戏曲（如图3）。戏曲中的各种扮相，容易激发学生的学习兴趣，也能培养学生的审美情趣。
3.第2页
本页介绍了戏曲的发展历程：历史上最先使用戏曲这个名词的是宋代的刘埙;戏曲萌芽在先秦，形成于唐代中后期，发展在宋金，成熟在元代，繁荣在明清。学生通过自己阅读学习这些知识，并回答右边的5道测试题完成本页的学习（如图4）。测试题的设计更好地督促了学生了解戏曲发展历程，并能将学生的学习情况及时反馈给教师。
4.第3页
在这一页中，展示了戏曲的四个行当，即生、旦、净、丑。其中的每张图片都可以点击，教师可以利用这个环节，请学生猜测每张图片代表的行当，双击后可以先看看自己是否回答正确，并了解图片中的行当是干什么的（如图5）。根据教学实践，我观察到学生容易出错的是生和净这两个行当，因此常单独讲解这两个行当，以便区分记忆。
5.第4页
这一页设计了三种不同的选择题型，对学生进行分层次测试，旨在让他们巩固有关四大行当的知识。对于学习能力稍微弱的学生，还可以通过右边滚动功能，边看解释边做出正确的选择（如上页图6）。左边的学习工具中有各种各样的自测题型，包括了单选、多选、拖拽和图片等形式，学生做题就像玩游戏一样有乐趣，所以都能自觉完成学习任务，而教师也可以了解到学生的反馈情况。
6.第5页
本页的设计旨在让学生了解戏曲中的三种唱腔，即抒情性唱腔、叙事性唱腔和戏剧性唱腔。通过“画廊”这一功能，学生可以清楚地理解不同唱腔的表现。图片的欣赏可用于课堂教学的各个阶段，如课前、课中、课后，图片在教师讲课的过程中发挥着不可替代的作用。针对戏曲中的唱腔，适时的图画可以丰富学生的视觉感受，提升他们的思维能力和理解力。
7.第6页
本页出示了中国的五大戏曲，即京、豫、评、越、黄梅戏，并介绍了它们的代表人物（如图7）。右边设计的选择题，是为了让学生了解京剧的代表人物有哪些人。教师可结合本课内容，重点讲解京剧的代表人物。
8.第7页
这页的重点是介绍京剧艺术家梅兰芳老先生。本学习工具通过画廊的功能展示京剧表演艺术家梅兰芳各个时期的图片，让学生了解梅兰芳是男扮女装的代表性人物。通过图8右下角的视频欣赏，在视觉和听觉的双重刺激下，学生能更加直观地了解梅兰芳的艺术魅力。
9.第8页
本页的设计旨在让学生认识戏曲中的器乐，知道京剧的文场、武场使用的不同乐器，能够分别说出它们的名称。在传统的教学过程中，大多数时间是教师问，学生举手回答，其中大部分学生不愿意参与或者说参与有限，而利用电子书展示选择题，很好地解决了这一难题（如图9）。
10.第9页
本页的设计旨在让学生聆听京剧锣鼓经《急急风》，知道《急急风》属于京剧伴奏中的动作锣鼓（如下页图10）。学生聆听《急急风》片段，就会了解它的特点：节奏紧密，速度很快，大多用于武场伴奏乐器，教师还可以引导学生说出伴奏中都出现了哪些乐器。
11.第10页
本页的设计旨在通过欣赏视频，让学生知道《甘洒热血写春秋》是选自现代京剧《智取威虎山》的唱段，并引导学生看右边的乐谱，学习演唱《甘洒热血写春秋》（如下页图11）。
12.第11页
本页设计的思维导图总结了新版教材1～6年级上学期关于戏曲的全部知识，通过这张思维导图，可以清楚看出，除1年级和5年级外，其余每个年级都有关于戏曲的欣赏与演唱，四年级是其中最重要的部分（如图12）。教师通过使用iPad开展教学，实现了多维教学设计，引导学生体验京剧艺术中的节奏美和旋律美。
评价与反思
《戏曲》学习工具是四年级上册第八课的内容。这是以传统民族戏剧――京剧为主题的单元。其中选取了京剧选段《甘洒热血写春秋》、京剧锣鼓经《急急风》等。通过学习使学生对京剧的相关知识有所了解，并通过模唱模奏体验京剧艺术的博大精深。本节课的重点是欣赏京剧锣鼓经《急急风》，知道京剧武场、文场的乐器组成，了解京剧武场、文场乐器的基本演奏方法。难点是会带有京味地演唱京剧选段《甘洒热血写春秋》。在难点环节的设计上，我通过聆听、填写谱、示范、演奏、范唱等多种形式，逐层递进攻破难点。学生也能很好地掌握重点，效果非常好。
电子书的使用，大大提高了学生的学习兴趣，突出了重难点。例如，在听音的环节上，我利用电子书即兴书写简谱，完成了听音填空。学生喜欢这个环节，愿意参与到音乐活动中，通过该环节的学习，学生既掌握了音乐的基本知识和基本技能，又好像玩了个小游戏，这是真正的“玩中学”。
通过电子书中的测试题，教师可以及时掌握学生对戏曲知识的掌握情况，并调整教学的进度和策略，真正做到因材施教。
整节课，学生的注意力都非常集中，能够跟随我一起在课堂上同步学习。
幕前幕后
这是我第二次参加NOC活动，第一次参加是2014年，我荣获了二等奖。2015年，在同伴们的鼓励与帮助下，我经过不断地努力终于斩获一等奖。回顾比赛的整个历程，在计算机前悉心准备的每个日日夜夜都给我留下了深刻的印象，真可谓“一分耕耘，一分收获”。当然，我曾经也彷徨过，犹豫过，思索如何将数字化学习工具以最佳的状态、最优的效果呈现在各位同行和评委面前。将一切压力化为动力，在艰辛的背后承载着的是对优质教学的不断追求和创新。在这次比赛中，我领略到了各位参赛老师多样化的创新应用，如PowerPoint、网页、Flash等。大家的创新点不同，各具特色。相信随着信息化的不断发展，会有更多的新媒体教学手段出现，这也会督促我更加努力地学习、更加深入地思考，为音乐教学制作出更多、更好的数字化学习工具！
评委印象
在苹果公司的iPad和iPhone两个产品面世之前，以PC机屏幕为界面，以键盘和鼠标作为主要输入设备是主流，在教学软件中，无论是单机版教学软件，还是B/S（浏览器/服务器）结构教学软件，都同样沿袭着这个交互界面。
而苹果产品面世后，手持设备越来越多地成为人们的人机交互、人人交互的入口。输入和输出集中在同一个界面，炫酷的指尖特效短短几年之内，就已经从阳春白雪散落在寻常百姓家，但是教育软件（数字化教学工具）明显滞后于这次浪潮。
张婷娟老师所在的北京市丰台区师范学校附属小学是一所数字化研究示范校，四、五年级学生人手一个iPad，这样的教学环境，使得学生能够使用丰富多彩的苹果APP，并且如同张老师的介绍，“每位同学都能够弹奏钢琴，并学习五线谱，演奏书中学唱的歌曲，给自己演奏的乐曲创编伴奏”。
老师利用iPad可以很容易地模拟出钢琴键界面，而多点触屏技术使得输入脱离鼠标，可以完全实现钢琴手指练习，学生只要有一个iPad，就可以模拟钢琴弹奏，大量游戏化的APP，甚至可以模拟伴奏、配乐。并且iPad还轻松实现了一个传统教学的难点――游戏化训练。
《戏曲》学习工具使用了iBooks，这是iPad自带的电子书软件，其风格秉承了苹果公司一贯的视觉风格，如果不看操作，单纯看界面的话，其实，与我们Windows系列软件的电子书如ieBook界面并无大的差异。
但iPad平台操作系统与Windows平台操作系统几乎是跨代了，想象一下这样的音乐课堂：学生在iPad上，打开乐谱，就可以在界面中实现键盘演奏，也可以切换成吉他演奏界面，甚至可以小组合作练习和即兴演奏。那么，每位学生都可以用自己擅长的乐器做音乐练习，练习之后还可以评分。这样的课堂没有统一环节，学生们各行其是。可哪种教育的效果更好呢？是学生们只接受老师的指挥棒一起完成教学流程，还是学生与机器（或者称为互联网或界面）分别做交互，老师只是指导？
有时候，我们不得不问一下自己：教育软件真的需要老师们自己从头做吗？同样的软件，在不同的环境中（如人手一个iPad环境和只有一部投影仪的环境定然是不同的）使用，它们所起到的教学效果是一样的吗？未来的教学，可能真的需要“拿来主义”了，即把整个互联网技术“拿来”，任意组合。
【关键词】人性化管理；重症医学科；护理
【中图分类号】R47 【文献标识码】A 【文章编号】1004-7484（2012）13-0026-02
人性化管理指得就是以人为核心，构建文化管理运作的新模式。在医疗市场进行不断地深化改革的过程中，患者的自我意识在不断加强，因此给护理人员提出了新的、更高的要求，这一高要求在重症学科表现得尤为明显。重症医学科不仅面临危重患者数量大、病情严重，还面临检查、护理项目繁多的特点。因此，重症医学科的护理人员承受的心理压力更大，这会直接影响其工作效率和质量。因此，将人性化管理引入重症医学科的护理管理，是护理管理者面临的新挑战。本文即以本院的25名重症医学科护理人员为研究对象，分析人性化管理在重症学科护理管理中的价值，以提升重症监护室护理人员的工作质量和效率。
1.资料与方法
1.1资料来源
将本院的25名重症医学科护理人员作为此次研究的对象。25名护理人员均为女性，年龄跨度为25-39岁，平均年龄为33.25岁。
1.2人性化管理方法
1.2.1两班运行制
由于重症医学科的患者多为重大、紧急、有生命危险的患者，因此重症医学科的护理人员不仅需要掌握基本的医疗护理知识和急救知识，还应当具备全面了解、判定病情的能力。此外，护理人员还应当熟练掌握各种监护仪器的使用，具备分析监护数据、图像的基本能力。这些技能都要求重症监护科的护理人员一方面应当加强对年轻工作人员的培训，一方面要求重症监护科采取两班运行制，由护士长和主管护师担任二线人员，每天定时进入病房检查患者的治疗情况、护理状况，及时发现护理中存在的隐患并予以排除。二线班的工作人员还应当在有大型抢救任务或者其他紧急情况是及时赶到科室，参与抢救工作。
1.2.2组长负责制
护士长应当将25名护士进行分级排列，根据其能力的大小分出一级、二级、三级护士。一级护士是业务熟练、具备护师职称的护理人员，其主要负责对下级护士的指导与监督，并在大型急救工作中负责协调等工作。二级护士需要具备2年工作经验的护士，其主要工作是负责患者的具体护理工作，并对患者的病情进行及时的监控。三级护士是工作经验小于2年的护士，其主要负责配合一级、二级护士的工作，并接受专项的培训和教育。组长应当对本组的工作负责，根据患者的不同情况安排本组人员工作，做到人员的合理调配。
1.2.3弹性排班制
由于重症医学科需要更替班次，还要安排护士进行听班，因此大部分护理人员都不能得到充分的休息时间。因此，科室内部应当建立弹性排班制度，护士将本周的休息时间、休息理由写在排休本上，由护士长统一进行安排协调。这样，不仅能够帮助护理人员根据自己的生活、学习需要对事件进行合理安排，还能最大限度的调动其工作的积极性和主动性。护理人员和管理者的协调会改善科室内部的工作状态，营造和谐的工作环境。
1.2.4加强科室内部沟通
由于护理人员需要进行轮班，因此科室内部人员的沟通并不充分，长时间累计就会导致科室内部人员产生生疏感，不利于工作的开展和进行。因此，重症医学科为了加强科室内部的沟通，建立了科室内部的QQ群，在群里分享科室内部的最新状态，并共享护理的经验与教训。这样不仅能够方便科室内部沟通，还能提升护理人员的知识储备。同时，重症医学科还建立了飞信群，便于管理者将最新的工作安排及时、准确的发送给每一位成员，使护理人员能够及时的进行意见的反馈，便于科室工作的开展。科室每年分批组织医护人员进行户外活动，如徒步、拔河、羽毛球比赛，小游戏等，设立小奖项，使大家在轻松愉快的氛围中，增加彼此之间的交流，增进科室人员感情。此外，管理者还能够根据护理人员的个人资料，通过网络为成员送上生日祝福、节假日祝福等，使护理人员感受到管理者的关爱，提升其归属感，进而提升护理人员的工作质量和效率。
1.2.5建立休息室
由于重症医学科的患者多为危急患者，因此护理人员经常处于紧张繁忙状态。为了帮助护理人员得到充分的休息，本科特意建立了一个休息室，在其中布置了沙发、饮水机、报刊杂志台、盆景植物等，为护理人员提供一个舒适的休息环境，用来帮助护理人员缓解紧张的身心，提高其工作的质量和效率。此外，这一做法还能够使护理人员感受到科室的人性化管理，大大提升其工作的积极性。
1.3统计方法
使护理人员进行自我评价，分析其工作状态的改变。由患者对重症医学科的护理质量进行评价。对上述数据进行统计、分析。
2.结果
2.1护理人员自我评价
通过护理人员的自我评价，发现其工作的积极性得到了显著提高，24位护士表明其对工作的满意度得到了显著提升，所占比例为96%。
2.2患者的评价
通过对重症医学科35位患者进行护理满意度的调查，其中21位患者表示对护理十分满意，13位患者表示对护理比较满意，1位患者表示对护理不满意，满意度高大97.14%。
3.分析与讨论
所谓人性化管理，就是指以人为中心，充分发挥人的积极性和主动性。将人性化管理引入重症医学科护理管理，就是指在管理者与护理人员之间建立相互信任、相互关爱的关系，营造和谐、温馨的工作氛围。护理管理者通过采取一系列人性化的管理措施，可以明显提升护理人员的工作积极性，提高护理的质量和效率，提升患者对护理工作的满意程度。
参考文献
[1] 童飞跃，对护理在重症医学中的应用探讨[J]健康必读（中旬刊），2011（6），第84页。
（厦门安防科技职业学院 福建 厦门 361102）
