一、景区资源相关的产权问题
（一）产权和景区资源产权
目前学界对产权的概念并没有统一的界定，经济学者普遍认为产权是经济所有制关系的法律表现形式，是所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权力。产权不是一项单一权利，主要包括使用权、收益权和让渡权等。我国法律明确规定旅游景区中自然资源的产权主体上是属于国家，旅游风景区内的耕地、农民的宅基地、自留地、自留山等属于集体。
（二）我国旅游景区资源产权分配制度分析
目前我国旅游景区的资源所有权只属于国家。由于我国法律对旅游景区所有权的主体资格做了明确的限制和规定，因此其他的市场主体无法进入，长期单一的产权主体直接导致旅游资源市场缺少活力，而旅游资源交易市场缺乏又会导致旅游资源得不到最有效的开发与利用。
各级地方政府代表国家支配管理国家旅游资源，因此旅游资源的行政管理往往代替了国家对旅游资源的产权管理。从宏观角度看，我国旅游资源产权是明确的。但是旅游景区往往作为多种环境与资源综合体，分别受到不同部门的管理。地方政府不健全的管理体制极易导致旅游资源产权模糊。正是由于产权关系界定不清容易导致旅游景区内不同利益主体之间经济关系难以协调，权益纠纷迭起，景区无法健康、有序发展。目前我国对国有资产采取委托模式，景^资源所属的各个部门均有权利代表国家对景区实施管理权，但在实际管理活动中，谁是综合管理、决策和协调机构，谁是职能监督机构，谁是基层执行机构，以及不同的机构部门应有的权力和应承担的义务都没有明确的界定，极易导致不同部门在管理中难以协调行动，各个机构各自为政的管理现实使景区常常陷入盲目混乱的状态中。
二、信阳南湾湖风景区管理体制研究
（一）南湾湖景区概况
南湾湖风景区，位于信阳市西南部，距离市中心仅5公里，以南湾湖为核心的山水观光型风景区，作为河南省伏牛山生态旅游线路的核心景区，南湾湖景区规划面积724平方公里，以生态旅游为主，集休闲度假、水上游乐、民俗风情、避暑休养于一体，交通条件便利，自然景观独特，景区内山、水、林、岛、鱼、茶等旅游资源丰富，南湾湖是国家AAAA级旅游景区享有“中州明珠”、“中原第一湖”的美称。
（二）南湾湖景区管理体制发展概况
2003年以前，由于历史原因，南湾湖分别属林业、水利、交通及信阳市负忧有关乡镇等多个单位、部门管理。在景区的实际管理过程中，这些部门经常从自身利益出发，盲目争投资、争项目，造成对资源的实际占有，导致不同部门景区内旅游资源的开发利用比例失调，严重制约景区资源的有效整合和优化配置，影响和阻碍了景区资源的保护、开发和利用，束缚了南湾旅游经济的发展。
2003年，信阳市委、市政府成立南湾湖风景区管委会，管委会作为信阳市政府的派出机构统筹管理景区的各项工作。依托相关部门，“以块为主、独立操作、统一协调、封闭管理”，景区旅游资源的开发、建设、管理统一由管委会负责。此外，专门成立南湾湖风景旅游发展有限公司，负责行使景区经营权，全权统筹景区的开发、建设、营销、经营等各项具体工作。将以前分属于不同部门的旅游景点统一收取门票，加强景区的统一、全面管理。自此，信阳市政府、风景区管委会和旅游公司分别掌握了所有权、管理权和经营权，景区在管理体制上三权分立且各个部门相互制约，使南湾湖旅游业的发展明确了主体，为南湾湖景区的发展扫清了体制障碍，根本上解决了制约风景区长期发展的管理体制问题，促进了景区健康发展。
（三）南湾湖风景区管理体制分析
目前，信阳南湾湖景区“旅游管委会+旅游公司”管理模式实行“景政合一”，其实质是事业单位企业化管理，从根本上说是国有企业的管理体制。南湾湖旅游景区的管理体制能够充分发挥社会主义国家的制度优势，有利于共同调动多种力量共谋景区发展，对景区实现的“统一规划、统一开发、统一经营、统一管理、统一营销”，能够从根本上解决制约景区发展的体制问题，也有利于保障景区合理有序开发，使景区能够快速成长，自实施体制改革之后，南湾湖景区取得了良好的经济效益、社会效益和生态效益。
从长远来看，南湾湖景区管理体制依然存在一定的局限性。目前南湾湖景区的事业单位企业化管理模式，使景区市场主体缺少活力，投资渠道单一，直接导致景区缺少持续发展的动力。面对日趋激烈的市场竞争，如何推进旅游资源市场化，深化景区体制改革是南湾湖旅游景区进一步发展面临的重要问题。
三、南湾湖景区管理体制改革建议
一是深化体制改革，继续坚持“三权分立”，景区资源“所有权属于国家，管理权属于政府，经营权授予企业”。以三权分立为突破口，积极探索景区市场化运作机制，大力推进旅游景区企业化经营、市场化运作，激活民间资本，按照“谁投资、谁开发、谁经营、谁受益”的原则，进一步引导非公有制经济进入旅游领域，实行企业化经营，加快在政府引导下的股份制改造，推进南湾湖旅游产业的市场化进程。
二是从市场角度出发，把旅游资源转化为活跃的旅游生产要素。立足景区区位、资源优势，把景区资源作为产品推向市场，鼓励社会资本投入旅游开发建设，实现投资多元化，推进旅游产业市场化运作，催生一批最具市场潜力的旅游开发项目。转换经营管理机制使景区工作人员转型为景区经营人员，实现投资者和旅游资源享有者资源共享、效益共赢。按照整合资源、优化配置的原则，结合南湾湖景区实际，创新营销理念，形成政府引导、企业参与的宣传机制，做好南湾湖旅游营销，做强旅游品牌。
三重视社会参与，积极构建包括不同利益主体相互参与配合的旅游开发保护监督体系。优美的自然环境是南湾湖景区的重要名片，也是南湾湖景区实现可持续发展的基石。一方面南湾湖景区体制改革，要切实做好规划，强化对旅游资源的合理利用。以确实保护自然资源为基础，对景区资源环境进行有序开发、合理利用，坚持景区资源的开发利用建设与保护相结合，实现资源利用的最优化。另一方面完善景区的监督机制，设立监督委员会，积极推动景区利益相关者（如政府部门、旅游者、环保组织、当地居民等）对景区资源的监督常态化。日常监督与动态监督相结合，对任何破坏景区资源与环境的行为进行严厉的打击，坚持资源开发、保护与建设相结合，保障南湾湖景区旅游产业可持续健康发展。
四、结语
旅游景区是我国旅游业发展重要的生产力要素，是旅游吸引力的根本来源，也是旅游创汇创收的重要方面。景区作为旅游产业链中的核心部分，具有双重属性。从景区的旅游属性来说，它是一种商品，需要进入市场，体现价值，追求利益最大化；而从景区的自然属性来看，它是大自然赐给人类的一种宝贵资源，不可再生，容易遭到破坏，需要得到较好的保护，尤其是世界遗产地的景区。我国1999年出台的《旅游区(点)质量等级的划分与评定》(GB/T17775—1999)对旅游景区进行了界定。旅游区(点)是指“经县以上(含县级)行政管理部门批准设立，有统一管理机构，范围明确，具有参观、游览、度假、康乐、求知等功能，并提供相应旅游服务设施的独立单位。”
从市场的角度看，旅游景区经营具有几个方面的主要任务，即旅游景区如何吸引游客、如何为游客提供满意的服务创造利润，为企业带来经济效益；如何实施旅游景区的可持续发展，带来社会效益。旅游景区经营是指景区通过调动旅游景区相关投入要素，在有效保护旅游景区公共资源(主要是风景资源、生态资源与文物资源)的前提下，对其合理利用并追求效率最大化的营销、管理与服务。旅游景区经营的主要内容：(1)开发与利用景区内旅游资源，建设景区旅游吸引物。(2)从事旅游景区的日常经营，销售景区旅游吸引物，实现景区经营的经济、社会与环境效益，包括对旅游景区的产品设计和组合；为组合旅游产品而进行人、财、物的协调与组织；市场营销；旅游服务的提供。(3)资源保护与环境维护，培育景区持续的旅游吸引物。(4)景区的安全管理与服务质量管理，传递旅游吸引物。就是由于旅游景区的第三个任务：资源保护与环境维护，才使得其人力资源改革中情况复杂，问题较多。旅游景区由于其行业的特殊性，其要承担的社会责任比旅游相关行业比如酒店和旅行社等行业都要多，所以其人力资源改革就不是单纯的只是涉及到旅游景区一个部门的问题。
