关键词：私益捐赠；信义义务；立法
中图分类号：D922.182 文献标识码：A 文章编号：1006－5024(2012)01－0158－04
1999年颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》第2条规定了“自然人、法人或者其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产，用于公益事业”，而并未将“捐赠人委托非公益性的特定机构或直接向受助人捐赠”(以下简称为“私益捐赠”)纳入调整范围。这种只重视团体捐赠而忽略个体捐赠，鼓励公益捐赠而漠视私益捐赠的立法与政策偏向，使那些仍然停留在传统的通过直接的资助、赞助、救助和爱心动员等熟人社会的私益慈善，无法以立法、税收和现代慈善机构的运作来达到慈善目的。2011年备受公众质疑的陈光标“暴力慈善”事件正是凸显出当前私益捐赠在公信力等方面所面临的问题。为此，规范私益捐赠便成为本文写作之目的。
一、慈善私益捐赠行为：一个合法性的界定
西方管理学大师彼・德鲁克(P.Drucker)于《后资本主义社会》一书中提及：将来，社会有两种需求一定会不断成长，一种是传统上被视为“慈善救助的活动”，另一种是“小区改善”与“人的提升”的服务活动。所谓慈善，《辞海》将之定义为“心地仁慈善良”。而根据《现代汉语大词典》的解释，“捐”的本意是“放弃，舍弃”；赠是“赠送”，“捐”、“赠”结合起来即为“捐赠”，是指放弃自己的财产而将其无偿赠送给他人。在内涵上，捐赠与赠与、赞助和资助等也有密切的关系，广义的赞助实际上包含了捐赠、赠与、资助和赞助四层含义。在传统民法上，“捐赠”又称捐助，是指以设立财团法人为目的而筹集资金的手段。关于捐赠行为的性质，《德国民法典》第81条、《俄罗斯联邦民法典》第582条和《埃塞俄比亚民法典》第2463条还明确将其定性为赠与行为。在我国，因《合同法》第185条对“赠与”和《公益捐赠法》第12条对“公益捐赠”的不同规定，捐赠是单方还是双方法律行为，是赠与行为还是独立行为，理论界仍然存在激烈的争论。至于捐赠的类型，可根据受捐人和受益人的主体地位和相互关系进行不同的分类。例如，根据受益人是否明确，可分为设立捐赠和社会捐赠。若捐赠时受益人不存在，则为设立捐赠，如设立慈善基金会；若捐赠时受益人已经存在，则为社会捐赠。在社会捐赠中，按照慈善捐赠流向可分成三类，即向慈善筹款机构的捐款、向慈善执行机构的捐赠、向受助人的直接捐赠；在向受助人的直接捐赠中，再根据受赠人和受益人之间的关系将其进一步分为公益捐赠和私益捐赠。若两者分离，且受赠人为依法成立的专业性公益性慈善机构，则为公益捐赠；若两者统一，即捐赠人直接与受益人建立捐赠关系，则为私益捐赠。概言之，私益捐赠是指由自然人、法人或民间非官方机构自发地组织或直接向受益人无偿提供法律规定或许可的有关财物、行为或精神方面的帮助。至于私益捐赠的性质，鲜有人探讨。实际上，私益捐赠的模式有直接、间接两种，相应的慈善受助方有两个：慈善受赠人和慈善受益人，二者的关系因不同的捐赠模式而呈现出两种样态：统一型和分离型。在“统一型”中，捐赠方与受助方常常直接联系，受助方被动接受，受助方即为受益人，这种模式通常被称为“私益个人直捐”，类似于赠与、资助或赞助；在“分离型”中，捐助人常常经由特定募捐组织帮助而实施捐赠，受捐人主动请求，以公开形式通过号召、网络或新闻媒介等方式直接向不特定人发出捐赠倡议，受助人与受益人并非为同一个“人”，这种模式通常被称为“私益劝募捐赠”，这种模式类似于公益捐赠。至此，捐赠行为可以分为(见下图)：
二、慈善私益捐赠主体：制度困境
私益捐赠参与人通常包括组织方、捐赠方和受助方，在当前慈善环境下其权利的行使和义务的履行等方面均面临一些法律上的困境。
(一)慈善组织方的公信力与合法性危机
私益捐赠中慈善组织方通常包括民间慈善组织(或机构)或劝募志愿者，具体包括纯粹自发型、组织型、自发与组织结合型的农村社区接受捐赠委托的机构，城市街道、超市、商场的小额捐赠箱的设立者和网络、媒体、街道等发起募捐的志愿者(或组织者)。对于他们而言，其法律困境表现在两个方面：一是公信力。因慈善组织方对社会捐赠款项只有临时看护权而无所有权和自主使用权，且其缺少有效的财务管理、信息披露、评估机制和公益代言人制度，一旦捐款被挪用、滥用或随意处分，便极易导致社会大众和捐赠人对其的不信任感。二是合法性。根据我国《公益捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《民政部关于救灾募捐义演等有关问题的通知》等相关规定，我国民间组织实行的是严格的“双重管理”制度，即要求有政府机关或者党政部门作为业务主管之外，还必须在民政部门登记。而上述慈善组织者既不是传统的民政部门，也不是经过民政部门登记的“慈善基金会”，即使获得政府批文，其在负责慈善项目的策划、组织和实施等活动时，尽管具有社会合理性，但并不当然具有合法性。而单就志愿者而言，我国目前还没有《志愿者服务法》，现有我国的《公益事业捐赠法》也没有将志愿者纳入调整范围。实践中，志愿者通常被称为“义工”，根据其服务的对象，可将其分为公益性的义工行为和非公益性的义工行为。尽管不少地方颁布了《志愿者服务条例》，但是也没有将非公益性质的义工行为纳入调整范围。直到今天，“义工”、“志愿者”仍然是一个模糊的法律概念，导致志愿者与其组织之间的关系不能确定。
(二)慈善捐赠方的权利保障不完善
慈善捐赠方(捐赠人)通常包括自然人、法人和非法人组织。无论其是基于利他、道德或声誉等何种目的而实施慈善行为，其知情权、声誉权和财产权等权利均应该得到法律保障。然而，由于目前慈善立法上的滞后，私益捐赠者权益保障立法并不完善。首先，在知情权方面，慈善组织与慈善项目运作中的申报登记和信息披露制度不完善，直接损害捐赠人的知情权。其次，在声誉权方面，由于传统慈善思想上的误区，立法往往回避私人捐赠的功利性而没有将声誉捐赠制度法律化。反观欧美地区一些国家立法建立起了捐赠声誉制度，如可根据捐赠的数额授予捐赠人荣誉捐助者(或志愿者)、年度捐助者(或志愿者)等头衔，给予捐赠者相应的社会回报。最后，在财产权方面，目前涉及国家激励与补偿的捐赠税收减免制度和剩余财产权归属上法律规定的不完善，主要体现在捐赠财产的使用与归属
两个方面：一是对一定期限内不动产的使用权或所有权，是视为物的捐赠还是捐款，往往影响当事人能否获得相应的税收抵扣与减免，必要费用的优惠和物质、技术、货币的帮助等国家补助。如《匈牙利公益组织法》规定，对公益组织、公益组织的捐赠人以及公益服务的受益人可以享受关税、地方税、法人税、政府收费等方面的优惠。在美国，更是无论个人或商业集团都会向慈善组织捐赠，其得到的税收优惠都取决于慈善捐赠品的税收类别和捐赠财产的性质。而在我国，只有公益捐赠，且只有捐钱而非捐物才享有税收优惠，私益捐赠的税收激励制度缺位，原因在于，大多数国家的政府均把“公共提供”放在首要位置，而把“私人捐赠”放在了市场分配、政府分配之后的第三次分配上。二是若捐赠目的未达到或捐赠目的已实现后，则关系到捐赠剩余财产权的归属，日前还十分困扰理论与司法实务。对此，慈善事业较发达的英国、美国等国家所采取的“近似原则”，值得我国司法实务借鉴和思考。但是“近似原则”的适用应以珍重捐赠者的意思自治，且应该以捐赠者不想或者客观无法取回剩余款项为前提。
(三)慈善受助方诚信义务缺位
私益捐赠成本高、风险大，因为对受捐人的经济状况进行调查、对受捐人接受捐赠以后的行为监督，都很难单凭个人为之。近年来接连发生类似“刘安童事件”等“助错人”、“骗捐”或“受助不感恩”现象，引发了学术界关于要不要规定“对陌生人的伦理”大讨论，对“慈善要感恩”，还是“慈善需要沉默”，至今仍有很大争议。我们认为，尽管不必“慈善要感恩”，但是“高尚的目的，更需要通过诚实的路径抵达”。因此，仍然有必要对慈善受助方的诚信进行规范。只是这里的诚信在价值层面上，至少具有三重不同的境界，即作为手段的诚信、作为义务的诚信和作为德性或品质的诚信。在私益捐赠中，作为义务的诚信并不完全是我国传统慈善道德上的施舍与恩赐，而是建立在施助者与受助者法律与人格地位平等基础上的现代慈善法律义务，具体体现在两点：一是遵守《民法》诚实信用原则的一般条款，因为捐赠人与受捐人之间符合适用诚实信用原则的条件：存在信赖的基础，具有信赖的表现，并且这种信赖值得保护。对于捐赠人与受捐人来说，法律法规不能解决人们生活中的道德问题，但对私人捐助，“捐”与“受捐”，“诚信协议”均可以通过捐赠合同来约定和解释。如果发现受捐人违反基本的诚信原则，则应当确认受捐人欺诈，捐赠可以撤销。二是遵守《合同法》上的附随义务。我国《宪法》第45条明文规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”法律本来确定了一个标准，但是，目前很多受捐人多是通过媒体报道、所在单位或基层组织推荐或网络推手炒作等引起社会关注后而成为受捐对象，谁才是真正的慈善受助方，这就要求受助人有信息披露的真实性与透明性的附随义务。
三、慈善私益捐赠监管：立法与建议
私益捐赠的核心是既要加强对捐赠活动的外部激励和监督，降低私益捐赠的交易和税收成本，也要加强捐赠组织方和受赠方的内部治理，还要保护捐赠人、受益人(或受捐人)和志愿者的合法权益。因此，有必要加强立法，健全相应的慈善捐赠法律体系。
(一)立法模式的选择
慈善捐赠的立法大体上有三种模式：一是捐赠合同立法，如《埃塞俄比亚民法典》“赠与”一章第2463条、《俄罗斯联邦民法典》第582条和我国《合同法》第十一章“赠与合同”第118条将私益捐赠视为特殊的赠与。二是捐赠行为立法，如我国《公益捐赠法》、《亚美尼亚共和国慈善法》、《立陶宛慈善和赞助法》、《保加利亚社会资助法》和《印度国外捐助(规范)法》等。三是捐赠组织立法，如《俄罗斯慈善活动和慈善组织法》、《乌克兰慈善与慈善组织法》等。我们认为，慈善事业是个系统工程，慈善捐赠合同及慈善捐赠的主体、客体、行为、权利、义务、责任和监管等条款应该由宪法、民法典、合同法、慈善专门法律和有关国际条约的相应条款组成。建议：一方面应该在未来的民法典和宪法修正案中增加有关“慈善”的条款；另一方面应该建立“大慈善”思想，尽快出台综合性法律《慈善法》，将捐赠、赞助、资助、志愿者等利他行为统一纳入法律的调整范围，同时出台《非营利组织基本法》、《志愿服务法》等慈善单行法辅助《慈善法》的实施。
(二)具体内容
1.私益捐赠的界定
一是明确私益捐赠主体，特别是社区、商场、企业等设立小额捐献箱，以及连接捐赠人、受助人之间的慈善受托机构和志愿者的法律主体地位。建议采纳《乌克兰慈善与慈善组织法》的立法技术，“公民、外国人、年满18岁但尚未行使公民权利的人，均可以作为慈善组织的创立者，只要由政府注册或登记，慈善组织的具体组织形式和合法结构完全由发起人确定”。二是严格界定私益捐赠行为的性质。建议借鉴《日本特定非营利活动促进法》、《匈牙利公益组织法》等成功经验，以附录或列明的方式，将其定位为以促进多数不特定人的利益为目的的行为。三是强化私益慈善组织的非营利性和营利性限制，禁止其进行危险投资和妨碍公益性活动的行为。
2.完善私益捐赠参与人权利义务和责任承担体系
一是确保捐赠人的知情权，受赠人的隐私权，捐赠人、受赠人和志愿者的人身权和财产权。建议建立慈善项目评估程序制度、公益代言人制度、慈善声誉捐赠制度和国家补偿与奖励制度，加强对捐助者所做慈善帮助的评估，对慈善项目和慈善组织或长期从事慈善捐赠的个人根据捐赠的财物和对象分别进行税收、关税和必要费用的优惠，以及物质、技术、货币等国家补助及志愿者服务的损害责任保险，保护私益捐赠参与人的权利。
二是确立私益捐赠主体相互之间的信义义务。在私益捐赠中，捐赠人、受益人、受捐人和志愿者之间基于信任而产生信义关系，这种基于信义关系而产生的一方为另一方所担负的最高程度的诚实和忠实，并且代表另一方最佳利益的义务即为信义义务。建议确定慈善组织和慈善机构的信义义务条款，要求捐赠方、受赠方和受益方签订包括章程和其他视为必要内容在内的捐赠和受赠承诺书，强化私益捐赠活动的登记、信息披露、会计核算、会计报表和慈善规划制度，明确私益捐赠财产的用途、流程和剩余财产权归属。