摘 要：在我们的日常生活、工作和学习中，有许多共享的设备与服务资源，其数量有限，经常出现多人争用的现象。这些共享资源如果分配不当，将会严重影响整个部门的工作效率。文章提出一种比较合理的调度分配共享资源的方案，并利用软件系统实现自动地对共享资源调度的先后顺序进行计算分析，从而有效地提升办公与生产效率。
关键词 ：共享资源；排队调度系统；排队优先权指数；效率提升；ASP．NET
中图分类号：TP393 文献标识码：A doi：10．3969／j．issn．1665－2272．2015．03．043
*基金项目：福建省教育厅A类科技项目（编号：JA13462）
收稿日期：2014－11-28
0 引言
前些年我们去银行办理金融业务，常常要前拥后挤地排队等候很长时间，一直站到腰酸背痛腿抽筋。后来各大银行纷纷引进了排队机（排队叫号系统）。
银行排队叫号系统使用极大地方便了办理业务的顾客，为改善服务质量、树立良好的形象、解决劳累排队现象，为创造舒适、公平、友好的人性化服务环境发挥了积极的作用。
同样地，在一个办公或生产部门，也有许多共享的设备与服务资源（以下统称为“共享资源”），其数量有限，经常出现多人争用的现象。共享资源可能是某种机器设备，也可能是某种人工服务。例如，办公室的公用打印机、复印件，生产加工部门的特殊工具、仪器仪表等。
银行客服大厅里的排队机采用先到先服务（FCFS）的算法进行调度，这是社会大众可以普遍接受的一种方式。然而对于一个部门内部的共享资源，这种方式则不一定科学适用。原因在于先到先使用的分配方式对于整个部门的工作效率并不是最好的。在计算机系统中，如果临界资源分配不当，将会严重影响整个系统的工作效率，办公和生产部门的共享资源的调度使用，也存在同样的问题。
例如，办公室的甲、乙两人都要使用复印机，甲先到了1min，按照先到先用的原则，应该由甲先使用。可是乙要复印的是非常紧急的资料，而甲的资料并不急用，在这种情况下，就应该让乙先使用。又如，同样的情况，甲、乙两人都要使用复印机，甲先到了1min，按照先到先用的原则，应该由甲先使用。可是甲估计要占用20min，而乙只用2min，在这种情况下，就应该由乙先用。
在以上两个例子中，甲排队的次序都在乙之前，如果按照先到先使用的原则，应该由甲先使用，如果甲不愿意把使用的优先权让出，则可能会令乙的急件复印被耽搁或而影响到其他工作。从提高部门总体办公效率的立场出发，都应该由乙先使用。无疑，这种做法降低了一个部门总的生产与经营成本，是值得提倡与推广的。但在实际工作过程中，情况往往又是千变万化的，如果这种关系处理不当，就会产生矛盾，影响人际关系，反而可能会降低工作效率。因此，利用量化分析进行决策是有必要的。
针对这个问题，我设计了一套“共享资源排队调度系统”软件，可以通过权衡多种因素，计算出排队者使用共享资源的先后顺序，以协助办公和生产部门解决共享资源使用中的各种棘手问题。系统计算排队次序会权衡四个方面的因素：①预计占用时间；②工作任务的紧急性；③如果是小组协作工作，要考虑工作小组的人数；④申请者已等待时间，避免无限期等待。系统通过权衡权衡这几个方面因素，动态地计算分析，最终得到最优方案。利用此系统可以解决办公和生产加工部门中共享资源排队调度的问题，显著减少内耗，提高工作效率。
1 排队调度系统软件的实现技术
排队论理论中的“排队系统”由输入过程、排队及排队规则、服务机制三个基本部分组成。而这里所说的“排队调度系统”则是“共享资源排队调度系统”软件的简称，利用ASP．NET程序开发技术，采用B／S通信模式。所使用的基本开发工具为Microsoft Visual Studio 2008，以SQL Sever 2008作为后台数据库支持。在系统的性能方面，B／S在异地浏览和信息采集的灵活性上占有优势。对于一般用户，不需要安装专门的软件，只要可以使用浏览器上网，就可以使用B／S系统的终端。不论是普通台式机、笔记本电脑、平板电脑，还是智能手机，都可以通过浏览器登录。系统的扩展也非常容易，首先由系统管理员分配一个用户名和密码，只要能连入互联网就可以使用。
2 软件的适用场所与基本功能
“共享资源排队调度系统”软件适用于一切存在共享资源的办公或生产部门。本文以某办公大楼的共享资源调度为例，对软件进行介绍。案例背景：一栋办公楼内有工作人员数百人，文印室内放置了复印机、打印机等若干部共享设备（即共享资源）。工作时间来文印室复印、打印的人很多，有时候要等待很久才能用上。某员工要使用复印机，如果他坐在文印室里等候，那么其他的工作就必须停下来，如果离开一会儿去做其他事情，又可能被后来的人抢占去。考虑到文印室面积和开支等因素的限制，目前暂时不添置新设备，如何在此前提下提高效率，改善办公环境？我们的解决方案是：员工通过登录到“共享资源排队调度系统”进行申请，系统利用优先权算法，决定谁在什么时候使用共享资源。
3 软件的基本功能页面
共享资源排队调度系统软件的用户包括部门的管理人员和普通员工两类。以管理人员的身份登录系统后，可具有整个排队调度系统的所有权限；而普通员工的权限主要是申请共享资源和查看排队情况。软件的基本功能见图3所示。
用户在浏览器中键入网址，启动系统的登录页面，选择用户类型并键入正确的密码后，便可以登录到系统的基本操作页面，如图4所示。
基本操作页面是一个框架页面，由多个小页面构成，通过点击左侧的功能列表，可以跳转到不同子页面中。系统的全部功能正是包含在这些子页面中。以下对子页面功能进行简单介绍：
（1）共享资源申请页面。
此页面是普通员工申请设备所必须的，管理人员参与现场管理有时候也会有申请设备的需要。
（2）查看共享资源排队页面（见图6）。
在用户提交使用申请后，将在共享资源排队页面中显示出排队信息。用户可以在此页面查看自己所申请的共享资源排队情况、当前某资源的使用者，以及其他工作者的排队情况等。管理人员还可以强制结束当前正在占用共享资源的任务，并将使用权交给下一位申请者。
（3）历史排队记录总结页面（见图7）。
历史排队记录总结页面将已经完成的排队调度任务显示于报表中。
（4）删除历史排队记录页面。
删除过期无用历史排队记录，以提高数据库效率。
（5）共享资源使用月结表页面（见图8）。
共享资源使用月结表页面可以统计出某共享资源某月的使用情况，如：本月总使用时间、日均使用时间、最长使用时间、最短使用时间、每次平均使用时间等等。
（6） 员工工作月结表页面（见图9）。
员工工作月结表页面可以统计出某位工作者在某月申请使用共享资源的情况。例如：估计占用共享资源的时间、实际占用共享资源的时间、日均占用时间、最长占用时间、最短占用时间、每次平均占用时间等等。
共享资源使用月结表模块是以共享资源为中心进行月结统计，而员工工作月结表模块则是以人为中心进行月结统计总结。管理者可以通过查看历史排队记录总结页面、共享资源使用月结表页面和员工工作月结表页面，对资源调度情况进行分析总结，以便今后改进工作。
（7） 共享资源列表页面。
用于查看、添加和删除当前系统中的共享资源，使系统可以根据部门共享资源的具体情况进行调整，具有更强的可扩展性。
（8） 员工名单列表页面。
员工列表页面用于查看、添加和删除工作人员名单。
（9） 计算排队优先权的相关参数设置页面（见图10）。
排队优先权指数是系统用于计算共享资源使用先后次序的根本依据。此界面允许有经验的管理人员根据工作现场的实际情况对计算排队优先权指数的相关参数进行修改，令系统工作更高效。
（10） 任务紧急性系数列表页面（见图11)。
管理人员可以利用任务紧急性系数列表页面查看、添加和删除工作任务的类型和紧急性系数，作为申请共享资源的基本依据。根据工作性质，分为非常紧急、紧急、正常工作、较缓和不紧急五级，紧急性系数在1～5之间。
（11） 修改登录密码页面。
管理人员利用此页面对不同类型用户的登录密码进行管理。
（12） 查看日期时间页面。
查看日期时间页面是一个用JavaScript语言编写的万年历程序，方便用户查看工作时间。
4 软件的功能实现与举例论证
工作者通过系统申请和使用共享资源的流程如图12所示。
对图12简述如下：
（1）用户利用计算机或手机登录到本系统。
（2）在共享资源申请页面中提交使用申请。
（3）在共享资源排队页面中查看自己的排队情况，然后可以一边等待一边去做其他工作。
（4）轮到自己时，系统会发出提示，开始获得共享资源的使用权。
（5）占用结束，释放资源的使用权给其他人。
几点相关说明：
（1） 在采用排队调度系统之前，去文印室排队使用设备是有限的混合制排队，文印室的面积决定了排队人数总和；现在工作者通过软件申请使用设备，提交申请后可以继续在自己的工作岗位，一边工作一边等候服务，排队人数不再受文印室面积限制，属于无限排队。
（2） 排队规则由从前的先到先服务（FCFS）变为具有优先权的服务（PS），工作者使用共享资源的先后次序是由排队优先权指数决定的，该指数越大，使用的优先权就越高。排队优先权指数与任务紧急性系数、操作人数、已等待时间、估计占用时长这四个因素有关。排队优先权指数计算公式是：
χ＝p1σ＋p2Stw－p3te （1）
式（1）中χ表示排队优先权指数，是工作者使用共享资源的先后次序的基本依据；σ表示任务紧急性系数，表示工作者使用共享资源的紧急程度；S为该操作的相关人数；tw是操作者已排队等待时间；te 是工作者对共享资源的估计占用时间。
P1、P2、P3是比例系数，默认值：P1＝30，P2＝0．8，P3＝1．2，也可以由管理人员进行设置，如图10所示。由此式看，申请者的当前任务越是紧急（任务紧急性系数越大），操作相关人数越多，已经等待时间越长，估计占用时间越小，则某一时刻计算得到的排队优先权指数就会越大。可见排队优先权指数是综合权衡以上四个因素计算得到的，这四个因素的权重可以通过比例系数P1、P2、P3进行调节。
排队优先权指数是动态变化的，每分钟计算刷新一次。如果一个申请者（组）的任务紧急性相对较高，操作人数相对较多，而估计占用时间又较少，则他们的排队优先权指数就会在较短时间内超过前面其他的申请者，从而获得优先使用共享资源的权利。甚至有的时候，某个工作者（组）的申请刚刚提交，就可以获得资源的使用权。
（3）使用本排队调度系统申请共享资源，可以是单队单服务台模式，也可以是单队多服务台模式或多队多服务台模式。如果一名用户在的资源申请页面（见图5）同时申请两个以上的共享资源，便是单队多服务台模式。因此，如果以Kendall记号表示，可以表示为M／M／1／∞／∞／PS或M／M／n／∞／∞／PS。
以下将模拟某个工作日的上午，在某个办公部门，工作者排队使用一台复印机的情况，并以实际数据验证共享资源排队调度系统是如何减少总体等待时间，从而提升工作效率的。需要说明的是，任务紧急型系数是一个多层次、全局性的因素，它的影响实际贯穿于整个部门工作的各个环节，不易从一个简单测试中直观发现问题。故这里只从另外三个因素入手，假设所有的随后任务都是正常工作，即任务紧急性系数都是3。
表1是按照先到先使用的排队申请方式下的排队记录。
从表1可以看出，每位申请者的序号既是申请时间先后顺序，也是开始使用的先后顺序。所有排队任务的总等待时间是：
总等待时间＝8s×2人＋15min 7s×1人＋24min 30s×3人＋ ……＋46min 6s×3人＝26h 30min 15s
对于此资源的排队与使用情况，如果采用共享资源排队系统进行调度，则结果如图13所示。
为了更加清晰准确查看统计数据，现将时间单位精确到秒，总结到表2，然后再次计算总等待时间。
由表2可知，采用排队系统算法的总等待时间为：
总等待时间 ＝ 8s×2人＋ 10min 20s×3人 ＋ 27min 22s×1人 ＋ …… ＋ 46min 6s×3人＝18h 34min 3s
采用排队调度系统的算法比先到先使用算法节省的时间：
（26h 30min 15s－18h 34min 3s）／ 26h 30min 15s × 100％＝29．9％
可见，采用本排队调度系统使工作者的总等待时间减少了约30％。当然，对于这个部门，所获得的利益绝不仅如此——利用排队调度系统后，员工不须呆在文印室里等候，而是可以充分利用这段时间先去做其他工作。为简单起见，此案例中采用的是单队单服务台模式，如果采用单队多服务台模式，效率将会更高。还有一个在此案例中并没有涉及到的问题，就是让处于紧急工作状态的人先使用共享资源，可以为整个部门带来巨大的隐形收益。这正如行路中让警车、救护车、救火车先行的做法，其实便是紧急任务优先原则在交通规则中的体现。
5 结语
目前，类似银行客服大厅的排队叫号系统也广泛用于通信、邮政、政府、保险、工商、税务、海关、公安、医院等众多窗口服务行业。其他类似的排队调度系统还有：目前在一些大学的图书馆中，为了解决部分学生以物代人随意占座而导致阅览室座位紧张的现象，开始采用凭借书卡到排位机上取票后方可入座的做法，学生打卡离馆后座位自动释放。相信随着信息科技的发展，类似这样的共享资源调度分配系统会越来越多，使我们的生活、工作和学习更加方便。