我国早期开发旅游景区主要是为了给居民提供一些休闲的场所及保护资源，其承担的社会责任多余创造经济效益，所以也就造就了景区经营不以企业为经营模式，其人力资源管理也不同于企业的管理模式。我国旅游景区飞速发展，据相关统计数据，截止2000年12月31日，我国2726户旅游景区，固定资产投资额达到3708528.92万元，景区从业人员12.3235万人，行业营业总收入2025258.19万元，行业总利润46850.45万元，利润率2.31%，全员劳动生产率达到16.43万元/人，人均实现利润0.38万元/人(资料来源2000年旅游统计年鉴)。可以说，我国旅游景区的发展正处于一个不断上升的趋势，但是与同期旅游旅游行业的其他企业相比较旅游景区是有差距的，其发展是相对缓慢的，这与我国旅游景区人力资源的管理模式是有很大的关系的。我国的饭店行业在很早之间就进行了企业所有权与人力资源管理模式的改革，同时旅行社也紧接着进行了改革，但是旅游景区行业由于其行业特点的特殊性，即资源所有权的国有性，导致其人力资源改革必然不能同饭店与旅行社行业一样进行，必然带有其特有的特点。
总之，由于社会及景区本身对景区经济效益的追求，我国现有旅游景区都在积极探索人力资源管理模式。可以这么说，我国景区的人力资源管理还比较落后，饭店业、旅行社在一开始就注重引进国外成功的人力资源管理经验和管理人才，与中国实际相结合，人力资源管理已发展得较为成熟，而国内旅游景区人力资源管理运作不甚规范。但实质上景区人力资源管理问题已经比较突出，在我国逐渐开放景区的情况下，旅游景区的人力资源管理和成本控制需要探讨出更多更科学的方法。
2景区员工管理模式存在的主要问题
2.1景区资源管理权分裂
目前，我国的旅游资源和景区分属于政府不同部门管理，这一现象在以资源保护型的自然资源和人文资源旅游景区旅游景区中尤为突出。历史文化名城及其他文物景区归口文化部门管理；国家风景名胜区，归口建设部门管理；国家森林公园归口林业部门管理；国家自然保护区，归口环保部门管理；国家地质公园,归口国土资源部门管理；国家水利风景区，归口水利部门管理等，而后期出现的一些非依靠自然资源的人造景观旅游景区企业的管理则归属工商行政管理部门管理。[1]这种分工管理格局，导致政府部门大多只能从本部门的业务角度去认识旅游景区、管理旅游景区，同时人力资源管理方面，也存在同一旅游景区员工性质不同的情况，由于对景区资源有管理权的各个部门各自派出自己部门的管理人员和服务人员对景区进行管理和旅游服务，导致人力资源管理没有统一性，这种多头的、封闭的、繁杂的管理体制，导致景区人力资源的管理陷入了困境。
2.2人力资源管理模式构建混乱
旅游景区随着旅游市场的繁荣和旅游景区经营权与所有权的分离的景区的出现，各景区开始了人力资源管理模式的在构建过程，所以人力资源管理状况出现了前所未有的混乱局面。早期，我国的旅游景区大部分都是属于自然资源依靠型的旅游景区，这些景区发展初期都属于国有企业，采用的是固定的人力资源管理模式，还处于人事管理阶段。景区管理机构重置、职能重复导致人力成本浪费严重；人力资源的管理内容、管理方式、管理方法及管理思想的一成不变。这些景区中大部分的员工都是属于“固定员工”，无论景区经营情况是否良好，员工数量、岗位等均不会变化。现阶段部分景区还在进行改革的过程中，处于摸索阶段，人力资源的管理在一个景区中出现了两套管理模式，一部分是固定的“国家固定人才”，一部分是市场上招聘来的人力资源。旅游景区人力资源管理模式的构建处于过渡的阶段。
2.3人力资源管理短期行为严重
目前，很多景区由于过多地注重社会职能，没有转变经营管理观念，景区发展缺乏战略考虑，人力资源管理也只着眼于现在，致使员工短期行为严重。员工随意破坏景区的管理程序、中层管理人员会放弃责任，景区人才流失现象严重。这一现象在基层旅游服务人员中尤其突出，从人力资源与人力成本两方面来分析，人力资源管理着眼于未来，它更多地考虑如何开发人的潜在能力，以不断提高景区的效率，尽可能利用人的创造力增加企业及社会财富为目的。
2.4激励及评价体系不完善
由于传统旅游景区属于国有单位，所以人力资源管理是固定的模式，目前这些景区的员工的评价体系尚未建立起来，没有形成良好的激励机制，导致员工积极性不高，工作效率低下，导致景区经营单位成本增高，资源浪费。景区员工干得好与坏都一样可以留在企业，同时由于企业直接管理者并没有决定员工工资高低的权利，导致员工管理难度较大。
2.5人力资源管理权力集中
旅游景区由于其属性的特殊性，其资源所有权和管理权掌握在景区主管部门中，景区的一切决策都是高度集权化的，员工对于景区决策，只有无条件地执行，景区的人力资源管理制度可能是健全的，但由于管理者的专横、主观使一切可能都是机械的、无效的，对员工的激励措施基本没有建立起来，晋升激励、工作弹性和人际沟通措施运用较少。
3对策设想
3.1给旅游景区人力资源管理权“松绑”
要让旅游景区更好地发展，政府应当对旅游景区适当的放松人力资源管理权力，比如对于国有资源为主的自然资源和人文资源景区，其社会功能是保护和研究功能，对于这样的景区则主要是对主要的核心人力资源的控制，对于部分非核心的部分可以采用外包或者其他的方式进行人力资源管理权的放宽。多给景区人力资源管理模式构建的自，才能使景区根据景区的特点进行人力资源的管理。同时只有先“松绑”景区人力资源管理的短期行为才能尽可能地避免，同时激励评价体系才能很好地构建起来。
3.2统一资源管理权
资源是旅游景区赖以生存的根本，没有资源景区就无法开展旅游活动，但是资源管理权的割裂给景区人力资源管理带来了很大的困扰，很多景区人力资源管理混乱主要就是资源所有权与管理权不清晰造成的，所以，政府应该主导形成一个资源的统一主管部门。将现有的资源的所有管理部门——林业主管部门、环境保护部门、国土资源部门管理等统一为一个相应的政府部门来进行管理。当然这需要我国的各政府部门作出相应结构的调整，同时也会涉及众多的利益体，难度肯定很大。但是这样的调整对于景区开展旅游和进行旅游从业人员管理是一个很好的事情。
3.3理清景区类型，分类进行人力资源管理模式的构建
当今旅游景点，其旅游资源都是其存在的基础与价值实现的根本。基于旅游资源价值的高低，是吸引与激发公众的旅游动机与热情之源，能够充分使旅游地区体现自身的经济效益、环境效益以及社会效益。鉴于此，针对旅游资源开展具有针对性的保护管理工作，能够有效促进景区旅游资源的可持续发展。黄龙风景名胜区（以下简称黄龙景区）这类以自然旅游资源为主的旅游目地，对旅游资源进行有效保护管理，不仅利于景区经济效益的保持与提升，还能够更好的保护地貌、水质、大气以及动植物等生态资源，从而造福后代，实现旅游资源的可持续发展。
一、黄龙景区旅游资源保护现状分析
黄龙景区位于中国四川省西北部的松潘县境内。整个景区幅员1830平方公里。因其地貌特点、景观资源以及深厚的历史传承诸因素，早在1992年就被联合国教科文组织纳入《世界自然遗产名录》，为我国的5A级旅游区。景区驰名中外的自然景观资源以全球规模最大、保存最完整的巨型露天钙华岩溶景观和丰富的动植物资源为主，如：五彩池、黄龙寺、丹云峡、雪山梁等。由于露天钙华沉积体有易碎、易风化、易氧化等特点，为了保护景区旅游资源，黄龙景区管理局确立了“规划为前提，保护为核心，管理为关键，发展为主题，人才为基础，法制为保障”的工作思路，按照景区分布状况，成立了黄龙沟保护处、牟尼沟管理处、丹云峡保护处和5个保护站；根据资源特点采取针对性措施保护生态环境，对自然地质地貌、自然水体和泉眼资源、生物多样性、矿产资源等进行有效保护；于2001年全面推行ISO14001国际环境管理体系标准，使景区的保护管理进一步走向规范化、国际化。
二、做好景区旅游资源保护工作的重要性
1.整合旅游资源，促进社会经济事业的全面进步
随着四川省和阿坝州旅游发展整体思路的调整，结合黄龙景区自然地理条件，因地制宜，大力挖掘丰富的旅游资源，不断完善市场运作机制与配套措施。从阿坝州“大九寨”的模式构建来看，全面保护与开发黄龙景区是一项庞大的系统工程，需集全州之力，其建设过程本身即是对黄龙景区自然地理、社会、经济、人才、旅游资源、发展观念的一次全面深度整合，有利于最大限度挖掘黄龙景区资源潜力和高效发挥资源优势，提升黄龙旅游资源品位。因此，全面保护与开发黄龙旅游资源将成为当地经济跨越的起点，引领经济社会和谐发展的一面旗帜。从这个意义上说，全面深度的旅游资源整合对阿坝州建成川西北生态旅游经济示范区具有重要意义。
2.提升旅游品味，促进大旅游格局尽快形成
对黄龙景区旅游资源实施全面保护与开发，重组资源、交通、主题形象等旅游要素，有利于增强黄龙景区与九寨沟、若尔盖大草原等重点景观的互动作用，促进阿坝州旅游业发展的整体推进，增强旅游产业的总体实力，打造旅游支柱产业，从而在一个较高的层面与更广的地域空间范围内，实现对阿坝州旅游资源的整合开发与市场拓展，构建一个相对完整的区域旅游网络，促进全州旅游产业大发展，实现黄龙旅游作为川西旅游重要核心的价值。
3.保障生态屏障，促进黄龙景区生态环境建设