三是规定私益捐赠参与者的法律责任。一方面建立私益捐赠组织责任预警机制，对慈善参与人的违法行为，由慈善组织审批或登记机关向其发出书面警告。另一方面建立捐赠人诈捐的事后处罚机制，要明确捐赠者虚报捐赠、故意欺诈或其他不正当方法逃漏税捐之行政、民事、刑事责任等多元处罚方式。此外，明确非公益义工行为侵权责任，建议将非公益义工界定为情谊行为，其志愿者服务过程中的侵权适用过错责任原则，即主观上有过错或重大过失。
3.强化私益捐赠之监管举措
近年来屡次出现挪用慈善资金、慈善资金使用不透明、使用效率低下等问题。为重树捐赠者的信心，有必要建立政府、公众和新闻舆论共同参与的慈善组织监督制度，对慈善资金的使用、慈善项目的运作进行严格监管。
[关键词]民间商会组织 和谐社会 合作主义 角色 功能
〔中图分类号〕C912.2；D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2007）06-0015-05
民间商会组织的迅速发展，是转型期我国社会经济结构和组织结构发生深刻变化的产物，也是新时期我们在构建和谐社会过程中需要高度关注的战略领域。我国正处于从传统社会向现代社会过渡的关键时期，利益关系和社会矛盾凸显，要有效地化解日益突出的社会矛盾、形成政府和民间社会构建和谐社会的合力，需要积极发挥民间商会组织这一重要社会角色的功能作用。
一、合作主义中的“和谐内核”
合作主义（Corporatism），有些地方又见译“法团主义”、“社团主义”或“统合主义”。目前，对合作主义进行定义的学者中，影响最大的是菲利普・施密特，他认为合作主义是一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型，其作用是将公民社会中的组织化利益整合到国家的决策结构中。“这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任（义务）的、数量限定的、非竞争性的，有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。这些团体由国家认可并被赋予在其同行中的垄断代表权，以此为交换，国家对其领导人选择、需求和支持的表达实行一定程度的控制。”[1]
首先，合作主义政治哲学理念中无不包含着朴素的“和谐精神”。从历史来看，合作主义思想渊源于欧洲天主教义、民族主义和社会有机论。欧洲天主教特别强调人的群体性，崇尚“爱你的邻居如同爱你自己”的博爱精神，主张实现社会正义，消除经济与社会发展中的危险因素和不确定性；社会各阶级或阶层应和睦相处；国家积极促进共同利益等等。民族主义则从另一视角为合作主义提供精神支撑。作为合作主义理论渊源之一的民族主义，它强调的是民族共同体个体成员利益对整体利益的贡献和服从。英国学者以赛亚・伯林认为：“民族主义具有四大特征：坚信民族要求之至高；民族所有成员的有机联系；我族价值之有价值就是因为它是我族；在诸多权威或忠诚的竞争者中，民族诉求是至高的。”[2] 因此，民族主义强调整体性和一致性，立足于和谐、秩序、统一，主张国家权威的主导性和控制力。而社会有机论涉及部分与整体、部分与部分之间关系的调适，具体来说，社会有机论强调社会构成的整体性、同一性、复合性、确定性、自我平衡性等特征。[3] 这些原则联系起来，便形成了合作主义的和谐内核：提倡和谐、一致的社会秩序。
其次，合作主义不仅是描述解释工具，更是一种新的制度安排的价值取向，其分析框架和价值取向同样包含着丰富的“和谐精神”。合作主义是针对多元主义而产生的一个概念。二者之间的分歧，主要在于处理国家与社会关系的问题上。多元主义强调个人权利的自由主义，它主张“社会中心”， 立足于社会自治，鼓励社会不同力量、不同组织通过平等竞争，相互制衡，然后把这种运作延续到与国家体制的交流中，使得每个个人都有通过参与不同组织获得影响公共政策的机会；强调国家与社会之间的明确边界并限制政府权力，建立“强社会，弱国家”的政治模式。如果说多元主义关注的是公民与议会的关系，那么，合作主义探讨的则是社会功能团体和国家的关系。合作主义主张整体性和一致性，立足于和谐、秩序、统一，强调国家与社会之间的模糊性关系，认为国家应该为各种利益表达提供公平的整合机制。虽然合作主义和多元主义相互对立，但从理论进化的角度看，合作主义是首先承认了多元主义社会条件下的现实因素，发掘出多元主义的理论困境，即在限制公共权威的同时，如何自行解决社会分殊权利的众多冲突，从而对多元主义的理想发起挑战的。具体的说，合作主义认为多元主义的模式容易造成社会组织之间的冲突和混乱，而且无序的利益表达机制容易造成不公平，主要表现为“一部分团体有反映利益的优先渠道，而其他团体没有”。[4] （P27） 于是提出社会组织应该“被吸纳到国家体制中，它们通过合法的、非竞争的、垄断性的渠道和国家保持联系，它们的代表性地位和联系渠道受到国家承认和保护”。[4]（P16） 其中的“垄断性”虽然由国家权力赋予，但这一垄断地位并非凭借政治权力袭得，而是国家与社会谈判的结果。换言之，合作主义的核心精神，即“提倡和谐、一致的社会秩序”力图解决多元主义的不公平问题，通过制度化的安排使社会中介组织的活动更具代表性、公平性，着重的是“国家”与“社会”实现体制上的融合，并非一方对另一方的控制或屈服。
二、中国政治转型与民间商会的兴起
处于政治转型期的中国，面临着国家与社会关系的变化和调整，面临着公共权力配置和运作中权力分化与整合问题。合作主义的分析框架和价值取向中存在的“和谐内核”（提倡和谐、一致的社会秩序）对于当代中国政治社会发展和治理模式的顺利转型不无启发性。总的来说，合作主义对于当代中国政治发展更有解释力。
首先，由于历史与传统的原因，中国的历史文化传统与合作主义的思想背景有诸多相似之处。中国传统文化是以一种以和谐为主导价值的文化，它尤其强调人类生命之和谐以及以人为中心的整个宇宙的和谐。中国历史上的主流文化――儒家文化强调解决人与人之间、人与社会之间矛盾和冲突的关键就在于，个人必须尽到自己的义务，在必要时为了他人、集体、国家或社会的利益甚至还必须做出一定的牺牲。这些思想与合作主义所倡导的整体性和一致性，立足于和谐、秩序、统一的指导精神具有诸多契合之处。
其次，中国几千年的政治传统与现实确立了政府（国家）的主导地位，行政权力支配社会是根深蒂固的社会存在。在中国长期的专制政体下，只有依附于国家的臣民，而没有强调个人权利和自主性的公民；长期的小农经济使社会成员处于分散状态，缺乏建立在个人权利基础上相互同意的“自生自发秩序和机制”。当前中国实际变迁的现实是国家与社会的分立并未完成，国家的主导作用依然明显。在这种条件下，强调多元竞争，不仅难以达到社会平衡，甚至会由于权力的分化而引起新的不平衡、混乱、无序、动荡、冲突、对立与分裂。作为一种特别关注结构变迁的理论体系，合作主义认为在经济与社会结构变迁的形势下，国家应发挥积极作用，尊重社会分工的客观事实，以组织化的功能团体为单位对社会力量进行重新整合，构建有序的利益表达、利益聚合、利益传输及利益配置方式，并用各方同意的方式进入体制，以便使决策过程有效吸收社会需求，将社会冲突降低到不损害秩序的限度。
再次，合作主义作为制度安排的和谐价值理念，有助于中国和谐社会的建设以及政治的平稳转型。合作主义特别关注在利益分化和权力多元化基础上的有机整合、相对均衡、有序和协调一致。尤其强调制度性整合，主张政府权威和社会团体、民间组织进行制度性合作，达到双方受益：“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制之中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权”。[4] （P7） 因此，在合作主义看来，分享部分权力的民间组织的法定地位是国家认可的，而且在某一行业，国家只认可某一分享公共权力的自治性民间组织，这一自治组织具有垄断性。即合作主义者主张通过国家来保护民间组织的代表性地位和它们与国家之间的制度化联系渠道，减少竞争，这样就对民间组织产生了两方面的结果，即利益的聚合和被委托推行政府政策的责任，这意味着社会和国家双方能够通过合作而获益，改革开放以来，中国的社会民间组织发育正是如此。工会、工商联、妇联、青年团等群众组织都是国家所认可的正式权威组织，而且在本领域里具有唯一性。
从现实来看，中国正处于史无前例的现代化转型期，这一过程十分复杂。随着经济市场化进程迅速推进，一方面，利益日益多元化、新的社会阶层渐次显现；另一方面，各种社会问题、社会矛盾也突显出来。这一结构性变迁打破了原有计划体制下的秩序状态，促使社会结构重新分化组合，分化组合的结果是形成了具有不同价值观与利益需求的多元社会力量。目前，民间商会组织作为与政府、企业并列的第三种社会力量的重要组成部分，它的兴起与蓬勃发展已经并将继续对我国经济、政治和社会生活各个领域产生广泛而深远的影响。近年来，民间商会组织在激发社会活力、维护社会公平、倡导友爱互助、反映公众诉求、疏缓就业压力、推进公益事业、化解社会矛盾、解决贸易纠纷等促进和谐社会发展诸方面发挥着积极的作用。
三、民间商会组织在构建和谐社会中的角色定位
合作主义术语最普遍的现代用法，是凸显位于国家和公民社会之间的利益组织的协调作用。合作主义大量使用的词汇是“intermediation”（中介）和“regulation”（调整），它认为，国家是影响利益构成和团体作用的决定性力量，应当寻求在利益团体和国家之间建立制度化的联系通道。在以往的社会发展中，各个社会组织都在长期的实践中取得了社会分工位置，它们的职能得到了社会认同。但为了避免团体争斗危及秩序，国家需要将它们吸纳到体制中，让它们在制定公共决策时发挥作用，同时接受国家的统一管理。合作主义者称，这个协调体制之所以必要，是因为市场过程的自由竞争，不会出现一个对各个集团都公正的政策结果。[4] （P25） 多元主义立足于社会自治，鼓励社会不同力量、不同组织通过平等竞争，相互制衡，然后把这种运作延续到与国家体制的交流中，使得每个个人都有通过参与不同组织获得影响公共政策的机会。而合作主义则立足于秩序、统一、和谐，认为多元主义的模式容易造成社会组织之间的冲突和混乱，而且无序的利益表达机制容易造成不公平。由此可见，合作主义作为一种利益协调制度，其关注的焦点是制度的稳定和效率。它包含着如下要点：代表功能利益的社会组织与国家之间建立常规协商关系，国家要求它们为有关的公共政策提出意见，但作为交换，它们必须说服其成员与国家合作，来实现政策的有效实施。
从合作主义理论视角来看，民间商会组织的社会位置是中介性的，它为国家体制与社会的主要部分之间提供制度化联系，是连接国家与自己代表的社会成员，把组织内成员的需求传达到体制中去。合作主义认为这个架构设置的作用在于，通过国家和社会的制度化统合，使冲突和曲折减少到最低限度。因此，我们可以说，民间商会组织实际上被赋予了双重政治角色――既代表其组织群体利益，又担负着超越组织之外的公共责任。即一方面，民间商会组织有义务有序地集中并传达成员利益，与此同时，作为执行单位，它又有责任协调自己的组织，使内部呈现统一性，符合国家的要求，并接受对方的管制；另一方面，民间商会组织通常是惟一代表本行业人群利益的组织，这个利益团体具有体制认可的权威角色，国家直接赋予它在相关领域的权威咨询地位，其垄断性地位和权利，使之成为统一的、唯一的特定行业人群的代表机构，并被接纳进入有关的决策咨询过程。政府权威和民间商会组织的制度性合作与良性互动，有利于中国政治转型与和谐社会的构建。