参考文献
1 康春颖．ASP．NET实用教程［M］．北京：清华大学出版社，2008
2 Jason Bell， Mike Clark． ASP． NET Programmer’s Reference［M］．Wrox Press Ltd，2005
关键词：行政紧急强制，概念，特征
概念界定是分析问题的基础，也是交流沟通的前提条件。对行政紧急强制概念的探讨也是对行政紧急强制制度进行探讨的基础。因此，本文对行政紧急强制的概念进行探讨，以就教于学界同仁。
（一）行政紧急强制的概念
行政紧急强制是指在有权主体依法宣布进入紧急状态后，特定行政机关针对紧急状态，为了实现行政目的，无须为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。该定义的涵义包括以下几个方面：
第一，从性质上，行政紧急强制属于行政即时强制的一种。所谓行政即时强制，是指行政机关根据目前的紧迫情况没有余暇命令，或者虽有命令的余暇，但若命令便难以达到预期行政目的时，为了创造出行政上所必要的状态，行政机关不必以相对人不履行义务为前提，便可对相对人的人身、自由和财产予以强制的活动或制度[ii].即时强制既可以适用于正常状态，例如警察对酩酊大醉横卧马路者实施强制管束，也可以适用于紧急状态。行政紧急强制便是适用于紧急状态的一种即时强制。
第二，从前提看，行政紧急强制是当有权主体依法定程序确认并宣布紧急状态后才实施的一种即时强制。紧急状态是一个法律概念，是指在发生了威胁到国家生存的紧急情况时国家所宣布的一种关于行使国家紧急权而扩大国家权力行使与克减人权保障标准、并受到国际人权法约束的临时性的应对状态。[iii]紧急情况是一个事实概念，只有当其符合紧急状态的实体要件并经法定程序被确认、宣布后才属于紧急状态。也就是说，并非所有的紧急情况都会被确认为紧急状态。如果有权主体认为紧急情况不符合紧急状态的实体要件或者虽符合实体要件但未履行法定确认与宣布程序，行政机关就不能实施紧急强制，因为这时紧急状态就不存在。
第三，从目的上看，行政紧急强制的目的是为了实现行政目的。在紧急状态下，行政目的不仅包括维护公共利益，也包括相对人利益的保障，例如对“非典”病人的救治。那种认为行政紧急强制的目的就是单纯地保护公共利益的观点，人为地缩小了行政目的的内涵，不利于公民权利的全面实现。
第四，从运行方式上，行政紧急强制一般是没有预先为相对人设定义务并进行事先告知。这主要是由行政紧急强制启动的前提条件决定的。行政紧急强制启动的前提条件是公众的生命、健康、财产等安全受到了重大威胁，并且是迫在眉睫，这种情形被有权机关确认并宣布为紧急状态。如果特定行政机关在紧急状态下依然按照正常状态下的行政程序，例如事先告知与听证等实施强制，将会对公共安全、公共卫生等造成极大的负面影响。但需要指出的是没有预先进行告知，并不意味着行政机关在紧急强制结束后都无须履行告知义务。
为了厘清行政紧急强制的真正涵义，我门需要对同行政紧急强制相关的其他概念进行比较分析。通过对比，我们至少可以看出行政紧急强制与其他相关概念的联系之所在，区别之所在，从而能够更准确地对行政紧急强制制度进行分析。
（1）行政紧急强制与紧急状态下的即时强制的关系
行政紧急强制与紧急状态下的即时强制同属即时强制，但是两者之间还是存在着一定的区别：紧急状态下的即时强制包括的范围更广，包括行政紧急强制与非属行政紧急强制的即时强制，而行政紧急强制则属于紧急状态下的即时强制的一种类型。[iv]在紧急状态下，非属行政紧急强制的即时强制是指行政机关并非直接针对引起紧急状态之紧急情形的其他紧急情形，如在“非典”疫情发生过程之中，依然有醉酒、吸毒或者其他与“非典”疫情无关之情形发生，对此种情形行政机关仍可采取即时强制。由此可见，紧急状态下的即时强制实际包括了两种，一种是与紧急状态直接相关的即时强制，一种是与紧急状态无关的即时强制。两者当中，前者属于行政紧急强制，后者不属于行政紧急强制。
（2）行政紧急强制与行政紧急处置的关系
所谓行政紧急处置，是指行政机关针对战争、叛乱、经济危机、政治骚乱、严重自然灾害以及严重传染病流行等紧急情况，根据宪法、紧急状态处治法、法、战争法、警察法、行政强制法等，作出的各种紧急处置措施，包括对商品实行紧急限价、、强制征用、强制隔离、强制治疗、强制观察、行政处罚、行政救助、紧急财政支持、紧急调拨物资、紧急限制公民部分权利等等。从行政紧急处置的内容来看，行政紧急强制属于行政紧急处置当中可以采用的诸多行为方式的一种，行政紧急处置包含行政紧急强制。
（3）行政紧急强制与行政紧急措施的关系
行政紧急措施，是应急行政措施的最高形式，是行政机关为适应社会危险性最为严重的紧急公共事件即符合法律规定的紧急状态要件的突发公共事件而运用的具体措施，也被称为紧急行政措施、紧急状态行政措施等。行政紧急措施，是国家有效应对突发性公共危害事件的主要手段，是紧急状态法的主要规范对象，也是国家应急制度建设的重点所在。[v]
行政紧急措施与行政紧急强制的联系是：在有权机关对符合紧急状态实质要件的突发性公共事件宣布为紧急状态后，行政机关为消除紧急危险，对相对人的人身自由、财产自由等权利紧急实施的强制措施，就属于行政紧急措施。两者之间的区别是：行政紧急措施是行政机关在最高级别的突发性公共事件被认定为紧急状态后采取的各种措施，其中就包括强制措施，即行政紧急强制行为。在紧急状态下，行政机关采取的紧急措施并不仅限于强制措施，其他性质的措施，例如救措施等也是行政机关可以选择应用的重要方式。
通过上述比较性研究，我们可以看出行政紧急强制是特征行政机关为应对紧急状态下的紧急危险，无须为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。
（二）行政紧急强制的特征
行政紧急强制的特征是凸显行政紧急强制与其他行政行为相区别的特质，通过将行政紧急强制与其他行政行为比较，我们可以看出行政紧急强制具有以下主要特征：
（1）紧急性
行政紧急强制措施的紧急性表现为一旦出现紧急状态，行政机关将立即启动紧急强制。尽管行政紧急强制措施是对相对人人身、财产、住所等权利具有侵益性，但在紧急状态下，行政机关无须象平常时期那样，事先申请、事先告诫、事先说明理由，甚至事先举行听证会就可以直接运用强制力量作用于相对人的人身、财产或进入其住所。[vi]之所以如此紧急，是因为紧急状态本身给全国或部分地区的公众的生命、健康与财产安全甚至是国家政权的存废造成了极大的威胁，这种威胁是迫在眉睫，正在发生或即将发生，如果行政机关不实施紧急强制，对危险本身进行控制或者对正在或可能遭受威胁的公民实施紧急疏散等强制措施，后果将无法想象。例如，在恐怖活动袭击造成的紧急状态下，警察为保护公众的生命安全，对进行搜查时，现实的危险以及保护公众安全的迫切需要已经压倒了平常状态下进行搜查时的程序要求：事先申请司法令状、进行告知、出示说明理由等等。对此，澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第19条作出了明确的规定：在警察有合理根据怀疑可能在该处所、涉嫌恐怖的运输工具可能在该处所、处所所在区域是恐怖活动发生区域时，警察无须搜查证，就可以进入并搜查某处所。也正是因为这种紧急性才使其称为紧急强制，也正是因为这种紧急性才使得通过程序对其具体实施进行监督、控制、约束成为非常困难的事情，也正是因为这种紧急性使得紧急状态下的行政强制措施对人权的威胁指数急剧上升。
（2）强制性
强制，在现代汉语中一般是强迫或迫使。在法学中，强制意味着国家强制力。国家强制力从静态上表现为军队、警察、监狱、武器等，是一种合法存在的暴力。[vii]这种强制力可以以威慑的方式来行使，例如平常状态下，行政机关要求相对人清除违章建筑时，相对人自觉地服从该机关的要求，主要是因为相对人清楚如果不按照行政机关的要求拆除违章建筑，行政机关将会运用国家强制力来实现其行政目的，并且自己将受到国家强制力的惩罚。由此可以看出，在平常状态下，大量的行政命令紧急依靠国家强制力的威慑性存在就可以实现。在紧急状态下，由于情势的十万火急，时间紧迫，如果不紧急运用强制力量直接作用于相对人的身体、财产、住所等，限制其人身自由，例如对传染病大规模爆发期间烈性传染病人实施的强制隔离就是对其人身自由的强制限制，以此来控制疫情的扩散、蔓延；对禽流感爆发期间疫区附近的家禽实施的紧急扑杀就是对相对人财产的紧急销毁措施，非如此将不能保护更多养殖户家禽的安全存活；在整个河流流域爆发洪水引发紧急状态时，行政机关紧急运用强制进入相对人的房屋进行立即疏散，非如此将会导致人员的伤亡。上述的强制隔离、紧急扑杀、强制进入房屋等无一不是行政机关直接运用强制力的形式。在恐怖袭击造成的紧急状态下，警察为了保护公共安全，甚至可以运用最具直接强制力的武器。例如澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第28条规定：警察或协助警察的人在运用上述强制方式时，可以运用必要且合理的武力。
正是因为在紧急状态下，危险的异常性、迫在眉睫性、危害的极端严峻性而使得运用直接强制力的紧急强制行为非常普遍，也正是如此，公民的人权保障才应该得到重视，紧急强制权力的运用应该受到高度的重视，采取必要的、可行的方法加强对行政紧急强制权力的控制，防止行政机关随意运用直接强制力量，打击异己，甚至准备建立专制社会。
（3）单方性
单方性，是指无须社会公众提出请求，一经获悉出现紧急状态，公众的生命、健康、安全受到极度紧迫的威胁时，行政机关将会迅速出动，立即采取包括紧急强制在内的一切必要措施，控制危险，消除危机。[viii]如果在紧急状态下，行政机关只有根据公众的请求并经过研究才可以进行强制时，将必定会耽误宝贵的时间，延误救助公民或打击的时机，并有可能造成事态的扩大或者升级。行政机关原本在平常状态下，行政权力的行使就具有单方性，在紧急状态下公众的生命等重要权利遭受严峻威胁的时刻，更是需要行政机关紧急出动、主动出击，迅速平息事态，控制危险，可以说任何国家的紧急强制行为的实施都具有单方性特征。例如，英国《反恐怖法》（2000）第41条规定：警察如有合理根据怀疑某人是时，可以立即将其逮捕，无须法院令状。美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）第605条规定：在公共卫生紧急状态期间，公共卫生当局只要发现公民具有传染病而对公共健康构成严重威胁时，可以无须令状，直接将其隔离。
行政紧急强制措施具体运用时的单方性并不是说行政机关不需要公众向其提供必要的危险预警信息，社会公众向行政机关提供有关危险信息是行政机关及时预警、及时启动紧急强制的重要保障。但是，行政机关决不能单靠社会公众的举报、反映情况作为其应对紧急状态的信息支持系统，必须建立专门的、广泛的、传递快速的危险信息收集、传递系统。一旦出现紧急状态，无须申请，立即出动、积极出击，赢取时间，挽救尽可能多的生命与财产，打击尽可能多的危险分子。
紧急强制行为的单方性特点还说明，在紧急状态中，如果出现紧急状态，而有关行政机关却不主动出击，等待公众请求才采取措施，导致事态的恶化，危险的加剧，这属于典型的失职，甚至是对人民的犯罪，必须受到严厉的法律制裁。
（4）高裁量性
高裁量性，是指在紧急状态下，由于危险的不可预见性、紧迫性、复杂性等特点，行政机关在判断是否采取紧急强制，采取什么形式的紧急强制、紧急强制实施多长时间、多大规模，必须根据现场的情形灵活确定，也就是说，行政机关在实施紧急强制、采取紧急强制措施应对紧急危险时，具有很大的裁量权。这种高度的裁量权在平常状态下是不可能拥有的。因为平常状态下，法律对行政机关运用强制措施的事实条件、程序、方式等都有着明确的规定，行政机关应依法行政，否则将会受到责任追究。[ix]
在紧急状态下，如果行政机关不具有高度的裁量权，一方面会因为立法对紧急强制实施的事实条件规定过于严格而延误时机，二是立法对行政紧急强制方式的严格规定会影响执法人员的积极性、主动性，三是立法对行政紧急强制时限、规模等方面的规定会影响抗击危机、应对紧急危险的实际成效。鉴于此，各国关于紧急强制的立法一般都只对紧急状态下如何实施紧急强制作出了原则性的规定，很少有对具体实施方式、实施时间、规模等的具体限制。例如加拿大联邦《紧急状态法》（1988）第19条规定：在公共秩序紧急状态下，省长如果有合理根据时，有权采取下列紧急强制方式，以应对紧急状态：限制或禁止任何可能导致破坏公共秩序的公众集会；限制或禁止公民去特定区域、从特定区域或者在特定区域内旅游；或者限制或禁止使用特定的物品；接管、控制公共设施、公共服务授权或要求某人或群体提供某种必要其能胜任的服务，并对其提供的服务支付相应的补偿。从该法的规定来看，行政机关哪些公民去哪些区域、去哪些地区旅游，接管哪些公共设施等具体事项，该法并没有作出规定，而是留给执法人员具体裁量。
