俄国著名教育家乌申斯基说，学校有三要素——行政管理、教育和研究。三要素中，行政管理是高校实现其教学、科研两大社会功能的基础。随着我国高等教育改革的深入，高校发展面临着新的形势，国外先进办学理念及科学管理方法的逐渐来袭，为全面提升我国高校行政管理能力提供了必要的物质准备。
对高校行政办公实施绩效管理，既是突破旧的管理模式，增加学校自身竞争力的需要，也是提高整个高校行政管理办公人员素质的重要途径，它最终可以促使和引导学校与教职员工的个人发展达到双赢的状态，提升高校的整体竞争实力，最终与国际接轨，实现靠近、比肩乃至超越国际名校的战略目标。
2、绩效管理在我国高校行政管理中的应用现状及问题分析
2.1应用现状简析
高校行政人员的绩效管理是指为实现高校发展战略和目标，采用科学的方法，通过对行政人员的行为表现、工作态度和工作业绩，以及综合素质的全面监测、考核、分析和评价，充分调动行政人员的积极性、主动性和创造性，不断改善行政人员的行为，提高行政人员的素质，挖掘其潜力的活动过程。高校在发展战略既定的前提下，遵循目标管理原则来构建行政办公管理人员的绩效管理体系，这样更容易调节和带动全体高校行政管理人员的积极性，管理效率将会明显提高。
2.2应用问题分析
在我国高校普遍采用的目标管理法中，绩效管理在高校行政管理中的应用当前还存在一定的问题，综合体现在两端环节（岗位分析和绩效考核结果应用）忽略，中间两环节（绩效计划和绩效考核）实施不到位，这样绩效管理实施中，没有形成持续推进的循环，由于没有了“根本”，中间环节实施起来也就难免流于形式。实施中具体存在的问题包括：
2.2.1应用岗位职责不够清晰
绩效考核的依据是绩效标准的制定,而标准的设定依据是岗位分析,我国高校行政管理中，实施过系统的岗位分析的院校为数不多。不做工作分析,那么岗位的职责就界定不清楚,绩效考核就没有一个科学的标准依据。
2.2.2对考核定位存在模糊与偏差
考核的定位,就是通过绩效考核解决什么问题。考核定位的模糊主要表现在考核缺乏明确的目的,仅仅是为了考核而进行考核。考核定位的偏差主要体现在片面看待考核的目标上,对考核目的定位过于狭窄。
2.2.3缺乏绩效反馈与沟通
现在大部分院校都在行政管理中实施了绩效管理，然而实际收效远远没有达到预期，大多数止于绩效考核阶段，并没有延伸到罪关键的应用阶段，更有甚者，某些高校行政管理中，对绩效考核结果采取保密状态或者选择性公开状态，这种信息的不对称严重地影响了被管理者的参与兴趣，对工作的改进与绩效的提高根本起不到积极作用。
2.2.4缺乏开放式的持续改进的战略思维
当前，绩效管理方法在我国高校行政管理实施应用中，往往将绩效管理的全过程视作一个“闭合环”，即将岗位设计、绩效制定、绩效考核、绩效考核结果运用这四大步骤作为一个完结项目，绩效管理缺乏整体的持续性和连续性。简单分析，绩效管理只是一种科学的管理方法，在高校行政管理中的应用如果仅仅将其视为一个阶段性的工作项目，则对于我们的高校行政管理工作而言，明显是舍本逐末。
3、我国高校行政管理中绩效管理的应用举措
管理本身是一个动态的过程，绩效管理亦是如此；而绩效沟通作为绩效管理的核心内容，将高校行政管理的绩效管理持续改进；绩效问责作为对绩效管理整个项目的监督，更是提升整体提升了高校行政管理的整体水平。
3.1服务第一
在实施绩效管理的过程中，在岗位分析、制定绩效阶段，必须正本清源，将高校行政管理的服务职能摆在基本职能的首要位置，确立“以人为本”的管理、服务理念。
行政管理既有管理的职能，又兼有服务的职能。服务是行政管理工作人员活动的根本和最终的目的。目前，部分高校行政人员自我定位失当，存在“官本位”思想，服务意识淡薄。
3.2动态绩效管理
动态管理是一种基于辩证思维的管理观和方法论，是最能挖掘组织潜力和应对外界挑战的新管理哲学。高校行政管理的动态管理是值得进一步认识的重要方面。动态管理为当今高校管理目标的实现提供了新的视角。
首先，由于高校必然会受到校外各种因素的影响，这也对学校目标的制定与达成和各种管理都产生动态影响，因此，高校行政办公的绩效管理必须遵循动态管理原则。
其次，高校行政管理中目前存在的种种问题也只有在动态管理的框架内才能得以妥善解决。高校教师的绩效评价不仅要注重过去所取得的成绩，更要注重对现状和未来能力发挥态势的考察和分析，这样，才能更好地促进高校教师教学和科研的积极性。
最后，动态绩效管理确定目标的合理性在于达到组织、个人与社会目标的统一。高校行政管理的理想境界应该是在宏观的动态把握下富有活力和生机的管理体制。
3.3绩效沟通
绩效沟通是绩效考核的核心。要使绩效管理取得理想的效果，绩效沟通犹为重要。
第一，重视绩效沟通、建立沟通制度。高校的行政管理层要明确绩效沟通在行政人员绩效管理中的核心地位，把绩效沟通作为提高行政人员工作绩效的一项重要的工作来做。
第二，建立开放式的绩效沟通网络。高校行政人员的绩效管理是一种信息量大，涉及面广，工作环节多，目标要求高的活动。为了提高管理绩效，有必要建立一个开放式的、全通道式的绩效沟通网络，使得被考核人员、制定战略的高层决策者、人力资源管理部门、直线行政部门、其它的行政部门之间实现全方位的沟通。
3.4绩效问责
高校问责制是指以绩效为核心，对高校权力进行监督以及对过失权力进行责任追究。高校问责不仅是高校稳定与发展的一项保障制度，也是提升高等教育质量、实现高校公共服务以及增强高校回应外界能力的重要途径。
在美国，通过绩效评价对高校校长的管理水平进行评价，已经成为普遍存在的管理实践。当预期的绩效没有实现时，校长就有可能被董事会解雇。这是高校行政管理中的绩效问责的一个具体层面。而在我国，一方面，由于市场经济体制下多元高校利益主体地位的法律缺失，致使高校一方面以同体问责代替多元利益主体问责，另一方面内部问责又流于形式，甚至出现问责主体迁就问责对象的现象，从而偏离了高校问责制的航向，大大弱化了高校问责制的作用。另一方面，由于“法人治校”理念下高校内部权力的错位与失衡，导致内部权力无序，直接影响学校绩效难以满足相关利益者对高等教育办学的公平、效益、质量的利益诉求。其结果是，法人的权责不对等，高校自治主体不明确，容易产生权力的泛化和责任的边缘化，最终难以落实高校问责。
我国高校行政管理要走出上述困境，必须健全、落实高校行政管理绩效问责制度。绩效问责结果不仅是对于高校行政管理人员应担负各项任务的监督，而且对于维持现状和有过失的高校行政管理者应予以追究，从而提升高校行政管理组织和人员的整体业务水平。
3.5持续改进
由于当前绩效管理在我国高校行政管理应用中存在的问题与偏差，特别是绩效管理的非连续性问题多有发生，改善这一问题的具体措施就是改变原有的工作思路，用继续改进的原则来实施绩效管理。将绩效管理设计成一个动态的开放式的工作环，这样才能使得我国高校行政管理水平获得不断地提升，而不是阶段性提升。
4、结论
高校是教学与科研的前沿阵地，只有充分遵循高校行政管理的规律，实施绩效管理，科学合理实施岗位分析、绩效制定、绩效考核、绩效反馈四阶段管理，提高高校行政管理者的服务意识、业务水平和创新能力，以绩效沟通为绩效管理的核心，实施动态的、持续改进的绩效管理与绩效问责，才能使高校行政管理朝着健康、有序、持续提升的方向发展。
参考文献：
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［6］于中宁著：《现代管理新视野》，经济日报出版社,2006年出版；
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随着我国社会改革开放的不断深化和社会主义市场经济体制的建立，社会呼唤着一种新型的专业化、社会化、与当今社会政治和经济形态相适应的小区管理模式。这种社会需要的契机，使物业管理与行政管理相结合，即专业化管理与属地管理相合的小区管理模式应运而生。同时，由于各地情况的差异，多种管理模式并存的小区管理格局形成了。物业管理以其与社会主义市场经济体制相吻合、专业化、社会化、注重通过服务而达到管理目的之特性，而展现出广阔的发展前景和强大的生命力。
在我国现行的住宅小区管理模式中，据悉，主要以区、街办事处为主成立住宅小区管理委员会对小区实行管理的有:常州、无锡、苏州等城市;主要以房地产管理部门为主，由下属房管所或住宅小区管理服务组织(房产经营公司、房产托管公司)实施管理的有:北京、天津、上海等城市;主要以房地产综合开发企业为主成立的住宅小区管理服务公司或物业公司，以物业管理方式从事小区管理的有:广州、深圳、厦门等城市。另外，尚有单位自管等形式。
