【关键词】系统重要性金融机构；监管模式；风险防范；监管主体
1 系统重要性金融机构的认定
系统重要性金融机构是指由于规模、复杂度与系统相关度，其无序破产将对更广范围内金融体系与经济活动造成严重干扰的公司。由于它们的规模、市场重要性和全球关联性，其陷入困境或倒闭将会导致全球金融系统出现严重混乱，造成重大不利经济影响，金融稳定委员会将这类金融机构定义为全球系统重要性金融机构。
判断某一金融机构是否属于系统重要性金融机构的标准主要有四个：1.该金融机构的规模，主要根据其资产进行判断；2.复杂度，用于衡量机构的整体复杂性，包括金融产品、自营业务等；3.关联性，用于衡量该金融机构破产而致使其他相关机构破产的风险；4.可替代性，是指金融机构倒闭之后，其他金融机构能在多大程度上提供相同或至少是相似的服务。
2 系统重要性金融机构监管的国际监管模式
2.1 美国模式
美国颁布了《华尔街改革和消费者保护法》，这一美国金融监管改革新法案旨在加强对大型、具有系统重要性金融机构的监管。该法案把监管触角伸到金融市场的各个角落，以通过对美国金融市场进行全面监管来清除产生危机的各种系统性风险。
如何有效的防范系统风险，破解金融机构“大而不倒”的难题，同时避免金融危机再度发生，是新法案着力关注的焦点。新法案的另一个值得关注的点是由原来的分散性监管模式转变为集中监管模式，目的在于降低金融市场的系统性风险。根据新法案，美国成立金融稳定监督委员会，由联邦金融监管机构组成，其成立的主要目的就是识别和防范系统性风险。美国这种由局部到整体，由分散到集中的监管模式也较好地适应美国系统重要性金融机构的监管要求，并且发挥着积极的作用。
2.2 欧盟模式
欧洲议会于2010年通过了金融监管新法案，对欧洲金融监管体系进行了重大改革。欧盟通过建立四个新的机构，分别从宏观、微观两个层面，双管齐下对欧洲的金融市场进行监管。宏观层面的监管由欧洲系统风险委员会负责，对整个欧盟金融体系进行审慎监管。其主要负责识别、评估和监控整个欧盟金融体系运行中可能出现的各种威胁金融稳定的系统性风险，在出现重大风险之前及时发出预警并在必要情况下向欧盟提出政策建议。[1]
2.3 英国模式
为加强系统风险防范，提高监管效率、避免监管真空，英国对金融监管体系进行了重大改革，对金融市场的监管侧重于中央银行作用的发挥。金融监管权由英格兰银行掌握，对金融市场进行宏观和微观两方面进行审慎监管。具体说来，单独成立金融政策委员会通过宏观政策以确保金融系统的稳定。
通过以上对国外防范金融系统性风险的做法和经验法的分析中可以看出，其防范系统性风险的过程中都侧重对系统重要性金融机构监管。虽对系统重要性金融机构的监管模式不尽相同，但都倾向于从全局的角度，宏观及微观的层面加强对系统重要性金融机构的监管。
3 我国系统重要性金融机构的监管模式选择及规则构建
系统重要性金融机构占有大量的社会资源，与国民经济和社会民生联系紧密，且涉及面广，关联性强，一旦出现重大风险，必将对整个国民经济以及金融市场的稳定产生极其严重的破坏作用。因此，出于对系统重要性金融机构的重要性和特殊性考虑，有必要建立对系统重要性金融机构的单独监管制度，实行不同于一般金融机构的差别化监管。我国系统重要性金融机构监管规则的构建应做到以下几点：
3.1 系统重要性金融机构的确认
在构建系统重要性金融机构监管规则时，首先应该明确系统重要性金融机构的界定标准。在认定系统重要性金融机构时可参考标准规模、复杂性、可替代性和关联性等四个条件， 同时还应考虑金融体系结构、宏观经济环境等因素，以便对其进行综合考量。在借鉴国际社会关于系统重要性金融机构评估标准的基础上，制定出符合我国国内实际情况的系统重要性金融机构评估标准。
同时，由于我国的系统重要性金融机构仅限于商业银行，但系统重要性金融机构的认定是一个动态、开放的过程，金融机构在金融体系中的地位是不断变化的。[2]系统重要性金融机构不应仅限于资产规模较大的商业银行，还应包括大型证券公司和保险公司，组织结构复杂、业务多元化的金融控股公司、基金公司等。
3.2 明确系统重要性金融机构的监管主体
我国的金融监管是以分业经营、分业监管为基础，银行、证券、保险三家专业监管部门以防范本行业和单个机构风险为目标，侧重于本行业安全稳定，对相互关联可能引发的跨行业、跨市场风险着眼较少，对系统重要性金融机构缺乏统一明确的监管规则和标准。[3]笔者认为可以考虑仿效欧美国家做法成立金融稳定监督委员会，委员会由国务院牵头设立，成员应包括中国人民银行、银监会、证监会、保监会、财政部、发改委等部门。如此，由一个机构集中对系统重要性金融机构进行监管，可以有效避免分业经营、分业监管所带来的监管效力低下，监管不到位等弊端。
3.3 微观审慎和宏观审慎双管齐下
宏观审慎管理是的主要任务之一就是对系统重要性金融机构的监管，微观审慎过于注重防范个体金融机构的风险。忽视了金融机构之间、金融机构和金融系统乃至整体经济之间的关系和相互影响，忽视了金融传染和风险溢出效应的巨大破坏力。[4]因此应将自下而上的文官审慎监管和自上而下的宏观审慎监管二者有机结合，将微观层面的监管机制纳入宏观管理框架内，才能有效地防范大型金融机构的系统性风险。
3.4 加强国际间系统重要性金融机构的监管合作
系统重要性金融机构由于其极具复杂性，尤其是全球性的系统重要性金融机构其复杂程度往往超乎想象，仅仅依靠单个国家的监管总是显得力不从心，因此国际监管协调就显得尤为重要。随着中国经济实力的不断提高和对世界影响力的日益扩大，我国监管部门积极参与国际金融监管标准和规则的制定，强化与其他国家金融监管机构和国际金融组织的合作，妥善解决跨国监管争端，为大型金融企业积极参与跨境交易和提供全球争夺话语权。
参考文献：
[1]潘林伟，吴娅玲.系统重要性金融机构监管的国际经验及对我国的启示[J].南方金融，2011，（5）.
[2]郭宏宇.美国对系统重要性金融机构的监管：问题与启示[J].银行家，2011，（7）.
目前，美国、欧洲与我国均开始了对系统重要性金融机构的监管实践，通过对发达国家监管现状与存在问题的分析，对我国的系统重要性金融机构监管有着巨大的参考价值。美国作为次贷危机的源头，对系统重要性金融机构的监管教训更加具有借鉴意义。
监管现状
美国对系统重要性金融机构的监管仍在不断完善。目前，总体的监管理念与监管框架已经确立，争论主要是细节的修补。总体来看，美国对系统重要性金融机构的监管是建立在巴塞尔资本监管协议理念之上、侧重资本充足率监管的从严监管体系。
2011年6月3日，美联储理事丹尼尔•K•塔鲁洛表示，为金融体系带来极大不稳定性风险的超级金融企业应满足额外的资本要求规定，且应随着企业扩张的“系统性足迹”变得更加严格。作为资本金要求从严监管的体现，2011年6月15日，美国联邦存款保险公司等监管机构落实了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》的《柯林斯修正案》，要求美国大型银行须与规模较小银行遵守同样的最低资本标准，体现了对大型银行的更严格监管。值得注意的是，《柯林斯修正案》是对“巴塞尔协议III”的回应，将系统重要性的非银行金融企业包括在内，因此这一针对大型银行的严格监管很可能进一步延伸至全部具有系统重要性的金融机构。
监管存在的问题
美国对系统重要性金融机构的严格监管，无疑有助于控制整个金融体系的系统性风险。但是，在相对完整的监管框架之下，仍存在一些难以解决的深层次问题。
首先，监管力度与监管成本仍需权衡。如前所述，美国对系统重要性金融机构的监管是基于“巴塞尔协议III”的理念。“巴塞尔协议III”基本沿袭了之前协议的监管框架，但对最低资本要求进行了调整，引入了一些新的资本要求组成部分。对于系统重要性金融机构，出于宏观审慎监管的需要，增加了用以吸收损失的“系统性资本附加费”，要求系统重要性金融机构具有更高的吸收损失能力，这是“巴塞尔协议III”的重大突破。
但是，对于系统性资本附加费占风险加权资本的比重，并没有明确而严格的规定。2011年6月3日，美联储理事丹尼尔•K•塔鲁洛表示，按照“预期冲击”方法，如果系统重要性金融机构倒闭带来的损失比普通金融机构高N倍，那么就应提高资本附加费，使系统重要性金融机构倒闭的概率降为普通金融机构倒闭概率的1/N。据此，塔鲁洛认为，增加的资本附加费应该为“巴塞尔协议III”标准的20%～100%。因此，即使以普通股最低资本要求（计入留存缓冲）的标准（7%）计算，资本附加费占风险加权资本的比重也在1.4%～7%之间。
由此可见，对系统重要性金融机构的资本附加费要求显然较高且过于宽泛，从而导致了大型金融机构的“反弹”。6月7日，摩根大通首席执行官詹姆斯•迪蒙在公共论坛发表意见，认为过于严格的资本充足率监管将增加银行业的监管成本，在失业率居高不下、房地产市场低迷的背景下,会更加妨碍美国银行体系的健康发展乃及美国经济的复苏。虽然最终公布的资本附加费标准可能处于较低的水平，但关于监管力度与监管成本权衡的争论仍将持续。
其次，救助成本的分摊机制尚不健全。出于挽救整个金融体系的目的，监管部门可以放任小型金融机构乃至普通金融机构的破产，却不得不对系统重要性金融机构进行救助。由于存在多个对系统重要性金融机构进行监管的机构，并且救助措施也可以由多家监管机构实施，因此在危机发生时，如何分摊救助成本成为对系统重要性金融机构监管面临的重要问题。
分摊救助成本的问题，目前体现为不同监管机构对系统重要性金融机构界定范围存有不同意见。在制定系统重要性金融机构名单时，美国联邦存款保险公司倾向于较宽的范围，将大型对冲基金公司、保险公司和资产管理公司均列为系统重要性金融机构；美国财政部和美联储则倾向于较窄的范围，希望将“上榜”公司控制在十家以内。由于在会员银行因破产而无法满足存款人的提款要求时，美国联邦存款保险公司负有支付法定保险金的责任，所以美国联邦存款保险公司倾向于通过财政部或美联储对银行的救助行为来降低会员银行的破产概率，或者可以根据一些会员银行的系统重要性金融机构身份而采用较高的保险费率。但是，将更多的金融机构纳入系统重要性金融机构范围，将增加监管机构的监管成本与救助费用，所以美国财政部和美联储存在缩小系统重要性金融机构范围的激励。
因此，救助成本在各监管部门之间分配的机制是对系统重要性金融机构进行有效激励的重要前提，尽管美联储是主要的监管者，但各监管机构在监管过程中的监管成本分摊问题也同样不能忽视。
再次，政府的担保扭曲了市场资源配置。对系统重要性金融机构认定形成的政府担保可能扭曲市场资源的配置。当监管部门将一些大型金融企业列入系统重要性金融机构范围时，相当于承认政府在这些金融企业出现经营困难时将予以救助，以防止整个金融体系的崩溃。因此，虽然对系统重要性金融机构进行更为严格的监管措施（如增加资本附加费）可以吸收损失，起到缓冲作用，但也使得对系统重要性金融机构的救助制度化，事实上强化了对这些大型金融企业的政府担保。
对金融企业而言，拥有政府的这一信用担保将极大增强其在金融市场的竞争力，使其他金融企业在竞争中处于不利地位，从而弱化市场竞争的优胜劣汰机制和自我纠正机制。尽管可以通过各种金融管制措施对系统重要性金融机构的业务拓展进行抑制，但这些大型金融机构通常也是金融创新的发源地，监管措施很难起到预想的作用。
认定系统重要性金融机构所带来的信用担保还将扭曲整个经济的资源配置。与美国按揭贷款证券化的大规模扩张相似，政府担保使得系统重要性金融机构所在的行业将比其他金融行业以至非金融行业具有更高的收益率，从而有利于吸引资金流入。这种资源扭曲会形成正反馈：政府担保导致更多的资金流入，系统重要性金融机构所属行业规模扩大，行业规模的扩张又使得系统重要性金融机构倒闭带来的外部影响更强，从而强化政府对其系统重要性的认定。
最后，道德风险问题未能根本解决。对系统重要性金融机构的从严监管源于对这些金融机构“大而不倒”的反思。在此次金融危机爆发之初，各国官方不得不采取前所未有的步骤防止全球金融体系的系统性崩溃。虽然这些行动达到了防止金融体系崩溃的预期目标，但也极大地增加金融体系的道德风险。通过提高系统重要性金融机构的最低资本要求，监管部门试图建立资本缓冲与约束机制，以降低这些金融企业的道德风险。
但是，在信息不对称条件下，政府对系统重要性金融机构的认定可能会导致更强的道德风险。原有的道德风险源自监管机构与金融企业的风险不对称，由于金融企业有更多的风险信息，所以当一些大型金融企业可以获得监管机构的援助时，这些金融企业会利用信息优势在既有监管措施下承担更高的风险，从而在政府过度援助之下获取超额收益，并将政府救助所投入的财政成本转化为股东和高级经理人的私人收益。如果监管措施仅仅集中在最低资本要求，那么在政府对系统重要性金融机构进行认定后，政府和被认定的金融机构之间的信息差距不会因“认定”而缩小。
如前所述，监管部门对系统重要性金融机构的认定会形成更强的政府隐含或明示的担保，增强的政府担保使得这些金融企业更有信心在经营高风险业务时只承担较少的风险，由于信息差距未能减小，所以使得被认定的金融企业不但不会减少对高风险业务的追逐，反而会因政府担保的增强而强化道德风险的激励。同时，对于未被认定的金融机构，当危机发生时，如果在实际上也具有“系统重要性”，那么仍然会获得援助，所以也不会减少其道德风险激励。因此，政府对系统重要性金融机构的认定并不能从根本上有效控制道德风险。
对我国的启示
美国对系统重要性金融机构监管所面临的问题对我国具有借鉴意义。通过上文对美国监管现状与问题的分析，本文认为我国对系统重要性金融机构监管需要在以下四方面进一步完善。
第一，匹配监管力度与货币政策取向。对系统重要性金融机构的监管力度变化，可能对宏观经济产生较大的影响。目前，我国对系统重要性金融机构的监管与我国以银行业为主体的金融机构体系相适应，表现为对大型商业银行的监管。而商业银行又是货币创造的主要环节，对大型商业银行监管力度的变化，必然会导致货币供给的波动，进而带来宏观经济的波动。
