关键词：城中村;改造模式;城市化进程
中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）34-0087-03
目前，城中村已经成为各大城市的城市化进程中普遍存在的难题，有的人甚至称其为“毒瘤”。本文通过对城中村问题及改造模式进行分析与对比，希望能够为城中村的改造提供一点参考意见。
一、城中村的含义及其特征
历年来，社会各界对城中村的界定都有不同的看法，网络上流行广义和狭义的说法，狭义的是指“农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为‘都市里的村庄’。”广义上指“在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。”总的来说，广义的城中村太过笼统，那么，学术界对城中村更为专业的界定又是怎样的呢？
（一）城中村的含义
在学术界，对城中村的界定其实并没有统一的定义。郭松海等学者认为，城中村是指城乡接合部，处于城市规划区或者是建成区内，或因村庄征地拆迁难度大而游离于土地产权变动之外，成为城市中的“孤岛”[1]。谢志岿先生对城中村的定义是，在快速的城市化过程中，由于新的分工与产业布局等原因，导致就地保留农村村民居住地、人口、社会关系等，以地缘、血缘关系为基础形成的社区，而不是像城市一样以业缘、契约关系等为基础[2]。何必先生在他的文章中指出，“城中村”就是在农村向城市转变时，由于各种各样的原因，在转变时进行得不完全，从而成为一种亦城亦村的聚居场所[3]。翁志超先生对城中村的界定与谢志奎先生大同小异，他认为，城中村的经济形态由原来的农业变成第二、三产业，村民对土地的利用不再是耕种作物，而是以收取房屋租金作为收入来源，从而形成的一种特殊社区[4]。
城中村是在农村城市化进程中出现的一个比较新鲜的事物，从简单一点的角度来看，城中村其实就是被城市包围的农村，既然是农村，那么它的行政管理、经济文化以及风俗习惯等就都不属于城市，或者说与城市不相符，只是受到了城市生活方式的影响，城中村保留了很多农村特征，最为明显的就是农村集体所有制，其次是城中村村民文化素质、思维方式仍与城市居民存在一定的差距。
（二）城中村的特征
对城中村的含义论述了这么多，下面我们通过这些界定再来看看它的特征是什么。
一是空间形态上，它具有处于城市之中或周边的特征;二是经济形态上，城中村不再以农业为主，而以第二、第三产业为主;三是文化形态上，城中村村民的素质具有比城市居民低比农村人高的特征;四是人口形态上，城中村外来务工人员多，人员混杂;五是建筑形态上，城中村多以家庭住宅楼为主，具有密度大，容积率高的特征;六是管理形态上，城中村农村管理与城市管理相互制约影响，管理难度大。
二、城中村形成的原因
在学术界，对城中村形成的原因多从国家政策和国家与地方的管理以及城乡二元体制等方面展开，代表人物是王福定，他认为，“城乡二元体制和政策所形成的城乡二元发展格局，而社会调节系统的局限则成为城中村形成的社会原因：第一是社会城乡二元结构;第二是城乡土地所有制矛盾;第三是社会转型过程中的制度真空以及法制法规滞后和不健全;第四是村落社会关系网络的顽强存续;第五是城市管理的疏漏。”[5]
城中村的产生和存在有其多方面的原因，具体表现如下：
1.城乡二元管理制度。这是城中村形成的较为核心的因素，是高度集中的计划经济留下的后遗症，它严格区分农业与非农业人口，实行两种不同的管理体制。如：户口迁移、粮食供应、就业安排以及福利保障等方面，结果也就导致城中村的逐渐成形。
2.统一死板的城市化模式。在城市化过程中，政府为了降低成本，避免处理复杂的社会管理等问题，故意地避开城中村，使得其成为孤岛。另一方面，城市往周边地区进行扩张时，通常“只占地，不管人”，使得原来的乡村土地在变为城区之后，村落的人口等各方面仍然停滞在一种涣散的“农村状态”，没有将村民一起实现现代化、城市化。
3.村民趋利的心理。城中村村民收入的主要来源是村集体分红和出租自家房屋收入，他们在时代的发展中累积了大量的集体财富，村民都能从中获得丰厚的年终分红，再加上村民受教育程度普遍偏低，就业能力较差，而出租房屋又能使他们获得不菲的收益，因此他们不想也不愿进行改造。
4.社会心理方面。在城中村这个共同体中，中国传统文化遗留下来的心理认同感发挥着非常重要的作用。其中的宗族观念、地缘观念、安土重迁观念、对土地的依赖和依恋等中国农民传统的思想观念，形成了城中村继续存在的社会心理条件。
三、城中村改造的必要性与迫切性
对城中村进行改造的必要性与迫切性主要表现在城中村对城市发展的日渐严重的消极影响上，体现在以下几个方面：
1.对城市管理体制的影响。城中村由原来的村落演变而来，从而保存了大量的农村建制，实行的仍然是农村管理体制，成为一个相对闭塞的小社会。在我国当下实行的立法中，村委会与城市居委会所使用的是不同的两种法律，一个是有社会和经济两种职能的《村民委员会组织法》，一个是只有社会职能的《城市居民委员会组织法》，因此，它们在管理上有着很大的差别，这也就造成了它们在行政管理制度上的分割模糊以及某些职权与义务游弋在法律法规外，使得城中村的建设、规划以及管理长久地处于芜杂的状态，卫生环境不好，房屋的构造不合理，这不仅损坏了城市的整体形象，也减弱了城市的竞争力，同时也降低了城市的整体格调，影响城市发展。
2.对城市文化的影响。在我国，由于历史与现实等原因的影响，城中村的人们教育程度普遍较低，因此素质也较低，就业能力差，在正式的工作上几乎没有收入来源，但是，他们拥有村集体所有的土地资源，他们通过修建房屋，再将其出租出去，获得不菲的租金，再加上村集体的年终分红，因此，他们几乎可以不用工作就可以做到衣食无忧甚至是富余，而这样的素质低下与无所事事造就了他们打架斗殴、吸毒赌博等恶劣习性，成为城市文化的主要污点、死角，阻碍了城市文化和谐健康发展。
3.对城市建筑的影响。由于城中村村民主要收入来源是租金，因此建造更多的房屋是增加收入的最好的途径，而他们由于城市的包围，土地资源也是十分有限，只能通过增加房屋密度或私自违章建筑，这样以“脏乱差”而闻名的建筑对城市建设只会带来更多的安全隐患，严重影响城市的美观，甚至阻碍城市的发展。
4.对城市土地的影响。这主要表现在农村房屋以单家独户为主上，造成占地面积大而使用率低，也就是我们通常所说的土地的粗放利用，这是对日益加快的城市化进程中本就稀缺的土地的奢侈浪费。
5.对城市治安的影响。城中村由于租金低廉，吸引了大量外来务工人员，而这一人群人员结构复杂，普遍收入较低，素质较差，这些人与本地村民一起，形成了城市“黄赌毒”等现象与犯罪分子的滋生地，对城市治安造成巨大危害。
从上面几点城中村对城市发展的不利影响来看，对城中村的改造是势在必行，那么，又如何使得这种势在必行变成势在必得呢？这就需要我们根据理论知识和经验教训对城中村采用不同的改造模式。
四、城中村改造的几种模式及其利与弊
在探讨了上述问题之后，明白了城中村的含义、特征、形成原因以及改造的必要性和迫切性，接下来也就是讨论如何进行改造，即改造模式。这些改造模式一般从之前改造成功的城中村经验中进行总结提取，后来的城中村改造也就可以从中吸取宝贵的经验教训，从而探索出更好更高效的改造道路，少走弯路，加快城市化的进程。
（一）较传统的三种模式
这三种模式主要是按照对城中村进行改造的主体来分：
1.政府主导模式
顾名思义，政府主导模式就是政府在城中村的改造中担任主体，从改造所需的资金;改造的立项;房屋的拆迁;村民的安置;新房的建造、监督以及各部门的协调等等都由政府来管。以这种模式进行城中村改造的代表城市有杭州、武汉、深圳等。这种模式既有优势也有缺点：
（1）优势：政府作为改造的主体，能够从全局出发，协调各方面地利益，避免;能综合环境、社会与经济等因素，使改造工作更高效，更合理地利用土地资源;政府全心全意为人民的执政理念，使其能够让村民的经济等方面的利益得到更好的保障，更好地做好村民的安置和补偿问题;
（2）缺点：除了少数经济发达地区的政府有着雄厚的资金外，大部分的市政府都没有这种经济能力来支撑完全改造的全部工作;政府的直接干预和主导，使得村民形成一种“等靠要”的惰性心理，同时，政府的行政强拆也让部分村民产生抵触的心理;在整个改造的资金链中，某些政府官员由于抵制不了金钱诱惑，贪污受贿，损害村民的利益。
2.开发商主导模式
开发商主导模式也被称为市场化改造模式，这种模式是指，政府只负责城中村的改造方案，然后由资金雄厚的开发商独自完成改造剩下的工作，如拆迁、安置、补偿、房屋买卖以及后期维护等等。以开发商为主导的改造模式的代表城市有珠海、郑州、昆明等。
（1）优势：开发商一般都具有雄厚的资金，有效地解决了改造资金的难题;开发商介入城中村的改造，本来就是符合社会主义市场经济发展规律的，有利于促进市场竞争力，加快经济的发展;政府引入开发商进行城中村改造，节约了政府的有限资金，使其投入到更有意义的基础设施建设上，有利于政府服务的提高;开发商开发经验一般都比较丰富，能够使改造工作高效率地进行。
（2）缺点：开发商以自身的利益作为出发点，因此在改造中，为追求自身利益的最大化而较少考虑村民的利益;相对与其他类型的土地资源进行开发相比，对城中村的改造成本较高，从而导致开发商为趋更多利而盲目增加建筑密度和容积率，减少公共设施的配备等，影响城市的整体规划;开发商的信誉往往决定了改造的成败，而“无商不奸”的特性常常会出现开发商半路撤资或卷款而逃的现象，使得改造陷入进退两难的境地。
3.村集体主导模式
在村集体主导这种模式中，政府只在其中担当了引导的角色，或在基础设施的建设上予以一定的支持，改造资金在村集体经济的基础之上由村委会引资进行开发，以及拆迁、补偿、安置、剩余房屋的销售等等问题都由村集体自行完成。这种模式的代表城市有广州、深圳等。
（1）优势：政府在改造中引导者角色而不直接介入符合政府运作规律，有利于政府职能更好地发挥;能够比较充分地按照村民意志进行改造，极大地调动了村民参与的积极性，同时也是最大限度地保护了村民的利益。
（2）缺点：村集体临时组建的改造公司文化素质较低，且缺乏相关的开发经验与知识;村民之间补偿标准的不同容易引起各方矛盾，阻碍改造的进行;大部分村集体的资金还是比较短缺，只有少部分的具有雄厚资金的村集体或规模较小的村集体能够完全独自承担改造工作。
以上三种模式各有优点也有各自难以克服的缺点，那么，如何寻求一种更为合理有效，各方互利双赢的模式呢？
（二）新模式
综合上述三种较为传统的改造模式的利与弊：政府主导虽能协调各方利益，但是缺乏资金，且属于“越权”行为;开发商主导虽然有资金，能加快经济发展，但是追求利润最大化的本质又损害了村民利益;村集体主导虽保障了村民利益，但是难以建成符合城市整体规划的房屋，且资金短缺。以上，这三种模式都会在改造过程中遇到各式各样的难题，鉴于它们各自的优势与缺点，我们可以取精华去糟粕，构建一种新的模式，即“政府引导+开发商出资+村民参与”的新模式。这种模式能够取长补短，三方一起建立股份有限公司，更好地实现各方利益的最大化。
在这种新模式中，政府在改造过程中只担任引导者和协调者的角色以及相关政策的优待或放宽，公开改造方案，并听取村民以及开发商的意见进行修改，而不是直接参与改造工作，这样就避免了政府的“越权”，防止部分官员的腐败。另外，在这个模式中，政府还应投入一小部分资金用以基础设施的建设，协调经济、社会、环境等因素，保障改造工作能够顺利进行。
开发商在新模式中是改造资金的主要承担者，也是改造工作的主力，负责改造的大部分工作，由于开发商是在政府与村民的协商之后确定下来的，所以该开发商能够在保证政府和保证村民的利益的前提下，争取自身的利益，而不是盲目加大房屋密度和容积率，有效实现三方共赢。
村民在新模式中担任的是参与者的角色，在确定改造方案之前，村委会会听取由村民选出来的村民代表的意见，这样不仅能够调动村民进行改造的积极性，保障村民自身的利益，使得改造工作的阻力减少，而且能弥补村集体资金、知识和经验的不足，保障改造工作能够顺利进行。
城中村改造本身就没有一成不变的模式，它的改造模式是一条不断探索的道路，新模式不是最完美的，我们只要坚持总结坚持实践坚持创新，改造模式会更完美。
参考文献：
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■《西安市城中村改造管理办法》（以下简称《办法》）将为西安城中村改造提供政策和法律依据
■西安106个村列入城中村改造计划
■城中村改造增加的就业岗位应优先安排原村民
■城中村房屋拆迁实行产权调换和货币补偿两种补偿安置方式
城中村改造建设
安置住宅免缴基础设施配套费
为推进城中村改造，提高改造主体的积极性，《办法》规定，“城中村改造所有建设项目免缴工程定额测定费、新型墙体材料专项基金、散装水泥专项基金。安置村民的住宅建设项目还免缴城市基础设施配套费，其他生产经营性项目减半收取城市基础设施配套费。”
城中村改造登记
二层以上房屋面积按残值补偿
城中村村民房屋建设比较混乱，私搭乱建比较突出，大多数房屋缺乏完整的建设手续，使得城中村改造拆迁中补偿安置矛盾较多。西安市城中村改造办公室相关负责人称，为了规范城中村房屋建设，2006年6月西安市政府出台了《西安市城中村村民房屋建设管理办法（试行）》，对城中村房屋建设进行了规范，其中规定，《西安市城中村村民房屋建设管理办法（试行）》施行前，已建成的房屋要进行产权登记，在城市建设或城中村改造拆迁时按照房屋产权登记确定的面积补偿，二层（不含二层）以上部分的面积在城市建设或城中村改造拆迁时按残值给予补偿，没有进行产权登记的房屋不予补偿。因此，为了与《西安市城中村村民房屋建设管理办法（试行）》相衔接，保持政策连续性，《办法》规定，“城中村改造拆迁补偿安置以房屋产权登记载明的面积和性质作为补偿安置依据。《西安市城中村村民房屋建设管理办法（试行）》施行前（2006年6月），城中村已建成房屋二层（不含二层）以上部分的面积按残值（即重置成新价）给予补偿。”
