一、中国城市治理评估模型建构的背景
1.城市治理实践的推进催生了城市治理评估的基础需求
城市现代化是国家现代化战略的微观基础、基本路径和展示窗口。目前，我国正处在城镇化的快速发展阶段。2010—2015年的五年城镇化率的增幅将首次突破两位数，达到10.97%，创造1950年以来的历史新高（见表1）。截至2013年底，人口在500万以上的特大城市有90余个，其中千万以上人口的超大城市有16个，城市经济总量占全国70%以上，对国家经济社会的发展具有决定性的影响。2014年我国城镇常住人口74916万人，环比增加1805万人，城镇人口占总人口比重为54.77%。
从城镇人口数量和空间形态标准两个方面判断，中国整体上已进入到初级城市型社会;但是，从公众生活方式、社会文化、城乡协调特别是从城市治理的水平看，目前中国离城市型社会的要求还有较大的差距。城镇化进程推动了资源和人口向城市集中，给城市发展注入新的活力，同时，也增加了城市的交通拥堵、环境污染、就业困难、贫富差距、社会治安等多方面的压力。在经济发展“新常态”的背景下，城镇化快速增长与GDP增速趋缓的交互作用又加剧了城市发展的各种矛盾。城市人口总量扩大与市民利益群体分化，以及群体利益和利益表达方式多元化等新情况、新问题更使城市发展的复杂程度和治理难度空前提高，单纯地“靠发展解决发展中问题”的传统套路遭遇挑战，改革传统的城市管理模式、创新城市治理结构、重构城市运行体制机制的要求相应提高。现代城市的社会结构日趋复杂，沿袭传统的政府管控模式已经难以为继。国内多个城市围绕治理体系和治理能力现代化创新体制机制，积累了丰富的实践经验。北京以治理“城市病”为突破口，推进城市治理体系和治理能力现代化;佛山市以“三个转变”（实现‘等上门’向‘上门等’、‘独角戏’向‘大合唱’、‘讲关系’向‘讲规矩’）为核心加速城市治理创新[1];浙江省温岭市通过协商式民主试验重构基层治理结构。这些城市治理实践的探索都从根本上催生了认识、评估和优化城市治理体系和治理能力的需求。
2.城市治理理论的发展提出了城市治理评价的直接要求
城市公共治理理论形成于20世纪70年代，它体现了人们对公共部门管理的全新的认识，构成了城市理论新的范式和新的理念。[2]在治理范式的框架下，公共管理的主客体构成、公共管理的过程和公共管理的方式开始发生变化。到20世纪90年代末以后，萨拉蒙（Lester M Salamon）提出了“新治理”导向问题。[3]这种“新治理”的主要特点包括：其一，综合重塑政府和私有化两种理论，寻求以知识体系的更新服务于政策制定者、执行者、参与者和合作者。其二，通过公共部门和私营部门、营利组织和非营利组织等主体的多元合作，突破政府包揽城市管理权力的格局。其三，通过探索城市规划论文治理新元素、新工具和新路径（比如，工具性、网络制、公私合作、谈判与劝服、授权技术等）解决多元组织共治格局中面临的新问题。
国内外各种城市治理理论和模式都需要实证研究，特别是城市治理评估的印证。借助城市治理评估检验城市治理不同模式实现路径及需要改进的问题，获得城市治理理论在不同国家和地区适应性调整的参照，以及明确多元治理理论、重塑政府理论和私有化理论的比较优势和不足，为治理模式完善、调适、建构及其目标和路径的调整奠定基础。
3.社会治理改革创新增加了城市治理评估的紧迫性
社会治理体系创新和现代化已经成为我国全面改革的核心内容之一。党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”《决定》提出了“创新社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总要求，治理体系和治理能力的现代化开始成为我国全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的关键内容与重要抓手。
城市治理是国家治理的微观基础，也是在城市层面创新政府治理与社会治理结合方式的试验场。实现“城市管理”向“城市治理”的跨越、善政向善治的跨越，可以加速国家、政府和社会治理的现代化进程。城市治理体系改革是一项系统性很强的复杂工程，从设计城市治理结构改革理念和思路，确立治理结构改革的目标任务，到实施和推行改革措施都需要科学、客观、严格的测量数据作为决策支持的基础条件，都需要充分的理论准备、数据支持和实践积累。如果停留在经验决策阶段，满足于坐而论道、泛泛而谈、仓促拍板，如此选择治理结构的路径可能造成治理改革成本大增和改革资源的严重浪费，以至于出现社会难以承受的重大损失。城市治理评估将为城市治理、社会治理和国家治理的改革实践提供决策信息的支持。
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问题的另外一个方面是，城市治理体系和治理结构现代化的评价范围与内容可以很多，但是，实际能够进入评价的内容和具体指标总是有限的。这需要我们按照一定的标准从城市治理的核心内容中提炼出关键概念作为界定评估内容的范围的依据，遴选出与评估目标相匹配的评估维度和指标。
2.城市治理体系与治理能力现代化评价概念模型
为了保证评价体系建构的系统性和避免重要评价内容的缺失，评价模型的顶层设计工作十分重要。从评估体系建构的角度看，城市治理体系与治理能力现代化的评估至少需要考虑三个基本问题：
第一，评估性质问题。城市治理体系与治理能力评估是一种现代化水平综合评估，城市治理评价体系需要通过收集比较评价对象城市治理改革与现代化的相对进程数据做比较。评估结果要综合考虑合法、公平、效率、满意、可行等几个方面的平衡。第二，评估主题问题。现代城市治理发展的核心主题是公共部门与私人部门、营利部门和非营利部门的多元共治，评价体系的主题也要反映不同城市治理主体了解、参与、监督城市重大决策的责任、机会和效果。评估结果要在城市治理体系和治理能力建设的目标、任务和路径上具有导向性。第三，评估内容问题。现代城市治理体系建设的基本内容是治理体系和治理能力，其中，城市治理体系现代化评估要体现过程导向的原则，评价体系的内容要通过治理结构、功能的比较反映城市治理体系的现代化的相对水平。治理能力现代化评估要体现结果导向原则。通过经济、政治、社会、文化、生态建设的业绩，以及市民满意度、市民治理参与程度、政府回应时效等效果的比较反映城市治理能力现代化的水平。城市治理的评估结果对于城市治理体系和治理能力现代化建设具有示范性。
据此，我们可以将城市治理主体性质（政府组织与非政府组织）和城市治理建设内容（治理结构与治理能力）做交叉，形成一个2×2的城市治理体系和治理能力现代化评估体系的概念模型。其中，城市治理主体的划分旨在保证城市治理评估过程中治理主体的多元性质：政府组织是一个传统意义上的城市管理主体概念，它包括城市体制内的党委、政府、人大、政协和基层自治组织;非政府组织是一个现代意义的城市治理主体概念，它包括体制外的企业和社会组织等。城市治理内容的划分则是旨在保证城市治理结构和治理能力现代化评估的基本两大内容的平衡：城市治理过程和城市治理绩效两个具象概念分别作为治理结构和治理能力的操作变量，可以从城市治理规制、行为和统计资料中观察、测量和检验，进而研判城市治理现代化的相对进程。
四、中国城市治理评估模型的应用
1.延伸设计城市治理评估指标体系
（1）政府组织和基层社区的城市治理过程。重点内容包括：体制内主体在城市治理制度建设、治理体系运作及履行职能情况，比如，政府发改、城建、城管、法制、信访、经济与信息化等部门在城市公共服务、市民服务、治理技术平台、公共信息披露、应急动员响应、政府门户网站网络问政回应及时效等制度建设情况，财政支出占GDP的比重，城市每万人人大政协提案数，社区矛盾排查调处机制建设，年度城市社区治理创新见报率。
（2）社会组织和私人部门的城市治理过程。重点内容包括：体制外主体在城市治理的制度建设、治理机制维护和发挥作用情况，比如，市民参与重大决策听证、人民调解、市民信访和意见表达等制度建设情况，每万人拥有社会组织数，社会组织和企业参与城市发展和建设的渠道、数量和质量，企业履行社会责任情况等。
（3）政府组织和基层社区的城市治理绩效。重点内容包括：体制内主体城市治理的业绩和效果。比如：城市经济、政治、社会、文化、生态主要指标人均水平及三年变化数据（包括人均GDP、人大政协提案办结率、社会治安与每万人发案率、空气质量优良天数），市民幸福感，市民对政府城市管理的满意度（政务公开、社会保障、物质文化生活水平等）。
（4）社会组织和私人部门的城市治理绩效。重点内容包括：体制外主体城市治理的业绩和效果。比如：社会组织、企事业单位承担政府购买公共服务的情况，城市市民论坛网络建言的质量和数量，市民和社会组织参与城市治理的社会评价、群体性事件（负向），新媒体舆论引导，志愿者组织影响力。
2.统筹编制中国城市治理评估指数
在城市治理结构与治理能力现代化评估模型的基础上，统筹各类城市治理主体和研究者的需求，编制中国城市治理现代化相对进程评估指数，提供反映不同城市治理现代化进程的横向比较视角，以及反映同一城市和城市集合不同时期治理现代化水平的纵向比较的视角，帮助城市治理的理论和实际工作者在具有可比性的参照系统中理解和标识不同城市治理创新实践的差异和治理现代化的相对进程。这个指数表达形式的结果包括：城市治理结构与治理能力现代化总指数、城市政府治理发展指数、城市政府治理绩效指数、城市市场治理发展指数、城市市场治理绩效指数、城市社会治理发展指数和城市社会治理绩效指数，以及服务于不同评估目的的其他分指数。
3.健全完善中国城市治理评估模型
城市治理现代化评估模型要成为开放的评估体系，必须在实际应用的过程中不断聚焦重点、丰富内涵、完善流程、提升价值。评估模型提供了评估范围的大致边界，要在拓展评估应用领域的同时根据理论和实际需求、数据的可获得性、指标的解释性等方面的变化，调适评估的内容，匹配评估目标和手段，优化治理评估结果表达。在评估模型的完善过程中要关注和反映我国全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党进程中城市治理创新实践和理论的新发展，体现法律规范、法治实施、法治监督、法治保障和党内法规体系建设的要求。另外，要关注在评估框架完善过程中依据不同版本模型得出的评估结果之间的纵向可比性，借鉴项目反应理论（item response theory）等工具的思想方法实现不同版本结果之间的比较，确保评估模型和范式的系统开放性和动态优化。
参考文献：
[1]刘泰山.以“三个转变”创新城市治理——广东省佛山市的实践[N].人民日报，2015-3-30.
[2]俞可平.治理与善治引论[J].马克思主义与现实，1999，（5）：31.