当前阿坝州经济和社会发展的一个显著特点就是资源开发型特点与构建生态保护屏障的矛盾突出，粗放的经济增长方式将面临自身资源环境承载力和国家宏观调控政策双重制约圈。在充分认识这一矛盾的基础上，尽可能地采取保护性措施，使各类开发建设的生态环境代价做到最小化。黄龙景区作为阿坝州生态保护屏障的重要组成部分，不应该也不可能以平衡矛盾的形式来搞开发建设，而只能选择把环境保护置于更加重要的地位，通过环境治理促进经济发展，而不是先污染后治理，先破坏后修补。生态旅游的开展是以不破坏当地自然环境为前提的。对于黄龙景区这一生态环境比较脆弱的地区而言，发展生态旅游可保护当地的生态环境，也有利于促进自然生态环境的良性循环。
三、有效完善黄龙景区旅游资源保护工作
当前黄龙景区旅游资源遭到一定程度的损坏，因此应加强景区水质、大气、动植物监测保护等工作，机构、人员、资金落实到位，要切实采取立体化、全方位的保护措施。
1.合理设置景区经济指标，实现景区可持续发展
在旅游资源保护管理中，经济指标的制定与执行是最为基础且关键的工作内容之一。科学的经济指标不仅能够为景区带来经济效益，同时还能够充分体现景区的社会价值，有助于其实现生态化可持续发展。简言之，不仅造福当下，还益于未来。为了有效控制客流量，不但要合理设置景区经济指标，还要制定可行的保护措施。具体而言，需要景区旅游资源管理机构综合各项数据，包括历年旅游人数、总支出、总收入等，通过科学的权重值来给出全年经济效益预算以及各层级、各部门分支预算，通过预算安排预期工作，其中主要是对客流量进行合理?划，避免超负荷，对景区环境造成不利影响。
2.建立景区资源保护大数据库，做好旅游资源保护工作
对以自然资源为主的景区旅游资源而言，水质、大气以及动植物的保护管理工作至关重要。就当前的景区运营来说，其大部分的管理与运行资金来自自身旅游项目收入，国家以及地方财政给予的资金支持非常低。故而，在应付庞大的旅游资源保护上，因为资金缺乏问题，导致其在技术、人力等方面存在一定的缺失。为了保障水质、大气、动植物监测与保护工作的顺利开展，同时克服资金与人员缺乏压力，景区管理部门应当借鉴现代化企业的信息处理技术，依托数字技术，构建景区资源保护大数据库。就黄龙景区当前现状而言，建议委托第三方专业机构对此数据库进行建设，景区只需要提供完善、准确的相关数据，由第三方完成数据库软件的设计。然后，在自身工作人员中选择学习与接受能力强，具备一定软件知识的员工参加数据库软件的应用培训。最后通过这些人员对相关旅游资源保护管理工作人员的指导与培训，全面提升数据库管理技术在现有员工中的普及度与掌握力。通过景区旅游资源数据库，能够及时、便捷地掌握景区内水质、大气以及动植物等自然资源的实时状况，从而对其进行有效监控、管理和有效的针对性保护。
3.构建多元化保护模式，实现旅游资源科学化管理
针对当前黄龙景点单一、传统的旅游资源保护模式，相关管理部门应当积极探讨、借鉴、构建以及推行多元化的现代保护模式，从而实现科学化管理。就黄龙景区的管理现状、旅游资源特点等因素而言，多元化的保护模式主要指的是基于黄龙景区旅游资源现状，集制度管理、科学技术手段、人力资源管理等于一体的现代化保护管理模式。其中，制度管理涉及政府层面相关的立法建设以及景区自身的管理制度与办法的不断完善与实施，同时应强化执行力；科学技术手段是保护管理创新的根本，保护管理创新是现代化景区发展的必然趋势，是多元化发展的主要推动力。就当前的科技而言，主要是借助网络技术、信息技术以及软件技术构建黄龙景区自身的网络管理平台，通过平台实现高效、全面的旅游资源保护管理；人力资源管理同样对于保护管理效果起着关键性作用，通过借鉴与引入现代化的绩效考核制度、培训制度等能够全面提升景区旅游资源保护管理工作人员的工作效能，提高其责任意识，从而在人力上给与这项工作以保障。
4.引入现代化人力资源管理机制，夯实旅游资源保护人才队伍
旅游资源保护管理工作涉及内容较广，具备一定的科学性与技术性。为了确保这项工作的顺利开展，同时实现高效化管理，人才队伍是必备基础。就当前黄龙景区的人力现状而言，需要引入现代化的人力资源管理机制，从而有力夯实旅游资源保护人才队伍。具体来说，需要从以下途径来创新工作，首先，基于景区特点，建立健全自身的绩效考核制度，明确科学的考核指标，通过制度约束来强化考核执行力与效果。通过绩效考核，全面推动全员上下的工作热情，激发其责任意识，促进其不断提升自我；其次，完善培训制度。除了继续保持与完善当前的岗前培训制度，还应当开展必要的岗中培训，通过相关专业知识与技能的培训，使得旅游资源保护管理人员全面熟悉工作对象，了解?c掌握工作规律与技术。同时，不断提升自身的创新能力、学习能力以及服务水平，成为具备高素质的综合型人才。
关键词:旅游景区 行政管理 管理模式
旅游景区行政管理是旅游行政管理的一个重要内容,它直接关系到旅游景区的可持续发展。根据公共行政管理和旅游行政管理的基本理论观点,旅游景区行政管理可以初步理解为:从中央到地方的各级人民政府,通过其授权的相关旅游职能机构,依据国家有关政策法规、方针、遵循旅游景区自身的发展规律和特点,对本国、本地区的旅游景区进行总体管理和综合调控的过程。简言之,就是旅游行政部门对旅游景区的总体管理。
张听竹对风景名胜区的政府规制研究中指出,应取消地方政府对公共资源类景区的直接管理,使旅游景区变成一个小级别的行政单位,把资源保护的职能内生化,将旅游景区的所有权、管理权、经营权、收费权一体化,而刘秉升却认为旅游景区作为旅游经营单位,从事企业化经营,政府在这个过程中应加强管理的力度,尤其是法制管理、规划管理及技术管理。张凌云认为当前我国旅游景区实行行政事业性管理必须采取市场化的经营方式,推行企业化管理。张吉林在研究我国西部旅游景区管理模式时认为采用特许经营权委托的方式可能更有利于政府和企业目标的实现。
旅游景区资源特征分析
(一)景区资源垄断性特征
旅游景区位置的独特性、资源特点的唯一性、景区资产的不可分割性、游客观光体验的差异性,决定了景区的不可替代性和自然垄断性。这种自然垄断性意味着对景区经营者收费必须实施经济管制,否则,景区经营者可能滥用其垄断地位,为获取垄断利润而制定较高价格,从而损害公众利益的实现。
(二)景区资源公共物品特征
经济学研究表明,公共物品在不具有排它性的同时,根据其有无竞争性又可分为纯公共物品和准公共物品。准公共物品一个非常重要的特点就是具有“拥挤性”,即公有资源消费者的数目从零增加到某一个可能大的正数,即拥挤点时,公有资源消费就显得十分拥挤。在没有超过拥挤点的范围内,可以增加额外的消费而不会产生竞争,即每增加一个消费者的边际成本为零;当超过拥挤点之后,增加更多的消费者将减少所有消费者的效用,增加额外消费者的边际成本趋于无穷大。按照以上理论,风景名胜资源无疑属于准公共物品。
(三)景区资源外部性特征
景区资源外部性表现为旅游者的消费不仅可以给景区带来收益,而且景区所在地居民也都能从中获利。因为旅游产品不仅可以给游客带来休闲和娱乐,提高所在地区的环境质量而且带动了当地的基础设施建设,提高了当地的知名度,增加了就业机会与隐性收入,从而提高了当地的整体社会福利,旅游地整体形象的推广能大大促进当地旅游业的发展,会使旅游目的地的企业从形象推广中获得收益。
(四)景区资源信息不对称性
信息不对称性是指经济效益的双方对商品价格与质量的有关信息了解程度不一致。在选择出行旅游时,旅游目的地对旅游者来说是一个陌生的对象,旅游者在获得关于产品的信息方面处于劣势,旅游产品的提供者与需求者显然在信息方面存在着严重的信息不对称。信息不对称会导致市场竞争秩序的紊乱,甚至会出现“劣品驱逐良品”的现象。景区资源只有通过政府正确信息的才能实现资源合理利用及社会公平。
基于委托理论的旅游景区行政管理模式
(一)委托理论概述
委托理论是过去30多年里契约理论最重要的发展之一。它是20世纪60年代末70年代初一些经济学家通过深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。委托理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下,委托人如何设计最优契约激励人。委托关系也广泛地存在于旅游业中, 但是在旅游业中的研究和应用却几乎空白。