我国的系统重要性银行的信贷规模占整个银行体系信贷的绝大部分，虽然系统重要性银行名单尚未公布，但一般认为按照资产规模标准，中国工商银行、中国银行、中国建设银行、中国农业银行与交通银行均包括在内。根据中国人民银行公布的数据，2010年底，仅工农中建四大商业银行的活期存款、定期存款与储蓄存款便分别占全国存款型公司的34.5%、21.85%和56.16%。如果系统性重要性银行范围扩大至国开行、交行和邮政储蓄银行，那么活期存款、定期存款与储蓄存款将分别占全国存款型公司的40.71%、26.97%和68.3%。这使得当对系统重要性金融机构的资本充足率进行更为严格的监管时，无论是货币供给的M1层面还是M2层面均会有较大幅度的降低，进而对宏观经济产生紧缩影响。
因此，对系统重要性金融机构的监管力度与过渡时间必须谨慎权衡，要与同期的货币政策取向相匹配。
第二，协调银监会与人民银行的监管权限。在我国目前的金融监管体系下，系统重要性银行面临多头监管，监管的协调问题尤其突出。一方面，按照我国的机构型监管框架，银监会依照法律和行政法规，制定银行业金融机构的审慎经营规则，从而系统重要性银行的监管必然要由银监会实施；另一方面，人民银行具有防范和化解系统性金融风险，维护国家金融稳定的职能，而对系统重要性银行的监管从属于这一职能，从而中国人民银行也有相应的监管权限。
银监会与人民银行的监管权限重叠，将带来机构界定、监管成本、救助措施等方面的冲突。具体而言，一方面，要界定系统重要性银行监管内容中属于微观审慎监管与宏观审慎监管的部分，并分别将其授予银监会与人民银行；另一方面，要建立银监会与人民银行对系统重要性银行监管的磋商机制，以避免监管措施的潜在冲突。
第三，注重监管部门的监督检查与市场约束的作用。尽管目前对系统重要性银行的监管集中于资本充足率要求，但“巴塞尔协议III”并没有放弃监管部门的监督检查与市场约束这两大支柱。对我国而言，这两大支柱对系统重要性银行的监管尤其重要。系统重要性金融机构的提出，主要是针对“大而不倒”现象，虽然我国并未明确规定政府对商业银行负有救援义务，但“政府必然不会坐视银行破产”几乎成为民间的共识。就此而言，我国几乎所有的商业银行都会存在系统重要性金融机构的道德风险问题，即使将系统重要性银行区分出来，民间也不会认为政府会放任非系统重要性银行破产。所以，对系统重要性银行监管的意义，更多是控制它们的外部性。
控制系统重要性银行的外部性，不能仅通过资本充足率的限定实现。银行经营活动的外部性，既受银行自身风险管理技术与风险管理体系的影响，又受市场参与者评价的影响。因此，要进一步强化监管机构对系统重要性银行的日常监督，并要求系统重要性银行向公众提供比普通银行更多的资产负债信息。
第四，将非银行的系统重要性金融机构纳入监管名单。目前，我国的系统重要性金融机构只包括商业银行，但系统重要性金融机构的认定应当是一个动态、开放的过程。金融机构在金融体系中的地位是不断变化的，原有的中型银行与非银行机构可能因为良好的经营绩效或扩展的混业经营而扩大在整个金融体系中的影响。此外，在危机发生时，政府不得不救助的金融机构也不局限于商业银行，大型证券机构与保险公司同样在政府救助的范围之内。因此，非银行机构也需要进入系统重要性金融机构名单，以对金融体系的系统风险形成全面的监管。
关键词：系统重要性金融机构；系统重要性银行；系统性风险
中图分类号：F831.2 文献标识码：A
文章编号：1007-7685（2013）02-0100-05
国际金融危机后，美国五大投资银行全军覆没，花旗银行等大型银行接受美国政府的注资，美国国际集团被迫求助于政府接济。一时间，这些所谓“大而不倒”的机构接连出现经营困境甚至倒闭，而且涉及金融领域的各行业。于是，“系统重要性金融机构”的概念进入人们的视野并成为金融界和经济学家关注的焦点。巴塞尔委员会、金融稳定理事会及国际货币基金组织等众多国际组织积极介入，对系统重要性金融机构的识别、治理措施等提出了较为完善的监管标准，并于2011年11月和2012年11月公布了全球系统重要性金融机构。目前，中国只有中国银行被列为系统重要性金融机构。随着中国金融业的崛起，在不远的将来会有更多的银行进入到全球系统重要性银行的行列，这将给中国银行业既带来机遇也带来新的挑战。为此，做好中国的系统重要性金融机构的监管工作是当务之急。
一、系统重要性金融机构的内涵
系统重要性金融机构（Systemically Important Financial Institutions，即SIFIs）是在2008年国际金融危机后提出的。“系统重要性”旨在强调能导致系统性风险的重要程度，并不仅仅强调在特定体系中所占有的重要地位，它还涵盖着某机构在特定支付清算的网络体系中处在中心节点的位置以及其所从事产品的复杂程度，当该机构出现问题时，整个体系都会出现问题，以至于整个体系无法正常运转。总之，系统重要性金融机构指由于自身业务规模较大、复杂程度较高及系统性关联较强等原因，一旦发生风险事件将对整个金融体系乃至实体经济运行造成巨大冲击或影响的金融机构。尽管系统重要性金融机构概念是新概念，但实际上这一概念是强调金融领域的一个老问题，即金融机构的“大而不倒”问题。早在20世纪70年代初，国际清算银行就着手研究宏观经济变动引发金融领域系统性风险的可能性。这期间，美国曾掀起银行倒闭的高潮，庆幸的是没有发生金融危机，主要原因是倒闭的银行规模都比较小，而大银行却得到了政府的救助，于是就出现了“大而不倒”的说法。1998年9月，由俄罗斯金融风暴引发的全球金融动荡致使美国长期资本管理公司（LTCM）巨额亏损，由于LTCM是具有复杂内部关联性的金融机构，美联储出面组织安排以摩根、美林为首的15家国际性金融机构注资37.25亿美元购买了LTCM的90%股权，共同接管了该公司，从而避免了LTCM倒闭。于是又出现了“太关联而不能倒”的说法。2008年国际金融危机以来，“大而不倒”问题再次引起全球的高度关注，于是“系统重要性金融机构”的概念迅速进入人们的视线。随着研究深度和范围的不断加深和扩大，又出现了“太复杂而不能倒”以及“太相似而不能倒”等很多新的表现形式。研究对象也得到了快速的扩展，出现了“系统重要性银行”、“系统重要性保险公司”等一些细化的新类型的系统重要性金融机构。
二、系统重要性金融机构的认定
早期国际上对系统重要性银行的识别及评估是依据金融稳定理事会、国际清算银行及巴塞尔委员会在《关于评估金融机构、市场和工具的系统重要性的指引》中有关的建议，选取“规模”、“关联性”及“可替代性”等指标来对金融机构的系统重要性进行评估排名，但这样做存在很多漏洞。巴塞尔委员会在2010年12月讨论了全球系统重要性银行的评估方法，并对金融机构问的资产与负债、银行的总资产等重要杠杆进行压力测试，最后得到全球系统重要性银行的一个排名，可是这种方法没有把金融机构的复杂性体现出来，反映不出当今系统重要性金融机构的真实水平。2011年3月，巴塞尔委员会改进了评估方法，采用规模、可替代性、关联性、复杂性和全球活跃程度五个方面来评估，每方面赋予20%的权重。同时，每个方面又设定很详细的具体指标及权重。（见表1）
根据该计算方法，金融稳定理事会于2011年11月了全球29家系统重要性金融机构名单，在这份名单中，系统重要性金融机构主要集中在美国和欧洲，亚洲只有日本3家金融机构和中国的中国银行。2012年11月又公布了最新版的全球系统重要性金融机构名单，名单中包括28家金融机构，中国银行再次入选，新名单中增加了英国的渣打银行和西班牙的对外银行，剔除英国的莱斯银行（劳埃德银行集团）、德国商业银行和比利时的德夏银行。至此，最新的全球系统重要性金融机构的分布情况是：欧洲16家，美国8家，日本3家，中国1家。（见表2）
三、国际组织对系统重要性金融机构监管的措施
2009年4月，二十国集团首次在伦敦峰会上提出了加强对系统重要性金融机构监管的一些建议。2010年7月，美国颁布《多德——弗兰克法案》，建立了美国金融稳定监督委员会，负责制定相关标准去评定那些可能引起系统性风险或可能对金融体系构成严重威胁的银行等金融机构，将这些机构确认为系统重要性金融机构，并授权美联储加强对该类金融机构进行重点监管。2010年9月，泛欧金融监管改革法案颁布，成立欧洲系统性风险管理委员会，该委员会对欧洲经济中遇到的各种风险进行监控和预警，尤其加强对系统重要性金融机构的监管。国际货币基金组织、巴塞尔委员会、金融稳定理事会等国际组织近年来也先后提出一系列监管系统重要性金融机构的举措。
（一）实施更加严格的资本金要求
2011年，巴塞尔委员会用分段法来决定系统重要性金融机构的附加资本要求，把系统重要性金融机构分成五个分数区间，每个分段值对应相应的附加资本，分段值越高的机构，它所需的附加资本要求就越高。（见表3）。
按照《巴塞尔协议Ⅲ》的要求，资本充足率是考察银行杠杆率的最关键指标，因为它能约束银行过度参与市场，同时还可增强对潜在损失的吸收能力，从而更好地避免系统性风险的发生。鉴于此，要求系统重要性银行的核心一级资本充足率最低要达到4.5%，而一级资本充足率必须达到6%，在这个基础上，还要增加2.5%的资本留存缓冲。为更好地增强系统重要性金融机构的抵御风险能力，巴塞尔委员会对确定了的系统重要性金融机构提出1%～3.5%的最低附加资本要求。（见表4）对那些没有达到附加资本要求的系统重要性金融机构，要求其制订相应的资本补充计划，如果2014年被认定为系统重要性金融机构，它们将从2016年起附加资本要求在3年内逐步实施，到2019年1月时完全生效，如果在规定时间内未能达标，监管当局就会采取限制其利润分配等监管措施。
（二）要求披露更多的信息
凡是入选的系统重要性金融机构，首先，要按照表1的要求提供相应的各项指标信息，还要按年度及时更新。其次，要提供反映机构间相互依存关系、金融体系与机构问的依存关系、系统重要性和结构性数据、临时需要的特定数据等。再次，要在尽可能短的时间内提供必要的信息，如机构内的支付清算、内部运营数据、法律框架以及机构运营的监管等。鉴于此，需要建立交易、风险管理、财务及业务等多维度数据系统。
（三）制定恢复处置计划
恢复处置计划就是针对那些“大而不倒”的金融机构制定如何避免倒闭的设计。凡是入选的金融机构必须制定这一具有指导性的计划，尽管这个计划有可能用不到，但这实际上是巴塞尔协议Ⅲ对资本管理及压力测试要求的拓展，也就是以资本和流动性指标为参考，来确定金融机构在正常运营、压力状态、恢复区域以及处置区域不同阶段，如何能够有序处置，从而能更好地保证极端压力环境下金融机构能持续运行。但这个计划主要是针对整个金融系统以及外部利益方，所以目前已被多国监管机构给具体化了。美国、英国、欧盟和中国的监管部门已出台具体的指导意见，瑞士、日本等国也提出了一些具体要求。但事实上，恢复处置计划几乎涉及金融机构内部的各环节和外部很多相关利益方，是一项巨大的系统工程，实施起来将十分艰难。
四、启示
在全球28家系统重要性金融机构名单中，中国银行是亚洲除日本之外唯一入选的全球系统重要性银行，也是新兴市场国家唯一入选的金融机构，这对中国银行来说，是机遇也是挑战：中国银行要提高资本金要求，接受国际标准的监管，其经营将面临压力；但同时也能增强品牌效应，有利于提高知名度和加快国际化进程。2008年以来的国际金融危机虽然对中国金融体系的冲击不是很严重，但并不意味着中国的银行业具有较高的监管水平，而是因为中国银行业的国际化水平较低及比较严格的资本流动管制在相当程度上保护了中国的银行业。随着经济全球化以及中国经济的快速发展，中国的银行业会进一步发展，会有更多的银行成为系统重要性金融机构。国际组织对系统重要性金融机构的监管给我们的启示是：
（一）尽早建立科学的中国系统重要性银行的划分标准
2011年末，中国银监会出台了《关于国内系统重要性银行划分标准的征求意见稿》，该意见稿设有“规模、关联性、可替代性、复杂性”四个重要指标来鉴别国内的系统重要性银行，各指标均赋予25%的权重。同时，在每个指标范围内又设若干子指标。但监管部门还没有对证券类以及保险类金融机构提出具体的标准。有关监管部门应结合国情，以国际评估标准为参照物，尽早确定中国的系统重要性金融机构名单。在实施过程中，要根据金融机构在关联性、规模等方面的差异来进行不同层次的划分，针对不同层次的金融机构采取差异化的监管政策。另外，对已入选全球系统重要性金融机构的中国银行或可能将要入选的金融机构，在监管过程中要高于国内的监管标准。
（二）加强对中国系统重要性银行的风险控制及公司治理
在确立了中国系统重要性银行后，中国银监会及中国人民银行要依据巴塞尔银行监管委员会所公布的有关风险控制标准，结合中国银行业监管实践及国情，对系统重要性银行的风险控制及公司治理按照更高的监管标准来要求。对国内的系统重要性银行来说，要按照全球系统重要性金融机构监管要求以及巴塞尔协议Ⅲ的框架，努力提升自身的风险意识及管理水平，强化其基础设施的建设，全面完善风险控制体系。同时，还要对系统重要性银行的高管、董事等的任职资格及履职情况进行监督。此外，要深入跟踪国际金融监管改革的动态，积极参与国际监管经验的交流。要在银行、保险和证券等行业间构建“防火墙”，以避免出现行业间的交叉感染和风险传递。一旦系统重要性银行面临重大危机或陷入困境时，就要有相应完善的机制，该机制应涵盖是否允许破产、怎样处置资金来源及处置程序等较为完整的恢复与处置计划。这样，才能有效确保系统重要性银行的恢复或平稳有序的退出市场，才能有效防止因其倒闭带来的系统性风险的冲击及影响。
（三）加强对监管部门或机构的协调性机制建设
《金融业发展和改革“十二五”规划》明确提出要加强中国金融监管机构间以及与其他部门或机构之间在重要法规及政策等方面的协调。但近年来，中国金融市场快速发展，并呈现混业经营的趋势，证券、银行及保险业之间业务划分日益模糊。因此，法律框架下分业经营的状况逐渐演变成事实上混业经营的局面。但在中国现行监管框架内，对系统性风险度量不力、协调成本较高等诸多问题严重制约着监管效能的发挥。为此，充分发挥监管机构的协调性势在必行。监管机构的协调性主要体现在两方面，一是国内监管机构间的协调，二是国内监管机构和国际监管机构间的相互协调。加强国内监管机构的协调旨在防范因行业相互关联可能引发的跨行业以及跨市场的风险，加强监管部门间的协调及联动，充分整合及妥善利用金融体系完整的数据信息，正确判断和有效识别金融风险，从而制定更为有效的监管政策。加强与国际监管机构的协调旨在防范因金融机构的跨境业务面临母国和东道国问法律的差异而导致不能妥善处置的风险。另外，在经济全球化背景下，金融风险也呈现全球化的趋势，不同的国家或经济体的监管部门只有协调合作、强化监管标准，才能有效防止跨境金融风险的发生。
