实践：打出金融扶贫组合拳
以健全金融扶贫机制为牵引，凝聚多方工作合力。紧扣中央和银监会的方针政策，把金融扶贫纳入全局性重点工作任务予以推进。
一是完善顶层设计。明确金融扶贫牵头部门，明晰工作职责和责任人员，整体指导推进金融扶贫工作。研究制定《关于全市银行业加强金融精准扶贫打赢脱贫攻坚战的指导意见》及配套实施方案、统计制度和考核办法等系列措施，扎实推进金融扶贫有序开展。
二是压实工作责任。督导各银行业机构严格落实“四单”原则，建立完善的扶贫工作机制和与扶贫攻坚战相适应的金融服务目标机制，紧紧围绕“两个确保”目标，积极投入全市的脱贫攻坚战。
三是凝聚工作合力。联合市财政局、扶贫办建立信息共享和沟通联络机制，完善扶贫开发财政金融政策协调配合的具体工作措施。积极与市县政府、扶贫办、财政局等签订合作协议，联合开展扶贫贷款的发放工作，并积极争取政府产业基金和扶贫开发贷款的支持，借助外力实现良性互动。
以落实扶贫小额信贷为重心，力促政策落地生根。将扶贫小额信贷作为金融扶贫工作的关键抓手，在全市银行业实行扶贫小额信贷分片包干责任制，对全市所有县（市、区）和乡镇（街道办）均明确一家主要责任银行，重点以农业银行、邮储银行、农合机构为主要责任银行，其他责任银行积极配合，确保扶贫小额信贷精准对接、精准落实，力争实现符合贷款条件的建档立卡贫困户信贷投放全覆盖。一方面，督促各主要责任银行对照分片包干情况表，开展逐户走访调查，在摸清贷款需求的基础上进行评级授信，实行“一户一档”，精准对接符合贷款条件的贫困户的金融服务需求。另一方面，要求各监管办明确责任领导和责任人，各主要责任银行实行“一把手”负责制，确保责任逐级分解落实到行、到网点、到岗、到人。2016年9月末，全市银行业对188个贫困乡镇均建立了分片包干制度，扶贫小额信贷共完成评级授信户数31294户，评级授信到户率20.13%，共发放扶贫开发项目贷款余额2.58亿元，向建档立卡贫困户发放扶贫小额信贷3331户、2259万元。
以提升金融扶贫质效为关键，确保扶贫精准有效。针对信阳农业大市、人口大市和县域资源丰富的特点，主动适应各类扶贫攻坚主体的金融需求，开发多样化的授信服务和融资模式，切实提高金融扶贫质效。
一是健全风险补偿机制。推动地方政府建立财政贴息资金或风险补偿基金，指导银行业完善扶贫项目风险评估体系，加强银担、银保合作，利用各种形式的增信共同体给贫困户授信，提高贷款可获得性。辖区银行业机构创新推出与政府风险补偿金、保险公司、担保机构等联合的10余种信贷模式，充分借助外部杠杆作用撬动金融扶贫资源。
二是注重金融扶贫创新。引导银行业针对建档立卡贫困户，不断加大产品和服务创新，探索开发新的产品及服务模式；积极拓宽农村贷款抵押物范围，解决扶贫对象担保不足问题；根据不同地区的产业特点、资源禀赋和经济社会发展趋势，建立符合自身特点的扶贫开发模式，2015年以来，辖区银行业探索推出130余种特色鲜明、符合实际、成效明显的扶贫产品。
三是健全金融设施建设。加快推进贫困地区的支付环境建设、农村金融改革和农村生产要素市场完善等贫困地区的金融设施建设。通过广泛布设ATM、POS机、转账电话、自助设备终端等金融电子机具，持续推进农村基础金融服务全覆盖。截至目前，全市8个贫困县共设银行物理网点519个，有标准化网点的乡镇有156个，利用网点、机具或流动服务覆盖的行政村有2630个，覆盖率分别达100%和96.2%。
以化外部信用环境为基础，实现扶贫良性循环。紧紧抓住改善扶贫环境这个“牛鼻子”，推进金融扶贫的良性可持续发展。
一是推动贫困地区信用体系建设。配合有关部门加快建立贫困农户信用档案，扩大征信数据库覆盖范围，为扶贫贷款的发放提供信息参考。深入开展“信用户”“信用村”“信用乡（镇）”创建活动，不断提高贫困地区各类经济主体的信用意识，营造良好信用环境。
二是加强金融知识宣传培训。发挥“送金融知识下乡”“三大工程”等宣传阵地作用，加强与地方政府部门及共青团组织的协调合作，积极开展对贫困地区特定群体的专项金融知识培训。通过金融知识的宣传教育，提高贫困地区运用金融杠杆发展贫困地区经济的意识和能力。
三是强化金融消费者保护力度。引导银行业完善投诉受理、处理工作机制，公平对待贫困地区金融消费者，切实提供人性化、便利化的金融服务，维护贫困地区金融消费者的合法权益。加强贫困地区金融消费权益保护工作，注重对金融产品和服务的信息披露和风险提示，依法合规向贫困地区金融消费者提供服务，增强贫困地区人民对金融扶贫的信心。
问题：多重因素制约扶贫实效
扶贫小额信贷配套机制尚不完善。一方面，由于多数建档立卡贫困户无生产经营能力，导致银行小额扶贫贷款投放的有效需求不足；贫困地区脱贫致富项目较少，也在较大程度上影响了银行的扶贫信贷投入。目前，对有贷款意愿、符合贷款条件的贫困户发放贷款的户数占比仅为17.9%，低于全省平均水平。另一方面，全市建档立卡贫困户中仅有7.05%的人员符合信贷条件，贫困人员贷款需求不足。同时，由于贫困人员流动性强，存在一些贫困户暂时无法联系的困境，特别是有些乡镇建档立卡贫困户比较多，地域偏远，交通不便，工作量极大，导致评级授信到户率仅为20.13%。
信用环境和信用意识良莠不齐。贫困地区的经济基础比较薄弱，投资环境和信用环境欠佳，加上有的地方宣传解释工作不到位，容易在农民认识上产生扶贫小额信贷就是救济金，是国家发放的贫困补贴，借了不用还，不借白不借等误区，有的农民甚至认为只要是贫困户就可以无条件得到扶贫贴息贷款，“等、靠、要”的依赖思想比较严重，给贷款管理和还本付息带来困难。同时，贫困地区的社会征信体系建设相对落后，导致扶贫贷款风险高居，质量普遍不高。截至2016年8月末，全市8个贫困县不良贷款余额75.9亿元，不良率达9.7%，不良率较年初上升的贫困县达5个。
贷款的风险转移分散机制尚不健全。贫地区经济活动大部分为自给自足的自然经济和传统、简单的商品经济，产业基础非常脆弱，扶贫贷款面临较高风险。而且农村企业和个人的财务信息、信用档案不齐全、不规范，可用于贷款抵押担保的财产严重不足，使银行业机构控制风险失去了必要的手段和途径，且缺乏其他相应的风险转移分散渠道，一旦发生风险损失，只有银行业金融机构独自承担。这一方面会严重挫伤银行业金融机构发放扶贫贷款的积极性，另一方面，使扶贫贷款效益不足以覆盖成本，难以实现可持续发展。
地方政府的支持力度还有待提升。大部分县（区）政府认为建档立卡扶贫小额信贷分片包干制度是对扶贫工作的补充，能够起到精准扶贫的作用。但部分县（区）政府主要正在实施“政府担保+产业带动+合作社+贫困户+政府兜底”的模式，认为建档立卡扶贫小额信贷制度是拉郎配，带有很强的行政色彩，不适合当地扶贫实际，导致贫困群体对此项工作开展的热情不高。目前，金融扶贫模式的创新更多地体现在增信方面，而对风险分担与补偿则缺少更有效的措施，且现有的一些鼓励政策仍存在落实障碍。
对策：构建可持续的扶贫机制
加大政策扶持力度，更好地运用金融信贷杠杆，放大扶贫效果。一是强化协调督导。切实发挥监管办事处属地监管职责，加强与地方党委政府、扶贫办的沟通协调，摸清基本情况，指导银行业机构建立示范点，持续跟踪辖内扶贫小额信贷推进工作。二是充分发挥主要责任银行作用。引导扶贫小额信贷主要责任银行充分发挥牵头行作用，组织其他责任银行共同做好分包区的扶贫小额信贷工作。三是进一步完善农村金融体系，大力培育贫困地区设立村镇银行等新型农村金融机构，鼓励商业银行到贫困地区增设营业网点，加大贫困地区的信贷资金投入。四是地方政府加大对银行业金融机构的支持力度。积极帮助农村信用社等机构化解历史包袱，增强其支农扶贫的实力。运用行政、法律等手段，帮助银行业金融机构加强扶贫贷款管理和清收工作。
推进贫困地区征信体系建设，营造良好金融生态环境，提高贷款质量。一是加强贫困地区精神文明建设，增强人们诚实守信意识，大力培育良好的社会风气，营造“诚信光荣，失信可耻”的氛围。二是广泛深入开展创评文明信用农户活动，对信用农户实行贷款优先、利率优惠，形成正确的价值导向。三是积极推动贫困地区征信体系建设，建立和完善农户信用档案，扩大征信数据库覆盖范围，为扶贫贷款的发放提供信息参考。四是加大贫困地区金融知识传播普及力度，增强广大农民的市场意识和风险意识，向他们推介适合的金融产品，满足生产生活和规避风险的需要，使人们了解扶贫贷款的本质，强化贷款必须依法还本付息的观念。
关键词：信用“黑户”；信用释放；包容性设计
中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2016（11）-0047-05
“黑名单”是指银行自主建立的授信管理系统，对于已进入人民银行征信系统，且有不良信用记录的客户，其不良信息自动进入授信管理系统，不予办理授信业务；即使5年后，征信记录已经清零，若未偿还银行贷款，则无法重新获得贷款，被社会俗称为信用“黑户”。本文所指的信用，包括信用能力与信用行为。农村贫困户信用能力与信用行为的普遍缺失，导致了信用“黑户”在贫困群体中传染、扩散。调查显示，贫困建档立卡户占信用“黑户”53.64%，减弱和迟滞了金融与财政扶贫政策效果发挥。
一、信用“黑户”概述
（一）基本情况。自2015年3月开展试点以来，固原市辖区各银行业金融机构积极探索建立信用“黑户”分类释放机制，已累计释放信用“黑户”0.7万户1.2万人。截止2016年5月末，固原市贫困户74559户，贫困人口26.7万人，占全区贫困人口的46%，占全市农村人口的29%。建档立卡贫困户68984户，建档立卡贫困人口20.69万人。固原市辖区各银行业金融机构信用“黑户”5.20万人，主要集中于当地的农村信用社（农商行）、农业银行和邮储银行。其中，建档立卡贫困户0.72万户2.78万人，占贫困人口的10.41%，占信用“黑户”的53.64%，违约贷款余额5813.57万元，欠息382.29万元。
（二）生存现状1。2015年，固原市人均地方财政收入、城镇居民可支配收入和农村居民可支配收入三项指标，分别是宁夏全区平均水平的19.5%、84%和76%，是全国平均水平的9.7%、68%和60.9%。固原市信用“黑户”的可支配收入（0.57万元）是宁夏r村居民可支配收入（0.9167万元）的62.18%。信用“黑户”主要是普通农户，以种养殖为主，家庭平均收入2.78万元，劳动力2.5人。违约贷款主要是小额、中长期的信用贷款，用于新建或装修房屋、婚丧嫁娶等消费性支出，存在不良贷款“老龄化”问题2。信用“黑户”群体普遍心理状态较差，缺乏社会认同，存在不良信用代际传递现象3。
调查显示4，87%的信用“黑户”是普通农户，69%的从事种植业，27%的从事养殖业；家庭收入1万元以下占比13%，1万元-2万元占比26%，2万元-4万元占比58%，4万元以上占比3%；劳动力2人占比63%，劳动力3人占比21%。违约贷款的期限主要集中于1万元-3万元。因遭遇重大自然灾害或经营困难未及时、足额缴纳贷款利息，担保贷款连带责任是导致信用“黑户”产生的主要原因。从违约贷款办理类型看，商业贷款占比95%，如富农卡贷、辣椒贷、烟叶贷、农机贷等等。政策扶持型贷款占比5%，如扶贫贴息贷款、创业再就业小额担保贷款、妇女小额担保贷款、“普惠通”、“定联保”等。
调查显示，信用“黑户”的贷款需求较为旺盛。据承办银行反映，5.2万信用“黑户”的有效信贷需求9700万元，其中作为建档立卡贫困户的信用“黑户”有效信贷需求2553万元。当前，信用“黑户”主要通过民间借贷（亲朋好友互相拆借、高利贷）进行融资，平均融资成本在12%，高于信贷融资成本5个百分点，显著增加了贫困户的融资负担。承办银行建议有必要尽快开展建档立卡户信用救助与包容性设计。
调查显示，由于进入承贷银行“黑名单”时间较长，近三成的信用“黑户”已成为超龄贷款主体（男60岁以上，女55岁以上）。属于超龄主体，承贷银行一般不予贷款，虽然家中有青壮年劳动力，但承贷银行只按户主的年龄和还款能力评级授信。对于这部分信用“黑户”，不仅仅是“黑名单”的释放，还面临如何破解信贷融资限制的问题。
二、信用“黑户”的成因与特征
（一）行政摊派贷款违约（即老陈贷）。农村地区在发展集体制经济的过程中，村民因非个人因素向银行贷款、且未能按期偿还贷款造成村民个人具有不良信用记录的情况。
1、社队分摊贷款逾期形成。社队贷款是指我国1984年以前的时期的生产队贷款。当时，生产队是公有制经济最基本的生产单位，生产队里的一切生产资料归全体社员所有。生产队为扩大生产增加收益，以生产队名义贷款，后将贷款均摊至社员名下。后期，部分社员无能力还贷，形成逾期贷款，在征信系统中被列为不良信用记录。
2、垫缴农林特产税贷款逾期形成。农林特产税是我国1983年开始以从事农林特产生产单位和个人的农林特产收入为对象征收的农业税，2006年废止。2000年至2006年期间，为完成定产征收任务，税收工作组通过由信用社向种植户贷款，先交税，后销售，再还贷款的方式，解决了当时征缴问题。但后期，部分农户因减产、价格下降等因素无力还贷，造成贷款逾期，形成不良信用记录。