第一种模式属单纯行政型管理模式，其优点在于实施管理时具有权威性和较强的约束力，政府基层组织的稳定性也有利于住宅小区管理的长期性和稳定性。但其缺陷是容易形成管委会大包大揽，忽视专业管理部门作用，形成政府干企业的事，政企不分，置政府政权组织于大量琐碎的事务中，加重行政负担和经济负担;服务功能甚差，缺乏经济活力，不能适应市场经济要求。
第二种模式虽然发挥了房地产管理部门管房之所长，但局限性较大。这种模式常因缺乏总体协调而使小区总体管理上各专业部门各自为政，不易形成合力，出现房屋管理好而环境管理差、互相扯皮的现象。
第三种模式遵循产权与管理经营权相分离的原则，建立政企分开的管理机构，发挥房地产开发企业的经营所长，将管理与经营活动结合起来，实行有偿服务，集小区内各项管理于一体，强化服务功能，经济上具有活力，可以通过一些服务项目和小区基础设施取得收入以弥补管理经费不足，使小区能够形成自我完善、自我发展的良性循环，从根本上改变小区一年新、二年旧、三年乱的状况。在经济发展较快的地区，规划、建设较好，住户经济能力较强的小区中尤应推广这种模式。成都市棕北物业管理公司在对成都市棕北住宅小区一年多来的物业管理实践，初步证明了内地住宅小区实行这种管理模式的可行性。
但是，无论那一种管理模式都离不开当地政府的支持与合作。小区在政府管辖范围内，离开当地政府是不行的。实行第三种管理模式的小区巫应做好专业管理与属地管理之结合(即物业管理与行政管理)，在这个前提下，充分发挥专业部门的作用，做到“条块结合、以块为主，统一管理、各负其责”。行政管理是物业管理的后盾，物业管理是行政管理的有力助手和小区建设、管理、发展的经济基础。二者犹如运载小区管理向前推进之两轮，不可偏废.政府及所属各部门具有相关的行政职能和执法权，具有权威性和号召力，对保证贯彻执行各级、各项小区有关管理规定、规章制度具有不可替代的作用;而物业管理因其承担了小区日常大量的策琐的管理、服务工作，如环境卫生、园林绿化、治安保卫、公共设施管理等，可以帮助政府从事务和经济负担中解脱出来，集中精力做好应做的工作。特别是那些政府基层组织尚未建立或完善的新建小区，由于开发企业新建的物业管理单位先行介人了物业管理，可以为小区未来的各项管理、服务莫定基础，防止小区初期管理出现“真空”。这些工作包括对小区房屋质量的监督，小区设施的进一步完善，环境的保护，在住户入住之前和入住之初制定小区管理办法，设计住户居住契约，协助完成小区内水、电、气的开通，维持小区各项秩序等.
(一)为提高我国高校行政管理水平提供科学的理论依据
十八届三中全会中提出，要把教育放在改善民生和加强社会建设之首。随着我国的经济快速发展，国家对于高素质人才的需求有增无减，对高校的教学质量提出了更高的要求。提高高校的行政管理水平是提高我国高等教育的教学质量，促进我国高等教育不断发展的需要。高校要提高教学质量，除了需要建立高素质的教师人才队伍，加强校内教学设施建设外，还需要建立起完善的管理制度，提高行政管理水平。一些高校的行政管理水平不高，管理制度不完善，学生要完成一个手续往往需要花费大量的时间，严重影响到学生的学习和生活。要提高高校的教学质量，必须进行行政管理体制改革。组织气氛决定了组织的发展。对高校行政管理群体的组织气氛维度进行研究，有利于管理者了解高校行政管理组织的内部组织特点，从而为制定具体措施来改变和影响组织气氛提供有效的理论支持。
(二)高校行政管理群体组织气氛维度研究具有很强的实用性
根据教育部的统计，截止2014年7月9日，我国的高等学校共计2542所，其中普通高等学校2246所(包括民办普通高校444所)，增长率为2．18%，比2013年下降了0．63%;民办普通高校444所，占全国普通高等学校19．77%，呈逐年增加趋势。数据显示，我国的高校数量非常大，高校行政管理群体组织气氛维度研究的结果具有非常高的实用性。另外，从2014年的我国高校数据来看，未来民办普通高校的数量还会不断增加，在高等学校的比重也会逐渐上升。民办普通高校的加入推动了教育市场的改革，加大了公办高校的竞争压力。公办和民办高校要增加自身的竞争力就要重视行政管理，建立科学的行政管理制度。
二、高校行政管理群体组织气氛维度的研究
(一)研究思路
首先，将国内外的组织气氛维度的学说进行比较整合，选择其中出现频率比较高的气氛维度因素。其次，根据选择的气氛维度因素制作调查问卷的题目。考虑到调查的深度，此次调查的维度因素控制在5个左右，调查问卷的总题目数控制在40道左右。再者，选择合适的样本高校，向高校的行政管理人员发放调查问卷。最后，回收问卷进行统计，分析调查结果得出结论。
(二)研究方案
1．组织气氛维度因素选择。根据对国内外的学说研究中的因素进行对比，发现领导支持、领导方式、士气、激励、冲突、绩效、人际关系、管理制度、控制过程九个因素的出现频率比较高。本文选择这九个因素来进行研究。然而，根据研究思路，需要缩减到5个因素，因此要对这九个因素进行研究。从性质来分析，冲突属于人际关系中的范畴，而领导支持其实是领导方式中的一部分。从因果关系分析，士气是激励的结果，绩效是激励的出发点，因此冲突可以归入人际关系当中，领导支持可以归入领导方式中，而士气、绩效都可以归入激励的研究范围。经过合并后，九个因素可以缩减成领导方式、激励、人际关系、管理制度和控制过程五个因素。
2．调查问卷阶段。首先，根据选择的五个维度因素，制定调查问卷。调查问卷的题目设置为40道，平均每个维度因素8道题目。其次，考虑到群体组织气氛维度在一定区域内的稳定性，调查对象要选择同一个区域内的高校来进行，对象数量尽量比较多。最后，在进行问卷调查时，从各高校中的行政管理群体中随机选择一定数量的调查对象，向调查对象发出调查问卷，记录问卷的发出数量。回收问卷后清算问卷数量，清除不合格的问卷。在对问卷数据进行统计，分析数据结果。
三、高校行政管理群体组织气氛维度研究结论的应用
(一)研究结论
本文通过选取五个维度因素，采用调查问卷的方式，对一个区域内的高校行政管理群体的组织气氛维度进行研究。从调查的结果来看，本区域内的高校行政管理群体的组织气氛维度对组织气氛的影响力排比分别是:控制过程＞领导方式＞人际关系＞管理制度＞激励。
(二)研究结论应用
关键词：行政管理 体制 方法
改革开放以来，我国的行政管理体制进行了卓有成效的改革，但相对与经济体制的改革，行政管理体制还不够完善，影响了我国整体改革的进程。所以，推进行政管理体制，改革行政管理方法势在必行。
一、中国行政管理体制改革的主要内容
1、建立良好的法治环境。要通过加强法制建设，制定和完善各种法律、规章和制度，严格规范行政权和行政行为，使政府能够依法履行各项职能，包括依法规范市场主体的行为，依法维护公平竞争的市场秩序，依法保护人民群众各方面的权益，依法协调各种利益关系，依法打击各种违法犯罪行为等，确保行政管理体制在法制的轨道上运行。
2、创造稳定的经济社会环境。稳定是经济社会发展的重要前提。只有创造良好的宏观经济环境和社会发展环境，才能使投资者和消费者保持良好的心理预期，促进投资和消费健康发展。这就要求各级政府必须转变思想观念，创新管理方式，综合运用法律、经济手段和必要的行政手段，保持经济平稳发展，促进社会不断进步。
3、保护好环境和生态。要坚持以人为本的理念，全面实施可持续发展战略，为人的生存和发展提供良好、持久、和谐的环境与条件。这是各级政府必须切实负起的责任。从各国发展经验看，在经济高速增长时期往往忽视环境和生态保护，造成长期的严重后果。WWW.133229.CoM我们决不能走先污染破坏再治理恢复的老路。我们已经有过这方面的教训。
4、努力提供高效优质的公共服务。要按照建设服务型政府的要求，把提供人民群众必需的公共服务作为政府职能转变的切入点。通过制度和政策安排，合理调节收入分配关系，努力缩小贫富差距，保护不同群体的合法权益和创造力，切实维护社会的公平正义
二、推进行政管理体制，改革行政管理方法
1、进一步推进法治政府的建设。建设法治政府既是行政管理体制改革的重要目标，也是巩固行政管理体制改革成果的客观要求。要按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，着力把握好两点：一是进一步完善行政执法体制。要按照建设法治政府的要求，通过法律形式明确政府职能，健全各项制度，加快建立权责明确、行为规范的行政执法体制，保证各级行政机关及其工作人员严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，从体制上解决多头执法、重复执法、交叉执法、执法效率不高的问题。二是加强依法行政的制度建设。健全推进依法行政的责任制，要明确各级行政首长作为本地区、本部门依法行政工作第一责任人，全面落实纲要各项要求的具体职责；健全行政决策监督和责任追究制度，明确决策权限，完善并严格执行行政决策程序，确保依法决策；认真实行行政复议制度，坚决依法受理行政复议，坚决撤销或变更违法或者不当的行政决定。