（四）积极构建与系统重要性银行相配套的风险预警指标体系
首先，要建立一系列金融稳定指标，可采用资本充足率、杠杆率、回报率等指标。其次，要对系统重要性银行进行宏观压力测试，压力测试从本质上说是有前瞻性的，能突出系统内传导的途径，及时反馈信贷扩张及紧缩在金融危机中的重要驱动能力。再次，要建立随市场变化的相关敏感指标，敏感指标体系的确立能及时捕捉市场信息，进而及时采取应对措施。
一、西方发达国家的金融监管改革实践
2008年金融危机直接发端于美国，并且波及到全世界。面对在金融危机面前不堪一击的金融体系，西方国家对自身的金融监管体系进行了重新反思，并推出了一系列的金融监管改革方案，力求重构金融监管体系，强化对金融机构和金融市场的监管，维护整个金融体系的稳定。这里选取美国、欧盟和英国三个经济体作为代表，简单介绍其金融监管改革实践。
（一）美国的金融监管改革实践以《格拉斯-斯蒂格尔法》为代表，美国自20世纪30年代起构建起严格的分业监管体系。随着金融混业经营趋势的不断加剧，美国的金融监管体系逐渐发展成为介于分业监管和混业监管之间的“双线多头”监管模式。在该模式下，联邦一级和州一级的金融监管机构按照银行、证券、保险分别对所辖的金融机构进行监管，目标是“将最有经验的监管者置于其最熟悉的金融业务监管领域”。美国这种多重监管体制的形成，与其文化中崇尚自由、信奉“分权与制衡”以及鼓励自由竞争的理念密不可分。2008年金融危机爆发后，美国金融监管体系的种种弊端，诸如监管漏洞、监管重叠等问题纷纷暴露出来，进行金融监管改革的呼声越来越高。美国财政部于2009年6月公布了《金融监管改革———新基础：重建金融监管》方案，经国会参众两院审议并修改后，最终在2010年7月形成了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》。该法案被视为自1933年《格拉斯-斯蒂格尔法》以来又一个新的里程碑，也标志着美国金融体系“去监管化”的终结，其内容主要包括以下三方面：一是提高对系统性风险的防范能力，强化对系统重要性金融机构的监管。专门设立金融稳定监督委员会（FinancialServicesOversightCouncil，FSOC）负责识别、监测和化解系统性风险，促进金融监管机构之间的协调与合作。同时强调了对系统重要性金融机构的监管，一方面对系统重要性金融机构提高监管标准，抑制其扩张冲动，增强自身的抗风险能力；另一方面要求大型金融机构制定“生前遗嘱”（FuneralPlans），建立起有序破产清算机制，以便在丧失偿付能力后迅速实施破产清算，降低对整个金融体系的影响。此外，对可能带来系统性风险的超大型金融机构，美联储有权利予以强制拆分。二是扩大监管范围，提高监管标准。从监管范围看，该法案明确要求资产规模超过1亿美元的基金必须进行注册，同时提供必要的交易和投资信息，以便对其系统性风险进行评估，填补了对影子银行的监管空白。在监管要求方面，法案要求对系统重要性金融机构实行更高的资本充足性、流动性、杠杆率等监管标准，建立起逆周期的资本监管体系，同时严格遵循沃克尔规则，限制金融机构从事与自身业务无关的高风险交易。此外，法案还限制了场外衍生品交易，要求引入中央交易对手制度和保证金制度，以有效控制系统性风险。三是注重金融监管机构的协调与制衡，强调国际金融监管合作的重要性。法案规定金融稳定监督委员会具有协调各金融监管机构的职能，同时为了避免美联储的监管权力过于集中，还赋予金融稳定监督委员会监管美联储的权力，形成了金融监管机构之间的相互制衡。在国际金融监管合作方面，该法案表达了美国在统一全球监管标准方面的意愿，体现了与国际统一监管标准的一致性，同时也表达了参与国际危机救援和金融监管合作的积极态度。总体来看，《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》具有很大的积极意义，一方面在强化监管、维护金融稳定方面做了努力，另一方面还兼顾了金融效率的目标，对原有的金融监管体系作出了适应性调整，增强了对系统性风险的抵抗能力。但也正因为如此，该法案并未触及美国金融监管体系的根本，以分业监管为主的“双线多头”模式与混业经营的矛盾依然存在，原有监管体系存在的监管重叠和监管漏洞等问题也未得到根本性解决，使该法案的改革力度和最终效果受到了很大的质疑。
（二）欧盟的金融监管改革实践自1993年成立以来，为切实推进一体化进程，欧盟通过颁布一系列政策法规不断推动联盟层面的金融监管协调与合作。以1999年的《欧盟委员会金融服务行动计划》为标志，欧盟建立了莱姆法路西监管框架（LamfalussyFramework），改善欧盟金融监管决策程序，使金融监管当局能够更迅速地应对市场变化，提高了监管协调的效率。受2008年金融危机的强烈冲击，欧盟委员会开始反思自身金融监管体系的漏洞，于2010年9月7日通过了《欧盟金融监管改革法案》，对原有的莱姆法路西框架进行了较大的调整，建立起新的欧盟金融监管框架。其改革的核心是在原有莱姆法路西框架的基础上加入了两大支柱———欧洲系统性风险理事会（EuropeanSys-temicRiskBoard，ESRB）和欧洲金融监管体系（EuropeanSystemofFinancialSupervisors，ESFS），从宏观和微观层面同时加强了欧盟的统一监管。新的欧盟金融监管框架全力凸显了宏观审慎监管的重要性，将其提升到与微观审慎监管同等重要、甚至更为重要的地位，主要包括三方面的内容：一是成立独立的宏观审慎监管部门，防范系统性风险。专门成立了欧洲系统性风险理事会，负责监测、预警系统性风险，并提出应对措施。其具体职责包括负责欧盟层面的宏观审慎监管，识别、监测、评估各种可能威胁到金融稳定的系统性风险，在可能出现重大风险时及时发出预警，并向政策制定者提供必要的防范和化解潜在系统性危机的措施。二是提高金融监管要求。一方面强化了对金融机构的资本约束，要求其增加不同时期在险价值的额外资本缓冲；另一方面要求金融机构加强流动性风险管理，建立内部流动性管理方案，定期进行压力测试，增强抗风险能力，确保流动性保持正常，或者是在出现流动性紧张的情况下具有充足的流动性。此外，欧洲议会还于2010年11月正式通过了《欧盟对冲基金监管法案》，将对冲基金纳入监管之中，并引入信用评级机构注册制，集中由欧盟统一监管。三是更加注重金融监管协调与合作。将原有的银行、证券、保险监督委员会升级为欧洲监管局（EuropeanSupervisoryAuthori-ties，ESA），同时成立了指导委员会（SteeringCommittee）以加强各个监管当局的协调与合作。同时，先后出台了跨国金融危机九项原则、跨国稳定小组、欧洲金融稳定基金（EuropeanFinancialStabilityFacility，EFSF）等实施方案，旨在加强各成员国的金融监管合作，共同防范系统性危机，并对陷入危机的国家实施救助。相对而言，欧盟的金融监管改革最为彻底，这与其长期倡导的强化监管、重视金融稳定理念密切相关。通过确立宏微观一体化的金融监管体系，欧盟初步搭建起金融稳定合作机制，对于防范系统性风险，实现宏微观之间、成员国之间的信息共享与监管合作具有十分重要的意义。但必须意识到，欧盟新监管方案的实施以及监管费用需要依赖各个成员国，要在各个成员国之间达成任何一致的意见是很困难的，所以很多人认为欧盟的金融监管将是“没有牙齿”的监管。因此，欧盟新金融监管体系的实施效果仍存在较大的不确定性，欧盟各国关于实施细则的最终共识才能意味着改革方案的真正落实。
（三）英国的金融监管改革实践作为老牌资本主义国家，英国早在20世纪90年代就针对混业经营建立起统一的金融监管体系。这一体系以《金融市场与服务法案》为基础，由三个管理当局，即英格兰银行、金融服务管理局和英国财政部对金融稳定共同负责。2008年金融危机使英国政府意识到，这种“三方（tripartite）”的监管体系存在很大的漏洞，没有哪个单独的机构有责任、职权或权力对整个金融体系进行监督，识别潜在的不稳定因素，并采取协同行动来对此做出反应。鉴于此，英国政府着手对原有的金融监管体系进行改革。针对危机中暴露出来的监管漏洞问题，英国政府陆续推出了《对冲基金标准管理委员会标准》、《银行特别条款法案》、《2009银行法案》、《特纳报告：通过监管改革应对全球性金融危机》、《2010年金融服务法》等一系列方案，力求对金融监管体系进行全面改革。2010年大选后，联合政府宣称将撤销金融服务管理局，将其功能并入英格兰银行，并陆续推出了《金融监管的新举措：判断、焦点及稳定》和《金融改革新方案：构建更强的监管体系》等方案，旨在构建更稳定的金融体系。尽管前后两任政府对金融监管体系架构的改革存在不同意见，但在防范系统性风险、维护金融稳定方面却表现出高度的一致，均作出了较大的努力：一是成立专门的部门负责宏观审慎监管，强化英格兰银行维护金融稳定的职能。《2009年银行法》明确规定了英格兰银行在金融稳定中的法定职责及其核心地位；2010年6月的金融监管改革方案则提出在英格兰银行下设立金融政策委员会（FinancialPolicyCommittee，FPC），以承担宏观审慎监管职能。该委员会为金融稳定的最高决策部门，负责制定维护金融稳定的各种政策，而新设的审慎监管局（PrudentialRegula-toryAuthority）则为金融监管政策的执行部门。二是加强对系统性风险的监管。《2009年银行法案》明确规定英格兰银行可以实施各种政策工具来保障金融稳定，同时赋予其更大的灵活性。同时要求系统重要性金融机构制定“生前遗嘱”，使问题机构迅速并有效地实施破产，降低其倒闭所产生的影响。此外，ICB（IndependentCommissiononBanking）的报告还提出要彻底分离零售业务和批发、投资业务，尽可能地降低系统性风险的传染效应。三是强化金融监管合作。《改革金融市场》白皮书认为强化国际金融监管合作至关重要，并提出了具体措施：一是通过实施统一的监管标准提高各国金融监管水平，避免监管套利所带来的系统性风险；二是以金融稳定理事会（FSB）为核心，加强国际金融监管框架建设；三是特别注重欧洲范围内的金融监管合作；四是加强跨境金融监管合作，逐步建立起国际金融危机预警系统；五是增强对跨国金融机构的跨境处置能力。从总体看，英国政府的金融监管改革方案都是为了增强整个金融体系的稳定性，从长远的角度讲对于维护伦敦国际金融中心的地位具有非常重要的意义。但是，从短期看，过于严格的金融监管改革方案可能会带来一些负面影响。首先，零售业务与批发业务的相互隔离要求部分商业银行对原有业务进行精简和调整，可能带来部分金融业务的萎缩和人才的流失。其次，ICB提出的10%一级资本充足率、维持债务缓冲资金等要求远远高于国际金融监管标准，一方面伦敦本地的金融机构需要大量补充资本金，有可能导致当地资金成本的大幅提升；另一方面由于存在明显的监管套利，金融资源可能会向其他国家和地区外流，反而不利于维护其国际金融中心的地位。
二、新兴市场国家的金融监管改革实践———以金砖四国为例
相对于西方发达国家而言，2008年的金融危机并未对新兴市场国家的金融体系造成非常严重的影响，使之成为全球经济复苏的先行者。借危机后国际金融体系改革之机，新兴市场国家积极参与各种全球金融合作，着力提升自己在全球金融体系中的话语权，同时吸取西方发达国家的经验教训，对本国内的金融监管体系进行适应性调整。
（一）巴西的金融监管改革实践巴西的金融体系主要实施混业经营，由国家货币委员会（CMN，下辖巴西央行和证券交易委员会）、个人保险委员会（CNSP）以及补充养老金委员会（CNPC）共同对金融体系实施混业监管。在该体系下，巴西中央银行拥有除保险、养老金及证券市场以外的所有监管权，其他监管机构基本处于从属的地位。这种相对集中的监管模式与巴西混业经营的金融体系相匹配，而且能够有效减少监管部门之间的沟通与信息共享障碍，有利于中央银行对绝大多数的金融机构实施有效监管。2008年金融危机并未对巴西本土的金融机构造成太多的伤害，反而是由于外部资金的大举撤离导致了证券市场的大跌和汇率的急剧提升。为此，巴西中央银行通过各种渠道向市场释放了大量流动性资金，包括购买陷入困境金融机构的贷款等。同时，政府也要求其下辖的三家银行，巴西银行、国家储蓄银行和国家开发银行实施扩张的信贷政策，以弥补私人银行部门和本地证券市场的信贷供给萎缩。经过多方努力，巴西金融市场于2009年中即恢复了稳定。危机后，巴西开始对现有的金融监管体系进行了微调，以期强化整个金融体系的稳定性。具体政策主要包括以下五方面：一是提高对金融机构的信息披露要求，增强其透明度；二是强化对系统性风险的监测，要求监管部门定期对金融机构的日常经营行为进行风险监测与评估，特别是对投资与交易等高风险业务以及流动性状况进行监测；三是提高准入要求，规定监管部门在金融机构成立之前，应对其商业计划书、公司治理结构、资本充足性、流动性等进行严格的论证，必要时应要求金融机构进行压力测试，提高准入标准；四是加强与监管部门与审计部门的协调与合作，在监管过程中鼓励审计部门的参与，提高信息来源的真实性与可靠性，以对监管对象作出合理判断，增强监管的有效性；五是强调与其他国家的金融监管合作，特别是与新兴市场国家的相互合作，以共同应对金融危机。在近十多年间，通过中央银行的大幅改革，巴西的金融监管逐渐朝着最优实践、国际化的方向发展，而且从合规监管逐渐转向审慎监管，从被动监管转向主动监管。在此过程中，巴西金融监管体系更加注重风险和控制，关注监管过程的连续性，强调监管计划与监管手段。作为资本自由流动的新兴市场国家，未来巴西更应关注资本跨境流动带来的系统性风险的传递，以及汇率的大幅波动可能引起的金融体系动荡，同时在稳定货币方面还应继续努力，藉此维护整个金融体系的稳定运行。