行政紧急强制行为的高裁量性要求我们的立法机关在对紧急状态下的行政紧急强制权力进行规范时一般只应作原则性的规范，将主要的裁量权授予具体的行政执法主体，不应因为担心其会滥用紧急强制权力而去限制其保护公共利益的能力与效率。正象我们不能因为行政机关在平常时间会而不建立行政机关，我们也不能因为行政机关在紧急状态下容易滥用紧急强制裁量权力而不授予其裁量权力。
（5）具体处置性
具体处置，是指紧急强制是对具体事件、具体的相对人、具体的物品例如车辆、房屋、物品等进行具体的处理，而不是针对抽象的社会关系作出一般的规范。尽管在紧急状态中，由于危险的不可预测性、影响规模的广泛性等，使得行政机关在实施紧急强制时可能会涉及到众多的人员。但无论紧急强制涉及的相对人数量有多少，在特定的时间、特定的区域，受到行政机关强制力量直接影响的人、物都是有限的，而不可能是不确定的。例如，在我国西南某地天然气出现井喷造成的紧急状态中，当地人民政府立即实施了紧急疏散，强制将大量的人员、牲畜进行转移。尽管涉及到的人、物数目很大，但还是可以计算统计的。[x]
与具体处置相反的是，行政机关针对紧急状态期间的某种行为，进行紧急授权立法，为全国或某地区的相对人的行为设立某种规范。这种抽象的一般规范是适用于该规范公布并生效之后的具体事件，并不能适用于公布并生效之前的具体事件，究竟哪些人、哪些事会受到才此规范的调整，是不确定的。
（6）侵益性
所谓侵益性，是指紧急强制的实施是对公民的人身自由、财产自由、住宅自由等宪法权利的一种约束、一种侵害。在紧急状态下，行政机关享有行政紧急权力。行政紧急权力的内容很多，包括紧急救助、紧急转移、紧急强制、紧急立法、紧急处罚等等措施。就紧急强制来说，无论行政机关实施紧急强制时是哪种目的，都不能否认紧急强制是对相对人人身自由、财产自由、住宅自由的束缚。例如，在传染病爆发导致的公共卫生紧急状态期间，对传染病人实施的强制隔离的目的并不仅仅是防止传染病的扩散，还有对相对人的救治目的，但无论如何，相对人在被隔离期间实际上是被限制了人身自由。没有隔离现场管理人员的同意，被隔离人员是不可能随意进出隔离场所的。相对人被隔离后，不仅失去了人身自由，而且还会遭受到其他社会损失，例如社会的歧视、冷漠对待等等心理伤害。
正是由于在紧急状态下，紧急强制的这种巨大的侵益性，才使得各国在授予行政机关必要的、充足的、能够有效应对紧急危险的紧急强制权力的同时，还对紧急强制权力的行使设计了必要的程序规范，规定了紧急状态下紧急强制实施的条件，规定了紧急强制的司法监督机制。例如，美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）第605条规定：在公共卫生紧急状态期间，公共卫生当局如果认为某公民或群体患有传染病，该传染病对公共健康存在着严峻而急迫的危险时，可以将其隔离。如果时间紧迫，无须申请司法令状，公共卫生当局可直接将其隔离，时间不能超过72小时。如要延长隔离时间，必须向法院申请令状。被隔离人员有权向法院，请求法院向公共卫生当局发出要求说明不解除隔离原因的裁决令。并且，被隔离人员有权就隔离场所的生活、医疗条件等向法院提出诉讼，要求改进。
（7）程序的灵活性
程序的灵活性，同上述高裁量性、紧急性等有一定的联系，但是还是存在着一定的区别。所谓程序的灵活性，是指在紧急状态下，为了防止行政机关滥用紧急强制权力，立法者在设计紧急强制的必要的程序规范时，应尽可能灵活，而不能僵硬、呆板，否则只能束缚行政机关应对紧急危险的能力。[xi]例如，告知理由是正当程序的重要内容之一，而且在正常状态下告知理由一般应在事先进行，但在紧急状态下告知理由就不能完全按照平常状态下的规范。在紧急状态下，告知理由既可以在实施紧急强制前，例如强制隔离之前；也可以在实施紧急强制当中，例如紧急疏散当中；也可以在事后进行，例如强制销毁之后。很多法治发达国家对此比较重视。例如，澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第39条规定：在实施紧急措施之前或当中，或者实施之后尽可能短的时间内向相对人说明紧急措施的理由以及警察的姓名、供职单位所在地。根据上述规定，在反恐怖袭击行动中，警察可以根据当时的情况灵活地掌握告知理由、表明身份的时间。这样的安排，一方面是符合紧急状态下警察执法的实际需要，另一方面，又不放弃通过程序对紧急强制权力的规范，实现了“原则性与灵活性的有机结合”。这对我们有着较大的借鉴意义。因为我国的许多法律、法规在设定紧急强制措施时，常常借口情况紧急而不设定必要的程序规范，这样在实践中，毫无约束的紧急强制权力极有可能导致滥用权力，侵害人权。
从上述对行政紧急强制概念与特征的分析可以看出，行政紧急强制对人权的威胁极大，稍有不慎，就会对相对人的权益造成侵害。而且在紧急状态下，这种侵害无法避免。为了人权保障的需要，有必要针对行政紧急强制行为的上述特征，从行政紧急强制的设定、实施以及监督救济等方面对其进行规范。
注释：
[i]作者系北京第二外国语学院讲师，法学博士
[ii]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第235页。
[iii]郭春明著：《紧急状态法律制度研究》，中国检察出版社2004年版，第23页。
[iv]参见马怀德：《应急反应的法学思考——“非典”法律问题研究》，中国政法大学出版社2004年版，第241—243页。
[v]于安：《行政机关紧急权力和紧急措施的立法设计》，载《中国司法》2004年第4期。
[vi]参见胡建淼主编：《行政强制法研究》，法律出版社2003年版，第279—280页。
[vii]参见傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第1页、第213页。
[viii]陈晋胜著：《警察法学概论》，高等教育出版社2002年版，第77页。
[ix]参见傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第213页。
关键词：行政紧急强制，概念，特征
概念界定是分析问题的基础，也是交流沟通的前提条件。对行政紧急强制概念的探讨也是对行政紧急强制制度进行探讨的基础。因此，本文对行政紧急强制的概念进行探讨，以就教于学界同仁。
（一）行政紧急强制的概念
行政紧急强制是指在有权主体依法宣布进入紧急状态后，特定行政机关针对紧急状态，为了实现行政目的，无须为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。该定义的涵义包括以下几个方面：
第一，从性质上，行政紧急强制属于行政即时强制的一种。所谓行政即时强制，是指行政机关根据目前的紧迫情况没有余暇命令，或者虽有命令的余暇，但若命令便难以达到预期行政目的时，为了创造出行政上所必要的状态，行政机关不必以相对人不履行义务为前提，便可对相对人的人身、自由和财产予以强制的活动或制度 [ii].即时强制既可以适用于正常状态，例如警察对酩酊大醉横卧马路者实施强制管束，也可以适用于紧急状态。行政紧急强制便是适用于紧急状态的一种即时强制。
第二，从前提看，行政紧急强制是当有权主体依法定程序确认并宣布紧急状态后才实施的一种即时强制。紧急状态是一个法律概念，是指在发生了威胁到国家生存的紧急情况时国家所宣布的一种关于行使国家紧急权而扩大国家权力行使与克减人权保障标准、并受到国际人权法约束的临时性的应对状态。[iii]紧急情况是一个事实概念，只有当其符合紧急状态的实体要件并经法定程序被确认、宣布后才属于紧急状态。也就是说，并非所有的紧急情况都会被确认为紧急状态。如果有权主体认为紧急情况不符合紧急状态的实体要件或者虽符合实体要件但未履行法定确认与宣布程序，行政机关就不能实施紧急强制，因为这时紧急状态就不存在。
第三，从目的上看，行政紧急强制的目的是为了实现行政目的。在紧急状态下，行政目的不仅包括维护公共利益，也包括相对人利益的保障，例如对“非典”病人的救治。那种认为行政紧急强制的目的就是单纯地保护公共利益的观点，人为地缩小了行政目的的内涵，不利于公民权利的全面实现。
第四，从运行方式上，行政紧急强制一般是没有预先为相对人设定义务并进行事先告知。这主要是由行政紧急强制启动的前提条件决定的。行政紧急强制启动的前提条件是公众的生命、健康、财产等安全受到了重大威胁，并且是迫在眉睫，这种情形被有权机关确认并宣布为紧急状态。如果特定行政机关在紧急状态下依然按照正常状态下的行政程序，例如事先告知与听证等实施强制，将会对公共安全、公共卫生等造成极大的负面影响。但需要指出的是没有预先进行告知，并不意味着行政机关在紧急强制结束后都无须履行告知义务。
为了厘清行政紧急强制的真正涵义，我门需要对同行政紧急强制相关的其他概念进行比较分析。通过对比，我们至少可以看出行政紧急强制与其他相关概念的联系之所在，区别之所在，从而能够更准确地对行政紧急强制制度进行分析。
（1）行政紧急强制与紧急状态下的即时强制的关系
行政紧急强制与紧急状态下的即时强制同属即时强制，但是两者之间还是存在着一定的区别：紧急状态下的即时强制包括的范围更广，包括行政紧急强制与非属行政紧急强制的即时强制，而行政紧急强制则属于紧急状态下的即时强制的一种类型。[iv]在紧急状态下，非属行政紧急强制的即时强制是指行政机关并非直接针对引起紧急状态之紧急情形的其他紧急情形，如在“非典”疫情发生过程之中，依然有醉酒、吸毒或者其他与“非典”疫情无关之情形发生，对此种情形行政机关仍可采取即时强制。由此可见，紧急状态下的即时强制实际包括了两种，一种是与紧急状态直接相关的即时强制，一种是与紧急状态无关的即时强制。两者当中，前者属于行政紧急强制，后者不属于行政紧急强制。
（2）行政紧急强制与行政紧急处置的关系
所谓行政紧急处置，是指行政机关针对战争、叛乱、经济危机、政治骚乱、严重自然灾害以及严重传染病流行等紧急情况，根据宪法、紧急状态处治法、戒严法、战争法、警察法、行政强制法等，作出的各种紧急处置措施，包括对商品实行紧急限价、戒严、强制征用、强制隔离、强制治疗、强制观察、行政处罚、行政救助、紧急财政支持、紧急调拨物资、紧急限制公民部分权利等等。从行政紧急处置的内容来看，行政紧急强制属于行政紧急处置当中可以采用的诸多行为方式的一种，行政紧急处置包含行政紧急强制。
（3）行政紧急强制与行政紧急措施的关系
行政紧急措施，是应急行政措施的最高形式，是行政机关为适应社会危险性最为严重的紧急公共事件即符合法律规定的紧急状态要件的突发公共事件而运用的具体措施，也被称为紧急行政措施、紧急状态行政措施等。行政紧急措施，是国家有效应对突发性公共危害事件的主要手段，是紧急状态法的主要规范对象，也是国家应急制度建设的重点所在。[v]
行政紧急措施与行政紧急强制的联系是：在有权机关对符合紧急状态实质要件的突发性公共事件宣布为紧急状态后，行政机关为消除紧急危险，对相对人的人身自由、财产自由等权利紧急实施的强制措施，就属于行政紧急措施。两者之间的区别是：行政紧急措施是行政机关在最高级别的突发性公共事件被认定为紧急状态后采取的各种措施，其中就包括强制措施，即行政紧急强制行为。在紧急状态下，行政机关采取的紧急措施并不仅限于强制措施，其他性质的措施，例如救助性措施等也是行政机关可以选择应用的重要方式。
通过上述比较性研究，我们可以看出行政紧急强制是特征行政机关为应对紧急状态下的紧急危险，无须为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。
（二）行政紧急强制的特征
行政紧急强制的特征是凸显行政紧急强制与其他行政行为相区别的特质，通过将行政紧急强制与其他行政行为比较，我们可以看出行政紧急强制具有以下主要特征：
（1）紧急性
行政紧急强制措施的紧急性表现为一旦出现紧急状态，行政机关将立即启动紧急强制。尽管行政紧急强制措施是对相对人人身、财产、住所等权利具有侵益性，但在紧急状态下，行政机关无须象平常时期那样，事先申请、事先告诫、事先说明理由，甚至事先举行听证会就可以直接运用强制力量作用于相对人的人身、财产或进入其住所。 [vi]之所以如此紧急，是因为紧急状态本身给全国或部分地区的公众的生命、健康与财产安全甚至是国家政权的存废造成了极大的威胁，这种威胁是迫在眉睫，正在发生或即将发生，如果行政机关不实施紧急强制，对危险本身进行控制或者对正在或可能遭受威胁的公民实施紧急疏散等强制措施，后果将无法想象。例如，在恐怖活动袭击造成的紧急状态下，警察为保护公众的生命安全，对恐怖分子进行搜查时，现实的危险以及保护公众安全的迫切需要已经压倒了平常状态下进行搜查时的程序要求：事先申请司法令状、进行告知、出示说明理由等等。对此，澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第19条作出了明确的规定：在警察有合理根据怀疑恐怖分子可能在该处所、涉嫌恐怖的运输工具可能在该处所、处所所在区域是恐怖活动发生区域时，警察无须搜查证，就可以进入并搜查某处所。也正是因为这种紧急性才使其称为紧急强制，也正是因为这种紧急性才使得通过程序对其具体实施进行监督、控制、约束成为非常困难的事情，也正是因为这种紧急性使得紧急状态下的行政强制措施对人权的威胁指数急剧上升。