2、改革行政管理方式
行政管理方式指的是行政管理的形式和方法问题。行政管理方式常常影响到行政相对人的自由，同时也决定了行政机关与相对人之间形成的关系。如采用行政许可、处罚的方式管理，则会形成命令服从的关系；采用合同、指导的方式管理，则会形成平等协商的关系。随着时代的发展和科技的进步，行政管理的方式也将发生深刻变化，特别是我国加入wto后，行政管理方式改革是我国政府行政管理改革的内在必然。行政管理方式改革的重点将面临两个挑战：一是经济体制由计划向市场的转轨，要求政府行政管理由全能主义向有限政府转变。通过改革，与市场经济体制的要求相比，目前仍然存在观念滞后、职能不到位、手段原始、效率偏低等问题。二是加入wto加剧了我国政府行政管理方式的改革。wto的规则和管理规程，要求政府行为增强透明度，由管理型向管理服务型转变，政府将成为最大的应对者。
3、建立科学决策机制
政府在决策的过程中，应贯彻落实科学发展观，突显民本、和谐、长效的理念，把公共决策的思维建立在以人为本，全面、协调、可持续发展基础与把着眼点确定在真正代表、维护和实现广大人民群众的根本利益和长远利益之上；把立足点放在全国经济社会全面发展与本地区经济社会全面发展相统一上来：把落脚点置于夯实基础，真正解决现实中的实际问题，促进经济社会环境协调发展，使人民群众能得到实惠上来。深入基层，深入实际，开展调查研究，提高决策的科学性；充分发挥政策法规研究机构的职能作用，提供决策的预见性和创造性；对涉及全局性、长远性和公众性的重大问题，必须依据法律法规和国家相关政策的要求和规定的权限、程序进行决策；对事关经济社会发展和与群众利益密切相关的重大决策事项，广泛征求社会各界意见，增强决策的民主性：对因违反决策程序给国家和群众利益造成重大损失的必须追究当事人的责任。
4、完善依法行政机制
温家宝指出：“依法行政是贯彻依法治国方略、提高行政管理水平的基本要求”。坚持依法治国、依法行政，是新形势新任务对我们党领导人民更好地治国理政提出的基本要求，也是提高党的执政能力的重要方面。依法行政是依法治国的重要环节，是各级政府的基本准则。深化行政审批制度改革，遵循“合法、合理、效能、责任、监督”原则，取消和调整一批审批项目，改变过去那种“以批代管”、“只批不管”、“重审批轻服务、重审批轻监管、重权力轻责任”的观念和做法，有利于理顺政企、政事关系，实现政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，使政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面能够更好地发挥作用，促进行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的形成，从而为建设法治政府提供良好的体制环境。
三、结束语
综上所述，要有效推进改革，就必须十分重视改革的动力问题。广泛调动人民群众和广大公务员、中央政府和地方政府两个方面参与和推进改革的积极性与创造性，充分发挥自下而上和自上而下两个方面动力机制的作用，既是行政管理体制改革的手段，又是行政管理体制改革的目的。
参考文献：
关键词：法制化海洋行政管理依法行政
海洋有着丰富的自然资源，是人类生存与发展的希望所在。21世纪是海洋经济，向海洋进军，开发利用海洋资源，造福人类，这是21世纪人类实践活动的主题。在海洋实践活中，如何更好地管理海洋，实现海洋经济价值的最大化，笔者认为，依法管海、依法治海和依法用海是我国海洋管理的基本手段和发展趋势。为了推动我国法制化建设的进程，本文仅就海洋管理的法制化问题谈几点看法。
一、法制化海洋行政管理与其他海洋管理的区别
海洋行政管理与海洋经济管理。海洋行政管理，是指国家海洋行政机关及其授权的职能部门依据法律，行使国家权力，为巩固国家政权和保护、发展经济，对国家各种海洋实践活动和海洋事业的管理活动。海洋经济管理是国家经济管理部门对一切海洋经济活动进行的职能化、专业化管理活动。海洋经济管理活动的主体是国家经济管理部门，其管理的客体是海洋渔业与运输业，海洋能源的开发利用及海洋药业的生产研究等一切经济活动。比如，国家工商行政机关对海洋开发商的设立、经营管理活动，国家税务局对海洋开发商的税务管理活动，海关对进出口货物的管理活动，卫生检疫机关对海洋药物生产的管理活动等。海洋经济管理与海洋行政管理具有共同的目的性，二者都是为了维护海洋的经济秩序。海洋经济管理也是海洋行政管理的一部分。海洋经济管理独立后两者仍然存在某些渗透关系。海洋经济关系既需要经济法调整，也要受行政法调整。
海洋行政管理与海洋司法管理。海洋司法管理主要是指在海洋实践活动过程中，公、检、法专门机关对一些违法、犯罪行为的管理活动。海洋司法管理的主体必须是国家司法机关及其工作人员，其客体有两种情况：一种是在海洋经济活动中管理对象违法、犯罪的行为；一种是海洋执法机关及其工作人员在海洋执法过程中执法犯法，危害国家、集体、人民的合法权益的行为。海洋行政管理与海洋司法管理是相承接的两种管理手段。司法管理是行政管理的延续，同时也是对行政管理的监督。两者都是代表国家行使管理权。海洋司法管理主要是依据诉讼法和行政处罚法来调整海洋实践活动中的一切违法、犯罪行为。[1]
海洋行政管理的法制化是国家海洋行政机关及其工作人员运用法律手段，依法管海的一种法制发展趋势。它不仅指那些以强制手段调整海洋活动中各种关系，使其符合海洋管理目标的活动，也指那些依法保证行政手段、经济手段和其他管理手段有效实施的活动；不仅指司法机关通过司法程序进行刑事制裁。[2]法制化海洋行政管理包括两方面内涵：一是指法制化海洋行政管理活动，即国家及地方海洋行政管理部门在法律规定的权限范围内，对国家及地方海域使用活动依法行使管理权，贯彻实施国家在海洋开发、利用方面的方针、政策、法律、法规和各项规章制度，保证国家的管理意志得以实现。二是指法制化海洋行政行为，即对海洋行政机关自身行为的管理活动。比如，海洋行政机关的设立活动是否合法，执法体系是否健全和完善，海洋行政机关工作人员的执法素质是否好，法制观念是否强等。
海洋行政管理所用的法律手段，包括国际海洋法与我国关于各管辖海域的法律制度和所有调整我国海洋活动中各种关系的法规。目前，我国海洋法律法规层出不穷，但海洋法尚未形成独立的法律部门，有的散见于经济法、行政法和刑法、民法乃至宪法中。但是随着我国海洋开发规模的扩大，调整海洋领域中各种关系的法律法规必然日益增多，日益完善。我国的海洋法必然最终发展成为一个独立的法律体系。
下面仅就我国现存的海洋法律法规作一简要的分类介绍。
海洋法律法规的空间效力上，可分为专门适用于海洋领域的和适用范围及于海洋领域的。如《中华人民共和国海洋环境保护法》，《中华人民共和国海上交通安全法》，《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》以及《中华人民共和国海域使用管理法》等，属于专门适用海洋领域，其空间效力只限于我国管辖海域。适用范围及于海洋领域的法律有《中华人民共和国渔业法》，《中华人民共和国矿产资源法》等。
海洋法律法规的调整对象上，可分为基本性海洋法律制度和单行海洋法律法规。基本性海洋法律有《中华人民共和国关于领海的声明》，《中华人民共和国领海及毗连区法》，《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等。这些法律制度是确定我国在各个不同的管辖海域内的不同的法律地位和向国际社会的全面的权利主张，不是针对调整某一特定的社会关系而建立的行为规范，而是总的权利主张，所调整的社会关系涉及海域内的各个方面。单行海洋法律法规，如《中华人民共和国海上交通安全法》是仅为加强海上交通管理，保障船舶、设施、航行、停泊作业以及救助等方面，做出具体规定，是专门针对或围绕海上交通安全所建立的法律制度，调整对象相对基本性海洋法律制度而言，只是局限于某一方面。
海洋行政法律关系的客体上，又可将现有的海洋法律法规大体划分为：维护国家海洋权益方面的，海洋资源开发管理方面的，海洋环境保护管理方面的，海洋调查研究管理方面的等等。在海洋执法管理活动中，海洋行政机关及其管理人员所进行的各种组织、指挥、领导、控制、协调、监督等行政行为过程中必须严格以海洋法律、法规为依据，严格遵循和身体力行，做到依法行政。