（二）俄罗斯的金融监管改革实践俄罗斯的金融体系以银行业为主，证券业和保险业均在20世纪90年代才刚刚起步，规模相对较小。俄罗斯的金融体系既有分业经营，又有混业经营，相应其金融监管体系也采取分业监管与混业监管相结合的模式，以分业监管为主。俄罗斯的商业银行可以经营证券业务，因此商业银行的证券业务是由俄罗斯银行（中央银行）和证监会实行共同监管，其余皆实行分业经营和分业监管。面对2008年全球金融危机的冲击，俄罗斯的金融业也表现出较大的动荡，具体表现为金融稳定性指标的迅速恶化、流动性风险加大、银行盈利水平下降以及信贷资产质量下滑等。主要原因在于俄罗斯银行体系高度依赖于境外融资，大量外资的快速流出使俄罗斯金融体系的稳定性受到了极大冲击，股市出现暴跌、货币急剧贬值，市场流动性迅速枯竭，直接诱发了银行体系的信用危机和债务危机。由此也导致俄罗斯长期经济增长过程中的结构失调、高度依赖能源出口、金融市场不发达等问题和矛盾进一步凸显。危机过后，俄罗斯银行对金融监管体系进行了一系列改革，旨在强化监管，增强金融体系的稳定性，主要包括以下五方面：一是强化监管当局对金融机构的风险监测能力，通过立法强化央行对金融机构信息的获取权力，确保各类信息数据的真实性，定期对各类风险进行压力测试和情景模拟，并建立危机早期预警系统。二是强化金融稳定，逐步减少国有金融机构的不良资产比率，规定国有资本的输出不能有损于金融稳定，金融机构不能以危害金融稳定来获取利润。三是完善问题机构的退出机制，重点强调提高问题机构早期的资产保全能力，充分保护存款者和债权人的利益，同时还规定对跨国问题机构的紧急破产清算可采取建立国家间的协定来共同执行。四是限制外资金融机构的经营行为，确保对国有银行的控制权，外资金融机构参股比例不得超过12%。五是加强与其他国际的金融监管合作，与多个国家签署了监管合作备忘录，同时加快俄罗斯金融体系与国际金融体系一体化的进程。俄罗斯金融监管改革是与其经济转轨过程相一致的。1998年亚洲金融危机后，俄政府着力构建符合市场经济体制的金融体系和与之相配套的监管体系，俄罗斯银行作为中央银行的作用逐步凸显，独立性大大增强。但受转轨过程中经济自由主义思想的影响，为了在短期内快速发展金融体系，俄政府更多强调的是弱化管制，这导致其监管体系对金融机构和金融市场的控制力和监管力相对较弱，而且激进的改革措施也导致其整个金融体系的脆弱性很强。在外部融资依赖度很高的情况下，俄罗斯金融体系很容易受到外部冲击。可以说，危机后俄罗斯在强化金融监管方面做出了一些努力，但其整体方向仍不是特别明确，相关的改革措施也缺乏系统性和连续性。
（三）印度的金融监管改革实践自1991年印度的拉奥政府推行经济改革以来，印度的经济、金融得到了快速发展，成为新兴市场国家中一支非常重要的力量。印度主要实行分业经营和分业监管，印度储备银行作为中央银行主要负责制定和实施货币政策、管理外汇市场，同时对银行业实施监管。此外，证券交易委员会（SEBI）、保险监管和发展局（IR-DA）分别负责对证券业和保险业实施监管。印度的金融监管改革始于20世纪90年代初，按照侧重点不同大致可以分为两个阶段：第一阶段是1997年之前的放松管制阶段。在该时期主要推进金融自由化改革，相应的金融监管也为放松管制，包括利率市场化、放松准入限制、全面引入市场竞争等；第二阶段是1997年之后的加强监管阶段。亚洲金融危机使印度政府意识到过快、过度自由化的危害，因此加大了对金融业的监管力度，采取了一系列措施，如改革存款保险制度、强化对金融机构资本充足率和投资行为的监管、制定紧急纠错法案等，旨在维护金融体系的稳定。这些改革措施极大的促进了印度金融体系的平稳健康发展，也使其在2008年金融危机中几乎未遭受大的影响。2008年金融危机后，印度政府也意识到监管改革的重要性，推行了多项改革措施以应对系统性风险：一是加强对系统性风险的监测和预警，建立宏观审慎分析框架，对经济和金融体系的系统性风险进行分析和监测，并适时发出风险预警信号。二是强调金融监管协调，加大对系统重要性金融机构的监管力度。拟成立“金融稳定与发展局”凌驾于印度储备银行、证券交易委员会和保险监管和发展局之上，以加强监管部门的协调与合作以及对系统重要性金融机构的监管。三是扩大监管范围，提高监管标准。将没有存款项目的金融机构纳入金融监管范畴，同时提高监管要求，加强对资本充足率中资本数量和质量的监管。四是加强对跨国银行的金融监管，注重与东道国的监管合作。印度一直以来都实施非常严格的金融监管，早在2007年初就全面实行了巴塞尔协议II，并将最低资本充足率要求由8%提高至9%；同时建立起相对健全的存款保险制度，覆盖了所有的商业银行，极大地保证了银行体系在危机中保持相对稳定。但是，严格的金融监管也限制了金融体系的效率，其法定存款准备金和流动性比例要求都很高，极大地削弱了金融机构的盈利能力。此外，政府还要求金融机构要优先考虑农业、中小企业的贷款，加大了金融机构的经营成本，降低了其盈利水平，导致整个金融体系的效率较低。未来，印度监管当局应在稳定与效率之间适当向效率的角度倾斜，在维持金融稳定的同时，提升整个金融体系的运行效率。
（四）中国的金融监管改革实践20世纪90年代以后，中国逐步建立起多层次的资本市场，保险、信托等非银行金融机构得到迅速发展，金融监管也逐步发展成为由银监会、证监会和保监会“三足鼎立”的分业监管模式，对提高监管机构的专业化管理水平、防范金融风险发挥了非常重要的作用。尽管2008年的金融危机并未对中国的金融体系带来太大的冲击，但现行的“一行三会”的金融监管体系业已暴露出一些固有的问题和缺陷。一是中国人民银行未能有效承担起维护金融稳定的职责，尽管《中国人民银行法》中明确规定其具有维护国家金融稳定的职责，但在实际中中国人民银行更专注于维护货币稳定，维护金融稳定的职能被弱化。二是缺乏有效的金融监管协调机制。尽管“三会”已建立起定期信息交流制度和联席会议机制，但从实施情况来看，该制度并没有得到很好的落实。三是存在多头监管与交叉监管下的监管漏洞。随着混业经营规模的不断扩大，分业监管下的真空和漏洞问题越来越明显，对金融控股集团的监管存在着较大的漏洞，容易加剧整个金融体系的系统性风险。中国政府已明确提出要“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”，总体来看，危机后中国金融监管当局的改革实践主要包括以下五方面：一是加大对金融稳定性的评估力度。中国于2009年8月正式启动IMF的金融部门评估规划（FSAP），并于2011年11月首次了《中国金融体系稳定性评估》，认为“中国的金融体系总体强健，但脆弱性在逐渐增加”。二是加强对系统性风险的监测力度。中国人民银行自2010年起定期对系统性风险进行测度，同时加大了金融统计标准化建设和信息共享力度，并开始着手建立系统性风险监测预警体系。三是参与国际监管规则的制定，提高监管标准。银监会在金融危机后积极参与到国际金融监管规则的制定中，同时结合巴塞尔协议III和中国实际情况，出台了更为严格的“中国版”巴塞尔III。四是更加重视金融监管协调。国务院《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》明确提出，要求中国人民银行、银监会、证监会和保监会建立起金融监管协调机制，加强货币政策与监管政策之间的协调，防范、化解系统性风险，维护金融稳定。五是积极参与国际金融监管合作。积极拓展跨境金融监管合作关系，举办跨境监管磋商，目前已与44个国家和地区的金融监管当局签署了双边监管合作谅解备忘录或合作协议。
三、主要国家金融监管改革的共性与趋势
总结西方发达国家和新兴市场国家的金融监管改革实践可以看出，尽管各个国家金融监管的改革内容、力度都有很大差异，体现了各个国家在各自经济、金融背景下的选择与侧重，但更多的是共通之处，而这些共同点也从一个侧面凸显出实施金融监管改革的重要意义。
（一）防范系统性风险，实施宏观审慎监管现代经济、金融的快速发展使金融机构的关联性越来越密切、金融产品的复杂程度也越来越高，与之相伴而生的潜在系统性风险也就越来越大，成为一个国家和地区乃至全球金融稳定的重要威胁。2008年金融危机从美国的次贷危机最终演变为一场全球性的金融危机充分证明了系统性危机高度的传染性和巨大的破坏性。因此，针对于本次危机的金融监管改革重点都放在了防范系统性风险，提高金融稳定性方面，实施宏观审慎监管也成为危机后主要国家的共识。相对而言，西方发达国家实施宏观审慎监管的态度要比新兴市场国家更为鲜明，改革力度也更大，实施方案的细化程度等都要远高于新兴市场国家。美国、欧盟和英国的金融监管改革方案都明确提出要建立负责实施宏观审慎监管的专业部门，并且都被明确赋予了宏观审慎监管职能，拥有对系统性风险进行识别、监测、评估和预警的权力。而对以金砖四国为主的新兴市场国家来说，尽管都提出要加强对系统性风险的监测、建立系统性风险预警体系，但均未提出设立专门的部门来实施宏观审慎监管，也没有明确具体由哪个监管主体来承担宏观审慎监管职能。值得一提的是，虽然西方主要发达国家都设立了宏观审慎监管的实施机构，但究其功能而言，大多仍局限于对系统性风险的监测和预警上，仅负责提供相关的政策建议，具体的决策和执行仍主要依赖于微观审慎监管机构。这就产生了宏观审慎监管机构的想法和建议无法顺利实现的可能，而且由于监测预警和决策执行职能的相互分离，还会产生信息和政策传导过程中的时滞及失真问题，很大程度上会影响宏观审慎监管的有效性。尽管还存在各种不足，但总体而言，在新的金融监管改革中，宏观审慎监管已经提高到一个前所未有的高度，无论由哪个机构来承担起该职能，它都已成为未来金融监管体系非常重要的一个组成部分。
（二）扩大监管范围，提高监管标准2008年金融危机暴露出原有金融监管体系几个非常重要的问题，一是对金融衍生工具的监管明显不足，二是对流动性风险监测不足，三是金融机构吸收损失的能力不够。因此危机后各国在金融监管改革中不约而同的扩大了监管范围，并且提高了监管标准，旨在弥补监管漏洞，提高整个金融系统的损失吸收能力。从维护整体金融稳定的角度看，将影子银行纳入到金融监管体系具有很重要的意义，是弥补监管缺失和监管漏洞的重要手段。但是从国别差异的角度来看，西方国家和新兴市场国家对待金融衍生工具的监管态度应有所差别。西方发达国家的金融衍生市场已经非常成熟，且表现出脱离原生金融产品、过度创新的特征，因此应将其纳入监管范围并实施严格监管。新兴市场国家的衍生品市场大多还停留在初级阶段，创新力和服务范围尚不足以满足经济、金融发展的需求，因此新兴市场国家在强调对影子银行和衍生品市场加强监管时，更重要的是鼓励其在合理的范围内加大创新力度，以满足金融发展的需求。与此同时，必须引导、促进衍生产品和市场实现有序、健康发展，保障金融体系的稳健、正常运行。除了扩大监管范围外，各国在金融监管改革中还十分强调提高监管标准，加大对金融机构在资本充足性、流动性、杠杆比率等方面的要求，旨在通过事先的防范提高金融机构的损失吸收能力。提高监管标准确实有助于提高金融机构自身的抗风险能力，但不可避免会带来盈利能力和水平的下降，这也是各国在制定监管标准时需要重点考虑的。无论采取何种标准，对各国来说，更重要的是应尽量保持监管标准的统一，这样可以在全球范围内避免监管套利，从而保证全球金融稳定的最终实现。
关键词：金融监管体系：改革：启示
中图分类号：F832
文献标识码：A文章编号：1006-1428(2009)12-0050-03
不管是从理论层面还是从实际层面出发，金融监管的有效性是金融稳定的基础保障之一。在更广泛的意义上，金融监管具有保护消费者权益、维系金融市场公平与透明、监控金融机构的安全与稳健以及确保整个金融体系的稳定等四个目标。在美国金融危机的爆发和蔓延过程中，美国金融监管当局没有有效发挥风险防范职能，尤其是抵御系统性风险。在经历了大萧条以来最为严重的危机之后，亡羊补牢成为美国和国际社会的一个广泛共识，加强金融监管体系的建设随之成为美国的重要任务。
一、美国金融危机凸显金融监管体系的漏洞
众所周知，美国实行的是以美联储为中心的伞形双层多头监管模式。“伞形”是指以中央银行为中心、各专业金融监管机构为旁支；“双层”分为联邦层和州政府层；“多头”是指美国联邦政府针对金融分业经营的需要设立了多个监管主体。从次贷危机的发生和发展来看，伞形双层多头监管对金融风险的预警、揭示和防范并非完全有效。美联储没有真正处于监管的中心，至少是没有发挥监管核心的作用。总体而言，美国金融监管体系主要存在以下几个突出的问题。
一是现行监管体系无法跟上经济和金融体系的发展步伐。美国当前的金融监管体系是基于70多年前的监管框架，已经无法适应以资本市场为主导的金融体系和混业经营的业务模式的监管要求。对存款金融机构的监管制度绝大部分与20世纪30年代的制度相似，证券业和期货业的监管模式也是在70多年前就已基本确立。
二是缺乏统一监管者，无法防范系统性危机。在已有的金融监管体系下，没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威，金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制，因此无法应对系统性风险或危机。
三是金融监管职能的重叠造成金融监管死角。例如，金融创新中被广泛运用的证券化，将信贷风险由信贷市场转移到资本市场，但由于信贷市场和资本市场的监管体系是彼此分割的。所以不能充分识别和控制证券化的风险。美国金融危机中的债务担保权证(CDO)和信用违约掉期(CDS)就是由于缺乏到位的监管而成为此次危机的重要推手。
四是金融监管的有效性差，尤其是缺乏对金融控股公司的有效监管。在全球化和混业经营的背景下，美国并没有建立功能监管或者统一监管的标准和体系，以改变其金融监管架构。特别是，分散的监管主体对一些大型、复杂的金融机构的监管在相当大的程度上是低效的。