3、村组分摊贷款逾期形成。村组分摊贷款是90年代村组为扩大生产，建设集体项目（如打井、修路、建设村委会等），以村组名义向农村信用社贷款，后把贷款均摊至村民，部分村民无能力还贷，造成逾期记录。
以上这三类情况，承办银行均已核销，但仍记载于银行“黑名单”之中。
（二）农户自主贷款违约。大致分为五种情况（如图1所示）：1、因疏忽未按时、足额清息，事后补缴了利息，但已进入征信系统，形成不良记录。2、因担保连带责任而被拉黑。3、“人情贷”违约。贫困户在亲戚、朋友的鼓动下，以自己的名义贷款，然后让亲戚朋友使用，后发生贷款违约。分为两类，一类是已偿还本金，但无力清息；另一类是本息都无法偿还。4、贷款自己使用，后无力偿还。分为两类，一类是贷款创业失败导致失去还款能力，以及收入不及预期；另一类属于恶意骗贷。5、旧贷，贷款违约十年以上，贷款额度1000元以下，因贫困户对于银行贷款不了解，误将贷款当做救济款使用，后形成的不良。
（三）冒名贷款违约。主要集中在农户联保贷款和小额信用贷款上。实际借款人因不符合贷款条件或其他各种原因无法通过正常程序在农村信用社等金融机构取得所需贷款，就利用小额信用贷款“信用”和“简便”的特点，假借其他农民名义申请并获得贷款。冒名贷款既有信贷人员与用款人内外勾结作案的，也有利用工作便利自己作案的。如银行信贷人员与村干部勾结，或者信贷人员盗用农民的证件办理贷款，后经营或者生意惨淡，无法偿还本息。
（四）银行操作失误。一是同名同姓被误拉黑；二是未及时清理“黑户”数据库，一些农户已经全额归还或者达成延期协议，但名单沉底，未被及时清理出库。
（五）因财政贴息未及时到位而产生不良信用记录。由于未按时贴息或垫资，在为期2年的贷款时限中，产生违约记录。
（六）缺乏必要的金融知识。一是容易发生信用欺诈。一些不法分子利用农户对金融知识和相关法律缺乏了解，加上一些农户贪图小便宜，盗用农户的身份信息办理信用卡，然后套现和透支。二是对信用报告中存在的不实、不准_的信息，无法进行有效的异议处理，对清理银行债务信息无法提出有效建议。
（七）承贷银行处理次级贷款缺乏包容性机制。当农户遇到债务问题时，未能积极协商通过降低还款利率或延长还款期限等方法，解决因暂时无法正常还款导致信用记录受损的问题，而一味地强制抽贷，加速了农户信用状况持续恶化，产生不良时生硬“拉黑”，致使借贷双方利益均不能保全。
三、固原市信用“黑户”释放与包容性设计的典型做法
（一）去库存。坚持“精准识别、分类释放、实施特惠”的工作原则，对以前进入信用“黑户”的贫困户进行认真识别，区别对待。对不属于恶意拖欠，逃避银行债务的农户，采取减息收本措施，在清偿贷款本金后，重新评级授信。对担保人进入黑名单的，本人愿意偿还担保责任应承担贷款额的，解除黑名单贷款限制，放宽参考不良信用记录贷款标准，重新评级授信。
（二）控增量。1.设定精准扶贫贷款失信信息的“缓冲区”标准。考虑到借款农户还款相对比较困难，在贷款到期后确实不能归还贷款，承贷银行针对精准扶贫贷款规定，办理贷款展期手续或制定分期还款计划并督促执行，对借款农户留出一定的宽限期，但不再享受优惠利率或贴息，从而体现征信的正向激励机制。如果超过这个缓冲区间仍未归还欠款，再计入个人征信记录。
2.对金融精准扶贫贷款给予特殊标注，区别于正常的贷款。金融系统在向征信系统录入精准扶贫贷款时在技术上进行特殊处理，给予明确的标注，使其区别于一般的贷款，主要利用个人信用报告中设有的“机构说明”信息段，由承贷银行填写信用报告使用者特别关注的信息，也有助于信息主体对不良信息记录进行解释。如在查询征信报告时，可以非常醒目的看到此笔贷款及产生的不良贷款是否为精准扶贫贷款。
3.设定精准扶贫贷款失信行为的“缓冲区”标准。一方面，考虑借款农户是否仍然具备偿债能力，偿债能力可通过农户家庭收入或其他资产情况予以简单判断。另一方面，判断是否恶意欠款，对非恶意造成的不良记录，在贷款还清后及时予以消除，不再执行保留5年的规定。第三，观察农户是否与发放银行主动沟通，借款农户暂时缺乏偿债能力，确实无法按期还款，但能够主动与发放银行联系沟通，双方可协商一个还款停顿期（建议不超过1 年时间）。在此期间，承贷银行正常计息，借款农户暂不需支付本金与利息，且不计为不良信用记录，还款停顿期结束后重新开始还款，直至结清欠款。若既不按时还款，又不与银行主动沟通，则确认为恶意欠款。
（三）解决信息不对称问题。建立金融扶贫信息系统平台，实现农户基础信用信息与建档立卡贫困户信息的共享和对接。本系统包括四个子系统：农户基本信息系统、金融扶贫支持系统、金融扶贫评估系统和信贷产品查询系统。农户（组织）基本信息系统用于统计、查询全市“建档立卡”贫困户和农村经济组织的基本信息，基础是《固原市”建档立卡”贫困户基本信息表》、《固原市农村经济组织基本信息表》。金融支持系统用于贷款银行维护其对贫困户的信贷支持情况。金融扶贫评估系统，根据《人行固原市中心支行金融扶贫政策效果评估办法》，对各银行参与金融扶贫情况进行评估。信贷产品查询系统用于查询各机构用于扶贫的信贷产品。
（四）引导信用“黑户”开展自我信用修复。为释放后的信用“黑户”办理抵押类信贷产品或开通信用卡消费，使得信用报告中最近一段时期内的信用记录良好，展示信用记录良性化发展趋势。及时让信息主体了解信用报告、信用评分产品的特点，了解负面信用信息展示期限、免费信用报告获取途径、异议申请和处理流程等合法权益，提升个人信用意识。及时添加本人声明，个人信用报告中设有“本人声明”信息段，由信息主体填写对异议受理回复的不同意见，或认为存在需要进一步说明的特殊情况。
（五）发挥舆论宣传作用建立征信宣传长效机制。一是因地制宜的开展宣传教育。利用当地群众集会、庙会等活动，开展现场宣传讲解活动。二是利用乡、镇政府举办的农民技术培训班等，向农户宣传讲解征信知识，让广大农户真正认识到金融扶贫与财政扶贫的区别。三是利用当地电视台、微信等宣传媒体，弘扬诚信先进典型，宣传最新政策。如固原市彭阳县以“金惠工程”为契机，建立16个村级普惠金融政策便民超市，图文并茂地展示《彭阳县金融扶贫工作考核管理实施细则（试行）》、《彭阳县精准扶贫贷款储备金管理办法（试行）》、《金融扶贫农户金融知识手册》等金融扶贫政策和文件。
四、对策建议
（一）建议改变当前个人信用报告的单纯展示模式。开发个人信用评分模型，应根据不良信息的类型、比例、金额、持续时间、权重等多方因素，评定客户的个人信用分值，从而开展差别化信贷业务，促使客户积极维护个人信用，修复不良记录，各商业银行亦可以根据统一的标准化的评分标准制定适合本行的信贷标准，提高融资效率。
（二）适度调整监管考核指标。结合贫困地区经济社会发展水平和金融机构贷款的风险、成本和成因等具体情况，银行业监管部门和上级金融机构应实行差异化考核标准和机制，对精准扶贫贷款不良率进行单独考核，适当提高贫困地区不良贷款特别是精准扶贫贷款不良率容忍度。同时，要建立有别于其他贷款的核销机制，简化流程和环节，提高不良贷款核销效率，减轻经营包袱。
（三）推行信贷尽职免责制度。从贷款发放条件看，绝大部分建档立卡的扶贫对象属于低保户，有相当一部分属于民政救济对象，达不到或不符合商业贷款的条件和要求，其还款保障能力远低于非精准扶贫对象。为此，商业银行应探索建立精准扶贫贷款有别于其他类贷款的信贷员责任追究制度，从承担更多社会责任的角度，尝试建立差异化尽职免责制度，一定程度上消除信贷员的顾虑，从而提高金融精准扶贫贷款发放的积极性。
（四）探索建立补偿机制。按照中央提出的社会政策要托底，守住民生底线的要求，对精准扶贫贷款到期后仍未实现脱贫从而造成损失的，应运用大数据平台，综合考虑贷款投向、贷款合规使用、市场风险等因素，由政府相关部门和银行统一核实认定后，予以核销或由财政垫付，减少金融业损失。
参考文献
[1]安建.《征信业管理条例》释义[M].北京：中国民主法制出版社，2013。
[2]葛华勇.征信工作实务[M].北京：中国金融出版社，2012。
[3]黄羽茜.美国信用消费保护法律体系的历史l展及其对我国的借鉴意义[D].中国政法大学，2007。
[4]刘焕成，温芳芳.以信用信息共享推动信用河南省建设[J].情报科学，2008，（7）：1110-1115。
[5]沈沛龙，任若恩.现代信用风险管理模型和方法的比较研究[J].经济科学，2002，（3）：32-41。
The Design of Inclusive Credit Based on Taking
Targeted Measures in Poverty Alleviation
――A Case of Guyuan City of Ningxia
HUO Boxiao DONG Yucheng JIAO Chuan
（Guyuan Municipal Sub-branch PBC， Guyuan Ningxia 756000）
[关键词]郁南模式 制度绩效 农村金融
[中图分类号]F830.34 [文献标识码]A [文章编号]1000－7326(2011)01－0091－08
一、问题的提出
2009年4月郁南县尝试农村金融制度改革。2010年2月广东省政府批准云浮市设为全省农村改革发展试验区后，云浮就将郁南设为农村金融改革试验区，率先建立现代农村金融制度。短短一年时间已取得阶段性成效，截止20lO年9月，18个行政村建成信用村，3736农户参与信用等级评定；基本建立起全省首家县级综合性征信中心；筹集金融扶贫基金1000万元，向全县4497户贫困户实施整体授信5000万元：发放扶贫贷款231户227.5万元。相关经验由中央电视台和相关媒体报道，并得到了广东省委、省政府领导的肯定，拟在广东全省推广。郁南模式有如此绩效，其创新何在?发展的制约因素及深化改革的路径是什么，本文拟从制度经济学角度作一解析。
二、郁南模式制度创新的背景条件
(一)生产性需求的扩张与农村金融服务滞后。郁南是广东的农林业大县，也是一个“八分山地一分田，半分河道半分村”的典型粤西山区县，城镇化水平仅为19.6％。全县总面积1966.2平方公里，辖15个镇，177个村、23个社区，总人口50.11万人，其中农村人口36.9万人，占比73.64％。农业产值占二乏大产业的30％以上，郁南是“中国无核黄皮之乡”、全罔最大的沙糖桔基地，现有无核黄皮6.95万亩，沙糖桔30万亩，沙糖桔和无核黄皮两大特色产业是农户主要收入来源，有5.5万水果种植户。全县已形成沙糖桔、无核黄皮、蚕桑、养鸡和农副产品加工的“北种南养”农业格局。
农村经济发展必然导致巨大的金融需求。然而，长期以来农村金融制度结构失衡与供给错位导致金融服务缺失。在过去10年郁南县储蓄存款每年递增3亿元左右，2007、2008年增加4亿元；信贷基本是零增长，部分年份还负增长；直到现在，郁南农村信用社的1名信贷员管理100多贷款户，金融供给滞后于经济发展明显。2001年GDP增速为7.78％，而同期金融发展速度仅为3.23％。自2001年(2006年除外)以来，存贷款余额之和增速均小于GDP增速。存贷比较低，2001－2010年平均存贷比为47.19％，远低于广东省60％左右的平均水平；金融资产的利用率不足，且各金融机构间发展不平衡(如表1和图1所示)。
同时，农户信用状况不足导致贷款难，农村金融发展的微观基础薄弱，2009年农民人均纯收入5894元，远低于全省平均水平。为了解决郁南县信用村建设、“双到”扶贫开发及信用户、贫困户金融需求和满足程度，我们于2010年8月18日调研了郁南县江咀村和古田村20户信用户，在田村的8户贫困户。20户信用户中7户为优秀级别信用户，其余13户为较好级别信用户。据调研，2009年郁南农户家庭年纯收入3万元以下占71％，2万元以下就占了53％(参看图2)。60％左右的农户家庭经营收入占总收入的一半以上，63％贫困户家庭经营收入占总收入的80％以上，表明家庭经营收入依然是被调查农户家庭收入的主要来源，如表2所示。况且农业生产风险较大而保险机制不健全，金融机构数量偏少，产品单一。需求与供给的矛盾客观上迫切要求农村金融改革。
(二)基于农村金融试验区政策机遇。1、广东省农村改革发展实验区为郁南模式创新提供了机遇。2010年2月批准云浮市为广东省农村改革发展试验区，作为试验的一部分，云浮市将郁南县作为农村金融改革试验区，要求其在财政与金融合作互动、新型金融机构、小额信贷与小额保险等方面探索农村金融改革发展的新路子，率先建立现代农村金融制度。这为郁南农村金融改革搭建了舞台，提供了政策支持。2、广东省横向转移政策的实施。广东省为了缩小地区贫富差距，实施横向转移政策。由发达的珠三角地区定向支援落后的粤北山区和东西两翼。按照省委、省政府统一部署，东莞市扶持云浮市。郁南县有23个贫困村和4497户贫困户，东莞市石排、茶山、厚街3镇对接帮扶郁南9个贫困村1431户贫困户，云浮市直部门对接帮扶14个贫困村，贫困村以外的贫困户由县直部门联系帮扶。通过横向转移和帮扶资金，为金融扶贫担保基金提供了来源，由此促进了扶贫金融产品的创新。3、农产品交易集散地重新确立。郁南地方推行小额信贷也与其文化渊源有关，历史上郁南曾因两江黄金水道成为商贸重镇。随着广梧高速公路建成通车，南广高铁加快推进，郁南成为两广交通走廊，成为广东沟通大西南的连接点。2009年以来，郁南县积极拓展珠三角、长三角和东北农产品市场，并联合两广13县(市、区)成立西江流域柑桔协会，加快推进3000亩两广农产品交易中心建设，初步形成两广农产品交易集散地。这为农村金融制度变革提供了外部条件。