现阶段，中国正处于社会转型的“阵痛期”，各种社会矛盾纷繁复杂，社会利益不断重组与分配，政府为协调利益、化解矛盾承受着前所未有的巨大压力。此时，让民间商会组织参与到政府系统中来，其角色由以前的“政府助手”转变为“政府的合作者”，通过协商、谈判、听证、游说、监督等理性化、程序化的活动，有效地承接一定的社会治理功能，在政府与市场、政府与普通公民之间充当桥梁与纽带，起到缓冲、减压的作用。其结果不但不会影响社会稳定，反而将有助于缓解社会矛盾，使社会变得更加和谐有序，使社会结构趋于合理与稳定。
四、民间商会组织在构建和谐社会中的功能
民间商会组织的中介性角色造就了它的中介性协调功能。“对合作主义来说，团体的代表功能，只是组织化利益的一半内容，另一半是它的协调与管制性质。协调包括内部和外部协调：内部协调的任务，是使成员有纪律地行动。要做到这一点，利益团体本身需要成为一个自我管制的组织，它要建立权威式科层结构，对内部职位及角色进行详细分工，限制成员的自由进出，并向他们提供组织服务。外部协调方面，涉及利益团体和国家以及利益团体之间的关系。”[4] （P120） 团体的整治和协调的目的，在于增加利益团体的公共责任，加强其与体制的合作，使其成为谐调一致的、具有公共性的权威组织。另外，合作主义认为，功能团体对公共事务的协调或管制职能，需要制度条件的支持，其中尤为重要的是得到法律授权。例如，协调或管制范围包括行业自律、行业技能资质考核、行业技术标准制定等多项法定职能。在立法的支持下，社会团体的协调、监督和控制能力得以保障，它有获得信息，维护成员权益以及监督和惩罚业内违规者的各种能力。因此，合作主义关于社会团体的基本职能可概括为协调、监督、服务和自律等方面。
从上可见，合作主义认为社会团体主动接近国家，引述国家法律，利用政府的权力体系，目的是借此证明以社会自己的方式来解决社会问题的合法性，从而在履行功能时更为灵活、更具有效率。而政府对通过社会组织来加强社会自治有一定积极性，因为这一形式帮助政府维持了自己负有的维护社会秩序的责任，从而也提升了政府自身的合法性和对社会的控制整合功能。这两种本有可能对立的势力在这里互相取得了认可与合作，达到了一定程度的和谐与互惠。从历史角度看，中国传统的政治秩序论证偏好从“合”的立场出发，认为一致是构成秩序和谐的要件，强调我中有你，你中有我的整体统一，这与合作主义取向有着极其相似之处。因此，现阶段借鉴合作主义理论中的的有益成分，积极发挥民间商会组织在构建和谐社会中的功能作用，不失为一个较为务实的选择。
民间商会组织作为社会中介组织是建设和谐社会的重要推动力量，当前要着力发挥其在和谐社会建设中的经济协调、政治参与、社会服务与利益平衡四个方面的功能。
第一，要发挥民间商会组织弥补市场“失灵”、政府“失灵”，协调经济发展的功能。从经济学的视野来考察，商会组织是市场经济体系中“合纵”“连横”的治理机制，起着承上启下“协调器”的功能。在现代市场经济条件下，经济领域的管理具有鲜明的层次性和明确的分工：政府负责宏观管理，从事宏观调控、制订和执行经济法律法规、制订国民经济的整体规划、提供基础设施等公共产品；民间商会组织、行业协会和中介组织负责中观管理，比如行业调查、行业统计、行业自律、行业技术标准制定、技能资质考核、制定行业发展规划、价格协调，市场开拓、申诉服务、争端规避和壁垒应对等职能，以建立和维护公平竞争的市场秩序；企业负责微观管理，以利润最大化为目标，自主地进行生产经营活动。只有在政府、经济性民间组织、企业三者保持相互独立性、职能界限划分清楚的情况下，才能够形成一个运行良好的市场经济秩序。
第二，要发挥民间商会组织参与政治、影响政府公共政策的功能。利用国家提供的制度性渠道进入政府决策过程，影响政府行为是民间商会组织发挥其政治参与职能最有效的方式。一方面，民间商会组织通过体制内的制度安排，及时把其成员对政府的诉求、愿望、建议、批评集中起来，转达政府；另一方面，又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达其成员。民间商会组织在这一利益表达和利益协调过程中无疑发挥了剂的作用，推动了政府与公民的合作。伴随着市场化改革的进程，社会开始从单一中心向多元中心过渡。在这种情况下，公共政策的效果更加取决于社会公众的认同和参与程度。这就需要政府从分化了的社会利益现状出发，赋予民间商会组织更多的知情权、选择权、表达权和监督权。因此，在市场经济的前提下构建和谐社会需要积极发挥民间商会组织利益传递与表达、影响政府决策的功能，以促进社会的公平与公正。
第三，要发挥民间商会组织社会管理和社会服务的功能。现阶段，我国公共产品供求失衡，公共服务面临巨大压力。解决这一问题，需要在加快推进以公共服务为中心的政府转型的同时，发挥各类民间商会组织在社会公共服务中的特殊功能与作用。面对全面增长和深刻变化的公共需求，政府不可能也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理，相当部分的群众性、社会性和公益性的社会公共服务职能，应该也可能从政府职能中分离出来，以实现多元社会主体参与公共服务提供。随着和谐社会的建设，我国的民间组织将在环境保护、扶贫开发、艾滋病防治、社会福利、社区服务、慈善救助等社会问题比较集中的领域里发挥不可替代的功能作用。
第四，要发挥民间商会组织平衡利益、化解社会矛盾、实现社会稳定的功能。民间商会组织作为非营利性组织，具有解决社会问题的独特功能，即发挥民间商会组织民间性的特点，让民间商会组织去团结自己所联系的成员，化解本领域里的纠纷，平衡社会各方利益，在社会领域里拾遗补缺。因此，转型期要有效地化解日益突出的社会矛盾，需要发挥民间商会组织的利益平衡功能，建立社会化的公共治理，形成政府和民间社会构建和谐社会的合力。当前的社会矛盾集中地表现为利益关系的调整和失衡，单靠行政力量不可能全面解决日益复杂的利益矛盾。政府要站在社会公平和公正的立场，承认利益分化、尊重不同的具体利益，积极稳妥地发展民间商会组织，使其成为利益表达、利益协调和利益均衡的重要渠道，发挥其“保险阀”、“平衡器”的功能。在此基础上才能形成社会信任、社会谅解和社会合作，避免社会冲突，从而更快更好地建设和谐社会。
[参考文献]
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[2][英]以赛亚・伯林． 论民族主义[J]． 战略与管理，2001，（4）．
【关键词】草根公益组织 地方治理 对策
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
改革开放以来，我国已逐渐由计划经济体制向市场经济体制转变，然而在市场经济条件下，由于社会利益分化、各种矛盾加剧，传统政府统一管理的地方治理体制已不能适应社会发展要求，迫切需要创新地方治理机制，全面构建新的地方治理格局。而作为连接政府和人民的桥梁，草根公益组织是我国社会组织的重要组成部分，它在现代地方治理中与政府形成互补，能够很好地弥补政府在管理中的不足。分析草根公益组织在参与地方治理的过程中存在的问题及其产生的原因，并积极提出相应对策，能够促进我国地方治理得到进步发展。
草根公益组织参与地方治理的背景及意义
“草根公益组织是指由持相同或相近志向的志愿者组成的，具有稳定组织形式和固定成员及领导结构的，超出于政府机构和私人企业之外而独立运作且发挥特定的社会功能，不以营利为目的而关注于特定的或普遍的公众公益事业的民间团体。”①草根公益组织自产生以来，便日渐参与到地方治理当中，这为我国创新地方治理体制做出了巨大的贡献，已经成为“党联系人民群众的桥梁、政府连接市场和社会的纽带、构建社会主义和谐社会的一支重要力量”②。
草根公益组织参与地方治理的背景。在改革开放之前，我国实行计划经济体制，在这个时代，政府是管理地方治理的唯一合法性组织，其目的在于高度控制社会资源，统揽一切社会事务。然而随着社会的发展，地方事务也在不断变化着，这种单一的地方治理模式的弊端渐露，越来越不能满足地方乃至整个社会发展的需要。所以迫切需要转变政府职能，将中央的权力下放给地方，并让草根公益组织承担一部分职能，由政府、社会共同组织管理地方事务代替原来的政府统一集中管理地方生活。这就需要动员各种草根公益组织积极参与到地方治理中来，通过政府组织和草根公益组织之间的良性互动，创新地方治理机制。
草根公益组织参与地方治理的意义。草根公益组织作为连接政府和地方群众之间的桥梁，代表着广大地方群众的利益，对于地方治理和谐稳定有着积极意义。首先，政府也有失灵的情况，存在政府权力和职责莫及的地方，所以尽管政府是地方治理的主导者和主要引导者，也不可能同时全部满足地方群众的多样化利益需求。而草根公益组织作为地方人民群众自己的组织，代表着自身多样化利益，可以和政府反映民众的真实情况，并有组织地和政府一起为民众的利益而服务。其次，政府在地方治理上扮演着指挥者和引导者的角色，只是在地方发展的大方向上给予科学的决策，但具体的政策实施需要底层的组织具体负责。仅仅靠乡镇政府和村级干部是远远不够的，草根公益组织作为地方民众自己的组织，掌握着更加真实、全面的信息，从而可以向政府提供群众的真实情况，促使政府科学合理决策，使资源得到充分利用，进而可以更好地促进地方治理。最后，草根公益组织是连接政府和地方民众的重要桥梁，可以充分调动地方民众的政治参与的积极性和主动性，为地方治理注入新鲜的动力。
所以，支持和鼓励草根公益组织正确参与地方治理，并充分利用其在地方治理中的优势，对于提高管理效率、节约成本以及推进我国地方治理水平的提升起到了重要作用。
草根公益组织参与地方治理的可能性和必要性
基于我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段这一基本国情，改革开放也必须一直坚持下去，而草根公益组织由于其特有的优势参与地方治理也有着一定的必要性。
首先，随着我国全面深化改革的进行，我国社会经济等各方面有了很大的进步与变化，从而使得各个地方的事务越来越繁杂，导致地方政府的治理压力越来越重，责任越来越大，治理难度也日益增强。同时，草根公益组织随着人民群众公民意识的不断增强，得到了日益发展壮大，这就为草根公益组织参与地方治理提供了机会和可能。同时，草根公益组织由民众自身自发组织形成，更了解民众的多样化利益需求，从而可以具体问题具体分析，有针对性地推动地方治理。
其次，地方治理不仅仅需要政府的推动和管理，更需要民众自身的积极参与，同时随着我国经济的快速发展和民主观念的深入人心，越来越多的地方民众想要参与到政治生活中去影响政府决策。但是，如果很多民众以个人形式去进行政治参与和利益诉求，很容易造成混乱和政治爆炸，因此就需要一个由民众自发形成的组织去引导地方民众进行有序政治参与，这时草根公益组织便应运而生。
最后，政府的失灵和负外部效应也呼吁草根公益组织有效参与地方治理。虽然，草根公益组织在进行地方治理中起到了不可忽视的积极作用，“但是，随着社会的发展、地方事务的复杂化，政府原有的管理方式、管理理念已不能满足社会发展的要求，政府管了许多不该管也管不好的事情，造成了政府职能的越位、缺位现象。因此，政府改革势在必行，政府必然要从管理型向服务型转变，建设服务型政府，改变传统不适应现代地方治理方式，综合运用各种地方治理手段，并完善相关法律体系，为各类草根公益组织参与地方治理并发挥其有效作用提供法律保障等。政府在地方治理过程中出现的问题以及为了改善地方治理方式而作出的这些转变，为草根公益组织参与地方治理留下了一定的空间。”③
草根公益组织参与地方治理存在的问题及原因
草根公益组织参与地方治理存在的问题。草根公益组织参与地方治理存在的问题包括外部社会环境对草根公益组织参与地方治理的限制，也包括草根公益组织自身的缺陷等问题，大体有以下几种：
一是法制建设不足。由于我国目前正处于社会转型期，法律法规都还不健全，这种法律上的缺位给草根公益组织参与地方治理的管理造成一定的制约。另一方面，许多草根公益组织在申请登记注册时难以找到一个业务主管单位并得到其批准而无法取得合法性的身份，这严重打击了草根公益组织参与社会管理地方治理的积极性。