也就是说，您在2006年6月《西安市城中村村民房屋建设管理办法（试行）》施行前已建成的多层房屋并进行了产权登记的，在拆迁中二层以上（不含二层）部分面积将按残值给予补偿。
城中村改造现状
106个村列入改造计划
备受关注的西安市城中村改造工作，经过2002年至2005年的起步阶段、2005年至2007年的探索阶段，随着城中村改造办公室的正式组建，西安市城中村改造工作进入了新一轮的启动和全面发展阶段。截至目前，西安市列入改造计划的共有106个村，其中40个村的改造工作方案已通过审查予以批复，32个村相继进入了改造建设的实施阶段。西安市累计完成了旧村拆除共220万平方米，完成新建200万平方米，完成投资46亿元。
“到2008年2月份，我们西何家村5栋32层高的安置楼就要拔地而起了。”日前，西安市碑林区西何家村村委会主任赵建平自豪地对记者说。据了解，西安市城六区共有行政村624个，其中人均耕地在0.3亩以下的城中村286个，总人口约37万人。城中村改造工作重点区域二环路以内有72个。目前，像西何家村一样的9个城中村已完成了旧村整体拆除工作。完成了62个村2.3万户、6万余人的农转居工作。开展了63个村的集体资产清产核资和经济体制改革工作。其中，30个村完成了清产核资工作，5个村完成了经济体制改革工作。城中村改造工作稳步向前推进。
城中村改造资金
设拆迁安置资金专用账户
“拆迁补偿安置资金关系到旧村能否顺利拆除，补偿安置能否到位。”日前，西安市城中村改造办公室相关负责人对记者说，为了保证拆迁补偿安置资金的安全，防止出现资金不到位，或被挪用的情况，借鉴其他城市拆迁中的做法――设拆迁安置资金专用账户。《办法》规定，“城中村改造实施主体，在申请领取房屋拆迁许可证之前，应当在指定银行设立拆迁补偿安置资金专用账户，足额存入拆迁安置资金，并与开设拆迁补偿安置资金专用账户的银行和西安市城中村改造办公室签订拆迁补偿安置资金使用监管协议。该监管资金未经西安市城中村改造办公室同意，银行不得拨付。补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁安置，不得挪作他用。”
城中村改造原则
禁止其他非农人员迁入城中村
《办法》规定，二环以内的城中村全部纳入城中村改造计划，二环以外的城中村，由区城中村改造办公室报西安市城中村改造办公室批准后，纳入城中村改造计划。对存在社会公共安全隐患的城中村由所在区人民政府组织限期改造。从城中村迁出的入学、入伍、服刑人员，可以按照有关规定迁回原城中村，禁止其他非农人员迁入城中村。
城中村改造保障
新增就业岗位优先安排原村民
城中村改制是城中村改造的基础和前提，制度能否顺利转变制约着城中村改造的一系列问题。因此，《办法》第十五条规定，“城中村改制，应当坚持户籍制度、管理体制、经济组织形式和土地性质同步转变的原则。”改制后原村民的就业和社会保障问题成为大家关注的焦点，《办法》中规定，“城中村村民转为城市居民后，统一纳入城市就业管理范围。因城中村改造增加的就业岗位，应当优先用于安排原村民。”城中村改制后，符合享受最低生活保障条件的原村民，享受城市居民最低生活保障待遇。
城中村改造用地
部分土地用于安置村民
为了使城中村改造中的土地有效利用、合理开发，西安市城中村改造办公室将城中村土地分为两部分，一部分按政府规定的人均用地指标划为改造综合用地，用于城中村改造，如容积率适当，使用40%左右的城中村改造综合用地就可以完成对村民的安置。二环路以内储备的土地在保证市政公用设施、市级以上（含市级）重大公益建设项目外，全部用于城中村改造。
城中村改造安置
两种补偿安置办法供村民选择
结合目前西安市居民平均住房标准，《办法》提出，实施城中村改造，应当按照旧村整体拆除，优先建设安置住宅的原则进行，确保被拆迁人及早入住。旧村拆除应当在所在区城中村改造办公室的组织、监督下实施。旧村未拆的，其他建设项目不得开工建设。城中村房屋拆迁实行产权调换和货币补偿两种补偿安置方式。被拆迁人可以自主选择安置补偿方式。实行货币补偿的，根据被拆迁房屋的区位、使用性质、产权建筑面积、房屋结构等因素，以房屋市场评估价确定补偿数额。实行房屋产权调换的，以转户前城中村在册户籍人口为依据，人均建筑安置面积原则上不少于65平方米，并结合原房屋产权建筑面积进行安置。
被拆迁人员在外过渡不得超过30个月
《办法》规定，城中村改造主体安排被拆迁人在外自行过渡的过渡期限不得超过30个月。超过拆迁安置补偿协议规定的过渡期限的，从逾期之月起由城中村改造实施主体按不低于原过渡补助费标准的2倍向被拆迁人支付过渡补助费，超过6个月的，从第7个月起每月不低于原过渡补助费标准的3倍支付过渡补助费。
城中村改造方案
改造方案要满足城市功能
改造方案是实施改造的 “蓝图”，关系到如何安置村民、保护集体经济及其成员的合法权益问题，改造方案要符合城市的总体规划，满足区域城市功能要求，还要考虑安置村民、发展经济、保护村民的合法权益等因素，同时为了使制定的改造方案能够完整规范，既符合国家的方针政策，又能切实体现村民的合法权益，需要在相关机构指导下以村委会为主进行。因此，《办法》规定，“城中村改造方案的制定，应当根据城中村改造专项规划和区域城市功能的要求，以及城中村改造综合用地专项规划指标，统筹考虑村民安置、环境风貌和经济发展等因素，充分听取村民意见，在区城中村改造办公室的组织下由村委会编制；属于行政村合并改造的，由区城中村改造办公室组织合并改造村的村委会编制。”
改造方案须村民认可
记者了解到，城中村改造方案的确定要体现民意，还需要经过村民会议确认，得到村民的认可与支持后，最终由西安市政府确认其有效性。因此，《办法》规定，“城中村改造方案须经村民会议讨论通过后，报所在区城中村改造办公室初审，经西安市城中村改造办公室审核后，报西安市人民政府批准。”
（三秦）
链接
西安今年将改造50个城中村
1月22日，西安市城中村、棚户区改造办邀请中央驻陕和省市新闻媒体召开西安市城中村和棚户区改造宣传工作座谈会，西安市副市长、城中村改造办公室主任岳华峰向新闻媒体介绍今年西安城中村拆迁和棚户区改造工作，西安今年将启动50个城中村的改造工作，完成25个旧村整村拆除，同时还将启动10个棚户区改造项目。
关键词： 城郊旧村改造； 公平与效率并重； 公平发展； 对策
中图分类号： TU984 文献标识码： A 文章编号： 1009-055X(2012)02-0012-06
城郊旧村改造是市场化条件下多元利益主体的博弈。因征地拆迁、 城郊旧村改造问题引发的矛盾成为当前城乡矛盾的焦点， 土地的强势兼并或垄断、 农村土地级差收益的流失、 农民依法维权抗争的激化， 大大增加了城乡一体化发展关键时期的经济危机和社会危机的风险。［1］实践证明， 在城郊旧村改造中， 如果不能做到公平与效率并重， 不仅效率的提高受到障碍， 而且还会引发严重的社会危机。认真研究公平与效率并重视角下的城郊旧村改造问题， 正视和合理处置集体建设用地再分配中的经济利益关系， 是当前理论与实践中迫切需要解决的问题。
一、 相关研究评述
城郊旧村改造相关的是城市更新理论。西方的实践与研究， 从1893年美国的“城市美化运动”（City Beautiful Movement）开始至今， L.芒福德、 J．雅各布斯、 联合国相关机构、 M.蓝奇、 E.林德布洛姆等为城市更新的理论进一步发展作出巨大贡献。对西方国家城市更新的实践进行总结， 有以下几点启示： （1）由于在理论认识上的不统一， 城市更新运动出现了偏差， 走过了一段弯路， 城市更新早期形成“创口”的治疗已经是目前的主要任务。（2）受“人本主义”思想的影响， 先前对贫民窟大规模扫除转向对社区环境的综合整治、 社区经济复兴和社区邻里自建的利益相关人参与。（3）综合居住区的更新规划代替单纯物质环境改造的规划， 对过程规划和连续规划更加注重， 城市更新政策纲领的制定作为必备的内容。（4）住房建设是城市更新的必要内容之一， 社区的可持续发展成为社会的共识。（5）以开发商推倒重建方式为主转变为主要由社区自己组织小规模、 分阶段的谨慎渐进式的改善。［2］
国内学术界对城郊旧村改造进行了长期研究， 主要观点有以下几个方面： 1980年代初期， 陈占祥把城市更新定义为城市“新陈代谢”的过程。1990年代初， 吴良镛基于城市“保护与发展”角度， 提出了城市“有机更新”的概念。进入2000年以来， 主流学者对城市建设的综合性与整体性更加关注， 大量的研究给出了“城市更新”新的理解， 如吴晨的“城市复兴”、 张平宇的“城市再生”、 于今的“城市更新”等。我国学者一方面对中国“城市更新”高度关注， 另一方面又没有权威的领军人物。［3］ 总结我国城市更新的实践， 有以下几点启示： （1）注重“人本主义”， 加强社区的综合更新规划。（2）随着新型城镇化的发展， 城市更新逐渐由城市到农村， 更新的广度加强。（3）城乡更新方式以政府主导下的市场开发为主， 其他方式并存。
二、 新视角下城郊旧村改造问题分析
先期的研究往往将城中旧村和城郊旧村的概念相混淆， 两者的共同点是农村居民聚集点的土地利用、 空间布局、 房屋建设、 配套设施、 环境与安全等在经济发展和社会管理方面存在严重问题； 不同之处是城郊旧村位于城镇现状建成区且城镇基础设施可通达、 而城中旧村是指被城镇现状建成区包围且城镇基础设施完善。城郊旧村包括重点新建设地区（城市新区、 产业园区）以及城乡结合部一般性旧村庄。城镇化高速发展初期的空间上跳开相近农村居民点的开发方式是造成城郊旧村产生的直接原因。［4］节约集约建设用地和建设宜居城乡是城郊旧村改造的目的， 城乡用地布局优化、 结构调整、 基础设施改善和更新、 历史风貌保护等是城郊旧村改造的手段。对于社会公平， 在党文件中十七大第一次指出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系， 再分配更加注重公平”。“公平与效率并重”已是我国今后一段时期发展的总原则， 在这一原则下城郊旧村改造主要的问题表现在如下几个方面。
（一）理论研究滞后
先前大量的研究是基于“效率优先、 兼顾公平”指导原则下进行， 其不足表现在： 关注城郊旧村非公共设施物质规划， 关注效率的提高， 关注利益的最大化； 因此， 单个方面的公平研究， 难以被决策的高层接受， 更难以付诸实践而进行经验总结完善。产生这种情况的原因， 是我国发展的历史阶段不同所形成的。在我国计划经济向市场经济转换的一个关键发展时期， 党的十四届三中全会确立了“效率优先、 兼顾公平”收入分配制度， 保证了国民经济近20年的健康运行， 我国已发展成为世界第二大经济强国。在这期间， 虽有学者对公平开展了相关研究及探讨， 对村庄改造的公共产品配置进行了规划， 但受“效率优先”的影响， 基本公共服务设施却大打折扣、 难以实现。党的十七大对社会公平给予了高度重视， 新的历史阶段应加强农村和谐发展、 建设用地集约利用的系统性研究、 加强经济公平与社会效率辩证统一研究。
（二）土地溢价分配失衡
在农村， 被征用土地的收益分配比例如何分割， 权威机构对典型案例调查的信息反馈是： 20%～30%归地方政府， 40%～50%归企业， 25%～30%归村级组织， 5%～10%归农民。出让价与征地成本之间产生的巨额差价， 绝大部分或被中间商或被地方政府或被腐败的官员所攫取， ［5］土地溢价分配严重失衡。另外， 在这种土地补偿机制中， 还同时存在噪音污染、 水污染、 土地分割带来的不经济等引起的分配不公。地方政府既充当公共职能又充当市场经济人的双重角色， 这种制度设计的缺陷是造成土地溢价分配失衡的主要原因。制度设计的缺失使得政府轻而易举地对市场和产权双垄断， 为任期政绩的实现， “以地生财”并实现资产利益最大化就成为各级地方政府首选， “圈地运动”益演益烈。
（三）规划编制的针对性不强
规划布局、 市政配套、 环境景观改善、 公众形式参与等方面是现阶段城郊旧村改造规划设计的主体内容， 其研究与实践基本上都孤立在城市规划单学科的有限范围。现实情况证明， 政策缺位、 市场无序、 政府失效等是造成城郊旧村改造难以推行实施的根本原因。面对农民这一弱势群体， 他们在经济上已失去了话语权， 因此， 作为公共政策的城乡规划， 必须更加关注市场缺陷的有效弥补、 政府失效行为的防止和解决、 弱势群体公平发展的推进， 用综合性行动计划替代未来蓝图展示的成果， 以此来全面解决城郊旧村改造中涉及的社会、 政治、 经济问题。［6］ 《城乡规划法》出台后， 城郊旧村改造规划中急需加强的内容包括现有土地权属确认、 改造资金平衡、 公众实质参与等。
（四）原住村民生存竞争不公
当村民聚集点成为城镇建设的一部分时， 在就业上被迫向非农转移。在城市中， 人与人通过外倾式交往而建立业缘关系， 实现社会规范、 价值观、 工作和生活方式的转变或完成。由于原住村民的文化水平与技能相对较低， 户籍制度限制城郊旧村的原住民不能享有城镇的教育、 技能培训等福利服务等原因， 从事搬运服务、 修理或体力工作成为许多村民的唯一选择。并且其交往对象或范围的有限性， 也使村民融入城市环境、 分享城市文明的进程受阻。改造后， 经济与社会需求的不平衡导致有的村民基本生存都成问题， 造成了竞争起点的不公平。因此， 必须制度创新以确保原住村民生存竞争平稳过渡， 必须以全面综合的社区规划为原住村民生存竞争创造物质基础。
（五）技术指标体系缺失