关键词：城市社会治理；当代治理理念；善治城市；公共利益最大化
自20世纪70年代末以来，我国城市社会发展面临着越来越多的挑战：经济全球化、急剧的市场竞争、资本的快速流动、不断分化的利益群体、紧张的公共财政、公民社会的崛起等。在城市内部，纵向协作的工业企业、科层分明的政府体制、工业时代的核心家庭、清晰可辨的城乡景观已经一去不复返了。这些激烈的变化刺激着人们对当代城市社会的思考，传统的城市社会管理思维，面对全球化、权力分化的城市现状必须寻求新的突破。[1]
与此同时，西方治理理念被引入中国。治理作为促进参与、透明度和问责性的制度模式，被推广到各个层面，企业、政府、社会均致力于寻求治理素质的改善，以达到更佳的效益和更能适应信息时代急剧转变的要求。[2]因此，当人们把治理的分析框架应用于城市社会管理层面时，关于城市社会治理内涵的各种界定，便应运而生了。
一、当前国内关于城市社会治理内涵的代表性观点及其评析
（一）当前国内关于城市社会治理内涵的代表性观点
1、“公权力”说
该类界定的主要特点的强调了城市社会治理中公权力的不可或缺性。认为，城市社会治理就是“如何运用公共权力建设、管理和发展城市的所有规则、实施机制与组织的总称”。[3]
2、“多主体、多渠道、多手段”说
该类界定的主要特点就是强调参与城市社会治理主体的多元化、治理渠道的多样性以及实施治理手段的非单一化。认为，城市社会治理是“城市政府和市场以及其他社会角色，通过正式和非正式的渠道，影响对方的决策和行为的动态互动过程”[4]；城市社会治理“是城市政府和其它利益相关者根据城市发展的要求，通过监督、调研、稽查和市民反映发现的经济、社会、环境方面的无序现象和各种矛盾，采取经济的、行政的、法律的手段和方法进行以有序化为目标的整治、矫正、调理的综合性经常性职能”。[5]
3、“冲突缓解”或“利益整合过程”说
该类界定的主要特点是强调，城市社会治理是一个缓解冲突、相互合作、达成共识、利益整合的过程。认为，城市社会治理“是使相互冲突缓解或不同利益得以调和并且在达成共识的基础上采取联合行动的持续过程，既包括使人们遵守和服从法律、制度和规划，也包括各种人们协商同意并符合其利益的非正式制度安排；也是由共同的目标支持的、由政府机制和非政府机制共同作用的现代城市管理活动”。[6]城市社会治理“是在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程”。[7]
4、“政府职能稀释与政府管理方式变革”说
该类界定的主要特点是，强调在城市社会治理中政府的部分职能应向社会转移，要求政府善于协调各种治理中存在的关系，政府更具责任性、回应性等特征。认为，城市社会治理“强调政府职能的稀释和政府组织的精干，主张城市的决策不应由政府单方面主导，非政府部门也应被容纳进来，并最终形成多重治理体系，共同影响城市的建设和发展”。[8]城市社会治理过程中“城市政府必须协调其内部、政府与市场间、政府间、政府与经济利益集团间、政府与市民社会及其他组织间的关系，以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。城市社会治理不仅要求城市政府的有效性、责任性、透明性和回应性，而且要求城市政府管理方式的巨大变革”。[9]
（二）对当前国内关于城市社会治理内涵各种观点的评析
纵览上述各种观点，我们可以发现，目前国内学者对城市社会治理内涵的界定主要有以下几个特点：第一，肯定城市社会治理需要运用公共权力；第二，指出参与城市社会治理的不仅仅限于政府单一主体，政府、私营部门、非政府组织、市民等都是城市社会治理的主体；第三，指出城市社会治理的手段包括经济、政治、法律等各种手段；第四，指出城市社会治理是一个参与、沟通、协商、合作的过程，既包括正式的，也包括非正式的制度安排；第五，指出城市社会治理是一个冲突缓解、利益整合的过程；第六，强调城市社会治理中政府职能与行政方式的变革。
此外，我们需要明确的一点是，治理理论是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性理论分析框架。但是，由于一方面治理理论试图概括现代社会变迁中纷繁复杂、异彩纷呈的现象，所以，其概念体系变得十分复杂，理解起来并非易事；另一方面，由于研究者的视野局限在特定的国家或特定的角度，对初露端倪的或不断变化的现象的把握尺度、采用的标准、得出的结论并不统一。[10]故此，当学者们把治理的理念引入到城市的层面，并试图对城市社会治理的内涵做出界定时，难免会存在顾此失彼、难以准确全面把握城市社会治理内涵的问题。因此，要对当代城市社会治理的内涵做出全面准确的解读，我们需要从当代治理理论出发来展开分析与探讨。
二、当代治理内涵的权威性界定
英文中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予了governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义与government相去甚远。它不再局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域。[11]
治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等文章中，将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[12]
研究治理的另一位权威格里・斯托克（Gerry Stoker）对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要观点。这五种观点分别是：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心；（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决答案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会国家正在把原先由它独立承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清；（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其它组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境；（4）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这种新的方法和技术来更好地公共事务进行控制和引导；（5）治理意味着参与者最终将形成一个自主网络。这一自主网络的某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。[13]
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动。[14]
三、建立在当代治理理念基础上的城市社会治理内涵
城市社会治理是当代社会治理体系的重要组成部分，它基于当代的治理理念和思维模式，将治理的基本理论和观点渗透到推进城市政府行政革新和城市社会公共事务有效管理的各个环节和全部过程中去。一方面，城市社会治理是一种特定区域内的治理，它具有治理的本质和基本特征；另一方面，城市社会治理又具有自身的特色，要体现出城市中各个行为主体的特征和要求。因此，基于以上两点认识，我们认为城市社会治理可做如下界定：
城市社会治理是一个协调与持续互动的过程。在这一过程中，城市公共管理权力得以重新配置，城市公共政策形成过程中利益相关者之间博弈与妥协不断展开，同时，城市政府也不断进行自我调整和重新定位，城市公民社会的发育以及政府与社会、公民之间信赖、合作关系不断强化。此外，城市社会治理也是具有强烈现实回应性和未来前瞻性的走向“善治城市”的持续不断的过程。具体而言，当代城市社会治理的内涵可作如下解读：
（一）城市社会治理是城市公共管理权力重新配置的过程
在治理的理念下，参与城市社会管理的主体包括政府组织、社会组织和民间公民组织，在这种主体众多的集体行动中，如何走出“集体行动的困境”，是我们首先需要考虑的问题。因此，作为一种新型制度安排的城市社会治理，首先要解决的就是如何科学、合理地分配城市社会管理权力，这是城市社会治理实践得以进行的基础。其中，最基本的城市社会管理权力分配关系包括：城市公共事务管理的决策权与执行权、财权和事权关系的划分；社会组织和民间公民组织参与城市管理的权力保障；政府、社会组织和民间公民组织的权力范围和边界等。
（二）城市社会治理是城市利益相关者博弈与妥协的过程
城市社会治理行动的主要载体是，为应对城市公共问题而生成的各种利益相关的组织与个人所结成的关系网络，表现为纵向、横向以及纵横交错的、相互交织的城市共同治理网络组织体系。在为应对城市公共问题而形成各种城市公共政策的过程中，城市社会治理网络中的各利益相关的团体和个人通过不同的路径进入到公共政策的决策与实施中来，从各自不同的角度对城市公共政策的制定施加影响，从而使城市公共政策的制定与执行过程充满了谈判、协商、沟通、协调的利益博弈。而正是这种反复博弈的过程，才使得城市公共政策能够充分体现公开、公平、公正的特征，能为城市大多数市民所接受，因而也能得以顺利执行。
因此，城市社会治理在承认政策过程的不同主体利益的差异与冲突、城市集体行动中的讨价还价合理性的前提下始终坚信，城市社会的多元利益主体共同参与的治理进程，能够形成利益互惠和彼此合作的关系。也就是说，不同利益主体在有利于他们共同利益的公共政策面前，有着可以谋求的共同发展以及强化彼此共识的内在机制。因此，城市社会治理理念下的公共政策过程，能够整合各种利益，建立共同愿景，推进资源共享，形成共同认可的目标。
（三）城市社会治理是城市政府自我调适与重新定位的过程
20世纪下半叶兴起的城市治理运动具有其非常明确的目标指向：借助治理的新机制，唤醒各种沉睡的、作用未得以充分发挥的城市社会资源，通过各种城市社会力量各自不同的视野和各种不同的发力角度，共同解决城市的公共问题，改善和提高市民生活的质量，形成城市可持续发展的多维度推动力。因此，完成城市社会网络组织的构建、信任关系的形成与合作方式的建立是城市社会治理赖以发挥作用的核心环节，同时也要求城市政府进行自我调整与重新定位。
具体来说，城市政府的自我调整与重新定位包括如下内容：城市政府的角色重新定位；城市政府的职能重新界定；科学安排与设置城市政府机构；城市政府社会管理与公共服务的改革；与非政府团体与个人的关系调整等。
另外，为确保城市政府自我调整与重新定位的顺利实现，我们尤须注重推进城市政府组织结构的变迁，因为城市政府的组织结构是其角色调整与职能重新定位的重要载体。传统城市社会管理所依托的单一政府中心的、自上而下的垂直权威控制、层级节制，以及公共政策资源主要掌控在城市政府手中的组织结构模式将逐渐被取代，代之而起的是通过城市政府组织结构的变迁，建立起自上而下与自下而上相结合的网络组织结构，以及多样化的社会资源动员的组织体系，从而使城市政府逐渐改变了原有僵硬、刻板的组织体系，建构起以弹性化或回应性为特征的新型组织形态。
（四）城市社会治理是城市公民社会培育的过程