（2）强制性
强制，在现代汉语中一般是强迫或迫使。在法学中，强制意味着国家强制力。国家强制力从静态上表现为军队、警察、监狱、武器等，是一种合法存在的暴力。[vii]这种强制力可以以威慑的方式来行使，例如平常状态下，行政机关要求相对人清除违章建筑时，相对人自觉地服从该机关的要求，主要是因为相对人清楚如果不按照行政机关的要求拆除违章建筑，行政机关将会运用国家强制力来实现其行政目的，并且自己将受到国家强制力的惩罚。由此可以看出，在平常状态下，大量的行政命令紧急依靠国家强制力的威慑性存在就可以实现。在紧急状态下，由于情势的十万火急，时间紧迫，如果不紧急运用强制力量直接作用于相对人的身体、财产、住所等，限制其人身自由，例如对传染病大规模爆发期间烈性传染病人实施的强制隔离就是对其人身自由的强制限制，以此来控制疫情的扩散、蔓延；对禽流感爆发期间疫区附近的家禽实施的紧急扑杀就是对相对人财产的紧急销毁措施，非如此将不能保护更多养殖户家禽的安全存活；在整个河流流域爆发洪水引发紧急状态时，行政机关紧急运用强制进入相对人的房屋进行立即疏散，非如此将会导致人员的伤亡。上述的强制隔离、紧急扑杀、强制进入房屋等无一不是行政机关直接运用强制力的形式。在恐怖袭击造成的紧急状态下，警察为了保护公共安全，甚至可以运用最具直接强制力的武器。例如澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第 28条规定：警察或协助警察的人在运用上述强制方式时，可以运用必要且合理的武力。
正是因为在紧急状态下，危险的异常性、迫在眉睫性、危害的极端严峻性而使得运用直接强制力的紧急强制行为非常普遍，也正是如此，公民的人权保障才应该得到重视，紧急强制权力的运用应该受到高度的重视，采取必要的、可行的方法加强对行政紧急强制权力的控制，防止行政机关随意运用直接强制力量，打击异己，甚至准备建立专制社会。
（3）单方性
单方性，是指无须社会公众提出请求，一经获悉出现紧急状态，公众的生命、健康、安全受到极度紧迫的威胁时，行政机关将会迅速出动，立即采取包括紧急强制在内的一切必要措施，控制危险，消除危机。[viii]如果在紧急状态下，行政机关只有根据公众的请求并经过研究才可以进行强制时，将必定会耽误宝贵的时间，延误救助公民或打击恐怖分子的时机，并有可能造成事态的扩大或者升级。行政机关原本在平常状态下，行政权力的行使就具有单方性，在紧急状态下公众的生命等重要权利遭受严峻威胁的时刻，更是需要行政机关紧急出动、主动出击，迅速平息事态，控制危险，可以说任何国家的紧急强制行为的实施都具有单方性特征。例如，英国《反恐怖法》（2000）第41条规定：警察如有合理根据怀疑某人是恐怖分子时，可以立即将其逮捕，无须法院令状。美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）第605条规定：在公共卫生紧急状态期间，公共卫生当局只要发现公民具有传染病而对公共健康构成严重威胁时，可以无须令状，直接将其隔离。
行政紧急强制措施具体运用时的单方性并不是说行政机关不需要公众向其提供必要的危险预警信息，社会公众向行政机关提供有关危险信息是行政机关及时预警、及时启动紧急强制的重要保障。但是，行政机关决不能单靠社会公众的举报、反映情况作为其应对紧急状态的信息支持系统，必须建立专门的、广泛的、传递快速的危险信息收集、传递系统。一旦出现紧急状态，无须申请，立即出动、积极出击，赢取时间，挽救尽可能多的生命与财产，打击尽可能多的危险分子。
紧急强制行为的单方性特点还说明，在紧急状态中，如果出现紧急状态，而有关行政机关却不主动出击，等待公众请求才采取措施，导致事态的恶化，危险的加剧，这属于典型的失职，甚至是对人民的犯罪，必须受到严厉的法律制裁。
（4）高裁量性
高裁量性，是指在紧急状态下，由于危险的不可预见性、紧迫性、复杂性等特点，行政机关在判断是否采取紧急强制，采取什么形式的紧急强制、紧急强制实施多长时间、多大规模，必须根据现场的情形灵活确定，也就是说，行政机关在实施紧急强制、采取紧急强制措施应对紧急危险时，具有很大的裁量权。这种高度的裁量权在平常状态下是不可能拥有的。因为平常状态下，法律对行政机关运用强制措施的事实条件、程序、方式等都有着明确的规定，行政机关应依法行政，否则将会受到责任追究。 [ix]
在紧急状态下，如果行政机关不具有高度的裁量权，一方面会因为立法对紧急强制实施的事实条件规定过于严格而延误时机，二是立法对行政紧急强制方式的严格规定会影响执法人员的积极性、主动性，三是立法对行政紧急强制时限、规模等方面的规定会影响抗击危机、应对紧急危险的实际成效。鉴于此，各国关于紧急强制的立法一般都只对紧急状态下如何实施紧急强制作出了原则性的规定，很少有对具体实施方式、实施时间、规模等的具体限制。例如加拿大联邦《紧急状态法》（1988）第 19条规定：在公共秩序紧急状态下，省长如果有合理根据时，有权采取下列紧急强制方式，以应对紧急状态：限制或禁止任何可能导致破坏公共秩序的公众集会；限制或禁止公民去特定区域、从特定区域或者在特定区域内旅游；或者限制或禁止使用特定的物品；接管、控制公共设施、公共服务授权或要求某人或群体提供某种必要其能胜任的服务，并对其提供的服务支付相应的补偿。从该法的规定来看，行政机关哪些公民去哪些区域、去哪些地区旅游，接管哪些公共设施等具体事项，该法并没有作出规定，而是留给执法人员具体裁量。
行政紧急强制行为的高裁量性要求我们的立法机关在对紧急状态下的行政紧急强制权力进行规范时一般只应作原则性的规范，将主要的裁量权授予具体的行政执法主体，不应因为担心其会滥用紧急强制权力而去限制其保护公共利益的能力与效率。正象我们不能因为行政机关在平常时间会滥用职权而不建立行政机关，我们也不能因为行政机关在紧急状态下容易滥用紧急强制裁量权力而不授予其裁量权力。
（5）具体处置性
具体处置，是指紧急强制是对具体事件、具体的相对人、具体的物品例如车辆、房屋、物品等进行具体的处理，而不是针对抽象的社会关系作出一般的规范。尽管在紧急状态中，由于危险的不可预测性、影响规模的广泛性等，使得行政机关在实施紧急强制时可能会涉及到众多的人员。但无论紧急强制涉及的相对人数量有多少，在特定的时间、特定的区域，受到行政机关强制力量直接影响的人、物都是有限的，而不可能是不确定的。例如，在我国西南某地天然气出现井喷造成的紧急状态中，当地人民政府立即实施了紧急疏散，强制将大量的人员、牲畜进行转移。尽管涉及到的人、物数目很大，但还是可以计算统计的。[x]
与具体处置相反的是，行政机关针对紧急状态期间的某种行为，进行紧急授权立法，为全国或某地区的相对人的行为设立某种规范。这种抽象的一般规范是适用于该规范公布并生效之后的具体事件，并不能适用于公布并生效之前的具体事件，究竟哪些人、哪些事会受到才此规范的调整，是不确定的。
（6）侵益性
所谓侵益性，是指紧急强制的实施是对公民的人身自由、财产自由、住宅自由等宪法权利的一种约束、一种侵害。在紧急状态下，行政机关享有行政紧急权力。行政紧急权力的内容很多，包括紧急救助、紧急转移、紧急强制、紧急立法、紧急处罚等等措施。就紧急强制来说，无论行政机关实施紧急强制时是哪种目的，都不能否认紧急强制是对相对人人身自由、财产自由、住宅自由的束缚。例如，在传染病爆发导致的公共卫生紧急状态期间，对传染病人实施的强制隔离的目的并不仅仅是防止传染病的扩散，还有对相对人的救治目的，但无论如何，相对人在被隔离期间实际上是被限制了人身自由。没有隔离现场管理人员的同意，被隔离人员是不可能随意进出隔离场所的。相对人被隔离后，不仅失去了人身自由，而且还会遭受到其他社会损失，例如社会的歧视、冷漠对待等等心理伤害。
正是由于在紧急状态下，紧急强制的这种巨大的侵益性，才使得各国在授予行政机关必要的、充足的、能够有效应对紧急危险的紧急强制权力的同时，还对紧急强制权力的行使设计了必要的程序规范，规定了紧急状态下紧急强制实施的条件，规定了紧急强制的司法监督机制。例如，美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）第605 条规定：在公共卫生紧急状态期间，公共卫生当局如果认为某公民或群体患有传染病，该传染病对公共健康存在着严峻而急迫的危险时，可以将其隔离。如果时间紧迫，无须申请司法令状，公共卫生当局可直接将其隔离，时间不能超过72小时。如要延长隔离时间，必须向法院申请令状。被隔离人员有权向法院起诉，请求法院向公共卫生当局发出要求说明不解除隔离原因的裁决令。并且，被隔离人员有权就隔离场所的生活、医疗条件等向法院提出诉讼，要求改进。
（7）程序的灵活性
程序的灵活性，同上述高裁量性、紧急性等有一定的联系，但是还是存在着一定的区别。所谓程序的灵活性，是指在紧急状态下，为了防止行政机关滥用紧急强制权力，立法者在设计紧急强制的必要的程序规范时，应尽可能灵活，而不能僵硬、呆板，否则只能束缚行政机关应对紧急危险的能力。[xi]例如，告知理由是正当程序的重要内容之一，而且在正常状态下告知理由一般应在事先进行，但在紧急状态下告知理由就不能完全按照平常状态下的规范。在紧急状态下，告知理由既可以在实施紧急强制前，例如强制隔离之前；也可以在实施紧急强制当中，例如紧急疏散当中；也可以在事后进行，例如强制销毁之后。很多法治发达国家对此比较重视。例如，澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第39条规定：在实施紧急措施之前或当中，或者实施之后尽可能短的时间内向相对人说明紧急措施的理由以及警察的姓名、供职单位所在地。根据上述规定，在反恐怖袭击行动中，警察可以根据当时的情况灵活地掌握告知理由、表明身份的时间。这样的安排，一方面是符合紧急状态下警察执法的实际需要，另一方面，又不放弃通过程序对紧急强制权力的规范，实现了“原则性与灵活性的有机结合”。这对我们有着较大的借鉴意义。因为我国的许多法律、法规在设定紧急强制措施时，常常借口情况紧急而不设定必要的程序规范，这样在实践中，毫无约束的紧急强制权力极有可能导致滥用权力，侵害人权。
从上述对行政紧急强制概念与特征的分析可以看出，行政紧急强制对人权的威胁极大，稍有不慎，就会对相对人的权益造成侵害。而且在紧急状态下，这种侵害无法避免。为了人权保障的需要，有必要针对行政紧急强制行为的上述特征，从行政紧急强制的设定、实施以及监督救济等方面对其进行规范。
注释：
[i] 作者系北京第二外国语学院讲师，法学博士
[ii] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第235页。
[iii] 郭春明著：《紧急状态法律制度研究》，中国检察出版社2004年版，第23页。
[iv] 参见马怀德：《应急反应的法学思考——“非典”法律问题研究》，中国政法大学出版社2004年版，第241—243页。
[v] 于安：《行政机关紧急权力和紧急措施的立法设计》，载《中国司法》2004年第4期。
[vi] 参见胡建淼主编：《行政强制法研究》，法律出版社2003年版，第279—280页。
[vii] 参见傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第1页、第213页。
[viii] 陈晋胜著：《警察法学概论》，高等教育出版社2002年版，第77页。
[ix] 参见傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第213页。
[x] 重庆市开县境内中石油川东油田2003年12月23日晚发生天然气“井喷”事故，截至当月25日18点40分，死亡人数已达191人，共有290多名病人住院治疗，被转移疏散的灾民高达4??1万名。来源：新华网
关键词：行政紧急强制，概念，特征
概念界定是分析问题的基础，也是交流沟通的前提条件。对行政紧急强制概念的探讨也是对行政紧急强制制度进行探讨的基础。因此，本文对行政紧急强制的概念进行探讨，以就教于学界同仁。
（一）行政紧急强制的概念
行政紧急强制是指在有权主体依法宣布进入紧急状态后，特定行政机关针对紧急状态，为了实现行政目的，无须为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。该定义的涵义包括以下几个方面：