城乡规划作为城郊旧村改造的公共政策， 其核心是通过技术指标来实现控制。GB50188-1993《村镇规划标准》是城乡规划标准技术支撑体系的重要组成部分， 也是唯一全面涉及村庄建设用地指标体系的标准， 但2007年颁布实施的GB50188-2007《镇规划标准》已将该标准废止， 实质上已造成村庄规划无建设用地标准的现况。［7］由于新标准还未制定， 为应对大量而繁重的村庄规划任务， 规划设计单位和管理部门还是沿用《村镇规划标准（GB50188-1993）》。该标准的村庄人均建设用地在体系方面、 技术指标方面、 理论整合等存在缺项、 不完善、 不全面等诸多问题。从已完成的城郊旧村改造规划成果来看， 出现了诸如用城市的标准、 观念来规划建设农村； 用城市居民的现状来要求所有的农民； 用城乡同一化发展取代城乡差异性互补发展等“城市病态规划”不良情况出现， 城郊旧村改造的成果质量大打折扣。作为农村土地红利再次分配中的城郊旧村改造， 事关村民当代及后代利益， 如果没有处理好， 村民将“以身试法”去捍卫“最后一次机会”。
三、 新视角下城郊旧村的改造对策建议
十几年来城郊旧村改造的经验和教训， 使人们对改造之路有了更清晰的认识即城郊旧村改造必须从商人急功近利的模式向稳步前进、 创造和谐社会的“该亚”①模式前进。特别是在经济比较发达地区的城郊旧村改造， 无论是政府、 规划工作者还是即将面临改造的农民， 他们的观念已改变， 改造的重点除土地利用的有效合理之外， 更多的是通过规划来完善社会问题。
作为全国人口第一大省， 广东省现有村庄总数137610个。至2008年底全省有34.60％的村庄编制了规划， 其中珠三角有65.94％的村庄编制了规划。［8］发达地区的珠三角如深圳、 东莞、 顺德、 番禺等市（区）建新楼房的比例90%以上且建设标准高； 而欠发达地区的粤北、 粤西农村， 泥砖房和茅草房还大量存在。“最富在广东、 最贫也在广东”的现象同时并存。这种差异， 要求“城郊旧村”改造对策上要有所区别， 有所侧重。
(一)加强改造规划研究， 提升编制水平与可操性
通过全面分析现行改造政策、 评价其有效性后发现， 作为公共政策的城乡规划， 在市场经济下已出现了严重的失效现象， 产生的原因是改造规划本身已不适合社会发展的客观要求。表现在对物质规划方案的过于偏重， 对拆建比、 违章建筑界定等环节过于纠缠， 而各方最需要最关切的利益平衡改造方案难以形成， 故得不到村民的认同， 改造规划即使完成也只能束之高搁， 无法实施。为此， 必须依据我省独享的“旧村庄”改造政策， 依据上位城市总体规划和控制性详细规划， 对城郊旧村的改造规划进行技术编制； 加大公众参与度以充分尊重民意， 使城郊旧村的改造规划得到普遍认同而有利于实施； 对规划期内的农村集体经济发展安排近、 中、 远期的实现路径， 促进经济全面发展以确保村民原有生活水平不降低。按公平与效率并重的原则， 顺应我国新型工业化、 城乡一体化发展大趋势， 城郊旧村改造规划应重点关注村民利益， 统筹兼顾公共利益、 村集体利益。
针对城郊旧村改造规划编制的特点， 广东具有代表性的内容包含： 三个层次的规划即城郊旧村改造的策略规划研究、 城郊旧村改造的控制性详细规划图则和城郊旧村改造的专题论证报告。其中， 改造模式、 成本评估、 经济测算、 可行性程度、 村安置地块及融资地块合理的开发规模和开发强度等是编制的重点和难点。同时， 对于城郊旧村改造后由于开发强度的提升、 居住人口的大量增加， 城镇公共服务设施如交通、 公建配置、 市政设施等是否能够承受要及时开展相应的专项研究， 并作好跟进措施。 该亚是希腊神话中的地球之母，在这里引用她是指发展模式向着保护地球的社会、环境与经济和谐发展的方向。
(二)提升土地利用价值， 确保改造资金来源
城郊旧村改造有序顺利的开展， 离不开资金的保证， 谁拥有资金谁就拥有了旧村改造的主动权。城郊旧村由于位于“城郊”的特殊区位， 土地资源较丰富， 环境好， 便捷的交通、 较完善的公共服务， 是政府和企业发展看好的地方， 也是房地产企业竞争角逐“圈地”的好地方。“城郊村”凭借着发展工商服务业的区位便利， 土地价格飞涨的优势， 收益与福利远高于外界其他地方。这种级差收益源于城市建设投资促成， 按公平原则， 其提供者――纳税公民（通过政府）应该占有相对应的收益份额， 因此， 政府应处理好纳税公民、 开发商与农民三者之间对土地溢价公平分配的关系。城郊旧村改造的切入点和落脚点是土地资源整合， 这也是城郊旧村改造的核心问题。通过土地、 房产固化确权和双限确权等“政策突破”， 确保城郊旧村改造的各方“经济利益”， 以实现“顾及村民的既得利益、 让村民得到最大利益”和“政府追求的是社会利益”政府高层新理念。
针对城郊旧村改造资金来源， “珠海模式”值得各地借鉴。在进行旧村改造过程中， 珠海市政府巧用市场化手段， 吸引优质房地产商投资旧村改造。主要的作法是： “拆一免二至三”优惠政策， 确保每拆1平方米获5%以上的合理利润； 合理的开发量， 保证1/3的开发总量用于原村民回迁， 2/3的开发总量用于商品房经营； 有效的门槛条件， 通过采用公开招标， 严格评估开发商的资金实力、 拆迁安置方案优劣、 商业信誉等； “不求最大， 但求最佳”的方案， 使新村规划档次得以提升， 改造一个， 成功一个。通过政策给力“城郊旧村”改造， 是新形势下经营城市的又一种有益探索。［9］
(三)保护原住村民合法利益， 有序推进城郊旧村改造
村集体、 村民、 开发商和政府等多方利益的平衡， 是城郊旧村改造的关键。由于城郊旧村改造的利益主体众多， 必须用系统工程的方法来解决。其中原村民是最直接、 最大利益关系者， 只有得到他们的认同， 才能实现真正意义上解决城郊旧村问题。因此， 城郊旧村改造中必须在坚持利民益民的原则下， 使他们成为城郊旧村改造的最大合法受益者。城市长远发展利益是城郊旧村改造时必须考虑的重要因素， 但以牺牲城郊旧村原村民的利益为代价的做法又得不到村民的支持， 可行的做法是保护原住村民合法利益， 制定一揽子解决原村民的生存与发展方案。要做城郊旧村改造有序推进， 关键是要按公平与效率并重的原则， 依《城乡规划法》的要求， 实现相关利益者广泛、 全程、 实质性参与。
主要的手段及做法： 拆迁补偿政策的制定、 集体建设用地的预留、 集体经济股份制的实行、 节约集约土地的廉租公寓建设、 社会保障制度的完善、 技术技能的培训、 配套设施的强制手段或激励措施等， 解决原住村民生活和发展问题。这些做法有利于原住村民生活方式的逐步转变； 有利于村庄融人城市文明， 消除城镇化发展中的深层次问题； 有利于城市发展的长远利益， 使农民的长期生活有了保障。 基于作者调研考察的总结。
(四)谨慎选取改造模式， 确保改造可持续推进
模式是城郊旧村改造首先要作出判断的问题。是综合整治、 局部改建还是整体拆建？如果城郊旧村改造还是建立在“深度剥削农民”， 强制“赶跑”农民以占用其建设用地的话， 是得不到农民衷心支持。只有消费结构改变后， 方能推动土地利用和收入结构的改变， 否则， 改造的推行是注定要失败的， 也必将给村民和社会带来灾害。为此， 城郊旧村的改造应采取谨慎原则， 制定改造模式标准， 以便准确判断（表1）。经济发展水平、 区位优势和政府意愿是影响改造模式的关键因素。
广州不设时间表的做法具有警示作用： 据报道， 广州市“三旧”改造办公室声明： 不一定要在2020年改造完成全市在册的138条“城中村”。其中86条“城中村”不会推倒重建， 52条城中村可根据自身条件选择改造模式。广州将稳重推进“城中村”改造， 不会设置时间表， 方案成熟一个改造一个。由村集体按村民意愿提出“城中村”改造方案， 政府不会强制。［10］
(五)完善城郊旧村改造的相关政策和法规， 重视法制宣传
调整改进不适应当前发展形势的政策将成为城郊旧村改造直接的动力来源， 通过政策的完善来积极推动农村居民点改造顺利合理的实施。完善的政策和法规主要包括土地政策、 人口政策、 社会保障政策等与农民切身利益相关的基本政策。（1）在征地补偿制度方面： 要在农民参与决策的基础上确定补偿标准、 应增加农民今后长期的生存问题进行补偿。（2）在社会保障制度方面： 解决原村民变成居民身分后， 养老、 医疗以及失业等社会保障， 稳定社会以及促进社会的进步和发展。（3）在税收制度方面： 城郊旧村改造前后都存在村民(改造之后成为居民)出租房屋的情况， 现行的政策存在严重漏洞， 不仅造成了社会的不公， 而且对政府财政收入造成了很大的损失。（4）在旧村改造审批方面： 建议实行政府部门的集中联合审批制度， 同时规划管理部门应严格监督， 防止“新村建成、 旧村还在”的现象， 严格禁止利用旧村改造之机扩大建设用地规模、 变相搞房地产开发的行为。［11］（5）在法制宣传方面： 社会和各级政府应当采用村民喜闻乐见的形式， 重视旧村改造前后村民法律知识的宣传和普及， 有效保证旧村改造工作的顺利进行。
深圳市对城郊旧村改造的政策和法规制定走在全国的前列。为促进城郊旧村的改造， 加快城市更新步伐， 优化城市功能和产业结构， 改善人居环境和节约集约利用土地， 促进经济和社会可持续发展， 深圳市人民政府相继了深圳市城市更新办法（第211号令）和《深圳市城市更新办法实施细则》， ［12］ 使城郊旧村改造进入法制轨道， 保证了郊旧村改造的持续推进。
(六)优先预留公共用地， 实现公共设施均衡发展
为确保村庄基础性公共设施如道路、 市政、 教育、 医疗、 绿化等可持续发展， 城郊旧村改造时一定要优先预留合理比例的用地， 实现公共用途的财源， 做到城市建设公平与效率双赢的目的。由于改造后地区人口增加， 交通和公共服务设施必须对相扩容。否则， 改造后的城郊旧村将影响周边地区的生活质量。就地平衡的解决方法是通过控制片区容积率和建筑密度的前提下， 鼓励增加公共绿地、 公共设施用地， 促进村庄公共设施与人口均等发展， 支持城乡一体化。
均衡配套公共设施的做法有： 汕头市中心城区“三旧”改造的项目， 规划容积率在2.0～4.5之间， 按照项目改造前总用地面积的15%～23%预留公共服务设施配套用地； ［13］东莞“旧村庄”改造规划要求预留1/3比例的公共用地， 用于道路、 市政、 教育、 医疗、 绿化等公共用途； ［14］ 韶关市“旧村庄”改造按公共优先的原则， 要求市区按照“拆三留一（不低于1/3）”预留。［15］
四、 结语
现时我国已从经济效益为中心的城市化转向为生活更美好的城市化、 对自然干扰最小的城市化， 新型城镇化、 低碳宜居城市时代已经到来。［16］城郊旧村在社会经济、 环境安全等方面与新型城镇化和宜居城乡发展要求相冲突， 作为改革的先行者， 广东省的城郊旧村改造是大势所趋。文章在深入分析城郊旧村改造中存在问题的基础上， 以广东省已取得的实践经验为支撑， 基于“公平与效率并重”这一新视角下， 提出了城郊旧村改造的相关对策。相信该对策可以为全国各地城郊旧村的改造提供借鉴及参考。
“城乡规划始于物质， 综于社会”。市场经济下城郊旧村改造问题涉及城乡一体化、 公共设施均等化配置等原则， 其后续研究应重点在以下几个方面进行： ①加强对策的动态性研究。“效率与公平”的最优选择应是一种和谐关系， 要在效率、 差距扩大、 公平、 差距缩小、 再效率的循环往复中， 分时段进行对策研究。现阶段的城郊旧村改造中， 关键要在动态中正确践行城市支援农村、 工业反哺农业， 处理好农民的长远利益和代际公平等重大民生问题。②加强对策的差异性研究。差异性是城郊旧村存在的客观现实， 互补互惠、 “一村一策”是城郊旧村改造“政策针对性”的必然选择。③加强对策的实操性研究。行政管理协调市场经济的关键是要有操作性强的技术规范， 通过技术规范将技术管理与行政管理有效对接， 以规范城郊旧村改造， 增强政府的公共服务能力和执政力， 解决市场行为的失效， 实现社会经济公平。
参考文献：
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［2］ 许强. 深圳市“城中村”改造分析研究［D］. 重庆大学硕士学位论文， 2005.
［3］ 百科名片. 城市更新［EB/OL］. .
城中村改造必须满足城中村居民的优势需要，改造的目标与模式选择也要与城中村居民的需要层次相匹配，同时要坚持实事求是、因村制宜、造福群众、服务群众的人本管理原则，强化管理人员的公共服务意识。
关键词：城中村改造，人本管理，社会管理创新
Abstract: the city of guangzhou liwan district village reconstruction implementation of humanistic management practice shows that villages of social management innovation must in order to maintain the fundamental interests of the villages as the premise, and focus on promoting the economic development of villages and happiness community construction. Therefore,Villages reform must meet the advantage of village inside city residents need, reform, goals and mode selection and the inhabitants of the villages to match needs hierarchy, and at the same time we persist in seeking truth from facts, because of the village, and benefit the masses on the specific, serving the people of humanistic management principle, and to strengthen the management of the public service consciousness.