二、法制化海洋行政管理的基本特征
海洋行政管理是国家行政管理的一个组成部分，因此，法制化海洋行政管理的主体主要是政府机关。政府机构的设置有综合和专业上的分工与不同层次的管理。结构体系十分复杂，并非所有政府机构都具有海洋行政管理的职能，同时，具有海洋行政管理职能的政府机关，也并非都是专门的海洋行政管理机关。在我国，法制化海洋行政管理的机关按照海洋行政管理的职权性质，可以区分为海洋立法机关、海洋行政机关和海洋执法机关。1
海洋立法机关包括全国人大及其全国人大常务委员会和地方各级人大及其常务委员会的国家权力机关以及国务院及其职能部门和地方各级人民政府及其职能部门的国家执行机关。海洋行政机关专指国家政府部门及其所属的职能部门，其行政权力是由法律规定或政府内部授权获得的。国家政府部门在海洋管理活动中同时兼有立法者和执行者的双重角色。
在我国，还有专门承担某项海洋管理职能的政府行政机关，如，海洋局、交通局、渔政管理部门等，这些部门也具有一些海洋立法的权力，他们所承担的海洋管理的任务，也只是整个国家海洋管理体系中的一个环节。海洋执法机关狭义地讲，指的是海洋管理活动中的行政执法机关。广义地讲，还有海事法院、海上公安、海上纠察、海上防务之类的军事机构。在我国，与各类海洋活动有着全面紧密联系的海洋执法机关主要指的是海洋行政执法机关，在海洋管理中起着兼察和纠察作用，并对违法行为进行行政处罚。由于海洋行政管理活动是政府代表国家意志行使管理活动的具体体现，因此，体现国家意志的海洋法律、法规是海洋行政执法的主要依据。国家政府部门和国家海洋局及地方各级海洋行政管理部门，如海洋监察部门、海洋渔政部门、海洋水上安全管理部门、海上交通管理部门等政府职能部门在管理海洋公共事务中必须坚持依法行政，即政府的一切行政行为应依法而为，受法之约束。
法制化海洋行政管理的客体是各种人类的海洋实践活动。它是以海洋为劳动对象和以海洋为活动媒介的人的实践活动。政府在这种实践活动中的作用只是引导和支持人们去研究、利用和改造海洋，而不是直接去从事对自然海洋的开发利用活动，也不是海洋研究、海洋开发利用活动的内部管理活动。因此，法制化海洋行政管理的客体可以分为三类：
一是组织和个人进行的海上活动。海上活动是指行为发生地点在海洋上的一切人类活动，包括开发和利用海洋资源的经济活动和以海洋为媒介的其他活动，如，航海、海洋港口作业、海洋旅游、海洋商业、海上犯罪和走私等。
二是相关组织和个人的海岸涉海活动。人类在陆上的一切活动都与海洋存在某种关系，可以理解为涉海的活动，但不可能也没有必要全部纳入海洋行政管理范围。因为海洋行政管理的有效性决定它只能对直接利用海洋资源或对海洋环境有重大影响的行为进行管理，那些间接利用海洋资源或间接影响海洋环境的活动，海洋行政管理部门是管不了的。再则，海洋沿岸活动对海洋的影响，许多情况下只是诸多行为后果的一部分，甚至是比较次要的一部分，由谁来管以及怎样管的的职能分工不明确，常常回出现对同一个被管理者争管、漏管的现象。通常列入海洋行政管理范围的海岸活动主要有：工业和农业生产造成的海洋水体污染、城市废水和垃圾的排放，处于各种目的的围海造地、河口淤积、港口和其他海岸工程建设、砍伐树木等。
三是海洋行政管理机关及其工作人员的管理活动。管理者如果没有对自身的管理，就无法保证管理队伍的廉洁和管理效率的提高，这是现代政府政治民主化和管理科学化的必然要求。以海洋行政管理机关及其工作人员管理活动为对象的管理活动，基本内容包括：海洋管理体制的建立、海洋行政机构的设置、机关职能的配制、运行机制、决策及管理程序、公务员的录用和考核培训等
法制化海洋行政管理最主要的特征就是依法行政。依法行政必须有法可依、执法必严。社会主义法制的基本要求是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”其中，“有法可依”是社会主义法制的前提和基础。它指国家有着比较完备的法律，国家政治、经济、文化和社会生活的各个方面的关系，应该和需要法律调整的都应有相应的法律规定；国家机关和国家机关工作人员执法有根据，司法有准绳，公民活动有章可循，行为有法可依。只有这样，公民的权益才有保障。“执法必严”，是社会主义法制的关键。它是指执法和司法机关及其工作人员，必须严格按照法律的规定实施法律，坚决维护法律的权威和尊严。法律如何规定的，就不择不扣地按法律规定去办，不可法外开恩，不可掺杂个人私情。这里的“严”是严肃、严明和严格的意思，决不是“严刑峻法”和“处罚从严”的意思。至于是否从严，必须按照法律的规定。因此，实现现代海洋行政管理的前提是做好海洋立法工作。
海洋行政管理机关在管理过程中要做到依法行政必须遵循一些基本原则和一些特殊原则。一般原则主要有：海洋行政法治原则、海洋行政公开原则、海洋行政公正原则、海洋行政效率原则；特殊原则主要有：合法性原则、合理性原则和应急性原则。1
海洋行政法治原则。法治（Ruleoflaw）的基本意思是依法办事。法治要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律，应承担法律责任。法治的实质是人民高于政府，政府服从人民。因为法治的“法”反映和体现的是人民的意志和利益。在这里法治不等于“用法来治”（Rulebylaw）。“用法来治”是把法单纯作为工具和手段，政府运用“法”（此种“法”多由政府自己制定，而并非全由人民代表机关制定）这一工具和手段来治理海洋，治理老百姓。“用法来治”的实质是政府高于人民，人民服从政府，因为政府以治者自居，人民被视为消极的被治者。目前，在我国市场经济转轨时期由民主政治的初级阶段向较完善阶段转变的时期，法治的主要要求包括：行政合法、适当，即依法行政，依法办事；控制滥用自由裁量权。行政复议、行政听政制度、行政诉讼和司法审查是对自由裁量权的事后控制措施。行政复议和行政听证制度是通过政府机关内部的监控机制，发现和纠正被申请复议机关的违法、不当行使自由裁量权的行为。行政诉讼和司法审查是通过政府外部的监控机制——人民法院，审查被诉政府机关行使自由裁量权行为的合法性和合理性，撤销违法滥用自由裁量权的行为，变更显示公正的具体行政行为（我国目前仅限于行政处罚行为）；对违法、侵权行为承担法律责任；保护人权、维护公民的基本权利和自由；对行政机关的具体行政行为进行立法、司法、民主监督。
海洋行政公正原则。海洋行政公正（fairness）的基本精神是要求行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同的行政相对人。而实现这种要求的重要保障是公正的行政程序。行政主体及其工作人员是人民的公仆，其行政权利是人民赋予的。因此，他们必须运用这种权力为人民服务，而不能运用此种权力为自身或与之有某种关系的个人、组织谋取私利。民主国家意味着国家是全体人民的，因此，全体人民在自己的国家内应享有同等的权利和同等的机会，行政主体应平等地对待任何相对人，不能厚此薄彼，不能凭某种关系或自己的好恶赋予某些人以特别的权利，加予某些人以特别的义务。行政公正原则包括实体公正和程序公正两个方面的要求。实体公正的要求包括：依法办事，不偏私；平等对待相对人，不歧视；合理考虑相关因素，不专断。程序公正的要求主要包括：自己不做自己的法官；不单方接触；不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的行政行为。
海洋行政公开原则。海洋行政公开（openness），其基本含义是：政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行；海洋行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况，除依法应保密的以外，应允许新闻媒介依法采访、报道和评论。海洋行政公开的要求包括：行政立法和行政政策公开；行政执法行为公开，行政裁决和行政复议行为公开；行政信息、情报公开。
海洋行政效率原则。海洋行政效率（efficiency）的含义是：行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益。现代海洋行政管理不仅要求与法治相联系，依法行政，而且要求尊重科学，按科学办事。海洋行政机关进行任何行政决策，实施任何行政行为，都必须考虑客观规律，作必要的可行性研究和一定的成本—效益分析，使相应决策和行为具有最大可能的合理性，尽可能给国家、社会、行政相对人带来益处和尽可能避免或减少对国家、社会、行政相对人利益的损害。海洋行政效率原则的要求包括：严格遵循行政程序和时限；海洋行政组织精干；加强行政决策、行政行为的成本—效益分析。