第一，从性质上，行政紧急强制属于行政即时强制的一种。所谓行政即时强制，是指行政机关根据目前的紧迫情况没有余暇命令，或者虽有命令的余暇，但若命令便难以达到预期行政目的时，为了创造出行政上所必要的状态，行政机关不必以相对人不履行义务为前提，便可对相对人的人身、自由和财产予以强制的活动或制度 [ii].即时强制既可以适用于正常状态，例如警察对酩酊大醉横卧马路者实施强制管束，也可以适用于紧急状态。行政紧急强制便是适用于紧急状态的一种即时强制。Www.133229.cOm
第二，从前提看，行政紧急强制是当有权主体依法定程序确认并宣布紧急状态后才实施的一种即时强制。紧急状态是一个法律概念，是指在发生了威胁到国家生存的紧急情况时国家所宣布的一种关于行使国家紧急权而扩大国家权力行使与克减人权保障标准、并受到国际人权法约束的临时性的应对状态。[iii]紧急情况是一个事实概念，只有当其符合紧急状态的实体要件并经法定程序被确认、宣布后才属于紧急状态。也就是说，并非所有的紧急情况都会被确认为紧急状态。如果有权主体认为紧急情况不符合紧急状态的实体要件或者虽符合实体要件但未履行法定确认与宣布程序，行政机关就不能实施紧急强制，因为这时紧急状态就不存在。
第三，从目的上看，行政紧急强制的目的是为了实现行政目的。在紧急状态下，行政目的不仅包括维护公共利益，也包括相对人利益的保障，例如对“非典”病人的救治。那种认为行政紧急强制的目的就是单纯地保护公共利益的观点，人为地缩小了行政目的的内涵，不利于公民权利的全面实现。
第四，从运行方式上，行政紧急强制一般是没有预先为相对人设定义务并进行事先告知。这主要是由行政紧急强制启动的前提条件决定的。行政紧急强制启动的前提条件是公众的生命、健康、财产等安全受到了重大威胁，并且是迫在眉睫，这种情形被有权机关确认并宣布为紧急状态。如果特定行政机关在紧急状态下依然按照正常状态下的行政程序，例如事先告知与听证等实施强制，将会对公共安全、公共卫生等造成极大的负面影响。但需要指出的是没有预先进行告知，并不意味着行政机关在紧急强制结束后都无须履行告知义务。
为了厘清行政紧急强制的真正涵义，我门需要对同行政紧急强制相关的其他概念进行比较分析。通过对比，我们至少可以看出行政紧急强制与其他相关概念的联系之所在，区别之所在，从而能够更准确地对行政紧急强制制度进行分析。
（1）行政紧急强制与紧急状态下的即时强制的关系
行政紧急强制与紧急状态下的即时强制同属即时强制，但是两者之间还是存在着一定的区别：紧急状态下的即时强制包括的范围更广，包括行政紧急强制与非属行政紧急强制的即时强制，而行政紧急强制则属于紧急状态下的即时强制的一种类型。[iv]在紧急状态下，非属行政紧急强制的即时强制是指行政机关并非直接针对引起紧急状态之紧急情形的其他紧急情形，如在“非典”疫情发生过程之中，依然有醉酒、吸毒或者其他与“非典”疫情无关之情形发生，对此种情形行政机关仍可采取即时强制。由此可见，紧急状态下的即时强制实际包括了两种，一种是与紧急状态直接相关的即时强制，一种是与紧急状态无关的即时强制。两者当中，前者属于行政紧急强制，后者不属于行政紧急强制。
（2）行政紧急强制与行政紧急处置的关系
所谓行政紧急处置，是指行政机关针对战争、叛乱、经济危机、政治骚乱、严重自然灾害以及严重传染病流行等紧急情况，根据宪法、紧急状态处治法、戒严法、战争法、警察法、行政强制法等，作出的各种紧急处置措施，包括对商品实行紧急限价、戒严、强制征用、强制隔离、强制治疗、强制观察、行政处罚、行政救助、紧急财政支持、紧急调拨物资、紧急限制公民部分权利等等。从行政紧急处置的内容来看，行政紧急强制属于行政紧急处置当中可以采用的诸多行为方式的一种，行政紧急处置包含行政紧急强制。
（3）行政紧急强制与行政紧急措施的关系
行政紧急措施，是应急行政措施的最高形式，是行政机关为适应社会危险性最为严重的紧急公共事件即符合法律规定的紧急状态要件的突发公共事件而运用的具体措施，也被称为紧急行政措施、紧急状态行政措施等。行政紧急措施，是国家有效应对突发性公共危害事件的主要手段，是紧急状态法的主要规范对象，也是国家应急制度建设的重点所在。[v]
行政紧急措施与行政紧急强制的联系是：在有权机关对符合紧急状态实质要件的突发性公共事件宣布为紧急状态后，行政机关为消除紧急危险，对相对人的人身自由、财产自由等权利紧急实施的强制措施，就属于行政紧急措施。两者之间的区别是：行政紧急措施是行政机关在最高级别的突发性公共事件被认定为紧急状态后采取的各种措施，其中就包括强制措施，即行政紧急强制行为。在紧急状态下，行政机关采取的紧急措施并不仅限于强制措施，其他性质的措施，例如救助性措施等也是行政机关可以选择应用的重要方式。
通过上述比较性研究，我们可以看出行政紧急强制是特征行政机关为应对紧急状态下的紧急危险，无须为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。
（二）行政紧急强制的特征
行政紧急强制的特征是凸显行政紧急强制与其他行政行为相区别的特质，通过将行政紧急强制与其他行政行为比较，我们可以看出行政紧急强制具有以下主要特征：
（1）紧急性
行政紧急强制措施的紧急性表现为一旦出现紧急状态，行政机关将立即启动紧急强制。尽管行政紧急强制措施是对相对人人身、财产、住所等权利具有侵益性，但在紧急状态下，行政机关无须象平常时期那样，事先申请、事先告诫、事先说明理由，甚至事先举行听证会就可以直接运用强制力量作用于相对人的人身、财产或进入其住所。 [vi]之所以如此紧急，是因为紧急状态本身给全国或部分地区的公众的生命、健康与财产安全甚至是国家政权的存废造成了极大的威胁，这种威胁是迫在眉睫，正在发生或即将发生，如果行政机关不实施紧急强制，对危险本身进行控制或者对正在或可能遭受威胁的公民实施紧急疏散等强制措施，后果将无法想象。例如，在恐怖活动袭击造成的紧急状态下，警察为保护公众的生命安全，对恐怖分子进行搜查时，现实的危险以及保护公众安全的迫切需要已经压倒了平常状态下进行搜查时的程序要求：事先申请司法令状、进行告知、出示说明理由等等。对此，澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第19条作出了明确的规定：在警察有合理根据怀疑恐怖分子可能在该处所、涉嫌恐怖的运输工具可能在该处所、处所所在区域是恐怖活动发生区域时，警察无须搜查证，就可以进入并搜查某处所。也正是因为这种紧急性才使其称为紧急强制，也正是因为这种紧急性才使得通过程序对其具体实施进行监督、控制、约束成为非常困难的事情，也正是因为这种紧急性使得紧急状态下的行政强制措施对人权的威胁指数急剧上升。
（2）强制性
强制，在现代汉语中一般是强迫或迫使。在法学中，强制意味着国家强制力。国家强制力从静态上表现为军队、警察、监狱、武器等，是一种合法存在的暴力。[vii]这种强制力可以以威慑的方式来行使，例如平常状态下，行政机关要求相对人清除违章建筑时，相对人自觉地服从该机关的要求，主要是因为相对人清楚如果不按照行政机关的要求拆除违章建筑，行政机关将会运用国家强制力来实现其行政目的，并且自己将受到国家强制力的惩罚。由此可以看出，在平常状态下，大量的行政命令紧急依靠国家强制力的威慑性存在就可以实现。在紧急状态下，由于情势的十万火急，时间紧迫，如果不紧急运用强制力量直接作用于相对人的身体、财产、住所等，限制其人身自由，例如对传染病大规模爆发期间烈性传染病人实施的强制隔离就是对其人身自由的强制限制，以此来控制疫情的扩散、蔓延；对禽流感爆发期间疫区附近的家禽实施的紧急扑杀就是对相对人财产的紧急销毁措施，非如此将不能保护更多养殖户家禽的安全存活；在整个河流流域爆发洪水引发紧急状态时，行政机关紧急运用强制进入相对人的房屋进行立即疏散，非如此将会导致人员的伤亡。上述的强制隔离、紧急扑杀、强制进入房屋等无一不是行政机关直接运用强制力的形式。在恐怖袭击造成的紧急状态下，警察为了保护公共安全，甚至可以运用最具直接强制力的武器。例如澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第 28条规定：警察或协助警察的人在运用上述强制方式时，可以运用必要且合理的武力。
正是因为在紧急状态下，危险的异常性、迫在眉睫性、危害的极端严峻性而使得运用直接强制力的紧急强制行为非常普遍，也正是如此，公民的人权保障才应该得到重视，紧急强制权力的运用应该受到高度的重视，采取必要的、可行的方法加强对行政紧急强制权力的控制，防止行政机关随意运用直接强制力量，打击异己，甚至准备建立专制社会。
（3）单方性
单方性，是指无须社会公众提出请求，一经获悉出现紧急状态，公众的生命、健康、安全受到极度紧迫的威胁时，行政机关将会迅速出动，立即采取包括紧急强制在内的一切必要措施，控制危险，消除危机。[viii]如果在紧急状态下，行政机关只有根据公众的请求并经过研究才可以进行强制时，将必定会耽误宝贵的时间，延误救助公民或打击恐怖分子的时机，并有可能造成事态的扩大或者升级。行政机关原本在平常状态下，行政权力的行使就具有单方性，在紧急状态下公众的生命等重要权利遭受严峻威胁的时刻，更是需要行政机关紧急出动、主动出击，迅速平息事态，控制危险，可以说任何国家的紧急强制行为的实施都具有单方性特征。例如，英国《反恐怖法》（2000）第41条规定：警察如有合理根据怀疑某人是恐怖分子时，可以立即将其逮捕，无须法院令状。美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）第605条规定：在公共卫生紧急状态期间，公共卫生当局只要发现公民具有传染病而对公共健康构成严重威胁时，可以无须令状，直接将其隔离。
行政紧急强制措施具体运用时的单方性并不是说行政机关不需要公众向其提供必要的危险预警信息，社会公众向行政机关提供有关危险信息是行政机关及时预警、及时启动紧急强制的重要保障。但是，行政机关决不能单靠社会公众的举报、反映情况作为其应对紧急状态的信息支持系统，必须建立专门的、广泛的、传递快速的危险信息收集、传递系统。一旦出现紧急状态，无须申请，立即出动、积极出击，赢取时间，挽救尽可能多的生命与财产，打击尽可能多的危险分子。
紧急强制行为的单方性特点还说明，在紧急状态中，如果出现紧急状态，而有关行政机关却不主动出击，等待公众请求才采取措施，导致事态的恶化，危险的加剧，这属于典型的失职，甚至是对人民的犯罪，必须受到严厉的法律制裁。
（4）高裁量性
高裁量性，是指在紧急状态下，由于危险的不可预见性、紧迫性、复杂性等特点，行政机关在判断是否采取紧急强制，采取什么形式的紧急强制、紧急强制实施多长时间、多大规模，必须根据现场的情形灵活确定，也就是说，行政机关在实施紧急强制、采取紧急强制措施应对紧急危险时，具有很大的裁量权。这种高度的裁量权在平常状态下是不可能拥有的。因为平常状态下，法律对行政机关运用强制措施的事实条件、程序、方式等都有着明确的规定，行政机关应依法行政，否则将会受到责任追究。 [ix]
在紧急状态下，如果行政机关不具有高度的裁量权，一方面会因为立法对紧急强制实施的事实条件规定过于严格而延误时机，二是立法对行政紧急强制方式的严格规定会影响执法人员的积极性、主动性，三是立法对行政紧急强制时限、规模等方面的规定会影响抗击危机、应对紧急危险的实际成效。鉴于此，各国关于紧急强制的立法一般都只对紧急状态下如何实施紧急强制作出了原则性的规定，很少有对具体实施方式、实施时间、规模等的具体限制。例如加拿大联邦《紧急状态法》（1988）第 19条规定：在公共秩序紧急状态下，省长如果有合理根据时，有权采取下列紧急强制方式，以应对紧急状态：限制或禁止任何可能导致破坏公共秩序的公众集会；限制或禁止公民去特定区域、从特定区域或者在特定区域内旅游；或者限制或禁止使用特定的物品；接管、控制公共设施、公共服务授权或要求某人或群体提供某种必要其能胜任的服务，并对其提供的服务支付相应的补偿。从该法的规定来看，行政机关哪些公民去哪些区域、去哪些地区旅游，接管哪些公共设施等具体事项，该法并没有作出规定，而是留给执法人员具体裁量。
行政紧急强制行为的高裁量性要求我们的立法机关在对紧急状态下的行政紧急强制权力进行规范时一般只应作原则性的规范，将主要的裁量权授予具体的行政执法主体，不应因为担心其会滥用紧急强制权力而去限制其保护公共利益的能力与效率。正象我们不能因为行政机关在平常时间会滥用职权而不建立行政机关，我们也不能因为行政机关在紧急状态下容易滥用紧急强制裁量权力而不授予其裁量权力。
（5）具体处置性