委托关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化,权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了;另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的人,他们有精力、有能力行使好被委托的权利。实际上不管是经济领域还是社会领域都普遍存在委托关系。为了使人的行为符合委托人的效用函数,委托人一方面对其人进行激励;另一方面充分发挥“经理人市场”的监督作用。
(二)委托管理模式
如果说公共型景区资源特征是旅游行政管理委托模式的必要性,那么旅游景区企业作为自主经营、自负盈亏、独立核算和承担民事义务的企业则有权利根据自己的实际以最小的投入获得最大的产出。依据委托理论,旅游景区资源行政管理过程中就产生了一系列的委托关系(如图1)。
旅游景区实施委托模式的建议
(一)完善相关法律法规
目前,国家所颁布的有关旅游区(点)经营管理上的主要法律文件有《中华人民共和国文物保护法》、《风景名胜区管理暂行条例》以及《旅游景区(点)的质量等级规划与评定》等。这些规定在一定程度上规范了旅游景区(点)的经营,促进了环境与资源的保护。但是,也应看到,随着旅游业的发展,旅游景区在旅游业中的地位、作用已经不可同日而语,其所面临的制约性因素也相继发生了变化,一些条例在立法的高度和操作性上都已无法适应旅游业发展的需要。
此外,有很多是以“暂行条例”、“暂行规定”、“暂行办法”等形式存在。这种法律的不成熟和不稳定大大削弱了旅游法律的权威性,使其对旅游活动的管理、规范、指导和保障作用等功能被大大削弱。因此,旅游行政管理部门在对现有的旅游法规、规章进行完善的基础上,对不同归口管理单位的法律法规进行整合至关重要;同时,应加强旅游行政执法的力度,统一处理旅游违法行为;此外,还可借鉴国际旅游发达国家的旅游立法经验,促进旅游法制建设的现代化和国际化进程。
(二)合理规划旅游景区
目前,在旅游景区的经营过程中,由于旅游资源大多属于公共资源,大部分经营者、管理者都只追求其经济利益,规划缺乏长远性,过度开发、先开发后治理的现象普遍存在。这就要求有关部门摒弃以往的资源导向的开发战略,转向创新规划开发。创新规划开发即景区必须面向市场、适应市场、对内部资源进行筛选加工。因此,国家相关旅
游行政部门特别是各地方政府旅游局首先应对旅游规划工作给予足够的重视。其次在规划编制单位由旅游行政部门向社会公开招标,规划编制完成后力求认真实施,使其在开发经营景区的过程中注重景区的长远发展,加强对景区资源的长远保护,将短期利益和长期利益结合起来,以实现旅游景区的可持续发展。此外,在景区的开发经营过程中要顾及到周围社区的发展,实现共赢局面。
(三)景区所有权与经营权相分离
景区景点多头管理是我国目前旅游景区发展过程中面临的一大顽疾,而其中最令人关注的就是旅游景区的所有权和经营权问题。因此,政府作为国家的最高管理者应该继续推行产权制度改革,不仅要实现政企分开,把一部分职能转让给有能力、有责任的企业和承包商,从宏观上给予企业一定的指导;而且政府应根据景区资源隶属不同的行政管理主体的现状,基于委托理论,把旅游行政管理部门应该作为国家旅游资源归口管理的唯一法人,集中行使景区的行政管理权,原有归口部门对其行为进行监督管理和委托管理。这样一来,旅游管理部门就有了明确的权限和职能,企业有了明确的责任,激发了企业的积极性和热情。
(四)改善景区投资环境以扩宽资金来源
虽然近年来地方政府越来越重视旅游业的发展,相继投入了大量资金,但是单靠政府单方面的投入是远远不够的,致使许多景区景点的开发项目得不到资金支持。因此,积极营造良好的投资环境,吸引和引导投资成为摆在地方旅游管理部门眼前的迫切问题。首先,要积极促成平等竞争的市场环境。由于中国旅游企业以中小型为主,因此个体私营经济在发展旅游业、完善旅游各个领域供给方面具有特殊意义。但是目前大多自有资本运作时,不能享受外资企业所得税方面的优惠政策。此外,在费改税之后,部分收费项目模糊,因企业而定,在这种情况下旅游企业通常要承担比其他企业重的费用负担。部分地区的相关部门巧立名目,对景区内的企业乱摊派,这就需要旅游主管部门对乱收费现象予以制止,提高企业投资的积极性,增加企业投资的信心。其次,增大银行贷款力度。旅游管理机构应该本着发展旅游业的目的对旅游项目进行细化财务分析,做可行性研究和宣传,以赢得银行的信任和支持,努力增大银行的贷款规模;再次,采用景区资源归口管理单位、企业和当地社区各出一部分资金的办法成立旅游发展专项基金,由旅游管理部门负责基金的具体运作,景区资源归口管理单位、企业和当地社区给予一定的监督以保证资金的实际用途。
(五)注重交叉地带景区的开发与管理
目前,处在交叉地带的许多景区景点,由于在行政划分上同时属于多个地区管理,导致出现了实际上的无人管理,或只从自己受益的角度规划与开发,注重局部利益,没有形成大旅游的观念。鉴于全国都存在许多处在交叉地带的旅游资源,建议在这些区域打破行政界限成立高于行政划分之上的专门的旅游发展组织,负责交叉地带旅游资源的规划与开发,地方不再对其进行直接管理,而是托管形式。该组织直属上一级旅游局并对其负责,但在景区的规划与开发过程中地方各级相关部门要给予一定的配合和支持,争取发挥特有资源的优势,实现帕累托最优的共赢局面。
(六)加强景区人力资源开发与管理
虽然目前旅游从业人员日渐增多,但其从业人员整体素质水平层次不齐。根据《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要》要求,首先制订旅游人才建设整体规划。其次,从委托理论出发,对旅游从业人员进行指定地点的集中培训,提升区域整体服务质量。此外,加强对旅游教育的管理,包括控制和调整旅游教育整体结构;强化旅游人才素质教育;加强旅游学科和课程建设等。
参考文献:
1.高鸿业.西方经济学[M].中国人民大学出版社, 2000
【关键词】旅游景区；档案建设；旅游文化；问题；对策
我国历史悠久、山川秀丽，数千年来传承下来的旅游资源数不胜数，成为了中国传统文化的一个重要组成。在当前的旅游景区建设中，将景区规划、资源开发、资源保护、旅游管理、行政管理等方面建档归案是景区在运营管理中一个重要事项，其目的是为了将景区开发与发展的全过程记录下来，将之作为具有重要参考价值的文献保存，以供后人研究。因此，景区档案既属于旅游景区历史传承的一种方式，同时也能保证景区的稳定发展。
一、关于旅游景区档案建设的概述
（一）档案的归类。1.规划建档。这一类档案主要是景区从开发之初对于各类项目设施建设的规划、论证等资料，既包括景区主体的整体布局与细节规划，也包括一些基础设施建设的明细。2.资源开发建档。这里的资源主要是指景区内存在的自然资源与人文资源这两大类，自然资源建档主要包括景区内的植被、土地、河流、野生动物等的原始档案与开发档案。而人文资源则是景区从古至今传承下来的传统建筑、文人墨迹、书画作品、碑刻壁画等的原始档案以及开发档案。3.环境保护建档。这里的环境同样包括自然环境与人文环境，即景区资源保护、动植物保护、污染监测保护、人工绿化以及人文资源保护等相关规划、措施、细则的档案建设。4.景区管理建档。这一类档案建设内容较为繁杂，主要包含了基础项目的档案、旅游秩序规定的档案、景区纪念品的相关档案、票据档案、举行的特色活动档案、名人到此旅游的档案等。景区管理建档是档案建设的主体部分，且需要不断更新，做到与时俱进。5.行政管理建档。这类档案是针对旅游景区行政建设中所使用到的材料、文件等进行建档，例如人力资源管理档案、财务支出审计、景区评估等。