Keywords: rebuilding the villages inside the city, humanistic management, and social management innovation
中图分类号：C916文献标识码：A 文章编号：
城中村问题是一个困扰许多城市管理者的棘手问题，如何在工业化、城市化的社会变迁中，对城中村进行彻底改造，是城市管理者及专家学者积极探索的一个热点问题。广州市的城中村由于地处南方改革开放前沿，相对于中西部或欠发达地区来说，最大的个性特色是拥有总量极大的集体与私人物业和资产，市场化程度较高，在功能上已经和城市紧密相连，改造牵涉的社会面比较广，社会影响比较大。2002年以来，广州市政府相继出台了《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办〔2002〕17号文）、《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府【2009】56号文）文件以及相关细则，这些文件从撤村建居、股权固化（即以某时段为固化始点，这之前的村民均可以通过参加原集体经济的分配方式获得股权）、村民转居民以及土地规划、建设实施等诸方面提出了城中村改造的政策保障和实施指导，推进了城中村改造的步伐。经过几年的努力，成效十分明显，这与政府在城中村改造中推行的人本管理理念密切相关。
一、城中村改造中的人本管理理念
1、人本管理的内涵
人本管理就是以人为本的管理。从哲学的角度看，“本”有三层含义：一是指原质、本原。原质就是物质或事物的本性，是派生出其他东西的东西。西方康德哲学所讲的“物自体”就是万事万物的本；二是指根基、主体，如庄子就把树的根和杆视为本；三是指根据和原因，我们平时常说的治标与治本中的本，指的就是根据和原因。这三个方面告诉我们：本是事物中自在的、原生的、能够派生和决定其他部分的东西。通常可以用两对范畴表达出来：一是目的与手段；二是原因与结果，其中，目的和原因为本，手段和结果为非本。
人之“本”应该是什么？马克思说：“我们首先应当确定一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提是，人们为了能够‘创造出历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。因此，第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质活动本身。”[ 《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社1972年版，第32页]马克思的话可以理解为，人的本质就是人根据自身发展着的、富有层次性的需要，去改造包括人自身在内的客观世界，来满足自己的这种需求。因此，凡是管理的过程和结果能满足人的需要的管理就是具有“以人为本”性质的管理。
人本管理必须满足三个前提，一是人本管理是相对于物本管理、事本管理而言的，着眼点是满足管理对象的优势需要，即什么情况、什么条件、什么发展阶段其最需要的是什么？是满足人的民利、公平正义、价值实现、精神文化等社会需要，还是满足人的生存、安全、健康等自然需要，而不是单纯满足管理者的物欲需要或权力需要。二是管理对象的需要层次与发展阶段的最优匹配状态，即既能满足人的当下需要，又有合理的未来发展空间。三是管理模式上必须坚持相信群众、依靠群众的群众路线，真正体现人民群众的当家作主，体现作为管理对象的人是主动参与建设、参与管理的主体。
总之，只有管理的目标与共同愿景和管理模式与上述前提匹配才是真正的人本管理，而只有真正体现“以人为本”的管理才能赢得群众的信任。
2、城中村改造中的人本管理理念
城中村改造是指由政府统一规划管理，以经济联社和农转居民为主体，在城中村范围内依法组织实施的改造建设活动。[李俊夫：《城中村改造》[M]，北京：科学出版社，2004年版]人本管理视阈下的城中村改造必须确立满足城中村居民优势需要的理念。
根据马斯洛的需要层次理论，人的需要有很多种，但最能满足当下需要的就是优势需要。城中村改造不仅要促进旧城改造，更重要的是通过改造造福群众、服务群众，为群众提供方便。根据调查，改善民居条件，完善城市设施，提升居民生活幸福指数，营造宜人、宜居、宜业的温馨和谐家园，使转制后的城中村村民也能享受到城市生活的便利，就是城中村居民包括生活和居住在城中村的外来人员的优势需要。
确立满足城中村居民优势需要的理念，体现在实际操作中必须坚持三个转变的导向：一是由外部化目标向内部化需要转变，即城中村改造的总体思路、制度设计和愿景目标应当由从脱离人的需要的外部目标出发转变为从人的内源性需要出发；二是由手段性向目的性转变，即由把城中村改造看成单纯服务于城市改造的手段转变为提升城中村居民的生活质量的目的，特别是要追溯手段后面的目的是否真正符合人性，是否真正以人为目的。三是在工作方式方法上由简单的服从向自愿转变，城中村改造本来是一件利国利民的好事，是典型的“民心工程”但如果只是图政绩，做表面文章，就有可能使“民心工程”变味，不仅可能对群众实行围追堵截，还有可能采取强迫性的拆迁，导致群众充满怨言。相反，只有把城中村改造之类的“民心工程”做实做好，使之成为群众自觉支持、自愿参与的心愿与行动，才能真正得民心，也才能使其达到亲民、保民、利民、得民与益民的目的。
二、广州市荔湾区城中村改造中实施人本管理的实践
1、充分尊重和满足城中村村民的优势需要，从城中村村民的内源性需要出发来实现城中村改造的目标是广州市荔湾区城中村改造的基本经验。根据我们在荔湾区的调查发现，城中村干群对城中村改造与发展的期盼主要集中在怎样建造、怎样补偿、如何完善市政设施等事关村民切实利益的大事上。其中，征地是城中村改造的核心问题。广州市城中村的村民大都希望政府尽快来征地，以此谋得经济联社和村民自身的发展，焦点在于如何利用土地与政府博弈。但在具体实施上，村民也有自己的想法。比如，在城中村改造的目标选择上，81.63%的干部和87.31%的社员以及69%的外来务工人员希望改造后的城中村具有水秀花香的岭南特色，既有城市味道又具有乡村特色。在城中村经济发展上，56.35%的社员希望荔湾区的城中村改造应抓住与佛山市相连的地理优势，发挥原有的绿色休闲产业的优势；39.59%的社员则主张利用优美的自然环境，打造广州人的生活休闲区。在从对“所居住的环境中，哪方面不满意？”的调查中，社员和干部以及外来企业主、外来务工人员认为交通不便的分别占53.3%、52.04%、36.6%和39%。此外，51.02%的被调查干部、36.04%的被调查社员、46%的被调查外来务工人员和51.5%的被调查外来企业主都对其所在城中村的市政配套设施不满意，要求尽快将其完善。在“城中村改造过程中，如果必须征收你的宅基地或物业，哪种补偿方式您能够接受”的调查中，73.47%干部和67.01%的社员认为，回迁是最能够接受的补偿方式。
针对这些问题，广州市政府相继出台了相应的政策，从土地、规划、融资合作、建设实施等诸多方面大大加强了城中村改造的政策保障和实施指导，例如，对于连片整体改造涉及的边角地、夹心地、插花地等，允许在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下，通过土地位置调换等方式，对原有存量建设用地进行调整使用。荔湾区政府强调城中村的改制与改造必须服从和服务于城乡结合部社会稳定的大局，有利于经济联社社员生活的改善。该区对难度较大的集体土地转制问题采取试点的办法，重点抓好被市政府列入城中村改造试点的花地村改造和西裕安围整治改造，力求在取得经验的基础上推进其他城中村的全面改造。荔湾区政府还将城中村改造相关的行政审批、审核事项列入“绿色通道”，争取“一站式”并联办理服务，提高了政府的办事效率。由于措施得力，改制工作全面完成，基础设施建设成效显著，改造试点工作也取得突破，得到了城中村干群的充分肯定。
2、从实际出发，力求城中村改造的模式选择与城中村村民的需要层次相匹配。在城中村的改制与改造中，荔湾区始终注意按照本地的实际，从兼顾保障村集体经济发展、村民经济利益和建筑容积率因素等方面考虑，实事求是地推行广州市政府提出的城中村改造要实行“一村一策”的做法，因地制宜地提出了“政府主导，村为主体；统一规划，一村一策；社会参与，主动优先”的改造思路和“科学统筹、分类指导、分步实施”的改造方针，强调城中村改造必须与白鹅潭地区的规划相结合、与推动重点经济项目建设相结合，与打造“两个适宜”的环境相结合，与广佛经济圈的形成结合，并从深化体制改革、完善城中村建设规划、加快基础设施建设等方面整体推进改造进程。比如，在城中村改造的具体形式上，荔湾区将重建型的全面改造与调整型的整治改造结合，形成了周转地块启动改造的花地模式和西村裕安围整治改造模式；在城中村改造的主体选择上，严格按照市场运作的要求，采取政府引导、各经济联社为主的办法，鼓励与房地产开发商合作。这一做法突破了以往只有政府的积极性而没有充分发挥社会参与的积极性的局限，既发挥了政府的主导作用，又调动了经济联社自身参与改造的积极性，同时也吸引了社会力量来参与城中村的改造，有利于解决城中村改造中资金不足、人才缺乏的矛盾，有利于协调各方面的利益，是城中村改造思路上的突破，也为后面的城中村改造工作提供了可供借鉴的经验。
3、把城中村改造作为一个系统工程来配套实施，注重解决村民的长远发展与生计问题。城中村改造是一项复杂的系统工程，涉及政治、经济、文化、历史、环境等方方面面，需要配套实施。比如，由经济利益的重新分配而产生的新的社会问题，原村民的就业问题，外来人口的再次择业问题，村民旧思想观念与城市文明的冲突等，都要求在改造的过程中加强其他方面的配套改革。荔湾区的城中村改造首先是从体制转轨开始，通过撤销村委会、保留经济联社、村民实现农转居完成转制工作，然后针对改制中出现的问题出善转制的相关文件，为经济联社社员落实相关的配套政策，减轻经济联社的负担，规范经济联社的内部管理，鼓励条件成熟的联社完善股份制改革，同时大力完善城中村的市政基础设施建设，解决农转居民的生活用水问题，这就为城中村的空间改造逐步扫清了机制障碍。在改制中，各经济联社还将村民的素质提升贯穿其中，比较好地解决了城中村的社会治安问题，促进了村民向市民的转变。这些举措注重解决村民长远发展和生计问题，充分体现了实事求是、执政为民的要求，是落实科学发展观的具体体现。
三、从荔湾区城中村改造中的人本管理看社会管理的创新
荔湾区城中村改造中实施人本管理的实践说明，城中村社会管理的创新可以通过以下路径实现。
1、城中村社会管理的创新必须以维护城中村村民的根本利益为前提。城中村改造主要是围绕土地的征集而展开的，因而，在某种程度上说，城中村改造实际上是政府、经济联社和社会力量（如开发商）三个改造主体在土地问题上的利益博弈，任何一方都希望在这场利益博弈中获得满意的收益。作为开发商当然希望通过城中村改造获得更多的经济回报，而代表国家和城市形象的市、区政府则希望通过城中村改造彻底解决城中村城乡并存的二元结构问题，实现城乡一体化的和谐发展，不仅彻底改变城中村的脏乱差现象，提升城市的整体形象，更可以盘活城市的现有土地资源，提升土地存量的拓展和发展空间。而作为社员代表的经济联社则希望通过城中村改造带动联社集体经济的发展，进一步提升联社经济的市场竞争力，促进集体经济的壮大和可持续发展，进而使农转居民尽快享受到现代化的成果。
在三方的利益博弈中，很显然，政府是站在城市全局的整体利益上来考虑的，因而，城中村的多数干部和社员都能站在政府的立场上理解政府的行政作为，也期盼政府主持公道，城中村干群之所以希望城中村改造由政府来主导，主要是担心开发商或其他人的插手，只顾及自己的利益而牺牲了城中村村民的利益。这说明，政府在城中村改造上的行政作为体现了人民政府是城中村改造的主心骨和依靠，在事关群众切身利益的大事上，人民政府要真正代表和维护广大群众的根本利益。如果政府的决策或政府工作人员的行政作为背离或伤害了群众的利益，政府的公信力就会失去根基。所以，城中村改造应坚持“政府为主导、联社为主体、多方参与”相结合的原则。这不仅是城中村村民的愿望，也是城中村改造的一个基本原则。
2、城中村社会管理的创新要围绕城中村的产业改造，促进城中村的经济发展进行。城中村改造包括机制改造、空间改造、产业改造和村民的思想观念改造等四大改造。其中，产业改造是基础，它是从经济发展的角度对城中村原有产业进行的提升。没有城中村自身集体经济的发展，就不可能为城中村改造提供足够的资金，也不可能从根本上改变城中村村民的生计与发展问题。从目前广州市各个城中村的实际情况看，经济发展不平衡，主要是原有产业发展不平衡，因此，必须以产业改造为切入，带动城中村的全面改造与发展。事实上，产业升级改造恰恰是城市区域发展的中心，城村一体化发展，升级整合现有产业，既增加经济联社的集体收入，又增加城市税收，还能同步有计划的推进城中村人居环境的整治改造，最大限度地调动各个经济联社的积极性。总之，以产业升级促改造带发展，政府和经济联社围绕共同的目标跳双人舞，步伐才能一致，效果才会更佳。