合法性原则。合法性原则或称依法执法原则、依法行政原则。意指海洋执法机关及其执法人员的执法，行为必须有明确的法律、法规的依据，不得发生无法律依据的执法行为。贯彻合法性原则必须具备如下条件：一是海洋执法机关必须是依法组成的机关或者是依法委托授权的机关。二是海洋执法机关应该在其职权范围内活动，只有在法定的职权范围内的活动才是合法的、有效的。三是执法程序必须合法。执法程序有行政执法和司法，其程序必须严格依照法定的程序，只有这样，做出的行政行为或司法裁定、判决才是有效的。四是执法行为的内容必须合法。执法机关及其执法人员的一切执法行为，包括“所赋予或确认的权利和义务以及它们的幅度”都必须符合海洋法律、法规和规章规定的内容。五是执法行为符合法定的形式。海洋执法中要求行政行为必须严肃、郑重、明确，以利遵守和执行。
合理性原则。合理性执法原则的含义是指海洋执法机关及其执法人员的行政行为必须公正、适当、合理。为此，执法机关及其执法人员在行使自由裁量权时必须做到：认真理解并贯彻法律指示的意图、目的和国家海洋利益的根本要求;执法人员应有较高的素质，特别是公正的品质。除此之外，还必须建立健全两项客观的保证机制：一是立法机关等的监督；二是对自由裁量权明显不符合法律目的和公众利益，或者有错误时，可以通过行政复议和行政诉讼得到解决。
应急性原则。海洋执法的应急反应是指海上一旦发生或出现违法、违规案件或其它海事事件和异常问题时，不论是正常海洋活动产生的还是在非正常下突发或偶发的，海洋执法机关和海上执法力量，都应该在规定时间或者最短的时间内，迅速组织起来，运用适当的装备技术手段赶赴现场，按照应急计划方案、技术规程进行调查取证和海上处理。
三、法制化海洋行政管理存在的问题及其对策
我国的海洋法制建设相对一些发达的沿海国家来说起步较晚，在过去相当长的历史时期内，由于一些传统观念的禁锢，对海洋未能引起足够的重视。因此，在一段时期里，海洋法制建设进程缓慢。十一届三中全会后，加强民主与法制建设思想的提出，使我国的法制建设进入一个新的历史阶段，我国的海洋法制建设得到空前的发展。但还存在一些问题，具体表现如下：
海洋立法工作仍需加强。海洋立法不仅为沿海国维护国家的和海洋权益提供法律保障，而且还为管理海洋的行政、经济及其他措施提供法律依据。因此，海洋立法在海洋法制化行政管理活动中的作用是不可忽视的。我国现行海洋法律制度的特点是：传统海洋产业单项法规较完善；海洋环境保护立法快而健全；海洋综合管理法规几乎空白；单项海洋法规的协调非常困难。造成我国海洋法制的这种状况的原因固然很多，但立法方面存在的问题不能不说是其中的一个重要因素。在海洋立法方面存在的问题主要有：
立法前期准备不充分。在我国目前海洋管理以分散的行业管理为主、集中协调为辅的体制下，涉海部门和行业间的协调具有重要的意义。由于涉海管理部门的职权分工不甚明确，而海洋行政主管部门负责综合管理的权威又未形成，实际上是只有分散管理而缺乏协调管理的机制，各涉海行业管理部门各行其是，“五龙闹海”愈演愈烈。一些行业行政主管部门在工作中缩手缩脚，不能很好地承担起建立和完善我国海洋法律体系的重任，不能下大力气组织进行海洋立法的调查研究工作，难以把握我国海洋立法的现状和未来，因此难以做出正确的海洋立法预测和编制科学的海洋立法规划，难免出现“头痛医头，脚痛医脚”的忙乱现象，难以克服法出多门，缺乏协调的情况。鉴于目前的这种状况，国家应从体制改革着手，理顺关系，分清各涉海管理部门的职权，强化海洋行政主管部门的职能。而海洋行政主管部门也应当放开手脚，努力承担起建立和完善我国海洋立法体系和海洋法律体系的重任，下大力量组织海洋立法的调研和立法预测工作，尽快编制出我国海洋立法的中期和长期计划，适时地向全国人大和国务院提出海洋立法项目。这是改变我国海洋立法落后状况的根本措施。
立法程序有待完善。目前，我国在立法程序的法律化方面已取得了很大的进展。如全国人大已与1999年通过了《中华人民共和国立法法》，但我国立法程序的法律化仍然处于起步阶段，立法程序法规仍然需进一步完善，立法标准和专门立法程序仍有待创制。特别是目前仍不能完全杜绝行政机关左右立法的现象，“越权立法”等现象时有发生。尤其是在法律议案的通过时，不能将民主化和科学化有机结合起来。一个法律议案在审议时往往因为管理部门之间的职责分工问题争论不休而难以通过。
立法时对执法问题考虑不充分。国家海洋局作为国务院管理海洋的职能部门，理应承担起协调全国海洋工作的任务，但由于部门间分工不明确，协调职能既无法保障，又未形成有效的机制，因此实际上仍是分散管理的体制，综合管理困难重重。分散管理体制又导致海上执法管理的分散，各涉海行业管理部门纷纷组建和扩充自己的海上执法管理力量，兴造船只，购置设备及先进仪器，但各管理部门的资金毕竟有限，要单独管理我国广阔的海域，往往显得力不从心，鞭长莫及，尽管“海监”、“港监”、“渔政”、“公安”等执法船只纷纷出动，却不能覆盖我国的全部海域。国家海洋局和渔政管理局曾进行了联合执法的有益尝试，但因种种原因不能坚持下去，结果仍然是各执其法，效率不高。为维护我国海洋法律法规的严肃性，确实做到“有法可依，执法必严”，我们在立法时应当考虑到实施的可行性，实现执法的统一性，依据我国的海洋执法管理的实际情况，采取适当措施，以达到最佳执法效果。
总之，在海洋立法活动中，应加强海洋综合管理方面的法律法规的制定，协调好单项海洋法律、法规之间的关系，加大海洋环境保护和海洋资源管理方面的立法工作，强化海域使用的法律体系，使我国海洋法尽快全面地与国际海洋法接轨，保证我国的海洋实践活动在和谐、有序、良好的环境下进行。
海洋执法管理体制有待改进。海洋执法体系是否健全和完善，关系到海洋执法过程中执法的具体问题。如，执法机关的分工职责，执法机关的权限范围，执法机关之间的协作关系，执法的有效性和力度等问题。总之，一个好的管理体制能够带动所有的工作。目前，我国法制化海洋行政管理的关键是建立健全海洋综合管理体制，使分散的、法出多门的海洋管理体制得到统一、协调。
海洋执法机构有待完善。海洋作为特殊的区域，与普通行政执法有一定的区别。海洋执法需要一支能适应海洋环境的监视力量，没有这支力量，就不可能发现违法违规的事件，因而海洋执法的行政行为也就不可能产生。除此之外，海洋渔业、海洋环境、海洋交通安全、海上缉私等行政部门在国家海洋局的统一指导下，分工协调，各司其责，共同依法管理海洋。
海洋执法队伍人员素质有待提高。中国海上执法队伍与海洋行政执法机关是海洋执法活动的主体，肩负着我国海域的海上监督、检察等执法任务，是我国海洋良好秩序的创造者和捍卫者。海洋管理人员应该具有较高的海洋法律素养和较多的海洋法知识，才能胜任复杂的海洋行政管理工作。因此，建设一支强有力的海上执法力量是发展海洋事业刻不容缓的一件大事。目前，我国在港监、渔政、交通、治安、缉私等原有执法队伍建设的基础上，更应加强中国海监队伍建设。
参考文献：
1.《海洋行政管理通论》鹿守本编著海洋出版社
2.《林政管理学》王一军编著海洋出版社
3.《行政管理学》陈志平主编北京工业大学出版社
4.《中华人民共和国行政处罚法》
5.《中华人民共和国行政复议法》
6.《中华人民共和国行政诉讼法》
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[1]参见鹿守本：《海洋管理通论》，海洋出版社
[2]同上。
关键词：行政管理 体制 方法
改革开放以来，我国的行政管理体制进行了卓有成效的改革，但相对与经济体制的改革，行政管理体制还不够完善，影响了我国整体改革的进程。所以，推进行政管理体制，改革行政管理方法势在必行。
一、中国行政管理体制改革的主要内容
1、建立良好的法治环境。要通过加强法制建设，制定和完善各种法律、规章和制度，严格规范行政权和行政行为，使政府能够依法履行各项职能，包括依法规范市场主体的行为，依法维护公平竞争的市场秩序，依法保护人民群众各方面的权益，依法协调各种利益关系，依法打击各种违法犯罪行为等，确保行政管理体制在法制的轨道上运行。
2、创造稳定的经济社会环境。稳定是经济社会发展的重要前提。只有创造良好的宏观经济环境和社会发展环境，才能使投资者和消费者保持良好的心理预期，促进投资和消费健康发展。这就要求各级政府必须转变思想观念，创新管理方式，综合运用法律、经济手段和必要的行政手段，保持经济平稳发展，促进社会不断进步。
3、保护好环境和生态。要坚持以人为本的理念，全面实施可持续发展战略，为人的生存和发展提供良好、持久、和谐的环境与条件。这是各级政府必须切实负起的责任。从各国发展经验看，在经济高速增长时期往往忽视环境和生态保护，造成长期的严重后果。我们决不能走先污染破坏再治理恢复的老路。我们已经有过这方面的教训。