五是美国金融分业监管体系与其混业经营的市场模式严重背离。分业经营模式向混业经营模式转变是建立在金融体系不确定性参数、风险回避系数、外部性因素和监管成本等减小的基础之上的，然而，混业经营的实际风险被大大低估了。
二、美国金融监管体系的改革及其对金融稳定的影响
在此次金融危机中，美国金融监管体系受到了极大的质疑，为此，美国政府进行了深刻的反思。布什政府于2008年下半年出台了改革金融监管机制的“蓝图”，以期对美国金融监管体系进行系统性改革。奥巴马政府于2009年6月正式公布金融监管体系改革方案，并将金融监管体系的改革作为挽救美国金融体系和美国经济的重要举措。
大致看来，布什政府的改革蓝图主要是提出了短期和中长期的政策选择。在短期内，美国政府主要注重提高政策协调效率和恢复市场功能等；在中长期，则致力于加强对州注册银行、支付结算体系、保险业、期货与证券业等的联邦监管，以弥补监管漏洞。2009年6月中旬奥巴马政府正式公布的金融监管体系改革方案《金融监管改革：一个全新的基础》，将在金融机构稳健监管、金融市场全面监管、消费者投资者保护、金融危机应对以及全球监管标准及合作等方面进行深入的改革。可以看出，为了应对金融危机的冲击和影响，美国金融监管体系将呈现新的格局与态势。
第一，美国金融监管体系将建立较为有效的协调机制。金融控股集团广泛出现及其所带来风险的多层次转移以及金融监管体系基础设施不足使得金融监管存在明显的差距和漏洞，而各个监管机构的协调是部分弥合这一差距的有效途径。
第二，美联储将成为超级监管机构，美国金融监管体系集中监管的特征将更加凸显。美联储的监管职能将得到强化，甚至可能成为“全能型超级监管人”。
第三，监管范围将扩大，监管力度将加强，监管标准将提高。具体表现在：投资银行和货币市场共同基金将分别被纳入美联储和证券交易委员会的监管框架中：对冲基金和私人股权基金必须在证券交易委员会注册：国家保险办公室对保险业进行联邦层面的监管：诸如房利美等国家支持企业、衍生品市场和资产证券化市场等将被纳入到新的监管体系中；金融体系中的支付、清算和结算系统也将受到统一监管；金融机构的资本金、流动性、风险敞口等风险管理标准将更加严格而保守。
第四，消费者和投资者权益保护将成为金融监管体系改革的重点。由于信息不对称，消费者对金融机构的违约概率和偿付能力并不十分了解，特别是一旦这些机构出现问题，消费者和投资者的利益将受到极大的损害。消费者和投资者保护的一个重要途径就是填补信息缺口，那些几乎不受监管的金融机构和表外交易也将受到监管并按照相关要求及时披露信息。
第五，全球监管和国际合作将成为有效金融监管的一个重要方面。随着经济全球化和国际金融一体化的进程不断深化，金融风险在全球传播，金融危机也具有更大的全球传染性。然而，金融监管者对金融机构和全球金融市场的杠杆率、风险敞口和风险管理安排等的全面信息是不充足、不准确和不及时的。因此。全球金融监管的合作将成为应对全球金融危机的重要举措。
三、加强和改进金融监管、维护我国金融稳定的政策建议
目前，我国金融监管体系与美国的分业监管体系相类似，主要由“一行三会”(即人民银行、银监会、证监会和保监会)构成了金融监管的基本框架。在本轮全球金融危机中，我国金融监管体系充分发挥了各自的监管职能，确保了我国金融体系的整体稳定。应该说，我国金融监管体系的框架是基本合理的，监管也是卓有成效的。
但是，我国金融监管的有效性、金融体系的稳定性是和资本项目管制、大规模经济刺激和强大的政府支持等密切相关的。如果这些条件弱化，金融监管体
系的潜在问题就可能显现化。因此，我们必须主动采取措施加强和改进我国金融监管。
其一，金融监管体系必须动态调整，以适应我国经济发展和金融部门发展的需要。从本轮金融危机的爆发来看，金融监管方式的选择可能并不是最重要的。美国实行分业监管，英国实行统一监管，但是两国都受到了极大的冲击；美国实行分业监管，我国也实行分业监管，但我国金融部门和实体经济受到的冲击明显小得多。这也说明我国的金融监管体系是适合目前经济发展和金融发展的阶段性要求的。但是，随着经济和金融部门的发展，金融监管制度必然需要进行一定的调整。因此，监管部门必须动态监测现有监管框架的有效性，特别是要对监管框架中的薄弱环节进行调整和改革。
其二，不断提高金融监管协调的有效性。我国“一行三会”监管框架和美国以美联储为中心的“伞形”监管框架相类似，共同的问题就是缺乏监管部门的有效协调。目前，我国金融监管部门在监管协调方面虽然建立了“联席会议”制度，但尚未建立起长期有效的跨部门监管协调机制，监管的效果还不尽如人意。有鉴于此，建立一个更为超脱的、更加有效的金融监管协调机制应该提上议事日程。
其三，努力协调好金融创新与金融监管的关系。一般而言，金融创新都会伴随着较大的金融风险。在我国金融机构金融创新较为迅猛的背景下，仅仅依靠金融机构自身的风险管理是远远不够的。监管当局需要针对银行、证券、保险等行业的安全性、流动性和盈利性特点，不断强化对金融机构资本充足率、资产负债、表内表外业务以及金融体系清算支付系统的监管，达到既促进金融创新又有效防范金融风险的目的。
其四，重点加强对大型金融机构的风险管理。随着大型金融机构实力的增强以及大型金融控股集团的形成，我国已经呈现出混业经营的基本格局，这就有可能出现类似美国的分业监管和混业经营的制度性矛盾。所以，加强对大型金融机构的风险管理就显得更加重要和紧迫。一方面。要强化大型金融机构的资产负债管理，严防其杠杆率过度上升，确保大型金融机构的安全性；另一方面，要对大型金融机构的海外投资和资产进行动态监控，督促金融机构协调好其安全性与收益性的关系，防止金融机构的海外投资风险敞口过大；再一方面，要建立相应的信息收集、风险评估和预警系统，定期或不定期地对大型金融机构进行风险评估，防范系统性风险。
其五，建立有效的危机应对机制。到目前为止。我国尚未建立起包括注入流动性、处置有毒资产、金融机构重组与破产等要素的金融危机应对机制。从金融危机的救援来看，金融当局的及时、有力救援是金融风险扩散的有效防火墙，同时，流动性注入和问题资产处置也是恢复金融机构和市场功能的重要措施。因此，从应对危机的角度。一个强有力的最后贷款人制度和一套运行有序有效的危机应对机制是必不可少的。
关键词：金融机构；金融监管；发展趋势
20世纪90年代以来，国际经济一体化和金融全球化进程加快，金融创新不断涌现，金融机构日益转向多元化经营，一方面促进了各国经济的发展，另一方面也使各国发生危机的潜在可能性提高，这对金融监管提出了更高的要求，迫使各国金融监管不断变革，由此金融监管在理论上以及实践上都呈现诸多新的发展趋势。
一、国外金融监管理论的发展趋势
金融监管理论的争论实际上是围绕着要不要监管，如果要监管的话在多大程度上以及采用什么样的方式进行监管展开的。
20世纪90年代以来，随着信息经济学的兴起，金融监管理论呈现出以信息经济学为分析范式的趋势。信息经济学认为在一般市场中普遍存在信息不对称、信息不完全的现象。金融体系中存在两类不对称：一类是金融机构与存款者之间的信息不对称。金融机构与存款者间的信息不对称使得金融市场上的价格信息不能有效地传递，从而加大了金融市场交易的成本，降低了市场交易效率。另一类是信贷市场上金融机构与贷款企业之间的信息不对称。即使没有政府的干预，由于存在贷款人方面的逆向选择和借款人方面道德风险的行为，信贷配给可以作为一种长期均衡的现象存在。信息经济学向人们说明，不仅仅是贷款人，银行也有可能产生道德风险，这就改变了以往金融监管理论只对贷款人进行监管而忽略了对银行监管的做法，使监管更为全面。
作为对信息不对称和信息不完全理论的回应，2009年6月，巴塞尔委员会公布的新资本协议(《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》)把信息披露(市场监管)作为该协议的第三大支柱载入其中。①
除此以外，还有三种主要的金融监管理论：(1)从金融合同的角度研究金融监管。经济合同理论，最初是用于工业和公共事业监管领域。金融交易包含着金融机构和金融消费者之间、金融机构和监管者之间、监管者和社会之间显性和隐性合同的复杂结构。监管可以被视为被监管者和监管者之间的一系列隐性合同关系，合同决定了签订该合同的各方应该遵守的行为，以及对违约方可能采取的措施。设计得好的合同可以促使金融机构的行为避免或者减少系统性风险，反之，则可能在金融活动中产生系统性风险。所以监管合同的首要目的就是要使金融机构的行为和反应朝着社会所期望的方向发展。几乎所有形式的外部监管都存在根本性的道德风险问题。监管既然被视为一种隐含合同，那么由此可能产生的道德风险问题就是它会使投资者认为，既然这些金融机构的金融服务是经过权威部门授权并得到监督的，那么它们理所当然是安全的。而且，监管者在阻止监管失灵方面的历史记录越好，投资者这样的印象就越深。然而，投资者必须认识到监管的局限性，监管无法消除所有的风险。而且金融市场和金融合同本来就包含着风险，投资者本身也存在发生决策错误的可能。(2)金融监管的成本和收益问题。大多数国家对监管机构的直接成本都有比较可靠的数据。但对施加于被监管对象所造成的额外负担却没有数据可利用。所以精确计算监管的成本和收益几乎是不可能的，而且区分哪些成本是金融机构为了自身风险控制和内部管理所必需的，哪些是由于监管制度所强加的也不是十分容易。但它的意义却是现实的：监管任何时候都是在成本和收益的权衡中做出判断，所以，偶尔的监管失灵是否可以视为监管体系(假使已经设计有效)的必要成本，增强监管的强度是否可以消除所有出现的监管失灵，所有这些问题都值得分析。(3)金融监管的激励问题。投资者认为监管者保证了金融机构的安全和端正良好的品行，而金融机构认为它们所要做的就是遵守一些监管者所要求的具体规定。双方认识的差距还可能对监管一方和被监管一方造成逆向激励的问题。西方学者现在认为监管者也是利益最大化的主体，所以有没有合意的激励就会影响执法的效果。拉丰和梯若尔及其后来者所发展的激励规制理论和新管制经济学为研究激励性金融监管问题提供了新的思路和方法。②
二、国外金融监管实践的发展趋势
金融监管是一个实践性很强的问题，涉及的内容十分庞杂，并且各国在具体的金融监管实践上更是差异明显。20世纪90年代以来，国际金融市场的一体化进程加快，金融创新不断涌现，金融机构也日益转向多元化经营，金融监管呈现新的发展趋势。主要表现在以下几个方面：
1．金融监管的目标从单纯强调安
全性向安全与效率并重的方向转变。20世纪70年代以前，金融监管主要侧重于维护金融体系的安全性。各国纷纷建立金融安全网，同时对金融机构从市场准人、利率限度、业务范围等多方面施加了严格的限制，最有代表性的是1933年美国颁布的《银行法》，但这些措施限制了金融机构的自由，造成金融机构经营效率低下。20世纪70年代到80年代末，规避管制的金融创新已使不少限制性措施名存实亡，同时人们认识到金融监管给金融业的运行所带来的成本，于是各国开始采取灵活的应变措施。美国在1999年11月通过的《金融服务现代化法》，以促进金融业的效率和竞争力为主要目的；日本从1994年着手进行的“金融大爆炸”改革，新诞生的“金融厅”将确保金融体系的安全、活力和金融市场的公正和效率作为自己的首要任务；英国《金融服务与市场法》则提出了“好监管”的六条原则，如“使用监管资源的效率和经济原则”、“权衡监管的收益和可能带来的成本”等，显示了监管当局对效率目标的重视。③
2．监管主体从分散走向集中。20世纪七、八十年代，随着金融自由化浪潮的推进，金融业务逐渐走向综合化，分散的监管很难满足金融业发展的需要，金融监管主体具有从分散走向集中的趋势，但已经不再是集中于中央银行。挪威于1986年、加拿大于1987年、丹麦于1988年、瑞典于1991年、英国于1997年、澳大利亚于1998年分别成立了统一监管机构，并将其移出中央银行。日本、韩国、新加坡相继效仿，爱尔兰、以色列、拉脱维亚、墨西哥、南非、奥地利、德国、爱尔兰和比利时都有类似改革倾向。美国1999年《金融现代服务法案》掀起了金融综合化的浪潮，但是，分散化的金融监管并没有被放弃。④
3．金融监管范围不断扩大。在许多国家，金融监管机构无权对银行的附属公司或银行的母公司进行监督检查。在这种情况下，要想对整个金融形势做出客观准确的评价是相当困难的。要从根本上解决这一难题，必须先从两方面着手：一是扩大金融监管的范围；二是统一监督标准和方法。在国际范围内只有对金融机构进行并表监督，才能使母行(或母公司)及其国内外分支附属机构在有效的监控下开展业务活动，从而最大限度地从整体上保证各金融机构安全稳健地经营。⑤
4．金融监管手段计算机化。在监管方法上，各国普遍强调管理手段的现代化，充分运用计算机辅助管理，尤其是实时清算系统在金融监管中的运用，并且促进金融机构日常监督、现场检查和外部审计的有机结合。⑥
5．金融监管内容标准化。在金融监管内容方面，各国金融监管体系也呈现了一些共同特征，逐步统一资本充足性的国际监管标准；流动性管理也普遍强调区别对待，强调监管灵活性和依赖经验对监督的重要性。⑦
6．金融监管方式从单一合规性监管转向合规陛监管与风险性监管并重。合规性监管是指监管当局对金融机构执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。合规性监管注重事后的补偿与处罚，不能起到风险预测和防范的作用，使监管者长期扮演“救火队”的角色，监管效率低下。风险性监管是指监管当局对金融机构的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平所实施的监管，以求最大限度地减少金融风险及其影响。风险监管较之于合规性监管的最大优点在于它侧重于对风险的事前防范，能够及时地和有针对性地提出监管措施。国际银行监管组织相继推出了一系列以风险监管为基础的审慎规则，对信用风险、市场风险、国家和转移风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险实施全面风险管理。⑧