3、城中村社会管理的创新要着眼于幸福社区的构建，不断提高城中村村民的生活质量。城中村改造是一个以发展为目的、促进城中村村民生活提高的“民心工程”，不仅关系城市形象的塑造，更关系到城中村村民的发展与长远幸福，必须依靠群众，发动群众，充分尊重城中村干群的意见，体现“以村民为本”的理念。因此，要把有关城中村改造的政策向广大群众宣传，让更多的人对城中村改造的意义与法规有更深刻的理解，从而自觉地支持和参与城中村改造。建议政府部门可在改造前后建立与居民之间的信息交流平台，使城中村居民在能够充分接受政府各项相关政策和监督政策实施情况的同时，也能够将自己对城中村改造的意愿和建议及时上传到政府部门，保证政府与居民之间的信息对称和信息通畅，在双方互动维护下实现城中村改造的顺利进行。
土地、房产与社会保障是城中村居民最敏感的话题，他们对城中村改造最关心的问题是改造之后能否安置好，补偿程度如何以及社会保障的措施是否落实。其中，最突出的是保证农转居民可以在文化、卫生、教育、医保、社保等享受到与城市居民一样公平地享有城市公共产品。此外，加大对城中村的市政设施建设，改善城中村的基础条件，尽快完善交通、教育、卫生服务、娱乐休闲等方面的配套设施，完善就业培训制度，努力增强社员的就业能力，也是他们很关心的问题。[荔湾区政府.广州市荔湾区“城中村”改制改造工作调查报告[EB/OL]. 省略/bbbs/show.省略 ）
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4、城中村社会管理的创新要注意强化干部的公共服务意识，改善社区管理的工作效率。全心全意为人民服务是我们党的宗旨，这一宗旨要求社区管理人员应强化公共服务意识，真正为群众做实事，办好事。在群众的心目中，干部为群众服务是天经地义的，服务态度好，实事办得多，干部的威信就高。相反，对群众提出的问题敷衍塞则，马虎对待，群众就会有意见。在城中村调研中，我们感受到比较深的一个问题是：由于干部在处理涉及村与村民利害关系问题上工作不够细致，政策把握缺乏前瞻性，给政府的信誉造成极大损害。这说明，管理人员在城中村改造中虽然是在为群众办实事，但如果执行不到位，也会造成群众的误解。所以，在城中村改造的实施过程中，有关部门要注意听取城中村干群的意见，并通过不同方式收集城中村改造的建议。城中村不仅有原住居民，还有许多外来工和外来业主，城中村改造中应注意解决外来工的住房问题，避免住房价格因房屋改造而波动，同时要加强和完善流动人口和特殊人群的管理和服务，完善特殊人群的管理和服务政策，特别是要加强城中村社区的环境卫生与治安的管理与服务，增强外来人员对城中村社区的归属感。
参考文献
《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社1972年版，第32页
李俊夫：《城中村改造》[M]，北京：科学出版社，2004年版
荔湾区政府.广州市荔湾区“城中村”改制改造工作调查报告[EB/OL]. 省略/bbbs/show.asp?id=18，2009-02-16
【关键词】公共租赁住房；城中村；改造模式
1 引言
在改革开放后的30多年里，一些经济发达地区城市的建成面积迅速扩张，原先分布在城市周边的农村被纳入城市的版图，被鳞次栉比的高楼大厦所包围，成为了“都市里的村庄”即所谓的城中村。以武汉市为例，根据武汉市的界定，城中村是指《武汉市土地利用总体规划主城建设用地控制范围图(1997-2010年)》确定的城市建设发展预留地范围内，因国家建设征用土地后仅剩少量农用地、农民不能靠耕种土地维持生产生活且基本被城市包围的行政村。据此，武汉市二环线以内共有147个城中村。鉴于城中村的众多弊端，国内很多城市已经展开了对城中村的改造。
公共租赁住房是指是以满足城市住房困难家庭的基本住房需要为目标，政府提供政策支持、执行政府公共租赁住房政策、纳入公共租赁住房管理体系，限定保障面积、供应对象、租金水平，实行统一租金标准、分类补贴、租补分离、可租可售的办法，面向城镇住房困难家庭出租或出售的保障性住房。公共租赁住房保障模式标志着我国住房保障制度的巨大进步。大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构的必然要求。目前许多城市都在积极发展公共租赁住房保障模式。
基于城中村改造的公共租赁住房建设是指将城中村房屋按照公共租赁住房建设标准进行集体改造后纳入公共租赁住房房源体系进行统一管理。同时，符合公共租赁住房标准的原有城中村房屋和已经改造后的还建房直接纳入公共租赁住房房源。政府或公共租赁住房运营公司采用专门机构对原有城中村住房进行评估，按照公共租赁住房建设标准确定需要改造的房屋以及合格的房屋，进而将其纳入公共租赁住房管理体系。
城中村改造与公共租赁住房建设二者存在密切的联系。由于特定人群的存在与较低的租金，城中村出租房有巨大的市场刚性需求。城中村租赁市场具有必要性，城中村租住居民一般为城市低收入人群、外来进城务工人员（大部分是农民工）以及部分收入不高的刚毕业大学生，城中村租赁市场承担着这部分人群的过渡性住房需求。随着我国住房保障制度的发展，这部分人群逐步被纳入到我国的住房保障体系中来，成为了公共租赁住房主要的保障对象。可以说，城中村在一定程度上发挥着保障住房的作用，但存在着租住水平较差，租金不合理等问题。因此，将城中村改造与公共租赁住房建设结合起来是十分可行的。将城中村改造后房屋统一纳入到公租房管理体系中来，可以扩大公租房来源，可以使城中村租赁市场得到合理有效利用。如果改造和管理适当，可以实现各方共赢的局面。
2 将城中村改造与公共租赁住房建设相结合的现实必要性
2.1 有利于公共租赁住房建设的顺利进行
住房建设必须以土地为依托和载体，大量建设公共租赁住房，需要的土地资源巨大。但目前我国许多城市存在土地供应紧缺的情况，特别是近些年一些城市的开发使得土地资源处于十分匮乏的状况。如果将公共租赁住房建设在中心城区，则中心城区土地资源的稀缺必然造成其建设成本大的问题，进而会导致后期租金高，将违背公共租赁住房的住房保障性质。如果将公共租赁住房建设在城市边缘地带和郊区，虽然这些地方地价相对较低，土地资源也较丰富，但是这些地方，道路、管网、环境等基础设施建设和生活、医疗、文化、教育配套服务相对滞后，既会影响公共租赁住房项目的建设进度和按期交付，也会无形中增加保障对象的生活成本，比如时间成本等，在一定程度上也会限制了保障对象的工作机会。因此保障对象可能不愿意入住，会造成“区位供需矛盾”，这也将违背公共租赁住房建设的初衷。目前就有部分地方出现了因公共租赁住房位置较偏而导致保障对象放弃入住的情况。可以看到，许多城中村地理位置优越，分布在市中心，生活配套设施齐全，交通较便利。将公共租赁住房建设在这些地区，在一定程度上可以解决某些公共租赁住房因为土地成本过高而建在交通不便利的地方的问题，有效地降低和节约了公共租赁住房保障对象的日常生活成本和工作成本。同时，使城市土地得到充分合理使用，有效的解决公共租赁住房建设中存在的土地制约因素。
除了土地资源，要完成公共租赁住房的前期建设，所需资金量十分巨大。目前，公共租赁住房建设的资金来源目前主要为地方政府。虽然国家政策鼓励社会资本参与到公共租赁住房建设当中来，但由于公共租赁住房投资回报周期长、回报率低，利润率不高，还存在一定的风险，开发企业不愿意投资，没有积极性。在向银行融资方面，公共租赁住房未来运营成本和维护成本会很高，能否收回本金是个问题，投资风险较大，导致银行不愿意投资。因此，资金短缺也是制约公租房发展的因素之一。相比新建公共租赁住房以及以其它方式收购房源，对城中村进行改造可以说是成本较低的方式。
此外，将公共租赁住房集中建设在某些区域还可能存在着另一个问题：即出现所谓的平民窟，造成保障对象的心态不平衡等。而基于城中村改造所得的公共租赁住房房源分布在成熟生活小区，集中和分散适度，可以避免贫民窟现象的出现，可以平衡保障对象和周围居民的社会心态和社会反差，从而极大地化解社会矛盾。
总之，基于城中村改造的公共租赁住房建设具有现实必要性，可以有效的解决公租房房源不足、选址不当、资金土地匮乏等问题。
2.2 有利于城中村改造的顺利进行
目前我国许多城市的城中村存在种种弊端，对其改造具有一定的必要性。然而，城中村改造存在种种困境，包括政府缺乏改造动力、村民利益协调困难等。将城中村与公共租赁住房建设相结合可以更有效的激励各方对其进行改造，可以化解一些城中村改造中不可避免的利益冲突，有利于城中村改造的顺利进行。
由于城市化进程的各不相同，各地城中村存在的问题也有所不同。大体来说，我国城中村存在的主要问题有如下方面：首先是用地布局不合理，存在大量的违章建筑。用地不合理造成了土地资源的浪费。出现大量超出城建、国土部门要求底线的建筑，这些建筑存在着极大的安全隐患。其次是环境卫生差、基础设施薄弱等。此外，城中村还存在着社会问题突出、治安很差的现象。因此，人们通常用“脏、杂、乱”来形容城中村，有人甚至称其为“城市的毒瘤”，对城中村改造具有迫切性。
由于特定人群的存在，城中村租赁市场的存在具有合理性。然而城中村租赁市场住宅租赁存在严峻矛盾和不规范，亟待完善。城中村租房市场缺乏规范的管理，租赁行为一般用口头协议或非正式的私人合同完成。存在大量隐性的租赁行为，由于管理力量的薄弱和地方实际情况的制约使得政府难以介入进行管理，从而导致租赁各方都很难得到相关权益保障。此外，城中村租赁市场一般与城市中开放的房地产市场脱节，成为一个个封闭租赁系统，经营风险很大。因此，城中村租赁市场亟需政府的介入，对其规范化进行监督管理，从而使租赁各方权利得到保障，促进城中村租赁市场的健康发展。
总之，由于城中村存在的种种弊端以及其租赁市场的不完善，城中村亟待改造。然而城中村在改造中，涉及到政府作用、改造主体、改造形式、筹资方式、土地权属变更、拆迁补偿方式、管理体制变更等诸多要素，各方利益难以协调。由于制度困境、管理困境等方面的制约，各方缺乏对其改造的动力。将城中村改造后纳入公共租赁住房统一管理体系，有利于政府介入城中村原有混乱的住房市场，对其进行监督管理，可以规范城中村原有的租赁住房市场。
2.3 有利于社会资源的节约
目前，在我国，城中村改造和公共租赁住房建设都具有迫切性。将二者联系起来可以实现社会资源的节约。城中村改造需要较多的资金投入，公共租赁住房建设需要巨大的资金和土地投入。将二者相结合，城中村改造所需要的资金与公共租赁住房建设所需要的资金可以系统使用。公共租赁住房建设所需要的土地正好可以实现对城中村土地的合理使用。改造后城中村改造所需要的基础设施建设等与公共租赁住房的要求相结合。同时，城中村租赁市场需要政府的介入管理，将其改造后统一纳入到公租房管理体系可以有效的节约政府的管理成本。因此，基于城中村改造的公共租赁住房建设可以使社会资源得到合理使用。
2.4 将城中村改造与公共租赁住房建设相结合的可行性分析
目前城中村改造存在的最大困境在于利益的难以协调，政府、村民等各方都缺乏对其进行改造的激励机制。将城中村改造与公共租赁住房建设相结合可以给各方提供激励机制。
城中村改造首先要保障的是原住村民的利益。将城中村改造与公共租赁住房建设相结合可以抓住村民的利益支点和根源。对目前城中村民而言，其大部分收入来源就是租金，将其房屋改造成公共租赁住房之后，其依然可以得到持续稳定房租收益，其利益支点没有改变。此外，随着公共租赁住房的大量投诉市场，必会对原有的租赁市场产生一定的冲击，特别是城中村这种原有保障对象聚居地。城中村租赁市场租金下降是必然趋势，且可能出现需求短缺的情况，即村民需要承担一定的空置风险，对原有以租金为生的村民是十分不利的。而将城中村房源纳入公共租赁住房房源可以确保房屋的出租率，可以使原有居民依然获得相对稳定的租金收入。除了可以得到持续稳定的租金收益以外，改造后村民可以获得更好的居住环境，周边配套设势必得到完善，其生活水平可以得到提高。因此，村民势必愿意接受将其房屋进行改造后作为公共租赁住房使用。
就政府而言城中村的改造可以与城市建设相结合。既解决了保障住房房源短缺问题，又在一定程度上解决了亟待解决的城中村改造问题。就落实保障型住房政策而言，政策落实速度快，政策推行成本小，节约大量政策资金；政策运行费用低，政策效应高，兼顾多方主体利益，政策性租金补贴引导效应大。减少了土地、资金投入，合理的管理机制还可以节省后期公共租赁住房管理成本。因此，政府也有激励机制将城中村改造与公共租赁住房建设相结合。
总之，基于城中村改造的公共租赁住房建设，一方面可以使得村民有长期租房收益保障，解除他们城中村拆迁改造的后顾之忧，同时获得更好的居住环境等；另一方面满足了外来务工人员和一部分城市常住居民的租房居住需求，弥补了市政建设的不足，同时符合了城市的发展要求，此外，还可以使政府更好的履行住房保障的职责，缓解政府公共租赁住房房源不足的困境。因此可以达到各方共赢局面，具有较强的可行性。
3 结语