在治理理念看来，治理的成功实施离不开一个繁荣、活跃的公民社会，离不开政府与公民之间信赖、合作关系的加强。因为，公民社会的发展和公民积极参与公共事务共同治理是治理得以运转的现实基础。所以，治理理念要求政府放松对社会的过度管制，逐步授权给社区，授权给公民，大力发展公民自组织社会管理，不断增强公民的参与意识。权力回归于民，民间社会的兴起和城市政府权力的相对弱化，正是治理背景下政府——社会关系变迁和调整的重要表现。
城市社会治理从理念走向实践，社会网络组织体系能够运行，主要依靠的是存在于公民社会中的社会资本力量，依赖于政府与社会、公民之间的相互信任与积极合作态度。这些要素成为城市社会治理过程中资源分享、组织间协调、有效沟通、伙伴关系形成的内在道德基础。
（五）城市社会治理是人们对现实回应和未来前瞻的过程
城市社会治理是人们在寻求解决城市公共问题有效途径的过程中，所引进的一种新型城市管理制度和机制。因此，在城市社会治理的主体确立、网络构建、主体间关系处理、公共政策形成等重要方面，无不体现出适应环境变迁、回应性城市社会需求的特征。城市社会治理的整个体系构建，都着眼于敏锐地判断城市发展中出现的新情况、新问题，提升城市在日趋复杂的内外环境中，识别、防范和化解危机局势的能力，以求在日新月异的变化中，洞悉并把握城市发展的良好契机。
城市社会治理强烈的现实回应性，推动着城市发展战略目光的形成，使城市发展的战略设计不再将着眼点仅仅局限于当前，而是将目光投向了城市未来经济、政治、社会、文化、生态、特色、形象等发展走向上，聚焦在城市可持续发展的能力锻造上。因为只有这样的城市社会治理，才能向城市社会治理网络中的各类主体展现通过协商与合作后共同发展的前景。
（六）城市社会治理是走向可持续“善治城市”的过程
作为旨在提升城市整体竞争力、推进城市各个构成要素可持续发展的城市社会治理，其本身应该是一个不断寻求更加有效的制度安排，进而实现城市“善治”目标的持续不断的过程。因为，在推进城市可持续发展的过程中，不仅存在市场的失灵、政府的失败，也存在治理的失效。
那么如何克服治理的失效？不少学者和国际组织纷纷提出了“善治”的概念。概括地讲，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。玛丽-克劳德・斯莫茨（Marie-Claude Smouts）在《治理在国际关系中的正确运用》一文中指出了善治的四个主要构成要素：“①公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切必须通过司法独立，亦即法治来实现；②公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；③政府领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责责任制；④信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。”[15]从斯莫茨对善治的认识出发，我们认为，一个善治的城市应该具有如下特征[16]：
1、合法性（legitimacy）。即尽可能增加城市市民的共识和政治认同感，使社会秩序和权威被自觉认同和服从。
2、透明性(transparency)。即城市公共信息能够及时通过各种传媒为市民所知，以便城市市民能够有效地参与公共政策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。
3、责任性(accountability)。公众、尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。
4、法治性(rule under law)。法治与人治相对立，它不仅规范公民行为，更是要制约政府的行为。法治是善治的基本要求，没有健全的法治，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。
5、回应性（responsiveness）。公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延和没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征求意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度就越高。
6、有效性（effectiveness）。具有两层含义：一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。
参考文献：
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1.人本治理理念
在人本治理理念下，城市治理体系建设的过程中，要将人作为出发点和落脚点。我国古代就有“民主”、“民本”的思想，统治者坚持“民为国之根本”的理念，这成为了城市治理建设过程中以人为本理念定位的思想渊源。城市因人而产生，人是城市的根本性元素，人本治理理念的普及是十分有必要的。与此同时，民主是现代城市治理的应有之义，也是人本治理理念的深刻体现。我国实行的是社会主义民主制度，“人民当家作主”的理念也需要在城市治理建设的过程当中得到体现，这是坚持群众路线的重要途径。在民众共享共建的城市发展理念下，人本治理理念已经成为了城市治理的思想源泉，并在政治与政策方面达成了共识，形成了从政府到市民的决策环。
2.依法治理理念
在社会主义法治社会当中，依法治理成为了城市治理体系建设的重要理念，它的核心在于构建法治政府。在过去，我国的统治模式展现出了“德主刑辅”的特征，道德教化为主要手段，但是这种治理模式展现出了较强的人情化意味。在新时期，现代文明得到发展，强调公平与正义的现代法治理念成为了现代社会的核心价值，同时也成为了城市治理体系建设的重要原则。在依法治理理念下，城市治理体系需要构建起“法主德辅”的新模式，城市治理的权力来自于法律，在权力运用的过程当中也要依照法律。在治理体系建设的过程当中，治理主体要由法律授权，在对客体进行治理的过程当中要依照法律要求、运用合法性的治理方法。政府部门要依法行政、公民要依法办事，无论是城市问题的解决还是城市未来发展，都不能违背法律的要求。
3.智慧治理理念
除了人本治理与依法治理之外，城市治理体系的建设还要坚持智慧治理的理念。该理念指的是依托于现代化技术手段来实现精细化治理。在信息时代当中，物联网、大数据、云计算等技术在数据的搜集、传输以及处理等方面展现出了明显的优势，同时也为城市治理体系的建设提供了技术上的支持。人们可以依托于该技术将城市治理客体的动态数据收集起来，在对数据进行技术分析的基础上了解城市问题发生的规律，进而对城市治理方法进行调整，增强治理体系的弹性。与此同时，在智慧治理理念的支持下，现代新技术需要与城市治理体系、制度等进行充分融合，实现治理决策与治理评估的创新，这为治理模式的动态调整提供了可能性。在智慧治理的背景下，城市治理体系变得更为精细。城市的资源得到更为充分的使用，治理者的公信力得到提升，治理绩效也得到提高，这是长视与智慧的体现。城市治理者需要从公共利益出发，在了解治理要素及其关系的基础上，在技术手段的辅助下采取恰当的治理措施。
二、推进城市治理体系建设的策略
1.构建全民共享共建的城市治理格局
城市治理是一项系统化与复杂化的工程，需要城市主体与社会阶层共同参与。为了构建起一个共享共建的城市治理格局，要实现政府职能的转变，鼓励多元主体的共同参与，激发城市治理的社会活力。（1）政府由管理者向服务者转变在传统的城市治理过程当中，政府部门常用的治理手段主要是控制、惩罚等强制性措施，这导致管理者与群众之间形成了二元对立的关系，加深了二者的冲突。在人本治理理念下，这些冲突要被有效解决，就要坚持以人为本、以人民为中心的城市治理原则。政府部门要将自身的角色由管理者转变为服务者，将为人民服务作为重要的服务宗旨，坚持民主与服务的理念，实行暖心便民工程，对过去的执法与工作作风进行调整，寓管理于服务，实现“城市管理”向“城市治理”的转变，构建服务型的新政府。（2）增强社区治理与服务能力在城市居民日常生活与人际交往的过程当中，社区发挥了重要的作用。社区是城市市民的共同体，同时也是政府实施行政管理、市民进行自我管理的结合点。在构建城市治理体系的过程当中，要将重点放在社区上，对社区的治理体系进行创新，增强社区的治理与服务能力。为了实现这一目标，政府需要转变社区管理模式，发挥市场的资源配置当中的作用，将社区公共服务事务通过委托、承包等方式转让给社区内部的社会组织，以此来实现城市社区的自主经营和民主管理。在这个过程中，政府的职能主要是制定社区服务政策和服务标准，并对第三方社区服务机构的运行进行监督，使城市治理形成社区自治的新模式。
2.形成现代科技与城市文化相融合的城市治理合力
在智慧治理理念的支持下，城市治理体系的构建要充分运用现代科学技术手段，并融合城市文化，形成综合治理合力，提高城市治理的智能化水平、创新城市治理方式，以此来彰显城市特色、提高城市品质。（1）建设数字化管理平台、实现智能化城市治理在城市治理信息化纵深推进的过程当中，进一步扩大智能化城市管理体系的覆盖面是十分有必要的，将数字化的管理平台应用到更多的村庄与社区。在该管理平台的支持下，市民可以通过网络平台与城市管理人员进行沟通与互动，实现民情民意的高效传达。与此同时，城市的市民也可以基于网络平台来对城管工作人员进行公开评价。从城市协同治理的角度来说，还要尽早实现城市村庄与社区网站之间的互联互通，基于数字化管理平台来实现资源的整合，提高城市治理体系的智能化水平。（2）加强城市文化素质、发挥凝聚激励作用城市文化不仅有利于城市吸引力的提升，同时也可以提高城市治理水平。在传统的城市治理体系当中，治理手段主要集中在法律和行政这两方面。在人本治理理念下，城市文化的作用得到了凸显，成为了城市治理体系的重要构成部分。因此，要加强城市文化建设，坚持“以文立市”的目标。各个地区要深入挖掘当地的历史文化资源，推动文化创新，推动文化核心产业群的发展。同时，还要坚持“以文化民”的原则，依托于城市文化来提高城市市民的文化素质和精神追求。以城市文化来对市民进行引导和教育，发挥文化的凝聚与激励作用，妥善解决城市治理体系当中人与人、人与自然之间的矛盾。
三、结语
论文摘要 近年来随着经济的快速发展，我国的城市化进程也在不断地加快。城市化进程在促使人口流动的同时，还产生了一系列的社会治安问题，如城市中的群体性事件和各种违法犯罪问题，从而给城市的健康发展造成了极为不利的影响。针对城市化进程中产生的社会治安问题不仅需要政府部门加大对城市的宏观调控，保证人口的合理流动，还需要相关部门加强对城市治安防控体系的建设，妥善处理城市中的不稳定因素，从而促使我国城市的和谐稳定发展。
论文关键词 城市化进程 社会治安 问题
我国城市化发展中出现的各类社会治安问题是当前影响我国社会和谐与安定的重要问题。针对城市中频繁发生的群体性事件和城市犯罪问题，城市中的公安机关等部门必须加强对城市的治安防控体系建设，并积极动员全体公民参与到城市的治安管理中，从而从根本上化解城市面临的系统性风险。加强城市中的治安防控体系建设不仅可以维护城市的稳定与和谐，还可以改善城市自身的发展环境，从而为城市的健康发展提供保障。本文主要从当前城市化进程中出现的社会治安问题和解决对策进行分析，以期更好地维护城市的社会治安秩序，推动我过城市的现代化建设进程。
一、城市化进程中出现的社会治安问题