（二）旅游景区建档的重要性。1.为加强旅游景区的管理提供了依据。通过将景区发展过程中涉及到的管理细节记录在案，能够为景区管理提供有效的参考。根据分析这些档案，能够发现在管理过程中存在的不足，并及时调整管理方针，保证景区管理的科学性与先进性。2.能够保证景区的稳定高效发展。当前，我国对景区质量作了分级，因此游客在衡量一个景区好坏时往往先看其质量等级。而国家针对景区质量等级的划分也设定了不同的指标，除了基本的经济效益之外，还注重对环境效益与社会效益的评定。而对景区环境保护、资源开发等方面进行建档归案，能够给管理方提供足够的研究材料，从而为景区的发展指明方向。与此同时，这些档案在申遗、等级评定时也会发挥重要的作用。3.是景区文化传承、传播的重要有效方式。一方面，旅游景区的档案建设囊括了景区开发建设的方方面面，不仅仅是景区当前的发展资料，还包括了其历史渊源、人文资源等。在原有的基础上不断丰富景区文化，有利于文化的传承。另一方面，景区管理方在对外宣传时往往会公开一些档案，通过这些档案能够让大众了解景区的历史文化与精神财富，从而达到良好的宣传效果，以吸引更多的游客。4.能够进一步促进景区的开发。旅游景区吸引游客的不仅仅是优美的自然景观，还包含了其中所蕴藏的人文精神与历史价值。而景区档案建设注重的是景区人文方面的建设，是一种延续景区历史的做法。在档案建设的过程中能够帮助景区管理方进一步挖掘旅游资源中所潜藏的历史文化价值，从而为打造具有独特性的旅游资源提供依据，有利于景区的后续发展。5.能够促进景区经济效益的不断提升。对于特定景区来说，档案建设并不仅仅是一种历史记录的方式，更能够成为旅游的直接消费品。例如抗战纪念馆中的展览馆就是依据从档案中所提取的信息而建立的。再如根据档案记载而发行的纪念图册，同样能够成为特色旅游中的一个消费热点。除此之外，档案的建设能够为旅游景区的后续建设提供一定的依据，通过对其他景点档案的分析来提炼出对本景区有效的观点，从而招揽更多的参观者，促进经济效益的提升。
二、当前景区档案建设的现状
（一）信息化程度不高。随着现代信息技术的不断发展，在当前许多景区建设中都借助了科技的优势，出现了“旅游信息产业”这一新兴的产业。但是在景区档案建设中信息技术的应用效率却十分低下，相关软硬件设施设备建设相对滞后，档案信息化建设没有完全实现，其中景区档案数字化管理较为落后，开发程度极低，不方便查阅，致使档案建设效率不高。
（二）档案没有得到有效的利用。由于旅游景区不断开发建设，档案收集整理的数量与种类也在不断更新，尽管景区的档案建设工作一直按照相关规定进行着，但是大部分档案却没有得到有效的利用。档案的建设能够反映出景区在开发与发展的过程中存在的问题。但是如果管理部门对景区档案不重视，不能有效利用档案对景点的文化历史等内涵进行开发，就会使得一些较为严重的错误被忽视，在做决定时没有充分的依据作为支撑，从而影响景区的稳定发展。
（三）档案管理制度不够健全。首先，由于景区档案数量大、种类多，还没有一套完整的政策法规。因此不同地方对旅游档案建设的要求不同，各地方建档时五花八门，使得在管理过程中需要耗费大量的人力物力，而许多景区管理方对这方面不够重视，没有制定科学合理的管理制度，导致档案建设时人力资源分散。其次，由于责任划分不够明确，在对不同档案进行整理时，很可能将重要的档案分散开来整理，容易造成档案记录出错。最后，档案存放保管不利，由于档案建设信息化程度不高、发展落后，再加上部分流传下来的古代档案不易保存，因此当前许多景区的档案都是纸质的，可能会因为人为的原因导致档案的丢失、破损。
[摘要]水利风景区有一定的特殊性，由于对其开发原则认识不足，导致了旅游开发中的诸多问题，如功能把握失准、水生态环境遭到破坏、产品缺乏特色及管理混乱低效等。在对上述问题进行分析的基础上，从加强规划、可持续用水、深挖特色、提升管理等方面提出了有利于我国水利风景区旅游开发的若干对策。
[关键词］水利旅游；水利风景资源；水利风景区；旅游开发；问题；对策
近些年来，以“水利部门管理范围内的水域、水工程及水文化景观”为主要吸引物的水利风景区由于迎合了人们的“亲水”习性，在我国得到了较快发展。水利风景区的开发不仅激活了水利经济，拉动了区域经济发展，而且在维护工程安全、保护生态及改善环境方面也发挥着重要的作用。然而，囿于我国当前整体旅游发展不成熟的环境，以及对水利风景资源的特殊性认识不足，水利风景区的开发也存在很多问题。有必要结合水利风景区的特点，对旅游开发中的问题加以分析，以利于水利风景区的健康发展。
一、水利旅游渊源与我国水利风景资源概况
(一)水利旅游含义及渊源
水利旅游是指以水域(体)或水利工程及相关联的岸地、岛屿、林草、建筑等自然景观和人文景观为主体吸引物的一种旅游产品形式。
水利(工程)与旅游的关系源远流长。早在我国春秋时代便有水运的记载，后来随着漕运的发展，形成了四通八达的水运网。这些发达的水路交通在促进古代商贸发展的同时，也方便了人们的旅游往来。以都江堰、京杭大运河为杰出代表的我国古代水利工程成为当时人们游历的可能去处，今天已然成为著名的旅游胜地。
到了现代，尤其是建国后，我国水利事业得到全面发展。截至20世纪90年代末，全国各地先后修建了水利水电工程近10万个，这些工程不仅在防洪灌溉、供水发电、航运养殖方面发挥着巨大的综合效益，也以特有的资源与景观形态为旅游开发创造了条件。
我国真正意义上的水利旅游萌发于20世纪80年代初期，基本上与我国旅游业的发展历史同步；进入90年代，随着国内旅游的日益火爆，水利旅游才逐渐焕发出蓬勃的生机。以长江三峡、红旗渠为代表的一大批水利风景资源已成为倍受游客青睐的旅游地。
(二)我国水利风景资源概况
水利风景资源是指江河湖海、涧溪泉瀑、水库湿地等水域及相关联的水利工程、周边环境等能对人产生吸引力的自然景观和人文景观。我国水利风景资源十分丰富。在我国广袤的国土上，江河纵横，河流众多。据统计，我国流域面积100平方公里以上的河流有5万多条，水面面积10平方公里以上的湖泊有600多个，此外还有大量的冰川、瀑布及遍布大江南北的湿地等[1]。为了兴利除害，我国在建国后又修建了大量水库、堤防及众多的灌区、水土流失治理区[2]。这些水利工程在发挥基本功能的同时，也形成了大量的水利风景资源。
水利风景资源多位于生态环境良好地域，域内山水秀丽，且富有人文气息，非常迎合当今人们回归自然的心理需求。宏伟的水利工程本身就是一道靓丽风景线，成为吸引旅游者的核心资源；富有特色的山水资源为观光、休闲、度假等产品的开发奠定了基础；丰富的历史文化底蕴、独特的人文景观优势，为开展众多的旅游项目提供了绝佳去处。以水利风景资源为核心吸引物的水利风景区正成为众多旅游者向往的旅游胜地。
二、水利风景区的评审及开发原则
(一)水利风景区的评审及开发意义
水利风景区是指以水域(体)或水利工程为依托，具有一定规模和质量的风景资源与环境条件，可以开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育活动的区域[3]。为科学合理地开发和保护水利风景资源，规范水利旅游的发展，水利部于2001年7月成立了水利风景区评审委员会，开始水利风景区的评审工作，当年公布了第一批18家部级水利风景区名单。截至2006年8月，水利部已先后公布6批部级水利风景区名单。至此，我国6年时间内已批准设立234个“国家水利风景区”，全国近千个省级水利风景区，我国水利风景区建设与发展已初具规模[2]。
从实践成效看，水利风景区的开发不仅保护水源、修复生态、维护工程安全，更因水利旅游的经济乘数效应，带动了水利多种经营的全面发展。2004年，在全国1000多个水利风景区中，仅139个“国家水利风景区”单位的131个景区旅游收入就达7．50亿元，多种经营总收入11．72亿元[2]。由此，既缓解了景区所在水管单位经费不足、负担过重的矛盾，还促进了当地经济的发展。
(二)水利风景区的开发原则
水利风景区是旅游景区的一种特殊类型。我国传统水利以兴利除害、防洪灌溉、供水发电为主，在最初设计时较少考虑旅游功能[4]，只是随着这些年来旅游业的快速发展，旅游才作为水利工程的一项副业得以开发。所以，水利旅游有其特殊性，主要表现为：(1)水利设施的主导功能是其社会及生态功能，旅游开发必然受水利主导功能的制约；(2)水利风景区的核心要素是“水”，旅游开发很易造成水生态环境的破坏；(3)景观上多为大坝、堤塘等水利工程及水面而略显单调，需要提炼人文景观的主题；(4)在地域形态上，往往呈线状和面状延展，一般受多个行政区管辖，管理主体难以确定。
正因为水利旅游有其特殊性，所以在水利风景区的规划与开发中，必须把握以下几个原则：(1)在旅游开发建设中，要确保水利工程的安全正常运行；(2)要保护水生态环境，做到可持续用水，尽可能减少水体污染；(3)要深度挖掘水利工程文化和当地特色文化，改变水利风景区“千地一面”的形象；(4)在所有权和管理体制上，应以水利部门管理为主，协调旅游部门和当地政府共同参与管理[5]。
三、我国水利风景区旅游开发中存在的问题
我国开展水利旅游较晚，水利部门对旅游资源的开发利用存在天然不足，旅游部门对水利资源的管理保护也知之不多，而两者在利益机制上又难以协调，造成旅游开发中诸多问题。
1．功能把握失准
