问：开展省级空间规划试点有什么重要意义？
答：改革开放以来，我国建立了比较完整的规划体系，各类规划在国家治理能力现代化建设中发挥了积极作用。但也存在规划之间衔接不够、相互打架，规划权威性不够、实施管控不力等问题。特别是空间性规划在技术方法、标准规范、管理体制等方面不协调不一致，影响了国家空间治理效率，不利于经济社会持续健康发展。开展省级空间规划试点，是我国探索建立空间规划体系的一项重要举措，有利于理顺规划关系，精简规划数量，健全全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；有利于系统解决各类空间性规划存在的突出问题，提升空间规划编制质量和实施效率；有利于改革创新规划w制机制，更好发挥规划的引领和管控作用，更好服务于“放管服”改革，降低规划领域制度易成本。
问：围绕起草《方案》开展了哪些工作？
答：为了提高《方案》的科学性和可行性，我们会同国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等有关部门，围绕起草《方案》开展了一系列工作，主要有四个方面。一是强化前期研究。2015年底，我们组织各省（区、市），用半年时间，对如何编制省级空间规划、构建空间规划体系、健全规划编制机制等问题，进行研究探索，提出改革建议。二是总结借鉴已有探索。先后赴浙江、福建、广西、贵州、宁夏等省区调研，了解各地推进“多规合一”的主要成效和经验，以及面临的主要问题，通过全面了解已有的改革探索成果，为起草《方案》提供借鉴。三是组织咨询研讨。通过召开专题研讨会和专家咨询会，请相关领域专家学者对“多规合一”技术路线、体制机制、法律法规等重点难点问题，提出意见建议，为制定《方案》提供支撑。四是协调各方意见。通过召开专题协调会和书面征求意见，多次协调沟通各方面意见，并对《方案》进行修改完善。
问：试点范围是如何选定的？
答：《方案》确定了9个试点省份，包括吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、海南、贵州、宁夏。其中，海南、宁夏是此前中央全面深化改革领导小组批准的试点，选择其他7个试点省份，主要考虑了三方面因素。一是福建、江西和贵州是我国设立的首批国家生态文明试验区，按照《中共中央办公厅 国务院办公厅关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》，开展空间规划改革是试验的重点内容之一，因此将这三个省份纳入试点范围。二是吉林、浙江、河南、广西四省区的现有工作基础和相关条件较好，在吉林省开展试点也有利于进一步支持东北地区振兴发展。三是上述9个省份的国土面积、资源本底、地形地貌、发展水平、陆海统筹等方面情况各不相同，具有一定的代表性，有利于丰富试点探索经验、校验试点成效并向全国复制推广。
问：“多规合一”与空间规划是什么关系？
答：2014年8月，我们和国土、环保、住建四个部门在全国选择28个市县，开展“多规合一”试点。当时的思路是推进经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划等的“合一”，“多规合一”的对象既包括发展类规划，也包括空间类规划。但随着试点实践和理论探索的深入，各方面都逐渐倾向于，首先推进空间类规划的“多规合一”，后期再整合发展类规划和空间类规划。此后的中央文件也对这一问题进行了明确，党的十八届五中全会提出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”，《生态文明体制改革总体方案》提出，“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”。
因此，明确了“多规合一”的对象是空间性规划，也就明确了“多规合一”与空间规划的关系，编制空间规划、构建空间规划体系是目标，推进“多规合一”是手段、是过程。开展省级空间规划试点也就是省域“多规合一”试点。
问：《方案》提出“注重开发强度管控”，为什么要注重开发强度管控？如何实现？
答：开发强度是指一个区域建设空间占该区域总面积的比例。控制开发强度，是《全国主体功能区规划》提出的重要理念。我国国土空间的本底条件、分布特征，以及保障农产品供给安全的刚性要求，决定了我国可用来推进工业化城镇化的国土空间并不宽裕。即使是城市化地区，也要保持必要的耕地和绿色生态空间，合理满足当地人口对农产品和生态产品的需求。因此，各类主体功能区都要有节制地开发，保持适当的开发强度。
《生态文明体制改革总体方案》进一步提出，要改变目前按行政区和用地基数分配用地指标的做法，将开发强度指标分解到各县级行政区，作为约束性指标，控制建设用地总量。按照这一要求，《方案》提出省级层面要科学测算三类空间比例和开发强度控制指标，并分解到市县，以实现省级空间规划对全省空间开发的有效管控。
开发强度控制由纵向和横向两方面组成。纵向控制，是指省级层面将开发强度分解到各个市县，一要体现不同主体功能区的差别，向重点开发区域适当倾斜，二要严格控制，保证各市县开发强度的加权平均值，不超过全省开发强度。横向控制，是指每个行政辖区将开发强度分解到城镇、农业、生态三类空间，一要满足三类空间开发强度城镇空间最大、生态空间最小，二要满足三类空间开发强度的加权平均值，不超过辖区总体开发强度。在测算方法方面，要改变过去单纯“以人定地”的测算方法，实现“以人定地”与“以产定地”相结合。这在市县“多规合一”试点中已经有初步探索。
问：《方案》在开展省级空间规划试点的总体技术路线设计方面有什么考虑？
答：《方案》避免过度涉及技术细节，而是站在宏观、全局的角度，严格按照中央关于“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”的部署要求，科学设计了“先布棋盘、后落棋子”的技术路线。以主体功能区规划为基础，实际是“先布棋盘”，落实主体功能区基本理念和城市化、农业、生态三大战略格局，精细化开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性两项评价，搞清楚国土空间的本底特征和适宜用途，划定大的空间格局和功能分区，也就是我们说的城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三区三线”；同时，依托这个大的空间格局，把各部门分头设计的管控措施，加以系统整合，与“三区三线”协调配套共同形成空间规划底图，或者叫“棋盘”，为统筹各类空间性规划，也就是“棋子”落盘形成基础框架和管控约束。统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，实际是“后落棋子”，要把各类空间性规划的核心内容和空间要素，象“棋子”一样，按照一定的规则和次序，有机整合落入“棋盘”，真正形成“一本规划、一张蓝图”。
问：“先布棋盘、后落棋子”的空间规划技术路线可以认为是对试点工作的重要顶层设计，我们注意到《方案》将这一技术路线通过主要任务进行了分解和详细阐述。为什么要这么做？
答：这涉及到如何认识“多规”矛盾冲突的根源问题。我们认为，虽然“多规”不协调不一致表面上表现为用地图斑矛盾，但形成大量矛盾图斑的根源，却是各类规划在规划期限、坐标系统、基础数据、管控分区、技术标准等方面的互不衔接，同时也牵涉到规划背后的体制机制和法律法规问题。
因此，推进“多规合一”，编制统一的空间规划，不能从表面上的矛盾图斑入手，而是要针对问题的根源，一方面统一规划期限、基础数据、用地分类、目标指标和管控分区等规划基础；另一方面充分发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，科学绘制空间规划底D，为统筹各类空间性规划构建基础框架。采用“先布棋盘、后落棋子”的技术路线推进“多规合一”，与直接从现有规划成果出发、叠加比对形成空间布局图的做法相比，更具有科学性和合理性。因此，《方案》对这一技术路线进行分解落实，通过精心设计试点主要任务，使试点省份少走弯路、岔路。
问：《方案》将开展基础评价作为试点主要任务之一，为什么要开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性两项基础评价？
答：从必要性来看，一是开展资源环境承载能力评价延续了主体功能区规划的基本理念。《全国主体功能区规划》提出了根据资源环境承载能力进行开发的基本理念。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，要将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。《生态文明体制改革总体方案》明确要求，空间规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据。这些理念和要求是一脉相承、一以贯之的。二是开展两项基础评价保证了空间规划的科学性和合理性。之前我介绍了“先布棋盘，后落棋子”的技术路线，“棋盘”布得好不好，决定了最后落子成局的质量。开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，摸清国土空间的基本家底，是布好“棋盘”的基础，是落好“棋子”的保证。
从可行性来看，目前，开展两项基础评价，已经具备比较成熟的技术方法和数据基础。建立资源环境承载能力监测预警机制，也是中央全面深化改革的一项重大任务，2016年初，我们会同12个部门研究形成了资源环境承载能力监测预警技术方法，在京津冀地区进行了试评价，验证了方法的可行性，并已印发各地参照执行，具备了在全国推广应用的基础条件。国土空间开发适宜性评价，在编制主体功能区时已经形成了技术路径和指标体系，现在可以基本沿用，而且数据基础比当时更好。受基础数据限制，过去做不到对全域国土空间进行网格化评价，现在第二次土地调查和全国地理国情普查提供了全覆盖、高精度的成果数据，已经具备了进行精细化评价的基础条件，并在浙江开化、广西贺州等地进行了成功实践。
问：如何“先布棋盘”，即绘制空间规划底图？
答：空间规划底图，由“三区三线”空间格局和配套的综合空间管控措施共同构成，是统筹各类空间性规划、叠加各类空间开局的基础框架。
绘制空间规划底图，首先要划定“三区三线”。《方案》提出，在系统开展两项基础评价，搞清楚国土空间本底特征和适宜用途的基础上，采用自上而下和自下而上相结合的方式，首先，划定生态保护红线，并坚持生态优先，扩大生态保护范围，划定生态空间；其次，划定永久基本农田，考虑农业生产空间和农村生活空间相结合，划定农业空间；最后，按照开发强度控制要求，从严划定城镇开发边界，有效管控城镇空间。
绘制空间规划底图，要配套设计综合空间管控措施。目前，虽然各部门在划分空间管控分区基础上，配套设计了不同管控措施，但多为单一目标管控措施，无法满足对全域空间进行多目标管控的需求。因此，需要在划定“三区三线”基础上，系统梳理和有机整合各部门空间管控措施，配套设计统一衔接、分级管控的综合空间管控措施，共同构成空间规划底图。
问：绘制空间规划底图为什么要以划定“三区三线”为基础？
答：划定“三区三线”，是《方案》的核心内容，是绘制空间规划底图的前提和基础，也是四部委联合印发“多规合一”试点方案形成的基本共识。
“先布棋盘”首先要划定“棋盘”上的“网格”，这个网格就是统一的空间管控分区。而空间管控分区不一致，恰恰是导致“多规”矛盾冲突的一个重要因素。目前，针对同一片国土空间，至少涉及8个部门，划分了至少10类空间管控分区。为此，《方案》提出，以“三区三线”为基础，整合形成协调一致的空间管控分区。
之所以明确以“三区三线”基础，主要基于三方面考虑。一是满足管控需求，“三区三线”作为统一的管控分区，基本能够涵盖现有各类空间管控分区，能够满足各部门空间管控需要。二是经过实践检验，全国28个“多规合一”试点市县，大多按照主体功能区要求试划了“三区三线”。三是符合国际经验，发达国家通常也是先划定城市建设地区、农业农村发展地区、绿色开敞生态地区等综合功能分区，再细化安排用地布局，从而实现空间总体管控与具体用地布局的有机结合。
问：绘制空间规划底图为什么要配套设计综合空间管控措施？如何设计？
答：“棋盘”不能只有“网格”，也要有与“网格”相配套的运行规则，这就是与“三区三线”相配套的综合空间管控措施。目前，各部门在各自划分空间管控分区的基础上，配套设计了不同的管控原则和措施，加剧了“多规”矛盾冲突。同时，现有空间管控措施多为单一目标管控。例如，土地利用规划的允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区“四区”，和城乡规划的适建区、限建区和禁建区“三区”，都是单一针对建设行为的管控分区，与之相配套的管控措施，就无法适用于对广大农业地区和生态地区的管控。因此，《方案》提出以“三区三线”为载体，合理整合协调各部门空间管控手段，形成综合空间管控措施。