城中村改造与公共租赁住房建设二者存在密切的联系。将城中村改造与公共租赁住房建设结合起来具有较大的现实意义。同时，基于城中村改造的公租房建设可以给各方主体提供相应的利益机制，因此具有可行性。对城中村实施改造中，政府要合理规范的使用土地，保证房屋质量，维持房屋的可持续发展性。此外，改造过程中要做好原有村民和租户的合理安置。改造完之后要采取一系列措施保障原著村民的利益，帮助其解决再就业等问题。政府应当对城中村原住居民以及租户提供给全面的社会保障。总之，在城中村改造中，涉及到政府作用、改造主体、改造形式、筹资方式、土地权属变更、拆迁补偿方式、管理体制变更等诸多要素。同时，公共租赁住房的运作涉及到建设、分配、使用、管理及监督等一系列工作。因此，城中村改造与公共租赁住房建设这两个问题都比较复杂，将二者相结合也涉及到很多方面，本文只是对基于城中村改造的公共租赁住房建设做了一个初步的探究，相关的土地权限、运营模式、管理体制等方面都有待做出进一步的研究。
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关键词：城市化;城中村改造;城乡差距;拆迁改造
中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）02-0011-02
中国特有的城乡二元土地制度形成了城中村这一城市化过程中的特有现象。随着中国城中村改造的推行，太原市城中村改造的进程也逐步加快，同时也出现了一系列的问题。
本文结合太原城中村改造的实际问题，提出解决这些问题的想法和思路。重点指出要破解城乡二元体制、坚持以人为本、提高城中村治理的效率。并得出解决这些问题的最终目的都是要尽快实现城乡的一体化管理模式、保障城中村改造的有序进行的结论。
一、城中村改造的概念
城中村指位于城市总规划区内，依然执行农村集体所有制，行政上却属于政府管制;居民的主要生活来源依靠土地的租借，具有农村与城市的双重特征，但本质上还是属于农村社区，是城市化到一定程度的特有现象。
二、城中村产生的背景
（一）中国社会的城乡二元结构
在过去计划经济体制下，粮食以统购统销的方式进行分配，农民自身利益遭损害。此外，户籍制度也损害到农民的利益，相比而言，国家在政策上向非农户口倾斜，为其提供丰厚的福利。城乡在待遇上的差异性一方面造就了“城中村”，一方面又成为阻碍“城中村”发展的一个重要因素[1]。
（二）中国城乡土地所有权矛盾
在当前社会主义土地公有制背景下，城市与农村分别实行国家所有制与集体所有制两种方式，两种所有制共同存在。但是，就目前我国农村土地产权制度来说，还有诸多问题。
第一，农村土地归属不清，从理论上来说，应该归乡镇、村与村民这三级所属;农村土地权没有明确的划分，缺乏物权化，导致各自无法真正拥有独立的产权，进而造成其不能用于市场交易，农业用地在没有得到批准的情况下就试图转变为非农用地，会影响到农村集体土地的管理，对其造成混乱。
第二，农村土地没有稳定的使用权，国家有用地需求时，就可依法征收农村土地。
（三）社会转型期的制度真空及法制法规的滞后和不健全
中国处在社会主义转型时期，城乡二元结构无法彻底改变。与城市居民相比，在很多方面城中村的村民还无法享受到同等的待遇，如教育、医疗、就业与社会保障制度等方面还存在一定的区别。但是，我们要完善这些制度的话，就会牵扯到社会体制的方方面面。可见城中村的改造问题上，国家制度的转变远落后于社会形态的转变[2]。
三、太原市城中村形成的原因分析
（一）城乡二元体制是根本原因
城乡二元体制是为了增加城市的建设用地，这为太原城市的发展创造了史无前例的机遇，但站在土地被征收的农民的立场去看，国家虽对失地的农民进行了一定补偿，但是从长远来说，这种补偿远远无法填补他们的损失。城市化进程的加快进一步拉大太原市城乡间的差距，让城镇居民收入的增加速度快于农民收入的增加速度，引起城乡发展的不均衡性的进一步扩大。
（二）快速城市化是直接原因
改革开放后，我国推进城市化的步伐加快，使其发展蒸蒸日上，纵观城市化发展历史，可以说没有任何一个时期的发展速度能赶得上此时期。以1978年至2011年底的数据为例，城市数量由320个攀升至700多个，城市化率由17%增加至47.9%，城市人口数量增加至7亿多，首次超过农村人口。当前，我国已处在城市化高速发展的时期。
太原在城市化的进程中，同大多数城市一样，为追求城市规模的扩大，只关注农村土地资源的征收，将原本处于郊区的农村变为城市区域，但对征收后的农村土地的利用与发展缺乏全面规划，从而导致这些村庄在短时间内无法被城市很好地吸收与消化。处在市场经济体制的大环境下，不可避免地造成城市建设投资主体对经济利益最大化的过分追求。长此以往，政府将征收后的土地用于城市建设，只有少部分的宅基地能保存下来。随着城中村的发展，周边的公共设施也日益完善，村民对土地价值的期望值也随之增加，如此一来，政府拆迁改造将面临更大的难度。既然无法全部改造，只能被迫将这些村庄保留在城市中，从而造就了如今“城中村”的出现。
四、太原城中村改造的必要性
当前，太原发展遭受阻碍，可归结为多种因素，其中城中村是最为重要的因素之一。参照《太原市城市总体规划（2008—2020）》可知，截至2020年，太原市城市中心区域拥有360平方公里的城市建设用地，在这个范围内，有154个城中村、77 634户村民、总人口数达到35.6万，占用的土地面积约为286.2平方公里，此外拥有89.9平方公里的建设用地，且未被开发利用的土地还剩有21.2平方公里。从这个土地面积占有量来说，已经覆盖了太原城郊的绝大部分开发用地。但是，太原市对城中村进行改造时却遇上重重困难：太原市城中村的改造项目始于2003年，历经10年后，即到了2013年，太原市还存在146个城中村，可见其改造速度相当缓慢，远落后于人们预期的城市发展程度。
五、城乡二元体制与太原城中村改造困境
太原市城乡二元管理制度之所以存在与城中村改造的不顺利有关。太原市的土地资源出现供大于求的状况，通过与其他城市的比较可知，太原市城中村改造处于相对落后的局面，这对其招商引资、开发新项目、快速实现产业转型，甚至促进整个山西省经济发展的目标产生一些负面影响。在当前这种体制下，城市化进程中存在着诸多问题，如政府、社会、农村群体这三者间的利益冲突、社会转型与体制局限性间的矛盾等，怎样找到突破点，如何化解这些矛盾与有效解决冲突、将是一个亟待解决的问题。综上分析，可以将城中村问题产生的根源归结为城乡二元的管理制度，此制度也是城乡间各种矛盾产生的源头，严重阻碍了城中村的改造进程[3]。 城市土地资源极度稀缺，想增加土地使用面积，只能通过征收与占用的方式将农村集体土地特别是耕地转换成城市用地来满足，由此，我们可以看到越来越多的郊区被拆迁并划入到城市范围内的现象。然而，中国的城乡二元结构有着悠久的历史，且短时间内无法打破这种格局，这就使得城中村的开发需要较大的投资，以及城中村改造过程中涉及各种问题的解决成本无形中也增加很多。与此同时，管理与制度等方面也存在着诸多的矛盾，在建设开发初期，为了减少补偿费用，政府征地只针对农用耕地，并极力避开“城中村”规划、建设与管理，这样一来，城市确实得到迅速发展，但同时导致失地农民的住宅地依然不变，形成城市包围村庄的“都市村庄”现象，这显然成为太原市不可规避的社会问题。随着“城中村”在城市中占用量的不断壮大，政府的管理也变得尤为困难。同一座城市包含了城市居民区和“城中村”，也就意味着既有城市居民又有村民，再外加大量外来人口的涌入，因此造成职责混乱、机制无法顺畅运行。
六、二元体制的破解探析
当前太原市城中村改造是以村集体自我改造为主导的改造模式。这直接造成城中村改造过程中不具统筹安排的能力。另外，在开发建设中没有进行合理有效的监管，村民利益遭到侵犯的事件时有发生。现今，城中村改造在全国范围内如火如荼地进行，很多地方已经取得可喜的成果。在这样的大好形势下，太原应顺势而上，充分发挥省会城市这一地理优势，并积极学习其他省份有价值的经验，来改善城中村改造中的不合理模式，努力走城乡一元化的土地制度模式，最终推动城乡经济的持续健康发展。然而，要实现这样的良好局面，首先要做的是革除当前土地征用制度和二元土地市场，以市场价格为计算依据来客观公正地确定其补偿数额，实现城市建设用地市场与农村土地市场的高度统一，即一体化，进而将两者摆在“同地、同价、同权”的同等地位，国家在农村用地与建设用地上进行征收或是购买时，都是按照同样的规定执行。在征收农用土地时，需要以市场价格为依据来购买农用地的使用权，从而确保失地农民得到应有的补偿，进而确保政府征地行为的规范化，同时也避免农民土地权遭到严重的侵犯，以及消除用农民集体土地来为自身谋权谋利的自私自利行为[4]。只有这样，才能消除城乡二元结构，降低城乡一体化的外在区别，此外，还能使产业具有互补性、政策具有平等性以及待遇具有公平公正性，从而促进产能的聚集，外加政府对各项政策的全面落实，则可以引入更多的资金与产业。另一方面，太原当地的优势始终不容忽视，要妥善处理政府与村民的关系。只有拥有开放、大度、包容的胸怀，太原招商引资的水平才能不断提升，才能使其经济发展蒸蒸日上。
七、结论
城中村的治理不仅关系到中国现代化的脚步，也关系到国家的可持续发展。关于城中村的改造这一问题，必须坚持以人为本的方针，同时城中村治理效率应当不断提高;树立创新发展理念，在各级政府的正确指导下，使城中村的面貌焕然一新。总而言之，改造城中村要力求做到：城中村的经济、文化、政治、生态等得到极大改善。只有做到这些，才能使城中村的治理工作具有科学性、有效性与综合性。 本文由WWw.dYlW.net提供，专业和以及教育服务，欢迎光临dYLW.neT
参考文献：
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[2]陈柳钦.城市化进程中“城中村”问题探讨[J].中国国情国力，2010（5）.
关键词:城中村;改造;转变;问题
“城中村”亦称“都市里的村庄”,它是城市化发展过程中,由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后的矛盾所造成的,是我国大中城市中新生的特有现象。如其名称所示,它仍然实行农村管理体制,在国家治理范畴上属于农村地域,但是与一般农村地域不同的是,它被城市形态及地域包围着,成为城市中的乡村孤岛。
城中村改造是指对城市中仍实行农村管理体制的村庄进行城市化改造,建立起城市基层管理体制,即在原城中村农民居住的地域建立起城市社区居民委员会,替代原来的村民委员会,对本地域实行城市管理体制。当然,城中村改造不仅仅是一个管理体制改革的问题,主要还涉及到经济组织从集体经济向股份制经济转变,村庄集体所有土地向国有土地转变,居民从农民身份向市民身份和股民身份转变等方面。当然,这些改变并不意味着城中村改造的完成,只能说,这些改造预示着城中村改造的开端,许多问题还需要进一步探讨和解决;而且,后续问题的解决与否以及解决得如何,可能直接制约着城中村改造的进程及彻底性,直接决定着城中村改造的成功与否。
一、管理机构:从村委会到居委会
城乡二元社会体制自建国后已经经历了50多年的历史变迁,至今仍然没有发生结构性的变革。今天的城中村虽然已经高度城市化了,但在管理体制上实行的依然是农村社会管理体制,即村民自治,通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务,实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。它包括三个与管理体制和治理相关的内容:(1)自治的主体是农村居民,更确切地说应该是户籍在本村的农民。这对普遍意义上的村庄而言是一种常态,但对城中村来说则有点片面了。城中村因其地域区位和经济实力优势,一般都以二三产业为主,吸引了超过村庄户籍人口数倍甚至十倍于村庄户籍人口数的流动农民工,他们虽然“工作于斯生活于斯”,但他们的融入主要是“资本雇佣劳动”意义上的,他们仍然没有参与本地域公共生活的权利。(2)自治的地域范围是农村社区。不过对城中村而言,这一农村社区则有新的含义。国家城市建设征用了农村社区的集体土地,城中村也就形象地演变为地域上的“插花地带”,集体所有地域与国有地域“犬牙交错”,因而城中村的自治就不是强地域原则意义上的,也不能实现一般意义上的本地域村民的自治,充其量是户口在本村的村民自治。(3)自治的内容是本村的公共事务和公益事业,即村务。这对城中村而言则更为片面了。城中村自治组织所进行的公共事业仅与其地域上的一小部分人密切相关,其从事公共事务的内容也只与这一小部分人紧密相关。本地域上绝大多数从业人口不享有参与公共事务的权利,不直接从村域公共机构那里获得免费的公共福利和服务。