城市中社会治安问题的出现与城市化进程的发展有着较大的关联。由于城市人口的急剧膨胀和过分集中，再加上城市治安管理体系的不健全，从而使得城市化进程中出现了一系列的社会治安问题。
（一）城市化发展与社会治安问题的关系
一般来说，由于城市是人口、财产和各类物品的聚集地，因此，因为侵害人财物而发生的违法犯罪活动和灾害事故的概率均高于农村地区，而且常常表现为城市越大，各种社会治安问题就越显得复杂。城市中出现的社会治安问题不仅数量大，而且种类繁多，其基本上包含有人类社会发展中的出现的各类犯罪活动。而城市化进程的加快不仅意味着大量农村人口和外来人口的涌入，还加速了各类违法犯罪活动的出现，从而对城市社会治安秩序的稳定造成了威胁。
大量农村人口和外来人口涌入城市一方面促进了新城镇的形成，另一方面还扩大了城市的用地空间，改变了城市原有居民的生活环境。就城市的治安防控来说，由于城市人口的急剧增加和过分密集，使得人们的心理空间和生活方式等各个方面都发生了较大的变化。首先，随着大量的人口涌入，城市的土地利用也更加紧张，人们在住进高楼大厦的同时也更疏于往来交流，从而使得邻里之间的关系也更为淡薄和陌生。其次，人口的频繁流动和大量增加也使得城市人口住房和就业难度的增加，相比于农村来说，城市中的人们更显得陌生、自私、麻木和缺乏责任心，这也使得城市中的社会治安问题更为严峻；最后，由于城市中存在着大量的娱乐场所和繁华商业店铺，这就为各类犯罪活动的出现提供了条件。此外，城市化进程中存在的贫富差距，就业困难、环境污染和交通拥挤等问题都会导致社会治安问题的出现。
（二）城市化进程发展中社会治安问题所面临的系统性风险
1.城市各类犯罪活动不断增长
据资料统计，自上个世纪70年代末期以来，我国城市中各类犯罪活动的发案率在全国的总数中不断攀升，其中1985年我国城市中的犯罪发案率达到全国发案总数量的39.56%，而在1990年城市中的犯罪发案率又上升到了47.51%，1995年上升为57%，到本世纪初我国城市中的犯罪发案率占到全国总数的63.35%。同时我国社会科学院在在2010年出台的《法治蓝皮书》中强调指出，从2000年以来中国城市中的各类犯罪活动一直处于较平稳的态势，但在2009年城市中的犯罪活动与往年相比出现了较大幅度的增长，其中财产犯罪和各类暴力犯罪增长幅度较大。
2.城市中外来人口犯罪活动高发
在城市的各类犯罪人员中，由外来人口引起的犯罪常常成为影响城市社会治安的一项重大问题，而这一问题的出现与城市化进程的加快有着密切的关系。随着城市化的发展，城市中大量外来人口的涌入已成为城市犯罪率增加的主要原因。以上海为例，据调查显示，2000年上海市的外来流动人口总数目为387.11万人（指居住一年以上的外来人员），与上个世纪80年代末期相比增长了2.65倍，其中外来流动人口占上海常住居民的比重也由上个世纪80年代末期的11.2%增长到了23.6%。同时，据资料显示从上个世纪90年代初期到本世纪初期，上海外来流动人口犯罪率一致保持在50%到60%之间，而从本世纪初期以来，外来流动人口的犯罪率又达到了60%以上，其中在外来人口的聚集区域犯罪比率高达70%，有些区域甚至达到了80%之多。
由上海市外来人口的流动量和犯罪率的日益上升看出，城市中外来人口犯罪活动的高发与城市化进程有着密不可分的关系。外来流动人口犯罪案例的频发有着多方面的原因，其主要表现在：外来人口大都以青壮年为主；外来流动人口来城市之后主要以事务工经商为主，他们来城市的主要目的是获得经济利益；外来流动人口的户口基本上都为农村户口。由城市外来人口的犯罪活动可以发现，在外来流动人口犯罪人员中，未婚者的犯罪率常常要高于已婚者，而且犯罪活动的高发区域为城乡结合部，犯罪人员以农民为主。外来流动人口从事的犯罪活动主要为盗窃、凶杀、抢劫和诈骗等，而在这些犯罪形式中以流窜作案给城市社会治安带来的危害最大。由此可见，城市化的发展为大量农村人口涌入城市提供了方便，但也是导致城市犯罪活动增加的重要原因。
3.城市中群体性事件在规模和数量上呈现出不断增长的趋势
群体性事件主要是指在某一阶段或某一时期内因为某种利益而结成联盟的人群，其包括有群体性暴力事件，如打斗、争执和对抗活动等，而群体性非暴力事件主要有群体性的集会、游行、上访和示威罢工等。当前在城市中频繁发生的群体性事件以非暴力事件为多，大都表现为各地群众的集体上访事件，并且规模和数量也在不断的扩大。如在1993年全国共发生各类群体性事件8700起，而到2003这一数字增长到了6万起，到2006年全国共发生各类群体性事件高达9.4万起，而有些城市甚至在一天之内发生多起较大规模的群体性事件。由以上的数字可以看出，在短短的13年间全国发生群体性事件的数量增长了10多倍，而参与群体性事件的人数也从最初的几十万人增长到了300多万。而从事件发生的起因上来看，大多数群体性事件的发生都是因为群众自身的利益诉求问题在长时期内不能得到有效地解决而造成的。
此外，与以往自发型、松散型的群体性事件相比，当前城市中的群体性事件更趋于多元化和组织化。如一些城市中的群体性事件在行动之初会成立自发型的组织，并且有幕后的指挥人物来进行周密的策划。在区域和空间上，当前出现的群体性事件大都是跨区域的联动和串联，并且持续事件长，参与人数多。随着城市化进程的加快，在大量外来人口涌入城市的同时，城市中出现的各类破坏性和暴力性群体性事件也在逐渐增多。近年来，城市中的群体性事件出现了较为明显的技术化和过激化倾向，从而使政府和城市治安部门的治理难度加大。城市中群体性事件的不断增长与城市化的发展有着密切的关系，并对城市正常的社会治安秩序造成了严重的影响。
二、城市化进程中加强社会治安管理的对策
（一）增强城市的治安防控意识，做好外来流动人口的管理工作
对于当前城市化进程中出现的各类影响社会治安的系统性风险，在城市的日常治安管理中，政府和公安机关等部门要增强城市的防控意识，积极部署城市的治安防控工作。城市化作为现代化发展进程中的一个环节，其在带动经济和社会快速发展的同时也带来了一些影响社会稳定的治安问题，这是世界上许多国家在城市化发展中出现的共同问题。针对这种状况，我国可以借鉴一些其他国家的城市治安防控经验，并在结合我国城市发展自身情况的基础上，不断加大政府的宏观调控，以确保治安防控工作效率的提升。
在外来人口的管理方面，政府可以成立专门的人口管理机构，加强对外来流动人口流向、流量和流速的管理和控制，并积极协调不同区域之间的劳动力供求数量和供求矛盾，同时还要制定人口跨区域流动的相关政策和法规，以保障外来人口的合理流动和正常就业。此外，政府还要与公安机关、劳动部门以及保安公司等部门和组织之间加强配合，建立多方参与的治安管理网络，并加强对外来务工人员的户籍管理，从而保证外来人口流动的合理化和有序化，以减少违法犯罪活动的产生。
（二）加强城市的治安防控管理，建立健全治安防控体系
加强城市中的治安防控管理不仅需要政府部门、公安机关以及城管部门等部门的强力配合，还需要积极动员和组织城市全体公民的参与，增强公民的自我保护意识。当前城市化进程中社会治安的综合治理首先需要政府加强对相关部门具体职责的划定，并在执行的过程中对各部门工作的开展进行监管和治理，以切实保障公众的人身安全，维护城市稳定与和谐。
此外，政府和公安机关等部门还要建立相应的城市防控组织，以健全和完善城市中的治安防控体系。当城市发展中出现违法犯罪和群体性事件等威胁城市居民安全的治安问题时，防控组织要积极进行城市的治安布控，以降低城市居民面临的风险。加强源头上的化解是对城市中系统性风险防控的有效措施。在当前的城市化发展中，政府和公安机关等部门要增强从源头上化解系统性风险的意识，建立健全城市治安防控体系，并加强对城市居民的安全意识宣传，鼓励全体公民积极地参与到城市的治安管理中，以避免或减少各类治安问题的出现，从而有效地保障城市的和谐与稳定。
（三）扩宽治安防控渠道，妥善处理城市发展中的各类不安定因素
城市是特定历史条件下物质和精神资源高度集中的地域，是人类从事各类政治、经济、文化活动的重要场所。改革开放以来，我国城市化进程快速推进，城市规模日益扩大，城市人口急剧增加，城市功能日趋完善，城市管理水平显著提高。与此同时，我国城市管理中不和谐因素依然存在，有法不依、违法不究、暴力抗法等负面新闻频见报端。这迫切需要提高我国城市管理的质量和水平，在法治框架下依法管理城市，在城市管理中重塑法治精神。
城市管理是我国城市化快速发展与城市政府职能转变所衍生的一项综合性管理活动，城市管理的核心是法治，她包含了法治理念、法律依据以及有效的方法与途径，能有效解决城市管里中的各类纠纷，并形成稳定的长效机制。城市管理法治化是一项系统工程，涉及城市管理的方方面面，因此必须站在城市建设发展的全局高度，运用系统方法逐步推进。
一、我国城市管理的法治困境
我国在数十年的城市管理过程中积累了宝贵经验，同时也暴露出不少问题。集中表现在以下几个方面。
（一）法治支撑力不强
我国的城市管理存在合法性严重不足的弊端，城市管理者的执法权遭到公众质疑。目前尚未出台国家层面的城市管理法律法规，只有在《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国城市规划法》等部门法律中较为分散地罗列了相关职能部门的法律责任与权限，地方政府虽然根据本地实际情况制定了一些行政法规，如《北京市市容市貌标准》、《长沙市城市管理条例》等，但只局限于城市管理综合执法这一独立的行政行为。由于城市管理涉及领域广、利益相关者多，导致部门之间城市管理职能不明确，缺少必要的法律授权，职能部门执法权来源模糊，权力转化不稳定矛盾日益凸显。此外，城市管理法律法规的质量不高，法律空白和法律冲突问题较为严重，下位法违反上位法的现象依然存在。
（二）法治执行力不强
法治的执行系统是法治精神得以实现的重要途径，但在执法过程中，重人治、轻法治问题十分严重，城市中的许多违规主体或是采取“上有政策、下有对策”的办法来应付管理，或是采取贿赂手段来逃避法律制裁，许多法律法规流于形式（韩包江，2010），法律法规遭受严重践踏。同时，执法主体在执法过程中自由裁量权使用失范。由于城市管理中自由裁量权弹性过大，甚至被滥用，同案不同罚、合法不合理等现象严重影响了城市管理机关的执法权威与形象，损害了法律的公平与正义。此外，城市建设与管理中执法部门职权交叉，城市管理部门组织结构混乱所导致的过度审批问题也在一定程度上制约了法律的执行效果。
（三）法治认同度不高
总书记指出，法治精神是依法治理国家、经济、社会的一种理念，是人们对法律精神的理解和对法律价值的解读而形成的一种认识模式和自觉行为。在城市管理过程中，由于城市管理主体与对象的价值观、文化结构和知识水平参差不齐，城市管理主体心中无法，不知法、不懂法所产生的暴力执法现象屡见不鲜，城市管理对象由于缺少对国家的法律法规的基本认知，暴力抗法、以暴制暴的现象也较为多见。
（四）法治控制力较弱
法治控制子系统为城市管理法治系统的有效运行提供纠偏和控制功能，集中表现为它的监督制约作用。当前法治控制子系统的主要要素是公众舆论，其他要素的控制功能，如法律、人大、主管行政部门、派等，并没有得到充分和有效的发挥，法治控制子系统的作用严重弱化。
此外，我国政治生态环境也成为影响法治实现的重要因素。由于城管部门是地方政府的直属部门，是公权的组成部门，因此城市管制过程中，缺乏治理的理念，忽视其社会责任（范时杰，2010）。
二、我国城市管理理论研究与前瞻
（一）我国城市管理研究现状综述
城市管理是以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为，不同于传统的城市管理综合执法以及城市行政管理。