在市县“多规合一”试点过程中，初步形成了综合空间管控措施设计思路，即通过管控原则、开发强度、用地规模、保护界线等，实现对各类空间开发和保护行为的落地管控。具体分为三级：一级为三类空间管控，主要明确三类空间开发与保护的总体要求和原则方向；二级为“三区三线”管控，针对划分“三区三线”形成的六类分区，按照不同功能定位和重要程度，细化设计管控措施，区分管控严格程度；三级为土地用途管控，重点针对三大类用地，提出土地用途转用管制规则。
问：为什么要上下协同编制省级空间规划？
答：按照《生态文明体制改革总体方案》，未来我国要建立统一衔接的空间规划体系，分为国家、省、市县三级。各级空间规划虽然各有分工、各有侧重，但却是统一整体，不能割裂看待。因此，开展省级空间规划试点，也要与市县空间规划试点协同推进，上下联动，不能就省级论省级，而是要把省级宏观管理和市县微观管控加以有机结合。
为确保省级层面空间管控要求能够精准传递到位，避免上下脱节、管控失效，《方案》设计了加强上下联动的具体举措，包括：省级层面提出空间发展总体战略，并按照市县主体功能定位，将管控目标和指标分解到各个市县；采取自上而下和自下而上相结合的方式划定“三区三线”等。这既借鉴了国外有效方法，也是前期海南、宁夏试点探索形成的重要经验，实践证明是科学合理的。同时，《试点方案》还注重给予试点省份一定的灵活性，提出既可以在全省范围内，协同编制省级空间规划和市县空间规划，也可以选择部分地市级行政单元，探索上下协同编制空间规划的路径和模式。
问：部际协调机制如何构建？有何初步设想？
答：《方案》提出国家层面成立由发展改革委牵头的试点工作部际协调机制，成员由发展改革委、土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、林业局、海洋局、测绘地信局等部门组成。
近期，我们将抓紧建立部际协调机制，组织指导试点工作开展，并对重要议题进行研究，主要包括：一是督促指导各试点省份抓紧制定上报试点工作方案，并推动将试点省份纳入协调机制。二是统筹协调各试点省份需要国家层面予以支持的事项。三是梳理汇总各试点省份提出的需要暂停执行或调整完善的相关法律、行政法规，提请全国人大常委会或国务院审议。四是组建国家空间规划专家委员会，对重点难点问题进行咨询论证。五是协调推动《空间规划法》立法工作等。
问：《方案》为什么提出划定城镇、农业、生态“三类空间”，而不是之前通常采用的生产、生活、生态“三生空间”？
关键词：供给侧;土地宏观调控;战略;设计
一、 引言
供给侧结构性改革意味着国家宏观政策的重大调整，旨在调整经济结构，增加供给有效性，实现要素最优配置，注重经济增长的质量和效率。在面临高产能、高库存、高杠杆、高成本等存量矛盾的情况下，只有通过供给侧结构性改革，有针对性地解决这些问题，才能为国民经济的健康持续发展铺平道路。供给侧结构性改革是希望通过改革实现经济结构的调整和优化，从而避免潜在增速的大幅下行，不仅是从要素领域对十八届三中全会“全面深化改革”相关内容的延伸和聚焦，还是适应经济发展新常态的创新之举。对于土地宏观调控来说，发挥其在供给侧结构性改革中的基础性作用，要注重提升土地宏观调控政策制定和实施管理的科学化水平，确保社会经济健康可持续发展。
二、 土地宏观调控在供给侧结构性改革中的内涵
土地宏观调控实质上就是国家以土地作为调控经济运行的措施和政策，对经济运行状态和经济关系进行干预和调整，把微观经济活动纳入国民经济宏观发展轨道，及时纠正经济运行中的偏离宏观目标的倾向，属于供给侧结构性改革的基础性环节。土地宏观调控集中体现了土地政策参与宏观调控的国家意志，通过优化土地利用结构与布局，对土地的数量结构、空间结构和产业结构进行统筹优化，从而实现社会各方利益在空间上的集合和再分配，实现土地、资本、劳动、技术创新等要素的优化整合，实现公平基础上的土地可持续利用，更好地促进经济社会可持续发展。从土地宏观调控供给侧结构性改革视角来看，就是要积极适应经济发展新常态的客观规律，增强规划的前瞻性和统筹协调能力，处理好政府主导规划与资源市场化配置的关系，加强规划的制度供给，从而实现市场经济环境下对土地资源的优化配置。
三、 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略框架设计
战略框架设计如图1所示。
1. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略背景。
（1）经济新常态背景。2011年中国经济总量虽然已经居于世界第二位，但已不复过去30多年平均10%左右的GDP增速水平，经济增长动力不足与经济下行压力并存，经济发展方式面临从粗放型增长转向集约高效型增长转变，可以说，中国经济发展方式的转型已然对土地政策提出了更高的要求，因此，需要把握经济新常态下经济服务化、社会信息化、人口城镇化、产业高端化与发展低碳化的发展趋势，加快推M土地宏观调控供给侧结构性改革，主动适应经济新常态的发展要求，为稳增长提供基础保障。
（2）区域协调发展背景。2014年底中央经济工作会议提出“优化经济发展空间格局”，重点实施“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略，为经济新常态提供了新的战略支撑，也为供给侧结构性改革提供了新的增长点，将成为推动中国经济中长期增长的主要力量，有利于区域间优势互补、协调发展，形成新的区域经济格局，对供给侧结构性改革具有重要的现实意义。对此，需要完善相关领域的制度供给，相应地调整供地政策，加强区域间的新兴产业用地保障和公共基础设施建设的规划引导，促进区域经济的协调健康可持续发展。
（3）新型城镇化背景。针对我国新型城镇化建设中存在的农业转移人口市民化进展缓慢、城镇化质量不高和对扩大内需的主动力作用未充分发挥等问题，2016年2月，国务院出台了关于深入推进新型城镇化建设的若干意见，指出新型城镇化是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力。因此，要以人的城镇化为核心，以城市群建设为主要载体，把握新常态下的土地资源供需形势，通过土地宏观调控供给侧结构性改革提高资源配置有效性，积极稳妥推进中国特色的城镇化道路。
（4）国土制度改革背景。十八届三中全会中涉及土地管理制度改革的内容主要涉及“正确处理政府与市场的关系、建立城乡统一的建设用地市场、深化生态文明体制、赋予农民更多土地财产权利以及健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”这五个方面。对于土地宏观调控供给侧结构性改革来讲，就是要主动适应市场化配置资源的新形势要求，统筹考量土地利用开发和生态环境保护的关系，在增加规划制度供给的同时严格规划管控和用途管制，通过改革创新把握土地供给的数量、质量和时序要求，充分发挥规划的引领作用。
2. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控原则。
（1）服务大局原则。土地宏观调控属于国土资源管理的基础性工作，必须将土地宏观调控供给侧结构性改革与 “三去一降一补”的总体要求深度融合，与国土资源改革的各项任务紧密结合，主动适应经济发展新常态，不断提高土地宏观调控的统筹管控能力。
（2）超前谋划原则。超前谋划就是要处理好土地宏观调控短期与长期目标的关系，通过宏观调控引导资源优化配置，促进经济发展质量、效益和可持续性的有机统一。从短期来看就是要积极落实“三去一降一补”的总体要求;从长期来看要立足于未来，逐步实现规划蓝图的发展内容。
（3）节约集约原则。国土资源节约集约利用是经济发展新常态下的必然选择，也是促进供给侧结构性改革的重要举措。因此，土地宏观调控供给侧结构性改革要通过土地利用结构调整和布局优化、土地综合整治和土地内涵挖潜等措施，促进土地利用综合化、减量化、集约化，为经济社会健康发展提供支撑。
（4）改革创新原则。土地宏观调控供给侧结构性改革的根本出路在于改革创新，土地宏观调控供给侧结构性改革要要围绕加快职能转变，推动土地宏观调控相关审批事项整合，同时并积极开展“多规”试点，促进相关规划的衔接和协调，构建空间规划体系，为供给侧结构性改革奠定可操作、便实施的规划基础。
3. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略功能。
（1）宏观调控功能。土地的宏观调控功能体现在通过严格规划管控和用途管制，在增加规划制度供给的同时处理好国土资源开发利用与生态环境保护的关系，同时遵循市场价值规律和供求关系的变化，为资源优化配置、土地利用结构和布局调整提供规划保障。
（2）规划引导功能。土地宏观调控的引导功能体现在注重区域协调发展，总体把握规划的宏观性、空间性和综合性特征，促进土地利用结构的调整和优化与产业结构调整的数量、空间和时序要求有机结合，同时守住基本农田以及生态保护两条红线，以实现供给侧结构性改革中的人口、资源和环境的协调可持续发展。
（3）城乡统筹功能。土地宏观调控的城乡统筹功能体现在通过保障城乡建设合理用地需求，在综合考虑生产、生活和生态用地需求的情况下，促进土地在城乡实现结构优化、合理布局、效率提高和空间释放。同时，进一步完善基于城乡统筹的土地宏观调控制度，促进城乡土地要素能进行合理的流动。
（4）创新驱动功能。土地宏观调控的创新驱动功能体现在通过创新激发需求进而促进有效供给，通过改革创新把握土地供给的数量、质量和时序要求，实行规划和管理创新，促进合理用地、人口资源疏解、产业结构调整和城市功能提升，优化生产、生活、生态空间，为供给侧结构性改革的顺利实施奠定基础。
4. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略目标。
（1）具有前瞻性的未来型战略目标。土地宏观调控供给侧结构性改革的目标侧重于对未来土地利用的引导，其本质是前瞻性的未来型规划。必然要立意于未来才能体现规划的价值和主导地位。改革目标和规划蓝图的实现是一个长期的动态过程，要通过与时俱进的动态调整，逐步实现最终的宏观规划目标。
（2）具有弹性的开放型战略目标。土地宏观调控作为一个开放型的战略，必须从区域性的宏观战略视角统筹考虑系统内外的能量、物质、信息和价值的交换和变化规律，需要具有一定的弹性，才能做出科学的供给侧结构性改革决策，才能在供给侧结构性改革中发挥土地宏观调控的动态指导性。
（3）具有导向性的资源兼资产型战略目标。供给侧结构性改革中的地域目标不尽相同，在市场经济条件下，要兼顾土地作为资源的自然属性和土地作为资产的社会经济属性，要统筹考虑土地的“资源型”兼“资产型”特点，合理地配置好资源，实现土地利用综合效益的最大化。
（4）具有市场性的调控型战略目标。市场调配资源是市场经济的主要特点，但市场存在一定盲目性，在经济下行压力过大时，通过增加有效土地供给、刺激土地需求以适当提高经济增长质量和速度，反之则减少土地供给量抑制土地需求以调整经济发展步伐，根据国家产业政策调整的动态要求引导用地需求预期。
5. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略任务。
（1）向可持续的土地宏观调控转型。可持续的土地利用是土地宏观调控需要考虑的内容，应做到土地资源配置方向应与及经济社会发展方向相一致，土地资源配置质量应与济可行性、生产稳定性、生态保护性、社会可接受性的综合匹配程度相一致，土地资源配置时序应与土地开发利用的时序相一致，土地资源配置区域应与地区的资源禀赋特点相一致。
（2）向市场配置资源的土地宏观调控转型。土地宏观调控作为政府干预土地利用的手段，应处理好政府规划与市场的关系，将政府宏观调控和市场配置资源有机结合，使市场在资源配置中起决定性作用的同时发挥好政府的宏观引导作用，在土地资源配置中满足供给侧结构性改革对产业结构调整的要求，发挥着调节供给与需求的纽带作用。
（3）向城l统筹的土地宏观调控转型。土地宏观调控是城乡统筹的抓手和平台，要打破城乡二元结构，形成促进城乡协调健康发展的机制。通过土地利用空间布局整合和利用结构调整，提高土地增值收益分配，释放供给侧结构性改革潜力，促进土地利用在规划分配过程中不断优化结构，实现可持续利用。
（4）向多规融合的土地宏观调控转型。“多规融合”是基于社会经济发展整体目标一致性和协调性的考虑，是适应经济新常态发展要求，推进供给侧结构性改革的创新举措。必须通过探索跨区域的统一规划与协同管控机制，实现功能联动、产业对接和区域一体化发展，最终建立统一、高效、可持续的空间规划体系。
6. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略措施。
（1）强化土地规划管控，促进土地利用结构优化。进一步强化土地利用规划管理和用途管制，保护耕地和基本农田，加大生态空间建设力度，控制新增建设用地规模，促进土地利用结构的调整和优化与产业结构调整的数量、空间和时序要求有机结合，以土地宏观调控为“底盘”，支持新产业新业态发展。
（2）加强土地综合整治，推进土地节约与合理利用。促进区域土地综合整治，统筹资源开发与环境保护，促进土地节约集约利用，提升资源环境承载能力，加强“山、水、林、田、湖”生态一体化治理，进一步推进城乡用地增减挂钩、城镇更新工程、低效用地再开发，提高土地对经济社会发展的持续保障能力。