三、郁南模式的制度配套创新
郁南模式是一个不断摸索改革的过程，一大亮点是制度配套、分步实施。截止目前，其制度性创新可以概括为几个方面：
(一)政府主导的信用村建设。信用是农村金融信贷的根本保障，但长期以来信用短缺已成为制约农村经济发展的瓶颈。郁南以信用户、信用村的评定出发，构建现代农村信用体系，破解农户抵押、担保缺乏的约束，以期降低农村信贷成本，改善农村信用环境。
试点首先在桂圩镇勿坦村展开。信用评定采取了由政府牵头、村委会配合、金融机构把关相结合形式。由村干部、党员代表、村民代表组成信用等级评定小组，根据金融机构关于信用户评级有关规定收集资料，填写申请表，完成调查、初评、复评、审核、信息录入等程序，产生并公示评级结果。农户信用是通过考核能够综合反映农户品质、生产经营、社会平价、承债能力等真实信用状况的三个方面20个子项量化评分得到的，按总分确定相应信用等级，“优秀”、“较好”信用户可分享3万元、1万元的信用贷款，凭贷款证在授信期限内“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使厢”，而且利率相对优惠。
通过对勿坦村353户符合条件的农户的信用等级评定，优秀和较好296户，占83.85％；截至2010年6月末，对有贷款需求的186户授信263.7万元，累计发放贷款137.7万元，受惠农户98户；13户贫困户中已有6户脱贫。在勿坦村试点基础上，郁南县全面展开信用村创建工作。目前已有18个村建成信用村，拟2年左右使信用村数达全县行政村总数的20％，信用户达1万户以上。
(二)首创县级综合性征信中心平台。依托人民银行总行现有的企业和个人征信系统，由郁南县政府牵头。法院、工商、税务、供水、供电等14个单位参加，采集非银行信用信息数据，率先创办县级综合性征信中心，已完成对首批8500家个体户和企业28701条非银行信用信息数据采集。通过该征信中心查询系统服务。金融机构可准确查询企业信用信息。2010年将完成对1万户农户征信数据采集和电子信用档案建立，开发农户征信管理系统。征信中心建设及不同层次的信用查询服务，不但有效解决了金融机构与中小企业、农户间的信息不对称，还简化了贷前调查、资产评估等环节，降低了金融机构贷款成本和贷款风险，提高了贷款成功率；优化了农村信用环境，提高了农村信贷覆盖面。
(三)扶贫担保基金小额贷款产品创新。为化解贫困户因缺乏抵押担保而难以融资创业难题，郁南县首创“扶贫基金小额担保贷款”金融产品。扶贫基金采用小额担保贷款机制实施金融帮扶，以“自愿申请、严格审批、基金担保、按时付息、到期归还”为原则，由政府扶贫办主导、市场化运作。基金来源于财政投入、对口帮扶单位支持和社会捐助资金等，与对口帮扶郁南的东莞市茶山、石排、厚街3镇及市直单位设立11个“双到”金融扶贫基金专户。基金分为两个部分：扶贫担保基金及扶贫贴息基金。其中扶贫基金专户资金的85％为担保扶贫贷款基数，15％用于扣划扶贫贷款利息。当扶贫贴息基金专户余额不足以扣划扶贫基金担保贷款90％的利息时，由担保基金专户划转资金补充，发放贷款总额不超过基数5倍；单户申贷额度不超过2万元，期限最长为3年。贷款只能用作种养等生产经营性项目、生产工具购买、加工储运、贸易流通、助学及职业技术培训等。贷款利息由扶贫贴息基金贴息90％，贫困户承担10％，按季付息，到期前还本。按同样运作方式，郁南还设立50万元妇女创业基金，为农村妇女提供小额担保贷款和贴息支持。
(四)农村金融产品和服务方式创新。随着农村经济结构调整，农户和农村企业在资金需求的金额、期限、用途等方面具有不同行为偏好，资金需求呈现多元化和多层次特征。为此，郁南金融机构基于县域经济需求，尝试多样化金融产品和服务创新。
一是小额信贷产品创新。先后开办了订单农业、林权抵押、惠农卡农户互保、联保、村级联络员搭桥等小额贷款。二是农业产业化信贷模式。以县农业银行与农信联社为主，与温氏集团、富康公司等合作，发放农业龙头企业贷款，创建“公司+农户+银行”、“水果协会+农户+银行”等信贷模式。三是扩大支农再贷款范围。将原支农再贷款单纯支持农信社改为支持县域所有金融机构，由单纯农户贷款扩大至所有涉农贷款。通过开发适合县域经济和农村需求的金融产品，提高了金融机构存贷比。
(五)抵押担保和农村保险的初步尝试。农业保险与信贷担保能够有效分散风险，尤其是在农村经济主体抵押、质押品缺乏的情况下，是金融深化的前提条件。郁南在信用担保方面，主要有政府贷款担保基金、林权抵押及其他权属清晰、风险可控的大型农用生产设备、存货、收益权、土地经营权等动产抵押贷款业务，并创办了金信担保公司。在农业保险方面，重点推广水稻种植保险、森林火灾保险、新农合医疗保险、农村住房保险、母猪保险等政策性保险，并依据农村种植业经营特点，开展了农村小额贷款与农村小额保险业务的互动机制。一定程度分散了农业产业风险，提高了稳定预期和投资收益率。
四、郁南模式创新绩效
郁南县经过一年多的农村金融综合改革试点，其制度绩效主要体现在：
(一)公平性：扩大了农村金融普惠面。长期以来，县域金融服务网点的萎缩，贷款审批权限的上收，国有商业银行的淡出，金融支农效应的降低，导致农村金融服务弱化、功能缺失。截至2010年6月，郁南县只有7家金融服务机构、57个网点、704个从业人员以及1家小额贷款公司。为10万农户、8500家中小企业和工商户提供服务，服务能力不可能满足有效金融需求。郁南农村金融制度改革，有效改善了信用环境，创新金融产品，引入信用等级评定、采取互保、联保等方式发放农户小额信用贷款，有效提高了农民的生产生活水平。截至2010年6月，勿坦村获得贷款授信户数由评级前的52户、金额63.5万元增至184户、金额256.5万元，分别增加354％和404％；先后有6户村民自觉筹凑资金归还了结欠多年的4.47万元不良贷款。郁南全县新增小额贷款农户2881户，同比增长51.7％，新增贷款3058笔，同比增长57.7％，贷款平均额度由1.8万元升至3.6万元。
(二)效率性：县域经济与农村金融双向可持续发展。(1)金融扶贫成效显著。金融扶贫为贫困户提供小额担保贷款和部分贴息、农资赊销、对口帮扶“订单种养”等服务，并向具有区域和农村特色的种植、养殖和小型加工工业倾斜，扶贫模式从外部嵌入式向农村内生型转变。同时，还设立妇女创业小额贷款担保基金，为农村妇女发放小额担保贷款。截至2010年6月，郁南已建立金融扶贫专户11个(其中9个专户为东莞对口帮扶，1个为市直对口帮扶，1个为面向全县贫困户)，筹集金融扶贫基金1000万元，以基金作担保和贴息支持，向全县4497户贫困户实施整体授信5000万元，实现全县被帮扶贫困户100％全覆盖。目前已为231户贫困户发放扶贫贷款227.5万元，还有200多户申请正在办理之中。(2)改善了农村信用环境。郁南县在广泛采集农户和企业经济信息的基础上，通过开展信用户、信用村评定，推进农村信用体系建设；通过创建县级综合性征信中心，解决了金融机构与企业的信息不对称；并且信用工程建设和信贷交易发展促进了互助合作、诚实信贷良好风气的形成；信贷资金促进了生产项目发展，也增强了农民参与市场的能力。截止2010年9月，全县建成18个信用村。3736户农户参与信用等级评定，18个信用村授信发放信用证578户，授信金额1358万元。(3)农村金融的创新为农村经济和农民增收提供了支撑，各项贷款增长迅速，尤其是农户贷款。试点一年来，全县金融机构贷款新增额超过了过去4年贷款新增额总和。截至2010年6月，全县金融机构贷款增长41.3％，存贷比由2009年4月的36.71％增至45.3％；累计投放支农贷款16.15亿元，6.03万农户得到了金融服务，占全县农户总数的57.47％，使得农民收入和县域经济快速增长。2010年6月全县完成固定投资同比增长31.06％；农业总产值同比增长7.2％；农民人均纯收入5894元，增长11.86％。从事农业种养专业户达5.5万户，2009年全县沙糖桔产量达50万吨，销售价格比上年提高60％，促进了农产品商贸流通业的发展，郁南西江流域柑桔集散地初步形成。
五、郁南模式的制度性解析
制度实际上就是一种约束人们行为的规则，作为帕累托改进的制度创新，是一种效益更高制度对另一种制度的替代变迁过程。有效率的制度应使私人收益率不断接近社会收益率，让个人的努力与其报酬真正挂钩。郁南模式的制度绩效不仅在于模式的更高效益，还在于配套信用生态的优化和实施机制 的创新，使制度的激励约束功能得以发挥。
(一)制度安排：基于供给的具有激励约束功能的制度创新
1、以基金担保方式金融扶贫。首先，郁南县整合了财政、横向扶贫、各界捐赠等1000万元专门设立扶贫担保基金，联合郁南农村信用社，为全县贫困户整体授信5000万元；如帮扶人对贷款贴息50％－90％，那么只需贴息300－540元就可达到帮扶贫困户1万元的效果，从而利用金融杠杆放大了帮扶效应。其次，扶贫基金为贫困户实施担保贷款是以贫困户自主选择的经济项目为前提的，且村委、扶贫办(或捐助者)、金融机构参与项目的审核，既增加了项目的可行性，有效降低了项目风险；又使贫困户主动与市场对接，提高了参与市场经济和把握发展机会的能力；同时也改变传统单一的“撒钱”扶贫模式，使扶贫资金向具有农村区域特色的种植、养殖和小型加工倾斜，从输血式扶贫转向造血式扶贫。增强了农村内生发展能力。
2、政府主导、分层信用评定基础上的广覆盖激励性信贷。自2000年银监会主推农村信用社小额信贷产品，形成意愿制度供给。但意愿制度供给与实际制度供给不一致，农信社小额信贷并未达到期望值。究其原因，强制性制度供给是主因，根本是地方性金融企业利益最大化原则与政府出于社会目标的意愿诉求存在差异；何况意愿制度供给与基层经济主体的制度需求可能并不一致。另一方面，在实施小额信贷制度供给中，实施成本是由地方政府和企业承担的，由此导致地方及企业根据实施成本大小对该制度作出局部调整，具有了一定弹性与灵活性。
还有一个重要原因，农信社小额信贷并非孟加拉小额信贷的翻版，而是以农村信用工程为前提的金融产品创新。但一直以来，农村信用社主导信用户、信用村评定，评定结果也由其认定和使用。然而，信用工程建设是信用意识、信用环境的建设，仅靠金融机构是难以取得具有公共品属性的社会效益的。郁南县农村信用户、信用村评定由政府主导，政府牵头、村委配合与金融机构把关相结合，以改善农村信用环境为目的而开展的。评定结果共享，农村信用社可使用评级信息，其他金融机构和社会组织也可分享，还将农户信用记录应用于人大代表、优秀党员和先进分子的评选。
另一方面，信用评定实行分层，划分为好、较好、一般、较差、差等级。除了差和较差农户外，好与较好农户分别具有3万元、1万元的信贷额度；一般农户联保可分别有1万元的贷款额度，而具有生产能力的贫困户，则有扶贫基金担保贷款的覆盖，体现了金融服务的普惠性。另外，三户联保可分别增加1万元贷款额度，优质信用户在额度、利率等方面均有优惠，形成信用激励诱导机制。
3、县级征信中心：构架了契约经济的交易信息平台。诺思指出，信息成本是交易成本的关键。农村信贷市场信息成本高是制约农村金融发展的重要因素。信用平台的建立，是营造契约经济环境的重要举措，8500家个体户和企业的非银行信用信息可准确查询；1万户农户征信数据采集和农户电子信用档案建立也将在2010年完成。既有效解决了信息不对称制约，也大幅度降低了单笔交易的边际成本，提高了贷款成功率，推进了市场化进程。
(二)制度环境：金融生态的政府主导优化
多年来我国农村金融制度改革尽管取得了阶段性成果，但整体绩效不佳，是否与注重制度引进而忽视制度环境改善有关?郁南模式之长处，根本是制度环境、生产条件和技术等变化导致相对价格和偏好的变动，从而改变了涉农信贷制度的实施成本和收益。使农村金融企业有利可图。
1、建立政府公共服务的金融绿色通道。郁南优化政府公共服务，为推进农村金融创新营造出良好政务环境。先后出台了《郁南县金融机构支持县域经济发展激励方案》，制定各种农村金融服务平台建设的配套方案及服务承诺55份。协调房管、国土、税务、物价等部门，为金融信贷提供便捷服务。设立“三大中心”为金融服务配套：创建农村资产流通中心，探索农村土地、房屋、宅基地、闲置房流转及林地林权抵押贷款形式，盘活农村集体和私有资产，为农村土地及其他项目承包经营权交易提供平台，推动农村资产的资本化；设立征信中心，实施非银行信用信息共享，改善社会信用环境；建立创业中心，完善创业流程和优惠政策，为群众创业提供办证、融资等一站式服务，提升政府服务效能。