具体处置，是指紧急强制是对具体事件、具体的相对人、具体的物品例如车辆、房屋、物品等进行具体的处理，而不是针对抽象的社会关系作出一般的规范。尽管在紧急状态中，由于危险的不可预测性、影响规模的广泛性等，使得行政机关在实施紧急强制时可能会涉及到众多的人员。但无论紧急强制涉及的相对人数量有多少，在特定的时间、特定的区域，受到行政机关强制力量直接影响的人、物都是有限的，而不可能是不确定的。例如，在我国西南某地天然气出现井喷造成的紧急状态中，当地人民政府立即实施了紧急疏散，强制将大量的人员、牲畜进行转移。尽管涉及到的人、物数目很大，但还是可以计算统计的。[x]
与具体处置相反的是，行政机关针对紧急状态期间的某种行为，进行紧急授权立法，为全国或某地区的相对人的行为设立某种规范。这种抽象的一般规范是适用于该规范公布并生效之后的具体事件，并不能适用于公布并生效之前的具体事件，究竟哪些人、哪些事会受到才此规范的调整，是不确定的。
（6）侵益性
所谓侵益性，是指紧急强制的实施是对公民的人身自由、财产自由、住宅自由等宪法权利的一种约束、一种侵害。在紧急状态下，行政机关享有行政紧急权力。行政紧急权力的内容很多，包括紧急救助、紧急转移、紧急强制、紧急立法、紧急处罚等等措施。就紧急强制来说，无论行政机关实施紧急强制时是哪种目的，都不能否认紧急强制是对相对人人身自由、财产自由、住宅自由的束缚。例如，在传染病爆发导致的公共卫生紧急状态期间，对传染病人实施的强制隔离的目的并不仅仅是防止传染病的扩散，还有对相对人的救治目的，但无论如何，相对人在被隔离期间实际上是被限制了人身自由。没有隔离现场管理人员的同意，被隔离人员是不可能随意进出隔离场所的。相对人被隔离后，不仅失去了人身自由，而且还会遭受到其他社会损失，例如社会的歧视、冷漠对待等等心理伤害。
正是由于在紧急状态下，紧急强制的这种巨大的侵益性，才使得各国在授予行政机关必要的、充足的、能够有效应对紧急危险的紧急强制权力的同时，还对紧急强制权力的行使设计了必要的程序规范，规定了紧急状态下紧急强制实施的条件，规定了紧急强制的司法监督机制。例如，美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）第605 条规定：在公共卫生紧急状态期间，公共卫生当局如果认为某公民或群体患有传染病，该传染病对公共健康存在着严峻而急迫的危险时，可以将其隔离。如果时间紧迫，无须申请司法令状，公共卫生当局可直接将其隔离，时间不能超过72小时。如要延长隔离时间，必须向法院申请令状。被隔离人员有权向法院起诉，请求法院向公共卫生当局发出要求说明不解除隔离原因的裁决令。并且，被隔离人员有权就隔离场所的生活、医疗条件等向法院提出诉讼，要求改进。
（7）程序的灵活性
程序的灵活性，同上述高裁量性、紧急性等有一定的联系，但是还是存在着一定的区别。所谓程序的灵活性，是指在紧急状态下，为了防止行政机关滥用紧急强制权力，立法者在设计紧急强制的必要的程序规范时，应尽可能灵活，而不能僵硬、呆板，否则只能束缚行政机关应对紧急危险的能力。[xi]例如，告知理由是正当程序的重要内容之一，而且在正常状态下告知理由一般应在事先进行，但在紧急状态下告知理由就不能完全按照平常状态下的规范。在紧急状态下，告知理由既可以在实施紧急强制前，例如强制隔离之前；也可以在实施紧急强制当中，例如紧急疏散当中；也可以在事后进行，例如强制销毁之后。很多法治发达国家对此比较重视。例如，澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第39条规定：在实施紧急措施之前或当中，或者实施之后尽可能短的时间内向相对人说明紧急措施的理由以及警察的姓名、供职单位所在地。根据上述规定，在反恐怖袭击行动中，警察可以根据当时的情况灵活地掌握告知理由、表明身份的时间。这样的安排，一方面是符合紧急状态下警察执法的实际需要，另一方面，又不放弃通过程序对紧急强制权力的规范，实现了“原则性与灵活性的有机结合”。这对我们有着较大的借鉴意义。因为我国的许多法律、法规在设定紧急强制措施时，常常借口情况紧急而不设定必要的程序规范，这样在实践中，毫无约束的紧急强制权力极有可能导致滥用权力，侵害人权。
从上述对行政紧急强制概念与特征的分析可以看出，行政紧急强制对人权的威胁极大，稍有不慎，就会对相对人的权益造成侵害。而且在紧急状态下，这种侵害无法避免。为了人权保障的需要，有必要针对行政紧急强制行为的上述特征，从行政紧急强制的设定、实施以及监督救济等方面对其进行规范。
注释：
[i] 作者系北京第二外国语学院讲师，法学博士
[ii] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第235页。
[iii] 郭春明著：《紧急状态法律制度研究》，中国检察出版社2004年版，第23页。
[iv] 参见马怀德：《应急反应的法学思考——“非典”法律问题研究》，中国政法大学出版社2004年版，第241—243页。
[v] 于安：《行政机关紧急权力和紧急措施的立法设计》，载《中国司法》2004年第4期。
[vi] 参见胡建淼主编：《行政强制法研究》，法律出版社2003年版，第279—280页。
[vii] 参见傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第1页、第213页。
[viii] 陈晋胜著：《警察法学概论》，高等教育出版社2002年版，第77页。
[ix] 参见傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第213页。
网络安全应急方案1
为确保校园网安全有序平稳运行，保证校园网络信息安全和网络安全，更好的服务于学校的教育教学，为及时处置校园网信息网络安全事件，保障校园网作用的正常发挥，特制定本预案。
一、信息网络安全事件定义
1、校园网内网站主页被恶意纂改、交互式栏目里发表反政府、分裂国家和色情内容的信息及损害国家、学校声誉的谣言。
2、校园网内网络被非法入侵，应用计算机上的数据被非法拷贝、修改、删除。
3、在网站上的内容违反国家的法律法规、侵犯知识版权，已经造成严重后果。
二、网络安全事件应急处理机构及职责
1、设立信息网络安全事件应急处理领导小组，负责信息网络安全事件的组织指挥和应急处置工作。
2、学校网格安全领导小组职责任务
(1)、监督检查各教研组处室网络信息安全措施的落实情况。
(2)、加强网上信息监控巡查，重点监控可能出现有害信息的网站、网页。
(3)、及时组织有关部门和专业技术人员对校园网上出现的突发事件进行处理并根据情况的严重程度上报有关部门。
(4)、与市公安局网络安全监察部门保持热线联系，协调市公安局网监处安装网络信息监控软件，并保存相关资料日志在三个月以上。确保反应迅速，做好有关案件的调查、取证等工作。
三、网络安全事件报告与处置
事件发生并得到确认后，网络中心或相关科室人员应立即将情况报告有关领导，由领导(组长)决定是否启动该预案，一旦启动该预案，有关人员应及时到位。
网络中心在事件发生后24小时内写出事件书面报告。报告应包括以下内容：事件发生时间、地点、单位、事件内容，涉及计算机的IP地址、管理人、操作系统、应用服务，损失，事件性质及发生原因，事件处理情况及采取的措施;事故报告人、报告时间等。
学校网格安全领导小组成员承担校内外的工作联系，防止事态通过网络在国内蔓延。
网络中心人员进入应急处置工作状态，阻断网络连接，进行现场保护，协助调查取证和系统恢复等工作。对相关事件进行跟踪，密切关注事件动向，协助调查取证。
有关违法事件移交公安机关处理。
四、一般性安全隐患处理：
学校网络信息中心配备了正版-防火墙软件和瑞星防病毒软件，及时升级，及时清除杀灭网络病毒，检测入侵事件，将向管理员发出警报，管理员将在第一时间处理入侵事件，并报有关部门。对来往电子邮件及网络下载文件用防病毒软件软件过滤，确保不被木马类病毒侵入并在无意中协助传播病毒。
管理员对定期检查设备的运转情况，做好设备维护记录，保证设备高效稳定的运行。学校重要计算机出现硬件设备故障，管理员将在第一时间启用数据备份，保证数据不丢失，保证网络的正常运行。
网络安全应急方案2
根据新区教体委的要求，为确保发生网络安全问题时各项应急工作高效、有序地进行，最大限度地减少损失，根据互联网网络安全相关条例及上级相关部门文件精神，结合我校校园网工作实际，特制定本预案。
一、成立安全应急领导小组
学校全体行政人员及全体网络管理员组成网络安全应急领导小组。
领导小组成员：
组长：
副组长：
成员：
责任人：学校领导电脑老师网络管理员
领导小组主要职责：
（1）加强领导，健全组织，强化工作职责，完善各项应急预案的制定和各项措施的落实。
（2）充分利用各种渠道进行网络安全知识的宣传教育，组织、指导全校网络安全常识的普及教育，广泛开展网络安全和有关技能训练，不断提高广大师生的防范意识和基本技能。
（3）认真搞好各项物资保障，严格按照预案要求积极配备网络安全设施设备，落实网络线路、交换设备、网络安全设备等物资，强化管理，使之保持良好工作状态。
（4）采取一切必要手段，组织各方面力量全面进行网络安全事故处理工作，把不良影响与损失降到最低点。
（5）调动一切积极因素，全面保证和促进学校网络安全稳定地运行。
二、各级处理预案
1、网站不良信息事故处理预案
（1）一旦发现学校网站上出现不良信息（或者被骇客攻击修改了网页），立刻关闭网站。
（2）备份不良信息出现的目录、备份不良信息出现时间前后一个星期内的HTTP连接日志、备份防火墙中不良信息出现时间前后一个星期内的网络连接日志。
（3）打印不良信息页面留存。
（4）完全隔离出现不良信息的目录，使其不能再被访问。
（5）删除不良信息，并清查整个网站所有内容，确保没有任何不良信息，重新开通网站服务，并测试网站运行。
（6）修改该目录名，对该目录进行安全性检测，升级安全级别，升级程序，去除不安全隐患，关闭不安全栏目，重新开放该目录的网络连接，并进行测试，正常后，重新修改该目录的上级链接。
（7）全面查对HTTP日志，防火墙网络连接日志，确定该不良信息的源IP地址，如果来自校内，则立刻全面升级此次事件为最高紧急事件，立刻向领导小组组长汇报，视情节严重程度领导小组可决定是否向公安机关报案。
（8）从事故一发生到处理事件的整个过程，必须保持向领导小组组长汇报、解释此次事故的发生情况、发生原因、处理过程。
2、网络恶意攻击事故处理预案
（1）发现出现网络恶意攻击，立刻确定该攻击来自校内还是校外；受攻击的设备有哪些；影响范围有多大。并迅速推断出此次攻击的最坏结果，判断是否需要紧急切断校园网的服务器及公网的网络连接，以保护重要数据及信息；
（2）如果攻击来自校外，立刻从防火墙中查出[！。。RandomWord。2。。]对方IP地址并过滤，同时对防火墙设置对此类攻击的过滤，并视情况严重程度决定是否报警。
（3）如果攻击来自校内，立刻确定攻击源，查出该攻击出自哪台交换机，出自哪台电脑，出自哪位教师或学生。接着立刻赶到现场，关闭该计算机网络连接，并立刻对该计算机进行分析处理，确定攻击出于无意、有意还是被利用。暂时扣留该电脑。
（4）重新启动该电脑所连接的网络设备，直至完全恢复网络通信。
（5）对该电脑进行分析，清除所有病毒、恶意程序、木马程序以及垃圾文件，测试运行该电脑5小时以上，并同时进行监控，无问题后归还该电脑。
（6）从事故一发生到处理事件的整个过程，必须保持向领导小组组长汇报、解释此次事故的发生情况、发生原因、处理过程。
3、学校重大网络事件处理预案
（1）对学校重大事件（如校庆、评估等对网络安全有特别要求的事件）进行评估、确定所需的网络设备及环境。
（2）关闭其它与该网络相连，有可能对该网络造成不利影响的一切网络设备及计算机设备，保障该网络的畅通。
（3）对重要网络设备提供备份，出现问题需尽快更换设备。
（4）对外网连接进行监控，清除非法连接，出现重大问题立刻向上级部门求救。
（5）事先应向领导小组汇报本次事件中所需用到的设备、环境，以及可能出现的事故及影响，在事件过程中出现任何问题应立刻向领导小组组长汇报。
三、日常管理
1、领导小组依法有关消息和警报，全面组织各项网络安全防御、处理工作。各有关组员随时准备执行应急任务。
2、网络管理员对校园内外所属网络硬件软件设备及接入网络的计算机设备定期进行全面检查，封堵、更新有安全隐患的设备及网络环境。
3、加强对校园网内计算机设备的管理，加强对学校网络的使用者（学生和教师）的网络安全教育。加强对重要网络设备的软件防护以及硬件防护，确保正常的运行软件硬件环境。
4、加强各类值班值勤，保持通讯畅通，及时掌握学校情况，全力维护正常教学、工作和生活秩序。
5、按预案落实各项物资准备。
四、网络安全事故发生后有关行动
1、领导小组得悉消防紧急情况后立即赶赴本级指挥所，各种网络安全事故处理小组迅速集结待命。
2、应急小组成员听从组织指挥，迅速组织本级抢险防护。