（3）积极推动城乡统筹，构建统一建设用地市场。优化生产、生活、生态空间，促进新型城镇化发展，统筹考虑农村集体经营性建设用地和城市建设用地的供应数量、空间与时间关系，实行统一规划和管理，在符合规划和用途管制前提下盘活农村集体建设用地，建立统一的建设用地指标交易市场，积极推动城乡统筹发展。
（4）释放红利，提高土地市场化配置程度。提高土地资源的市场化配置程度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理调整产业用地政策，创新土地供应方式，合理提高农民个人收益，消除土地价格扭曲，探索征地与农转用审批实质性分离的制度设计，优化审批程序，降低土地使用成本，激发市场创新活力。
四、 结论
土地宏观调控作为政府宏观调控土地资源配置、土地利用方式和土地市场运行的重要手段，在供给侧结构性改革中具有重要作用。对土地宏观调控供给侧结构性改革的认识，是推动供给侧结构性改革必不可少的基础性环节，对供给侧结构性改革认识模糊，就会使土地宏观调控浮于形式，起不到助力供给侧结构性改革、促进经济新常态发展的目的。本文对供给侧结构性改革中的土地宏观调控内涵进行了诠释，并从背景、原则、功能、目标、任务以及措施这6个方面构建了供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略框架，并对框架内容进行了阐述，有助于我们在新的时期以全新的视角思考如何对土地宏观调控进行改进和完善，从而满足推进供给侧结构性改革的需要，服务经济社会发展新常态的大局。
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基金项目：中国人民大学公共管理学院研究生科学研究基金项目资助“非首都功能疏解的用地规划统筹研究”（项目号：2015016）。
一、编制国土空间规划的重大意义
1、国土空间规划是推进生态文明建设的关键举措
自党的十八大以来，以同志为总书记的党中央站在战略和全局的高度，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业的总体布局，为努力建设美丽中国、实现中华民族永续发展，指明了前进方向和实现路径。国土空间规划就是作为生态文明建设的关键举措而提出的，并在《中共中央、国务院关于生态文明体制改革总体方案》中作为一项重要的制度建设内容予以明确。在《若干意见》中再次提出，国土空间规划“是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措”。
改革开放以来，我国社会经济快速发展并取得了巨大的成就，但扩张型、粗放式、唯增长论的发展方式造成了生态系统退化、环境污染严重、资源能源约束趋紧的严峻局面，直接关系到人民福祉和民族未来生存和发展，因此，生态文明建设成为我国新时代建设和发展的重要战略性任务。党中央提出五位一体的总体布局，并且强调“必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”。
《若干规定》进一步明确：“坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管制，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护好修复，依法开展环境影响评价。”并将其作为国土空间规划编制中“提高科学性”的重要内容。并且提出，到2035年，“基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”。以此对照生态文明体制改革的基本理念，可以非常清楚地看到，这些要求既是落实生态文明建设的具体内容和手段，同样也是实践生态文明建设的空间保障。
国土空间规划工作通过整体谋划新时代国土空间开发保护格局，对国土空间这一稀缺资源在多种可能使用之间进行配置，并且通过对各类开发保护建设活动的空间管制来实现国家发展战略。因此，生态文明建设的要求应当成为国土空间规划工作的核心价值观，并在此基础上建立一整套的评价标准和操作规则，从而发挥国土空间规划在国家生态文明建设中的基础性作用。
2、国土空间规划是实现高质量发展和高品质生活的重要手段
中国特色社会主义进入了新时代，推动高质量发展既是保持经济持续健康发展的必然要求，也是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，更是遵循经济发展规律的必然要求。党的十八大以来，党中央直面我国经济发展的深层次矛盾和问题，提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，提出通过经济转型和高质量发展，有效配置各项发展资源，促进经济结构的全面升级；通过提高生产要素、生产力、全要素效率，而不是靠要素投入量的扩大，提升经济的活力、创新力和竞争力，从而实现“以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”，更好地满足人民日益增长的美好生活需要的发展，给人们群众带来更多的获得感、幸福感、安全感。
我国经济现在正处在高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。这就要改变我国经济长期建立在劳动力、土地和环境低成本的基础上各类生产要素不断扩张型投入的发展模式。但经济转型并不是一蹴而就的，转型的过程也充满着反复、危机和痛苦，原有的经济增长模式仍惯性式地发挥作用。国土空间规划通过国土空间资源的配置、管控，在国土空间开发保护中发挥战略引领和刚性管控作用，推动、促进、保障甚至在一定程度上“倒逼”发展方式的转变。正如今年两会期间在参加内蒙古代表团审议时所强调的：“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”。
《若干意见》进一步明确，国土空间规划“是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段”。因此，国土空间规划要“综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间”，“坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色。坚持上下结合、社会协同，完善公众参与制度，发挥不同领域专家的作用。运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。”
3、国土空间规划是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求
“国家治理体系和治理能力现代化”，是中国共产党回顾总结我国改革开放以来的历程和经验之后，提出的全面深化改革的总目标之一。国家治理体系和治理能力现代化的实质就是是国家治理体系制度化、法治化、规范化、程序化，从而不断提高国家治理的执行力和效能，改变我国现代治理体制和公共政策中碎片化、短期行为、部门主义和地方主义以及由此带来的治理成本高、效率低、矛盾多的弊端。这种现象在空间治理方面同样存在，正如《若干意见》所指出的那样，“各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题”。国土空间承载着社会经济的各项活动，相互之间相互协同又相互作用，因此只有建立统一的规划体系才能保证各项活动的有序开展，从而更好地实现国家发展的战略目标。因此，《若干规定》提出，国土空间规划“是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求”，“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系是党中央、国务院作出的重大部署。”由此可以非常明确地看到，建立国土空间规划体系并监督实施，承载着不断推进全面深化改革目标实现的重大职责。
从这样的角度来看，一方面，“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’”，并构建起以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的“五级三类”空间规划体系。在规划的内容上，“全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性系统性安排”各层级的规划要“明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求。制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。”
另一方面，要“发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用，统领各类空间利用”“按照谁组织编制、谁负责实施的原则”，落实规划实施的主体责任，并提出“严格执行规划，以钉钉子精神抓好贯彻落实，久久为功，做到一张蓝图干到底。”“规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划；坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；坚持‘多规合一’，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。”
二、国土空间规划编制存在主要情况及问题
1、国土空间规划中存在的主要问题，从我国国土空间规划的发展过程可以看出，在多种因素的影响下，我国国土空间规划中存在许多问题，主要如下：各种规划职能分工不明晰，从空间规划发展历程来看，由于不同部门的规划顶层设计不同，他们的侧重点也不同，就如同空间规划的初期，主要就自然资源进行探索并对其进行功能分区，但是这样的空间分区会导致综合性国土空间规划不足，各类的规划职能不清，我国的国土空间分区在国家和省级层面以上构成了城镇体系规划，国土规划主体功能区规划这三种分区方式，再者在国土空间分区过程中，各部门各司其职，部门之间的协调性差，对经济社会与社会发展的规划在实际工作中主要是政府上层建筑决定的，这些以经济社会为代表的规划层的空间性的内容较少，这些层面的空间规划专业性强都是由负责部门进行组织编制，但是他们的各司其职缺乏协调性。
2、规划上下层及功能存在的交叉，随着规划层级的不断增多，规划过程中简单重复现象较多，因为在工作中这些层级的差异性较小，所以不同层级间重复功能多导致效率低下，规划不合理，另外除了土地利用总体规划外在其他规划的工作中，上下级的工作不明确，上级规划对下级的规划的约束性较弱，对下级规划指导性不强，而土地利用的总体规划是通过从上级到下级的层层指导与约束，但是其他层面如经济社会层面，自然资源方面体现出的上下级指导功能较弱，约束力不足。
3、规划实施机制与法制化的规划建设有待提高，对于国土空间规划，我国相关的法律法规建设不完善，并且规划实施机制有待健全，目前我国现在的规划类型几乎是编制实施与监督三位一体，缺乏科学民主的决策和制约机制，公众无法积极参与其中，并且随着我国规划类型不断增多，政府的审批工作也越来越多，这与政府进行改革的初衷不符，有待寻求新出路。
三、新时代县级国土空间规划编制的方法
以新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立和贯彻落实新发展理念，坚持“绿水青山就是金山银山”，坚持生态优先，绿色发展，坚持高质量发展，安全发展。围绕“两个一百年”奋斗目标，以有效提升国土空间治理能力现代化水平为抓手，强化国土空间规划对各专项规划的指导和约束作用，合理调控经济社会发展及其建设布局与国土资源生态环境承载之间的关系，促进合理开发、充分利用和有效保护国土空间资源，强化国土空间用途管制，加快国土供给侧结构性改革，提升国土空间治理能力。
1、坚持生态优先，底线管控。
以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为约束，坚持目标导向、问题导向和治理导向相结合，坚持底线思维，优先布局关系区域生态安全、粮食安全、环境安全、生命安全、经济安全和文化传承等国土空间，协调衔接三条控制线划定，促进人与自然和谐共生。
2、坚持以人为本，协调发展。
坚持以人为本，落实经济社会发展要求，保障科学发展目标的落地，通过国土开发利用方式转变促进发展方式转变。完善人地挂钩机制，协调优化各类用地规模、结构、布局和时序，助力实现基本公共服务均等化。
3、坚持顶层引领，统筹配置。
坚持全域规划，统筹考虑城乡和区域资源、生态、环境和经济社会发展需求，按照促进生态健康、生活宜居、生产便利的要求，统筹配置基础设施和公共服务，确保形成功能清晰、协调有序的国土空间开发利用格局。
4、坚持前瞻布局、用途管制。