二是政府支持力度不够。改革开放以来，我国已由计划经济体制向市场经济体制转变，但传统的政府统一管理地方生活的习惯及意识还没能够完全转换，对草根公益组织参与社会管理地方治理的各项政策都不够完善，支持力度也不够大，使得草根公益组织参与地方治理时受到一定程度的阻碍。
三是社会认知度较低。在我国，由于传统的中央集权思想根深蒂固，使得人们对草根公益组织的认识存在着偏差和误区，没能够正确认识到草根公益组织的地位及其存在的意义。一方面，政府对草根公益组织参与地方治理持怀疑态度，“不敢放手让草根公益组织参与地方治理。另一方面，民众认知度不高，对草根公益组织参与地方治理缺乏基本的情感认同和信心。”④同时，社会对于草根公益组织的认知度低，这也在一定程度上阻碍了其进行地方治理的有效参与。
四是运行资金不足。由于草根公益组织是非营利性组织，决定了其资金来源于政府拨款和社会人士的捐款。然而，这种单一的资金渠道并不能满足其正常运营，更是让其对政府产生一定的依赖性，严重制约了其参与地方治理的能力，也不利于实现草根公益组织的独立。
五是自身能力不强。自改革开放以来，草根公益组织得到了很大的发展，但是，就总体而言，不论是其参与地方治理的能力还是管理自身事务的能力都有不同程度的欠缺，难以承担政府转移的地方治理职能。从其自身内部管理来看，很多草根公益组织结构简单，人力资源分配不合理，规章制度不够健全，缺乏足够的治理能力及应变能力；从其资金来源上看，主要依赖于政府拨款，缺乏社会筹集资金的能力；从人员结构上看，缺乏专业人才，人员素质不高。
草根公益组织参与地方治理问题的原因分析。第一，政府职能定位不清。尽管我国已经处于社会转型期，但政府职能转变依然滞后，这也严重制约着草根公益组织的发展。目前，我国依然存在着大量政企不分、政社不分的情况，各级政府及其相关部门既是地方服务的提供者，又是地方服务的参与者，掌握着各种资源的配置权力，没能够真正做到向地方放权。这在很大程度上制约了草根公益组织参与地方治理的积极性，使其难以有效发挥优势作用。政府职能定位不清，一方面是很多领导往往把草根公益组织当成是政府的延伸机构，另一方面是草根公益组织的成员对自身工作的定位也不够清晰，认为草根公益组织是政府下属机构而不是独立的社会公益性组织，在现实中以政府的目标为目标，自身缺乏明确的目标。
第二，草根公益组织申请注册登记的限制。草根公益组织要获得社会的认可，在社会上获得合法地位，必须根据自身的属性，按照一定的程序到有关部门去注册、登记。在申请登记方面，由于政府对草根公益组织的人员、资产、场地等由着较高的要求，使得很多草根公益组织因难以达到政府规定的条件而不能获得注册登记。在数量上，一般来说服务内容相同或相近的草根公益组织只能登记一家，造成草根公益组织之间缺乏相应的竞争力，在实践中也就难以发挥其应有的作用。此外，关于草根公益组织的登记制度问题，不可否认，政府相关部门对此进行了很多限制，使得草根公益组织无法正常建立，无法获取合法性，从而导致草根公益组织的很多社会活动无法顺利展开，严重制约了草根公益组织参与地方治理的积极性，也难以发挥更大的作用。
第三，政府和社会对草根公益组织的监督机制不够完善。在我国，民政部门、审计部门等都是草根公益组织的监督主体，但还没能够发挥有效的监督作用，因为我国的法律制度不够健全，没有明确地规定监督主体的监督权力、监督方式，以及监督责任和监督程序等。监督机制的不完善易导致草根公益组织内部的腐败，从而影响草根公益组织自身的发展，更制约着其参与地方治理的有效性。
第四，资金和人才缺乏。草根公益组织资金来源渠道单一，对政府拨款存在很大的依赖性，自身难以筹措资金导致其经费困难，难以保障正常运转，这在很大程度上制约着其参与地方治理。另一方面，由于各种条件的限制，很多草根公益组织吸引不到优秀的人才，专业人才的缺失使得草根公益组织难以提升其参与地方治理的能力。
第五，参与治理环境困境。随着公民理性教育的开展，我国民众的公民意识得到了增强，因此草根公益组织也有足够的热情参与地方治理。但是，由于一系列的原因，我国政府对此进行了很多限制，使得草根公益组织无法科学高效地进行社会管理地方治理，直接结果就是降低了草根公益组织参与地方治理的积极性。
草根公益组织参与地方治理的对策
要治理好地方不能仅仅依靠政府组织，要保证社会的良性运转，还需要各种社会力量的参与，共同治理，只有多元化的管理组织才能够满足地方上多元化的服务需求。
建立健全草根公益组织注册登记的法律法规。法律法规是草根公益组织参与地方治理的保障，它使草根公益组织参与地方治理的过程有据可循，从而充分发挥其参与地方治理的功能。所以，政府应该认识到自身治理地方的不足之处以及草根公益组织能弥补其治理上的不足，根据草根公益组织的现状和实际情况完成相关立法，并建立健全其登记准入制度，不断弥补草根公益组织在监督、财政等方面的法律缺陷，使其能够在实践中充分发挥其优势作用，与政府共同治理好地方。
保证资金来源渠道的稳定。草根公益组织资金来源渠道的单一和不稳定严重制约了其发展，由于资金的匮乏，有些草根公益组织甚至利用其社会组织的身份去谋取非法利益，这严重损害了草根公益组织的形象，对草根公益组织参与地方治理造成不利的影响。所以，政府应从各方面积极保障草根公益组织资金来源的稳定性，并对草根公益组织实施有效的监督，防止其滥用资金。而草根公益组织也应该提升自身的管理能力，提高其服务水平，凭借其良好的业绩赢得社会的认可，从而获得更多的基金及个人捐款。
政府应当足够重视草根公益组织，加大扶持力度。由于我国历来重视经济建设，社会建设没有引起其足够的重视，使得草根公益组织发展相对滞后。所以，政府应当充分认识到草根公益组织的作用，对其给予足够的重视，大力扶持草根公益组织的发展，并引导草根公益组织积极有效地参与到地方治理中来，并使两者形成良性互补，实现两者的完美结合，进而共同治理好地方，满足代表不同利益阶层的多元化诉求。
加强宣传，吸引更多实践者和参与者。草根公益组织发展受到限制的原因之一就是人们对其认知度不高，所以，草根公益组织应该加强宣传，让民众充分认识到其存在的作用和意义，从而改变群众对草根公益组织的传统观念，即认为草根公益组织的壮大有可能会影响地方的稳定，为草根公益组织的发展营造一个良好的社会氛围，为其以后积极地参与地方治理提供强大的动力。
草根公益组织应提升自身的管理水平。草根公益组织要协同政府治理好地方，提供相应的地方服务，就必须要提升自身的管理水平。首先，应对组织内部工作人员进行专业的培训，提升其专业素质，为更好地提供服务奠定良好的知识基础；其次，应树立独立自主意识以及公益精神，注重组织内部的职能分工及各部门之间的相互制衡，防止组织的行政化倾向；最后，应建立健全规章制度，形成科学民主的决策机制和规范的管理机制，提高自身素质和公民理性意识，增强服务意识和责任观念，进而提升有效参与地方治理的水平。
总之，草根公益组织作为连接政府与人民、市场与社会的纽带和桥梁，对于构建社会主义和谐社会、实现中华民族伟大复兴梦都有着一定的推动作用，所以政府应充分认识到其存在的意义，为其提供更广泛的参与地方治理的途径和方式，积极与草根公益组织建立良性互动合作关系，共同治理地方生活，配置社会资源，使我国的地方治理机制得到有效的创新。
（作者单位：安阳工学院）
【注释】
①王蕴波：“环境非政府组织参与环境治理的合法性分析”，《哈尔滨工商大学学报》，2005年第3期。
②邓伟志：《创新社会管理体制》，上海社会科学院出版社，2008年，第285页。
③刘丽瑛：“非政府组织的优势与社会管理的创新”，《中共山西省委党校学报》，2011年第12期。
关键词：农民合作经济组织社会责任法学基础责任主体弱势群体
《农民合作经济组织法》立法活动正在紧锣密鼓地进行。随着立法活动的推进，伴随着理论研究和实践活动的不断勃兴，人们越来越认识到中国农民的组织建设问题，特别是农村市场主体的建设问题是解决我国“三农”问题的重要抓手。合作经济组织是农村市场主体的新兴力量，并将逐步成为农村市场主体的主体力量。它较好地解决了户营经济走向市场问题，成为改变单个农业生产者和大市场之间进行不对等交易状况的重要组织体，成为提高农民组织化程度、保护农民利益、促进农村稳定和农业可持续发展的重要主体力量，成为统筹城乡经济社会发展、建立和谐社会的重要组织载体。农民合作经济组织在破解“三农”难题方面正发挥着一种独特经济组织形式的巨大作用。研究中，我们发现：农民合作经济组织的社会责任在《农民合作经济组织法》的相关制度安排中存在很多契合点，需要我们加以明辨、利用和规范，以更好地发挥农民合作经济组织在解决“三农”问题中的组织作用，从而使正在进行的《农民合作经济组织法》的相关制度安排更加具有科学性、前瞻性、指导性和适应性。
一、必要的明确：农民合作经济组织和企业社会责任的再认识
现实生活中，人们大都对农民合作经济组织了解不深，对企业社会责任的认识存在明显的差异性。基于此，我们有必要先对农民合作经济组织和企业责任进行相应的诠释，以便更好地认识和把握农民合作经济组织的社会责任，进而展开相关研究。
（一）农民合作经济组织内涵的把握
目前，学术界对农民合作经济组织有不同的理解。狭义理解的认为：农民合作经济组织是指各种类型的专业农业合作社，是同类产品的农业生产经营者自愿联合起来，维护和发展成员利益，自主经营、自我服务、自负盈亏的合作经济组织。最广义的理解认为：农民合作经济组织包括各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织、农村股份合作企业以及供销合作社和信用社。广义理解的认为：农民合作经济组织是指除供销合作社和信用合作社以外的各类农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织、农村股份合作制企业。从上述三种不同的理解看，都存在明显的不足：狭义理解的有过窄、不准确之嫌；最广义理解的则界定过于宽泛，将乡镇村经济组织等不属于合作经济组织的包括进来，显然是错误的；广义理解的亦有同最广义理解的一样的错误。笔者认为对农民合作经济组织的界定是非常有意义的工作，从某种意义上来说，是正在进行的《农民合作经济组织法》立法中的最基础性工作之一。农民合作经济组织社会责任与立法中相关制度安排的契合问题研究，仍需从农民合作经济组织概念的明确开始。
对农民合作经济组织进行界定，首先，要明确其实质应是合作社，定义要明确合作组织的特点。实践中可借鉴1995年国际合作社联盟（InternationalCo-operativeAlliance，简称ICA）和2002年国际劳工组织（InternationalLabourOrganization，简称ILO）对合作社的定义。其次，要考虑其经济性。很显然，农民合作经济组织是经济合作组织，而非政治合作组织，更非文化合作组织。其经济性特征决定其承担社会责任的内容有其特殊性。再次，界定其定义时要把握其“约定共营合作经济”、“对内不以盈利为目的”和“民有、民管、民享”的组织原则等特征。最后，要充分考虑中国国情和农民合作经济组织发展的趋势。基于上述考虑，我们尝试着对农民合作经济组织作如下定义：“农民合作经济组织是农民依法自愿联合组成的，不以盈利为目的的，实行民有、民管、民享原则为其成员提供生产经营服务的经济合作组织。”农民合作经济组织的基本特征有五：一是一个合作组织；二是一个经济合作组织；三是依法自愿联合，体现平等和退社自由；四是对内不以盈利为目的；五是实行民有、民管、民享的组织原则。
（二）企业社会责任界定的分析