当前，我国学者对于城市管理研究颇多。有的基于公共管理学视角，探讨我国城市管理现状及改革的研究。北京社会科学院社会学所的冯晓英研究员认为未来城市管理发展方向是由单一主体的政府管理向多元主体的公共治理转变，由以市容环境为主的城市微观管理向微观管理与宏观管理相结合的城市综合管理转变；北京社会科学院冯刚副研究员从城市发展中的公共服务功能入手，提出深化以人为本城市管理观念，建立服务型城市管理的工作机制，构建以政府为主导、市场和社会参与的城市管理新构架的改革思路。
也有学者从法学视角探讨城市管理困境与改革。江西科技师范学院陈美玲副教授提出城市管理综合执法“自由量裁权”的概念，认为目前的城市管理执法过程中存在自由量裁权使用不当的问题，要对自由量裁权从执法外部和执法内部采用多角度、刚性与柔性多方式的系统控制，使其符合法律的目的，维护公民的合法权益的解决路径；还有学者认为目前我国的城市管理存在着执法困境，表现为执法中缺少必要的法律依据，执法权来源模糊，权力转化不稳定，执法权力范围过大等问题（许前川，2009）。
此外，商丘师范学院李雪苑对中美英城市管理进行了比较研究，提出我国政府应扩充城市建设的资金来源、制定科学合理的城市规划、在城市管理中转变政府职能，加快城市管理中现代化步伐等具体措施。还有学者从制度经济学、政治学、博弈论等视角对城市管理进行研究。
综上所述，目前国内学术界对我国城市管理的学科领域主要集中于公共管理学、法学、经济学、政治学等，研究对象大多围绕管理学、法学展开，研究视角较为单一，理论方法简单；虽然部分学者也对中外城市管理进行了比较研究，但仅局限于城市管理的手段与具体方法上，研究深度不足。同时，对城市管理的研究方法以定性研究为主，缺乏必要的定量研究和实证研究；还将城市管理视为单一的管理活动，缺乏对城市管理宏观与系统的把握。
（二）我国城市管理创新前瞻
笔者基于系统理论视角，认为城市管理是一个庞大复杂的开放系统，城市管理法治系统是城市管理系统的核心子系统，是城市管理中所涉及的一切法律依据、法律执行、法律精神与法律监督的集合。换言之，城市管理法治系统是城市管理形式法治与实质法治的集合。
在研究对象方面，城市管理活动的核心是法治，城市管理的各项活动应纳入法治轨道，城市管理中的主体行为应体现法治精神与法治原则。加强城市管理中的法治建设是依法治国方略在城市管理活动的生动体现，以往学者从法学视角对城市管理的研究局限于具体的部门法律、法规和法条，缺少从宏观的、系统的、运动的视角来审视城市管理法治运行问题。笔者将传统意义上的法治定义为以法治理为目标的开放系统，运用系统理论探讨如何在城市管理中体现法治精神和依法行政原则。
在研究方法方面，笔者在定性分析的基础上科学运用系统工程理论，提出“城市管理法治系统”的概念，将城市管理的法治系统纳入城市管理系统中，客观分析城市管理法治系统的系统要素、系统结构和系统环境。并根据香港城市管理的成功案例对我国城市管理法治系统的适应性进行评价。
三、我国城市管理法治系统的构建
城市管理是一项极为复杂的系统工程，城市管理中的法治构建作为城市管理的一个子系统，受到系统内部要素及结构、系统外部环境等各方面因素的制约，建立一个客观、准确、有效的城市管理法治系统对于城市管理系统的有效运行至关重要。
（一）城市管理系统结构分析
从社会系统这一宏观视角来审视我国城市管理法治系统，城市管理法治系统是社会系统的子系统，也是一个极为复杂的开放系统。笔者认为，城市管理法治系统由法治支持子系统e(1)、法治执行子系统e(2)、法治精神子系统e(3)和法治控制子系统e(4)等组成，各子系统相互影响和制约，彼此保持着内在联系，具有一定的组织结构。
式中，e(1)，…，e(4)是指城市管理法治系统的支持子系统、执行子系统、精神子系统、控制子系统；表示各子系统间存在的关系集合。
1、法治支持子系统e(1)
法治支持系统是法治精神得以实现的物质载体的总和，是法治执行和控制得以实现的重要依据。其核心要素是国家的法律、法规、条例、司法解释和具有法律效力的政策文件，地方性法律和法规，行业规章制度，以及其他具有法律效力的规定，该子系统的要素集为：
2、法治执行子系统e(2)
法治执行子系统是法治精神得以实现的路径与方式的总和，是法治控制子系统运行的重要要件。其核心要素是法治执行的方式、程序、手段、执行人员素质等，该子系统的要素集为：
3、法治精神子系统e(3)
法治精神子系统是城市管理法治系统的核心系统，是其他子系统的根本价值追求和运行原则。法治精神子系统是公众对于法律精神和法律价值认同感的总和。其核心要素是法律的普及、教育、市民素质等，该子系统的要素集为：
4、法治控制子系统e(4)
法治控制子系统为法治精神的实现提供强大的监督制约力量，同时也为法治支持子系统的不断更新提供强大动力。其核心要素是社会监督、行政监督、法律监督、司法监督、政党监督等，该子系统的要素集为：
可见，城市管理法治系统的四大子系统彼此之间并不是孤立存在的，而是相互联系，彼此影响的。法治精神子系统是核心，永恒的价值追求，其他子系统围绕法治精神的实现这一根本目标进行运转。法治支持子系统处于相对静态状态，执行与控制系统的运行必须以支持系统为根据，执行系统是支持系统和监控在实践管理中得以实现的重要环节，监控系统为支持系统的新陈代谢提供推动力。
（二）城市管理系统目标（C）分析
系统目标是系统发展要达到的结果，决定了系统的发展方向，对系统的发展起到决定作用。
城市管理法治系统目标包括系统内部目标与系统外部目标。系统内部目标（C1）包括：为城市管理的合法性提供法律和制度保障，建立健全城市管理法律体系和行政行为准则；有效履行依法行政职能，坚持对人民服务原则，建立法治政府和服务型政府；有效监督惩治城市管理失职渎职行为，依法严惩城市管理主客体中违法违规违纪行为；重塑社会法治观念，积极探索法治城管模式，营造良好社会法治环境。
系统外部的目标（C2）包括：为城市的可持续发展提供强大法治保障，进一步完善中国特色社会主义法律体系，改善行政生态环境，为政府职能转变提供实践经验等。
（三）城市管理系统环境分析
所谓系统环境E(s)是指与系统Z(n)间存在关系的系统外部部分的集合。从系统的观点来看，全部的环境因素可以划分为物理和技术环境、经济和经营环境以及社会环境三大类。由于城市管理法治系统属于社会系统的子系统，笔者重点分析其社会环境。社会环境是系统得以生存的基本依据，主要包括把系统当作一个整体考虑的大范围的社会环境和把人作为个体考虑的小范围的作用因素。
1、社会环境E(s1)
目前我国城市化快速推进，城市建设大范围展开，城市管理已成为地方政府的重要职能，城市系统的形成与发展为城市管理法治系统的提出奠定现实基础；在政府职能转变的大背景下，“法治政府、责任政府”等理念相继提出，迫切需要城市管理部门迅速转变职能，牢固树立法治观念；中国特色社会主义法律体系已经形成，作为公共权力的执行者，包括城市管理在内的一切公共行政行为必须纳入法治轨道，自觉接受法律监督。
但是由于受到中国传统行政思想的影响，我国的城市管理法治系统的外部环境不同程度受到污染，法治并未完全取代人治，“唯上、唯人、唯权”的思想观念依然根深蒂固，传统科层制度中的隶属关系、强制命令、机械执行等成为影响城市管理法治系统有效运行的重要障碍。
2、个体因素E(s2)
在民主法治社会中，人们崇尚法治，追求法治，法治是个人自由权实现的保障，法治精神和法治原则得到公众的广泛认同。同时法治被公认为是调节人与人之间矛盾和冲突的最佳手段，城市管理法治系统可以有效调节城市管理者与被管理者之间的矛盾和利益冲突，从而破解多年来城市管理水平落后的难题。
另外，部门管理主体与对象的法治观念不强、文化素质低下、法治观念的尚未普及也成为城市管理法治系统有效运转的障碍之一。
四、城市管理法治系统优化
城市管理法治系统是处于一定环境中的复杂系统，各子系统之间存在着正作用或负作用的关系，正作用的存在可以起促进和发展的作用，负作用的存在可以起制约和阻碍的作用，这就需要对城市管理法治系统进行优化，最大限度增加正作用，减少负作用。
根据整体优化原则，要实现系统的整体优化，必须使系统要素集X和系统的相关关系集（假设为R）以及系统目标C，即X，R，C达到最优结合，系统整体才能实现最优化。
（一）法治支持系统优化
法治支持系统是其他系统正常运转的基石，要坚持立法先行基本原则，做到有法可依；同时严把立法质量关，在注重立法数量的同时更加关注立法质量，避免法律冲突和法律模糊问题；各类法律法规要有足够的刚性和威慑力，对城市管理主体行为和客体行为形成有效的制约力；坚持法规的建设与城市发展相适应，不断破解城市管理中的各类难题。
（二）法治执行系统优化
法治执行是实现法治精神的主要方式。在城市管理过程中，既要做到依法执行，又要做到合理执行，对执行程序优化重组；明确城市管理部门具体职责，理顺城市管理部门横向与纵向关系，合理改革行政审批制度，加大执法力度，降低城市管理时间周期和管理成本；打破由城管执法的传统城市管理方式，构建“执法-公安-司法-公众”四位一体的城市管理新格局。
（三）法治精神系统优化
法治精神系统的核心意义在于在全社会营造知法、守法、爱法的良好氛围，社会公众对法治系统形成广泛共识。因此，要加大普法教育力度，运用社会媒体广泛宣传法治理念，建立法治讲堂，对城市管理人员加强法律法规培训力度，实行以法律知识为主要内容的岗位责任制和考任制，并对社会公众进行普遍的法律教育。
（四）法治控制系统优化
法治控制系统是保证法治系统运行的重要屏障，要建立以公众参与为主体的公众监督体系，以行政机关参与为主体的行政监督体系，以公检法司参与为主体的司法监督体系，形成“公众-行政-司法”三维一体监督格局；同时建立执行评估机制，对城市管理中的执法行为进行事前评估，落实“一把手”负责制，建立健全违法责任追究制度，保证城市管理客体的正当权利。
此外，作为城市管理的主体——政府，也应该有效净化行政生态环境，将城市化发展建设与法治建设结合起来，将政府职能转变与法治精神重塑结合起来，主动担负起城市管理法治系统的建设责任。
五、结束语
城市管理法治系统的建设并非一朝一夕，其中的法治支持系统、法治执行系统、法治精神系统和法治控制系统也都是极为庞大的系统工程，需要城市管理主体与客体的广泛参与，在城市建设与发展中构建城市管理法治系统，同时将城市管理法治系统置于城市的各项公共行政管理活动中，不断更新完善系统内部各要素，实现系统要素、各子子系统以及其间关系的持续优化，为城市的可持续发展提供法治保障。
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一、深学细悟全面贯彻中央省委城市工作和社会治理新部署新要求
党的十以来，以同志为核心的党中央站在实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，从统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局出发，系统回答了事关城市发展全局的重大理论和实践问题，形成了我国社会治理领域最为重要的创新性理论与制度成果，是推进城市发展治理的认识论方法论实践论。要深刻认识准确把握“走出一条中国特色城市发展道路”的总体要求，深刻认识准确把握“一尊重五统筹”的基本思路，深刻认识准确把握“城市的核心是人”的价值取向，深刻认识准确把握“加强和创新社会治理关键在体制创新”的科学方法，深刻认识准确把握“构建全民共建共享的社会治理格局”的实现路径，深刻认识准确把握“社会治理的重心必须落到城乡社区”的鲜明导向，深刻认识准确把握“以建设服务型党组织为抓手，带动社区自治组织、社区社会组织建设”的重大要求，深刻认识准确把握“加快培养一批懂城市、会管理的干部”的重要任务。