2、以信用体系建设优化农村信用环境。在广泛采集农户和企业经济信息基础上，全面开展信用户、信用村建设。目前，18个行政村已建成信用村，7000多户农户参与信用等级评定，4497户贫困户联合发出了金融扶贫诚信宣言。通过提供信贷资金，促使农民互助合作、担保协商，形成了互助共济、诚实信贷的良好风气，也形成了自我约束、相互监督的诚信机制，金融生态得到改善。
3、以法治文明推进诚信社会建设。一方面加大社会治安投入，先后投入150多万元完成15个镇综治维稳中心建设；另一方面，在全县农村地区打击活动，有效杜绝歪风邪气，使刑事立案数下降8％，而破案率上升10％，社会治安与文明信用明显好转；更为重要的是，协调法院加大对恶意逃废金融机构债务的打击力度，依法维护金融债权。
(三)运行机制：相容的激励约束诱导行为规范
制度创新的关键环节之一是建立有效的实施机制，离开了实施机制，任何制度尤其是正式规则就形同虚设。有效的实施机制将使违约成本大于违约收益，形成对违约行为的硬约束。郁南模式的实施机制切实提高了制度的有效性。
1、扶贫基金贷款的风险控制机制创新。为控制扶贫基金担保贷款风险，从程序设计上实际进行五道审核：先由村初审，报当地镇政府农办复审。交镇农村信用社进行贷前可行性调查、审查、审批，转县扶贫办审核确认担保手续后发放贷款，然后报备县农村信用联社。当扶贫贷款总额不良率达20％时，农村信用社停止发放新贷款。对本金逾期超过30天无法收回的每户扶贫基金担保贷款。由扶贫基金履行担保责任，直接代还贷款本金80％，农村信用社可在扶贫基金专户中直接扣划，剩余20％由农村信用社继续追偿，并承担最终损失风险。并且，县扶贫办、财政局、审计局、农村信用联社等部门每半年要对扶贫基金贷款情况进行一次检查；定期召开扶贫基金贷款联席会议。这相互衔接的运行机制，保证了对扶贫贷款的风险控制，增高了违约成本，大大降低了违约概率。
2、农户信用评级的相容激励机制创新。在信用村、信用户的评定中，无论农户还是村干部。都具有较高的参与度。对被评为信用村的，全村村民在农信社贷款利率可享受定价利率基础上下浮10％的优惠。对于一般村干部来讲，虽没有报酬但却甘于奉献，体现了长期理性特征，这就使制度实施成本得以分担。不同等级农户享有差别的信用额度和利率。对信用度优良的农户，提高其信用等级，扩大授信额度，实行利率优惠，简化贷款手续。优秀的享有3万元贷款额度，较好的为1万元：且只要3户以上联保，可户均增加1万元额度。对信用状况差的农户，降低其信用等级，使其受到失信机制约束，由此建立正向激励机制和失信约束机制。公示制度使信用评定结果成为社区交易品牌和社会交往的参考，而动态监测督查机制的建立，可定期对信用村、信用户进行督查和修正，强化了对信用户的行为约束。
3、政、银、企沟通协调机制。金融风险不是一方面原因造成的，农村社会信用意识淡薄，司法执行难，对恶意逃废债务人的处罚难以落实，导致债权人的合法权益受到侵害；信用环境不佳，政策性农业保险未能有效覆盖农业风险，金融中介服务体系的缺位等都容易导致风险发生。所以，仅仅依靠金融机构的风险防范手段是不够的。通过综合试点，探索建立贷款担保基金，按比例适当给予贷款风险补偿；完善政策性农业保险覆盖面；信用户与信用村评定、县征信中心平台的建立、强化法治建设、维护金融机构债权等，由此建立了政、银、企沟通协调机制，营造出良好的金融生态。
六、郁南模式的深化改革路径
(一)以需求制度创新衔接供给制度。郁南农村金融制度创新是典型的强制性、供给导向的制度变迁，明显地体现出路径依赖特征。所谓强制性是指政府主导推动的制度供给，制度改进路径包括两个方面：一是破除一些供给过剩的制度及其制约因素，打破由此形成的利益均衡；如14个部门分割信息的整合，对农户信贷的投放，一定程度上就是一种利益的调整，改变了使金融机构大量资金重点倾斜城市的现状，而作了有利于向农村配置信贷资金的制度安排。二是新型制度的供给，主要满足部分制度供给不足的需求，如运用财政资金、捐献资金等建立扶贫担保基金，发挥金融杠杆作用，进而对贫困户实施普惠式金融扶贫的产品创新，对于改善扶贫方式、破解返贫难题极具借鉴意义。所谓供给导向是指以改革达到金融机构的借贷条件，破解金融机构的成本一收益约束与风险约束，从而使金融机构实施贷款行为。所以，县级信用信息平台的建设、信用户和信用村的评定、扶贫担保基金的设立等，大大优化了制度生态，改变了资金要素的成本收益比，显著提高了农村存信贷市场的投资收益率。
然而，作为现代服务业，金融服务优劣的衡量标准仍然是服务对象的满意度，也即服务对象的满足及效用最大化评价才是服务改进的方向。郁南的制度创新和供给恰恰忽视了制度受益群体――需求者的意愿和诉求――农户和中小企业的信贷方式、层次性与个性化需求、信贷需求的时空差异等。所以，首先，有必要探讨农村金融需求制度，使金融供给制度与需求制度进行衔接。如需求意愿和偏好的表达机制、信贷需求的动态分层分布机制、需求视角的风险控制和分化机制等。根据农村经济的区域性特点，创新农村金融产品和制度，使服务功能满足农村信贷市场需求。其次，农产品市场是完全竞争市场，受自然风险与市场风险双重制约，农村信贷面临的不确定性较大；而农村地广分散，金融机构的信息成本高，再加上农村基础设施建设、农民文化程度、诚信意识等相对较低，参与市场发展的能力低，农村发展生产的项目和机会相对较少。这些都制约了农村金融机构功能的发挥，也决定了长期以来的农村信贷市场是以非正规(民间)金融为主的特征。这就启示我们：正规金融制度失效的领域可用非正规制度予以补充。正规制度与非正规制度相互包容和衔接，能克服人为制度设计容易产生变形的弊端，达到帕累托改进绩效。通过垂直链接机制，疏通正规金融机构与民间组织资金链；通过水平链接机制，助推社会资金向需求方转移和资本化进程，提高信贷资金使用效能，增进社会整体福利水平。
(二)契约信用链接农村民间信用。一直以来，我国的社会信用尤其是农村社会的信用体系很大程度上是靠血缘亲族或其他私人方式来维系着，
“关系”在社会经济中起重要作用，也就是所谓的“关系资源”、“关系经济”。一般而言，关系为本的制度结构固定成本很低，但却包含了较高的边际成本。而现代社会信用体系的建立是靠超越私人联系的法律及其他“支撑体系”维系着，在一个法治为本的社会里，法律基础建立可能需要很高的固定成本，但所实施的每一个合约的边际成本却很低，因为近乎标准化的合约很容易在这些法律制度下实施。
因此。建立现代社会信用体系和信用制度需要两个层次来维系：一是交易主体之间的相互制约机制：二是国家以法律、制度等为手段的信用保障机制。这就需要建立信用的社会评价机制，为人们行为的诚信度定价，使市场交易建立在契约、合约基础之上，将信用经济理念上升到激励与约束层次上，用信用制度奖励讲信用者，更重要的是识别、约束甚至惩罚违约者，使信用信息网络化，为各交易主体尤其是银行、保险公司、企业等有效识别诚信和失信、守约和违约、有风险和无风险的经营活动等创造条件。当然，信用制度及环境作为最基本的公共产品能给社会一个引导和预期，政府应发挥主导作用。
(三)以财政杠杆撬动农业保险与信用担保的同步推进。农业保险是推动农村金融市场深化的重要工具，是农村金融不可缺少的组成部分。然而，农业保险是高风险的保险业务，具有准公共物品特性，建立政策性农业保险制度是普遍做法。新中国成立后对农业保险做了有益探索，各地根据需要开办了多项种植养殖业保险，尤其是改革开放后20世纪80年代至90年代初，以其他保险收入隐性补贴农险机制促进了农业保险快速发展，农业保险业务收入从1987年的10028万元增至1992年的86190万元，增长了约7.6倍。但1994年财政部对PICC实行新的财务核算制度，取消了对原按30％计提费用的规定，PICC的商业化改革导致农险业务全面下滑和萎缩。新世纪初期，虽然在政策助推下得到了一定发展，但没有根本改变整体农业保险缺失局面。郁南在农险和担保方面也做了初步探索，但尚未真正起到分散风险和信贷保障作用。政府财政支持缺位是农业保险制度缺失的关键因素。因此。发挥财政杠杆作用，建立以财政政策、财政补贴与基金等方式为主导的农业保险成本补偿机制、农业保险风险的再分散机制，使农业保险业务达到甚至超过平均投资收益率，诱导社会资本和商业性保险机构参与农险业务，构架起以政策性和合作性为主体的多元化农业保险体系，增强农业抵御和防范风险的能力，同时，发挥农业保险在农村信贷中的保障作用。
同样，综合运用财政资本注入、风险补偿和奖励补助等形式，建立政策性主导的、多元主体参与的信用担保体系，以信用担保分散风险，为中小企业与农户信贷搭建平台。当前所推行的小企业联保、生产经营户联保、农民多户联保以及“公司+农户”、“公司+中介组织+农户”、“公司+专业市场+农户”等联保形式，是实践中探索的有效方式，应根据交易量的大小给予风险补偿，鼓励更多的资本服务于县域经济，为中小企业贷款和农户贷款提供担保。
一、大数据+扶贫金融
精准扶贫思想的核心要义是精准化。因此，精准扶贫工作的流程和体系应建立对贫困群体的准确把握和针对性措施之上，精准扶贫工作的成效需要通过大数据技术精准评估。通过金融助力，扶持产业发展并实现脱贫致富是金融行业的重要职责。金融扶贫体现精准需要充分利用大数据技术，确保扶贫实效。首先是建设精确扶贫金融数据库。重点是实现扶贫数据立方体，形成资产、信用、脱贫潜力的三维基础数据。在此基础上运用聚类和分类等大数据技术进行精准分类，对不同的扶贫对象采取更有针对性的扶贫措施。其次是建立动态评估体系。对脱贫程度和扶持状况进行动态跟踪，采取大规模稀疏成对比较矩阵技术，直接比较贫困户信用状况和脱贫程度，确定不同阶段扶贫工作重点，通过信息化技术实现精准化扶贫工作辅助决策。
二、大数据+金融监管
2016年政府报告中首次提出完善现代金融监管体制，实现金融风险的全覆盖监管。现代金融随着互联网技术的发展，新的金融业态和金融生态结构已经形成，现代金融市场是复杂的生态系统网络和自规范结构。现代银行间资产配置理论和支付关系形成的复杂网络将是未来金融稳定评估的管理对象。国有商业银行地方分支机构、地方融资平台、非银行金融机构和重点信贷企业等金融实体构成的资金关系网络，核心是控制金融网络中重要节点的资金链断裂和风险传染，从而防范区域性和系统性金融风险。因此，未来的全方位金融监管要走出现在的单一金融机构的独立评估模式，必然要实现复杂金融网络的风险模拟、识别、分离和控制。在传统金融稳定评估基础上，通过数据模拟技术和人工智能等信息技术手段，准确定位风险链条，形成有效的监管模式是大数据时代金融监管的必然途径。
三、大数据+征信管理
未来的社会信用体系建设必然是在全要素社会信息基础上的社会网络信用体系。信贷征信作为社会信用体系建设的重要推进力量，不仅要致力于诚信教育和诚信文化建设，扩大信贷征信基础上的全要素信用信息系统建设。而且要提前布局社会网络基础信息的采集和评价体系构建。当前，个体信用信息、精准扶贫档案、中小企业信用档案等信息缺乏有效的整合和信息技术信用评价手段，传统的权重评分方案不适合现代金融市场和商业推广，运用基于社会网络的信用评分体系等大数据分析技术是未来征信体系建设中需要突破的关键技术。
四、大数据+外汇管理
大数据在政务管理和市场规范以及金融领域的应用将成为未来发展的趋势。当前的商务智能4.0是建立在政务智能、数据挖掘等基础上的移动管理信息系统。目前我国的外汇监测系统经历系统整合和数据综合平台建设，已经具备了数据联机查询等功能，但是仍然处于商务智能2.0时期，亟需跨越式发展，以适应资本项目开放和全口径外汇监测分析需要。探索大数据分析技术在外汇监测分析和系统建设中的应用，并为全国推广和工业应用打下坚实基础。通过基层实践，探索适合外汇管理产生的流数据特征的适时机器学习算法，进行聚类和分类分析，实现高效率和高精度的异常资金定位监管。
五、大数据+操作风险防范
商业银行操作风险是金融合规控制的核心内容，是目前事中事后管理的主要过程。目前，央行以及外汇局倡导建立的银行自律机制从道德规范角度进行约束，对行为风险未提出详细的监管意见。对大数据的综合利用和挖掘是未来操作风险监管的主要发展方向之一。主要包括对操作风险类型的精准识别、分类发现和指标预警，例如运用大数据进行风险量化投资组合管理，通过大规模交易数据分析挖掘进行资产配置优化、对冲基金管理等，开展基于操作风险的资金本管理。再比如刻画精准的风险类型，进行模拟行为研究，分析风险损失概率，通过有针对性的风险管理，有效改进风险管理模式。
六、大数据+客户关系挖掘
客户管理是商业银行核心服务业务，也是商业银行市场营销的主要技术手段。通过有效的客户关系挖掘进行相关性产品设计和研发，能够提升客户和银行最大化收益率。现代市场价值链通过数据驱动提升客户忠诚度和稳定性。大数据为客户画像、分类和营销，发挥数据的生产价值。例如，基于大规模稀疏比较矩阵的客户忠诚度预测和产品偏好预测。再比如，作为未来大数据时代客户作为网络结点的特征，通过对客户行为数据分析进行客户关系网建立，分析客户群体吸引力与扩展性，在客户网络中发现核心客户特征和客户群体，开展针对性营销。总之，数据驱动的客户关系管理必将成为引领客户管理管理的风潮，也是金融改革创新的重要渠道之一。