（1）确保WEB网站信息安全为首要任务，学校公网连接。迅速发出紧急警报，所有相关成员集中进行事故分析，确定处理方案。
（2）确保校内其它接入设备的信息安全：经过分析，可以迅速关闭、切断其他接入设备的所有网络连接，防止滋生其他接入设备的安全事故。
（3）分析网络，确定事故源：使用各种网络管理工具，迅速确定事故源，按相关程序进行处理。
（4）事故源处理完成后，逐步恢复网络运行，监控事故源是否仍然存在。
（5）针对此次事故，进一步确定相关安全措施、总结经验，加强防范。
（6）从事故一发生到处理的整个过程，必须及时向领导小组组长以及教务处以及校长汇报，听从安排，注意做好保密工作。
3、积极做好广大师生的思想宣传教育工作，迅速恢复正常秩序，全力维护校园网安全稳定。
4、迅速了解和掌握事故情况，及时汇总上报。
5、事后迅速查清事件发生原因，查明责任人，并报领导小组根据责任情况进行处理。
五、其他
1、在应急行动中，学校各部门要密切配合，服从指挥，确保政令畅通和各项工作的落实。
2、
目前，政府网站系统在安全策略的配置、补丁的及时更新、网络安全产品的部署、防病毒软件的升级方面还存在一些问题，加上政府网站数据备份意识薄弱，必然给网站运行带来很大的安全隐患。基于互联网架构的政府网站，安全防护体系的建立引起国家安全部门和有关安全专家格外关注，解决政府网站的安全运营已经刻不容缓。但是，政府网站在纷纷寻找保护自己的“软卫甲”时，容易操之过急，还没有做系统的设计规划就匆忙动手，结果必然达不到理想效果。政府采购中门户网站的安全项目招标比例逐年增加，在招标前一定要从现状出发，制定出一套好的策略规划。
政府网站
6大安全隐患
目前我国政府网站的拥有率已经达到较高的水平，其中国家部委单位政府网站的拥有率为96.1%，省级、地市级、县级三级政府网站拥有率分别为90.3%、94.9%和77.7%。由于某些部门对政府网站安全缺乏足够认识，许多地方政府网站的安全防护体系建设都十分脆弱，其应急响应能力也很薄弱。面对漏洞信息的分析和处理缺乏必要的认识和判别，这无异于将重要信息暴露于外。正如很多业内专家所指出的那样: 网页频遭篡改暴露出了政府网站重形式、轻安全的问题。
我国90%以上的政府网站存在各种各样的安全漏洞，很多网站都曾受到过黑客的攻击和计算机病毒的侵害，给国家造成了较大的损失。政府网站安全主要存在以下几方面问题:
1. 政府网站的网络与信息安全防护能力仍处于“初级阶段”，尚未形成科学、完整、高效、统一的网站安全保障体系。目前，许多网站的政务信息应用系统处于“不设防”状态。
2. 目前政府网站的安全防护要么完全没有部署安全产品，要么仅靠几个安全设备来“维持”安全，没有形成多个安全产品兼容、联动、动态的防护体系。
3. 目前政府网站的安全是只重视“局部”，轻视“全局”防护，没有从网站的物理安全、网络安全、系统安全、应用安全、病毒防治、冗余备份等安全防护体系来整体规划部署。
4. 大多数政府网站缺少安全管理体系，安全意识薄弱，职责不到位，没有安全应急流程和预案，导致发现安全问题时不能及时、有效地解决。
5. 大多数政府网站没有通过实施“电子政务信息安全等级保护”来综合考虑网站的安全防护体系，缺乏网站的安全风险与评估体系。
6. 目前大多数政府网站缺乏自主创新的国产核心安全产品和安全防护体系解决方案。
防止“病从口入”
政务信息防护体系包含安全性防护、保密性防护、完整性防护、可信性防护和健康性防护等方面。
政府网站是各级人民政府在国际互联网上政府信息和提供在线服务的综合平台，不仅体现了各级人民政府为人民服务的宗旨，更代表着政府的形象。政府网站的安全防护体系与其他信息安全防护相比，有其自身的特点。
1. 网站的信息加载和安全防护。
网站信息需要不时更新，由于信息加载人员是基于互联网上网，因此采用VPN接入、CA证书以及权限限制等安全技术，保证信息加载过程中信息的完整性。信息加载人员还应严格按照网站信息采集、编校、审核和报送工作流程，执行国家有关计算机网络运行安全、保密规定，严禁信息、有害信息上网，按照“先审查，后; 谁，谁负责”的原则，确保信息的真实性和合法性。
2. 网站的Web服务器安全防护。
网站的前台服务器需要通过安全技术手段实现同后台数据库的逻辑隔离; 服务器可以采用多台硬件服务器，实现负载均衡和相互备份的功能。服务器的操作系统安全等级高低依次为Unix、Linux和Windows，采用安全的Web服务器（Apache、Tomcat、IIS等）进行网站信息，还应在服务器上安装网页防篡改系统等安全产品，确保网站正常、安全、稳定地运行。
3. 网站的应用系统安全防护。
网站的应用包括邮件、视频、信息报送、在线访谈、信息公开、网上申报审批等，应用系统的安全防护也是比较重要的。应用软件的安全性要保证运行稳定可靠，有较好的容错性，应用软件应该经过充分测试，不会由于误操作而出现系统崩溃的现象。还要注意加强应用系统产品化的采购和使用，这样可以确保网站应用的安全可靠。
4. 网站的运行维护管理安全防护。
当网站的安全技术手段和措施到位后，网站的管理就显得特别重要。要保障网站的日常运维，充分发挥安全技术人员的主观能动性，定期检查安全技术和措施有没有发挥作用，存在哪些安全漏洞和隐患，以及如何解决等一系列问题。政府部门应定期进行网站安全的风险评估，加强应急预案的演练，防患于未然。
P2DR
动态防护模型
政府网站系统应在最危险的地方设防，并时刻采取相应的检测机制，及时修补和加固安全漏洞。这种安全防护思想就是“动态安全防护体系”，由此提出了P2DR模型: Policy（安全策略）、Protection（防护）、Detection（检测）、Response（响应）。
P2DR模型由防护、检测和响应组成一个完整、动态的安全循环，在安全策略的指导下保证网站信息系统的安全，P2DR安全模型的特点就是动态性和基于时间的特性。
Policy: “安全策略”是P2DR安全模型的核心，所有的防护、检测、响应都是依据安全策略实施的，企业安全策略为安全管理提供管理方向和支持手段。策略体系的建立包括安全策略的制订、评估、执行，制定可行的安全策略取决于对网络信息系统的了解程度。
Protection: 防护通常是通过采用一些传统的静态安全技术及方法来实现的，主要有防火墙、加密、认证等方法。
Detection: 在P2DR模型中，“检测”是非常重要的一个环节，“检测”是动态响应和加强防护的依据，它也是强制落实安全策略的有力工具，通过不断地检测和监控网络和网站系统，来发现新的威胁和弱点，并通过循环反馈来及时做出有效的响应。网站的安全风险是实时存在的，所以我们检测的对象应该主要针对构成安全风险的两个部分: 系统自身的脆弱性及外部威胁。
Response: “紧急响应”在网站安全系统中占有最重要的地位，是解决潜在安全问题最有效的办法。从某种意义上讲，安全问题就是要解决紧急响应和异常处理问题。要解决好紧急响应问题，就要制定好紧急响应的方案，做好紧急响应方案中的一切准备工作。
安全防护体系
策略规划
根据网站群系统安全防护需要，应从物理安全、系统平台、系统安全、应用安全和内容安全等方面进行相关安全策略的规划。
物理安全防护
这里主要是指放置政府网站各种设备和线路的机房环境要求，它是建立网站安全防护体系的基础。机房的空调、UPS、监控系统、通信线路、布线系统等基础设施都必须符合国家有关标准和安全要求，政府网站的安全防护体系才会有很好的“安全根基”。选购网络设备、安全设备以及服务器和各类终端时，建议要尽量选用国产化技术和国内公司的产品，特别是具有自主知识产权的安全产品。
系统平台安全防护
政府网站群平台系统采用三层结构技术体系设计，三层结构技术将整体应用划分成表现层、业务逻辑层、数据层。每一层相对独立，能够有效地实现安全性、可移植性、扩展性。通过采用三层结构有效地保证各个应用层面的可伸缩性。政府网站系统平台要求较高的安全性设计，要从数据传输层安全、数据存储安全、联机事务处理安全、网络结构安全等方面进行通盘考虑。使用传输层加密协议、CA认证管理、联机事务处理布局、多层防火墙结构联合部署的方式来最大程度地保证“政府网站群平台系统”的安全性防护。
系统安全防护
系统的安全性防护包括操作系统安全性、数据库系统的安全性、服务器的安全性、应用软件的安全性等，应采用主流、安全、标准、可靠的网络操作系统，从而全面、稳妥管理和保护操作系统安全。充分利用大型数据库的安全管理保护机制，实现数据库系统安全; 还应定期升级操作系统和数据库系统的安全补丁。
应用安全防护
政府网站群是在统一的应用平台进行信息，对于应用服务器，应采用集群(Cluster)、高可用(HA)系统和负载均衡等措施，提高整体性能和可靠性，在Web层、应用层、数据层消除单点故障。可通过应用层系统管理员的用户管理、权限分配、口令管理、临时赋权实现各类各级用户安全访问体系。管理员通过应用系统日志管理实现安全调查、追踪和安全评估，以此增强网站应用安全性，确保安全的信息访问和提升网站效率，保障Web服务应用、邮件、视频、信息报送、在线访谈等政府网站应用系统的安全运行。
内容安全防护
信息内容安全性防护通常包括访问控制、身份认证系统、数据备份、网页防篡改等。合理授权是政府网站群管理的核心，政府机关需要对不同的权属人员采取不同的授权。 政府网站需建立统一规范的信息采集、审核和程序，未经审核的信息不得上网，加强对网上互动栏目的安全监管和维护，确保政府网站安全稳定地运行。
常用技术选择
在政府网站的安全防护技术手段中，通常会采用网络防火墙、入侵检测(IDS)、防病毒系统和杀毒网关、漏洞扫描、防垃圾邮件、网页防篡改系统、CA认证等系统。
双机热备的防火墙系统采用IP包过滤、应用、地址转换、访问控制等手段提高防御网络黑客攻击的能力，防火墙系统应当具备完善的日志记录和分析功能。
网络入侵检测系统主动监视和审计网络异常情况，并对网络入侵检测系统的入侵模式规则库进行及时更新或者升级，网络入侵检测系统和防火墙系统要能产生联动效应。
计算机病毒防治系统和杀毒网关 通过控制信息的出入口，防止病毒入侵并对已经入侵的病毒及时进行检测和清除，病毒防治系统应当具备定期扫描功能和实时检测功能。
网络设备及主机漏洞扫描系统通过定期扫描主要网络设备和主机增强安全管理能力，并对扫描系统的漏洞及弱点规则库进行及时更新或者升级。
邮件过滤系统 对不同性质的非法邮件和可疑邮件做相应的处理，封堵垃圾邮件和邮件炸弹，防止恶意使用者利用服务器大量转发不良邮件。
网站安全系统防止网络黑客对页面的非法篡改，并使网站具备应急恢复的能力。
CA数字认证系统 加强信息的安全治理，分层规定网站工作人员的信息维护权限等。
链接一
多层面的政府网站安全防护体系
政府网站应当从管理、制度、技术等多层面建立严密可靠的网站安全防护体系。
（1） 建立信息安全管理责任制，即上网信息的采集、和更新，严格执行保密规定，妥善处理公开与保密的关系，做到“上网不，不上网”。
（2） 完善各种规章制度，制定病毒检查网络、安全漏洞监测制度、信息审核登记制度、信息监视、账号使用登记和操作权限管理制度等各项制度，达到消除安全隐患的目的。
（3）定期对网站进行风险评估，制定科学的事故应急预案、从而尽可能地缩短紧急事故的恢复时间，减少损失和影响; 同时需建立和完善网站安全运维的应急响应机制。
（4）在政府网站安全建设资金有保障的情况下，要尽可能采用先进的技术、产品和安全策略以及“立体”的网站安全解决方案。
（5）从技术层面防范病毒侵扰和黑客攻击，增强服务器安全管理员和网站安全员的责任意识和技术能力，坚持7 （天）×24（小时）专职值班，对网站定期检查，及时发现安全隐患、及时上报和处理，保证网站的安全运行。建立网站数据备份系统，定期备份网站重要数据，从而进一步保障政府网站的信息安全。
链接二
政府网站安全防护体系建设原则
连续性防护原则
安全防护应考虑安全的动态特性，应提供定期的连续性安全服务，以保障网站应用系统的长期安全。
规范性防护原则
安全防护的实施必须由专业的安全服务人员依照规范的操作流程进行，对操作过程和结果要有相应的记录，提供完整的服务报告，提供安全应急预案。
保密性防护原则
对安全防护过程中获知的网站政务系统信息均属秘密信息，不得泄露给第三方单位或个人，不得利用这些信息进行任何侵害政府网站的行为。
完整性防护原则
完整性防护主要是政府网站信息被篡改、丢失等风险，要保证网站重要数据库系统的安全，实现数据的保密性、完整性和有效性; 确保政府网站数据安全的完整性备份。
可信性防护原则
可信性防护是针对政府网站使用不同的终端类型和平台形式制定出一系列完整规范，例如个人电脑（包括台式和移动）、服务器、网站的网络与应用软件等，使政府网站运行在“可信网络架构”中。
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