系列重要论述是一个内涵丰富、有机联系、全面系统的科学理论体系，蕴含着城市工作和社会治理的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，具有极强的思想性、战略性、理论性和指导性。我们必须全面学习、自觉践行、坚定贯彻，在深学细悟笃行上下功夫，推动中央和省委各项重大要求在成都落地生根，确保城市社区发展治理始终沿着正确方向前进，不断提升特大城市治理体系和治理能力现代化水平。
二、把握大势科学研判成都城乡社区发展治理的新阶段新特征
当前，成都开启了建设全面体现新发展理念国家中心城市的壮阔征程，城市发展进入了新的历史阶段，呈现出一系列新特征，面临着一系列新挑战。一是城市人口持续增长，公共服务压力增大，资源环境约束趋紧，社会潜在风险增加，城市社会治理面临着严峻挑战。二是市民利益日趋多元，更加关注生活质量，更加关注公平保障，更加关注个人权益，更加关注人居环境。三是社会发展活力不足，部分居民创业就业动力不足、能力不够，公共资源共享不充分，社会组织发育水平不高。四是改革力度、深度、广度仍显滞后，机构设置和人员管理还需优化，“放管服”改革不够彻底，公共服务方式仍较落后。
城乡社区是城市发展的重要组成部分，不能独立于城市发展进程之外，总体来看，社区发展治理与城市化进程基本同步，社区的发展变化与城市发展步伐基本一致，社区发展治理取得了长足进步，但也面临着基层党建亟需加强、资源配置不尽合理、聚焦主责主业不够、共建共治格局尚未形成、法治能力仍显不足、服务水平依然偏低、人才队伍建设滞后等新情况新问题。
差距就是潜力，问题就是方向。城乡社区发展治理必须顺应城市发展大势、正视现实问题、破解治理难题，重点把握好四项原则：必须强化党组织的领导核心作用，各项工作都要体现党的意志和要求，体现党组织和党员的作用，着力把党的政治优势和组织优势转化为城乡社区发展治理优势。必须构建符合特大城市特点和规律的社区治理体系，加快构建基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理、共促发展的城乡社区发展治理体系，着力提升治理能力和水平。必须满足人民群众日益增长的新要求，以最广大人民根本利益为根本坐标，依法有序组织市民参与社区治理，努力提供精细城市管理和良好公共服务，让人民群众生活更方便更舒心更美好。必须保持“生活城市”“休闲之都”的鲜明特质，突出传承性与时代性的统一、整体性与独特性的统一、大众性与品位性的统一，营造高品质生活环境，促进人与城市和谐共生，为实现城市永续发展提供丰厚滋养、文化沃土和创造源泉。
三、遵循规律努力探索特大城市社区发展治理新路子
古人说，“舟循川则游速，人顺路则不迷”，深刻阐述了遵循规律的极端重要性。站稳国家中心城市的位置，冲刺世界城市的目标，必须树立全球视野，秉持大历史观，观照先发城市社区发展治理实践，认识规律、把握规律，自觉按规律办事，努力走出一条符合特大城市治理规律的社区发展治理新路子。
一要处理好科学发展与有效治理的关系。科学发展是为了更好的治理，有效治理是为了更好的发展，二者相互依存、互促共进，具有内在一致性。科学发展是前提、是根本，也是解决所有问题的关键。有效治理是途径、是方法，是实现善治良序的必然选择。我们要在推动城市健康可持续发展中促进社区治理水平不断提高，努力做到社区发展和治理良性互动、共同提升。
二要处理好党建引领与融合共治的关系。党的领导是根本保证和前提，融合共治是时代趋势和要求。要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，充分发挥基层党组织领导核心作用。要注重发挥基层群众性自治组织基础作用，引导多元主体深度融入社区治理和服务，共商区域发展、共同服务群众、共创美好家园。
三要处理好行政推动与共建共享的关系。行政推动是实现治理目标的有力保证，共建共享是治理体系和治理能力现代化的实现路径，二者不可偏废。政府要强化主体责任，当好组织者、执法者、规划引领者、政策制定者、城市建设者；机关企事业单位要强化社会责任，主动开放公共资源，为社区居民提供多样化个性化服务；市民群体要强化主人翁意识，不断提升自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力。
四要处理好城市特色与现代城市的关系。特色是一座城市鲜活生动的灵气，是城市竞争力和魅力所在；城市现代化是经济高度发达、文化高度繁荣、特色全面彰显的高级阶段，二者相互映衬、相得益彰。建设全面体现新发展理念的国家中心城市，就是要树立以人为本、师法自然、守正出新、登高谋远的规划理念，强化城市整体设计，保护好街区独特肌理，传承天府文化根脉，全面提升社区宜居品质。
五要处理好依法治理与文明浸润的关系。依法治理是城市治理体系的基石，城市文明有赖于文化的浸润、植根于法治的土壤，二者相互促进、相辅相成。要坚持依法治理、依规办事，善于运用法治思维和方式破解难题。坚持以社会主义核心价值观为引领，以文化人、以德润城，推动天府文化创造性转化、创新性发展，让文明之泉浸润每个角落，让人文精神滋养每个家庭。
四、增强定力努力建设高品质和谐宜居生活社区
纵观现代城市发展史，宜居历来是城市建设管理者的不二选择和不懈追求。宜居城市、生活城市不仅仅是美誉，更是城市核心价值之所在，决定着城市的综合竞争力。我们必须始终保持建设和谐宜居生活城市战略定力，坚定不移转理念、转职能、转方式、转机制、转形态，推动城市发展从工业逻辑回归人本逻辑，从生产导向转向生活导向，努力实现城市综合实力争先进位与人民生活品质改进提升相得益彰。
要坚定不移转理念，推动发展取向由以GDP为中心向以人民为中心转变，更加注重把创新、协调、绿色、开放、共享理念贯穿城市建设管理全过程，努力创建方便而经济的人际、商品、服务和思想交流的特色街区和生活社区，让城市更有温度，让市民生活更有质感。坚定不移转职能，要强化区（市）县组织经济社会发展的主体责任，突出街道（乡镇）统筹社区发展、组织公共服务等主体责任，剥离街道招商引资职能，促进社区更好履行发展居民自治、教育引导群众、协助公共服务、统筹社会服务职能。坚定不移转方式，社区布局要以价值尺度和人性尺度为指引，优先步行可及性、个人舒适度、社区安全性和可识别性；城市更新要坚持政府主导模式，选择可以吸引人才和创造新业态的基础投资，从改造经济基础入手，稳步推进老旧院落和城镇改造；公共服务要坚持优质均衡，注重补短板、优存量、加增量，稳步推进城乡公共资源优化配置。坚定不移转机制，要紧扣目标导向，构建资源整合机制，拓展公共服务功能；紧扣需求导向，构建供需对接机制，推动便民服务与社区商业一体化发展；紧扣市场导向，构建社会化服务机制，推动社会组织、社会企业在服务中发展壮大；紧扣责任导向，构建共建共享机制，实现服务效能最大化。坚定不移转形态，要以建设小街区规制为目标，从城市空间尺度上针对社区建筑功能、密度、高度、体量、色彩建立设计导则，打造一批产业特而强、形态精而美、机制活而新的特色乡镇街区；突出景观化，建设城市绿道和慢行系统，发展农村微田园、城市微景观，高标准扮靓蓝绿交织、望山亲水的幸福家园；突出生活化，提升服务层次、引导邻里守望、增进文化认同、化解矛盾纠纷。
当前和今后一个时期，我们要围绕建设高品质和谐宜居生活社区的目标，大力实施“五大行动”，不断夯实和谐宜居生活城市底色，努力让“生活城市”享誉世界、别样精彩。
一是实施老旧城区改造行动。坚持政府主导、项目化运作，以规划为导向，以片区为单元，在老旧城区规划建设一批更适宜居住、更具经济弹性和可持续性的新型社区。坚持市场化导向、商业化逻辑，打破“就地平衡”改造模式，推行货币安置、异地安置等方式引导人口合理疏解。坚持少拆多改、拆改结合，因地制宜积极稳妥推进改造拆迁，坚决防止大拆大建，通过先自治后整治、一院一策，依托群众力量有序推进改造。
二是实施背街小巷整治行动。重拳铁腕整治背街小巷“乱象”，针对油烟乱排、污水乱倒、垃圾乱丢、物料乱堆、车辆乱停、招牌乱设、摊位乱摆、线缆乱牵等“八乱”问题，要坚持疏堵结合全面整治全面提升，推行“街长制”持续用力消除街巷乱象。畅通街区街巷“微循环”，以网格化、小尺度道路划分城市空间，增加市政街巷通道，通过城市慢行系统有机串联社区、公园、绿地、交通场站和公共服务设施，畅通织密城市“毛细血管”。坚守留白增绿的静气，坚决拆除侵占开敞空间的违法建设，拆除公共区域有碍空间开放的围墙，增加城市绿地、景观小品和休憩设施，形成开放共享、环境舒适、体验丰富的街区内部公共空间。
三是实施特色街区创建行动。打造一批特色精品街区，遵循一街一品一特色原则，突出城市特色塑造，传承历史文化基因，融合现代时尚元素，协调自然人文景观，力争两年内打造200条充满创新活力、产业特色鲜明、配套系统完善的精品开放街区。创建一批特色小镇，打破原有行政区划、城镇体系，选择重点产业功能区、轨道交通枢纽、重要交通功能节点、特色建制镇，改造提升100个左右规模适度、特色鲜明的具有小城市形态的特色镇。塑造一批川西林盘聚落，以展示天府之国形态为目标，通过土地综合整理、河流水网重构、交通地理改善、生态功能提升，规划布局一批川西林盘聚落，再现沃野环抱、密林簇拥、小桥流水的川西田园风光，打造独具天府文化和都江堰灌区品牌的旅游景观。
四是实施社区服务提升行动。健全社区服务配套设施，将社区综合服务设施纳入城乡规划，在有条件的地方探索建设“一站式”、全天候服务的社区综合体。优化社区综合服务功能，拓展党群服务中心的公共服务、便民服务、志愿服务功能，依托商场、超市、便利店叠加政务服务功能，大力发展社区电商、小区金融、物业增值服务，方便群众就近办事。促进社区生活业提档升级，培育社区服务新业态、新模式，打造15分钟社区生活服务圈，支持社区发展生活类服务企业，确保社区有独立的经济来源。鼓励社会组织提供专业精准服务，将社会组织纳入党和政府的社区工作体系，完善扶持社会组织发展机制，改进政府购买服务方式，支持党组织健全、公益性质明确、管理规范有效的社会组织优先获取公共服务项目。
五是实施平安社区创建行动。加强社区法治建设，加快构建城乡社区发展治理地方性法规体系，深入开展“法律七进”活动，提升居民学法尊法守法用法意识，把社区发展治理事务纳入法治化规范化轨道。推进共商共建共治，健全社区党组织、居民委员会、业主委员会和物业服务机构及社会组织多方协商机制，积极动员驻区单位参与社区建设，鼓励引导驻区单位向居民开放公共服务设施，实现组织共建、活动共联、资源共享。完善矛盾纠纷调处机制，深入推进“大联动·微治理”，规范社区综治中心建设，实行社区民警实岗制，提升应急处置能力和日常管理水平，实现小事不出社区、大事不出街道（乡镇）。培育“向上向善向美”的社区精神，把社会主义核心价值观和中华优秀传统文化融入自治章程、村规民约、居民公约，把天府文化融入社区建设全过程，鼓励友善公益的志愿服务，形成与邻为善、以邻为伴、守望相助、乐观包容的良好社区氛围。
五、完善体系全面提升领导城乡社区发展治理的能力
社区发展治理是一门科学，也是一门学问。必须加快构建新型基层治理体系，推动传统管理向现代治理转变，着力提升城乡社区发展治理法治化、科学化、精细化和组织化水平。