7．金融监管体系的集中统一化趋势。随着经济的发展和金融自由化的不断深入，20世纪90年代后期金融业由分业向混业经营的趋势在进一步加强。在美国，先后开放银行从事公债回购以及以子公司方式经营证券承销业务。当金融市场变得越来越一体化时，通讯和计算机的运用使得金融风险在现行监管体系下难以集中控制和监管，这就要求更集中或者至少很协调的监管体系——监管体系应适应被监管的对象的变化而变化。在英国，新的工党政府已提出将所有金融机构的管制(包括银行的监管)归到证券投资委员会的领导下。⑨
8．金融监管体制的组织结构体系向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。各国金融监管体制的组织结构千差万别。英国的大卫T·卢埃林教授1997年对73个国家的金融监管组织结构进行研究，发现有13个国家实行单一机构混业监管，35个国家实行银行、证券、保险业分业监管，25个国家实行部分混业监管，后者包括银行证券统一监管、保险单独监管(7个)；银行保险统一监管、证券单独监管(13个)以及证券保险统一监管、银行单独监管(3个)3种形式，并且受金融混业经营的影响，指定专业监管机构即完全分业监管的国家在数目上呈现出减少趋势，各国金融监管的组织机构正向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。⑩
9．金融监管更加注重风险性监管和创新
业务的监管。从监管内容看，世界各国监管当局的监管重点实现了两个转变：第一，从注重合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变。第二，从注重传统银行业务监管向传统业务和创新业务监管并重转变。⑾
10.金融监管越来越重视金融机构的内部控制制度和同业自律机制。金融机构的内部控制是实施有效金融监管的前提和基础。世界金融监管的实践表明，外部金融监管的力量无论如何强大，监管的程度无论如何细致而周密，如果没有金融机构的内部控制相配合往往事倍而功半，金融监管效果大打折扣。许多国家的监管当局和一些重要的国际性监管组织也开始对银行的内部控制问题给予前所未有的关注。金融机构同业自律机制作为增强金融业安全的重要手段之一，受到各国普遍重视。以欧洲大陆国家为代表，比利时、法国、德国、卢森堡、荷兰等国的银行家协会和某些专业信贷机构的行业组织都在不同程度上发挥着监督作用。尽管金融业公会组织在各国监管体系中的地位不尽相同，但各国都比较重视其在金融监管体系中所起的作用。⑿
11．以市场约束为基础的监管体系正在形成。巴塞尔委员会《新资本充足框架(征求意见稿)》对1988年制定的《资本充足协议》做出了重大的改革，其中最引人关注的内容是将外部评级引入风险管理框架，要求银行使用公共信息确定其风险加权资本，根据评级公司的评级确定信贷风险权重，新框架的适用对象仍是那些在国际业务领域活跃的大型国际性银行。欧洲委员会公布了一些关于新的资本充足性规定的建议，将比巴塞尔资本协议所针对的范围更大，涉及所有的银行和证券公司，该规定试图将真实风险与资本金更紧密地联系起来。⒀
12．金融监管法制呈现出趋同化趋势。金融监管法制的趋同化是指各国在监管模式及具体制度上相互影响、相互协调而日趋接近。由于经济、社会文化及法制传统的差异，金融监管法制形成了一定的地区风格，在世界上影响较大的有两类：一是英国模式，二是美国模式。20世纪70年代以来，两种模式出现了相互融合的趋势，即英国不断走向法治化，注重法律建设；而美国则向英国模式靠拢，不断放松管制的同时增强监管的灵活性。⒁
13．金融监管法制呈现出国际化发展趋势。
随着金融国际化不断加深，金融机构及其业务活动跨越了国界的局限，在这种背景下，客观上需要将各国独特的监管法规和惯例纳入一个统一的国际框架之中，金融监管法制逐渐走向国际化。双边协定，区域范围内监管法制一体化，尤其是巴塞尔委员会通过的一系列协议、原则、标准等在世界各国的推广和运用，都将给世界各国金融监管法制的变革带来冲击。
14．金融监管全球化的趋势在不断加强。随着金融业的全球化，国际金融市场上不稳定性增大，金融风险在不同国家之间相互转移、扩散的趋势不断加强，单靠一国或一家银行控制金融风险已变得力不从心；另一方面，由于各国监管政策的不一致，客观上为跨国银行利用遍布全球的分支机构逃避各国监管从事高风险甚至非法的经营活动创造了条件。而且，跨国银行由于在别的国家领土上进行经营，本国监管部门鞭长莫及，监管的有效性受到削弱。在全球性统一监管的进程中，巴塞尔委员会发挥了重要作用，该委员会颁布的一系列监管原则成为银行业国际监管的重要标准。尽管这些协议原则在世界范围内不具有硬性约束力，但由于其适应了国际金融监管的现实需求，因而得到了国际金融业特别是银行业和各国监管当局的普遍运用⒂
三、结论
金融监管是一个实践性很强的问题。20世纪90年代以来，国际金融市场的一体化进程加快，金融创新不断涌现，金融机构也日益转向多元化经营，金融监管呈现新的发展趋势。主要表现在以下几个方面：金融监管范围不断扩大；金融监管手段现代化；金融监管内容标准化；金融监管方式从单一合规性监管转向合规性监管与风险性监管并重；金融监管体制的组织结构体系向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡；金融监管更加注重风险性监管和创新业务的监管；金融监管越来越重视金融机构的内部控制制度和同业自律机制；以市场约束为基础的监管体系正在形成；金融监管全球化的趋势在不断加强；金融监管体系的集中统一化趋势；金融监管法制呈现出趋同化、国际化发展趋势。
注释：
①③④吴源从．西方国家金融监管的新趋势及对我国的启示[J]．海南金融，2006，(9)：32—35．
②张慧莲．论西方金融监管理论的最新发展[J]．成人高教学刊，2004，(6)：18—21．
⑤⑥⑦⑨⒀高峰．国际金融监管发展趋势[J]．东北财经大学学报，2001，(4)：24—26．
【关键词】金融；监管；央行；风险
一、引言
国际货币基金组织（IMF）和世界银行2011年公布了我国“金融部门评估规划”成果报告——《我国金融体系稳定评估报告》和《我国金融部门评估报告》。这是IMF对我国金融部门的首次正式评估。报告指出，我国的金融体系总体稳健，但脆弱性在逐渐增加。我国金融业的系统性风险正在积累，受到的外部冲击越来越多。面对越来越复杂的金融结构和金融环境，潜在金融风险很容易被低估。IMF指出，我国的金融部门面临着几个近期风险：快速的信贷扩张导致贷款质量恶化；房价下跌；全球经济形势不明朗。这样的情况如果继续下去，将带来进一步的风险。
近年来，我国监管机制与监管方式改革相对于金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，金融机构业务创新与交叉融合不断深化，监管环境发生重大变化的现实环境比较滞后，明显不适应金融发展形势要求，金融安全与金融效率均面临挑战，监管有效性面临质疑。2003年，银监会加大对银行业金融机构监管力度，全年共查处违规经营机构1242家，直接或责令有关单位对3251名违规人员进行了处分。中国下一步金融改革关键还在于如何加强金融监管的有效性以及金融体制变革。这些都要求我国金融业必须继续推进改革。我国亟待突破既有的金融监管思路，建立与新时代相适应的新监管框架。
著名的发展经济学家刘易斯指出：“一个国家的金融制度越落后，一个开拓性政府的作用范围就越大”，从金融监管改革历史看，虽然各国的金融监管在不断完善与发展，但总体而言，金融监管改革都可以说是程度不同的危机推动与问题导向的，以事后的完善为主，缺乏前瞻性。对于应该如何建立完善金融监管体系等问题，都需要货币当局有新的未来的管理思路。从未来的发展趋势看，央行将更多的承担金融监管和金融调控的职责。金融监管改革的历史规律决定了我国的金融监管改革更多需要从问题导向入手，需在有较强外部推动力下进行。就目前改革而言，可根据我国金融监管以及金融体系中面临的突出问题，借鉴国际金融监管改革趋势，推进思路，确定金融监管改革具体目标。
二、我国金融监管改革面临的问题
（一）我国系统性金融风险防范机制建设与改革进展缓慢
金融危机反复证明，系统性金融风险是国家经济金融安全最为危险的因素之一。与发达国家不断加强宏观审慎金融监管改革形成鲜明对比的是，我国系统性金融风险防范机制建设与改革进展缓慢。随着我国金融开放程度的不断提高，我们必须高度重视和有效应对正在不断加大的系统性金融风险压力。有效防范系统性金融风险始终是我国金融管理的首要任务。2003年央行就提出货币信贷增长偏快，将会增大潜在的系统性金融风险的警示。2005年央行再次指出，我国金融业要注重防止金融风险跨行业、跨市场、跨地区传染，核心是防范系统性风险。我国“十二五”规划也提出，要构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架，建立健全系统性金融风险防范预警体系、评估体系和处置机制。金融机构尤其是系统重要性金融机构始终是系统性金融风险防范的关键领域。
（二）金融创新发展受到传统的监管方式制约
经济社会发展对金融结构的灵活调整提出了更高的要求，而我国金融监管仍习惯于行政审批与准入限制等传统的监管方式，制约了金融功能的发挥与金融创新发展。监管机构不能替代行业创新，但必须为行业创新提供服务，从实际出发不断推进监管改革，围绕市场需求不断开发金融产品，最大限度放大自主经营和发展空间。在政府管制的金融监管体制下，监管部门通过市场准入限制、牌照限制、对创新业务的管制、对直接金融活动严格的行政审批等手段，影响金融服务的有效供给，阻碍了金融结构的灵活调整，制约了金融功能的发挥。例如对民营资本进行金融行业限制，影响了金融机构的经营效率与活力，也制约了金融服务实体经济的深度与广度；对股票债券等直接金融工具的发行进行严格的行政审批，制约了金融功能的发挥与资本市场的发展。
（三）我国分业监管的金融体制下存在诸多潜在风险
长期以来，中国金融在行政管制的条件下，形成了以机构监管为重心的分业监管框架，这种体制具有监管专业化优势，职责明确，分工细致，有利于达到监管目标，提高监管效率，不同监管机构之间具有竞争优势。但是这种体制也存在监管重复、成本高、监管缺位、难以适应金融创新与金融混业发展需要等弊病，监管规则和监管实践中的条块切割、沟通不足，严重影响有效金融监管的实现。我国金融业发展与改革“十二五”规划中虽已明确提出构建健全的宏观审慎监管框架的目标，但在目前的“一行三会”（中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会的简称）监管框架下，各家监管部门也难以做到有效协调，没有一家金融监管机构是具备监控市场系统性风险所必需信息与权威的。在现行法律法规下，又难以对混业经营进行实质性突破，监管处于分业的状态，形成了监管体系中的各种潜在风险。
1.金融机构的功能边界由于业务创新与产品创新逐渐模糊，不同类型的金融机构常常提供功能相似的金融产品与服务，按机构类型分业监管容易产生监管标准不统一与监管真空现象，引起不公平竞争等问题，形成金融体系潜在风险隐患。
2.随着理财产品、资产管理等领域的开放和创新，我国金融业综合经营的趋势势不可挡，跨领域的金融机构、金融业务与产品，特别是交叉性产品的创新日益涌现。不同类型金融机构间业务交叉与融合程度也不断加深，例如银行广泛参与证券基金与信托产品的销售，并为证券与期货提供资金结算与存管服务，证券与基金为保险资产与银行理财产品提供投资服务等。相对分割的监管体制难以识别与有效防范金融风险跨领域的传递。单独来看，相关业务均为无风险的中间业务或资产委托管理业务，但业务交叉后通过相对分割的金融监管体制难以有效识别是否存在损害消费者利益，是否会产生风险传递感染等。
3.为适应金融业务交叉和融合趋势，更有效地发挥协同效应，以控股集团或母子公司等形式开展金融综合化经营的金融控股集团纷纷出现。而基于独立金融机构的审慎监管难以识别金融控股集团整体的风险状况。推行综合化金融平台正是目前众多的国内银行、保险等机构的发展目标。金融机构综合化经营在为客户提供了一条龙式金融服务，提高服务效率与质量的同时蕴含了新的风险，对相对分割的监管体制形成新的挑战。
4.在金融机构业务创新的过程中，直接金融与间接金融的界限也逐渐趋于模糊，但监管方式上信息披露与透明度要求并未随之提高，金融市场潜在道德风险与逆向选择风险突出。以银行理财产品为例，从投融资双方关系看，银行理财产品向社会公众非定向募集资金，投资风险由产品购买者承担，具有直接金融属性，投资于债券、货币市场工具、项目融资类资产和权益类资产。而在监管上，对银行理财产品未按直接金融的要求进行持续的信息披露，资金供给方对资金缺乏有效的监督与控制，因此存在一系列道德风险问题。对银行理财产品的监管不当也可能会导致金融风险的累积，据统计，截至2012年底，我国银行理财产品余额达7.4万亿元，超过银行表内贷款规模的10%。
（四）我国地方金融管理部门监管存在较大问题
自2003年农村信用社管理和风险处置交由地方政府负责，2008年又逐步将小额贷款公司、融资性担保公司的监督管理职责交给省级政府后，地方政府的金融管理职能从最初的风险处置向推动地方金融、管理地方法人金融机构等方面拓展。目前，全国31个省、市、自治区都已成立了省级金融办公室。截至2012年底，全国283个地级以上的城市中已有近240个成立了金融办，许多县或县级市也成立了金融办。地方政府在金融机构的经营中发挥着越来越重要的作用，但是我国地方金融管理部门监管法律依据空白，监管方式与手段落后，难以有效控制金融风险。部分地方政府面快速增长的金融机构数量和业务规模的新挑战，依然采取事后补救手段。与此同时，地方金融管理体制存在的职能分散、职责定位宽泛而矛盾、风险监控不力、人才严重缺乏等问题也越来越突出。
近年来，我国各地村镇银行、小额贷款公司、担保公司等新型金融机构以及各类地方性股权、大宗商品交易市场迅猛发展，很多新型金融机构实际上部分扮演了“影子银行”的角色，承担了地方企业与政府融资信用中介职能，部分股权交易市场与大宗商品交易市场具备金融市场属性，但目前中央金融监管部门由于监管力量的限制，难以对众多的中小型金融机构与分散的地方性市场实施有效监管，地方金融管理部门由于法律依据的不足以及监管方式与手段的落后，重视准入环节的审批监管而轻视行为与风险监管，可能成为潜在的金融风险的累积点。