4、努力提供高效优质的公共服务。要按照建设服务型政府的要求，把提供人民群众必需的公共服务作为政府职能转变的切入点。通过制度和政策安排，合理调节收入分配关系，努力缩小贫富差距，保护不同群体的合法权益和创造力，切实维护社会的公平正义
二、推进行政管理体制，改革行政管理方法
1、进一步推进法治政府的建设。建设法治政府既是行政管理体制改革的重要目标，也是巩固行政管理体制改革成果的客观要求。要按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，着力把握好两点：一是进一步完善行政执法体制。要按照建设法治政府的要求，通过法律形式明确政府职能，健全各项制度，加快建立权责明确、行为规范的行政执法体制，保证各级行政机关及其工作人员严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，从体制上解决多头执法、重复执法、交叉执法、执法效率不高的问题。二是加强依法行政的制度建设。健全推进依法行政的责任制，要明确各级行政首长作为本地区、本部门依法行政工作第一责任人，全面落实纲要各项要求的具体职责；健全行政决策监督和责任追究制度，明确决策权限，完善并严格执行行政决策程序，确保依法决策；认真实行行政复议制度，坚决依法受理行政复议，坚决撤销或变更违法或者不当的行政决定。
2、改革行政管理方式
行政管理方式指的是行政管理的形式和方法问题。行政管理方式常常影响到行政相对人的自由，同时也决定了行政机关与相对人之间形成的关系。如采用行政许可、处罚的方式管理，则会形成命令服从的关系；采用合同、指导的方式管理，则会形成平等协商的关系。随着时代的发展和科技的进步，行政管理的方式也将发生深刻变化，特别是我国加入wto后，行政管理方式改革是我国政府行政管理改革的内在必然。行政管理方式改革的重点将面临两个挑战：一是经济体制由计划向市场的转轨，要求政府行政管理由全能主义向有限政府转变。通过改革，与市场经济体制的要求相比，目前仍然存在观念滞后、职能不到位、手段原始、效率偏低等问题。二是加入wto加剧了我国政府行政管理方式的改革。wto的规则和管理规程，要求政府行为增强透明度，由管理型向管理服务型转变，政府将成为最大的应对者。
3、建立科学决策机制
政府在决策的过程中，应贯彻落实科学发展观，突显民本、和谐、长效的理念，把公共决策的思维建立在以人为本，全面、协调、可持续发展基础与把着眼点确定在真正代表、维护和实现广大人民群众的根本利益和长远利益之上；把立足点放在全国经济社会全面发展与本地区经济社会全面发展相统一上来：把落脚点置于夯实基础，真正解决现实中的实际问题，促进经济社会环境协调发展，使人民群众能得到实惠上来。深入基层，深入实际，开展调查研究，提高决策的科学性；充分发挥政策法规研究机构的职能作用，提供决策的预见性和创造性；对涉及全局性、长远性和公众性的重大问题，必须依据法律法规和国家相关政策的要求和规定的权限、程序进行决策；对事关经济社会发展和与群众利益密切相关的重大决策事项，广泛征求社会各界意见，增强决策的民主性：对因违反决策程序给国家和群众利益造成重大损失的必须追究当事人的责任。
4、完善依法行政机制
温家宝指出：“依法行政是贯彻依法治国方略、提高行政管理水平的基本要求”。坚持依法治国、依法行政，是新形势新任务对我们党领导人民更好地治国理政提出的基本要求，也是提高党的执政能力的重要方面。依法行政是依法治国的重要环节，是各级政府的基本准则。深化行政审批制度改革，遵循“合法、合理、效能、责任、监督”原则，取消和调整一批审批项目，改变过去那种“以批代管”、“只批不管”、“重审批轻服务、重审批轻监管、重权力轻责任”的观念和做法，有利于理顺政企、政事关系，实现政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，使政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面能够更好地发挥作用，促进行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的形成，从而为建设法治政府提供良好的体制环境。
三、结束语
综上所述，要有效推进改革，就必须十分重视改革的动力问题。广泛调动人民群众和广大公务员、中央政府和地方政府两个方面参与和推进改革的积极性与创造性，充分发挥自下而上和自上而下两个方面动力机制的作用，既是行政管理体制改革的手段，又是行政管理体制改革的目的。
参考文献：
【内容提要】政府的产生源于人民的公意达成和公意授权，这就决定了行政管理的服务性质。21世纪，服务将是行政管理职能的必然选择。为公民服务，为国家服务，为社会服务，将是行政服务的主要对象；而效率与效益，将是行政服务的价值取向。在社会主义初级阶段，判断行政服务的标准，则看其是否有利于发展社会主义的生产力，是否有利于增加国家的综合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最终依据将是用“人民是否满意”这个尺度来衡量。
【关键词】行政管理/服务/衡量尺度
21世纪，以服务为方向的中国政府职能选择将成为一种必需和必然。政府将按照企业化的方式努力为公民、为国家、为社会服务，并自觉把“效率”和“效益”作为自身服务水平的内在评判尺度，把“人民满意不满意”作为外在的评判尺度。
一、服务：21世纪中国行政管理的职能设计
管理在本质上就是服务，服务理所当然成为政府职能的必然选择。21世纪中国政府必然也应树立“小政府、大服务”的行政理念，进行职能的再设计。
1.管理就是服务管理是社会发展到一定阶段的产物，在本质上管理与服务是统一的。社会生产力的发展，使社会主体产生分化，并逐步形成群众组织（包括国家），各组织内部及各组织之间都存在着严重的利益冲突，各组织成员为避免无谓的消耗，以最少成本换取最大利益，相互订立契约，把自身的一部分权利让渡出来，形成公共权力，由全体成员选举的少数代表掌握。掌握权力的少数人根据其成员的要求，管理公共事务，维护组织及其成员的利益。同时，各组织之间也基于同样原因签订盟约，把部分权力交给凌驾于其他组织之上的组织（国家政府），管理全体社会的公共事务，维护社会秩序，进而维护整个社会的利益。管理的实质，就是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务。因此，从本质上讲，管理就是服务。
2.服务是政府职能的必然选择政府是公民间契约的产物，它在本质上是一种为公民和社会共同利益服务的组织。随着社会的发展，它日益脱离并凌驾于社会之上，但这种服务性质不可能改变，只不过是服务的对象不同而已。政府最根本的职能仍然是服务职能。政府作为众多社会组织中的一种，也是为社会需要而存在，为社会利益而存在。因而，它必须为促进社会的发展和进步服务，为社会日益增长的物质和文化需求服务，而不是相反。政府行政在理论上不仅仅是单纯的管理制行政，而应是为社会和公众提供服务的行政。服务是政府的首要职能。现代西方各国政府的职能再设计也正是出于这种选择。
20世纪70年代开始，西方各国行政管理陷入信任危机，引起了国际性的公共管理改革，要求政府的职能进行重新定位和设计。西方各国通过多方面探索，最终选择了服务职能，实现了由过去重管理控制轻服务、“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变。中国的行政管理，离不开国际公共行政发展的历史背景和时代特殊性，更何况中国政府本身就要“全心全意为人民服务”。因此，最终实现政府职能的方向性选择，就成为一种必需和必然。
3.转变观念：“小政府”与“大服务”服务在理论和实践上都成为政府职能的必然取舍。但我们的政府仍然习惯于全面干预，强调行政管理。这首先是因为，我们的各级领导行政人员及公民本身还没有意识到政府就是服务机关，政府的职能就是为公民、为国家、为社会服务。我们的政府仍然习惯于“全能”角色，不该管的也要管，结果什么都管不好。我们的企事业单位、社会团体也习惯于政府的全面干预和行政控制，不仅不争取自己应有的权利，而且对政府过分依赖。公民更是“势单力薄”，一味指望政府能“为民作主”。一方面权力主体没意识到自己的权力，自然也不对政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的权力，忽视了权力主体的权力。现代政府职能的转变首先要求政府树立新的行政理念，从制度和体制及运作机制上，使行政管理为公共利益服务。其次，还要求权力主体观念也要有所转变，要认识自己的权力，争取自己的权力，限制政府的权力，主动要求政府提供服务，最终实现“小政府、大服务”的理想格局。