企业社会责任（CorporateSocialResponsibility，有人称作“公司社会责任”）理论最早产生于上世纪的德国和美国。早在1920年，企业社会责任开始被德国公司法学者提出。企业社会责任是对以盈利为目的、以股东利益最大化为使命的传统企业理论的修正与提升。企业社会责任承担的理论支撑主要是基于企业公民（corporatecitizenship）说、相关利益人（stakeholder）理论等主要理论观点，其概念是根据企业和社会关系的发展而发展的，在政府权威日益衰弱、社会自主治理程度越来越高的现代社会，必然要求社会各个部分都相应地承担各自在社会治理和社会和谐运行中的责任。对企业社会责任的理解也是仁者见仁、智者见智。学术界主要有如下几种学说：其一是“二元最大利益说”。企业社会责任是指企业不能仅仅以最大限度地为股东们营利或赚钱作为自己的唯一存在目的，而且还应当最大限度地增进股东利益外的其他所有社会利益。其二是“特定社会义务说”。企业社会责任是企业在谋取自身及其股东最大经济利益的同时，从促进国民经济和社会发展的目标出发，为其他利害关系人履行某方面的社会义务。其三是“法律责任说”。企业社会责任是企业及其机关的成员在做出经营决策以及在经营活动中所负有的不威胁、不侵犯社会利益的义务以及违反此种义务而向社会公众承担的第二性义务，并以不利后果为表现。其四是“维护并增进社会利益义务说”。企业社会责任是指企业在谋求股东利润最大化之外所负有的维护和增进社会利益的义务。等等学说在从某些层面勾画出企业社会责任内涵的同时，也存在明显的不足。如“二元最大利益说”在对传统股东至上主义观念进行修正的同时，过于强化了企业对社会的责任，这必将会导致企业发展动力的匮乏和发展目标的盲失，从而反过来实现不了对股东利益之外的其他所有社会利益的增进，更不用说是可持续增进了。“特定社会义务说”看似有道理，但定义中“社会义务”涵义的宽泛和“某方面”界定的模糊使得定义空泛而无用。“法律责任说”则抹杀了法律责任与社会责任的差异性，使社会责任法律化的步伐超越了历史发展的阶段性，从而走入“真理向前迈进一步就会成为谬误”的泥潭。“社会利益义务说”尽管看到了企业社会责任的本质，但其“维护并增进社会利益义务”的界定仍属空泛。由此，我们可以看出，要准确地对企业社会责任下一个定义是相当困难的。企业社会责任应是一个既具有相对固定内涵，又处在不断发展变化过程中的，不能随便下定义，也许下不了确切定义的发展性概念，是一个富有张力的概念，其内涵和边界必将随着社会向前发展而发展。学术同仁们对企业社会责任的每一次界定，都是在为接近其概念内涵的真理而努力。
（三）企业社会责任性质的理解
对企业社会责任的界定无疑是重要的，但把握其性质更具有理论和实践价值。就企业社会责任性质而言，从形式角度看，概括起来大致有三种观点：一是独立责任说，把社会责任理解为经济和法律责任以外的一种责任。独立责任说承认企业在履行经济责任之外还存在对立的一面责任——社会责任。独立责任说较好地展现了针对传统企业责任观点的不足而提出用新责任弥补其不足的现实构想，较好地体现了企业责任在不断发展的历史发展观。正如乔治•斯蒂纳（GeorgeA•StEiner）和约翰•斯蒂纳（JohnF•StEIner）在《企业、政府与社会》一书中所说：“企业社会责任的观念是在与传统经济观念相对抗的过程中缓慢发展起来的。这两种观念之间的紧张状态并没有停止，它还会继续下去。”[9]在社会责任理论研究初期，独立责任说对唤起人们对企业社会责任的重视无疑是重要的、有作用的。随着社会责任理论的发展，独立责任说唤起人们注意的必要性开始下降，社会责任中如何促进企业切实履行对利益相关者的责任，促进企业与社会的和谐发展正逐步上升为更重要的主题。独立责任说的最大缺陷是不能系统完整地理解社会对企业的期望，割裂开来看问题。表现为从内容上将经济责任与其他责任对立起来，从对象上把股东与其他利益相关者相分离并可能走向对立（独立责任认为：经济责任的对象是企业股东，社会责任的对象是企业股东以外的利益相关者）。二是混合责任说，把社会责任理解为经济责任、法律责任、道德责任等各种责任的混合体。混合责任说认为社会责任只是相对责任主体发生了变化，其责任本质仍分别属于经济责任、法律责任、道德责任等。如一个企业对另一个企业的经济责任，相对于企业而言是经济责任，相对与企业组织组成的社会而言就成了社会责任。混合责任说的严重不足是明显的，将社会责任看作是对象置换与内容相加，其本身就否定了人们对社会责任理论的智慧创造，使人感到社会责任理论的提出是连“新瓶装老酒”还不如的“旧盆装老酒”。三是独立责任说，把社会责任视为企业对社会承担的全面的综合责任。该学说最有代表性的观点由阿基?B?卡罗（ArchieBCarroll）提出。他认为：企业社会责任是社会在一定时期对企业提出的经济、法律、道德和慈善的期望。美国经济发展委员会用三个同心责任圈来说明社会对企业的期望，即对企业的社会责任，从某种意义上也是对综合责任说的形象说明。它认为：在三个同心责任圈中，最里圈是企业明确的有效履行经济职能的基本责任；中间一圈是企业在执行这种经济职能时对社会价值和优先权的变化能够承担的一个持积极态度的责任；最外圈是新出现的还不明确的企业责任。综合责任说为人们提供了一种新的认知社会责任的思路。事实上，其与独立责任说的差别只是在形式上，它仍然没有回答“社会责任是什么”的本质问题。
就企业社会责任性质而言，从内容本质角度看，概括起来亦有三种主要观点：一新是法律责任说；二是新道德责任说；三是公益责任说。从现阶段来看，将社会责任本质定义于法律责任显然是有失偏颇的。不管是旧法律责任也好，还是新法律责任也好，法理学的社会责任应有其本质的内核，与法律责任应有本质的区别，其与法律责任内核的融合尚欠社会历史发展的基础条件。新道德责任说似乎满足企业社会责任存在的客观现实，但其没有看到企业社会责任的发展趋势，世界各国纷纷有加快对企业社会责任立法的趋势。如果我们对企业社会责任本质把握时，没有看到这一点，也终将决定其所得结论是短命的，乃至是错误的。企业社会责任是在建立全面和谐可持续发展社会时，用道德、法律、市场机制规范企业行为的必然结果，是“个人本位”到“社会本位”法学理念平衡发展的结果，是法律对利益机制进行平衡协调与平衡公平与效率价值实现的结果。企业单纯在守法条件下追求利润最大化已无法实现全面和谐可持续发展的美好社会，已被无数事实所证明。市场机制的缺陷、道德自律性的不足、法律本身的局限，使得全面和谐社会的建立需要社会给出超越传统责任的新责任安排。公益责任是否是一种新的责任安排呢？我们尚需进一步的研究。笔者认为，就企业社会责任发展的现实性来看，企业作为“企业公民”、作为社会有机体的一分子，在谋求自身有机体生存发展的同时，履行为建立全面和谐可持续发展的美好社会而协助政府、社会解决社会问题或支持社会公益事业等改善社会的责任，确应是一种企业责任发展的正确选择。
二、有益的探讨：农民合作经济组织社会责任的理论基础和责任主体分析
（一）农民合作经济组织社会责任的理论基础
对企业社会责任的理论基础分析，学者们均投入了一定的精力。企业不仅是独立的经济实体，而且是具有法人人格的重要的法主体，是承载伦理义务的伦理主体。就企业责任的经济学基础、社会学基础、法学基础和伦理学基础等不同方面，学者们展开了颇有见底的分析。在此基础上，笔者结合农民合作经济组织的特点对其社会责任的主要理论基础作必要的探讨。
1．农民合作经济组织社会责任的经济学基础
农民合作经济组织社会责任的经济学基础集中地反映在农民合作经济组织的经济学特征和表现上。与企业不同的是：农民合作经济组织是不以营利为目的的经济组织，因而，可以说它不是典型的经济实体。农民合作经济组织体现的是农民成员之间基于相互信任和合作关系的“社员的集合”，农民合作经济组织要为农民成员谋取利益，但又不直接作为经济利益的承担者，更多地是以一个体现成员利益的媒介存在，对于农民成员而言，其利益的实现体现一定的财产权益的获得，但更多地表现为成员从组织中获得服务。农民合作经济组织体现出合作经济的特征，一定程度上表现为一个“穷人的联合体。”从某些意义上来说，农民合作经济组织的存在，就是在为社会弱势者提供联合的组织体，通过这样的组织体运行，为成员提供与社会强势者进行平等对话的可能。1844年10月，世界上第一个比较规范的消费合作社——罗奇代尔“平等先锋社”（RochdallSocietyofEquitallePioneers)的诞生就是“穷人联合”的经典体现。由此看来，农民合作经济组织的经济特征与其社会责任存在很多的契合点。
2．农民合作经济组织社会责任的法学基础
平衡协调利益。法是调整利益的，利益问题一直是人类社会生活中的根本问题。利益问题，特别是利益矛盾和冲突问题是文明社会的制度焦点，是人类设立制度的原点问题。有了利益矛盾和冲突，人类社会就有了协调这种矛盾冲突的客观需要，社会随之建立起新的利益分配机制或新的社会制度规范。正如马克思所说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，“每一个社会经济关系首先作为利益表现出来”，在历史的早期，个人利益被作为一种绝对利益而被法律自始至终地推崇和保护。亚当?斯密提出的个人利益与社会利益的“一致性”为人们追求个人利益提供了理论基础。亚当?斯密认为：个人“追求自己的利益，往往能使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会利益”。边沁也认为“社会是一个个人的总和，社会利益是个人利益的总和——只有每个人真正在追求他自己的最大利益，最终也就达到了社会最大利益。”到了19世纪末期，随着人们对社会利益的关注，加上以庞德、耶林等为重要代表提出的社会利益理论的推动，人们逐渐认识到“社会利益包括并高于个人利益”，法律的目的就是社会利益，社会利益是法律的创造者，是法律的唯一根源，所有的法律都是为了社会利益的目的而产生。社会利益理论的崛起为法律或国家限制个人自由、干预个体行为创造了理论基础，个人利益的极度膨胀及过分追求导致的社会问题被人们越来越重视，制止纯粹利益取向的市场短期行为和机会主义已成为法律不能推卸的责任。社会利益观念的勃兴与企业责任的提出是一脉相承，其平衡协调个人与社会利益，将个体对利益的追求置于社会整体利益的发展上进行评价，最后实现对个体利益可持续最大化追求，已成为社会责任发展和相关立法活动展开的基础。农民合作经济组织所强化的组织成员的合作自由与平等是平衡协调利益的现实写照和最好地运用。
平衡公平与效率。公平和效率都是法的基本价值。法律往往通过保证机会公平来实现公平，通过缩小贫富差距来实现公平；通过确立和保障市场经济制度来保证经济效率，通过解决市场失灵来提高效率；通过法律的可确定性，确立和保障市场经济制度、降低成本，运用确定的科学方法来提高效率。从世界上第一个合作社产生起，公平原则就是架构合作组织一切制度的首要原则。农民合作经济组织以公平为生存基础，以追求公平为已任，不得以追求利润最大化为目的，其对公平的追求体现对形式意义上和实际意义上的公平、组织内公平与组织外公平的合理追求。在强化公平价值的同时，作为一类合作经济组织仍希望通过对效率的提高为增加组织整体利益和可持续发展的长远利益作贡献，使合作经济组织在更广的空间、更长的时间里用更多的财富实现可持续均衡分配，从而真正实现公平。在我国，公平与效率本质是统一的，相互联系的，是一对相互矛盾，又相互适应的社会价值。农民合作经济组织的出现为实现公平程度的提高伴随效率的增加、效率的增加伴随着公平程度的提高提供了较好地组织体。公平与效率兼顾，促公平发展，促效率提高成为农民合作经济组织制度安排的必然选择。
平衡协调“个人本位”与“社会本位”理念。法理念的变化对社会组织的勃兴具有一定的指导意义。从“个人本位”思想到“个人本位”与“社会本位”兼顾的思想，是人类个体、组织、社会等关系进行科学思考和实践发展的结果。人们逐步认识到对个体自由的保护与实现的方法之一，就是对个人自由适当限制。个体让渡部分自由和权利给组织和社会，可以使个体在更好的环境、更广的空间里有更大、更好、更高的自由。农民合作经济组织很好地体现了这一理念的要求，农民成员通过对个人部分权利转移给合作经济组织，通过合作经济组织与社会的协调与妥协，实现自身的利益。农民合作经济组织的一些制度安排很好地体现了“个人本位”与“社会本位”的平衡兼顾问题，很好地解决了追求农民社员个人利益和公众福祉的平衡。
除此之外，国家职能观念的转变、正义与义务观念的拓展、社会伦理和社会学的发展等等都为农民合作经济组织社会责任的承担提出了要求、提供了条件。