三、改革的思路
（一）明确金融监管改革具体目标
1.增强金融监管部门间的沟通协调，更好地适应金融混业发展要求，有效防范与控制金融风险。为应对金融混业趋势与金融综合化经营发展要求，金融监管改革需要降低监管部门的沟通协调成本，建立有效的沟通协调机制，并确定以系统性金融风险防范与金融消费者或投资者权益保护为共同监管目标，对金融功能相同或相似的业务采取统一监管标准，促进公平竞争，防范监管套利、监管真空与监管重叠，防范与控制金融风险
2.根据经济金融形势和资本流动的变化，中央银行要进一步丰富和强化逆周期调节手段，加强宏观审慎管理；应当强化监管政策和货币政策、财政政策的协调配合，提高宏观审慎监管政策的有效性。近年来，银监会在宏观审慎监管方面做了大量有益的探索，包括加强资本监管，要求商业银行计提储备资本和逆周期资本；加强系统重要性银行监管；引入杠杆率这一新的监管工具；实施动态拨备以及会同其他相关部门采取逆周期信贷政策等。构建适合我国金融体系特征的宏观审慎监管体系。通过对金融监管体系进行改革，明确宏观审慎监管责任主体，并赋予识别、早期预警、防范和处置系统性风险，实施宏观审慎监管的对应权限，明确宏观审慎监管部门对系统性重要金融机构的直接监管职责。
3.明确地方金融管理部门对新型地方型金融机构监管职责，弥补监控空白，防范风险。通过立法或授权制度安排，明确地方金融管理部门在统一监管目标与监管标准下对地方性金融机构的监管职责，例如组建地方金融管理局，加强对非存款类金融机构的监管，成立金融仲裁院、金融犯罪侦查支队和金融法庭等等举措。充分发挥地方性金融管理部门分散与灵活性的特点，平衡地方金融管理部门在金融发展与金融监管责任。
4.形成有利于金融结构灵活调整的监管方式。金融监管改革应放松管制而加强监管，逐步取消对金融机构市场准入限制，减少金融业务与产品的审批，放松或取消发行股票、债券等直接金融行为的行政审批，通过强化信息披露监管与事后处罚，通过推动建立证券民事诉讼制度，形成有利于金融结构调整的监管环境，促进金融更好服务实体经济发展与社会转型发展需求。
5.打破金融监管行政分割的格局，构建有利于金融创新发展的监管体系。为适应金融改革重心转换以及跨领域金融创新发展要求，金融改革需要打破金融监管的行政分割与利益保护的格局，构建有利于金融市场创新的体制，促进金融资源配置效率的提高，应对金融市场开放面临的挑战。
（二）从体制、方式以及产品监管三方面推进改革
1.在金融改革的过程中，无论是调整立法与监管等外部层面，还是从产品、服务等金融机构内部进行调整，都会面临一些难题。随着国内金融市场对外的逐步开放和资本管治的开放以及国内银行业混业经营的发展，监管体制也将面临从机构型分业监管模式向功能型统一监管模式转变，从而提高金融监管的一致性与适应性；金融系统的结构性风险有一部分是由内而生的，比如道德风险上升为弥漫全系统的普遍现象，金融体系的顺周期性上升等，由于金融体系特定的机制和体制安排，特别是创新因素，致使整个金融系统的稳定性下降。因此也应加强对包括资本充足要求和信息披露要求等金融体系的监管，从而有助于从内部增进金融体系的稳定性。
2.从市场准入监管到行为监管转变，从合规导向型监管向风险导向型监管转变，注重发挥市场机制作用，注重事后监管处罚与建立市场退出机制。通过放松市场准入限制提升金融结构调整的灵活性，通过加强对金融机构行为监管弥补放松管制后的监管空白，防范金融风险。
3.从注重产品审批转移到注重信息披露监管与投资者适当性制度相结合。金融产品的监管与金融消费者或投资者保护密切联系。过去习惯于忽视金融产品的信息披露与投资者适当性制度建设，而通过对金融产品的严格审批来保护金融消费者和投资者，结果大量不适当的投资者在缺乏透明的市场中盲目投机，严重扭曲了市场资源配置效率，未真正保护到投资者的利益。建议逐步取消直接融资行政审批制度，通过建立统一的投资者适当性制度，确保参与主体均具备相应风险识别与承担能力，促进市场定价效率提高和配置效率的优化，将监管的重点转移到信息披露监管与投资者适当性制度建立上来。
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关键词：宏观审慎；监测分析；政策工具；政策安排
中图分类号：F830.94
文献标识码：A
文章编号：1006－1428(2011)02－0059－07
2009年4月，G20伦敦峰会发表的《强化合理监管，提高透明度》报告指出，作为微观审慎和市场一体化监管的重要补充，各国应加强宏观审慎监管。各国监管机构应加强协调和信息沟通，推动全球层面的宏观审慎监管合作。峰会同时宣布将原来的世界金融稳定论坛(FSF)改组为世界金融稳定理事会(FSB)，负责评估全球不同国家的金融系统性风险。在此之后，2009年6月19日，欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》方案，决定加强宏观审慎监管。2010年9月2日，欧盟各国谈判代表就新的泛欧监管体系达成协议，决定成立欧盟系统风险委员会(ESRB)，由其负责制定一套统一的标准，打破各成员国之间在金融监管领域的分割，实现欧盟层面的统一监管。2009年7月8日，英国财政大臣公布了《改革金融市场》白皮书，提出建立金融稳定理事会(CFS)，全面监控英国金融业的风险并负责金融体系的稳定。2010年7月21日，美国总统奥巴马签署了《2010年华尔街改革和消费者保护法》，法案的核心理念之一就是加强宏观审慎监管，维护金融体系稳定。为了加强对金融机构、金融市场和金融产品的全方位监管，联邦政府将组建金融稳定监督委员会(FSOC)，负责识别和防范影响金融稳定的系统性风险。至此，宏观审慎监管已不再仅仅是理论界的学术问题，而是成为国际社会和各国金融监管当局付诸实践的课题。
一、宏观审慎监管：目标、内容与特点
上个世纪70年代，国际清算银行(BIS)就认识到仅仅加强单个金融机构的微观审慎监管不足以维护整体金融稳定，如果监管当局的注意力过于集中在单个金融机构的稳健运行上，很可能忽视了维护整体金融稳定这一更重要的任务。1986年，宏观审慎监管一词正式出现在BIS的文件中。但这时金融全球化程度还不深，金融风险主要集中在银行，而对银行业的微观审慎监管是能够维护其稳定的，因而宏观审慎监管未能引起国际社会的应有关注。亚洲金融危机后，尽管国际货币基金组织(IMF)认识到宏观审慎监管的重要性，并推出了金融稳定评估规划(FSAP)，以此分析各国金融体系的脆弱性，但对于宏观审慎监管的研究仍未得到广泛重视。直到由美国次贷危机引发了全球金融危机后，国际社会全面分析危机的成因，宏观审慎监管的重要性才被人们所认识。目前，国际社会形成的共识是，维护金融体系的稳定，迫切需要构建以宏观审慎监管为主要内容的金融监管体系，并有效开展各方面的工作。
(一)宏观审慎监管目标
宏观审慎监管是将金融体系视为一个整体进行研究，对金融体系的各个组成部分的重要性进行评估，通过分析和监测，找出对金融体系产生重大不利影响的系统性风险，通过宏观压力测试等方式评估这些风险对金融稳定产生的影响，采取有效措施防范和控制系统性风险的累积，从而达到确保整个金融体系的安全稳定，减少金融危机带来的宏观经济损失的目标。在时间维度上，宏观审慎监管关注总体风险如何随时间演变，纠正金融失衡逐步积累；在空间维度上，宏观审慎监管关注特定时期风险在金融体系内的分布，防止风险在金融机构之间相互传染，增强金融体系的稳健性。
宏观审慎监管是一种新型的金融监管模式，它将整个金融系统所面对的风险全部纳入到监管范畴，通过制定全面的金融稳定政策和采取必要的干预措施，避免金融机构和金融市场的负面冲击和风险蔓延带来整个金融体系的不稳定，维护和促进宏观经济的持续、协调发展。早在2000年9月，时任国际清算银行行长、金融稳定论坛主席的科罗克特(Andrew Crock-ett)在金融稳定论坛的演讲中就对宏观审慎监管进行了阐述。他认为，金融稳定包括微观层面的稳定和宏观层面的稳定，为保持微观层面的稳定需要以单个金融机构为监管对象的微观审慎监管，为防范金融体系的系统性风险则需要宏观审慎监管。由于微观审慎监管重点关注的是单个金融机构对外生性风险的反应，而忽视了单个金融机构本身行为所导致的、需要其他金融机构或者是整个金融体系承担的内生性风险，因此，仅仅依靠微观审慎监管只能保证微观金融机构的稳健经营，但不能保证整个金融体系的安全。国际清算银行经济学家博里奥(Claudio Bofio，2003)认为，与微观审慎监管相比，宏观审慎监管不仅着眼的监管对象和监管目标不同，而且采取的监管措施也不同。宏观审慎监管的对象是整个金融体系，监管目标在于防范金融系统性风险，维护金融体系整体稳定。宏观审慎监管着眼于金融市场参与者之间的相互影响和金融机构的整体行为，同时关注宏观经济波动和金融体系的互动。
(二)宏观审慎监管内容
1 宏观审慎监管重点关注那些对金融稳定具有系统重要影响的机构和市场，并在监管资源配置上进行重点倾斜。监管不应仅以金融机构为重点，还应加强对金融市场的关注，仅通过监管金融机构无法全面、真实地衡量风险。宏观审慎监管必须将所有对整个金融系统来说都十分重要的金融机构、金融市场和金融产品涵盖在内，监管视野从机构向市场和产品拓展是宏观审慎监管的重要内容。
2 宏观审慎监管更加关注金融风险的内生性。这种内生性金融风险使得单个金融机构的行为对个体而言，可能有助于其安全，但当多数个体的行为趋同叠加时，就会对整个金融体系造成不稳定的影响，形成“合成谬误”。例如，如果金融机构都在经济衰退时出售资产、紧缩信贷，而在经济繁荣时购买资产、扩张信贷，就会对经济衰退或经济过热起到推波助澜的作用。所以，宏观审慎监管要求监管机构在物价处于较低水平、单个金融机构表面健康的情况下，能够对金融机构的经营模式变化、金融产品中的潜在风险、金融结构严重失衡以及由此不断增加的系统性风险给予足够关注，防止金融风险在经济形势逆转时突然爆发。
3 宏观审慎监管的视野，除了面对影响金融稳定的所有风险因素，还特别关注宏观经济环境。建立在实体经济之上并为之服务的金融业风险状况与宏观经济状况紧密相联，宏观经济状况必然影响到金融业的运行。良好的宏观经济环境有利于金融业的健康发
展，而宏观经济状况的恶化则会影响金融业的稳定运行。因此，宏观审慎监管应采取逆经济周期的监管措施，化解宏观经济环境对金融体系的负面影响。
4 宏观审慎监管在关注横向层面的金融风险蔓延的同时。更加关注纵向层面的金融风险积累。从横向层面看，金融风险的产生可能是因为部分金融机构直接暴露于相同或类似的资产类别风险，或是因为机构间业务的相互联系导致间接风险暴露。从纵向层面看，金融体系的风险会随着时间推移而逐步累积，并被金融体系内部以及金融体系与实体经济之间的相互作用而放大，即通常所说的顺周期性。金融市场个别组成部分的风险积累到一定程度必然集中爆发，可能动摇整个金融体系。针对金融体系特有的风险积累和风险蔓延，宏观审慎监管必须采取相应措施，将整个金融体系的风险损失控制在局部，从而控制尾部风险。
5 宏观审慎监管不仅要保持金融机构的内部稳定，还要防范外部风险的传染。在金融机构之间存在广泛的业务联系和相互持有大量头寸的情况下，危机即使是在单个机构或某一金融子市场发生，由于投资主体对同类机构和关联子市场的信任危机，也会导致市场交易萎缩和流动性枯竭，原本稳健的机构也会受到冲击。在宏观审慎监管原则的指导下，监管机构除了在日常监管中重视维护金融机构和金融市场的安全与稳健，还应对国际金融危机采取及时有效的处理措施，以防止国际金融风险在国内金融机构和金融市场的传染蔓延。
(三)宏观审慎监管特点
1 宏观审慎监管是应对系统性风险的政策手段，而不是传统意义上的宏观调控。宏观审慎监管的核心是将系统性风险纳入监管视野，关注的是金融机构、金融市场和金融产品面临的系统性风险水平和发展趋势。因此，宏观审慎监管仍然属于金融监管范畴。与着眼于熨平经济周期波动的货币政策和财政政策明显不同。逆经济周期的宏观调控可以通过财政政策、货币政策和其他公共政策的实施加以实现，而系统性金融风险的防范，仅靠宏观调控政策是不能解决问题的，必须通过宏观审慎监管监管措施来实现。
2 宏观审慎监管与微观审慎监管并不是对立的，而是有机的统一。如果将宏观审慎监管与微观审慎监管对立起来，必将严重影响监管的有效性。微观审慎监管为宏观审慎监管提供了坚实的基础，宏观审慎监管则为微观审慎监管提供系统性、全局性和前瞻性视野。因此，为了有效防范系统性金融风险，实现金融体系的稳定，必须建立微观审慎监管与宏观审慎监管有机结合的监管体系。
3 宏观审慎监管需要建立全新的协调机制。宏观审慎监管的运行需要进行宏观审慎监管分析，即对系统性风险进行评估和检测，这是实施宏观审慎监管的基础和前提，它既为操作宏观审慎监管政策工具提供依据，也能为宏观调控政策提供参考。由于对系统性风险的分析和判断很难由一家监管机构独立完成。所以有必要建立更高层次的协调机制。美国金融稳定监督委员会(FSOC)由美国财政部、美联储等多个监管部门组成；英国金融稳定理事会(CFS)由英国财政部、英格兰银行和FSA共同参加，目的都是加强相关部门在宏观审慎监管分析层面的沟通与操作层面的合作(见表1)。
作者根据相关资料整理。
4 宏观审慎监管是防范系统性风险的主要方法，但不是所有的制度安排。防范系统性风险不仅需要宏观审慎监管，还需要具备灵活有效的宏观调控政策、良好的经济运行环境、稳健的金融机构、有序的金融市场、完善的金融基础设施和有效的危机处理机制等。所以，宏观审慎监管只是维护金融稳定的一项手段，它丰富了金融稳定框架中金融监管的内容，但并不是防范系统性风险的所有制度安排。