根据全县发展的阶段性特征，正确处理当前与长远、局部与整体、发展与保护等关系，处理好绿水青山就是金山银山的关系，统筹考虑城乡融合、区域协调、可持续发展等相关需求，保持规划前瞻性和规划一张蓝图绘到底的定力。完善国土空间用途管制制度，将用途管制制度扩展到所有自然生态空间，从严控制各类建设占用自然生态空间。
四、县级国土空间规划编制服务组团城市建设的对策与建议
1、加快开展前期评估，全面掌握“多规”的差异。从统筹山水林田湖草的角度出发，贯彻落实新发展理念，加快开展国土空间规划编制系统性分析评估，对现行主体功能区划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等各类空间性规划进行综合性、系统性评估，科学分析“多规”差异，全面掌握现行各类空间性规划之间存在的突出矛盾和问题，为加快推进县级国土空间规划编制工作夯实基础。
2、注重“多规”有效衔接，摸清全县国土空间底数。在科学分析“多规”差异的基础上，结合城市发展的全新定位，充分利用农村地籍调查、“三调”等调查成果数据，全面摸清县级国土空间的底数，切实做好现行主体功能区划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等各类空间性规划之间的有效衔接，突破自然资源领域各类国土性规划的“壁垒”，形成“多规合一”的格局。
关键词： 土地； 规划； 方法
中图分类号： F301 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2012）01-0033-01
土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据。2004年6月，国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号），着手启动新一轮土地利用总体规划修编工作；2005年5月，国务院办公厅下发了《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（[2005]32号），正式开始了新一轮土地利用总体规划修编工作，并对有关工作内容提出了比较明确的要求和规定。为开展好此项工作，结合土地利用规划工作的实际，我对新一轮土地利用总体规划修编中的若干问题进行了粗浅的分析和思考，希望能为做好新一轮土地利用总体规划修编工作提供一点思路。
1 土地利用总体规划的发展历程
第一轮土地利用总体规划(1987―2000年)
1986年，我国颁布实施了建国以来历史上第一部对城乡土地利用活动统一规范管理的《土地管理法》（1986年6月25日，经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过）。1987年，我国第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年，但由于当时客观原因的存在，该轮规划编制完成后，基本上没有得到实施。
第二轮土地利用总体规划(1997―2010年)
在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2020年；其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。
2 第二轮土地利用总体规划编制与实施的意义和作用
第二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。
3 社会经济、技术和土地管理体制等因素对土地利用总体规划的影响
随着社会的进步，经济的发展，由于社会经济、技术和土地管理体制等因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大：
3.1社会经济因素对土地利用总体规划实施的影响
规划编制与实施阶段巨大的宏观经济环境差异导致规划适用性不足，对土地利用总体规划主要目标产生强烈冲击，客观上影响了规划实施进程。
3.2技术因素对土地利用总体规划编制实施的影响
（1）数据不足是现行规划科学性的重要障碍
（2）规划灵活度不够是规划方案实施难的一个原因
（3）基础性研究不足影响现行规划的实用性
3.3土地管理体制影响了规划实施监督
地方政府是城镇土地的事实所有者与各类土地的管理者，掌握了极大的土地调控权力。为了实现任期内的政绩最大化，土地往往成为重要的“杠杆”。其结果往往导致土地利用规划的耕地保护等目标难以在地方上得到具体落实。
4 新一轮土地利用总体规划（第三轮土地利用总体规划）修编的思考
4.1关于土地利用总体规划体系的思考
针对目前规划编制和实施管理中出现的问题，结合新形式下发展规划的要求，我认为应当在现有的法律法规和理论基础的框架下，对现有规划体系及其内涵和调整内容、对象进行适当整合，突出重点。
（1）县级土地利用总体规划
县级土地利用总体规划属于管理型规划，在各级规划之间主导性地担负着承上启下的协调和落实功能。其基本内容应当是落实上级规划的各项主要控制性指标；核心内容是土地用途分区，包括基本农田保护区、一般农地区、城镇建设用地区、工矿建设用地区、土地开发整理区等。
（2）乡镇级土地利用总体规划
乡镇级土地利用总体规划属于实施性的微观控制性规划。新一轮土地利用总体规划修编中，应当结合土地利用规划管理信息系统的建立，将乡镇级土地利用总体规划深化为具有控制性详细规划内容、功能和作用的规划设计层面的规划。
4.2关于土地利用总体规划的发展空间问题的思考
（1）当前规划对发展空间与上级的规划控制要求有很大的现实差距。在规划修改时，应当对节余的规划建设占用耕地指标进行妥善安置处理；对增加的耕地保有量要通过核减规划中的补充耕地控制指标达到平衡；对增加的基本农田保护指标及时储存调减，这是保证我们现行规划建设发展空间不减少的关键所在。
（2）从务实的角度来将，新一轮土地利用总体规划修编的目的其实是要为经济社会发展找出发展的空间。在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，唯一的办法和途径就是只有通过充分利用国家现有的政策，将规划修编与开展农村建设用地整理（特别是基本农田保护区内农村建设用地整理），实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩达到我们的目的，同时又能完成基本农田保护和耕地保有量的任务。
4.3关于土地利用总体规划的刚性与弹性问题的思考
我们认为规划的弹性应当是在现行的土地规划管理制度框架(即刚性)下的适度扩展的政策空间。其实质是将规划建设指标在允许的控制空间内进行摆动和置换，在土地利用规划管理上认可规划指标（规划建设发展空间），在整个规划建设发展控制区内流转不属于规划修改的范畴，只需结合土地利用总体规划管理信息系统，及时变更并报上级土地利用规划管理部门备案即可。这样，在现行土地利用规划管理政策的框架下，既解决了基本农田保护区这条“红线”不能碰的制约，同时又满足了实际经济社会发展的客观情况变化对建设用地变化的要求。
4.4关于土地利用总体规划中管理信息系统建设的思考
应当建立起一直到乡镇的数字化规划管理信息图件集成系统。但是建立系统有五个原则要切实把握：
（1）必须建立一个土地利用总体规划信息系统平台；
（2）土地利用规划体系中的各级规划要在同一个平台上联网运行；
（3）可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口；
（4）必须能够按需要的时段要求，及时动态反映规划实施情况；
2021年是“十四五”开局之年，也是国土空间规划编制的关键之年、攻坚之年和收官之年，还将是新一轮国土空间规划落地实施的启幕之年，国土空间规划管理工作面临着前所未有的新形势、新任务、新变革和新挑战。2021年，全省国土空间规划工作要紧紧围绕“努力建设新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”和“争创社会主义现代化先行省”的奋斗目标，以加快规划编制审批启新程、以做好规划过渡衔接谋新措、以完善规划政策标准发新声、以实施规划“数字化转型”赋新能、以优化规划行业生态拓新局，推动国土空间规划改革不断深入、国土空间治理能力不断提升，实现国土空间规划从“生根萌芽”到“开花结果”。
一、始终坚持正确政治方向
（一）坚持以党的政治建设统领国土空间规划工作。深入学习领会和贯彻落实党中央国务院、省委省政府关于国土空间规划工作的政策方针和决策部署，面向新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，努力在国土空间上谱写“八八战略”新篇章；坚持政治理论学习和业务工作实际相结合，在厅党组的统一部署下，切实加强党的建设，认真落实“三会一课”制度，谋划主题党日活动和支部结对共建；坚持把纪律和规矩挺在前面，加强纪律教育，强化作风建设，持续排查和更新国土空间规划工作党风廉政风险点，筑牢拒腐防变防线。
二、全面推进规划编制审批
（二）编制完成省级国土空间总体规划。及时跟进全国国土空间规划纲要编制进度，积极对接和参与长江经济带国土空间规划、长三角生态绿色一体化示范区国土空间规划、上海大都市圈国土空间规划等跨省域相关专项规划编制，持续争取国家对我省规划的政策支持；将编好我省首部“多规合一”的国土空间规划作为年度工作的重中之重，抓紧完善省级国土空间总体规划成果方案，力争上半年完成规划成果编制，按程序报国务院审批。
（三）加快市县乡镇级国土空间总体规划编制。修订国土空间规划分区分类指南、图示图例、基数转换办法、市级和县级总体规划编制技术要点，制定乡镇级总体规划编制技术要点，加强省对地方规划编制的工作指导；强化国土空间规划“自上而下、上下协同”，在地方各级规划编制中逐级落实省级总体规划确定的各项控制性指标、强制性内容、重点任务和政策举措；出台《浙江省市、县、乡镇级国土空间总体规划审查管理办法》，积极推进市、县、乡镇级总规审查报批，牵头组织报国务院、省政府审批的规划审查工作，力争在年内完成市、县级规划编制审批工作。
（四）统筹划定落实三条控制线。在生态保护红线勘界定标工作试点基础上，推进全省生态保护红线勘界定标和数据库建设；制定《浙江省生态保护红线监管办法》，切实加强红线保护监管工作；总结宁波、舟山“海洋两空间内部一红线”试划工作经验，按国家部署组织沿海城市全面开展划定工作，并确保与生态保护红线的衔接；总结城镇开发边界试点、试划和划订工作经验，结合市县级国土空间总体规划编制，全面划定城镇开发边界，统筹协调落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，确保“三条控制线”不冲突、不交叉、不重叠。
（五）强化总体规划对相关专项规划的指导约束。完成大都市区、大湾区国土空间规划；制定出台《浙江省国土空间专项规划管理办法》，对相关专项规划实施清单目录管理；强化总体规划对相关专项规划的指导约束，做好相关专项规划的规划符合性审查，并及时将相关专项规划成果纳入国土空间规划“一张图”管理。做好部门对接和协同，重点推进一批生态修复、海岸带和基础设施等领域相关专项规划编制，谋划研究有机更新、老旧小区、未来社区、生活圈等城乡生活设施和服务设施相关专项规划编制，不断提高相关专项规划对国土空间利用和品质营造的支撑和引导能力。
（六）有序开展国土空间详细规划相关工作。依据新一轮国土空间总体规划，开展既有详细规划（主要包括已批准的控制性详细规划以及各类村庄规划）评估工作，明确既有详细规划的延用、调整、修编、废止等差别化方式；分城镇单元、村庄单元、特定功能单元等板块，制定《浙江省国土空间详细规划编制技术要点》，研究适应新体系要求的城镇、农村规划编制方法，探索生态、郊野、历史文化保护传承等不同功能区域的规划编制路径，分类指导全省详细规划编制；专题部署“多规合一”实用性村庄规划编制行动计划，“按需编制、应编尽编”推进村庄规划编制，支持乡村土地全域综合整治和生态修复工程实施，促进乡村振兴。
（七）加强国土空间设计（城市设计）工作。落实《浙江省城市景观风貌条例》要求，在各级各类国土空间规划编制中加强国土空间设计（城市设计）手法应用，启动《浙江省国土空间规划（城市设计）导则》制定工作；积极开展总体城市设计和详细城市设计工作，加强城市景观风貌的规划设计和控制引导，有关内容纳入国土空间总体规划，并通过国土空间详细规划予以落实；积极探索乡村、生态地区国土空间设计方法，不断丰富规划方法、营造美好环境、彰显地域特色、改善空间品质。
三、切实做好规划过渡衔接
（八）先行划订城镇开发边界。部署城镇开发边界划订工作，制定《关于加强近期国土空间规划实施管理的通知》，在3月底前指导全省各地完成城镇开发边界划订方案；方案经批准后纳入国土空间规划“一张图”实施监督系统，作为近期用地审批、规划许可的重要依据，确保近期（至新的国土空间规划批准生效前）规划管理各项工作平稳有序推进。
（九）持续优化规划额度保障机制。对国家预支给我省的新增建设用地指标进行额度管理，制定《关于2021年规划额度管理工作的通知》，按照“守住底线、规模核销、动态优化、省级统筹”的原则，保障近期重大急需建设项目的用地空间；落实好规划额度相关分配、核拨、审查等工作，根据各地规划额度使用情况适时进行全省统筹。