关键词：农村金融扶贫；小额贷款；扶贫模式
中图分类号：F832.7；F323.8 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2015）24-0122-02
1 农村金融扶贫的提出
1.1 农村金融扶贫的特征
农村金融扶贫（Rural financial poverty alleviation）是一种缓解农村贫困地区资金供需矛盾，改变贫困地区落后面貌的扶贫模式。主要采用投放金融产品的形式积极发挥金融机构的杠杆作用并促进贫困地区人口的自我发展能力的造血式扶贫模式。它具有五个主要特征：
一是主体性。金融扶贫是通过金融机构实现的，不同于传统的财政扶贫经政府间的层层传递方式进行。通过与金融扶贫有关的金融机构以发放小额贷款和项目贷款的方式为贫困地区注入资金，金融系统在金融扶贫中具有主体地位。
二是金融扶贫具有可持续性。不同于财政扶贫采用补贴的方式给贫困地区“输血”。金融扶贫以资金循环为路径，通过金融机构发放贷款，要求资金自我循环达到持续盈利的目的。满足金融机构的可持续经营的同时缓解贫困地区资金短缺的状况的“造血式”发展模式。
三是市场性。金融扶贫是由市场干预的。金融扶贫的利率据市场利率而定，实现成本最小收益最大。降低农村金融市场的准入门槛，打破传统的金融市场格局，吸引更多的金融机构向农村发展。
四是创新性。金融扶贫的服务对象是农村地区的贫困人口。不仅仅是那些极度贫困的人，主要是那些具有自我发展、增值能力的农村贫困人口。使得贫困地区的一部分人先富起来，带动和帮助贫困人口摆脱贫困。
五是金融扶贫是新型的具有商业性质的扶贫模式。不同于政府发放的无偿性的财政扶贫救济资金，就金融机构而言，其本身就是以盈利为目的的商业组织，农村金融扶贫通过各个金融机构发放的贷款资金是有偿的，需要还本付息的。
1.2 农村金融扶贫的类型
农村金融扶贫主要有三个类型：一是“信货”扶贫，即通过国家相关政策的规定相应的中国农业银行、国家开发银行、农村信用社等政策性银行为主力军，商业银行居于次要地位的农村金融扶贫贷款类型。二是产业扶贫，即制定适合贫困地区群众依据当地优势资源及自身努力可以摆脱贫困的模式。三是对口帮扶，根据国家政策鼓励支持建设适应贫困地区农民发展的特色产业体系。河北省农村金融扶贫模式的发展包含了以上三种类型的农村金融扶贫模式类型，更侧重于产业扶贫。取得了良好的金融扶贫效果的同时也暴露了诸多问题。
2 河北省农村金融扶贫的发展模式
到目前为止，河北农村金融扶贫模式主要有五种模式。即“政府+村镇银行+农户”模式、“资金互助组织+传统金融机构+农户”的批发零售模式、“三级信贷担保”模式、“公益组织+农户自立服务社+农户”无担保小额信贷模式、“扶贫资金+信贷资金”模式。
2.1 “政府+村镇银行+农户”模式
由政府引导专业合作社农民入股，把股金存入当地村镇银行，由村镇银行提供贷款给社员，合作社为社员担保，村镇银行审核社员的信用信息、资产状况和相应的还款能力，办理贷款手续，收取手续费。这种模式减少了人工成本，降低了贷款风险的同时还解决了村镇银行的后续资金不足问题，增加了村镇银行的资金实力，增大了村镇银行的服务范围，使村镇银行和农民专业合作社都达到了双赢效果，蔚县银泰村镇银行与县扶贫办合作，由政府扶贫资金做担保，农户自愿组成联保小组展开贫困乡镇养鸡扶贫项目，有效地发挥了政府担保资金的杠杆撬动作用。
2.2 “资金互助组织+传统金融机构+农户”的批发零售模式
通过传统金融机构给贫困地区的农民资金互助组织、小额信贷公司等新型金融机构提供批发性贷款，新型的金融机构再将贷款转贷给当地申请的贫困农户。在该模式中，传统金融机构具有资金实力雄厚的优势，使传统金融机构得以突破资金规模的限制，起到了间接“支农”的作用。新型金融机构利用自身与农户接近的信息比较优势，保证贷款的质量，缓解了正规金融机构在农村金融市场由于信息不对称，贷款成本高，风险大的难题。
此模式的实施有效放大了金融机构服务贫困农户的覆盖面，解决了新型金融机构的后续资金不足问题的同时也在扶贫方式上进行了由零售向批发转变的新尝试。保定易县的扶贫经济合作社（以下简称“易县扶贫社”）作为信贷支持扶贫小额信贷组织试点，接收了农业银行河北分行发放的500万元批发性贷款。通过该笔贷款的发放，解决了1 900多户贫困农户的脱贫致富资金难题。目前易县扶贫社已经与财政出资的县担保公司初步达成了批发贷款协议，以解决扶贫社后续资金短缺的难题。
2.3 “三级信贷担保”模式
通过地方政府引导推动创新农业小额贷款联保方式，由贫困户资源加入“贫困村诚信自律者联谊会”组织，为本村会员农户提供信用担保构建成农户互保模式。由县级公职人员及离退休人员自愿组成的干部担保模式来弥补农户互保模式的不足。发展适合本村的种、养殖业和农产品加工的产业，通过实行产业自我管理和服务，以会员诚信自律为基础，通过讲诚信、守信用建立良好的信用体系获得发展农业的生产性贷款。同时申请贷款的农户经过相关村镇信用组织的认同加入该村的诚信自律者联谊会，实行诚信小组成员联保。
巨鹿县在“两个组织”的创建、运行中，积极进行政府服务、信贷担保方式、激励方式创新，将以往的指导服务为主变为主动参与，促使贫困户个体信用转化为联谊会集体信用，变一对一的个人担保为组织对组织的集体担保，实现了扶贫工作的历史性突破。
2.4 “公益组织+农户自立服务社+农户”无担保小额信贷模式
由中国扶贫基金会单独出资或地方政府通过配套出资，成立小额信贷农户自立社，贷款采取无抵押、无担保、农户联保的方式，对缺少抵押品，缺少政府担保或公职人员担保，且具有强烈致富愿望和能力的贫困农户来说是一个最佳选择。贷款期限短，贷款额度一般是3 000～5 000元，以降低出现大额坏账的风险。以家庭为单位申请贷款，家庭所有成员签字，入户收贷，加强了道德约束和信用意识。平泉县农户小额信贷自立服务社是中国扶贫基金会和农信项目管理有限公司在平泉县注册的民办非企业单位。自2008年11月运营以来，根据实际情况，适时开展的“信贷业务+农民培训”模式最具特色，在为农户提供小额贷款的同时，根据实际需求提供生产技术、经营管理、法律知识和市场信息等全方位的服务和培训，提高农户的自立能力和自我发展能力。自立社的小额信贷客户中贫困农户占到了92%，使扶贫资金真正送到需要扶持的群众手中。
2.5 “扶贫资金+信贷资金”模式
河北省张家口市蔚县根据《农户贷款扶贫担保资金管理办法（试行）》的规定，扶贫基金担保放大对贫困农户的贷款额度，按1：5的比例给农民发放贷款，有效发挥了扶贫基金的杠杆作用。同时优化利率结构，减轻贫困农户的贷款利息负担。依据《农户贷款扶贫担保资金管理办法（试行）》贷款利率由承贷金融机构和县扶贫办在基准利率的基础上确定浮动比例。采取资金封闭运行的方式确保贫困农户按期还款。
3 河北省农村金融扶贫发展模式的对比差异
河北省各种农村金融扶贫发展模式的共同点主要有一下几点：一是“信贷扶贫”过程中，单靠通过国家相关政策的规定及政策性银行为主的资金供给是严重满足不了大量的资金需求的。农民贷款难的问题依然存在。以上金融扶贫模式中无一不是为解决农民贷款难的问题费尽精力。通过相应的农村金融扶贫发展规划及相关政策大力吸引资金到农村金融扶贫进程中。通过调整金融机构的农村金融扶贫贷款利率及贷款比例政策要求发货确保基金的杠杆作用，都是在帮助农民解决贷款难的问题。二是产业化扶贫过程中，农民对于扶贫项目的接受程度参差不齐，农民的传统农业发展思想模式需要改变。各个地区的农业资源不尽相同，要发展出具有普遍适用性的产业结构的扶贫模式还有相当的难度。三是在对口帮扶的过程中农民依然有将金融扶贫当作财政救济的思想存在，农民的信用意识不强。大部分农民的金融知识缺乏，对于金融产品和金融项目的了解甚少，不利于小额贷款公司及商业性金融机构的放贷积极性的发挥。也是农村金融扶贫过程中农村资金瓶颈的关键所在。四是河北省农村地区的金融保险发展与当地的发展情况不匹配。对于满足农民的发展资金来源是一个严重的影响因素。五是个别地区农民返贫的现象依然存在，农村金融市场发展缺失，农民的金融产品消费权力不能得到有效的保障。
4 河北省农村金融扶贫模式的发展方向探究及对策建议
4.1 农村金融扶贫模式的发展方向
目前，河北省农村金融扶贫模式还处在发展初期阶段，需要找到更确切的方向和路径来更好地使当地农民彻底摆脱贫困。需要在金融办及扶贫办的前头带动下积极深化发展农村金融基础。一是优化县域金融服务机构网点布局，加快推进县级联社改革制度，强化提升服务职能。加快发展农村民营金融机构，有效吸纳当地闲散资金。二是引导培育发展村镇银行，吸引农资回流。增大村镇银行在农村的覆盖面。三是深化农村金融机构的改革。根据中国银监会办公厅《关于做好2015年农村金融服务工作的通知》积极引导各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、邮政银行，银监会直接监管的信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司加大涉农信贷投放额度，继续鼓励引导各金融机构扩大“三农”专项金融债发行规模。四是优化农村金融生态环境。根据银监会印发的《关于推进基础金融服务“村村通”的指导意见》大力推进农村金融基础服务“村村通”工程，在农村广泛设立乡村金融服务站和助农取款点，推进基础金融服务全覆盖。五是加强农村金融知识培训。加强对农民金融相关政策的了解，增强对农民金融知识的教育培训。六是推进农村金融中介服务组织建设，有效拓宽支农资金来源。大力增进各中介组织协会的联系，积极发挥中介组织协会规范、自律、引导作用。七是紧抓京津冀协同发展机遇，根据河北省实际情况规划金融扶贫实施进度。紧抓京津冀协同发展机遇中推进的相关金融政策和措施，切实稳扎稳打建立相应的农村金融扶贫机构（组织），重点围绕金融扶贫推进“环首都”地区的扶贫开发。八是深化实施人才战略，为农村金融扶贫产业提供智力支撑。根据河北省政府《关于加快金融改革发展的实施意见》中提出的组织市长、县长、金融机构管理者培训班，增强领导干部现代金融意识和运用金融工具的能力。
4.2 农村金融扶贫模式的发展建议
要重点建立健全农村信用体系，探索构建适合农村社会成员信用信息特点的规范标准和采集方式。根据农村实际情况制定信用体系建设规划，建设全省统一的信用征集系统，数据共享平台；增进农村地区信用建设。积极鼓励引导农民开展“信用户”、“信用村”、“信用镇”荣誉评选活动，增强农民的信用意识；引导发展农村第三方信用评价服务平台；实行差别化信贷政策。鼓励开发适合多层次农民需求的农村信用产品创新，引导金融机构充分利用农户信用评定信息，实施适合农户信用评价的差别化信贷政策，实现农户信用评价和信贷服务的有效对接；增强信用信息安全管理。严格按照国家信息安全标准建立信用信息安全保障体系，加强对信用信息安全的监督检查力度，增大信用信息系统的管理，确保信用信息安全。
5 结 语
河北省农村金融扶贫发展模式的关键所在一是通过政府积极协调市场发挥积极作用，解决好农民贷款难和调动各大商业银行向农村发展的积极性。推进小额贷款公司及民间贷款机构的合理发展，积极引导资金向农村流动。二是由省金融办带头引导金融产品的创新，以满足农民对于金融产品的多样化、特殊性的需求。三是完善财政政策，加大财政对农村金融扶贫的支持力度，加强农村金融基础建设，积极引导农村资金回流防止资金外流。
参考文献：
[1] 刘静.河北省农村金融扶贫问题研究[D].石家庄：河北师范大学，2013.
[2] 胡明琦.贵州省农村金融扶贫模式创新分析[J].时代金融，2014，（5）.
[3] 田莹莹，王宁.河北省金融扶贫模式研究[J].合作经济与科技，2014，（10）.
[4] 郭锦洲.关于河北银行业金融扶贫的调研报告[J].经济论坛，2014，（25）.
[5] 白林.农行河北分行对接重点区域找准着力[J].中国金融时报，2015，（30）.
[6] 郭锦洲.关于河北银行业金融扶贫的调研报告[J].大经杂志社，2014，（15）.
[7] 何广文，杨虎锋.小额贷款公司制度目标及其实现路径探讨[J].农村金融研究，2012，（6）.
[8] 扈鹏，安可心，齐雅楠.论河北省巨鹿县金融扶贫创新机制[J].经济纵横，2014，（24）.
[9] 金丽，张丽明.河北省农村金融扶贫的成效、问题及建议[J].贵州农业科学，2014，（42）.
[10] 周茜.我省小额贷款公司把扶贫落到实处[N].河北日报，2015，（29）.
[11] 王鸾凤，朱小梅，吴秋实.农村金融扶贫的困境与对策[J].国家行政
学院学报，2012，（6）.
[12] 田莹莹，王宁.小额信贷的国际经验对中国农村金融扶贫的启示[J].