（二）农民合作经济组织社会责任的责任主体
在企业社会责任的研究中，我们往往只注重研究企业社会责任相对人问题中企业对谁承担责任的问题。由于企业社会责任问题不可能象债权债务关系那样有相对应的特定责任权利人，人们只能将企业社会的相对人先虚化为“社会”后，漠然地指向不特定的“社会公众”、“社会整体”。责任相对人问题在农民合作经济组织社会责任中会经常遇到。笔者认为：与企业社会责任一样，农民合作经济组织社会责任的相对人应是与社会利益的享受主体一致，一般是社会公众或社会整体。农民合作经济组织作为侵权行为人，应向相对的社会公众或社会整体承担责任。有人可能会认为，社会公众或社会整体仍是表现对社会责任相对人的虚化。笔者认为：人们之所以有如此看法，是源于社会责任本质的未确定性，源于还没有让农民合作经济组织社会责任法制化，没有建立使其承担起社会责任的法律机制。如果我们用法律规定了农民合作经济组织应承担的社会责任内容，用法律赋予社会公众或社会整体监督农民合作经济组织承担社会责任的权利，明确谁来代表社会公众或社会整体行使相应的诉讼权利，并依法确定了其事前、事中、事后进行监督的程序和救济的途径，那么我们就不会再感到社会公众或社会整体的虚化。
企业责任研究必须解决责任的归属问题。韩国商法学教授李哲松认为，企业社会责任的责任主体是董事；国内学者则认为，董事不是企业社会责任的唯一主体，企业、控股股东等都应是企业社会责任的主体。笔者认为：国内学者的研究较为合理。农民合作经济组织是与企业有重大差异性的经济组织，其社会责任主体是谁呢？我们可以分三个层次来探讨：第一，具备法人条件的农民合作经济组织作为责任主体。我国农民合作经济组织模式和称谓多种多样，如各类农民合作经济组织、股份合作制企业、各种类型合作社、“公司+农户”、“经纪人+农户”等。事实上，这些称谓中有的属于农民兴办的企业，有的属于经营形式而非组织形式，有的属于供销社、信用合作社等特殊组织形式，他们均不是处于竞争弱势地位的法人型农民联合体。从《农民合作经济组织法》的立法看，该法重点规范的应是符合合作社特点的各类农民专业合作经济组织。对具有独立人格的农民合作经济组织，理应由其自身作为社会责任的承担主体，如其以自己的财产利益、人格利益承担相应的刑事、行政和民事责任。第二，不具备法人条件的农民合作经济组织作为责任主体。由于立法滞后，我国尚存在大量的非法人型农民合作经济组织，对其社会责任应由其开办者、管理者和农民组织成员承担相应责任。有必要说明的是：农民组织成员承担的责任应是有限责任，不能象合伙组织那样承担无限连带责任。第三，理事会成员、监事会成员、经理人员及控股股东作为责任主体。这些人员未尽其职责，使农民合作经济组织违义务，应先由农民合作经济组织依前述内容承担责任；与此同时，由这些成员承担相应的法律责任。如农民合作经济组织对周边环境造成损害，农民合作经济组织应承担相应的赔偿责任，并采取相应的补救措施，理事、监事等未尽职责的成员应承担取消其职务等人身责任，特定条件下也应承担相应的赔偿责任。
三、合理的归结：农民合作经济组织社会责任的具体表现
由于各个国家发展所处的历史阶段不同，受经济、政治、文化、道德等多因素的影响，企业社会责任在不同国家及同一国家的不同历史时期的内容是不尽相同的，且随着历史的不断向前演绎企业社会责任处于不断的创新发展之中。我国农民合作经济组织的社会责任更体现出这样的特点。尽管如此，我们追寻世界上企业社会责任发展的脚步，结合我国农民合作经济组织发展和社会责任理论发展的实际，仍可以归结出农民合作经济组织社会责任的主要内容。
（一）最紧密的责任——农民合作经济组织对职工的社会责任
农民合作经济组织的存在本身就是一种价值。其社会价值的体现就在于对职工提供了就业机会，并承担部分对职工的福利、教育、安全、社会保险等方面的社会义务。可以说，农民合作经济组织在尽社会责任时，最紧密的社会责任就是对合作经济组织职工的责任。职工与合作经济组织有着直接利益关系，职工利益理应得到优先保护。就我国农民合作经济组织发展的现状而言，农民合作经济组织对职工应尽的社会责任主要有：（1）建立健全职工参与合作经济组织管理活动的各项制度，使职工在与自身利益密切相关的事项中有一定的话语权。不能因为是合作经济组织而忽视职工作为生产经营管理主体作用的发挥，农民合作经济组织要为最活跃的生产要素——职工的积极性、主动性和创造性发挥创造条件。（2）按时足额发放职工工资和奖金，并随社会发展不断提高职工工资和福利水平。（3）积极改善劳动条件，防止重大安全事故发生，不断加强对职工的教育和培训，积极预防职业病，不断提高劳动者综合素质和能力。（4）丰富职工业余文化生活，培育良好组织文化，尊重职工，努力维护职工的合法权益。
（二）最普遍的责任——农民合作经济组织对消费者的社会责任
人人都是消费者。消费者作为产品和服务的最终享有者，其权益的维护应是社会永恒的主题。农民合作经济组织向社会提供的农产品或服务，与人们生活密切相关，其影响远远大于工业产品。如假种子会使农民颗粒无收，假化肥会使农作物生长困难、土地肥力下降，进而影响环境。农民合作经济组织对消费者履行社会责任，最优先的考量就是为其提供优质的农产品或满意的社会服务，通过提供这样的产品或服务，直接或间接保护消费者。与此同时，还不得欺诈消费者，不得谋取暴利，不得强迫消费者购买自己的产品或接受自己的服务等。
（三）最直接的责任——农民合作经济组织对投资者和债权人的社会责任
对农民合作经济组织而言，投资者和债权人是与其有着最直接联系的利益相关者群体。就投资者而言，农民合作经济组织是以劳动结合为主的经济组织，体现很好的人合性，其投资者的数量和份额受到很大是限制。不过，我们应该看到各种农业股份合作制组织的产生，使合作经济组织从经典走向现代。资金的介入使缺资金的农村有了新的资金支持，极大地促进农民合作经济组织的发展。对投资者的重视，必将成为农民合作经济发展的重要内容。合作组织对投资者的社会责任主要表现在：一方面让投资者享有应有的参与合作经济组织管理的权利，实现“合作民主”，为其行使权利创造必要的条件；一方面尽其忠实和努力的职责，为投资者尽可能提供较高的投资回报率，保证合作经济组织资产保值与增值，确保投资者在企业中的利益。当然，我们应看到农民合作经济组织以劳动结合为主的特点决定了投资者的投资回报率应受到限制。
对于农民合作经济组织的债权人而言，合作经济组织应尽可能做一个“信用人”。其对债权人应尽的社会责任有：及时准确地向债权人通报组织信息，做到不编造、不隐瞒；诚实守信，不滥用组织人格，按期主动偿还债务，使债权人及时实现债权，为债权人提供借贷安全保证。保证债权人的利息实现，是农民合作经济组织对债权人承担社会责任的最高表现，是稳定社会市场经济秩序、构建和谐信用农村社会的需要，是农民合作经济组织应尽的社会义务。
（四）最重要的责任——农民合作经济组织对社会的社会责任
合理承担社会运行成本是所有社会组织和个人应尽的责任，是承担社会责任最重要的内容。农民合作经济组织作为农村社会中基本组织形式和基础层次，理应将其作为最重要的社会责任内容。对社会的社会责任主要是指农民合作经济组织对环境及社区可持续发展、社会公益事业与社会慈善事业，乃至对作为社会组织管理者的政府所应尽的责任。
环境问题是关系到所有人利益的问题，是关系到全人类发展的大事，需要一切社会组织和个人付诸行动。为了防止环境恶化，使人类平等地享有优良环境带来的好处，人类就应摒弃人类中心主义，强化生态良知，恪尽对环境保护的社会责任。现实生活中，强势群体有能力避免环境恶化的后果，但却有可能转嫁环境恶化的责任。弱势群体要么根本没有相应的责任意识，要么有相应的责任意识却无避免环境恶化后果的能力。对此，我们决不能任凭其发展。农民合作经济组织作为弱势者的联合，理应主动承担法律以外的一系列环境保护的社会责任，如合理利用资源，防止对资源可持续利用的破坏所进行的掠夺性利用；走循环经济发展的模式；积极参与环境保护的宣传教育和服务工作，切实提高职工和组织成员的环保意识等等。
〔关键词〕 义工组织； 内部治理结构； 志愿服务立法。
义工在台湾地区又称为“志工”，义工组织是指介于政府与企业之间不以营利为目的、主要开展各种公益性或互益性志愿服务活动，有独立法人地位的社会组织。义工组织在台湾的发展由来已久，它已经成为独立于政府、企业而从事志愿服务、公益慈善事业的重要独立法人自治组织。
一、台湾义工组织的法律地位。
义工组织作为民间力量参与社会服务是公民社会崛起的重要标志。公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域是由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。这一中介性的社团领域就是我们所称的非营利组织。非营利组织是指介于政府与企业之间不以营利为目的、主要开展各种公益性或互益性社会服务活动的社会组织。我们可以将非营利组织理解为： 以服务大众为宗旨，不以营利为目的，具有志愿性和自治性的正式组织。
王泽鉴对台湾的法人制度做过完整的逻辑划分，依成立的基础不同可以分为以社员为基础的社团法人和以捐助财产为基础的财团法人。无论是社团法人还是财团法人都必须依法取得台湾相关主管机关的立案许可，再向所在地方法院办理法人登记，以取得法人资格在台湾“二元结构”的法人制度框架下，义工组织的法律地位表现为： 在社团类的非营利组织内，义工组织应该属于非营利类社团法人中的公益性的社团法人类； 而在财团法人中，义工组织属于一般性质的财团法人。由此可见，台湾义工组织的实质都是法人，都具有资金独立、有独立对外代表权、对外自享利益、自担风险的特征。由于可以从组织属性的角度将台湾义工组织划分为社团法人和财团法人两大类，而这一明显的“二元结构”的性质正是台湾义工组织区别于其他国家或地区义工组织的一大特色。
二、台湾义工组织发展的法律思考。
要深入研究台湾义工组织，就必须从其内部和外部两方面入手，特别考察其设立准则，内部治理结构、政府的幕后监管等制度。
（ 一） 完善的义工组织设立法律准则。
台湾义工组织的设立有一系列的条件，社团类义工组织的成立基础是社员，财团类义工组织的成立基础是财产，无社员。由于财团类义工组织一般是以基金会的形式存在，而基金会一般是由自然人或法人依捐助或依遗嘱而设立，捐助人或立遗嘱人一般在捐助章程或遗嘱中规定了基金会的运作模式和规章条例，故相比较社团类义工组织，财团类义工组织的设立有更大的自主性，相关法律法规对其规定也较少。根据台湾关于财团法人设立的规定，台湾地区设立财团类义工组织，必须完成三个步骤，即捐助行为或遗嘱、主管机关的许可和登记。
相比较财团类义工组织，关于社团类义工组织的相关立法规定则更为全面。台湾地区《民法典》第四十九条、四十八条是关于社团设立登记事项之规定； 台湾地区“人民团体法”第三条、第七条、第十一条是关于社会团体设立的规定。关于社团类义工组织的设立除了以上两部基本法律之外，还可以参考台湾青辅会所制订的《非营利组织发展法（ 草案） 》。从该草案规定的内容来看，其类似于台湾非营利组织的“母法”，从组织的设立登记、内部职能部门的设立等各个方面进行了详细的规定。
（ 二） “公司制”的内部治理结构。
“公司治理结构”一词在 20 世纪 80 年代的经济学文献中开始正式出现，主要用于描述公司内部的一种组织框架。公司治理所要解决的核心问题，即代理问题，它源于经理人员与投资者之间潜在的利益不一致。我们发现，公司治理结构有广义和狭义两种。广义上，公司治理结构明确了董事、经理、股东和其他利益相关者之间的权利和责任的分配，规定了公司决策的规则和程序，并提供了制定公司目标的组织结构，以及达到这些目标和监督绩效的手段。而狭义上的公司治理结构仅仅是指“股东即所有者（ 本人） 确保经理（ 代理人） 的行为能够为本人带来与其投资风险相称的投资回报的一系列措施或机制，即公司所有者和经营者之间的利益均衡。［1］把股东、董事会和高层经理人员三者的利益用一种机制来平衡，即公司治理机制。