四、着力完善规划政策标准
（十）大力推进国土空间规划法制化建设。《浙江省国土空间规划条例》已列入省人大立法预备类项目，按照《国土空间规划法》进展和有关要求，加快推进我省国土空间规划法规立法进程；深入开展立法调研，充分征集专家、部门、地方意见，力争在年内形成条例初稿；对接和指导有需要的地方开展国土空间规划地方性法规制定工作；同步研究国土空间规划有关运行、管控以及调整等实施政策。
（十一）深化细化主体功能区战略制度。结合国土空间总体规划编制，按照上下结合的方式，明确主体功能区分区深化细化方案；会同相关部门，研究主体功能区有关规划、用地及其他门类的配套政策和实施路径，推动主体功能区战略制度形成；配合部研究制定主体功能区目录调整技术指南，研究主体功能区评估和一定条件下动态优化的政策标准。
（十二）初步形成具有浙江特色的国土空间规划技术标准体系。在制定各级各类国土空间规划编制技术要点的基础上，进一步开展国土空间规划技术标准建设，重点加强国土空间规划强制性内容和引导性要求、“三条控制线”统筹划定落实、规划分区管控、规划用地复合性兼容性要求、城乡生活圈规划配套、综合防灾与公共应急空间规划指引、城市更新规划指引等技术标准研究，不断完善并初步形成有特色、擅运用的规划技术标准体系。
（十三）谋划一批全域国土空间综合治理试点。进一步支持和阶段性总结丽水市国土空间规划支撑“绿水青山就是金山银山”转化实践试点、瑞安市和南太湖新区全域空间治理试点等经验，结合国土空间规划编制和实施，扩大相关试点范围，在省内其他市县谋划一批全域国土空间综合治理试点，集成创新和总结提升生态、农业、城镇、海洋等各类空间政策及其协同机制。
五、深入实施规划“数字化改革”
（十四）继续推进空间治理平台建设和场景化应用。做好省级空间治理数字化平台的迭代升级，继续推进“一库”数据归集、共享及支撑工作，完善“一图”图集，数据归集和数据治理标准，深化规划协同场景应用，开发城乡建设用地交易等新场景。按照“急用先行、逐步完善、成熟一批、应用一批”的原则，深化空间治理平台省级部门应用，统筹推进市级平台建设，持续推进平台运营和维护。
（十五）基本建成全省规划“一张图”实施监督系统。与国土空间总体规划编制同步推进国土空间规划“一张图”实施监督系统，省级在完善规划成果审查等模块功能的基础上完成系统终验，各市相应完成系统建设；制定印发市县乡级国土空间总体规划以及详细规划数据库标准、成果数据汇交（入库）要求，完成配套质检工具开发，结合国土空间规划编制审批，开展规划成果数据汇交和入库工作，形成可分层、可叠加、可视化的国土空间规划“一张图”，夯实国土空间规划实施监督、评估监测预警工作基础。
（十六）构建国土空间规划城市体检评估体系。继续按照部有关工作要求做好城区范围划定工作和城市蔓延测评，探索城区建筑总量、人口密度等分析监测；在国审城市体检评估工作的基础上，基于国土空间规划“一张图”实施监督系统，推进其他市县城市体检评估工作，建立完善“一年一体检、五年一评估”的国土空间规划定期评估和动态调整制度；组织城市安全韧性、交通通勤、开敞空间等专项体检评估研究。
六、不断优化规划行业生态
（十七）加强业务培训和交流。承办全国省级国土空间总体规划工作现场会，组织市县政府领导规划工作培训；围绕规划编制和管理重点工作，组织开展全省系统条线业务培训，提升系统业务能力，“依靠学习走向未来”；扩大业务交流，积极与兄弟省（区、市）交流合作，鼓励各地交流合作，取长补短提升规划编制管理能力水平；充分发挥行业协会平台作用，整合行业资源，多元化组建各类专业委员会，鼓励开展学术会议、论坛、沙龙等各类业务交流；继续推进“阳光规划”工程，加强规划的社会参与和监督，实现规划共谋共绘共管共享。
（十八）完善行业和资质管理。加强行业建设和规划师队伍建设，谋划责任规划师制度建设；制定我省规划资质管理办法，依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，优化完善行业资质管理模块，强化行业资质管理，按照“互联网+监管”的要求，完善“双随机”抽查对象数据库，适时开展全省规划编制单位“双随机”抽查工作；探索建立“黑名单”“黄名单”制度，严格管控规划成果粗制滥造、弄虚作假以及贯彻落实“多规合一”不力的行为，推动形成向上、有为的行业风气。
附表
2021年浙江省国土空间规划重点工作任务、内容与推进时间计划表
工作任务
工作内容
时间节点
一、始终坚持正确政治方向
（一）坚持以党的政治建设统领国土空间规划工作
深入学习领会和贯彻落实党中央国务院、省委省政府关于国土空间规划工作的政策方针和决策部署，面向新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，努力在国土空间上谱写“八八战略”新篇章。
持续推进
理论学习和业务工作实际相结合，在厅党组的统一部署下，扎实推进党建各项工作。
持续推进
把纪律和规矩挺在前面，加强纪律教育，强化作风建设，持续排查和更新国土空间规划工作党风廉政风险点，筑牢拒腐防变防线。
持续推进
二、全面推进规划编制审批
（二）编制完成省级国土空间总体规划
及时跟进全国国土空间规划纲要编制进度，持续争取国家对我省规划的政策支持。
按国家部署
积极对接和参与长江经济带、长三角生态绿色一体化示范区、上海大都市圈等各项跨省域相关专项规划编制。
按国家部署
抓紧完善省级国土空间总体规划成果方案，经专家论证、省委省政府研究和省人大审议后，按程序报国务院审批。
6月
（三）加快市县乡级国土空间总体规划编制
完善各项规划技术指南的编制，修订国土空间规划分区分类指南、图示图例、基数转换办法、市级和县级总体规划编制技术要点，制定乡镇级总体规划编制技术要点加强省对地方规划编制的工作指导。
4月
强化国土空间规划“自上而下、上下协同”，在地方各级规划编制中逐级落实省级总规确定的各项控制性指标、强制性内容、重点任务和政策举措。
9月
积极推进市、县、乡镇级总规审查报批。出台《浙江省市、县、乡镇国土空间总体规划审查管理办法》，牵头组织报国务院、省政府审批的规划审查工作。
12月
（四）统筹划定落实三条控制线
开展生态保护红线勘界定标工作，推进全省生态保护红线勘界定标数据库建设。
持续推进
切实加强生态红线保护监管工作，制定《浙江省生态保护红线监管办法》。
12月
总结宁波、舟山“海洋两空间内部一红线”试划工作经验，在沿海市县全面推进划定工作。
按国家部署
总结城镇开发边界试点、试划和划订工作经验，结合市县级国土空间规划编制，统筹协调落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，确保“三条控制线”不冲突、不交叉、不重叠。
9月
（五）强化总体规划对相关专项规划的指导约束
完成大都市区、大湾区国土空间规划编制。
6月
制定出台《浙江省国土空间专项规划管理办法》，对相关专项规划实施清单目录管理。
12月
强化总体规划对相关专项规划的指导约束，做好相关专项规划的规划符合性审查，并及时将相关专项规划成果纳入国土空间规划“一张图”系统。
持续推进
重点推进一批生态修复、海岸带和基础设施等领域相关专项规划编制。
12月
谋划研究有机更新、老旧小区、未来社区、生活圈等城乡生活设施和服务设施相关专项规划编制，不断提高相关专项规划对国土空间利用和品质营造的支撑和引导能力
持续推进
（六）有序开展国土空间详细规划相关工作
依据新一轮国土空间总体规划进行既有详细规划（主要包括已批准的控制性详细规划以及各类村庄规划）评估，明确既有详细规划的延用、调整、修编、废止等差别化方式。
9月
分城镇单元、村庄单元、特定功能单元等板块，制定《浙江省国土空间详细规划编制技术要点》，研究适应新体系要求的城镇、农村规划编制方法，探索生态、郊野、历史文化保护传承等不同功能区域的规划编制路径，分类指导全省详细规划编制。
持续推进
专题部署“多规合一”实用性村庄规划编制行动计划，“按需编制、应编尽编”推进村庄规划编制，支持乡村土地全域综合整治和生态修复工程实施，促进乡村振兴。
6月
（七）加强国土空间设计（城市设计）工作
落实《浙江省城市景观风貌条例》要求，在各级各类国土空间规划编制中加强国土空间设计（城市设计）手法应用，启动《浙江省国土空间规划（城市设计）导则》制定工作。
9月
及时开展总体城市设计和详细城市设计工作，加强城市景观风貌的规划设计和控制引导，有关内容纳入国土空间总体规划，并通过国土空间详细规划予以落实。
持续推进
积极探索乡村、生态地区国土空间设计方法，不断丰富规划方法、营造美好环境、彰显地域特色、改善空间品质。
持续推进
三、切实做好规划过渡衔接
（八）先行划订城镇开发边界
部署城镇开发边界划订工作，制定《关于加强近期国土空间规划实施管理的通知》，及时指导全省各地完成城镇开发边界划订方案。
3月
城镇开发边界划订方案经批准后纳入国土空间规划“一张图”实施监督系统，作为近期用地审批、规划许可的重要依据，确保近期规划管理各项工作平稳有序推进。
4月
（九）持续优化规划额度保障机制
对国家预支给我省的新增建设用地指标进行额度管理，制定《关于2021年规划额度管理工作的通知》，重点保障近期重大急需建设项目的用地空间。
3月
落实规划额度相关分配、核拨、审查等工作，根据各地规划额度使用情况适时全省统筹。
12月
四、着力完善规划政策标准
（十）大力推进国土空间规划法制化建设
加快《浙江省国土空间规划条例》立法进程，深入调研并征集各方意见，编写条例初稿。
12月
对接和指导有需要的地方开展国土空间规划地方性法规制定工作。
持续推进
同步研究国土空间规划有关运行、管控以及调整等实施政策。
持续推进
（十一）深化细化主体功能区战略制度
结合国土空间总体规划编制，对主体功能区进行分区深化和细化。
6月
会同相关部门，研究主体功能区有关配套政策及实施路径，推动主体功能区战略制度形成。
持续推进
配合自然资源部研究主体功能区评估和一定条件下动态优化的政策标准。
4月
（十二）初步形成具有浙江特色的国土空间规划技术标准体系
在制定各级各类国土空间规划编制技术要点的基础上，进一步开展规划技术标准建设。
持续推进
重点加强规划强制性内容和引导性要求、“三条控制线”统筹划定落实、规划分区管控、用地复合性兼容性要求、城乡生活圈规划配套、综合防灾与公共应急空间规划指引、城市更新规划指引等技术标准研究。
12月
（十三）谋划一批全域国土空间综合治理试点
进一步支持和阶段性总结丽水市国土空间规划支撑“绿水青山就是金山银山”转化实践试点、瑞安市和南太湖新区全域空间治理试点等试点经验。
6月
结合国土空间规划编制和实施，新谋划一批全域国土空间综合治理试点，集成创新和总结提升生态、农业、城镇、海洋等各类空间政策及其协同机制。
持续推进
五、深入实施规划“数字化转型”
（十四）继续推进空间治理平台建设和场景化应用
做好省级空间治理数字化平台的迭代升级，继续推进“一库”数据归集、共享及支撑工作，完善“一图”图集，数据归集和数据治理标准，深化规划协同场景应用，开发城乡建设用地交易等新场景。
持续推进
按照“急用先行、逐步完善、成熟一批、应用一批”的原则，深化空间治理平台省级部门应用，统筹推进市级平台建设。
持续推进
（十五）基本建成全省规划“一张图”实施监督系统
与国土空间规划编制同步建设“一张图”实施监督系统，省级在完善规划成果审查等模块功能的基础上完成系统终验，各市相应完成系统建设。
6月
制定印发市县乡级国土空间总体规划以及详细规划数据库标准、成果数据汇交（入库）要求，完成配套质检工具开发。
6月
结合国土空间规划编制审批，开展规划成果数据汇交和入库工作。
12月
形成可分层、可叠加、可视化的国土空间规划“一张图”，夯实国土空间规划实施监督、评估监测预警工作基础。
持续推进
（十六）构建国土空间规划城市体检评估体系
继续按照部有关工作要求，做好城区范围划定工作和城市蔓延测评，对城区建筑总量、人口密度等指标进行探索分析监测。
按国家部署
在国审城市体检评估工作的基础上，基于国土空间规划“一张图”实施监督系统，推进其他市县城市体检评估工作，建立完善“一年一体检、五年一评估”的国土空间规划定期评估和动态调整制度。
12月
组织各类专项体检评估研究，重点对城市安全韧性、交通通勤、开敞空间等专项体检进行评估研究。
持续推进
六、不断优化规划行业生态
（十七）加强业务培训和交流
承办全国省级国土空间总体规划工作现场会。
按国家部署
组织市县政府领导规划工作培训班。
7月
围绕规划编制和管理重点工作，组织开展全省系统条线业务培训，提升系统业务能力。
持续推进
扩大规划相关业务交流，积极与兄弟省（区、市）交流合作，鼓励地市之间、县区之间交流合作，取长补短提升规划编制管理能力水平。
持续推进
充分发挥行业协会平台作用，多元化组建各类专业委员会，整合行业资源，鼓励开展学术会议、论坛、沙龙等各类业务交流。
持续推进
继续推进“阳光规划”工程，加强规划的社会参与和监督，实现规划共谋共绘共管共享。
持续推进
（十八）完善行业和资质管理
加强行业建设和规划师队伍建设，探索并谋划责任规划师制度的建设。
持续推进