因此,从城中村的管理体制来看,公共治理和服务组织已经能适应其自身的发展和需要了,必须对城中村进行改造,在城中村地域建立属地意义上的城市管理组织——街道办事处下属的社区居民委员会,就近划归城市街道办事处,或根据管理需要设立城市街道办事处,对城中村地域进行城市化管理。相应地,这也主要表现在三个方面:(1)建立城市社区居民委员会,替代原地域上的村民委员会,由其对本地域进行按地域分区管理。这是城中村改造过程中最大的不同点。社区居民委员会的建立标志着,城中村区域已经改造成为城市管理区域,开始接受城市化的治理体制和规则,在街道办事处的领导下,对本地域的居民实行城市化管理,使城市社区管理开始走上良性循环的轨道。作为社区居委会的上级政府也赢得了管理社会的主动权,为城市社区的统一规划管理降低了管理成本。(2)按地域范围重新划分和确立治理区域和范围,增容城市管理的相关内容。在这一过程中,可能会出现原属同一个村庄的村民由于城中村改造而划归不同的居民委员会管理的情况;并且,社区居民委员会的职责相较于村民委员会的职责而言也有很大的不同,如实施新城发展规划、加强计划生育管理、强化社会治安综合治理、增强道路和公共设施等基础建设,等等。(3)改革户籍制度,将农村居民户口改为城市居民户口,并统一进入社区自治的主体范围。它不仅使原属农民的劳动群众正式成为城市的居民,而且还直接参与本地域的公共生活,与城里人一同选举自己的当家人和管理者。他们成为社区自治的主人。
在城中村改造过程中,虽然建立居民委员会简单易行,但村改居任务的完成难度则相当大。主要原因是,仅仅通过一个自上而下设立的组织机构用来取代与资源及体制结合在一起的农村地域管理形态很难;且从现实情况来看,城市社区居民委员会建制的地域基础仍然沿袭着农村管理体制时期的地域。虽然建立了城市社区居民委员会,虽然农民身份已经变成了市民或居民,但他们的生活区域仍然是农村时代的,他们的交往对象也主要局限于原来的熟人社会。这是历史原因使然,同时也是村改居过程中不得不重视的一个方面。如果改造不彻底的话,改造之后的区域仍然会在城市社会中形成一个自我封闭的小社会,仍然成为城市社会管理的死角,并由此形成一种新型的贫民社会形态。要解决地域因素在改造过程中的消极影响,方法也是简单易行的,那就是,真正按照地域管理的原则,在城市规划的基础上,重新划分居民区范围,尽可能地分割原来的村庄地域范围,将一个村庄分解为几个居民区域,从地域上破解城中村改造过程中的地域或历史因素。
另外一个问题是,城中村改造为城市社区后,是否应当将外来人口纳入到管理内容之中?答案是肯定的。在原村民委员会管理体制下,外来人口一般都是被排除在村庄治理、公共参与、资源分配的范围之外。而在城市社区管理体制下,外来人口管理就成为一个必不可少的组成部分。这不仅可以反映出社区特征从农村封闭性向城市开放性转变,而且还反映出区域的城市形态。
二、经济组织:从集体经济到股份制经济
城中村在未改造之前的经济组织主要有三种形式:第一种形式是尚未进行股份制改造的集团
公司形式,仍然隶属于村民委员会管理,对村民委员会和农民群众负责。第二种形式是进行了改造但只有一个集合式股东的股份制公司。其特点是,在村庄组织框架之外建立股份制公司,集体财产的所有权与占有权发生了分离。第三种形式在第二种形式上更向现代股份制公司迈进了一步,即曾经进行过股份分割或是增量扩股过程的股份制公司。其特点有三个:一是在公司股东结构中存在着小股东,可以是本村人也可以不是本村人;二是公司在董事会中一般设有独立董事,代表中小股东的利益,监督公司的资产运营、规范运作和红利分配;三是利益分配在集体式股东与小股东之间进行区分,小股东依据其所有股票直接获得体现其生存和社会保障权利的收益,集体式股东获得的红利主要用于村庄公共管理和公共产品提供。这三种集体经济组织形式依据市场开放程度和地域差异呈现出一种阶梯式分布的格局:第三种形式主要集中于南部和东部沿海经济发达地区,第二种形式主要集中于中部城市边缘地带,而第一种形式则相应地推延到中西部刚刚开始城市化的城郊村庄。
虽然集体经济组织形式在不同的地区表现出不同的现代化程度,但都有一个共同的特点,那就是,其形成的根源和演进的路径都是集体土地所有制,也就是我们常言的集体土地产权制度。我们知道,我国的集体土地产权制度不仅仅是法律意义上的,更是政治和社会结构意义上的。集体土地作为一项财产,其不仅承担了经营和保值增值的经济功能,还承担了社会保障功能。
虽然城中村的经济组织有不同的表现形式,但其财产权利结构都沿袭同一的结构性制度规定。城中村经过几十年的变迁,虽然已经失去了地域强制性意义上的社区属性,但政治结构、社会结构和法律制度规定仍然使得这一财产权利结构得以延续下来。现在进行城中村改造,按地域重新划分管理性社区,就是使地域上的分离成为一种事实;并且,由于现在城中村改造后的社区居民委员会设置不再仅仅源于原来的农村地域划分,而是一般遵循“规划先行”和“便于管理”的原则,这会导致农民集体的分散,并通过一种全新的城市化管理体制将农民个体与其原先归属的农民集体割裂开来。
与其相伴随的是两个彼此相依的分裂过程:一是村民个体与农民集体的分裂过程。农民个体就不再天然归属于农民集体,农民集体也就不再呈现出变动性的特征,而是必须固定下来,即在城中村改造过程中必须对村民“一刀切”,实行“生不增、死不减、进不增、出不减”。以现存的村民数为财产分割意义上的农民集体,其目的是固化村民并实现公司股份的固化。二是农民集体资产的分割过程。由于村民个体与农民集体的天然归属关系被割裂开来,就必须重新确定原子式村民个体在村庄集体资产中的份额。这就是乡村企业股份制改造中的资产量化和个人化分配过程。它使村民都成了村集体经济的股东,过去看得见但摸不着的集体资产这回可实实在在地落到了村民的手中。在这一过程中,农民个体与原属农民集体财产的关系发生了显着的变化。在集体产权结构下,虽然农民自身是农民集体中的原子式个体,然而由于集体财产权利的不可分割性和不可转让性,每个农民个体还是无法说出他拥有多少资产,他可以对多少份额的资产进行个人经济理性上的处置。经过资产量化和股份化分配过程,每个劳动者不仅能够明白说出他拥有多少资产的份额——股票,而且还知道他所拥有的股票在整个资产中占多少比例;并且,如果他觉得资产经营效益不理想的话,他还可以在市场上抛出他所拥有的公司股票,公司改造后的经营和管理者不得干涉。这就是村民作为市场经济人的“用脚投票”的权利。
当然,股票作为公司资产出资者的原始凭证,只能交易而不能够抽回投资,且规模经济效应也不容许公司的整体性资产被分割。如是,能够将如此多的股东和如此细小的股份统筹起来的组织就是现代经济和法律意义上的股份制公司了。虽然城中村在改造前的集体经济组织有三种形式,但是在城中村改造过程中,另外两种形式没有生命力,只能被一种更符合社会发展和市场需要的形式所替代,这就是股份合作制公司。与城中村改造前的股份制公司不同的是,它有一个资产量化和再分配的过程,除保留必要的公共管理和基础建设、维持公众福利的股票外(主要用于为未就业的原村民办理社会保险和其他集体福利事业),它将集体资产量化的大部分股票都分配给村民,作为其基本生存和生活的保障。这时,公司的产权才真正明晰化了,公司股本结构也发生了变化,劳动群众参与公司的投票和监督就不仅是象征意义上的,更是与其自身的利益紧密相关。
不过,仍然有三个问题值得我们进一步去关注:第一,经历了股份制改造之后,是否仍然还有集体经济存在?如果没有集体经济或资金注入的话,过渡阶段的公共管理和公共服务如何进行?如何进行村庄改造的后续问题特别是旧村湾改造问题?在实际改造和管理过程中,不论是上级政府、村级组织还是普通村民,都对新时期集体经济时代的好处记忆犹新。在改造后,他们念念不忘的一件事情就是,股份制公司是否还能代表他们整体的利益?集体经济是否还继续存在?如果说,股改之前的股份制公司仍然能够代表股民集体利益的话,那么,股份制改造后的公司就是纯粹的企业,它不可能代表股份集体的利益,股民的利益只能以个体的形式表现出现。正因如此,在资产量化和再分配过程中,保留必要的公共管理和基础建设、维持公众福利的股票就显得尤其重要。这也为下一步的社区管理、旧村湾改造、过渡管理等提供了先决条件。第二,股份制改造带来了集体资产流失的危险。按规定,股权转让和交易应有两个以上有资质的中介机构进行评估。而对村庄改造而言,股权转让一般不会经过专业机构的评估,溢价幅度是双方谈判的结果。如是,改造的资产究竟价值几何?是否得到了真正体现?是否需要引入专业性的评估机构?如果引入专业性的评估机构,评估过程透明公开的话,是否又会打消外来公司或企业的积极性和主动性?也就是说,在城中村经济改造过程中,仍然存在着一个公平与效益的问题,最终的结果就是要在这两者之间寻找一个均衡点,既能够让改造过程有序顺利进行,同时又能够起到发展经济和促进社会进步的双重作用。这是一个两难的选择问题,仍然值得政府和研究机构对此探讨出一条可行之路。第三,股份制改造也给社会治理带来了不稳定因素。这主要表现在三个方面:一是在股份制改造过程中,出于稳定因素的考虑,原来的公司管理层特别是董事会一般都是由原村干部担任或是由上级政府指定。经历了一定时期之后,董事会届满,将重新举行选举。如果新董事会组成人员变化太大,原来的改制方案、成果可能被推倒重来,出现新的不稳定因素。二是未改造之前的村庄公司行使着村民委员会、社区和经济组织的三重管理职责,在股份制改造后一般都下降为职能部门,不再承担对老百姓的责任,原有各级组织也因集体经济不存在而缺少抓手,削弱了基层组织和基层政权,而这些职责的履行则依赖于改造后的公司能否按协议和良心办事,影响到人心稳定和社会安定。三是股份制改造过程同时也是一个集体资产分解为个体资产的过程,在这一过程中,享受权利的村民迅速致富,其他邻近的村庄纷纷打算仿效,逼迫村委、街道办等表态,态势十分不稳定,可能会影响人心稳定和社会安定。此外,有些村庄改造后迅速兑现股权,原股民迅速转向市场,在就业、投资等方面缺乏经验,很可能产生新的社会矛盾。这些问题都需要上级政府在城中村综合改造之前进行细致的规划和预测,尽可能地把预防和疏通工作做在前面。
三、村庄土地:从集体所有到国家所有
从城中村地域的土地归属和性质来看,可以划分为两类:一类是办理了国有土地使用证的土地,一类是尚未办理国有土地使用证仍归集体所有的土地。办理了国有土地使用证的土地在城中村的改造中不 存在着土地性质上的变更,因而,城中村改造过程中的土地性质的变更主要是指归城中村集体所有但尚未办理国有土地使用证的土地。这又可分为三类:第一类是宅基地,即村民居住地;第二类是进入社会化大生产和流通领域但尚未办理国有土地使用证的土地,即主要用于第二、三产业的用地;第三类是村庄公共用地,如学校、道路和公共基础设施等占用的集体土地。毫无疑问,这三种类型的集体土地在城中村改造的过程中都会转变其所属性质,归国家所有。然而,这三种类型的集体土地不会“一刀切”地转归国家所有。这里的关键问题是,在城中村的改造过程中,这三种类型的集体所有的土地如何转变其性质。迄今为止,集体土地转变其归属和性质的合法途径只有一条,即集体土地经过土地征用转变为国家所有。我国的土地征用制度是在20世纪50年代为了适应大规模的国家建设需要而建立起来的,它显然不适用于城中村改造过程中土地性质的改变,但城中村改造的步伐不会因此而停止。现在的问题是,在没有法律制度规定的前提下,如何对城中村的土地进行改造?
在城中村集体土地改造的过程中,广东省广州市无疑走在了全国的前列。他们对城中村集体所有土地实施的改造政策是,在农民建制转为城市居民后,村集体所有的土地按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定一次性转为国有土地,其合法土地使用权人和用地功能性质不改变,对转制后的土地使用权人核发国有土地使用证。按其规定来理解城中村土地改造的过程:(1)宅基地由政府核实合法使用权人后,直接发给国有土地使用证给个人。(2)进入社会化大生产和流通领域但尚未办理国有土地使用证的土地按历史用地办理建设用地手续和土地登记手续,由政府核实合法使用权人后,直接发给国有土地使用证给改造后的股份制合作组织。如该土地进入市场或改变用途,发生扩、加、改建,则按规定补交国有土地使用权出让金及有关税费。(3)村庄公共用地一分为二。其中,原由村委会管理的学校转由区教育主管部门管理,教育用地及校舍和教学设施设备,依照有关规定,不得挪作他用;公共道路、基础设施等管理纳入市政统一管理范围,其规划编制、实施管理的各项标准和控制指标按城市规划标准执行。村庄已经开发和投资的公共用地如办公设施等所占原集体用地转归国家所有,由政府核实合法使用权人后,直接发给国有土地使用证给改造后的股份合作制组织。
从已有的情况来看,土地性质变更是城中村改造中的最基础内容,并且也是城中村改造能够完成的关键。但是,它是建立在国家主动放弃土地权利的基础上。并且,在这一改造过程中,它也蕴含着集体资产或国有资产流失的危险。对应着以上三种性质的土地,主要表现在三个方面:一是村民宅基地作为改制的零资产,其价值并不为零,在改造过程中将会变成有价资产,其增值只有改造建设完后才能体现出来。问题是,由于绝大多数股民已经不拥有股份,他们只能得到拆迁还建或货币补偿的利益,整理出来的土地增值他们无法再享有,也无法主张他们的利益,他们还能享受将来溢价部分的价值吗?二是没有办完国有建设用地手续的经营性集体用地,以后其利益代表方是谁?土地补偿费、劳动力安置费付给谁?三是非经营性资产中的公用设施用地,是直接划拨到相应的职能机构,还是要通过政府征用土地程序?如果是后者的话,其征地费用由谁来承担?如果增值,其增值部分应该由谁享有?并且,谁享有分配的权利?享受多少?等等。另外,进入评估程序的土地资产价值与集体资产一样,一般不会经过专业机构的评估,其最终定价仍然是双方谈判的结果。这公平或是合理或是科学吗?