二、政府该为谁服务
既然服务是政府职能的必然选择，那么，政府到底该为谁服务呢？
1.为公民服务从政治学角度理解：“契约理论”认为，政府的合法性是建立在公民与政府、公民之间的政治契约的基础上的，政府的一切权力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权能委托，政府应保护全体公民的公共利益，维护和平的社会秩序，充当公民的忠实“奴仆”，“全心全意为人民服务”，否则，公民有权收回委托之权能，选举出新的政府。众所周知，政府机关本身并不直接创造社会财富，它们的运转和活动靠公民所交纳的赋税支持，公职人员靠纳税人来供养，公民是公职人员的“衣食父母”。政府为公民服务，反映公民的意愿，为公民利益尽心工作，完全是应有之义，应有之举，而非政府单方面的“恩赐”。
经济学尤其是制度经济学和公共选择理论，为我们提供了另一种理解模式。经济学理论认为，政府管理过程就是基础设施、治安、政策、法律等公共产品的生产过程。而公民则是政府提供的公共产品的消费者，政府存在的目的就是满足“消费者”的不同需求，以尽可能高效率、高质量的公共产品的生产与服务争取消费者的支持［1］。按照这种理解，政府不仅要为公民服务，而且要提供尽可能好的服务，否则，就难以赢得公众的支持，从而失去存在的基础。
各种理论虽然理解的角度不同，但它们都证明了这样一个观点：政府必须为公民服务。
2.为国家服务行政管理是国家发展的产物，它通过自身的管理活动来发挥、实现国家的职能，执行国家的意志。它不可能脱离国家而独立存在。任何行政管理活动都服从于国家、服务于统治阶级。行政管理在本质上是为国家服务的，政府代表并为国家的利益开展活动。
任何国家都有安全的需要［2］，从内外两个方面表现出来。内部安全是统治阶级维护和巩固自己的统治，防止政权丧失，保持国内稳定。政府为实现内部安全，维护统治，一方面要代表国家利用暴力工具强制被统治阶级服从国家的意志、法律和政策，镇压被统治阶级的反抗。另一方面则采取改善福利等措施协调和缓解与人民群众之间的矛盾，保护内部的安全和稳定，为统治阶级利益服务。外部安全就是要保证国家的和领土完整，不受它国侵犯，维护国家的尊严。政府代表国家通过外交、战争等方式实现国家的这种安全需要。
在内外安全和稳定的政治环境下，统治阶级还要努力发展本国的经济、文化、教育、科技等事务，以巩固自己的经济基础。政府通过执行经济和社会事务的管理职能，为国家经济文化等发展服务。当然，政府代表国家与它国开展经济和科技等方面的竞争，进行综合国力的较量，也是政府为国家服务的应有之义。
3.为社会服务政府职能除了为国家服务和具有强制性的一面之外，还具有为社会服务的非强制性的一面，这是由国家和社会关系决定的。专制社会，国家与社会的关系出现了颠倒，国家日益凌驾于社会之上，对社会超常控制。现代民主社会，才真正体现了社会决定国家，国家按照社会的指意运作的内在涵义。国家与社会的这种关系“具体化为政府与市场、政府与企业、政权组织与社会、国家机构与社会民众的关系。一句话，是上层建筑服务于经济基础的关系”［3］，所以，国家要为社会服务。政府则代表国家执行这种服务职能，这种服务具体表现为政府为市场服务，如“培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序、进行宏观调控、克服市场缺陷”等；为企业服务，即“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、检查监督”；为社会良服务，如：环境保护、治理污染、维护生态平衡、制定法律和制度、保障公共安全、维护社会的公平和正义；为公民服务，如提供公共产品、保障公民权益。
三、21世纪中国政府：掌舵而非划桨
“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段”［4］。政府扮演什么样的角色，以何种方式提供服务，是我国各级政府必须思考的关键问题。
1.掌舵与划桨现代国家的政府，既具有决策与指挥的职责，又具有执行和操作的职责。如果把决策、指挥比作“掌舵”的话，那么具体的服务执行就是“划桨”。掌舵是一种方向性、目标性的引导，而划桨则是实现目标的手段。从另一方面来理解，“掌舵”是政府方针政策等宏观方面的服务，而“划桨”则是具体的服务。
2.掌舵而非划桨彼得·德鲁克在《不连续的时代》一书中说：“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡’。相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把自己局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府”。我们需要一个能够以治理而实行治理的政府。这不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府，这是一个‘治理’的政府”［4］（P25）。当代管理者也认为：“任何想要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构亲自去‘实干’的做法也意味着‘干’蠢事，决策机构并不具有那样的能力，从根本上说那也不是它的事。”［4］（P64）政府不是“实干”的机构，而是“决策机构”。因为“政府并不善于划桨”［4］（P32），政府的职责只能是“掌舵（决策）”而非“划桨（实干）”。政府的义务是保证服务提供得以实现。
3.满足公众的需要政府是决策机构，如何掌舵，即提供什么样的服务，并不能由政府自身说了算，而要根据服务对象，尤其是政府服务的直接受益人——公众的要求而确定。
政府使用纳税人的钱，为公众服务，理应“以顾客为中心”，按照公众的要求提供公共服务，满足公众的需要，就是说政府的服务要面向公众，而不是面向权力；政府对公众的利益、需要和要求应具有灵敏的反应能力；政府的一切活动要围绕着公众的切身利益，树立“公众至上”意识，一切以服务对象的满意为标准。
4.把竞争机制注入到提供服务工作中去政府服务也是一种经济行为，需要进行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服务也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服务中引入市场机制，把竞争注入到政府服务工作当中将有助于实现政府服务“低成本、高收益”的预期。同时，这也是满足公众需求、提高服务质量、打破政府垄断的有效途径。
政府服务中引入竞争机制，主要考虑三个方面。一是政府内部的竞争。在政府同类部门中政府雇员以及为政府服务的机构，如印刷、会计、采办、通讯数据处理，车队、修理等之间开展竞争，可以解开的死结。二是政府与私营部门的竞争。在一些由政府垄断的服务中，如交通、电信、邮政、水电等引入竞争机制，打破政府垄断，给政府形成竞争压力，迫使服务质量的提高。三是私营部门之间的竞争，把一些政府可以撤手不管的服务，诸如清除垃圾、城市环卫、医疗卫生、职业培训等通过招标方式出租或承包给私营部门，实行“有偿服务”，由市场来完成，可减轻政府负担，以便政府更好地“掌舵”。
竞争不能解决一切问题，但至少能使我们的政府服务质量有所改观。
四、效率与效益：政府服务的价值评判
行政效率与效益是行政服务的核心问题，贯穿于行政服务的各个环节，是全部行政活动追求的目标，也是检查政府工作质量的客观标准，政府服务的好坏都要经过效率与效益这一对价值判断标准的检验。高效率基础上的高效益是良好行政服务追求的目标。
1.效率与效益的可比性广义的行政效率是质与量的统一，包括质量和数量两个方面的规定性。数量上的规定性，是指行政服务总产出与总投入的比率，即所谓狭义“效率”；质的规定性，是指行政服务的社会和政治价值，看其是否达到了有益于社会，能够为大多数人谋福利的既定价值目标，即“效益”，这是对行政效率的社会性评价。
“效率”（狭义）与“效益”虽同为行政服务的价值评判标准，但二者并非完全一致，或者说，二者之间具有某些可比性。长期以来，人们往往只注意到二者的一致，却忽略了它们的区别。“效率等于效益，效率越高，效益越高”，这话包含了部分真理。在一般情况下，人们从效率中