关键词：金融扶贫；效率；指标体系；层次分析
中图分类号：F830.572 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2017（5）-0038-05
一、引言
扶贫开发工作是消除区域贫困、保持社会稳定，构建社会主义和谐社会的重要举措。国家新一轮的扶贫开发，是为了让农村特别是贫困地区民众，平等参与现代化进程、共同分享改革发展成果。国务院《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》、国务院办公厅《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》等系列文件指出，金融业要在支持集中连片扶贫开发中发挥重要作用。近年来，省级政府也明确了金融部门在精准扶贫工作中的具体责任。作为扶贫开发的重要组成，金融部门要不断完善金融扶贫机制，做好联动扶贫开发工作，让金融服务更好地惠及贫困地区，提高金融服务的覆盖面和渗透率，使扶贫人口金融需求得到尊重和满足，享有金融服务的权利，尽可能地实现金融“造血”功能。总之，做好金融扶贫开发，是顺应新一轮国家扶贫开发工作进程、扩大社会扶贫效应的必经之路。
本文试图建立较为科学、系统的金融扶贫效率评估方法，归纳和分析影响金融扶贫开发效率的各种因素，并用于检验地区金融扶贫开发成效，具有一定的可操作性和现实指导意义。
二、金融扶贫指标体系的构建与评估
（一）金融扶贫效率指标体系的构建与评估
1、涵义界定
金融扶贫是否有效应从以下三个维度衡量：一是金融扶贫目标人群金融需求得到有效满足；二是扶贫贴息精准度提高，财政和信贷政策组合效用发挥；三是达到减贫效果，促进农民增收。
2、指标体系设置的功能
评估指标的选择，围绕影响金融扶贫效率评估的主客观因素，以能否承担金融扶贫效率评估的功能为主。一是描述能力。即能对金融扶贫的效率进行客观描述。这是判断一个金融机构扶贫效率的关键，是评级指标诸多功能的基础。二是监测功能。通过评估指标体系中的数据可检测金融机构扶贫效率的变化情况，以便及时发现问题，采取对策解决。同时也对金融机构扶贫效率进行客观指导，完善有关政策、制度。三是评价功能。即评估指标作为金融机构扶贫效率的测量尺度，能对要研究的金融机构扶贫效率进行测量和分析，并通过与其他金融机构的比较做出恰当的判断和评价。四是预测功能。即评估指标能根据已拥有的基本数据、资料，在对过去和现在有关情况分析的基础上，探索研究金融机构扶贫效率的发展变化规律，从而对未来时期的金融扶贫效率可能发生的变化趋势做出合理的预测。
3、评估指标设计
我们考虑从金融扶贫开发基本情况、执行情况和外部条件影响三方面来考察金融扶贫效率。
金融扶贫开发基本情况是反映金融机构扶贫效率的基础性因素。其中，金融机构扶贫开发工作实施方案、细则制定及实施情况、金融支持扶贫开发考核激励和免责制度的建立和执行情况、扶贫开发贷款风险分担和补偿机制建立及运行情况等机制建设、现有金融服务满足情况、以及存贷款等基本情况反映出金融机构的软实力，是金融机构是否有意愿和能力承担金融扶贫开发的基本条件。
金融扶贫开发执行情况是反映金融机构扶贫开发效率的核心因素。其中，扶贫开发各类贷款及其他金融服务情况直接反映金融扶贫的内容和成效。扶贫开发各项贷款风险和效益管理直接关系到金融扶贫开发的效率，既是衡量金融机构经营状况的关键因素，也与金融扶贫开发所要达到的最终目标一致，是金融扶贫效率的最终反映。
金融扶贫开发的外部条件是影响金融扶贫开发的客观因素。当地经济发展水平和金融生态环境从各方面影响金融机构的营运成本及其稳健运行，进而影响金融扶贫开发效率。
以上评价指标基本涵盖了影响金融机构扶贫效率最主要的因素。
4、层次分析法的选择
层次分析法是美国著名运筹专家、匹兹堡大学教授萨蒂（T.L.Saaty）于20世纪70年代提出的一种系统工程方法，它利用定性与定量相结合的方法，将复杂的问题分解成若干层次，在比原有问题简单得多的层次上逐步分解、分析，并可将主观判断和定性分析用数量形式表达、转换和处理。根据国内相关研究，金融扶贫效率评估研究使用评价指标体系法（层次分析法）具有以下优点：一是从金融扶贫开发的构成基础来看，金融扶贫效率评估是一个难以完全量化的复杂体系，是各种构成要素相互影响、相互作用的结果。二是评价指标体系法有助于用统一的尺度将金融扶贫开发效率的定性指标和定量指标有机结合，并进行综合评价。三是由于可以确定各种指标的权重系数，进而反映金融扶贫效率系统中各组成要素的相对重要性，能够较好地反映金融扶贫效率的状况。四是指标体系选择的指标数据比较多，它反映出的是一种统计规律，个别数据的误差对最终结果的影响并不大。因此，我们拟采用层次分析法评价分析金融扶贫效率，计算出一个综合的分数，然后再结合实际评估金融扶贫效率。
（1）金融扶贫效率评估指标体系的权重确定
①判断矩阵中各元素的确定依据，利用决策者的知识和经验进行估计。
②以一级指标为例，建立判断矩阵。
③求出矩阵的每一列的总和，然后将矩阵的每一元素除以其相应列的总和，得到标准的矩阵（列归一）。
a′=0.153846154 0.150943396 0.1818181820.769230769 0.754716981 0.7272727270.076923077 0.094339623 0.090909091
④计算标准矩阵的每一列的平均值，这些平均值就是指标的权重，它们共同构成问题中总指标的特征向量。
（2）矩阵的一致性检验。
①计算最大特征根，即λ■=3.005543075
②计算一致性指标CI
CI=λ■■-n/n-1=0.002771538
③计算一致性比例CR
CR=CI/RI=0.004778513（通过一致性检验）
当CR0.1时，认为矩阵的一致性检验通过；
当CR0.1时，认为应当对矩阵做适当的修正，再检验。
应当注意，1、2阶矩阵具有完全的一致性。
5、评估指标体系的权重分析及应用
其余各级指标权重同样按此算法计算，所得数值即为各级评价指标的排序权重，结果可见表5：
6、评估指标数据来源
在金融扶贫效率评估指标体系中，定性指标数据不能直接从相关报表中获得，需要通过现场检查或调查问卷等形式直接评估。在评估中，共选择了15个定性指标，采用“五级评语集”，即（好，较好，一般，较差，差），通过等差打分法确定对应的评语系数集U=（100，80，60，40，20），亩将定性指标量化。共选择了18个定量指标，相关数据可从财务报表中直接取得或经过计算获得。
（二）结果分析
在对定性和定量指标进行处理后，我们应用前面所构建的果洛州金融扶贫效率评估指标体系计算出果洛州金融机构的最终得分为70.97分，表明果洛州金融扶贫效率处于中等偏低水平，分析其中存在的问题，主要表现在以下几个方面：
（1）金融扶贫机制建设的滞后削弱了样本地区金融机构的扶贫效率；同时，存、贷款保持较快增速、对贫困地区小微企业贷款高满足度等因素有利于提升金融扶贫效率。
（2）扶贫开发各项贷款的风险和效益管理是影响金融扶贫效率最重要的因素。评估数据表明：不良贷款比例较高、利润率低以及成本率高，与监管指标差距较大等问题均制约了金融扶贫效率。
（3）扶贫开发其他金融服务也削弱了金融扶贫效率。评估指标表明：对贫困地区金融知识宣传不到位，贫困农牧民对ATM机、POS机具、转账电话等惠农支付服务设备使用率不高，金融消费者权益保护工作开展滞后等因素直接影响贫困地区农牧民对金融扶贫工作的满意度，影响金融扶贫效率。
（4）金融生态环境的好坏要比当地经济发展对样本地区金融扶贫效率的影响更大。其中，市场体系完善程度以及信用环境建设的高低成为影响金融扶贫效率最主要的外部因素。
三、提升地区金融扶贫效率的建议
（一）建立和完善金融扶贫工作机制
建议制定高层面的金融扶贫发展规划，实行差异化的信贷政策和财政政策，给予政策倾斜，充分考虑贫困地区的经济特点和金融环境，建立差别化的银行业信贷风险管理和考核制度。同时，针对贫困地区金融服务成本较高、风险较大的问题，需要建立相应的风险保障补偿机制，鼓励和支持金融扶贫开发工作的顺利开展，形成较为完整、科学的金融扶贫管理运作机制。
（二）提升效益和风险管理水平
贫困地区金融服务必然面临高风险和高成本。金融机构要努力提升自身经营管理水平，找到风险和收益的平衡点。将不良资产控制在一个合理的范围内，同时，控制成本费用，努力提升营运效率，可以参照银监会设定的阀值进行对比，适时调整资产负债结构。
（三）积极培育农牧户金融消费观念和金融技能
金融机构要以农牧区服务网点和惠农支付服务点的柜面宣传为基础，以报刊杂志、电视广播宣传为补充，大力开展金融宣传活动。定期组织对惠农支付服务点商户和牧委会干部的金融知识培训，发挥其带动作用，提高惠农支付服务网点的使用效率，保护农牧区弱势群体的金融消费权益。
（四）营造良好的金融生态环境
当地金融生态环境直接影响金融扶贫的效率，在当地经济社会发展和金融生态环境建设中，政府的作用是决定性的。因此，地方政府要更加积极主动，有所作为，努力优化法治环境和信用环境、健全市场体系、加大财政支持，对金融扶贫工作持续稳定开展提供有力支撑。
参考文献
[1]陈敬和，冯国章.农村支付服务环境体系建设亟待加强[J].华北金融，2009，（9）：21-23。
[2]董加相.普惠金融视角下边疆少数民族地区农村金融扶贫效率分析及政策建议[J].时代金融，2014，（10）：70-73。
[3]高百宁.经济预测与决策[M].上海：上海财经大学出版社，2009。
[4]木晓琳.迪庆藏区金融支持扶贫开发效率分析[J].时代金融，2013，（10）：327-329。
[5]杨伟坤.河北省扶贫攻坚示范区金融减贫路径与创新研究[M].北京：中国农业出版社，2014。
[6]张毅，刘婕琳，何英.地方法人金融机构利率定价能力评估体系建设实证研究[J].金融经济，2013，（1）：54-56。
Construction and Application of Evaluation Index System of Financial
Poverty Alleviation Efficiency
――A Case of Guoluo Tibetan Autonomous State of Qinghai Province
LI Zhijun
（Guoluo Municipal Sub-branch PBC， Guoluo Qinghai 814099）
关键词：金融扶贫；农村信用体系；困境；路径
农村信用体系建设是农村经济金融体制改革的重要内容，也是加强金融对“三农”支持力度、助力脱贫攻坚的重要基础性工作。农村信用体系的构建、农村经济主体信用意识的提升，不仅能有效改善农村金融生态环境，还能逐渐消除金融机构支农惠农的诸多顾虑，改善二者信息不称对问题，切实提高金融扶贫工作的时效性、持续性和针对性，助力河北脱贫攻坚。经过几年的实践，河北省农村信用体系建设工作探索出一些颇具特色的做法，取得了一定成绩，但是也不同程度地暴露出一些问题，有的地区甚至遇到了难以克服的困难。走出困境，打破瓶颈，研究探索出适合当地实际的建设模式，纵深推进建设进程，对于改善河北农村地区金融生态环境，助力金融扶贫工作有效开展，实现脱贫目标具有重要意义。
一、农村信用体系建设助推金融扶贫的重要作用
金融扶贫，即在政策的支持和引导下，由政策性、商业性和合作性金融机构共同参与对贫困地区和农村贫困群体提供政策性金融、商业性金融和合作性金融的扶持活动，重点满足贫困地区、贫困人口生产型资金需求，推动扶贫工作由输血型向造血型转变。从定义看，金融扶贫的关键要素有四个：扶贫对象、资金来源、长效机制与金融生态环境。农村信用体系建设对于以上四方面因素的确定与构建至关重要。
（一）信息征集建档有助于精准确定扶贫对象
近年来，我国脱贫攻坚工作受到党中央、国务院高度重视。2016年“两会”期间，指出，“脱贫攻坚一定要扭住精准，做好精准扶贫，精准到户、精准到人，找对‘穷根’，明确靶向”。国务院扶贫办将完善建档立卡工作作为“找对‘穷根’，明确靶向”的关键举措，作为“把宝贵的扶贫资金用在刀刃上”的重要基础。建档立卡，就是健全完善农村贫困户档案，建立农村贫困人口识别机制和动态管理机制，完善建档立卡，才能瞄准扶贫对象，落实各项帮扶措施。而农户信息的征集、建档工作也是农村信用体系建设的重要基础性工作。自农村信用体系建设工作启动以来，各地在中国人民银行的推动下，或由涉农金融机构（以农村信用社为主）收集整理有信贷业务的农户信用信息；或由政府相关部门牵头，乡镇村三级联动入户收集农户信息，各地均不同程度地建立起农户信息建档机制，为开展“信用乡（镇）、信用村、信用户”评选活动、支持农户获得信贷支持奠定了基础。在条件允许的地区，将农村信用体系建设的信息征集工作与扶贫建档工作结合起来，将有效提高农户信息征集的效率和进度，大大节约人力、财力、物力，更加精准、快捷地确定扶贫对象。
（二）信用体系构建有助于集聚扶贫资金
金融扶贫能够持续有效地发挥作用，关键因素之一就是扶贫资金的持续性和充足度，而贷款的质量与收益直接决定着金融机构信贷投放的领域和力度。目前，由于农村地区贷款违约率普遍偏高、农业经济本身面临着较大的自然风险和市场风险等原因，金融机构在农村地区和农业经济领域的贷款质量普遍偏低，收益率不高，这大大影响了金融机构对“三农”信贷支持的积极性。农村信用体系建设的推进，一方面可以在农村地区培育和弘扬信用文化，营造良好的诚信文化氛围，扭转贫困户依赖政府“输血”式救济的陈旧错误观念，全面提升农民的信用意识，净化农村金融生态环境；另一方面通过搭建农村信用信息共享平台，最大限度降低农户与金融机构之间的信息不称问题，增加金融机构对信誉高、有实力农户的信贷支持力度。长期来看，将促进个体农户、农村特色企业与金融机构形成良性互动循环，吸引更多更有实力的金融机构将信贷资金投放到农村地区，真正实现金融扶贫由输血型向造血型转变。
（三）信用水平提升有助于建立金融扶贫长效机制
信用体系的核心价值在于信用资本化，通过搭建信息共享平台，缓解农户与金融机构之间长期形成的信息不对称问题，帮助金融机构规避信用风险，帮助农户获得信贷支持，提升农村地区整体信用水平，改善农村金融生态。这将有利于吸引多种类型的金融机构以不同形式加入金融扶贫，形成金融扶贫长效机制：促进资金充裕、管理科学的大型金融机构发挥资金优势，扶持当地龙头企业、专业合作社带动农村经济；促进村镇银行、小额贷款公司等小微金融机构发挥信贷机制优势，直接向贫困农户发放小额贷款；促进政策性金融机构发挥开发性金融优势，加大对农村地区金融基础设施的信贷投放力度，逐步改善农村金融环境。
（四）信用体系建设有助于改善农村金融生态
金融生态环境是各类金融主体与外部金融环境之间相互作用，互相影响形成的一个动态平衡系统,从广义看，是指一切影响金融运行的外部环境，从狭义理解，则主要包括法律制度环境、行政管理体制、社会诚信状况、中介服务体系等，其中，农村信用体系建设所要解决的首要问题就是改善农村社会的信用环境。对于熟人社会的农村来说，长期以来，农户诚信意识不强，偿贷意识淡薄，思想观念陈旧，常把扶贫资金用于满足消费需求，有贷不偿，信用风险和道德风险大大削弱了金融机构在农村地区的信贷投放意愿和力度。因此，提高贫困地区的信用水平和贫困群体的信用意识是农村信用体系建设的重要内容，有助于改善农村金融生态，为扶贫工作创造良好的社会环境。
二、河北省农村信用体系建设现状
（一）建设概况