与公司治理问题的研究相同，研究台湾地区义工组织内部关系的重点也是其内部治理结构，通过研究可知，相对于财团类基金会形式的义工组织，社团类义工组织的内部治理机制更为完善，更接近于公司式的内部治理，一般来说社团法类义工组织包括会员大会、理事会、监事会和执行官。会员大会作为义工组织的最高权力机构，主要行使任免理事、监事的职权，理事会作为最高决策机构，负责义工募集、组织义工重大活动、筹集善款等事项，台湾义工组织的理事会一般由 15 人组成。监事会负责对理事会和执行官的活动进行监督，尤其是对善款的筹集、运用、理事、执行官的渎职行为进行监督。台湾义工组织的监事会一般由 5 人组成，因此台湾义工组织理、监事会的组成一般有 20 人左右，但规模较小的组织人数可能相对减少。执行官类似于公司的经理，负责组织日常的管理工作，总体协调组织各地区、各部门的资金、义工的调度，当发生公共突发事件时往往起到组织”代言人“的作用。相对于社团类的义工组织，财团类义工组织没有会员大会，其一般按照捐助遗嘱或捐助章程的要求，选任相应的理事、监事，但两类义工组织的运行规则都是大体相同的。除了受到监事会的监督，义工组织的运作还要受到外部利益相关者的监督，如政府部门、组织的捐赠人、义工服务活动的受众群体和一般的社会公众。
（ 三） 政府培育与服务的监管理念。
从理论上讲，政府和义工组织要想更好地承担起提供公共物品和准公共物品的职责，就必须实现合理的分工，相互之间形成一种重要的互补关系和良性的伙伴关系。台湾地区义工组织的发展历程表明，政府在与义工组织的互动中实现了从控制型管理向培育服务型管理的转变。在这其中，台湾地区当局主要做了以下几方面： （ 1） 较好的处理了政府与义工组织之间的关系。台湾当局与义工组织之间维持着双赢的合作伙伴关系，即政府希望借助义工组织解决”政府失灵“问题，为其开展志愿服务活动提供比较宽松的发展环境；而义工组织则借助政府来发展壮大自己，两者各取所需，关系比较融洽。（ 2） 理顺义工组织管理体制，实行颇有特色的”双轨制“。即义工组织首先由业务主管机关核定设立许可，再由法院负责法人登记，以取得法人地位。台湾”双轨制“特色在于： 首先，一般不会存在找不到业务主管单位这种状况，因为这些审批部门还是相对固定的政府机构，它们有明确的规章，有义务接受申请并在一定时间内予以明确答复； 其次，台湾义工组织最终由法院统一负责法人登记，可直接纳入法律体系，分别承担不同的法人责任，这较有利于民间组织的规范化。（ 3） 日常管理和监督比较到位。台湾地区民法规定主管机关对法人的业务有检查权，对义工组织的检查项目具体详细。
三、台湾义工组织发展对大陆的启示。
（ 一） 公司式内部治理结构的引入。
台湾地区义工组织的”公司式“内部治理结构具有制度优势。首先，不论社团类还是财团类义工组织，都有组织的存在目标，即从事公益慈善事业，筹集善款，义务帮助社会弱势群体。在这一宗旨的指导下建立相应的组织内部机构，不断完善组织的内部治理结构。其次，台湾的义工组织采纳”三会“的形式，即在其章程和组织设置中设立了会员大会、理事会、监事会的”三会“架构强化了组织运作功能。会员大会一般由固定参与该组织志愿服务活动的志工组成，理事会是经由广大志工们选举出来的具有一定威信，或在组织的志愿服务活动中表现突出，有一定领导能力的人员组成。监事会成员一般由与该组织无相关利害关系的第三方社会人士组成，负责组织财务、任职人员行为的监督，除了监事会外，义工组织还受捐助人、政府、受服务者和广大社会公众的监督。执行官负责组织日常的活动、对外代表等任务，执行官可以是理事会中有较高威望的慈善人士，也可以由理事会出资聘请相关专业从事社会工作的人士担任。财团类义工组织由于是以财产形式设立起来的，因此不存在会员大会，但按照遗嘱或捐募要求也同样设立理事会和监事会、执行官等职务，其内部治理和日常运作与社团法人类的基金会并无太大差异。
大陆民间义工组织的内部治理结构是以民政部 1998 年制定并颁布的《社会团体章程示范文本》（ 以下简称《示范文本》） 为主要依据的。《示范文本》性质上虽然是示范性文件，但效力相当于部门规章，起参考、指导作用。对于组织的权力机构、决策机构、执行机构，《示范文本》分别规定为会员大会、理事会、秘书处，而对于监督机构，没有做出规定。未来大陆的义工组织要进一步完善组织自身的治理结构，可以借鉴台湾地区义工组织成功经验，广泛采用”三会“运作模式，提高组织运行的效率，降低组织运行的成本，未来立法机关在制定《志愿服务法》或《志愿者组织法》时也要在法条中直接规定义工组织的治理模式，以法律的形式确认这一内部治理结构，使得义工组织的机构架设有法可依、科学合理。
（ 二） 政府与义工组织关系的良性互动。
正确处理好了同政府的关系，是台湾地区义工组织取得成功的重要外部因素。政府减少干预，只是通过资金支持、税收等间接手段对其进行调节，政府达到了借助义工组织进行社会管理的目的，而义工组织借助政府的支持不断发展壮大。大陆义工组织受政府行政管制的束缚较为严格，开展志愿服务活动仅仅是为了完成一些行政性的任务，导致民众和广大志工志愿服务的热情下降甚至对官方义工组织的活动产生质疑。具体表现在： （ 1） 义工组织服务和管理中的行政化倾向比较严重。政府参与社区服务使义工组织难以发挥其应有的自主性与灵活性，而被动服从于政府组织或者摊派的各种活动中。（ 2） 缺乏统一的义工组织统筹管理机构和相应的法律法规，缺少必要的地方财政对义工活动专项资金的投入。（ 3） 义工组织参与社区服务的激励机制和配合协调机制不够完善。由于制度不健全和经费等各方面的限制，导致有些社区变相回绝义工组织开展的社区服务； 而另一些时候，社区急需义工组织帮助却难以与他们取得联系。因此，建立良好的政府与义工组织的协调配合机制是十分必要的。（ 4） 政府对义工工作的内容与形式认识上存在误区。政府热衷于对政治色彩重的大型活动的支持，义工工作的兴奋点集中于以社会服务为目的的活动上，而对以人为服务对象的活动则被忽视。［2］为了改变这种矛盾的境况，就必须对大量的义工组织去行政化，鼓励和支持民间义工自治组织的发展，政府要在政策和资金上对其予以必要的支持，形成政府扶植民间义工组织，民间义工组织的发展帮助政府解决社会治理和公益服务的双赢局面。
（ 三） 完善对义工组织和志愿服务活动的立法。
我国台湾地区是全球第二个颁布《志愿服务法》（ 2001年 1 月 20 日颁布） 的地区。除了《志愿服务法》这一母法之外，台湾地区还规定了如《志愿服务奖励办法》等一系列的规定。除此之外，志愿服务运用单位及其主管部门等也相继制定了一系列的规定，如社会福利类的《内政业务志愿服务奖励办法》，教育服务类的《教育业务志愿服务奖励办法》等等。另外，有关义工组织的法律规定还散见在台湾地区《民法典》、《税法》等相关法律法规内。基本形成了基本法律、行政法规、政府部门规章的完善的立法体系，使民间义工组织的设立有法可依，组织的运作法制化。
相比于台湾地区义工组织立法，大陆关于义工组织的法律规定则较为概略，立法并不完善。可供参考的仅有《社会团体登记管理条例》，以及各地方政府出台的相关志愿服务条例。大陆的《志愿服务法》正在起草过程中，建议立法者在起草时充分考虑大陆义工组织发展的实际，借鉴台湾地区的先进立法经验，鼓励民间义工组织的发展，并在设立、组织活动的开展和税收方面放宽条件且给予优惠。
参考文献：
关键词:非营利组织;非营利组织精神;公益精神
基金项目:教育部人文社会科学研究项目《非政府组织文化与和谐文化建设研究》(07JA630068)
中图分类号:C2文献标识码:A
非营利组织已经开始在我国的政治生活中扮演重要的角色,并成为我国民主制度建设的新动力。为了更好地发挥非营利组织的作用,积极培育和发展非营利组织,从非营利组织的概念及特点出发,讨论非营利组织精神,很有必要。
一、非营利组织的含义及其特点
(一)非营利组织的含义。非营利组织(简称NPO)主要兴起于20世纪七十年代,尤其在八九十年代的全球化发展过程中得到迅猛发展,由于强调的角度和重点不同,国际上对此有很多不同称谓,如第三部门、独立部门、慈善组织、志愿组织和非政府组织等,是指不以营利为目的,主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。
改革开放以来,我国的非营利组织迅速得到发展。随着我国非营利组织的发展,关于非营利组织的科学研究也开始兴起,根据中国《非营利组织法的立法原则》,我国法律对非营利组织的定义如下:“在特定的法律体系下,不被视为政府部门的协会、团体、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人,而且其不以营利为目的。”即使有赚取任何利润,也不可以将此利润分配。但是,工会、商会、政党、利润共享的合作社或教会均不在此列。
(二)非营利组织的特点。非营利组织一般具有以下特点:①非营利性。这是非营利组织最基本的特征,指非营利组织不以营利为目的,不以追求经济效益为核心;②非政府性。非营利组织不是政府的行政附属物,与政府组织之间不存在直接的行政隶属关系,具有独立的法人资格和责任主体;③自治性。非营利组织既不是国家政府的附庸,也不是企业及市场的从属,而是与政府、企业并列的独立社会组织机构,具有一定的独立性和自主性;④志愿性。非营利组织的成员加入该组织建立在自愿的基础上,对发展社会公益事业具有强烈的使命感和奉献意识,自觉自愿为社会提供志愿服务;⑤公益性。非营利组织开展的工作都是为了满足社会公众的多样化需求,为了实现公共利益,增进社会公益。
二、非营利组织精神的涵义及其特点
(一)非营利组织文化。非营利组织文化即第三部门文化,是指第三部门所具有的思想意识、基本信念、价值观念、道德规范和行为准则等,是第三部门生存与发展的灵魂,是推动其进步的力量之源。透过第三部门的公益性、非营利性、志愿性等特有属性以及其在社会生活中发挥的作用,我们不难归纳出第三部门的文化内涵。第三部门文化既秉承传统,又不断将传统文化升华,主要包括:尚义轻利的价值观念、无私奉献的思想意识以及以人为本的运作理念,等等。
(二)非营利组织精神的涵义及其特点。非营利组织精神是非营利组织意识发展水平及其积极成果的体现和概括。非营利组织精神是非营利组织文化的精髓和核心,处于非营利组织文化的最高层次。因此,非营利组织精神代表着非营利组织文化的发展方向和趋势,它是非营利组织从事人员应该追求的最高境界。非营利组织精神具有以下几个特点:
1、多样性。非营利组织精神具有多样性的特点,这是因为表现非营利组织精神的非营利组织名类繁多,包括妇女组织、社区居民组织、环保组织及人权组织等等,遍布社会的各个层面和角落,非营利组织开展的活动一般都不局限于某一个领域,而是平均每个的活动领域达4.15项之多,少数非营利组织开展的活动更是多达十几个领域,这就使得非营利组织精神具有多样性。此外,非营利组织精神的表现方式也是多样的,非营利组织或从事人员可以通过非营利组织的具体实践活动、工作作风、非营利组织的目标等方式体现非营利组织精神。
2、进步性。非营利组织精神代表着非营利组织的发展方向,不屈从于大众文化的层次,也摒弃了腐朽落后的文化,是被精炼后的先进的非营利组织文化。因此,非营利组织精神具有先进性,是非营利组织文化的最高层次。从非营利组织的特性来看,它与建设社会主义先进区域文化在本质上是一致的,他们都体现了价值观上的先进性。
3、时代性。非营利组织精神不是一种僵化的文化,它是随着时代的发展而不断进步和不断创新的。不同的时代所表现出来的非营利组织精神也各不相同,每个时代的非营利组织精神都是当时优秀的非营利组织文化成果的反映。
三、非营利组织精神的构成
(一)无私奉献的公益精神。管理大师杜鲁克提出非营利组织应以使命为先,在其《非营利组织经营之道》一书中所言:非营利产品“是改善人类生活和生命品质的一种无形的东西――使人获得新知,使空虚无主的人获得充实与自在,使天真无邪的儿童长成有自尊、有自信的青年,使有伤痛的患者获得痊愈……。”所以,非政府组织的设立,不是为了少数人或集团的利益,而是为了社会发展、进步的使命,为了营造一种全社会共同参与的氛围,从而吸引更多的人加入到社会公益事业中来。这种公益性价值取向内在的要求非政府组织承担其实践行为和倡导社会公益的责任,把公共价值融入组织中来。