5 宏观审慎监管需要明确各监管部门的职责，并对原有监管部门的职能作出相应调整。目前，一些国家和地区在构建宏观审慎监管体系时不仅涉及到加强监管机构之间的沟通协调，而且涉及到已有监管机构的职能调整。英国在2010年6月宣布的金融监管改革新方案中提出，在建立英国金融稳定理事会(CFS)的同时，金融服务管理局(FSA)要将其对银行业的监管职能转交给英格兰银行。在即将建立的欧盟系统风险委员会(ESRB)，其下面将建立银行业监管局、保险业监管局和金融市场交易监管局，分别负责对银行业、保险业和证券业进行监管。ESRB的重要职能是加强欧洲中央银行和各国监管机构之间的联系。对原有监管机构的职能进行调整，其目的是通过整合金融监管资源，对金融体系实施重点和全方位监控(见表2)。
二、宏观审慎监管体系：构成要素分析
宏观审慎监管提供了监测和处理金融风险的总体框架，它能够更为准确地检测金融系统性风险，防止系统性风险的生成、积累以及最终以危机的形式爆发所产生的溢出效应。在实践中，宏观审慎监管所担负的职责是：(1)预警和识别金融业系统性风险；(2)评估单个机构的失败对金融稳定可能造成的影响；(3)通过金融监管政策和宏观调控政策的有效配合，防止系统性风险的生成、积累和爆发。为完成上述任务，宏观审慎监管体系应包括三大要素，即宏观审慎监测分析、宏观审慎政策工具和宏观审慎政策安排。宏观审慎监管体系可用图2表示。
(一)宏观审慎监测分析
宏观审慎监测分析即对金融业系统性风险进行分析、检测和评估，发现金融系统风险来源，发出风险预警，为采取宏观审慎监管政策提供依据。根据G20伦敦峰会的要求，金融稳定理事会(FSB)成立了金融脆弱性评估常务委员会(SCVA)，定期对全球金融体系的脆弱性进行评估。FSB和IMF目前正在研究创建风险预警体系，而BIS和全球金融系统委员会(CGFS)已开发出了一系列宏观审慎监管指标，这些指标可用作风险预警体系的输入变量。IMF在2009年4月的《全球金融稳定报告》中，重点介绍了四种评估金融机构风险关联性的定量模型，即网络模型、CO-RISK模型、危机依存度矩阵模型和违约强度模型。许多国家的监管当局也正在开发评估和预警系统性金融风险的方法。
宏观审慎监测分析除了关注金融机构和金融产品的风险外，还特别关注国际和国内金融市场状况，分析资金流向和流量，避免金融市场的流动性危机。为了有效开展宏观审慎监管分析，需要综合经济运行、金融运行和金融机构、金融市场和金融产品信息，这就需要加强监管部门的沟通与合作，因而需要正式的组织安排以提高信息共享和分析的效率。美国、英国和欧盟计划成立宏观审慎监管机构，就是为了解决这一问题。
(二)宏观审慎政策工具
宏观审慎政策工具可以分为时间维度和系统维度两类。在时间维度，宏观审慎监管部门重点关注金融系统的风险如何随着时间推移，通过金融体系内部及金融体系与实体经济的相互作用而被放大，即金融体系的顺周期性，采用的是逆周期的资本监管、前瞻性拨备和杠杆率控制的政策工具。在系统维度，宏观审慎监管部门主要关注某一时点上金融系统的风险
暴露集中、具有系统性重要性的金融机构、金融市场的风险，采用的是对系统重要性金融机构的特别措施、改进交易对手风险计量、建设坚实的市场基础、保护金融消费者利益等政策工具。
目前，国际组织积极推进金融监管规则改革。金融稳定理事会(FSB)和巴塞尔银行监管委员会(BCBS)推出的宏观审慎监管监管政策包括：(1)出台《巴塞尔协议Ⅲ》，将银行的一级资本充足率下限从现行的4％提高到6％，而由普通股构成的“核心”一级资本占银行风险资产的下限从现行的2％提高到4.5％。(2)降低新资本协议最低资本要求的顺周期性，要求银行在信贷市场繁荣时设立单独的“逆周期资本缓冲资金”，占总资产的0～2.5％。(3)建立前瞻性的拨备计提方法，在经济上升时期提高金融机构的损失储备规模，增强风险抵御能力；在经济衰退时期适度降低储备规模，缓解经济持续下滑的恶性循环。(4)建立留存资本缓冲，银行必须设立新的、单独的“资本防护缓冲资金”，占资产的2.5％，使总的优质资本金要求达到7％。(5)根据信贷／GDP比例对其长期趋势的偏离值(GAP)，来确定计提逆周期资本缓冲的水平，当GAP高于一定数值时，要求银行在最低资本要求基础上计提资本缓冲，并在满足一定条件时允许银行释放资本缓冲，以满足经济下行时期的信贷需求，防止信贷过度紧缩。
针对大型金融机构对金融体系的稳定具有举足轻重影响的现实，国际监管组织提出了对“大而不倒”金融机构的监管政策工具。2009年底，国际货币基金组织(IMF)、国际清算银行(BIS)和金融稳定理事会(FSB)共同制定并了《系统重要性金融机构、市场和工具的评估指引》，提出从规模大小、替代性、关联性三个方面评估金融机构的系统重要性。考虑到不同类型的金融机构具有的系统重要性不同，监管部门可以区分金融机构的类型，并确定它们适用哪种监管方式(见表3)。对系统重要性金融机构的监管，一是要减少系统重要性金融机构的系统相关性，可以通过隔离业务活动实现；二是降低系统重要性金融机构破产的概率，可以通过附加的审慎性监管要求实现。对系统重要性金融机构的监管还应包括提前准备好恢复方案和处置方案，目的是让系统重要性机构从容应对市场压力和外部冲击，以及使这些机构出现严重问题时能够有序从市场退出，降低其破产倒闭对经济体系的冲击。
目前，在金融稳定理事会(FSB)的总体协调和指导下，银行领域的宏观审慎监管政策工具主要由巴塞尔银行监管委员会(BCBS)组织研究，保险领域的宏观审慎监管政策工具主要由国际保险监督官协会(IAIS)组织研究，证券领域的宏观审慎监管政策工具主要由国际证监会组织(IOSCO)进行研究，新的国际会计准则主要由国际会计准则理事会(IASB)组织研究。各国金融监管机构的主要任务是积极参与国际组织的相关工作，加强对宏观审慎监管政策工具的研究与开发，并根据本国情况决定是否以及如何具体实施。
(三)宏观审慎政策安排
宏观审慎政策安排主要包括以下内容：(1)金融监管政策和宏观调控政策需要根据宏观审慎监测分析结论和风险预警进行及时调整，统一协调安排，在促进经济增长的同时维护金融稳定。(2)金融监管部门和宏观调控部门建立相应的信息沟通机制，及时共享金融监管信息与宏观经济运行信息，协调政策的制定和实施。(3)宏观审慎政策安排不仅包括金融监管政策的合理实施，而且包括货币政策、财政政策、汇率政策等宏观经济政策的有效配合。中央银行可以通过调整存款准备金率、确定再贴现率、开展公开市场业务等来实现政策目标。也可以通过调整利率来控制资产价格泡沫，通过调整汇率来改善国际收支状况：财政部门可以通过调整房地产交易税率、证券交易印花税率、出口退税率、利息税率等，在抑制资产价格泡沫、促进金融稳定方面发挥其特有的作用。
亚洲开发银行官员河合正弘和世界银行顾问波默里诺(Michael Pomerleano，2010)提出了宏观审慎监管部门在金融危机出现后所应采取的措施。他们认为。一旦金融危机爆发，就要采取综合的政策手段抑制危机的扩散和蔓延。政策安排包括：(1)中央银行向金融市场和头寸短缺的金融机构及时提供充足的流动性，防止产生多米诺骨牌效应。(2)监管部门对金融机构资产负债表进行严格检查，包括通过压力测试。(3)通过担保、转移不良贷款、再资本化等手段支持有问题但尚能生存的金融机构。(4)采取适当的宏观经济政策消除金融部门与实体经济的负反馈循环，以反映特定时期的真实经济情况。
宏观审慎监管要求更多地关注信贷增长、资产价格变动、金融业杠杆比率、金融运行的顺周期性、系统性风险的累积与传染等宏观因素，从整个金融体系的角度分析、评估金融机构在风险暴露方面的共性特征与相关性、经营模式的可持续性、单个机构的理是否会造成宏观层面的不稳定，及时发现可能产生的系统性风险并采取措施进行控制。一般来说，中央银行、财政部门和监管机构共同承担着维护金融稳定的责任，因此，宏观审慎政策安排必须建立上述三方合作的制度性框架，并明确三方在宏观审慎监管中的地位和责任。从国际实践来看，目前对宏观审慎政策安排方面的研究成果还不能很好地满足实践的需要。尽管一些国家和地区已经或准备建立宏观审慎监管机构，但相关的政策安排还没有成熟的套路。因此，加强宏观审慎政策安排的研究，积极开展实践探索，使宏观审慎的理念全面贯彻到金融监管和宏观调控当中，对推进宏观审慎监管十分重要。
三、建立我国宏观审慎监管体系的对策建议
(一)建立宏观审慎监管实体机构
为了有效防范金融系统性风险，保障金融业的健康稳定运行，建立一个职责明确、功能健全的宏观审慎监管框架是必需的。2003年12月，“维护金融稳定”写进了《中国人民银行法》修正案，中国人民银行在机构改革中设立了金融稳定局。这表明我国已经把金融稳定提高到一定程度。然而《中国人民银行法》中对金融稳定的规定较为粗略，同时我国中央银行金融稳定的职责与权力不对称，中央银行负有“防范和化解金融风险、维护金融稳定”的职责，但银行、证券和保险业的监管权分别赋予了银监会、证监会和保监会。由于中央银行除操作货币政策工具和充当最后贷款人之外不拥有其他宏观审慎监管工具，而微观审慎监管机构又缺乏必要的宏观审慎监管意识，这势必形成没有明确的机构对防范系统性金融风险负总责的局面。为了更好地开展宏观审慎监管，可以考虑建立中国系统风险管理委员会。委员会由国务院设立，成员为“一行三会”、财政部、发改委等部门，主席可由一位副总理或国务委员兼任，常务副主席可由中国人民银行行长担任。这种组织形式突出了中央政府在宏观审慎监管中地位，组织召集能力强，能够合理配置金融监管资源，协调监管部门行动。
(二)建立宏观审慎监测分析系统
对金融体系和宏观经济数据信息进行整合、分析、检测和评估，发现金融系统性风险和影响金融稳定的因素并发出风险警示，是有效防范系统性风险的前提，这就需要一个专门的分析平台，整合金融运行和经济运行的信息数据。从目前来看，建立宏观审慎监测分析系统需要开展以下方面的工作：一是明确数据整合分析的职能部门，可以是中国人民银行，也可以新建一个部门。二是对系统性风险相关信息数据的收集和整理，在信息数据整理的基础上。分析金融体系的资本充足状况、市场流动性、杠杆比率状况可能产生的风险。三是构建系统性风险评估体系，既要加强宏观层面金融风险的监测与评估，又要从银行、证券和保险行业的角度，监测与分析微观风险因素对系统性风险的影响。四是完善系统性风险的预警机制，及时系统性风险检测报告，以及将要采取的政策措施。五是关注国际金融业风险状况，促进国内宏观审慎监管与国际宏观审慎监管的有效结合。
(三)开发宏观审慎监管政策工具
近年来，我国银行业监管部门已经开始采用动态拨备、动态资本等办法实行反周期监管。2009年，银监会将拨备覆盖率从100％分阶段提高到150％，针对银行信贷增长过快的情况，在8％最低资本要求的基础上，要求对中小银行和大型银行分别增加2％和3％的逆周期资本。这些措施对增强我国银行业的稳健性起到了积极的作用，但与宏观审慎监管要求相比，仅有上述措施是不够的。监管部门应参照国际金融监管标准，结合我国的实际情况，开发逆周期宏观审慎监管工具。我国现行的金融监管部门在履行监管职能中都有一些常规的政策工具，但宏观审慎监管是一项全新的监管模式，需要制定相关规则，并在此基础上进行新的政策工具的研究开发。目前最为急需的宏观审慎监管政策工具至少包括以下方面：(1)为了提高金融体系的稳健性，应引入更有效的资本监管标准，以提升银行资本质量。需要研究完善资本充足率、动态计提拨备等政策工具，从而使银行在达到资本充足率要求的基础上，在经济上行期计提能用于经济下行期吸收损失的动态超额资本，以增强银行应对经济周期冲击的能力。(2)针对金融体系的顺周期性，实施留存资本缓冲和逆周期资本缓冲。需要研究计提留存资本缓冲、逆周期资本缓冲、建立动态拨备等政策工具，从而使银行能够根据贷款增长情况、资产潜在损失等因素，将拨备覆盖率逐步提高，以达到“以丰补歉”，提高金融业风险抵御能力的目的。(3)针对银行杠杆比率过高从而产生潜在风险的问题，需要研究动态杠杆率指标工具，从而防止银行资产过度扩张和过度承担风险，进而控制系统性风险的生成和积累。
(四)对系统重要性机构实施差别化监管政策
对具有系统重要性机构应采取更加严格的监管政策，预防这些影响力较大的金融机构一旦系统性风险爆发危及金融体系的安全。系统重要性机构的评定可参考规模、可替代性和关联性三个标准，同时应考虑金融体系结构、宏观经济环境等因素。有些金融机构虽然规模不大，但由于其业务跨市场、跨行业和高杠杆化，具有“关联太多而不能倒”的性质，也应纳入系统重要性机构监管的范畴。对系统重要性机构实施差别化监管政策，一是对系统重要性机构可实行附加资本要求，以提高其吸收损失的能力。二是对具有系统重要性的机构，建立更加严格的杠杆率要求，防止其在经济上行期的过度资产扩张。三是降低系统重要性机构倒闭的可能性，需要在日常监管中加强现场检查和非现场监管、改进并表监管、完善公司治理等。四是提高机构倒闭的处置能力，使系统重要性机构一旦发生系统性风险，能够有序从市场退出，而不至于对金融体系造成系统性影响。这就要求对系统重要性机构建立起具有实际约束力的破产倒闭预案，减小其市场退出所产生的溢出效应和纳税人损失。
(五)建立金融监管机构之间的信息共享机制
宏观审慎监管需要丰富的数据和充分的信息来进行分析、判断，既需要微观审慎数据信息，也需要宏观经济、金融运行信息，只有监管部门充分协调与沟通，才能够保证数据和信息的共享和利用。面对此次全球金融危机所产生的巨大影响，以及我国“一行三会”分业监管的现状，我国政府已经意识到金融监管机构之间信息沟通的重要性。国务院办公厅2008年12月8日颁布的《关于当前金融促进经济发展的若干意见》中指出：“完善金融监管体系，进一步加强中央银行与金融监管部门的沟通协调，加强功能监管、审慎监管。”实现金融监管信息的交流与共享，应当建立相应的宏观审慎监管数据库，开发统一、独立、可自动生成统计指标和监管指标的信息系统。中国人民银行要及时向“三会”通报货币政策执行情况和金融业总体运行情况，“三会”也应及时、定期将本部门的现场检查、非现场监管信息资料以及其他相关分析报告报送中国人民银行。为了有效开展宏观审慎监管工作，我国还应该建立包括中央银行、国家发改委、财政部和“三会”之间的信息共享机制，促进经济运行与金融运行等方面的信息及时、全面的共享和流动。
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