在目前水利风景区的旅游规划与开发中，水利工程自身的功能往往没有得到足够重视和正确把握。例如，一些规划无视水利工程的防洪功能，在泄洪区规划度假别墅，严重影响了水库功能的正常发挥；还有一些具有水源地功能的水资源被错误地用于旅游开发，不仅影响了当地居民的生活用水质量，还可能造成投资浪费。出现这种状况的主要原因是有关部门在做旅游规划时缺乏与横向的相邻规划和纵向的高层规划进行有机的衔接，导致对水利旅游地功能把握失准，从而造成旅游规划与开发中的“一厢情愿”。
2．水生态环境遭到破坏
纵观水利风景区的旅游规划和开发失误，多数是没处理好旅游开发与水生态环境保护的关系。盲目开发、管理不善，致使水库水体承受机动船、网箱养鱼及废物排泄的压力，超过水体的环境容量极限，从而使水质遭受污染，增大了库区的淤积量，加重了水库的病害；对河湖、湿地的过度开发，造成水质下降、水量减少、湿地面积缩小，不仅破坏了生态环境，而且还严重影响了人们的正常生产生活。造成这种状况的原因是有关部门缺乏对可持续发展的资源保护观的深刻认识，仍在走“先污染，后治理”的老路。
3．旅游产品缺乏特色
旅游产品单一、缺乏特色是目前水利风景区旅游规划与开发中的一个主要问题。水上旅游活动项目多有雷同，具备参与性和竞技性等特点的旅游项目较少；此外，旅游开发深度也不够，有关水下和空中旅游的开发仍处于探索阶段，还未形成水、陆、空的立体开发格局；对水利风景区的人文旅游资源缺乏挖掘，已开发的旅游产品也只停留在表象层面，难以诠释水利文化的核心内涵。造成这些状况的原因是有关单位缺乏对水利风景资源特点的清醒认识，缺乏创新意识。
4．管理混乱低效
我国水利风景资源的产权虽归国家所有，实为水利行政部门所代管。由于水利部门对旅游资源的开发管理存在天然不足，且又难以和旅游部门在合作利益机制上达成协调，造成水利旅游的难管局面。另外，水利风景资源在地域形态上，往往呈线状和面状延展，多隶属于几个相邻行政区，各地方政府部门在利益驱动下也会积极参与管理，从而造成“多头管理”，表现为各自为政、独自开发、缺少协调统一性。
四、我国水利风景区旅游开发的对策思考
1．旅游规划应以保证水利功能的正常发挥为前提
要严格做到“规划先于开发”，且旅游规划必须在充分考虑水利功能的基础上作出，即要在保证水利工程设施正常运行的前提下，考虑旅游功能的发挥；应根据水利风景区的资源特点，作出相对应的符合资源特点的规划，如供水型水库应定位于生态观光，自然河湖与湿地则要尽量少建或不建旅游设施等[6]。另外，还要加强旅游规划与横向的相邻规划和纵向的高层规划的衔接，把水利风景区建设同水利工程建设与管理，同水土保持与水环境建设密切结合。
2．旅游开发应以实现水资源的可持续利用为目的
“水”是水利风景区得以存在和发展的核心要素。要在规划中体现可持续发展的理念，保证满足水生态环境保护的基本要求，有利于加强水利风景资源的综合开发利用与保护管理，做到环保用水、节约用水、循环用水，尽可能减少水体污染[7]。在旅游开发中，必须考虑水生态环境的承载力，把握区域生态状况、水利设施条件和功能及环境质量，不能过度开发。
3．旅游产品设计要突出水利风景资源的特色
除了宏伟的大坝和宽阔的水面，水利风景区吸引人的地方还在于人类治水的工程文化和当地的特色文化，这恰是当前水利风景区旅游开发的薄弱环节。特别是在水库型景区，宏伟的水利工程一般都是一方最大的建筑，它巨大的体型、空间组合和综合功能是人类改造自然、驯服水害能力的充分体现，具有无可比拟的工程技术人文价值，把这些治水文化、工程文化和当地特色文化深度挖掘、巧妙组合，展示给旅游者，必然会给游客一种别样的感受[8]。
4．旅游管理方面要加强水利部门和旅游部门的协调
灵山风景名胜资源保护的调查与思考课题组组长：张新华课题组成员：杨国华 孙黎英执 笔 人：张新华风景名胜资源是景区赖以生存的先决条件，是风景区的生命和灵魂。在新的形势下，如何坚持和落实科学发展观，统筹资源和区域发展，切实保护好风景名胜资源，促进旅游经济发展，是灵山风景名胜区和谐发展所面临的重大问题。在继续深入学习实践科学发展观活动中，我局把学习实践活动和灵山景区的保护与建设紧密结合起来，成立了课题专题调研小组，通过实地调研、查阅资料、召开座谈会等形式，开展了以“灵山风景名胜资源保护的调查与思考”实践活动，下面是本课题调研活动的调查与思考。一、灵山风景名胜区简介灵山，唐代杜光庭著《洞天福地岳渎名山记》，称其为灵应山，意为有求必应。宋代，张君房著《云笈七签》有“灵山在信州上饶县北，墨真人治之”和“天下第三十三福地”的记载。灵山素有“华夏第一龙脊，灵应逍遥福地”之称。20__年10月,灵山被省政府批准为省级风景名胜区，景区总面积160平方公里。20__年5月，灵山启动申报部级风景名胜区工作。灵山景区距上饶市区25公里，两小时车程内有三清山、婺源、龟峰、龙虎山、武夷山等著名旅游风景区，灵山位于这些著名景区连接线的中心区域，区位优势十分明显。二、灵山风景名胜资源保护的历史回顾灵山，自然风光旖旎，人文底蕴深厚。但由于历史和地理原因，千百年来，灵山历尽沧桑，饱经战火和人为的蹂躏，自然和人文景观遭到不同程度的破坏，更未得到应有的开发，使它独具风采的旖旎风光，长久以来一直似深藏的璞玉、蒙尘的宝珠而被忽略。宋代著名词人辛弃疾在他的著名词作《沁园春·灵山齐庵赋》中描写灵山“雄深雅健，如对文章太史公”，“检校长身十万松”，“在龙蛇影外，风雨声中”。当时辛弃疾在灵山齐庵小住，面对的是灵山无边无垠的高大、葱郁的松树林，在他的小屋中，看到的是灵山状如龙蛇般盘屈的松影，听到的是声如风雨的万壑松涛，给我们描绘的是当时苍松掩映，奇石峥嵘的灵山景象。辛弃疾还在他的另一首《归朝欢》词序中说 ：“灵山齐庵菖蒲港，皆长松茂林。” 这说明连绵不断的茂密森林，是当时灵山的一大景色。灵山是座多难的山，灵山遭受破坏，从古至今，一直没有停歇。宋代王安石在他的诗作中写道：“灵山宁与世为仇？斤斧侵凌自不休。冰玉此来闻长价，市人无数起相雠。”描写的就是当时人民竞相在灵山无序开采水晶的混乱场面。灵山还饱受了战火的蹂躏。唐代黄巢起义军曾经驻扎在灵山；明代姚源聚众反抗朝庭，屯兵于灵山达2千有余；至第二次国内革命战争时期，率领红十军和栗裕率领挺进师又转战于灵山境内。战事不断，使灵山屡遭火焚，弹痕累累，山上的森林植被遭破坏，遍布灵山的99座宫、观、殿、宇大部分毁于战火。解放以后，国家提出大炼钢铁，灵山上的树木，先是被大量砍伐，用来烧炭炼铁，后又成为农家柴薪，一茬茬屡遭摧残。期间，灵山著名的标志性自然奇观——石人公景观被当成“破四旧”炸毁，境内的许多古雕塑，也惨遭破坏。改革开放以后，一大批福建、浙江客商涌进灵山，大量开采花岗岩，对灵山的资源破坏十分严重。与此同时，灵山周边的当地居民，“觉悟”到灵山的石头也能变成“金”，于是“处处点火”，漫山遍野无序开采，对风景资源的破坏更为严重。如望仙著名的洋西蛤蟆石景观，就被当地采石者破坏殆尽；龙骨山、迷仙坛、老鸦尖擂鼓石、灵鹫峰等也不同程度遭到破坏。20__年以后，上饶县委、县政府对灵山风景名胜资源的认识不断提高，果断采取措施，制定了一系列政策，把灵山列为县级风景名胜区，并积极向上申报省级风景名胜区，下发和张贴了“关于加强灵山旅游资源保护的通告”，多次组织国土、旅游、公安、林业、建设等部门和望仙、清水等乡镇进行集中整治，取缔非法开采花岗岩矿山50余家，拆除违章建筑10多处。整个灵山的资源保护明显好转。然而，由于体制和机制原因，灵山景区内的矿业企业并没有得到根本整治，景区保护和管理工作“九龙治水”。加上部分当地居民和少数乡村干部对旅游开发的前景信心不足，认为旅游开发遥遥无期，而开山采石眼前就能获得巨大收益，于是一些偷开矿石、滥砍树木的现象又死灰复燃。同时，前些年就进驻景区内的矿山开采和加工企业，眼见景区管理将越来越规范，纷纷提前乘机加大了开采的进度，造成景区内环境日益恶化。三、灵山风景名胜资源保护现状为了加强对灵山风景名胜资源的保护，合理开发和利用灵山，实现灵山的可持续发展，达到永续利用的目的，近年来特别是去年以来，上饶县委县政府多措并举，全面加强了灵山风景名胜区的保护和建设。20__年，江西省政府批准灵山列为省级风景名胜区,灵山的保护走上法制化轨道。为了根治灵山保护沉积多年的顽疾，去年7月份以来，上饶县把灵山景区环境的保护和治理作为工作的重中之重，县委书记张鸿星、县长张祯祥亲自动员部署，多次召开现场会进行部署。去年11月29日，上饶县召开灵山风景名胜区矿业企业整治工作动员大会，号召全县广大干群和灵山景区内各矿业企业主积极投身保护灵山风景名胜资源工作中，加大整治灵山风景名胜区矿业企业的力度，以实际行动保护灵山的生态环境，实现灵山旅游资源的有序利用。