2009年，为贯彻落实党的十七届三中全会关于加快农村信用体系建设的决定，改善农村信用环境，河北省由中国人民银行牵头，以河北省农联社为主体，启动了农户信用信息征集和农户评价体系建设工作，并以此为依托，积极开展创建“信用户、信用村、信用乡（镇）”（三信工程）建设。截至2016年9月末，河北省农联社网点全部开展农户信用档案建设工作，建立信用档案1228万户，占全辖农户总数的85%；全省评定信用户469万户，信用村7852个，信用乡镇566个；以信用档案为依据为272万户农户进行了信贷支持，累计发放贷款2029亿元，贷款余额768亿元。2011年，中国人民银行与联合下发《关于继续推进农村青年信用示范户试点工作的通知》，人民银行石家庄中心支行与团省委联合涉农金融机构筹建了河北省农村青年信用示范户工作领导小组，确定试点市（县），开展农村青年信用示范户评选工作，为农村青年搭建信贷平台，有效发挥农村青年信用示范户的引领示范作用，助力农村经济发展。2012年，为进一步改善农村信用环境和融资环境，人民银行石家庄中心支行牵头组织政府相关部门及涉农金融机构，在省内有条件的县（市）分期、分批开展农村信用体系试验区建设工作，经过4年的探索实践，目前全省共在13个县（市）建立了试验区，其中，沧州肃宁县成为人民银行总行试验区，邢台威县被河北省政府确定为农村改革综合试点。2015年末，人民银行石家庄中心支行组织研发了《河北省农户信用信息管理系统》，系统布设在互联网，具备信息维护、查询、统计、报告等8大功能，通过采集24项农户信息，利用评价指标体系生成信用报告，供县域金融机构及政府部门使用。2016年4月，系统先后在沧州肃宁和邢台威县上线运行，并于7月在河北省推广；截至9月末，河北省11个地市15个县（市）上线运行该系统，收录农户信用信息近8万条，农户贷款余额60多亿元，农村信用体系建设“服务政府，辅助银行，惠及农户”的效果逐步显现。
（二）农村信用体系试验区建设情况
自2012年开展农村信用体系试验区建设以来，沧州肃宁先行先试，积极取得地方政府支持，取得了较好成效，被人民银行总行确定为全国第一批试验区试点县；邢台威县充分利用地方政府重视信用体系建设的有利条件，大力开展农户信用采集工作，被河北省确定为全省农村信用体系建设改革综合试点。1.沧州肃宁试验区建设情况沧州市自2002年初就开展了“双摸底”工程（对农户的经济状况和资金需求情况进行摸底调查，建立农户信用档案，作为评价农户信贷需求和资信状况的依据），成为河北省农户信用档案建档工作的典范。2012年，沧州肃宁被列为全国农村信用体系试验区建设试点，不断探索完善农户信用档案的采集模式，2014年底，实现全部农户信用档案电子化，为农户信息共享与应用奠定基础。2016年4月，“河北省农户信用信息管理系统”率先在肃宁县上线运行。截至9月末，该系统已采集11628户农户信息。新系统由于信息覆盖面广，农户的资产、负债信息更加翔实，在肃宁涉农金融机构中得到广泛应用。同时，肃宁人行将农村信用体系建设与扶贫工作紧密结合，与县扶贫办共享信息，将4848户无贷款农户信息录入系统，其中，5户农户通过金融机构的筛选，获得信贷支持共计28万元，缓解了具有技术优势却无信贷记录的贫困户的资金难题。农户信用信息的共享与应用对于精准定位扶贫对象、降低金融机构贷前审查成本的重要作用初步显现。2016年以来，人民银行沧州市中心支行在推进农村信用体系建设过程中，不断探索谋划支农惠农特色活动，其中，金融服务“三农”对接会已筹划开展。该项活动由各县（市）人民银行、金融办作为牵头单位，县政府各相关部门、金融机构作为参与单位，主要依托农村信用体系建设中农户信用评价（试点县依托农户系统）结果，筛选部分信用等级较高的农户作为对接扶植对象，依托辖内金融机构为对接名单中的农户、农场、农民合作社、休闲农业和农产品生产、加工企业等农村社会成员搭建长效“面对面”金融融资活动平台。金融机构对诚实守信农户实施降低门槛、降低利率、提高贷款比例、推出新的融资产品以及其他惠农措施。2.邢台威县试验区建设情况邢台威县试验区自2012年被确定以来，一直本着“政府领导、人行牵头、多方参与、先试先行”的指导思想，发动和依靠地方政府，开展制度和机制建设，建设进程走在全省前列。开展农户档案电子化建设，运行农户信用信息管理系统，截至2016年9月末，系统采集了21800余户农户信息，涵盖522个行政村。2013年，威县成立了以县长为组长，主管副县长为副组长，有关单位、辖区金融机构为成员的农村信用体系建设工作领导小组，出台了《威县农村信用体系建设工作方案》《威县农村信用等级评价办法（试行）》等制度，编制了《信用农户申报书》《农村信用体系建设“明白纸”》等格式文件，试验区建设全面展开。2014年，威县又把农村信用体系建设纳入河北省“综合改革试点县”十二项综合配套改革措施之一，予以大力推进。2015年，威县农户信用信息管理系统实现了联网运行，辖区7家金融机构能够实时查询、使用和更新数据库中的农户信用信息，为金融机构信贷决策和管理提供了参考。经过几年的探索实践，威县农村信息服务体系初具规模，涉农贷款逐年增加。截至2016年9月末，全县贷款总量比2012年末增加30.06亿元，增长127.85%。其中：涉农贷款增加22.8亿元，增长131.14%；农户贷款增加4.5亿元，增长71.3%，激发了农村经济活力，支持了辖区经济发展。同时，通过“三信”工程建设，农村经济主体的信用意识逐年增强，信用环境得到改善，截至2016年9月末，全县农户不良贷款余额0.026亿元，比2012年末减少1.844亿元；占比0.05%，比2012年末下降7.66个百分点。
（三）信用体系建设助推金融扶贫工作基本情况
为缓解河北贫困地区的现状，河北各地人民银行在牵头建设农村信用体系的同时，也在积极引导各金融机构不断加大贫困地区金融产品创新力度，探索金融扶贫新路径。如农业银行河北省分行围绕龙头企业带动、重点项目带动、特色产业带动、政府增信机制建设等，创新推出“金融+”系列扶贫模式，针对阜平县专门研发的“金穗脱贫贷”“金穗小康贷”产品已发放贷款7162万元。蔚县村镇银行推出了“扶贫再贷款+村镇银行贷款+龙头企业+贫困户”“建档立卡贫困户+村书记担保+村镇银行贷款”等金融精准扶贫模式，累计发放相关贷款5.7亿元，带动周边贫困户6110户、21680余人发展。隆化县采取竞争择优的方式选择合作保险公司，为农业企业、贫困群众贷款办理保证保险，探索完善了“政府、银行、农业企业、贫困户、保险”五位一体的金融扶贫贷款模式，为贫困户获得银行贷款铺就了一条绿色通道。截至2016年6月末，隆化县建立担保基金2890万元，撬动金融机构发放贷款1.83亿元，其中支持建档立卡贫困户1298户，贷款余额6264万元；支持企业、经济组织289家，贷款余额1.21亿元。河北省农村信用社通过全面推进“双基”共建农村信用工程，加强基层农村信用社和基层党组织的深度合作，按照量化评分和工作站评审情况相结合的方式，对建档立卡贫困户进行信用等级设定，并根据等级核定不同的授信额度。邮储银行河北省分行在传统小额贷款的基础上，对产品要素和担保方式进行调整，针对建档立卡贫困户推出了扶贫小额担保贷款产品。
三、河北省农村信用体系建设纵深推进的困境及对金融扶贫的影响
（一）农村经济主体信息采集成本高，更新难，难以用于精准识别贫困户
农村经济主体信息采集、更新困难主要原因可归结为以下几个方面：一是缺少具有操作性的个人信息管理细则。2012年出台的《征信业管理条例》明确规定了禁止采集和限制采集的信息，其中，个人的收入、存款、有价证券、不动产信息等均属限制采集的信息，需要明确告知信息主体提供该信息可能产生的不利后果并取得其书面同意后方可采集，而这些信息对于与银行鲜有信贷关系的农户来说，是评价其信用状况和还款能力的重要指标，能否规范、准确、及时地采集、更新农户此类信息至关重要。目前，由于缺少有关个人信息保护的法律法规，农户信息采集工作的规范性、真实性、及时性及可持续性无法保障。二是信息采集的长效机制尚未建立。对于没有跟银行发生过信贷关系的农户来说，其信息往往需要信贷员及村干部入户采集，成本高，效率低，信息更新难以保证。政府相关部门、信用体系建设牵头部门及涉农金融机构尚未建立起协调配合的信息采集、录入、更新长效机制，人力、物力、财力相应匮乏。三是农村经济主体主动参与意识差。一些农户信用意识淡薄，不配合信息采集工作，或者为了获得银行贷款虚报信息，造成信息的真实性和准确性难以保证。信息采集工作的落后加大了对贫困户识别和认定的难度，势必影响扶贫政策和扶贫资金的出台和落实。
（二）农村信用体系配套机制建设严重滞后，影响扶贫资金的规模和质量
区域信用体系建设是一项长期复杂的系统性工程，需要地方政府牵头，相关部门和机构在政策、举措、业务等方面协同配合，尤其是在农村地区，金融生态环境脆弱，农民信用意识淡薄，多数金融机构的业务方向集中在城市地区，这就更需要建立健全相关配套政策机制，而配套机制严重滞后也是制约河北省绝大多数地区农村信用体系建设纵深发展的重要原因。一是部门协同机制不健全。农村信用体系建设，特别是建设初期的信息采集、平台搭建、宣传动员等工作需要大量的人力和资金投入，但就目前状况看，多数地区政府部门难以明确专人开展此项工作，相关工作的部署推动多具有阶段性，由兼职人员完成，造成工作连续性差，成效不突出；多数地方政府和牵头部门没有财政支出预算和专项资金筹措渠道，资金短缺使得多数地区农村信用建设陷于尴尬境地。二是普遍缺乏信用风险的分担机制。农村地区的担保机构很少，与金融机构建立合作关系的农村担保机构更是微乎其微；现有的保险机构，其险种设计对农业生产环节的覆盖有限，没有充分发挥出农业保险的支农保障作用。三是风险补偿机制落实不到位。基于农业生产易受自然因素影响、生产周期较长、对市场影响力小等弱质特点，对于涉农贷款业务，政府应当给予适当的财政贴息、风险补偿和营业税收减免等优惠政策。但从多数地区的实际情况看，此类风险补偿机制常落实不到位。相关配套机制的缺乏不同程度地影响了金融机构对农村贫困地区信贷投放的规模和力度，出于自身风险管理的需要，金融机构更愿意提供有抵押担保的短期贷款，这便造成信贷投放期限与农村企业生产经营周期的不匹配，降低了信贷支持扶贫的效率和成效。
（三）农村地区居民信用意识淡薄，金融生态环境亟待改善，返贫现象难以阻断
农村地区居民，尤其是贫困地区的农户由于受封闭环境、教育程度、固有习俗的影响，市场经济意识不强，信用意识普遍淡薄，对信息采集、共享等问题存在误区，配合程度低，偿贷意识差，致使涉农金融机构贷款违约率居高不下，影响贫困地区的资金供给，使得地区金融生态环境陷于恶性循环的境地，脱贫任务艰巨，返贫现象难以阻断。一方面原因是沿袭的错误观念，20世纪90年代中期我国政府开展“八七扶贫攻坚计划”，政府牵头主导，农业银行通过行政渠道发放贴息贷款，即农村小额信贷，虽暂时为贫困户提供了所需资金，但贷款回收率极低。这种特惠式的金融服务被大多数农户认为是政府救济，不用偿还。这种错误观念不仅影响了金融机构支农惠农的积极性，更重要的是破坏了农户的信用观念以及农村的信用体系。以唐山某县农业银行为例，近几年推行的小额农户贷款，目前不良贷款236户，1127万元，分别占小额农贷存量的22.9%、23.5%。另一方面原因则是我国农村社会的固有传统，我国是熟人社会，在传统农村地区，以村为单位形成稳定的熟人信任关系，在家族和熟人社会内部讲诚信，对外常常是联合起来进行博弈。例如五户联保制度，本来是一项降低信贷风险的措施，但是在我国农村地区却不同程度地演变为联合欺诈行为，反而增加了信贷风险，破坏了信用环境。
四、基于金融扶贫工作实践深化农村信用体系建设的路径选择
（一）完善农户信息服务平台建设
信息采集是农村信用体系建设的基础。目前，河北省各地市已由当地中国人民银行牵头，上线运行了河北省农户信用信息管理系统，用于收集农户信息，部分地区也在尝试与扶贫办对接，收集没有过信贷记录的农户信息，为实施精准扶贫奠定基础。为进一步完善农户信息服务平台建设，一是要应着力提高农户信用信息采集、更新的效率和质量，确保有效入库数据的及时性和准确性，与扶贫办等政府有关部门和金融机构建立数据收集和共享的协调机制，保证信息收集的可持续性。二是要以数据库系统为基础，建立农户信用信息服务网，将政府部门政策信息、金融机构产品与服务信息、中介机构服务信息、农户生产经营信息和融资需求信息等纳入其中，形成数据库和网络相结合的信用信息服务平台。
（二）加强部门间协同机制建设
农村信用体系建设是一项社会系统性工程，涉及部门多，建设环节复杂，需要地方政府牵头，联合当地发展改革委、扶贫办等政府相关部门、人民银行及金融机构协调配合，通力合作。一是要确定由地方政府牵头农村信用体系建设工作，研究制定建设规划、方案及各部门分工；将信用体系建设纳入社会管理范畴；委派专职人员负责信用体系建设工作，建立专项资金筹措渠道，确保这项工作有人力、财力、物力支持；协调农村信用体系建设与金融扶贫工作相结合，研究出台支农惠农政策。二是地方发展改革委和人民银行要通力配合，在原有的试验区建设的基础上，加快农户信用信息服务平台的搭建和推广，制定具体的工作措施和阶段性完成计划，培育社会征信服务机构，将业务逐步拓展到农村地区，做好与政府相关部门和金融机构的沟通协调工作。
（三）健全农村信用担保保障体系
农业是弱质性产业，受自然因素影响巨大，使得农户贷款具有高风险、高成本、低收益等特点，且涉农金融机构出于自身利益最大化的需要，倾向于向农户发放有抵押的小额短期贷款，而这与农业生产周期难以匹配，这些因素决定了农村地区需要特殊的金融制度安排，建立健全农村信用担保保障体系至关重要。一是积极推动农村信用中介组织建设，鼓励农村地区设立信用担保机构，引导现有的商业性担保机构开展农村担保业务，降低农村信贷风险，吸引金融机构加大对农村地区的信贷投放力度。二是引导、推动商业保险机构开展农户信用保险，设立地方保险基金，发挥其风险补偿的杠杆作用，为农户增进信用。三是鼓励涉农金融机构探索担保方式的创新，进一步发掘符合“三农”特点的抵押物，解决抵押物不足的问题。四是加大政府财政贴息、支农惠农优惠政策的落实力度。
（四）发挥金融机构支农建设的重要作用
农村信用体系建设就是通过改善农村金融生态环境，为“三农”筹措信贷资金，形成良性互动循环，其中，金融机构是重要参与者之一，调动并发挥金融机构在支农建设中的重大作用，是农村信用体系建设取得成效的重要手段，也是金融扶贫工作的主要内容。一是要让大型商业性金融机构发挥资金优势，通过支持当地龙头企业、专业合作社、微型金融机构等，间接帮助贫困户获取资金需求，既能帮助农户获得生产、生活所需资金，也能减少大型商业性金融机构直接发放信贷过程中信息不对称问题。二是要让小额贷款公司、村镇银行等微型金融机构发挥信贷机制优势，通过完善小组联保贷款机制、分期还本付息信贷机制等手段，创新针对农户的小额信贷模式，进一步增加金融服务在农村地区的普惠性和覆盖面。三是规范合作性金融组织发展，引导农村资金互助社、农民资金互助社等合作性金融组织健康发展，利用熟人互助模式开展扶贫，既能有效解决贫困户担保、抵押缺失的问题，又能适应贫困户对资金需求额度小、频率高的特点。四是要让政策性金融机构发挥开发性金融优势，不断完善农村贫困地区的金融基础设施建设，为农村信用体系建设及金融扶贫工作的纵深推进奠定基础。
（五）深入开展诚信文化宣传教育
提高贫困地区的信用水平和贫困群体的信用意识是农村信用体系建设的重要内容，也是扶贫的基础性工作。一是深入开展农村青年信用示范户评选创建活动和信用乡、信用村、信用户评选活动，切实起到一人致富、带动一方的示范引领效果。二是将诚信宣传真正带进乡村，带到农户身边，发挥驻村干部、大学生村官等深入农村的优势，向农户积极宣传诚信意识和征信知识，帮助农户树立“好借好还，再借不难”的信用意识，扭转扶贫资金和银行贷款可以不偿还的错误思想，引导其重视和建立自身信用记录。三是加强贫困地区中小学诚信教育基地建设，让农村地区的孩子从小接受诚信文化教育，从源头上优化和改善农村地区的信用观念，阻断贫困现象的代际传递。
作者:刘 旭 胡艳芳 单位:中国人民银行石家庄中心支行
参考文献：
[1]李善民.普惠制金融视角下金融扶贫模式构建———一个理论分析框架[J].改革与战略,2014(11):35-38.
[2]周孟亮,彭雅婷.我国连片特困地区金融扶贫体系构建研究[J].当代经济管理,2015(4):86-87.
[3]高克洲，王娟.征信视角下金融助推精准扶贫的路径探析———以安徽省为例[J].征信，2016(6):62-63.