制定我省规划资质管理办法，依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，优化完善行业资质管理模块，强化行业资质管理，按照“互联网+监管”的要求，完善“双随机”抽查对象数据库，适时开展全省规划编制单位“双随机”抽查工作。
12月
探索建立“黑名单”“黄名单”制度，严格管控规划成果粗制滥造、弄虚作假以及贯彻落实党中央“多规合一”不力的行为，推动形成向上、有为的行业风气。
一、项目名称
空间规划、村庄规划专项经费。
二、立项依据
根据《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》（自然资办发〔 2019〕38号）、自然资源部《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发【2019】87号）要求，我局须开展编制《昆明市五华区国土空间规划（2020-2035年）》工作。
三、项目实施单位
昆明市五华区自然资源局。
四、项目基本概况
为贯彻落实党中央、国务院提出的创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持生态文明建设思想，统筹优化五华区国土空间开发保护和整治格局，提升区域国土综合治理能力，全面支撑五华区打造区域性国际中心城市高品质人文魅力核心区战略目标的实现，根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）、中共中央办公厅国务院印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》和《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）等省市文件及要求，在前期各项准备工作的基础上，为确保按时高质量完成五华区国土空间规划编制任务。
五、项目实施内容
（一）开展国土空间开发保护现状评估
1.以五华区第三次全国国土调查成果数据为基础，结合昆明市资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果，评估现行土地利用总体规划、城市总体规划等空间类规划及相关政策实施情况，评价国土空间开发利用现状、趋势变化、结构布局、使用强度和效率，评价经济社会发展与资源环境承载能力相适应的状况，分析国土空间开发保护存在的问题和原因。
2.开展国土空间风险评估。分析资源环境、人口经济、重大设施等要素与国土空间利用的关系和特征，分析城市的发展阶段及未来经济转型发展、人口与社会需求变化的确实，基于科技进步、气候变化等因素，开展多情景分析，研判未来自然资源以及国土空间开发利用在生态保护、人居环境、空间安全等方面可能面临的风险和挑战，识别核心问题，并提出对策建议。
（二）开展生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划定和自然保护地整合优化
按照中共中央办公厅国务院印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》《自然资源部国家林业和草原局关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期工作的函》以及云南省下发的相关文件要求，开展生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线评估划定和自然保护地整合优化工作，将三条控制线作为城市发展的刚性底线，将自然保护地作为城市生态环境保护、促进城市可持续发展的重要支撑，严格落实生态优先、绿色发展理念。
（三）做深做实前期专题研究。
在双评估基础上，结合五华区发展实际情况，坚持目标导向和问题导向相结合，积极开展国土空间规划重大问题前期专题研究。有关部门根据职责分工，重点对区域产业发展、国土综合整治和生态修复专题、生态环境保护与生态修复、资源保护利用等影响全区可持续发展的重大问题进行专题研究。专题研究必须坚持理论和实践相结合，实地调研和资料分析相结合，定性分析和定量分析相结合，横向比较和纵向比较相结合，面上分析和重点分析相结合。所提出的政策建议应具有科学性、针对性和较强的可操作性，为支撑好国土空间总体规划打好基础。
（四）开展国土空间总体规划成果编制。
在双评估、生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线的划定及重大课题研究的基础上，按照国家、云南省、昆明市相关技术要求开展五华区国土空间总体规划技术成果的编制工作。重点明确：
1.制定规划目标和战略。明确五华区发展定位与国土空间开发保护目标。明确五华区在落实国家、省和市重大战略部署中的地位和作用，以及主体功能区要求，结合全区资源环境条件、社会经济发展水平、产业基础发展趋势、自然人文特色综合确定五华区总体发展定位。围绕“两个一百年”“三个定位”、云南省建设中国最美丽省份奋斗目标、昆明市建设区域性国际中心城市战略目标、五华区打造区域性国际中心城市高品质人文魅力核心区战略目标，结合自身发展特色，明确五华区在区域政治、经济、社会和文化等方面所处的地位、作用及承担的主要职能，突出城市特色，确定城市性质和发展目标。落实上位规划的约束性指标要求，从底线管控、结构效率、生活品质三个方面，制定国土空间开发保护的规划目标和约束性的量化指标，提出规划规划近期（2025年）、目标年（2035年）的规划目标。制定五华区国土空间开发保护战略。按照国土空间开发保护目标，结合五华区自然资源禀赋，分析国土空间开发保护中重大问题、面临挑战与机遇，研究经济社会发展的趋势和战略要求，处理好保护和开发关系，合理提出国土空间开发保护的战略。
2.构建全域国土空间格局
（1）总体格局。落实国家、省和区域发展战略、主体功能区战略，以国土空间开发保护底线为基础，明确“山水林田湖草”等保护类要素的管理边界和城乡、产业、交通等发展类要素整体布局，保障国家重大战略落地，体现全域分区差异化发展策略，构建城乡融合、区域一体的多中心、网络化、开放式、集约型的国土空间开发保护总体格局。
（2）区域协调。落实上位规划提出的区域协调要求，加强与周边市（县、区）发展思路的衔接，制定基础设施互联互通、生态环境共治共保、公共服务设施共建共享等区域协调发展策略和措施，积极提出跨行政区域协调发展的规划内容，促进区域一体化发展。
（3）分类管控。结合五华区实际情况，分别构建生态格局、农业格局、城乡发展格局、安全格局、特色空间景观格局，划定生态保护红线、永久基本农田控制线、城镇开发边界及其他必要控制线，明确底线约束和管控要求。
（4）合理划分国土空间规划分区。统筹建设空间和山水林田湖草非建设空间，遵循用途主导功能的原则，合理划分覆盖全域全类型的国土空间规划分区，调整优化国土空间保护和开发利用格局，实现全域全类型国土空间分区管制，严格落实国土空间分区管制制度。在全区范围内划定城镇建设用地、战略留白用地、有条件建设区、对外交通用地、对外交通设施及其他建设用地、水域保护区、林草保护区和生态混合区等国土空间规划分区。
（5）统筹安排建设空间。统筹划定全区城乡建设空间，增强规划调控的弹性，划定有条件建设区，在不突破规划城乡建设用地规模控制指标的前提下，可以用于规划城乡建设用地的布局调整或机动指标落地。划定交通、水利及其他建设用地，保障对外交通地、水利建设用地、其他建设用地等用地需求。
（6）统筹“山水林田湖草”非建设空间。按照“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念和要求，系统梳理现状非建设空间内各类用地、设施之间的矛盾，加大对非建设空间用地治理和土地腾退整治力度，实现对全域全类型非建设空间整体统筹管控。
3.自然资源保护与利用
（1）国土规划分区与空间结构优化。按照主导功能明确、全域统一分区的原则，确定五华区国土空间功能导向和主要用途方向，在昆明市国土空间规划基本分区基础上，进一步细化规划分区，制定用途准入原则和相关控制要求。落实昆明市国土空间规划指标，围绕总体目标和战略，明确主要用地的约束性和预期性指标，按照节约优先、保护优先的原则，统筹各类资源要素总量、结构与布局，提出五华区国土空间结构调整和优化的重点、方向及时序安排。严格控制各类建设占用生态和农业用地，鼓励向有利于提升生态功能的用途方向转变。
（2）水资源利用与湿地保护。严守水源资源承载能力底线，以水定产、以水定城、以水定人，开展水资源供需平衡分析，明确用水总量、湿地面积、河湖水面率等控制目标，提出优化用水结构建议。保持自然河湖水系格局，明确水源保护区、水源涵养区范围，维持河流的基本生态径流，提出地下水改善要求。
（3）耕地资源保护与利用。落实上位国土空间总体规划耕地保有量、永久基本农田保护面积等目标要求，合理优化永久基本农田布局，提出耕地资源保护利用策略。划定永久基本农田储备区，明确耕地后备资源储备规模和利用安排。强化全域综合整治，提出高标准农田建设任务和耕地占补平衡方案，促进耕地集中连片整治，实现数量不减、质量不降、布局稳定。提出耕地生态退耕、轮作休耕以及耕地补充的区域，改善土壤肥力，防止土壤退化。
（4）林草资源保护与利用。加强森林资源保护，明确森林覆盖率规划目标，优化森林资源布局，划定天然林、生态公益林等基本林地集中保护区，明确保护措施。构建生态防护林、景观生态林等林网体系。注重区域森林生态系统与城市绿楔、通风廊道和园林绿化的通联。严格划定基本草原边界，优化草地空间布局。提出森林、草原资源用途转换规则和监管要求。
（5）生态保护格局体系。落实全省“三屏两带、一区多点”的总体生态格局，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，统筹山水林田湖草等各类要素，以自然保护地体系为基础，明确重要生态廊道、生态屏障和网络，维护生态安全和生物多样性，构建连续、完整、系统的生态安全格局。
（6）农业保护格局体系。综合考虑资源禀赋、水土光热条件、地形地貌、农田水利设施条件等，综合分析本地既有的永久基本农田保护区、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，顺应农业现代化发展趋势，明确种植业、畜牧业、养殖业等农业发展主要区域，建立保障粮食安全的农业生产格局。严格落实上位规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务，优先将坝子周边及范围内水土光热条件好、质量等级高的优质耕地，划入永久基本农田实施特殊保护。
（7）矿产资源保护利用。按照节约能源有效利用的方针，测算能源需求总量和结构，制定能源供需平衡方案。按照防治矿山地质灾害，推动清洁能源、绿色矿山建设等转型升级，提高矿产资源利用效率的要求，提出重要矿产资源保护和开发的重要区域。正确处理保护与开采、地上与地下的关系，优化矿产资源能源开采布局。
（8）建设用地节约集约利用。提出建设用地集约利用的目标和措施。提出存量用地盘活利用方案，特别是城镇低效用地再开发的目标和措施。
4.城乡空间布局与引导
确定区域镇村体系，确定镇村等级结构。依据上位规划明确的建设用地规模，确定城乡发展总体空间布局和规模，预测城乡建设用地利用潜力，预留城乡发展战略留白区。制定全域分区差异化发展策略，调整优化全域城镇空间，统筹布局中心城区、开发区、产业园区，以及各街道办驻地，明确各类城镇空间的职能定位、发展方向、人口和城乡建设用地规模，引导城镇与区域交通等基础设施协调发展。围绕国家、省、市产业发展导向，落实上位规划和五华区发展战略规划的产业布局思路和要求，结合五华区主体功能定位和资源环境约束条件，明确全域产业发展思路与策略、产业发展方向和主要产业空间布局，合理布局产业配套设施用地，促进产城融合，科学预留一定比例的产业战略留白区，提出产业园区相关管控要求。明确全域村庄分类，提出农村居民点布局优化和农村建设用地总量的规划要求，差异化提出不同类型村庄的设施配置标准与建设管控指引，提出农村人居环境整治要求和行动指引。积极推进乡村振兴战略，促进城乡融合，加强乡镇特色化发展，明确区域乡村振兴发展的目标和策略，优化农村生产、生活空间布局，结合全域特色空间格局，引导布局农旅结合的特色小镇和乡村产业平台，重点保障乡村重点产业和项目用地。
5.支撑体系构建
（1）综合交通体系。立足交通供需和流量分析，落实市级国土空间规划及交通部门相关规划要求，合理确定全域综合交通体系发展目标、战略和布局，建立城乡协同的综合交通体系，明确重要交通走廊和重要交通枢纽设施的布局和控制要求，强化综合交通体系与空间资源、土地使用的协同布局，鼓励绿色交通发展模式、公交优先，补充完善乡村公交线路和交通设施。
（2）公共服务设施体系。坚持城乡融合发展，建立覆盖城乡、均衡布局的公共服务设施体系，统筹布局教育、卫生、文化、体育、社会福利等各类公共服务设施，明确设施配置标准。推动公共服务向农村延伸，统筹农村地区公共服务设施供给，提出协同共享、均等分级的配置要求。