这次整治，水利、林业、国土、环保、 安监、公安、旅游等多部门全力参与，这是在灵山风景名胜区整治力度最大，持续时间最长，工作效果最好的一次综合整治。截至去年12月底，灵山景区内29家矿石开采企业已全部停止生产，70多家石材加工企业逐步有序退出。在加大行政保护的同时，上饶县加强了景区的规划保护，在景区建设过程中，做到以规划为龙头。20__年12月，上饶县政府委托江西省城乡规划设计研究院组织编制了《灵山风景名胜区总体规划》，这个总体规划于今年3月份顺利通过了省级专家组评审并报省政府批准。尔后，又聘请编制单位编制完成了《灵山风景名胜区资源调查和评价报告》。同时，上饶县以《灵山风景名胜区总体规划》为纲，按照“统一规划、分期实施”的要求，聘请专家领衔的设计单位编制水晶山、石人殿景区和服务区的修建性详细规划，用规划总揽全局，确保规划的科学性、严肃性和权威性。今年5月，灵山正式启动申报部级风景名胜区工作，这对灵山的资源保护提出了更高的要求。面对新的要求，上饶县出台了《关于加强灵山景区20__年旅游保护与建设工作的实施意见》，将灵山的保护与建设提上了一个全新的高度。在灵山申报部级风景名胜区推进工作指挥部的统一指挥和灵山景区管委会的协调下，结合申报工作对灵山风景名胜区实行边申报边保护，边申报边建设，以申报促保护，以申报促建设，以申报促提高。但是，由于体制和机制原因，对灵山的管理仍然存在不少漏洞，景区内“九龙治水”的现状没有改变，非法建房、盗挖盗采、乱砍滥伐等现象仍然存在。四、目前存在的主要问题虽然近年来灵山保护工作逐年好转，但是不可否认的是，目前仍然存在很多不足，主要表现在：一是思想认识有差距。20__年，县委、县政府决定成立灵山风景名胜区管委会，其目的是以灵山为龙头，整合全县旅游资源,做大做强全县旅游业。如果旅游资源得不到保护，这一目标将难以实现，我们的干部群众，尤其是干部如果不能跟县委、县政府保持高度的一致，灵山的发展将是一句空话，如果我们认识不到资源的不可再生性、不可移动性、不可替代性，我们就没有保护资源的自觉性，如果我们不保护好灵山风景名胜资源，灵山风景名胜区也就不可能做大做强。二是传统观念难改变。多年来，景区群众依靠石材开采和在石材开采企业里打工发家致富，生活逐步改善。在没有寻找到新的经济增长途径之前，这一观念难以转变，另一方面，景区人民祖祖辈辈住在山里做饭用薪，取暖用柴的观念，也难以改变。如果这种观念和生活方式得不到改变，景区资源保护也就得不到有效保障。三是管理体制还不顺。目前，灵山管委会与县旅游局合署办公，没有固定的经费来源，没有人员编制，没有对景区内人事的管理权。景区的林业归林业部门管，水利归水利部门管，矿产归国土部门管，景区的管理实际上是“九龙治水”，管理混乱。四是眼前利益在作怪。由于去年以来，景区内的矿业开采企业被关停以后，区内的石材的行情马上水涨船高，价位由原来的平均400元/方飙升至目前的1200元/方，出现了前所未有的高利润、高回报的好形势，利益的驱动让景区居民有些眼红了，手脚也管不住了，于是大量的盗挖盗采现象又出现了。五是景区监管不到位。目前的这种形势下，由于管委会还没有真正组建和运作起来，景区内各乡镇应作为管理主体切实担负起管理责任。但是一些乡镇只顾眼前利益甚至充当保护伞，对非法开采和盗挖盗采现象听之任之，对乱砍滥伐现象睁一只眼闭一只眼，放任自流，使大量资源继续遭到破坏。五、加强灵山风景名胜资源保护的一些建议如何解决以上几方面问题，使保护风景名胜资源的措施落到实处，我认为应从以下几个方面着手：一要加强宣传教育。转变传统思维定式首先是要教育干部。如果我们干部的认识跟不上，就不可能统一思想，统一行动，景区建设就没有向心力、凝聚力，就不可能形成合力而协调发展；如果我们干部的认识跟不上，谁去教育景区居民，引导景区居民、管理景区居民，景区居民的认识不能统一，封山育林、保护资源将显得苍白无力；如果不形成干群一条心的局面，禁止乱砍滥伐将是一纸空文，不打一场相对持久的人民战争，保护资源不可能得到实效。所以我们要利用各种宣传工具和手段，多途径、多方式地宣传保护森林资源对景区发展和建设的重要性，真正做到家喻户晓，人人皆知，全面增强全民保护资源的意识。二要切实解决与景区居民生产、生活密切相关的问题。生存是人的本能，利益是永远的话题。家庭经济如何增长、生活用柴等问题如何解决是摆在我们面前的当务之急，要想转变景区居民的传统观念，必须寻求新的经济增长途径，必须寻找新的生活替代能源。我认为可从以下途径逐步解决，一方面要加大对景区基础设施的投入和建设力度，大力发展旅游业，同时鼓励景区居民发展旅游观光农业，从事与旅游相关的餐饮服务业、交通运输业、维修、摄影、摄像、电子技术等行业，在提升景区服务水平和能力的同时为景区人民增加收入。另一方面在农村新能源建设运用上寻找途径。如沼气池的建设要逐步扩大用户，也鼓励部分农户改柴用煤、改柴用电、改柴用气，并尽可能地给予一定的经济补偿或出台一系列奖励政策。同时，所有单位和集镇居民必须限时改灶用煤，实行一刀切实现集镇生产生活无柴化。县委、县政府要在农村新能源建设及运用上给予政策倾斜和资金支持。通过这些手段和方法，逐步转变居民耗用林木资源作原（燃）料的传统做法，真正达到保护资源的目的。三要尽快理顺体制，走活一盘棋。尽快组建实质性的副县级管委会，理顺其管理体制，加大对景区的管理力度，对景区资源的保护和管理具有十分重要的 意义。只有组建好管委会，赋予管委会责、权、利相统一的管理运行机制，将景区范围纳入管委会统一管理，才能使景区管理拧成一股绳，上下一条心。因此要尽快理顺景区管理体制，让景区早日走上统一管理、统一规划建设的轨道上来。四要注重景区的立法和执法。尽管国务院、建设部、省政府、县政府就风景名胜区管理而颁布的各类法规性文件有很多。主要有国务院同意、建设部批准的《风景名胜区条例》、《江西省风景名胜区管理办法》、《灵山风景名胜区总体规划》及《关于加强灵山风景名胜区资源保护的通告》等各项法规已经颁布，但多年来对景区的保护和管理所起到的作用不大，收效甚微，没有真正按文件执法，即使真正按文件规定执法，因执法主体不明确，导致看得见管不着，能执法、管得住的看不见。这些文件有些如同虚设，相应的作用没有得到发挥，究其根本原因是法制不全、执法不严。因此，只有做到有法必依、违法必究、执法必严，且在今后的管理中，落实各级责任，实行严格的责任追究制，使执法必严落实到实处。破坏景区资源的行为才能得到制止，景区资源才能得到有效保护。五要建立健全资源管理网络。完善的、能制约的、健全的管理网络是景区资源保护的基础，各级一把手负总责，齐抓共管，共同参与是资源保护的前提，建立管理专业机构是保护景区资源的保障。景区的各级干部群众齐抓共管，打一场持久的、全面的人民战争，景区资源的保护才能落到实处。六要加大加快景区及中心集镇的建设力度。只有发展景区的经济，才能给景区人民带来更多的实惠，从而从根本上转变传统的思想观念。一方面各级干部要牢固树立办大旅游的观念，立足于景区的长远发展，充分认识到景区资源保护在确保景区可持续发展中的重要性和紧迫感，切实担负起保护灵山资源的重任；另一方面鼓励景区人民从事第三产业，减少核心景区居住人口。对核心景区居住人口要采取鼓励政策，让他们迁入集镇，既可减轻核心景区管理压力，又可繁荣集镇市场，活跃集镇经济。稳定是发展的基础。只有景区人民的切身利益得到解决，景区社会才会稳定，景区人民才能安居乐业、才能形成共识，才会真正从心底里理解和支持灵山的旅游开发，灵山的发展才能顺利。
关键词：风景资源；环境影响；绿化；管理
中图分类号：TU985.13 文献标识码：A
引言
风景资源是指具有观赏、文化、科学价值的自然景观资源或文化古迹。目前，风景资源的地位角色变得更加重要了，人们对风景资源的认识程度决定了其对风景资源的利用程度。现在我们有必要加强对风景资源的认识，科学分析、合理利用，探究出一条处理人与风景资源协调发展的道路。从而充分的利用风景资源，促进人与自然和谐相处。
第一章 风景资源的概述
1.1风景资源的概念
风景是自然界体系和社会界体系优化结合的美的环境，包括自然风景资源和人文风景资源两种。其中自然风景资源主要包括自然界中的山河、湖海、地貌、森林、特殊地质等自然景观，人文风景资源则主要包括文物古迹、纪念地、历史遗址、园林、建筑等，具有丰富的观赏、文化或科学研究价值，是自然界和人类社会中客观存在的一种物质。风景资源以其独特的文化、观赏、科学研究价值，以不同的形式存在与我们的自然与社会之中。[ 方伟.风景资源的环境影响与管理[J].硅谷,2009,(8):166-166.]