由此延伸出来的一个问题是,村民是否享有土地增值带来的收益?从《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《民法通则》的内容及内在逻辑来看,无论是农民集体还是农民个体都不享有土地使用性质变更初始时的增值部分,而这一部分通过征地费用等形式转移到了代表国家利益的政府身上。从改造过程援用的法律法规来看,资产量化和分配到个人整个过程虽然合乎法律程序,但从财产来源的角度看,这仅是过程的合法性,并没有从来源上确定农民个体享有分配集体资产特别是土地资产的权利。如是,在城中村改造过程中,那些尚未办理国有土地使用证的土地和宅基地在城市开发和土地资本运作过程中增值的部分,究竟由谁来享受就成为一个不得不关注的问题。从实际改造情况来看,农民个体已经无权享受,他们已经被排除在可能的增值收益之外,而土地增值部分就极有可能由代表国家利益的政府和未来的房地产开发商共享了。在此,我们担心的是,如果地产开发和预期的收益极其丰厚的话,就可能形成政府与开发商之间的共谋,这将会对私人财产权利造成潜在的威胁。
四、劳动群众:从农民、村民到股民和市民
在城中村改造的过程中,农民群众的身份必然要发生两次根本性的变化:
其一,村民向股民转变。由于村民职业的转变,伴随着城中村集体经济组织的股份合作制改造,村民必然成为享有股份并参与公司决策的股东。由于村庄的城市化进程,村庄经济结构由主要从事第一产业转变为一般都从事第二、三产业,村民也一般都在村属公司和企业中任职,成为村庄企业的主人,参与村庄企业公司的生产,并直接从村属公司那里获得经济收益作为其生存和发展的主要经济来源。城中村改造后,村属意义上的企业或公司实体由于地域的分割和原农民集体的解体,必然分化为由单个村民作为公司股东直接参与公司决策的股份合作制企业。村民作为农民集体的政治身份失去了村庄意义,异化为市场经济大潮中的经济人。作为公司的天然投资者,村民的称谓是股民。由于村庄意义上的农民集体的解体,作为股民的村民的社会行为仅仅与其个人密切相关,它不再是公司的原子式个体,不必再受集体公共利益和结构性委托的约束。
其二,农民向市民转变。由于户籍制度的改革,村民由农业性质户口转变为城市居民户口。户籍制度不仅是一个农民居住地域的证明,更是其社会身份的证明。只要农村户口的群众,不论其走到哪里都脱不了农民身份的痕迹。在城乡二元社会结构下,农民因其农业户口不仅常常自我感觉低人一等,更主要的是,国家提供给城市市民诸多福利待遇和优惠政策无法惠及他们。即使他们“洗脚上岸”并在城市有一份令人羡慕的工作或收入,但他们的身份依然是农民,他们是“农民工”或者是“高级打工者”。他们不仅享受不到国家给予城市居民的公共福利和优惠政策,也不能够参与本社区的公共事务和公益活动。他们仍然是城市生活的边缘人。城中村的改造彻底改变这了一切,它不仅使原属农民的劳动群众正式成为城市的居民,与城里人一同选举自己的当家人和管理者,他们成为社区自治的主人;而且,村民的思想观念不断更新,逐渐由过去的小农经济思想向市场经济意识转变,村民的行为方式也开始由过去的封闭式、家庭式、地缘式向开放式、多样化、现代性(法制化和制度化)等方向转变。并且,随着居民的城市化和城市文明社区的现代化建设,城中村在物质形态、社会形态、经济形态和人的城市化等方面都将得到提升。城中村的农民群众也开始迈上现代文明和生活的道路。
然而,问题仍然存在。在农民向股民转变的过程中,股份制改造虽然打破了平均主义,但并没有 打破大锅饭思想。原村民成为股东,但思想观念没有发生根本改变;对自己手上的股权并不珍惜,只关心每年分红多少,而不关心公司的长远发展;没有工作岗位的股民对于有工作岗位的股民意见很大;对于公司管理层来说,压力也很大,因为在股民头脑中,手中的股份价值只能升不能降,否则就会来闹事。这些问题制约着脱胎于乡村企业的股份制公司的现代性转型,还阻碍着股份制公司的资本运作和投资发展、经营层次和管理体制等。
五、四大改造的协调问题:政府主动和主导
城中村改造是一个综合性的改革过程,以上四个转变均是其中的一个方面。当然,这四个方面相互之间也不是绝然分离的,而是相互依存、相互制约的,任何一个方面的滞后或是不配套都将直接影响着城中村综合改造的进程或成败。这就要求我们在进行城中村改造的时候,应该在统筹兼顾、规划先行原则的前提下,进行综合性的、整体性的改革规划,搞好管理体制、经济和社会等方面改革方案和进程之间的协调工作。
在实际的改造过程中,也出现了诸多问题,如上文提到的各种问题。应该说,这些问题的产生都有其根源,但是,现在已经不是追究原因的时候,而是到了解决具体实际问题的时候。这就要求我们,要从现实社会中找到解决这些问题的办法或思路,或是寻找到一种可选择的行为动力,运用实际力量来解决这些问题。综观这些问题的产生及发展,虽然有这样的表现或那样的态势,但任何问题的解决最终都依赖于政府的力量和干预。这就给政府留下了很大的行为空间。这也是本文所要突出的主题。
我们的观点是,在城中村改造过程中,各级政府应该把改造的主动权时刻抓在手里。这是因为,从现在城中村改造的进程来看,改造过程一般说来是分步推进,有序进行,但它存在着两个难以克服的障碍:
一是把改造进程特别是经济改造的主动权交给了村民集体。这是由村民自治的特性决定的。从现行的法律法规来看,赋予村民集体和村委会过多的自主决策权,他们不仅可以参与决定改造方案的制定、实施,还要参与到具体的改造过程之中。特别是经济改造方案中,他们享有独立自主的决策权。在这一点上,他们自行其是的结果往往是,将集体资产一分了之。虽然城中村改造的任务或目标可以完成,但留下的绝对是一个千疮百孔的烂摊子,留给城市规划和社区管理的绝对是一个一穷二白的沼泽地。如是,已经制定好的社区重建和城市规划也就失去了经济基础,不得不退回到原始的出发点,不得不重新进行社区规划和城市建设。这就要求我们在进行城中村改造时,既要深刻认识不同城中村的特点和问题,针对不同地区、不同类型城中村的具体情况,制定不同的改造目标和改造策略,分别采取全面改造或综合整治等不同的改造方式,但是在任何时候,政府都不应该把城中村改造的规划权和管理权放之任之,而是应该牢牢地抓在手里,以政府主导的改造方案或规划为指导,对城中村进行改造。在这一方面,广东省深圳特区的旧城改造工作做得非常好,而湖北省武汉市的改造进程则遭遇到了险滩,主要原因就在于区级政府失去了改造方案制定和规划的主动权,到问题出现采取补救措施时已经悔之晚矣。
一、指导思想
以“*”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻市九次党代会精神，坚持以人为本和统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。集约、节约、合理利用土地，优化城市空间布局，提高城市品位，加快城镇化进程，构建和谐社会，促进全市经济发展和社会进步，实现*复兴。
二、改造范围和工作目标
改造范围是指市区城市建成区以内，村庄配套设施落后，村民生活、生产环境较差的村庄。
20*年，为城中村改造的试点年。金明区要启动对2－3个村庄进行改造试点，其他区（含开发区）至少启动对一个村庄进行改造试点。20*年起，每年每区至少实施3个城中村的改造任务。力争到2010年，把改造范围内的城中村按规划改造完毕。
三、组织领导和实施主体
（一）市政府统一领导。市政府成立城中村改造领导小组，负责城中村改造的政策制定、方案批准。领导小组下设办公室，负责领导小组的日常工作。
（二）区政府组织实施。各区政府（含开发区）是城中村改造的第一责任单位，负责城中村改造的方案制定、组织、协调和督导。
区政府要成立以主要负责人为组长的城中村改造领导小组，设置专门机构，抽调专职人员具体组织实施城中村改造工作。
（三）乡、办事处和村集体经济组织具体落实。各乡、办事处和村集体经济组织要积极落实市、区政府的城中村改造政策和工作要求，采取市场化运作方式，具体组织落实各项工作任务。
（四）市直相关部门积极配合和指导城中村改造工作。为了加快“城中村”改造的步伐，市直各有关部门应各负其责，为城中村改造做好保障工作。市规划建设部门负责城中村改造项目的选址、规划编制和规划审批，制定城中村改造的年度计划，并抓好建筑市场和安全的监督管理；国土资源部门负责市区土地市场调控管理，并依法办理相关土地手续，监督改造拆迁政策的落实，新建房屋产权证书发放以及新建小区物业管理的监督管理；发改委应做好改造项目的立项、价格审核等工作；民政部门要主动参与城中村的“撤村建居”工作，按照年度计划将条件成熟的城中村改制成为城市居民社区；劳动保障部门负责搞好职业培训、就业和社会保障体系建设工作；公安部门负责配套搞好户籍清查及改革工作，协助处理好房屋拆迁安置中的矛盾纠纷；人防、消防等部门负责按各自职能搞好城中村改造中建设项目的审批工作；监察部门负责对城中村改造工作的监督检查；有关新闻媒体单位负责宣传报道，营造良好的舆论氛围。
四、城中村方案审批
城中村改造方案要符合城市总体规划、城市近期建设规划、土地利用总体规划和市政府的城中村改造工作的要求，主要包括以下内容：村庄基本情况、拆迁安置方案、各类用地指标、可行性分析等内容，并按下列程序审批：
（一）区政府组织乡村编制城中村改造方案；
（二）针对方案的主要内容区政府负责与规划、土地等市直相关部门衔接；
（三）通过衔接调整后的方案，需经村民代表大会通过；
（四）依据村民代表大会及相关部门意见，区政府拿出意见，上报市城中村领导小组；
（五）市城中村改造领导小组审批城中村改造方案。同意改造的，由市政府对社会进行公告；
（六）各区政府组织协调各乡、办事处和村集体经济组织按照建设项目审批流程全面开展规划编制和审批、房屋拆迁安置、土地供应、建设施工等各项工作。
五、具体政策
（一）规划政策
1．市城中村改造领导小组办公室会同各区政府，依据*市城市总体规划和土地利用总体规划，编制全市城中村改造规划，并报经市人民政府批准后，作为指导全市城中村改造工作的依据。
2．各区应根据全市城中村改造规划，按照因村制宜、合理布局的原则，编制城中村改造控制性详细规划，报市城市规划行政主管部门批准后实施。控制性详细规划内容必须包含拆迁村民的安置用地、集体经济组织的村民生活保障用地及补偿村民安置的经营性用地等内容。拆迁村民的安置用地原则上不得超过现有村庄占地面积的50％，生活保障用地不得超过村民安置用地。个别特殊的村庄，可根据村庄实际情况，由市领导小组研究具体意见，妥善解决。
3．城中村改造修建性详细规划编制应当充分听取村民意见。可按以下原则进行编制：
（1）修建性详细规划编制可以根据每个行政村的规模，原则上以一个或多个行政村为单位，组成城市居住社区。因特殊情况无法进入行政村一并改造的自然村可独立建设居住组团。
（2）各改造村的规划编制坚持因村制宜的原则进行，各改造村的规划应本着起点高、标准严、设计新、配套齐、环境美的规划思路，可采取摒弃旧村、异地建设新社区的方法进行建设。
（3）城中村改造居住区的规划设计应以多层为主，提倡建设中高层住宅。
（二）土地政策
1．城中村改造应本着节约集约用地的原则，符合土地利用总体规划。对经审批列入改造的城中村，由市政府公告，宣布村庄居民全部转为非农业人口，集体土地一次性转为国有土地，按照国有土地进行管理，并依法确认国有土地使用权，换发国有土地使用权证。
2．纳入城中村改造的村庄，在确定拆迁村民的安置用地、集体经济组织的村民生活保障用地及补偿村民安置的经营性用地后，剩余的用地由市政府依法征收，纳入土地储备。
3．集体经济组织的村民生活保障用地原则上不允许买卖，补偿村民安置的经营性用地可通过土地招拍挂进行出让。
4．在规划界定的城中村改造范围内，用于城市主次干道以及城市公共绿化用地、公建设施用地，采取划拨方式供应。
（三）建设政策
1．列入城中村改造范围的村庄，自本意见实施之日起，停止一切与实施城中村改造无关的建设活动。
对违反规定进行建设的，城市规划建设部门和城中村所在区政府、乡政府（办事处）、村（居）民委员会应当予以制止，并由各区城市建设部门按违法建设工程查处。
2．城中村改造以市场化运作方式为主，可与投资商联合改造或通过招标选定投资商独资改造。在改造中原则上首先建设拆迁村民的安置用房。特殊情况的村庄，根据村庄的实际情况，经市领导小组同意后，可实行先拆迁后建设安置用房。
3．城中村改造中的城市道路、绿化、排污、环卫等市政基础设施纳入城中村改造项目统一实施。
（四）房屋政策
城中村改造项目中的住宅、经营用房，房屋管理部门应依法进行产权产籍登记、发证。
（五）拆迁安置政策
城中村改造中的房屋拆迁可参照城市房屋拆迁政策执行，或者根据村庄的具体情况，另行制定拆迁安置政策。单独制定的拆迁安置政策，需经村民代表大会通过后，由市城中村改造领导小组审定后实施。
城中村改造范围内持有国有土地使用权证的房屋拆迁，按照城市房屋拆迁政策执行。
（六）优惠政策
1．城中村改造中的土地收益扣除土地招拍挂的工作费用后全额拨付各区政府（含开发区），专项用于城中村改造中的村民安置和市政基础设施建设工作，特殊情况可以一事一议。
2．城中村改造项目的各项收费，除国家法律、法规明确规定必须收取的以外，其他行政性收费和全额供给事业单位收费免缴，其中包括：土地登记办证费（含商品房用地预分割费）、定额测定费、城市基础设施配套费、占道费、破路费、绿化费；自收自支事业单位收费减半收取，其中包括：质量监督费、拆迁管理费；
人防工程易地建设费，人防工程坚持以建为主，收费为辅，如确实不能在原地建设人防工程的，新建面积与原拆除面积相等部分，予以免收，超出原拆除面积部分，按国家规定办理；
经营性收费按市价格主管部门核定标准的最低限收取，其中包括：房屋安全鉴定费、土地办证测量费、产权办理测量费、施工放线费、施工图设计费、施工图审查费、工程造价咨询服务费、综合咨询服务费、成本监控审核费、文物勘探费、委托拆迁劳务费、竣工图测量费、竣工电气消防检测费、地质勘探费、招标服务费、工程交易服务费、土壤氡气检测费、室内空气检测费、桩基检测费、工程监理费、档案技术服务费、商品房交易手续费、面积界定费、电力托管费、环评费、评估费、规划设计费、前期工程咨询费。
上述收费项目以外，一般不得再向城中村改造项目收取费用。因特殊情况确有必要收取的，应经市价格主管部门审核后，报市政府批准。
六、保障措施
（一）区政府（含开发区）要根据市政府提出的总体目标，结合本区实际，制定城中村改造年度计划，制定具体实施方案和保障措施，及时协调、解决城中村改造中遇到的各种问题和困难，落实目标责任，确保全市城中村改造任务圆满完成。
（二）已列入改造范围的城中村，依据《居民委员会组织法》组建居民委员会，并按城市管理体制进行管理。
（三）列入城中村改造范围内的村庄应抓紧组建集体经济组织，明确法人代表及产权关系，逐步向规范化的有限公司过渡。在村集体经济组织的改制过程中，对村民要坚持公开、民主、自愿的原则，相关部门要制定相关政策措施，确保改制工作顺利开展。
（四）村集体经济组织改制时，必须首先提取部分资产专门作为村民养老、医疗等社会保险费用；在城中村改造过程中的征地费用、返还的土地收益和村民生活保障用地的收益应首先用于村民的养老、医疗等社会保险。有关部门要根据有关法律、法规和政策制定具体的资金使用和监管办法。
（五）市城中村改造领导小组办公室要会同各区按照规划、土地政策确定城中村改造的范围。按规划要求需要城中村改造实施单位承建的道路和其它市政设施，必须按照规划要求进行设计，城中村改造分步实施的住宅项目、配套项目和应由城中村改造实施单位承建的相关道路、给排水、硬化、绿化、路灯等应同步建设，同时验收，同时交付使用。否则，不予办理改造范围内新的项目开工和竣工项目的产权产籍登记发证手续。项目竣工后由各区政府组织有关部门进行验收。
（六）各城中村改造项目要严格按照市城中村领导小组审批过的方案实施，严格遵守城市规划和土地政策，不得私自调整规划，违反规定和程序的，市领导小组责成有关部门查处。
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