一是构建科学的组织动员体系。要在人口流动和组织形态变化中不断扩大党组织覆盖面，主动适应工业化城镇化带来的行政区划、人口分布、管理层级、治理结构等方面的变化，在商务楼宇、产业园区、商圈市场、互联网业等新兴领域建立党组织，对流动党员、零散分布党员实行社区党组织兜底管理。在社会主体的利益分化中提升党组织的整合功能，注重发挥党的组织优势，将社会分散、多元的要素纳入基层治理框架，把不同价值取向的多元主体凝聚起来，增强党组织动员群众、协调利益、化解矛盾的能力。在突出价值引领中增强党组织动员能力，深入学习系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，广泛开展社会主义核心价值观教育、先进典型宣传教育，凝聚信念共识、制度共识、政策共识。
二是构建法治的管理运行体系。建立统一规范的管理体制，探索建立与发展阶段、战略定位和实际需要相适应的领导体制和管理模式，形成以社区党建和社区发展、治理、服务、创业、文化等为主要内容的组织架构。建立协调运转的工作机制，明确各领域治理主体之间的职责边界和事权划分，构建权力分配合理、职责清晰明确、高效协调运转的机制，解决城乡社区发展治理中缺位越位错位问题。建立多方参与的治理机制，建设多元主体合作、多种方式并举、多类资源联动的共治体系，运用多种手段和力量推进社区治理，形成开放包容的治理格局。建立完备有力的法治保障，用法治规范用权行为、规范组织活动、规范社会秩序，完善自治章程、村规民约、居民公约，推动形成多层次多样化的社会治理规则体系。
三是构建精准的引领服务体系。推进健全服务体系与满足群众多元需求精准对接，在社区普遍建立党群服务中心，设置网上办事服务平台，完善延时服务和全程代办制度，努力提高公共管理服务的便利性。推进联系服务群众与凝聚党心民心精准对接，在各行业广泛开展党员示范行动，在机关开展“走基层”“双报到”活动，在农村完善部门包村、干部驻村、结对帮扶制度，在社区开展“双联”、志愿服务等活动，让基层干部带好头，让基层党组织服好务。推进社会组织发展与传导党的执政理念精准对接，把社会组织纳入社区治理体系之中，引导社会组织在服务中传导党的执政理念，让社会组织成为党在基层服务群众的重要资源。
四是构建专业的人才支撑体系。选优配强社区“带头人”，突出“一好双强”标准，多渠道选配社区党组织书记，选拔优秀社区党组织书记进入街道（乡镇）领导班子。建强社区专业人才队伍，统筹选聘社区工作者，选派优秀年轻干部到社区挂职锻炼，鼓励“一村一大”扎根社区工作，不断拓展事业发展空间，增强职业责任感、荣誉感。完善社区工作者职业化制度，加快制定社区人才发展专项规划和管理办法，制定良性合理的收入增长机制，鼓励参加职业资格认证和学历教育培训，健全完善激励评价机制，礼敬善待关心关爱社区工作者。
五是构建严格的权责约束体系。推行权责清单管理制度，赋予街道、社区党组织相应的职责职权，明确干部考核、工作考核、规划编制、综合协调、检查督办权责。健全权力监督机制，完善市、区（市）县、街道（乡镇）、社区四级联动的明责、履责、问责体系，推进全面从严治党向基层延伸，约束“微权力”、治理“微腐败”，营造风清气正的政治生态。完善考核评价机制，针对不同领域党组织实际，设置差异化考核指标，完善党组织书记抓党建工作联述联评联考机制，健全考核问责办法，建立更加严格规范的治理责任考评和追责机制。
关键词：社区 治理模式 变迁
社区研究是社会学研究领域中较为活跃的主题话语。近几年来，有关社区的实践探索和理论研究受到高度重视，民政部在全国确定了26个社区建设实验区并进而评选出一些示范区，对全国推进社区建设起到带头作用。关于城市社区的研究，2000年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，更在全国各城市掀起了社区建设的热潮。而由地缘群体、区域社会形成的社区，是社会赖以存在和发展的基础，社区治理的效绩高低直接关系到城市政治稳定和社会发展。城市社区治理是实现和谐社区的基本途径，如何搞好社区治理，也是当前学术研究的热点问题。
我国从上世纪80年代起开始实行改革开放政策，其最终目标是全面建立社会主义市场经济，社会转型的主要特征反映在社会主义市场经济的建设、政府职能的转变、单位制的解体和社区功能的放大以及市民社会的兴起等。伴随着社会主义市场经济体系的逐步建立和社会的转型，我国城市社会发展也发生了前所未有的变化。主要表现为：首先，以高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转化，单一公有制经济向以公有制为主体、多种经济成分并存的所有制结构转化，社会阶层分化趋势明显，城市社会结构发生了变化。其次，随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的全方位转变，“单位体制”逐步瓦解，单位办社会的状况开始改变，单位行为的非专业性目标不断弱化，大量的社会职能向社区回归和转移，人们由过去隶属单位、依赖单位变成走进社区、依托社区，社区成为人们安居乐业的重要场所和实现社会整合功能的基础单位，不仅社区管理职能增多，社区管理的人口也不断增多。最后，随着改革深入和城市社会结构的变化，城市房地产业的兴起和住房商品化的进程加快，城市的居住空间结构发生了变化，住宅区的功能要求呈现多样性、复杂性趋势。所有这些变化导致了城市社区治理的难度、广度、复杂程度都进一步的加大。所以，对城市社区治理模式变迁研究及其路径选择的探讨成为社区建设的一大热点与难点。
社区治理的内涵
治理概念产生于西方国家，与统治相对，其基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就可以成为社会权力的中心。因此，治理泛指国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体间的关系。
社区治理是基于将治理理念引入社区管理体制和机制的创新实践中。所谓社区治理，是指政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等多元治理主体基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。社区治理的特点是：治理主体由单一化（政府）转变为多元化（政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位、居民）；治理过程由行政控制转为民主协商；治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构。
城市形态与城市社区治理模式变迁研究
社会主义各国在实行市场化改革以后，城市由机械团结状态转为有机团结的存在状态，城市社区都在发生从单位化城市向功能化城市的转变，住宅区的功能化是城市功能化的一个重要方面，专门的住宅小区构成了有机化社会（城市）的重要组成部分。过去在单位化时期，单位或单位领导同时肩负着向职工提供住房的责任，但在市场化时期，企事业单位的职能逐渐转向其职业化的本职，包括住房在内的其他服务业逐渐通过商品化而转向由社会通过市场提供和解决。住房制度的商品化和社会化改革，就是城市由单位化向功能化转变的重要机制和政策背景。这种改革造成了大量通过市场交换（自然要通过货币）而整合各行业和系统的有机城市社会。
我国的社区研究起始于20世纪30年代。吴文藻是当时最先倡导社区研究的社会学家，也是我国社区研究理论与方法的奠基人，在他的带领下，国内一些学者发表了一系列研究乡村社区成果。但对城市社区的研究则始于20世纪80年代，1986年国家民政部首先倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的社区服务，社区概念渐次进入我国政府管理过程，社区服务对象也逐渐由民政对象扩展到全体社区居民，社区服务的项目也越来越广泛，在新中国成立后至改革开放前30多年时间里，社区几乎从人们的生活中消失。改革开放以后，伴随着社区服务社区建设口号的提出，社区重新回归人们的视野。1981年，民政部借鉴国外先进经验，提出了社区建设的概念，社区建设是被作为加强基层政权建设，改革城市基层管理体制的重要思路和重大举措提出来的，社区建设的核心已经不是社区服务，而是管理体制的创新。
（一）单位制城市社区治理模式
美国著名学者andrew g. walder在其著作《共产党社会的新传统主义》中，提出了单位和单位依附关系理论。基本观点是社会主义国家的公有体系属于再分配体制，所有资源都是由国家来分配的，单位和国家之间形成了依附和庇护的关系，职工所需要的生活必需品都是通过单位分配。
在计划经济体制下，城市社会的治理体系是单位管理模式，即通过各种各样的单位，来履行资源配置、社会动员、人的需求的满足等多种功能，以实现社会的稳定；也就是说，管好每一个单位，就等于管好了城市社会。由于政企不分、政事不分，各种企事业单位和社会团体均成为行政附属物或准行政组织，因而单位管理模式的显著特征就是行政主导和条块分割，在社会管理过程中，存在明显的单一性，即在运行机制上是单一的行政机制，在资源利用上是单一的行政资源，在力量配置上是单一的政府力量。这种单位管理模式是与计划经济体制相均衡的，在当时能运作并发挥作用。
（二）社区合作制治理模式
改革开放以后，伴随着社会转型，计划经济向市场经济、传统社会向现代社会、农业社会向工业社会转化。社会的转型带来了社会职能的分化。
一方面，国有企业深化改革和现代企业制度的建立，使企业社会经济负担日益沉重。许多过去由企业承担的社会功能必须分解、剥离出来，并逐步向社区转移。产业结构调整必然涉及劳动力资源的重组和优化配置。劳动者待业、就业、下岗再就业的转化过程中，要求社区承担起扶贫帮困，开辟就业渠道，职业介绍、培训、安置等功能，以实现社会的稳定。另一方面，政府职能转变和政府机构改革，使原先由政府承担的许多社会职能、服务职能分离出来，转而由社会和社区承担。市场经济体制的建立，政府通过转变职能逐步把原来兼任的社会职能还给社会。而落实社会职能的最基本的载体是社区，政府职能转变以后，原来承担的那部分不该承担的职能转移到了社区。
由此城市推行管理体制的变革，政府权力下放到社区，鼓励居民、辖区单位、非营利组织参与社区治理，从而形成社区合作型治理模式，这种治理模式是政府推动与社区自治相结合的治理模式，其特点是：治理主体由单一的政府扩大到社区内的自治组织，社区组织职能加强；资源投入以政府投入为主，社区组织投入为辅，居民参与社区公益活动、社区公共事务的决策热情提高。在合作制模式下，政府与社区组织的关系由过去的领导与控制向指导、协调、合作的方向演进。随着市场化改革的深入，这种模式出现诸多弊端，如社区治理非营利组织力量的弱小，非营利组织与政府未形成有效的沟通渠道和交流机制，而出现社区合作治理的困境。
社区治理模式的理想选择
20世纪90年代中后期开始，住房分配的货币化政策开始实施，社区分化随之开始，市场化改革造成社区功能化，社区内逐步由熟人社会演变为陌生人社会，这给社区治理提出新的问题。有人提出业主委员会、物业公司与居民委员会构成三种核心性社会组织。社区分化导致诸多社会矛盾与冲突，有人就社区分化中业主委员会与物业公司之间的矛盾状况进行了深入的探讨。无论是理论研究还是应用研究，都已经开始突破“国家——社会”的理论框架，开始呈现“国家——社会——市场”的三元框架分析模式，总体来说，社区分化转型后的社区治理问题，已成为迫切的现实问题，对其进一步探讨具有明显的现实意义。