1.2发展保护风景资源的意义
发展和保护风景资源意义重大，无论是对发展经济还是保护生态，科学研究等都起着举足轻重的作用，其中主要包括：第一，发展保护风景资源有利于科学研究。风景资源在人们对地球发展的研究中起到了重要的作用，同时能够起到较好的教育作用；第二，风景资源还有很好的教育价值，利用风景资源的美景，给人以美的享受，同时可以对人们的审美有很大的提高；第三，风景资源具有较好的经济价值。利用风景资源开发旅游业，充分利用自然资源，可以带动当地的经济发展，促进当地的基础设施的建设，拉动其他产业的发展，同时也是可持续发展的一种重要手段。
1.3风景资源环境影响的现状
在过去的一段时间里，人们对风景资源的重视不够，使得人们对于环境的开发一直是征服、占有式的开发，对环境、风景资源的破坏很大。随着近几年来人们对环境的认识发生了改变，人们对环境资源的利用方式向协调发展，人与自然和谐相处转变。尽管人们对于风景资源的保护已经有一定的认识了，但在风景资源环境影响管理中仍然存在着较多的问题亟待我们解决，形势仍不容乐观。
第二章 风景资源环境影响管理存在的问题
风景资源是珍贵的自然资源，随着对自然资源的更进一步的认识。人们深刻的感觉到风景资源在自然资源和人们生活中的重要作用。风景资源作为具有科学、文化、艺术等多重价值的资源，其重要性可见一斑。风景资源遭到破坏，将会对自然环境和人类社会的生活产生巨大的影响。尽管人们加强了对风景资源的关注，但其现状仍不容我们乐观对待，主要出现了以下几点问题：
2.1监控预警体系不完善
在风景资源的保护中监控预警体系不完善，对风景资源的保护系统不完整。[ 刘骏,蒲蔚然.风景资源-旅游资源-旅游产品--小议市场经济条件下风景资源开发模式[J].重庆建筑大学学报,2004,26(1):20-24. ]其主要原因包括：第一，环境资源的发展与对其保护不同步，人们刚刚从征服自然的角色中转变过来，对风景资源的保护管理处于起步阶段，对其保护机制还很不健全；第二，缺乏完善的规范制度作支撑，没有完整的规章制度，监督就不会完善，从而完不成对环境的监控预警。
风景资源中出现的监控预警体系不完善的问题，对风景资源的保护起了极大的阻碍作用。由于监控预警体系不完善，人们很难对风景资源中出现的问题作出有效地判断，同时对于风景资源中可能出现的问题，人们也不能及时的作出预测。除此之外，由于监控体系的不完善，人们对于风景资源的破坏也对环境造成了极大的影响。监控预警体系的不完善是造成风景资源损失的一个重要的原因。
2.2绿化工程设计与落实不到位
绿化工程设计不到位，工程得不到落实也是制约风景资源保护发展的一个重要因素。究其原因主要包括：第一，绿化工程的设计未能与风景资源、环境资源的保护发展同步。在开发利用风景资源的前就应该做好配套绿化工程的设计工作，做到开发与设计同步，方能使得风景资源的开发和保护与社会绿化相适应[ 杨振之,马治鸾,陈谨等.我国风景资源产权及其管理的法律问题--兼论西部民族地区风景资源管理[J].旅游学刊,2002,17(4):39-44.]；第二，由于监管制度的不健全，导致绿化工程落实不到位。风景资源开发中，绿化工程不能落实使得风景资源的开发和保护不能按照原计划进行，达不到预想中保护风景资源，开发利用风景资源的目的。
绿化工程设计与落实不到位对风景资源的开发和利用产生巨大的影响。绿化工程不能与风景资源的开发同步发展可能会导致绿化跟不上开发的脚步，如果绿化工程没有在风景资源的开发前设计好的话，绿化工程的建设将不能与风景资源协调一致。绿化工程不落实，风景资源的开发过程中就得不到保护。绿化工程是保证风景资源合理发展，合理保护的重要基础。
2.3风景园林项目设计的不科学
风景园林项目设计不科学也会对风景资源的开发和保护起到消极的作用，而导致风景园林设计不科学主要包括以下原因：第一，风景园林设计缺乏专门的人才，由于对风景园林的人才的缺失，在风景园林建设上缺乏创新性与科学性，项目设计不科学将会制约风景园林的建设与发展[ 王凤翔,夏建军.环境影响管理与陕西水能资源的有序开发[J].中国水能及电气化,2007,(3):11-14.]；第二，风景园林项目设计缺乏规范的要求缺乏规范性支撑；第三，在基本设施建设管理中忽视了风景园林的建设，没有考虑到环境的影响，在设计风景园林时应充分考虑其周边的环境，所建设的风景园林应与环境相适应，如果园林设计与环境不一致，那么将会是建设与自然环境不协调，势必会影响两者的发展。
风景园林设计不科学，使其与环境不相适应。项目设计不够科学合理，其与环境就不能协调一致，协调融洽的环境能够与风景园林设计相得益彰，凸显风景园林的特色，同时适合这个环境的风景园林也能够将环境改变的更好。倘若两者互不相容，环境将会对风景园林的建设与发展起到致约作用，而风景园林也会对环境的平衡造成一定的损坏。
2.4保护风景资源的意识薄弱
保护风景资源的意识薄弱是目前人们开发、保护风景园林所面临的一大障碍。其主要原因包括：第一，人们还没有形成保护风景园林的意识。尽管人们正在从对自然的征服向与自然和谐相处中转变，但在绝大多数人中，对风景资源的保护意识还没有形成，或者对风景资源的保护还不是很重视；第二，人们对风景资源的保护的宣传力度不够，宣传力度达不到，人们的对风景资源的认识不够，因此对保护风景资源的意识也相对淡薄；第三，人们迫切开发利用风景资源而忽视了对其保护，一味的追求风景资源所带来的经济利益，而忽视了大力开发风景资源带来的后果。
淡薄的保护意识，势必会使人们在开发利用风景资源中对风景资源造成严重的破坏。保护意识不足，对风景资源的认识不够，人们单纯追逐风景资源所带来的经济利益等等，最终只会使得风景资源越来越稀缺。缺乏对风景资源的保护意识，从根本上抽取了发展风景资源的基石。[ 巩劼,陆林.旅游环境影响研究进展与启示[J].自然资源学报,2007,22(4):545-556.
]
第三章 优化风景资源环境影响管理
风景资源是具有科学、文化等多种价值的珍贵资源。是人们接触自然环境，研究探索环境的一条纽带。但在目前对风景资源的开发利用中存在着各种各样的问题，我们要针对发现的问题，优化风景资源的环境影响管理，进而充分利用风景资源和保证风景资源可持续发展。
3.1完善环境监控预警体系系统
完善环境监控体系，加强预警系统的建设将会对风景资源的开发保护起到重要的作用，具体措施包括：第一，风景资源的开发与保护机制的建设同步进行，建设完整的监控预警机制，不能亡羊补牢，在建立完善的环境监控和预警系统之后，在此基础之上发展风景资源；第二，将强对风景资源的规章制度的建设，完善的监控体系离不开规章制度的支持。
3.2加强对绿化工程的设计与落实
在开发利用风景资源的同时应着力加强对绿化工程的设计和落实，协调绿化工程与风景资源开发利用同步进行，保障风景资源可持续发展。措施包括：第一，在风景资源开发之初必须有相应的绿化工程设计基础，确保在未开发之前就已经有了保护的计划；第二，加强对绿化工程实施的检查力度，对风景资源开发过程中必须加大检查力度，确保绿化工程的落实，在监督规范之下，绿化工程得以顺利的设计实施。[ 王波,汤丽君.环境与经济整体优化分析[J].系统工程理论与实践,2003,23(3):14-17. ]
3.3科学设计风景园林项目
开发发展风景园林还需要进行科学的设计，科学合理的设计才能使风景园林与环境相得益彰，互相促进。具体的措施包括：第一，加强专业人才的培养，通过培养专业的人才，提高设计水平，同时提高对设计资质的要求，从根本上加强了风景园林设计的科学性；第二，规范风景园林设计，完善风景园林的设计规范，形成一套完整的园林设计规范体系，为园林的设计提供科学的支撑，提高风景园林设计的科学性和科学水平；第三，加大对风景园林建设的重视力度，在基本设施建设的同时，应当对风景园林的建设有所规划，使风景园林的建设能够与环境相适应，提高园林建设的整体质量水平。
3.4加强人们的环保意识
加强人们环保意识，绿化环境，从源头上切断对环境破坏的产生，从而为开发利用风景资源提供有力的基础。[ 李永红,韩炳越.风景资源保护与景区可持续发展——以岳阳市君山景区详细规划为例[J].中国园林,2009,25(7):49-52.]措施包括：第一，加强风景资源保护意识和知识的宣传力度，使人们对风景资源有了更深的认识之后自然会自觉的保护环境；第二，在教育方面加强对保护环境方面的宣传，使人们树立保护环境，开发与保护并重，合理利用资源的意识。
结束语
通过本文的研究，可以知道我们风景资源丰富，具有较高的文化、观赏、科学研究价值，可谓占据得天独厚的的有利条件，但与此同时在风景资源的开发利用中出现了许多漏洞，比如监控预警系统不完善，绿化工程设计施工落实不到位，风景园林项目设计不科学，人们保护风机资源意识淡薄等诸多问题 。面对这些问题，我们积极探索风景资源的存在状态及环境影响管理。通过科学研究，找出改善措施，力图合理开发风景资源的同时保护环境不被破坏，达到环境与经济共同发展的目的。
参考文献
[1]方伟.风景资源的环境影响与管理[J].硅谷,2009,(8):166-166.
[2]刘骏,蒲蔚然.风景资源-旅游资源-旅游产品--小议市场经济条件下风景资源开发模式[J].重庆建筑大学学报,2004,26(1):20-24.
[3]杨振之,马治鸾,陈谨等.我国风景资源产权及其管理的法律问题--兼论西部民族地区风景资源管理[J].旅游学刊,2002,17(4):39-44.
[4]王凤翔,夏建军.环境影响管理与陕西水能资源的有序开发[J].中国水能及电气化,2007,(3):11-14.
[5]巩劼,陆林.旅游环境影响研究进展与启示[J].自然资源学报,2007,22(4):545-556.
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