获取相应的效益，二者成正比。但问题还有另一面，如果行政服务活动远离了原定目标，或给社会带来不利影响，其效率越高，结果就越糟。这表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成为负值，在一定条件下，两者成反比。只有当两者以最恰当的方式结合起来，并产生最佳值，效率与效益才可兼得。否则，为片面追求效率，而忽视行政目标的正确与否，会给国家、社会和人民的利益带来重大损失。
2.短期与长期的统一性衡量行政工作的真正效率与效益往往需要相当长的时间，才能作出恰当的评价。有些行政活动刚开始，效率或者很差，效益很不明显，但随着时间的推移，条件的日趋成熟，效率会逐步提高，效益也会日益明显，并最终变得极为可观。因此，对效率和效益的追求，不能只看眼前，仅在短期效率和效益上作文章，还要顾及长远利益，更不应为片面追求短期的效率和效益而损害长期的效率和效益。任何放弃长远效率和效益的行政行为，都不可能真正实现行政服务的高效率和高效益。所以，对效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相当多的行政服务领域，例如环境保护等，更应把眼光放长远些，把长远利益与眼前利益结合起来，实现行政服务的短期与长期效率和效益的统一。
3.以“三个有利于”为标准，以“人民满意”为尺度效率和效益的统一及二者长期性的统一，都只是政府服务的价值评判原则问题。对于政府来说，终极目的是要实现效率基础上的高效益。究竟什么样的服务才是高效率基础上的高效益，则有一套客观的判断标准和尺度：就是看政府服务是否有利于发展生产力，有利于增强综合国力，有利于提高人民的生活水平，并最终依据“人民是否满意”这个尺度来进行衡量。
我国仍处在社会主义初级阶段。这一基本国情决定了“我们的生产力水平很低，远远不能满足人民和国家需要”，落后的生产力和人民日益增长的物质文化生活需求之间存在着严重的矛盾。这种现实也就决定了“社会主义初级阶段最根本的任务是发展生产力”（邓小平语）。通过生产力的发展，来增强社会主义国家的综合国力，提高人民的生活水平。社会主义初级阶段的一切工作是非得失都要根据“三个有利于”标准进行判断。我国的政府是服从和服务于这一根本任务的，其服务质量的优劣，服务效益的高低，最终也要看是否发展了社会主义的生产力，是否增强了综合国力，是否提高了人民的生活水平。
“三个有利于”是一种实践标准。政府的服务是否达到了这一标准，最终要依据“人民是否满意”这个尺度来衡量。政府服务是否符合人民的根本利益和长远利益，是否能让广大人民群众得到真正的好处……都主要看“人民满意不满意”、“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”。这是对政府高质量、高效率和高效益服务的最具权威性和决定性的价值评判。
【参考文献】
［1］何小随．论政府与公民的关系是行政体制改革需要处理的基本关系［J］．地方政府管理，1998（10）．
［2］威廉·冯·洪堡．论国家的作用［M］．北京：中国社会科学出版社，1998．
（一）地方保护主义严重，执行能力低由于管理职能的下放，很多地方工商行政管理部门拥有一定的权力，然而就是在运用权力的过程中发生了原则性的偏差。很多地方政府为了获取“政绩”，对工商管理进行干预和指令，造成工商管理部门对市场违规操作行为不管不问，也就使政策的执行出现了偏差，从而无法真正起到限制和管理作用，执法效果不佳。
（二）政策不完善，执法困难首先，社会市场的多变性和随机性并不完全受相关法律的控制，有时工商行政部门也无法进行有效管理，这也就造成了市场混乱，甚至出现不正当竞争。虽然我国出台了《反不正当竞争法》，但是现有法律却仍然不能满足市场要求，法律规定过于笼统，没有明确的权责和条款限制，这就导致了很多企业利用法律漏洞进行违规违法操作。而面对这些情况，工商行政管理部门也无可奈何，造成监管不力。其次，处罚力度过轻、无惩戒意义，也是影响执法的重要因素。虽然法律有规定对相关违法行为进行责任追究，然而惩罚的金额往往不足获取利益的1%，这也就导致了很多企业顶风而上，也造成工商行政管理部门监督困难。最后，由于体系的不健全，行政调查取证手段不足，很多时候虽然工商行政管理部门想要进行责任追究，往往因缺乏相关证据而造成了执法漏洞，这在一定程度上制约了工商部门的执行力，同时也削弱了工商管理部门的权威。
（三）资源不足，打击力度不够一是基层
工商行政管理部门的查处手段有限，打击力度不够。目前，法律法规中并没有将行政、法律等强制手段授予基层工商管理部门，有时执法人员进行违章查处时只是进行保存登记，然后再交由当事人保管，这就给违法者留下了漏洞，纵容了违法行为。二是基层工商行政管理人员体制不健全、基础建设不完善。这既体现在人员数量不足，又体现在人员素质不高。很多执法人员在执法工作中发现违法行为时由于缺少必要的装备，很容易受到损伤，造成执法困难。而且，近年来，“暴力执法”的出现也给工商行政管理部门的执法监督检查造成了不良影响。
二、工商行政管理市场监管政策执行思路
（一）转变执政观念，从根本上改变执政状态
作为执法部门，工商行政管理部门要想真正实现有效执法、合理执法，必须要针对市场主体制定合理的行政管理制度。同时，在这个过程中不容忽视的是明确执法理念，树立正确的管理理念，从而解决市场竞争、交易中存在的问题，维护市场稳定安全。首先，工商管理部门要树立依法规范的执政理念。在整个执法过程中，执法部门应首先端正自己的执法态度，由原来的“强制”执法转变为“服务”执法，在法制化社会的背景下进行工作的审视、分析和处理，严格按照相应法律法规办事，使整个监管过程有章可循、有法可依，从而增强监管的约束力。其次，要使执法人员树立公平公正的理念。市场监管政策的真正落实还是要靠执法人员的落实。在执法过程中，工商管理人员树立公平、公正、公开的服务理念，在执法过程中摆脱本位主义，为人民服务、为市场服务。同时，还要不断提高工作效率。市场的高速发展和市场竞争的日益激烈，要求监管具有高效性，跟上市场的步伐。监管政策在执行过程中要根据市场发展要求适时进行工作思路的转变，从而及时解决市场中出现的问题，体现执法的高效性。
（二）完善监管体制，提高监管政策的实施效率
监管政策的执行目的在于维护市场稳定，实现市场合理、健康、有序发展。因此，要不断完善监管体制，提高政策执行效率。首先，工商行政部门应理顺市场关系，将权力适时下放，这并不是说上级工商行政管理部门不作为，而是将管理职能适当放宽，提高地方执法部门的权力，从而使地方和中央形成系统的监管。当然，在这个过程中，上级工商行政管理部门也要进行一定的内部监督，确保执法到位、执法规范。要发挥国家总局与省局领导的带头作用，制定好政策方向、监察目标并进行检查指导和监督，从而保证监察的整体方向是正确的，再由地方工商行政管理部门根据地方情况制定合理监督政策和方法，双方配合，提高执政效率。其次，要明确部门人员结构与分工，防止人员冗余，造成资源浪费。从当前工商行政管理部门的人员结构体系来看，还存在着职责分工模糊、权责不明的问题。因此，要改变现有人员编制，坚持“以事定岗、以岗定人、以人定责”的原则，严格按照相关配置要求进行人员调整，使整个系统运行有序、权责明确，从而在出现问题时进行有效问责。只有这样，才能真正使工商行政管理部门人员认识到执法的严肃性，从而实现人力、物力、财力的高效利用，提高执法监管的有效性。
（三）加强基层工商管理队伍建设
政策的执行依赖于人员的落实，合理的政策规章制度必定要有高效的人员队伍进行落实，以保证实施效果。因此，要提高工商行政管理的执行效率，必须要建立一支政治思想坚定、执法严格、业务素质硬的复合型人才队伍。首先，要广泛吸收优秀人才。目前看来，我国工商行政管理过程中之所以受到阻碍和非议，很大程度上是因为执法人员的行为使人们产生误解。因此，要通过严格招考，招收大量高学历、高素质、高能力的人才，充实到工商管理队伍之中，再通过这些人才的带动，提高整个工商管理队伍的素质。其次，要完善选拔用人机制。要想提高行政队伍的素质，必定要有先进的领导团体进行指导和带动。因此，要改变现有用人机制，竞争上岗、公开选拔，让能者上、庸者下、平者让，一方面提高新晋人员的工作积极性，另一方面也能增加老公务人员的危急意识，促进老公务人员不断学习进步，从而真正保障工商队伍健康、稳定发展。同时，还要进行相关的业务能力培训，包括对财务、管理、法律、经济等方面的知识培训。只有执法人员了解市场现状、跟上时代步伐，才能更好地利用各种手段进行有针对性的执法，从而提高执法效率，使政策落实更加有效。
三、结语
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