（3）重大基础设施体系。确定各类市政基础设施的建设目标，科学预测城乡供水、排水、供电、燃气、供热、垃圾处理、通信需求总量，确定各类设施建设标准和规模。提出供水干线、大型污水处理设施、电力干线、燃气干管等重大市政基础设施的布局和管控要求。在城乡密集发展地区，提出基础设施共建共享的具体要求。预控重大水利、能源等区域性市政基础设施廊道。
（4）城乡特色要素体系。对接上位国土空间总体规划中区域性特色空间的界定和指引，梳理五华区范围内的自然环境、历史文化、民族人文和建成环境等特色要素，构建全域特色空间体系，提炼特色文化形象。提出全域特色要素保护利用的目标要求、基本策略和管控措施，重点利用特色要素集中区域，打造五华特色名片。
（5）安全韧性防灾减灾体系。开展综合灾害风险评估，系统分析影响区域与城镇可持续发展的重大灾害风险，评估各类灾害对城乡发展的影响，明确综合防灾减灾目标、设防标准和防灾分区，提出主要防灾基础设施和应急避难场所布局的原则和要求，提高城市安全保障水平和韧性应急能力。
6.研究城市文化和风貌保护
健全长效机制，保护和利用好城市历史文化遗产，保存和城市无形的优良传统，全面保护历史文化遗产，明确区域历史文化遗产保护名录，确定历史文化遗产保护整体框架、保护目标、保护原则和保护重点，明确各类历史文化遗存的保护范围和要求，建立文化展示与传承体系。运用城市设计手法，确定城市总体风貌定位与城市特色塑造要求。
7.中心城区空间布局和管控
将五华区处于昆明市国土空间规划确定的中心城区范围内的区域作为本次规划的中心城区范围。综合确定城市主要发展方向，优化城市形态，优化城市布局形态，以生态绿色、集约高效为导向确定城市总体空间格局，定位城市总体形象，构筑空间景观系统框架并提出总体要求。优化中心城区用地布局，协同新城建设与老城更新，促进产城融合和职住平衡。在昆明市国土空间规划的基础上细化城市功能分区，明确各分区的用地功能导向和建设管控要求，合理确定主要用地类型的比例结构。鼓励建设用地混合使用，倡导公交引导城市开发（TOD）模式，提高空间资源效率，明确用地结构调整方向，优化中心城区用地布局，合理确定主要用地类型的比例结构。鼓励“战略留白”，有效应对发展的不确定性。合理预测住房规模和结构，构建多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房供应和保障体系，提出租赁住房、保障性住房布局要求和配置标准。提出构建社区生活圈的目标、标准和实施路径，明确公共服务设施综合配置标准，逐步建立全民共享、便捷实用的养老、体育、卫生、教育、医疗、文化等基本公共服务体系，明确重点公共服务设施布局。确定历史文化保护及地方传统特色保护的内容和要求，明确历史文化街区、历史建筑、各级文物保护单位的保护范围，确定特色风貌保护重点区域及保护措施，提出整体保护各类遗产及其依存的历史环境和人文景观的要求和措施，提出历史文化资源活化利用的目标要求和策略。建设结构完整、级配合理、均好分布、功能完善的城市绿地系统，确定公园绿地总量和人均标准，提出绿地系统等级体系，划定城市结构性绿地的控制范围，明确各级绿地的服务半径覆盖率等均好性要求。保留、维护中心城区自然河道、湿地等城市生态用地，提出开敞空间与游憩网络的规划目标、布局原则和管控措施。综合确定城市交通发展目标与策略，确定城市道路网结构、道路网密度，明确城市主干路系统和建设控制要求，提出城市交通设施和公共交通设施建设目标与要求，制定城市绿色交通设施和慢行交通的规划原则和指引，形成支撑城市可持续发展的综合交通体系。明确城市供水、污水、供电、燃气、垃圾处理和通信等市政基础设施的建设目标，确定各类设施的建设规模和标准，明确主要设施廊道和重大设施布局。提出地下空间开发的总体规模和利用方向，划定地下空间集中建设区和管制区范围，提出地下空间管控措施。划定城市绿线、蓝线、紫线、黄线的管控范围，提出管控措施。明确城市风貌特色定位，体现地域特点、民族特色和时代特征，确定中心城区风貌特色空间框架及公共空间系统，划定城市特色风貌重点管控区域，提出保护控制与利用引导的要求与措施。确定城市设防标准，明确防灾设施用地布局和防灾减灾具体措施，划定涉及城市安全的重要设施范围、通道以及危险品生产和仓储用地的防护范围，构建城市安全和应急防灾体系。明确城市更新的目标、重点区域和时序安排，提出不同单元城市更新的重点内容和具体措施，改善基础设施和公共服务设施，有序引导历史街区、老旧居住区、城中村、老旧厂区等进行有机更新。
8.生态修复和国土综合整治
提出生态修复重点区域，分析区域经济、产业、人口、发展方向和生态现状，统筹山水林田湖草各生态要素，整体谋划水系湖泊生态修复、石漠化（荒漠化）防治、重点流域水土流失治理、自然保护地生态修复、水生态环境保护、地质灾害隐患点修复等时序安排，筑牢生态安全屏障。划定国土综合整治区域，明确目标任务、重点方向和整治时序，提出高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、土地整治、土地复垦等重点工程和措施要求。结合扶贫搬迁、空心村治理等，开展村庄土地整治，提出农用地、建设用地土壤污染治理修复等措施。明确城镇低效用地、城镇工矿用地、老旧小区、城中村等建设用地再开发利用的策略，提出建设用地再开发利用工程的规模、布局和时序。提出人居环境整治的主要目标、重点领域和重大工程。通过预防和控制综合整治措施，使矿山地质环境稳定，损毁的土地可供利用，生态功能得到恢复。以重要生态区、居民生活区、采空塌陷区、废弃矿山治理为重点，明确矿产资源综合整治的空间布局、类型和规模，提出矿山废弃地开发利用可能与方向，明确矿山企业改造升级、绿色矿山建设的目标与措施。
六、资金安排情况
明细项目
预算下达金额
空间规划、村庄规划专项资金
国土空间规划现状评估与风险性评估
107,500.00
底图一致性处理
107,500.00
产业与布局研究
170,000.00
总报告编制
670,000.00
规划数据库及一张图建设
107,500.00
五华区土地集约节约利用专题研究（主要研究低效用地挖掘与城市更新研究）
170,000.00
五华区国土空间生态修复专题
170,000.00
国土空间三线统筹与规划分区管控研究
170,000.00
乡村振兴与村庄布局布点研究
160,000.00
适应高品质生活的公共服务保障研究
160,000.00
五华区资源保护利用专题研究（历史、工业）
107,500.00
五华区风貌特色专题研究（城市设计）
125,000.00
五华区西翥街道“多规合一”实用性村庄规划（2020-2035年）
1,500,000.00
七、项目实施计划
根据云南省自然资源厅和昆明市相关要求，五华区国土空间规划编制应在2021年06月30日前完成成果编制。故本次规划工作进度安排如下：
第一阶段：开展政府采购招投标工作：2021年1月30日以前；
第二阶段：前期专题研究编制阶段：2021年3月30日以前；
第三阶段：规划成果编制、征求意见阶段：应与昆明市国土空间规划编制时间相衔接；
第四阶段：成果上报阶段：组织专家评审，完成成果上报程序，完成时间应与昆明市国土空间规划编制时间相衔接。
八、项目实施成效
关键词：隧道土压平衡盾构掘进机津滨轻轨施工技术工序
中图分类号：U25 文献标识码：A 文章编号：
引言
1.1 土压平衡盾构的产生
今天的全球，已有一半以上的人口居住在城市，人口超过100万的城市已达400个以上。现代城市发展的模式应该是可持续的，这意味着城市向市民提供便捷交通、清洁水源的同时，还必须尽可能地减少人类的生态足迹，地下隧道为城市可持续发展提供了一个很好的解决方法。世界上第一条人工开挖的盾构隧道是由法国人Marc Brunnel和他的儿子Isambard Kingdom Brunnel一起在伦敦泰晤士河下建成的。1869年，James Henry Greathhead采用圆形敞开式盾构，在泰晤士河下再建了1条外径为2.18m的行人隧道，该隧道衬砌为铸铁管片，隧道在不锈水的黏土层中掘进，无地下水威胁，因此相当顺利。1886年，Greathead在建造伦敦地铁时，首次使用了压缩空气盾构。压缩空气盾构的出现解决了含水地层的隧道修建问题。1965年，日本首先制造了泥水盾构，泥水盾构的基本原理是用液体平衡开挖面的土体。育压缩空气相比，其不需要人员在压缩空气条件下工作，但泥水处理系统比较复杂，绝大多数情况是在含水沙层中使用。1974年，日本的Sato kogyo有限公司发明了土压平衡盾构（Earth Pressure Balanced Shield）。在此之前，虽然压缩空气盾构和泥水盾构已能克服含水层中的施工问题，但压缩空气对人体的危害和泥水对环境的不利影响，促使日本的隧道专家寻找一个更好的解决问题的办法，土压平衡盾构应运而生了。
天津津滨轻轨地铁九号线工程
2.1工程概况
天津市区至滨海新区快速轨道交通工程中山门西段工程天津站站～七经路站盾构施工区间段，从天津站站开始，至七经路站结束。盾构段全长2423.06m,其中右线长1208.636m，起讫里程为CK1+528.221～CK3+261.45，左线长1214.424m（长链14.312米，短链536.530米)，起讫里程为CK1+524.798～CK3+261.45。道路两侧建筑物较多，起始段北侧为惠森花园住宅区，然后须穿过铁路轨道，从天津站铁路股道至赤峰桥为停车场和邮政公寓办公楼；赤峰桥至七经路一段东北侧为居民住宅楼，西南侧为饭店宾馆等商业场所。沿线地下管线复杂，特别是铁路线和六纬路段上管线分布较密，地面交通比较繁忙。
2.2盾构施工工序及要点控制
2.2.1 盾构推进主要参数
（1）正面平衡压力值的设定原则:P=krh
P： 平衡压力（包括地下水压）
r： 土体的平均重度（kN/cm）
h：隧道埋深（m）；
k：土的侧向静止平衡压力系数
盾构在掘进了工中，参照以上计算方法来取得平衡压力 的设定值。具体施工设定值根据盾构埋深、所在位置的土层状况以及监测数据进行动态调整。
（2）推进出土量控制
每环理论出土量=π/4*D2*L
D：盾构直径（mm）
L：管片环宽（mm）
盾构推进出土量控制在98%~100%，穿越加固区时,出土量约为32/环；正常段推进时出土量约为31～32/环。
（3）推进速度
正常推进时速度控制在4~5cm/min,穿越建筑物和沉降要求高的地下管线时推进速度宜控制在2cm/min以内。
（4）盾构轴线及地面变形量控制
通常工况下,要求盾构掘进时偏离设计轴线控制值不应大于±50mm；施工期间地面沉降量一般控制在+10~-30mm。
2.2.2地面变形量控制
(1) 盾构推进引起的地面变形
本区间所用盾构机为土压平衡盾构。平衡压力P0设置范围为
(水压力+主动土压力)
以平衡压力与正面的土压力相匹配为控制目标,通过实测土压力值P1与P0值相比较，依此压差进行相应的排土管理。其控制流程如下：
当P0
当P0>Pi时，盾构机平衡压力高于正面土压，造成欠挖,地面将产生隆起；
当P0=Pi时，盾构机正常推进。
因此，盾构机的平衡压力控制直接导致盾构正面地面土体的变形量。
(2) 盾构推进引起的地面变形
盾构机切削直径为6.39m,管片直径为6.2m，盾构施工后的建筑空隙如果不填充，周围土体就会向此空隙移动，造成地面沉降。盾构推进中的同步注浆和衬砌壁后补压浆是充填土体与管片圆环间的建筑空隙、控制地层变形和减少后期变形的主要手段，也是盾构推进施工中的一道重要工序。
同步注浆
每环理论建筑空隙：1.0π(6.392-6.22)/4=1.87
盾构机切削外径:φ6.39m；管片外径：φ6.2m
每环压浆量一般取建筑空隙的150%～250%，即每环同步注浆量为2.81～4.68m3。泵送出口处的压力应根据不同深度和土质来控制，一般为0.3MPa左右。
壁后注浆
当盾构推进至特殊地段时，地面上有需保护的建筑物或管线时，可根据实际情况和地层变形监测信息及时调整进行壁后补压浆。浆液可采用双液浆，注浆的压力值、压入量和具体压入位置根据实际情况而定，一般注浆压力在0.3～0.4MP。
2.2.2盾构推进对管片的影响
当前进线路为小半径曲线时，一侧盾尾间隙会变得很小，而且始终这样。出于对盾尾间隙的考虑，我们选择的管片位置有时很不利于盾构机的掘进，使得千斤顶平面与管片平面有很大的一个夹角，由于这个原因会导致管片发生挤碎现象，造成盾构机的控制上的困难。当管片经常发生碎裂时，我们就要通过控制盾构机的线路来使间隙得到平衡，从而选择最适合的点位。当间隙得到平衡后再还回原来线路，但是调整线路应尽量小。再次掘进时，我们对管片拼装位置做了仔细的推敲再进行拼装，使管片位置最优化，没有出现盾构机掘进时因管片碎裂造成难以控制的现象。
结束语
天津津滨轻轨地铁九号线工程的竣工， 使得土压平衡盾构施工技术在天津得到了发展。并且隧道公司作为施工单位，在管理上、技术应用上也得到了进一步提高。在同类型的施工单位中更是提升了知名度。作为隧道公司的一名员工，能够参与到这项重点工程当中去，能够建设天津，建设自己的家乡，我感到无比的自豪。这不仅能从中学到技术知识、获得实践经验，而且更是体现了自己人生价值。我会更加努力工作，积极投身到地铁建设当中去，把我们祖国建设的更加美丽！
参考文献
[1］林宗元主编.岩土工程治理手册［K］.沈阳：辽宁科学技术出版社，1996.