关键词：国际旅游岛建设；扶贫开发；思考
中图分类号：F124.7 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）10-0067-04
进入新世纪，海南尚有11个省级和部级扶贫开发重点市县，辖720个重点贫困行政村、4141个自然村，农村贫困人口95.71万人，其中少数民族55.83万人，占58.33%。截至2012年末，海南省农村贫困人口减少到75.3万人，占全省人口8.75%，主要分布在五指山、保亭、琼中、白沙和临高等5个国家重点扶贫开发市县以及中部少数民族地区、西部干旱地区和北部火山岩地区和革命老区。其中，600个贫困行政村、150个特困自然村被确定为海南省扶贫开发重点村[1]。
一、海南省扶贫开发战略、目标、模式与成效
海南省情认真贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，制订了符合海南省情的扶贫开发战略与目标，全力推进全省扶贫开发。
（一）扶贫开发战略
海南省坚持和突出造血性、开放性扶贫开发，一手抓政府主导基本公共服务建设和稳定解决扶贫对象温饱，一手抓市场主导产业开发，尽快实现脱贫致富。实践证明，这个扶贫策略符合海南省情。在贫困行政村和特殊困难自然村这个扶贫开发主战场上，海南省坚持以专项扶贫为主导、以行业扶贫和社会扶贫为辅的开发式扶贫方式，着重点有三项：一是注重提高贫困地区人口综合素质，增强扶贫对象内生发展能力；二是以产业开发为载体，增加扶贫造血功能；三是加大基本公共服务均等化建设力度，实行扶贫开发和农村最低生活保障有效衔接，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。
（二）扶贫开发目标
到2020年末，海南省全面完成600个贫困行政村和150个特困自然村的整村推进扶贫开发。贫困农民年人均纯收入增幅高于全省平均水平，基本公共服务主要指标达到或接近全省平均水平。稳步实现“两不愁，三保障”：扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，消除绝对贫困现象。
上述目标分两步实施：到2015年，完成300个贫困行政村和150个特困自然村的整村推进扶贫开发，主要改善农业农村生产生活条件，实现基本公共服务与城镇基本均等化，确保每个贫困户至少有一项增收项目或有一人外出务工就业；到2020年，全部完成贫困行政村的整村推进扶贫开发，基本公共服务保障和服务水平明显提升，更加均等化；贫困农户自我发展和产业发展致富能力明显提升，自然生态环境质量明显著提升。
（三）扶贫开发模式
1.实行“三集中”扶贫开发机制，整村推进扶贫开发。集中扶贫对象、集中扶贫资金、集中解决制约贫困地区发展的突出问题，把“三集中”扶贫与整村推进扶贫整合起来，并结合社会主义新农村建设，制定整村推进规划，每年安排60个贫困行政村组织实施。一是扶持贫困村建设基础设施建设。有关市县按照规划，统筹整合各类涉农资金和社会帮扶资金，实施贫困村饮水、供电、道路、沼气、住房、通讯和环境改善“七到农家”工程。二是实施差别化整村推进扶贫，公共服务设施比较完善的农村社区，推进重心放在发展特色优势产业上，贫困村相对集中的中部少数民族市县，实行整乡推进、连片开发，因地制宜培育壮大特色支柱产业。
2.实施产业化扶贫，开辟贫困农民就业和稳定收入项目和门路。产业扶贫是开发式扶贫、造血式扶贫的重要载体，在海南主要发展热带特色现代农业。产业扶贫主要运用“公司+基地+农户”、“专业合作社+加工物流+农户”、“致富能人+农户”等模式，以土地、人力入股或劳动就业等方式建立热带现代农业生产基地和热带观光休闲农业基地，并实现产业化经营。按照海南省委省政府提出“重点在田、后劲在山、潜力在养、希望在转”的扶贫开发思路，调整优化贫困地区产业结构，发展热带现代农业，做大做强特色产业和现代农业生产基地。海南省建立了一批热带经济作物和热带水果种植基地、畜禽养殖基地、海淡水养殖基地，使广大贫困农户拥有了稳定解决温饱和脱贫致富的支柱产业。
3.有序安排劳动力转移和实用技术培训，提高贫困农民综合素质，拓宽就业增收渠道。一是实施“教育扶贫移民工程”。2007年起，迁移贫困山区农村或其他边远农村义务教育阶段的小学四至六年级学生和初中学生到教学条件相对优越的市县城区集中就学。截至2011年末，已建成10所思源实验学校，招收教育移民住宿学生2万多人。二是组织实施“雨露计划”培训工程。按照海南省委省政府提出“到2010年基本实现每一个贫困农户有一名合格劳动力得到免费培训并出外打工”的要求，依托海南省技校和海职院等培训基地，地方财政拔出专项扶贫资金，实施对贫困劳动力职业技能培训，组织经培训合格的劳动力在省内外打工就业。三是组织开展涉农实用技术培训。组织专家深入田间地头，举办各种各样培训班，推广普及栽培实用技术，帮助贫困农民解决生产中遇到的各种技术难题。建立科技扶贫示范基地，树立科技致富典型。实施科技联结扶贫，组织农业技术人员对接指导贫困农户学习技术，对贫困农民无偿供给良种良苗。
4.持久开展“四帮”联手结对扶贫。1998年海南省出台了《关于开展联手扶贫工作的意见》，组织省直机关、企事业单位和有关市县136个单位，分别与45个贫困乡镇联手，开展“帮思想、帮门路、帮资金、帮技术”等“四帮”扶贫开发。近年来，海南省转变联手扶贫方式，调整帮扶单位增加到164个，帮扶对象由乡镇落实到157个贫困行政村。各联手单位采取“攀穷亲”、“结对子”、“一帮一”等办法，落实帮扶项目。2001—2010年，全省联手单位先后派出干部5414人次轮流常驻帮扶点，累计引进、投入资金和物资折款合计6.1亿元。
5.实行“金融+专项资金+项目+农户”、“互助资金+农户”金融财政支持模式，做大做强扶贫开发产业。近年，海南省市县两级财政安排3.6亿元扶贫专项资金，按3：7比例定向用于专项扶贫和产业化扶贫。扶贫开发重点市县与金融部门沟通协调，向金融机构推荐农产品种养、加工方面项目，省财政每年拔出3000万元用于这些项目贷款贴息。2007—2013年，中国农业发展银行海南省分行累计向保亭等10个贫困市县投放贷款53亿元，重点支持三个领域：一是支持粮油收储和产业化经营，确保这些地区军需民用和市场稳定供给；二是支持农业农村基础设施建设，主要支持农村路网、流域整治、土地整治、安全饮水、民房改造、新农村建设和县域以下文化教育等基础设施建设，明显改善了当地农民生产生活环境和投资环境，促进了城乡一体化，惠及30个民族乡镇近60万人农民；三是支持优势特色突出、支农特征明显的热带现代农业发展和农业综合开发，促进了贫困地区农民就业增收和生态保护，如保亭“呀喏哒”雨林文化旅游区、陵水分界洲生态文化旅游度假区建设，实现了农业生态旅游与“三农”发展、生态保护三者的协调可持续发展，带动了当地经济增长，为周边黎苗同胞创造了近5000个就业增收机会。2007—2010年，海南在5个国家扶贫开发重点市县的36个乡镇、140个贫困村推广“互助资金+农户”模式，扶持贫困农户发展生产，加入互助组织农户9330户，互助资金总规模2178万元，累计借款6388人次，发放资金1597.2万元，户均增收1500元以上。
（四）扶贫开发成效
截至2010年末，海南省11个国家和省级扶贫开发重点市县地区生产总值由2000年111.81亿元增加到417.02亿元，可比增长205.7%。地方财政收入由13.47亿元增加到82.94亿元，增长515.62%。贫困地区农民年人均纯收入由1910元增加到4507元，增长135.97%。农村茅草房改造全面完成；贫困地区各项社会事业有了新的发展，贫困人口综合素质得到新的提高，公共服务均等化向前推进了一大步，基本构建覆盖贫困地区农民的热带特色现代农业产业。
二、海南省扶贫开发的融资需求分析
海南省扶贫开发包括三个方面：一是农业农村基础设施建设，主要方式是整村推进，属于基本公共服务供给范畴，由政府主导投资，也有社会各界资助。二是产业开发，主要是贫困农民就业增收项目建设，资金来源除了专项扶贫资金外，主要来源于金融机构贷款，如农业产业化龙头企业贷款、农户小额贷款、农民互助资金借款。三是从贫困村庄连接城镇之间的公共服务建设。
2001年以来，海南省每年来自中央财政扶贫专项资金3.6亿，省和市县两级财政按1：1比例配套，每年可用于扶贫开发专项资金达7.2亿元，按3：7比例用于整村推进和产业开发，但贫困村庄连接城镇之间的基本公共服务建设不在支持之列。按照海南省确定的扶贫开发目标，到2015年，海南省新增和改善灌溉面积20万亩，需要投资20亿元（每亩1万元）；解决30万人饮水安全，投资15亿元（人均5000元）；新建和改建通村道路、村内道路900公里，投资4.5亿元（每公里50万元）；完成12万户农村危房改造和1.2万户库区移民危房改造，投资66亿元（每户5万元）；义务教育、职工教育、农村医疗卫生，每年都有数亿元计的刚性投融资需求。这些都属于基本公共服务供给建设方面的投资，由政府主导筹措，至于产业开发的资金需求还会更大。
三、农发行支持扶贫开发融资中存在的政策建议
（一）扶贫开发融资中存在的问题
在财政渠道对扶贫开发投融资、社会资助不会大幅度增长，以及金融机构融资又掣肘于信贷制度种种刚性控制和贫困地区金融生态环境短期内难以改善情况下，增大贫困地区信贷投放的空间十分有限。
同时，在新农村建设中发挥骨干支柱作用的农业发展银行，信贷支持扶贫开发同样存在着制度制约。一是服务对象受限。农发行目前仅开办批发业务，只能向公司或工商注册有贷款资质的专业合作社提供贷款，未能直接对农村集体、农民个人提供金融服务。二是资金成本相对较高，贷款期限较短。农发行资金来源以发债为主，导致较高的融资成本、较短的资金使用期限，这与扶贫优惠贷款形成较大利差、与扶贫项目建设资金使用期限均存在较大缺口，这个缺口未能得到相应自政策和补偿机制予以填平。三是政银之间扶贫目标存在较大偏差。政府要求金融机构向农民、农村提供廉价的扶贫贷款，并简化贷款手续，而金融机构扶贫政策却要求信贷投放必须坚持“放得出、管得住、收得回、有效益”的原则，且金融监管部门对信贷风险实行似乎同一个监测和管制标准，贫困农户、贫困村很难落实。金融机构出于风险防控偏好不得不把扶贫贴息贷款等投向较富裕农户或农业龙头企业，使扶贫贴息贷款未能发放到最需要扶助的贫困农民手中，造成政府扶贫与银行扶贫信贷在支持重点和方向上不一致，出现了政府扶贫部门推荐的项目，金融机构不一定支持，金融机构支持的项目，又不一定是政府扶贫部门推荐的项目，导致扶贫资金整体协调性不强，金融扶贫效率低下。四是农村金融生态环境有待改善。主要是农业保险业务总体上缺位或萎缩，品种单一，对扶贫开发覆盖面小，信用担保机制品种缺位，金融扶贫法律、制度体系缺位等。
（二）政策建议
实现金融资源流向扶贫开发，必须撬开现行制度在金融机构与扶贫开发之间构筑起来的壁垒。本文结合海南省扶贫开发的实践及农业发展银行的业务特点，提出如下建议：
1.构建银政合力推进扶贫开发机制。银政共同细化城乡统筹规划框架下的整村推进规划为项目建设计划，在项目层面做可行性研究，提出项目建设投融资方案。政府及扶贫部门整合或捆绑各项扶贫开发和涉农资金，以注入项目资本金或专项资金方式满足农发行项目贷款条件要求。农发行在上述框架下选择贷款项目，安排扶贫开发专项信贷规模，开辟扶贫开发项目贷款评审直至发放的绿色通道。
2.支持构建地方政府扶贫开发投融资平台。由政府控股性出资与包括民营企业在内的专业公司合资组建扶贫开发投融资平，这个平台专资上述贫困地区农业农村基础设施和公共服务工程的投融资、建设与经营管理。
3.支持构建区域性或专业性农民资金互助社。由农业产业化龙头企业出资、按“龙头企业+专业合作社+合作社成员”模式创建，也可与村镇银行、小贷公司等专业性金融机构联手组建，政府给予资金支持和政策扶持。参照农业产业化龙头企业贷款管理办法发放龙头企业贷款注入由龙头企业实际掌控的资金互助社，互助社向合作社成员发放贷款支持其生产经营和产业发展。
4.支持构建扶贫开发信用担保公司。由专业信用担保公司联手村镇银行、行业或产业龙头企业共同出资组建，政府给予资金支持和政策扶持。在农发行现行信贷制度办法框架下，对接农发行贷款客户实施贷款信用担保。
5.开办股权投资、产权投资、租赁业务等投行业务。当前主要对扶贫特征突出的企业、产业实施股权投资，对其设施设备给予信贷租赁支持，可运用“投资+贷款”组合予以支持。
6.策划“整村推进”贷款项目。整村推进多为公共服务工程建设，由政府主导投融资，大多有资金来源或出处，只是分年度到位。因此，建议参照新农村建设贷款办法要求，以市县扶贫办为贷款主体（机关法人），协助当地政府及有关部门完善贷款主体要件；以行政村为贷款项目单元，完善项目贷款相关要素，创新第二还源认定操作机制。
7.支持海南西部地区综合水利工程项目建设。解决西部地区干旱导致的工程性缺水问题已纳入海南扶贫开发重点工程，也纳入了地方财政预算。建设工程包括松涛灌区、大广坝灌区、大隆水库灌区乐东支渠、石碌水库主干渠的灌溉网络和节水改造以及西部地区病险水库除险加固工程等。建议参照水利建设贷款管理办法，以地方政府融资平台或国有企业为主体，实施项目贷款管理。
8.支持热带特色现代农业产业化扶贫项目。一是支持以品牌农业为重点的绿色农产品基地建设。二是支持农产品加工园区和农村流通体系建设。围绕中西部地区优势农产品主产区，支持建设科学布局、高标准的农产品加工园区和大型农产品综合交易市场。围绕龙头企业、运销协会、农民专业合作社一体化建设，重点加强预冷库等农产品贮藏保鲜基础设施建设。形成资金支持、龙头带动、能人引领、协会衔接、产销顺畅的产业化经营格局。三是支持发展海洋经济。包括三沙补给基地和外海远洋捕捞基地建设、中心渔港和水产品集散地基础设施建设、发展规模化外海及远洋捕捞业和近海精养业和水产品出口加工业等。四是支持发展南繁育种产业，并实现产业化、集约化经营。
参考文献：
购物车(0)