当前社会转型过程中社区类型并非整齐划一，而有相当大的差别，既有未产生制度变革的传统社区（单位制社区），尚不存在业委会和物业公司；也有传统社区逐步改造开始实施物业管理的混合型社区（包括一部分商品房小区），主要有居委会、业委会和物业公司管理；还存在商品房出售后的业主自治型社区，居委会已经逐步淡出管理，主要由业委会-物业公司管理；还存在诸如城中村之类边缘性社区。
基于和谐社会的构建要求，我国的城市社区治理应根据社区分化的实际情况，构建多治理主体和谐参与、分类治理的治理模式，传统社区目前缺乏市场化社会组织介入，主要依靠国家为代表的行政力量，从长远来看要积极组织业委会，并逐步引入物业公司直接参与社区日常性社区管理。国家只有权力下放，对社区的管理职能和权限不断向社区转移，才能真正构建和谐社区、和谐社会。边缘型社区处于无组织管理的状态，社区的无序混乱更多由于管理组织缺乏，所以针对这类社区，可考虑加强居委会对其管理，进而考虑发展业主委员会和物业管理的可能性。混合型社区中，居委会、业主委员会、物业公司分别代表国家、社会与市场力量，常常出现一些组织协调矛盾。物业公司一般由居委会聘用，业委会与居委会的矛盾大多数体现在业委会与物业公司矛盾，从长远来看，居委会管理职能逐步缩小与物业管理职能逐步扩张是未来的发展趋势，问题的关键就是要实现居委会职能的转变，避免直接插手物业管理，即从行政管理功能转变为公共服务功能。对业主自治型社区，由于目前真正形成业主自治的社区基本上是一些高档商品房小区，其较高的社群性有能力生成业主委员会和业主大会，从而基本实现了以业主委员会与物业公司互动关系的日常治理框架。所以进一步加强业委会与物业公司的良性互动是极为重要的，只有协调好两者的关系，才真正成为业主自治型社区。
随着改革深入，尤其住房制度和城市管理体制的变化，城市社区问题成为城市治理的重要内容。我国目前的城市社区仍然停留在社区服务和社区建设的阶段，社区服务和社区建设是城市社区的部分内容，城市社区的治理是未来城市社区健康发展的重要保证。城市社区治理水平直接关系到城市管理水平和和谐社会的构建。同时，从现实情况来看，当前转型过程中的社区类型并非整齐划一，多种类型社区的共存可能是长期的，对城市社区必须坚持各治理主体和谐参与、分类治理的原则，逐步形成从边缘型社区传统社区混合型社区业主自治型社区转变。
参考文献：
1.俞可平.全球治理引论[j].马克思主义与现实，2002 （1）
关键词 社会治理 城市管理 问题 思路 对策
一、一场由“管理”转变为“治理”的深刻变革
党的十八届三中全会提出“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制”。十八届四中全会又进一步提出了全面推进依法治国的总目标，就是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。即：在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进社会治理体系和治理能力现代化。
“管理”和“治理”虽然只有一个字之差，但是管理往往主体单一，而治理强调的是主体的多元化。传统的行政式管理强调的是政府大包大揽，全能全职政府，其问题表现在：观念上，重经济建设，轻社会治理；主体上，重政府作用，轻多元参与；环节上，重事后处理，轻源头治理；手段上，重行政手段，轻法制建设。而社会治理则是强调政府和社会力量共同管理社会事务的过程。按照中央的正式提法是――“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。除了治理的主体发生改变，治理的方式也相应改变。例如，传统的方式是重管制控制，轻协商协调，而社会治理则除了行政的管理外，还要强调加强法治建设、思想道德规范建设、诚信体制建设、信息化管理、舆论引导、心理疏导、人民调解、基层社会自治等多种方式、多个方面进行有效的治理。社会治理的内容主要是：为社会提供公共服务，规范社会成员的行为，维护社会成员的合法权益，协调社会关系，化解社会矛盾，实现社会的安定有序。社会治理强调多中心多主体，政府、市场、社会组织、公民四个主体要形成多元共治的局面。光是政府一家在唱“独角戏”，做得再好也不是治理。事实上，脱离了多元共治，政府再卖力也唱不出令人民群众满意的“独角戏”。
二、上海城市管理的突出问题和挑战
（1）人口快速增长与城市承载能力有限之间的矛盾。本市常住人口近2400万，其中流动人口数近1000万。闵行、嘉定、松江、青浦、奉贤5区流动人口数量已超过户籍人口。在城市承载能力有限、商业等公共配套滞后的情况下，城郊结合部、“城中村”市容环境脏乱、违法搭建泛滥、设摊聚集等现象十分突出（如彭浦夜市）。然而，相对城市建设而言，城市管理投入并不算高。世博后市级城维资金每年不足20亿元，区县尚未建立城市维护经费投入正常增长机制。全市17个区县保洁作业定额执行率平均仅为60%，个别甚至不足50%。市容环境往往依靠重大活动才有专项资金，没有建立稳定的管理投入机制。
（2）公共服务需求提升与管理服务水平相对滞后之间的矛盾。城乡一体化进程加快，郊区新城、大型居住社区等迅速进入城市化，人们对公共服务的需求水涨船高。此外，市民对城市管理诉求更加宽泛、更加多元、更加个性化、要求更高。然而，与公共需求相匹配的管理服务水平则相对滞后。一些基层购买社会服务或聘用协管人员加强城市管理，不规范行为时有发生。一些新情况新问题还存在管理盲点，如社会噪声治理就是体现不同利益群体诉求的一个典型案例。一些市民诉求无法及时得到解决，对政府管理能力提出质疑。黑车、群租、无序设摊等也因为有市场需求而屡禁不止。
（3）管理执法资源分散与需要整体协同之间的矛盾。城市管理的社会化特征和专业化要求越来越突出，迫切需要齐抓共管综合治理和各司其职精细管理。但市、区、街镇管理职责交叉不清的情况还没完全消除，推诿扯皮现象存在，有时管理层次过多，扁平化不够。不同管理模式在顶层衔接还有待深入探索，如城市网格化管理和大联勤、大联动平台的融合仍局限于基层探索。涉及城市管理领域的部门之间法规、标准、规范、制度等成体系地进行整合还处于初级阶段。例如，摊、亭、棚、牌、场的设置往往存在历史遗留问题，公共空间统筹管理难度较大。又如无序设摊管理，涉及工商、卫生、食品、文化、交通等多个执法主体，联动管理效果还不明显。
（4）城市安全脆弱与应急保障能力不足之间的矛盾。城市基础设施数量巨大，交通车流急剧增加，建设工程仍然很多。全市共有10.5亿平方米房屋建筑，1.7万多公里道路，300余万辆机动车（其中本市注册机动车262万辆），567公里的轨道交通，约12万公里各类地下管线，在建工地约6000多个，生活垃圾分类减量难度大，违法建筑拆除困难，各类设施权属复杂，这些都给城市安全运行提出了新要求。但目前城市安全管理机制相对薄弱，建设初期考虑安全不够，风险预测机制和常态下的有效分析评估机制都还不健全，缺乏针对风险预测而储备的管理政策和应急措施，政府、企业、公众的良性互动还不顺畅等。例如，黄浦江死猪事件、9.13暴雨事件等都给我们很大警醒。
三、加强上海城市管理的总体思路
（1）更加注重依法管理。增强法治思维，多用法治方式，加强管理体系构建。坚持规划引领，完善标准规范，保障科学投入，整合管理资源，完善体制机制，转变政府职能，形成较为完备的城市管理框架体系。
（2）更加注重重心下移。在加强市统筹指导的基础上，强化区县属地管理责任，突出做实街（镇），促进事权财权在基层更加匹配，强化基层综合管理的法规支撑，推动编制等资源向基层倾斜，切实加强基层管理力量。
（3）更加注重城乡统筹。注重协调城乡二元结构在城市治理中的矛盾，积极应对城市化进展和人口导入带来的诸如“城中村”、设摊聚集点等情况，切实推动旧区、新城、大居、城乡结合部等区域城市管理跟上城市发展步伐。
（4）更加注重社会参与。坚持以人为本，加强宣传引导和制度设计，强化市民群众城市管理主体意识，调动社会积极性，拓展参与渠道，推动全社会共创共建。
（5）更加注重疏堵结合。充分认识社会发展的阶段性特征，根据民意需求，在城市可承受范围内，按照分类管理原则，创新管理方法，适当采取疏导措施，实现柔性管理和严格执法有机结合。
（6）更加注重科技创新。结合智慧城市建设，深化拓展城市网格化管理模式，优化完善“12345”市民服务热线等数字化城市管理手段，积极推动城市维护技术技能水平和设备设施的现代化能级提升。
四、加强上海城市管理的对策建议
（1）健全法规体系，提升法治水平。贯彻市政府《2013年至2017年推进法治政府建设意见》，推进城市管理领域科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。一是加强法律资源统筹，不断健全城市管理法规体系。完善现有法规体系，提升城市治理地位，将城市治理寓于城市发展、城市规划、城市建设等全过程，明确社会市民参与城市治理的责任义务（如德国法规明确居民和商户必须清扫门前5米范围内积雪）。加强城市规划、产业发展、设施运行、综合交通、市容环境、生态保护、基础建设等领域涉及城市管理内容的统筹衔接，推进综合立法（如香港通过《建筑物条例》，实现房屋规划、建设、维修管理、拆迁的全程管理），研究形成一部城市治理的综合法规（如《南京市城市治理条例》，明确了城市规划建设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等公共事务和秩序地综合服务和管理措施），切实落实“管建并举、重在管理”理念。二是强化法规操作执行，加快形成一套较为严密的实施细则。梳理城市治理领域现有法规，细化管理要求，指定管理权限，完善标准规范，增强法规操作性和实效性。坚持正面引导和严格执法并重，提升全民守法的自觉性，如完善市容环境责任区制度、实施促进生活垃圾分类减量管理办法等。三是加强执法力量联动，探索建立一支综合管理执法队伍。进一步理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。加强城管执法、环境执法、路政执法、交通执法等多种执法力量联动。在条件适合的时候，整合执法主体，相对集中执法，推进综合执法，探索建立城市秩序执法局。
（2）完善管理体制，优化职能配置。继续发挥中心城区“两级政府、两级管理”和郊区“三级政府、三级管理”体制优势，坚持顶层设计和基层实践相结合，推动政府职能转变，发挥大部门制度优势，明确市区分工，市落实指导协调和考核监督，区县落实属地管理主体责任，一是做实做强基层，建立街镇城市综合管理服务中心。加大街镇属地化城市管理的人力、物力、财力投入和法律地位支持，加强其本区域城市管理的总牵头、总协调、总监督职责，推广建立街（镇）城市综合管理服务中心或类似机构（如七宝镇、曲阳街道等都成立了类似机构），统一指挥专业条线派驻部门和街（镇）管理力量，推动城市管理问题“微循环”，提高问题处置及时性和有效性。二是引导全民参与，积极培育社会自治组织。发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。倡导基层结合实际，建立社区弄管会、楼宇党支部、城中村村民自治组织、疏导点摊贩自治小组、社会志愿者组织等形式多样的自治组织，由政府给予一定扶持或经费补贴，推广成熟的区域自治管理形式，培育行之有效的基层自治管理模式，推动城市管理“自循环”。
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