[2］刘建航，侯学渊.盾构法隧道［M］.北京：中国铁道出版社，1991.
论文摘要:本文探讨了数字农业空间管治信息质量指标。提出数字农业空间管治起源于农业发展中土地结构的更新改造，任何一项农业更新改造规划与实施，都需要对更新项目进行空间准人审批和空间管制决策评价。基于对农业更新改造的评价，建立了空间准入评价与空间管制决策指标体系。通过分析影响数据质量的因素，构建数字农业空间管治质量指标体系。
1.前言
农业空间管治是强调控制和协调，对农业地域空间资源的计划性配置的新理念川。跨人21世纪，国家正在建设信息高速公路、构筑数字农业。农业空间管治面临着发展的机遇和挑战。一方面，数字农业可为农业空间管治提供多元、分散、网络型和多样性的农业管理和控制决策支持信息流，利用数字农业信息高速公路网络构建农业管治决策支持系统，实现科学化的最佳决策。对现代农业这一规模庞大、结构复杂、功能综合的自然与系统施行科学管理，对农业问题做出全面、准确地分析和评价，对农业未来发展进行科学、合理的推断与预测，使其协调可持续发展，并对农业空间管治决策进行科学论证。另一方面，经济的网络化、全球化，使农业空间格局发生变化，农业构造单元的活动已不再局限于本物理空间。若不采取新的农业空间管治模式，即没有数字化、网络化信息平台支持，农业空间管治就会失控失调。
农业空间管治是以农业空间资源分配为核心，将经济、社会、生态等可持续发展，以及资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素，在虚拟四维时空中的数字化实现。数字农业空间管治可为政府部门和非组织管治决策提供多要素、多层次、多时态的农业自然、生产、社会与经济信息，使其能更好、更有效地实现农业空间管治目标。
数字农业空间管治信息是农业空间管治最基本和最重要的数据组成部分。农业空间管治所涉及的信息须按一定的标准和规范置于统一管理之下，使农业空间管治工作有一个规范标准化的高质量数据基础。信息数据质量的好坏，直接影响着空间管治分析评价与决策结果的可靠程度和空间管治目标的真正实现。对于农业空间管治，由于其操作对象具体，功能目标明确，应用范围集中于农业区域，空间信息的尺度变化较大，数据质量对应用结果的影响非常明显，在数据质量方面的要求也就更高。因此，在数字农业空间管治研究中，信息数据质量体系研究是一项十分重要的基础研究工作。
2数字农业空间管治信息数据质量的影响因素
数字农业空间管治信息数据主要有图形数据和属性数据两大类。图形数据包括基础数据和专题数据，如土地测量数据、地图数据和遥感图像数据等。这些数据的各种数据源都带有一定的误差因素，并将之引人数字农业空间管治信息管理的数据库中。另外，数据源在时间精度(即现势性)和数据空间范围与数据内容方面，若不能满足农业空间管治应用的需要，也会严重影响农业信息数据应用的质量。
数字农业空间管治信息数据的质量问题，实际上是伴随着数据的采集、处理与应用过程而产生并表现出来的。第一个阶段是空间管治信息数据的采集和保存;第二个阶段是数字农业空间管治信息系统数据库的建立，包括数字化、数据录人和必要的数据转换、数据处理;第三个阶段则是在数字农业空间管治决策支持信息系统中对数据的操作、分析评价和决策。每一个阶段都包含前一个阶段所带来的原有误差，并增加了本阶段所引人的新的误差因素。因而，数据质量的影响因素可以数据获取和应用过程的这三个阶段为线索来考查。
(1)数字城市空间管治数据源影响数据质量的因素
数字农业空间管治的数据源，通常包括外业测量、勘丈、调查记录的数字化数据、图纸、图像和文档材料等。数字农业空间管治数据源的质量问题，包括这些数据源的采集和生成过程中产生的误差，如测量中由测量方法、仪器及人员操作带来的误差，遥感的系统误差及干扰误差，文档材料在社会调查和统计时产生的误差，地图本身固有的误差(包括数学基础的展绘、编绘、清绘、制图综合、地图复制以及套色误差)，遥感解译过程中产生的定位和分类误差等等，以及数据源在保存过程中产生的误差，如图纸变形误差等。
(2)数字农业空间管治决策支持数据库建立中对数据质量产生影响的因素
根据目前的技术方法和设备条件限制，数字农业空间管治决策支持信息系统所采用的数据源，主要还是来自土地利用规划图、外业测量和调查、统计资料等。这类数据源，必须经过数字化和数据录人以及二者之间的连接配准，也许还要经过一定的格式转换，才能进人空间管治决策支持系统，成为数字农业空间管治决策支持信息系统数据库中的原始数据。
这一部分数据质量问题，包括决策支持信息系统数据获取、数字化和数据录人以及数据格式转换所引起的质量问题。影响这部分数据质量的因素主要在于数字化采集仪器的精度、数字化方法以及数字化操作精度、统计数据录人中的差错等。这类数据质量问题相对比较简单，影响因素容易发现，可控制程度相对较高。
(3)数字农业空间管治分析和处理过程产生的数据质量问题
在数字农业空间管治评价和决策过程中，运用农业空间管治决策支持信息系统分析和处理，可能影响其数据质量问题的因素包括计算、拓扑、叠加。这一部分的数据质量问题，是由数字农业空间管治决策支持系统的分析和处理过程引人的问题比较复杂，影响因素较隐蔽，产生的误差也比较难估计。
3数字农业空间管治信息的质量指标
3.1数字农业空间管治评价与决策指标体系
数字农业空间管治是一项起源于农业发展中土地结构的更新改造活动，促进农业可持续发展的工作。从任何一项农业更新改造规划开始，到更新方案实施，农业空间管治都需要依据国家的各种法规对更新项目进行空间准人审批和空间管制决策评价。从规划控制的系统结构来看，评价对农业更新改造有着十分重要的意义。
(1)农业空间管治评价类型与结构。根据农业空间管治评价对象和方法的不同，农业空间管治的评价可分为三种不同的类型:
现状评价:分析和评价土地利用、农业生产结构和环境质量优劣程序，确定现状综合评定值。对现状息信进行评价是农业更新规划控制的起点。一方面，总体上根据现状评价的结果在整个农业区划范围内界定更新的对象，排列土地结构更新的先后次序。另一方面，针对具体更新区域的不良因素进行罚分评价，为下一步制定更新目标提供充分的现状信息。
空间准人评价:针对农业发展目标，评判农业更新改造项目对现状的改进程度，确定更新方案的综合评定值，是确立正确的土地利用规划目标所依靠的有力手段，它不仅可以对单一的目标进行评价，以确定它是否符合农业区划建设，社会、经济、环境发展的原则和农业更新的实际需要，而且可以对多种土地利用方案和目标进行比较和优选，从中选出最为合理的方案和目标。
空间管制评价:评价土地利用规划目标的实现程度，确定更新后的综合评定值，是对于更新以后的土地利用所进行的检测。它一方面对前一阶段的土地利用规划目标进行检验，另一方面为下一步的土地利用规划控制提供新的决策信息。
其评价体系主要由两大部分构成，即评价指标体系和评价方法体系。指标体系是整个评价程序的框架和基础，也是建立科学的评价方法的必要前提。因此，我们有必要建立一套较为完善的农业空间管治评价指标体系，使农业空间管治的评价在内容上趋于客观和全面.在结构上趋于系统和严密，使得农业空间管治的决策更为科学和合理。
(2)农业空间管治评价指标体系的建立
影响因素分析:影响农业空间管治的因素很多，诸如国家对国土资源开发利用、耕地保护、建设社会主义新农村的农业政策，国家的经济实力，农业的整体结构和功能，社会对土地利用规划更新的期望值，以及更新区域的社会物质条件等等。其中，对农业空间管治最具直接影响的因素是土地结构更新区域的物质和社会状况，农业的社会物质条件所包含的内容极为丰富，既包括土地结构、建筑建造、农业基本设施、道路交通等，也包括社会组织、历史文化、人文景观、农民收人等经济文化因素。它是土地结构更新地区农民生活质量和农业现代化的尺度和标志，也是农业土地结构更新评价指标的原始素材。因此，需要根据国家现行的各类相关法规和规程规范，全面综合地考虑农业空间管治的各种影响因素，建立评价指标体系。评价指标体系:根据其不同内容将其分为两大类。即空间准人评价体系和空间管制评价体系。
评价体系均以统一标准的位置(坐标)、高程、面积三种几何物理量作为评价指标。无缝镶嵌于数字农业空间管治信息分类体系中。图1为空间准人评价指标体系之一:农业生产控制评价指标体系。
3. 2数字农业空间管治信息数据质量指标确定
数据质量指标是农业空间管治数据质量控制的重要依据。根据对数据误差来源、性质、类型和大小以及产生的原因的分析。提出数据质量控制指标确定思路。
首先，数据质量是一个相对的概念，甚至衡量数据质量的标准也会随具体应用的特点和要求而变化。其次，数据质量本身具有不确定性，除了可度量的空间和属性误差外，许多质量因素是很不明显或是很难确定的。因此，数据质量问题中，有可以减小甚至消除的误差，也有很难检测和控制的因素。本文研究数字农业空间管治信息的数据质量控制，先仅针对其中可度量和可控制的质量问题而言，主要集中在数据源的信息采集、数字化处理和过程部分。数据质量不确定性另设专题研究。例如土地使用与管理单项空间管治数据质量指标确定，土地资源调查质量指标确定如图2所示。
根据上述确定的空间管治信息质量分类指标，可将空间管治信息质量分类指标归纳统计于表1.
从表1可确定出数字农业空间管治各种信息质量需求及数据采集所适宜的必要精度、方法与等级。
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