非政府组织是现代公益文化的有效传播者,是现代公益精神的无形培育者,是现代公益事业的身体力行者。它所倡导的伦理标准为社会公益文化的养成树立了目标,即无私的奉献、道德承诺、公益使命优先、尊重个人的价值和尊严、包容社会的多元性并维护社会公平、对公众负责任、公开和诚实、慎用社会资源、服从法律。可以说,“一切由第三部门所代表并实施的公益事业,都是对思想史上的人道主义的弘扬和升华,都是对哲学史上的人本主义的普及和实践”。
(二)不进行利润分配的非营利精神。非营利组织的非营利精神就公开表明不为拥有者积累利润,不以组织和活动作金钱交易,不进行投资和利润分配。为此,非营利组织的一切活动和设置都是为了追求非营利的公共目的,若某个非营利组织以追求营利为主旨,那就改变了其所属的范畴性质,隶属于市场领域而被驱逐出非营利公共部门。当然,这并不意味着民间组织的服务就不能产生利润,只是所产生的利润只能用于特定组织目标的实现,而不能用于分配。按萨拉蒙的说法就是“不是为其拥有者积累利润,非营利组织也许在一定的期限内积累一定利润,但是这些利润必须返回团体使命所规定的工作中去,而不是在组织缔造者中进行分配”。非营利组织的非营利精神,显现了非营利组织道德属性,使它从产生的那天起,就受到社会的广泛关注和尊重,并吸引着成千上万的志愿者,最终推动着道德的进步和社会的发展。
(三)非强制性的志愿参与精神。非营利组织不靠权力驱动,也不靠经济利益驱动,它的原动力是志愿精神,是基于责任意识、参与意识、合作意识和自我完善意识之上的自觉自愿的奉献和付出。非营利组织作为公民为了共同的目的结合在一起的公民自愿性组织,为公民提供了较宽松的活动空间,并为公民满足多样性和多层次的愿望与实现自己的利益提供了机制和平台。非营利组织的成员平等自愿地结合在一起,按照民主、协商、对话等原则,通过民主的、非强制性的方式开展活动。非营利组织的要害在于公民可以不依靠强制权力而存在于一个组织形态当中,它与民主、自治的精神同在。非营利组织体系内部,各非营利组织的地位也是平等的,是自主地去开展各种活动的,而不是实行自上而下的管理体制。非营利组织通过启发、教育和引导公民参与发展活动,培育公民参与意识,使广大公民拥有健康的政治心理,在全社会形成较为一致的政治信仰、政治理想、共同的价值取向,规范体系的行为准则及评价标准,提高广大公民的政治参与水平和能力,促进政治意识文明的发育和成熟。
(四)高度的服务合作精神。与其使命相适应,非营利组织的活动方式以提供服务为主,不仅重视城市地区,更要关注农村地区。非营利组织服务的对象主要是青少年和儿童、老年人、妇女、残疾人、贫困人口以及其他各类社会弱势群体等,同时还应有企业等经济社会组织等。非营利组织提供服务的领域主要有教育、医疗卫生、社会福利、扶贫活动以及为企业经济活动提供服务等。此外,非营利组织的发展还提高了人民的合作意识、培养人们之间的信任感、合作能力等等,促进了社会资本的产生。所谓团队合作精神,简单来说是大局意识、协作精神和服务精神的集中体现。非营利组织尊重个人的兴趣和成就,核心是协同合作,形成全体成员的向心力、凝聚力,反映的是个体利益和整体利益的统一,并进而保证组织的高效率运转。非营利组织团队合作精神的形成并不要求团队成员牺牲自我,相反,挥洒个性、表现特长保证了成员共同完成任务目标,而明确的协作意愿和协作方式则产生了真正的内心动力。
(五)自强不息的创新精神。非营利组织所从事的社会活动,同样也是一个不断变化和发展的过程,也是一个不断创新的过程。在社会领域里,同样需要具有企业家精神的人们去冒风险,探索未知领域,尝试新方法和新事物,并以巨大的热忱投入所从事的事业,引导和推动社会创新。非营利组织同样也要在活动中遵循效率原则。非营利组织的活动不以营利为目的,不是利润取向,但同企业一样,必须进行成本核算,追求在既定投入条件下的产出最大化。虽然非营利组织所动员的资源主要是来自捐赠、资助和志愿人员,不必向企业那样对投入资源进行等值的补偿,但是非营利组织必须要像企业那样尽可能有效地运用这些资源,不仅要获得经济效益而且要获得社会效益。这样,非营利组织才能继续从各个方面获得资源,才能够生存和发展下去,因此具有自强不息的创新精神。
除了上述几项非营利组织精神外,还包括民主精神、法治精神、自治精神等,这些非营利组织精神对社会具有重大的作用,万智慧将其作用界定为以下几点:第一,促进公民社会的发展;第二,促进社会主义民主政治建设;第三,促进政府机构改革与政府职能转换;第四,增进社会容忍,促进社会和谐,维护社会稳定;第五,促进社会主义市场经济体制的政治文化的发展;第六,作为我国民间社会的代表力量,开展各种涉外活动。
我们要不断锤炼非营利组织文化的核心――非营利组织精神,用非营利组织精神引导非营利组织走向文明、高雅、健康、和谐之路。
(作者单位:大连理工大学人文社会科学学院)
主要参考文献:
[1]邓嘉燕,洪瑾.论非营利组织的公益信息传播[J].北京理工大学学报(社会科学版),2005.7.2.
[2]张志刚,侯庆敏.第三部门文化:和谐社会建设的精神支撑[J].理论界,2006.
关键词：准政府组织 行政法 主体地位
准政府组织是近些年来我国行政法学界关注较多的一个内容。准政府组织处于各自特定领域之中的权力与行政权具有极大的相似性，因此加强对这些“准政府组织”法律地位的研究对于保护公民权益具有重要的意义。
准政府组织的概念及特点
准政府组织一般指那些除了国家机关以外，能够行使实质意义上的行政行为的社会组织。即在国家机关以外，一切以公共利益为目的，能够以自己的名义，通过具有法律约束力的具体措施，进行公共事务管理或是提供公共服务，并且承担相应责任的社会组织。对于这些组织而言，由于它们服务于一定社会领域中的特殊的公共利益，因而享有对一定的公共事务进行管理的权力。
准政府组织具有以下一些共同的特征：
非政府性。准政府组织的首要特性当然是“非政府性”，准政府组织可以是社会团体、事业单位或者是企业组织，但是它不是国家机构的组成部分。
公共利益性。服务于某种特殊的社会公共利益是准政府组织的另一特征，这使得它们可以与各种用以获取私人利益的社会组织相区别。公共利益是一定范围内的社会成员所共同享有的利益，普遍的公共利益由全体社会成员共同享有，而一定地域或行业范围内的社会成员所共同享有的是特殊的公共利益。准政府组织关心的重点在于特殊的公共利益。
从事一定的公务活动，享有一定的公共管理与服务的权力。准政府组织对于一定的公共事务具有进行管理的权力，这是行政法之所以要关注其存在的重要原因。
我国准政府组织的类型
（一）事业单位
所谓事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。随着我国行政体制改革的进一步发展，事业单位完全从行政组织中分离是必然趋势。我国学界有学者认为分离后的事业单位可能转换成企业单位或其他营利性的组织，所以不能把事业单位归于准政府组织的范畴。但笔者认为，有些事业单位仍然承担着一定的公共职能，如学校、医院等，这些事业单位可以被称为准政府组织。
（二）部分社会团体
所谓社会团体，是指由公民自愿组成的，为实现公民的共同愿望，按照其章程开展活动的非营利性组织。这类组织可分为两部分，一部分是组织比较松散，不具有一定的公共行政职能的组织，如同乡会、校友会、诗社等；另一部分则是负有一定公共行政职能，具有严密的组织形态，如共青团、工会、妇联等。而包括在准政府组织中的只有后一部分。 准政府组织在行政法中的主体定位
准政府组织是处于社会和政府之间的一个中介层面，它在二者之间起中介、桥梁的作用。一方面，准政府组织作为行政主体，行使公共管理权力，对社会成员进行公共管理。但须经法律、法规授权或行政机关委托。另一方面，作为公共管理相对方从其接受登记管理机关和业务主管机关指导、日常管理和监督检查而言，其可以作为公共管理相对方，具有法人或其他组织的地位。本文主要就前者进行分析。
一般来讲，公共行政包括两个方面，即政府行政和社会行政。从上述分析中，可以看出公共行政包括政府的公共行政和社会的公共行政。既然公共行政是行政法的调整对象，而在现代公共行政中社会公共行政又是必不可少的，那么作为社会公共行政主体的准政府组织也必然属于行政法的调整范畴，在行政法中处于主体地位，这主要体现在以下几个方面：
首先，在现阶段，准政府组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。如学校对学生的管理职能、行业组织对其社会成员的管理职能以及村民委员会对村民的管理职能等。其次，这些准政府组织的管理行为会对其管理的社会成员的权利产生影响。最后，要确保准政府组织的管理行为合法、公正，保障公民的合法权益不受准政府组织管理行为的侵犯，必须要用法律予以规范和调整。
当今社会，准政府组织在政府与社会成员间的中介桥梁作用越来越明显地得到体现。但是权力自身具有的易腐败特性，要求我们必须对准政府组织的公共管理权力进行合理控制，因此明确准政府组织在行政法中的主体定位对于规范准政府组织行为具有重要意义。
参考文献：
1.姜明安.行政法与行政诉讼法[M].高等教育出版社，2005
2.陈新民.中国行政法原理[M].中国政法大学出版社，2002
关键词：准政府组织 行政法 主体地位
准政府组织是近些年来我国行政法学界关注较多的一个内容。准政府组织处于各自特定领域之中的权力与行政权具有极大的相似性，因此加强对这些“准政府组织”法律地位的研究对于保护公民权益具有重要的意义。
准政府组织的概念及特点
准政府组织一般指那些除了国家机关以外，能够行使实质意义上的行政行为的社会组织。即在国家机关以外，一切以公共利益为目的，能够以自己的名义，通过具有法律约束力的具体措施，进行公共事务管理或是提供公共服务，并且承担相应责任的社会组织。对于这些组织而言，由于它们服务于一定社会领域中的特殊的公共利益，因而享有对一定的公共事务进行管理的权力。
准政府组织具有以下一些共同的特征：
非政府性。准政府组织的首要特性当然是“非政府性”，准政府组织可以是社会团体、事业单位或者是企业组织，但是它不是国家机构的组成部分。
公共利益性。服务于某种特殊的社会公共利益是准政府组织的另一特征，这使得它们可以与各种用以获取私人利益的社会组织相区别。公共利益是一定范围内的社会成员所共同享有的利益，普遍的公共利益由全体社会成员共同享有，而一定地域或行业范围内的社会成员所共同享有的是特殊的公共利益。准政府组织关心的重点在于特殊的公共利益。
从事一定的公务活动，享有一定的公共管理与服务的权力。准政府组织对于一定的公共事务具有进行管理的权力，这是行政法之所以要关注其存在的重要原因。
我国准政府组织的类型
（一）事业单位
所谓事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。随着我国行政体制改革的进一步发展，事业单位完全从行政组织中分离是必然趋势。我国学界有学者认为分离后的事业单位可能转换成企业单位或其他营利性的组织，所以不能把事业单位归于准政府组织的范畴。但笔者认为，有些事业单位仍然承担着一定的公共职能，如学校、医院等，这些事业单位可以被称为准政府组织。
（二）部分社会团体
所谓社会团体，是指由公民自愿组成的，为实现公民的共同愿望，按照其章程开展活动的非营利性组织。这类组织可分为两部分，一部分是组织比较松散，不具有一定的公共行政职能的组织，如同乡会、校友会、诗社等；另一部分则是负有一定公共行政职能，具有严密的组织形态，如共青团、工会、妇联等。而包括在准政府组织中的只有后一部分。
准政府组织在行政法中的主体定位
准政府组织是处于社会和政府之间的一个中介层面，它在二者之间起中介、桥梁的作用。一方面，准政府组织作为行政主体，行使公共管理权力，对社会成员进行公共管理。但须经法律、法规授权或行政机关委托。另一方面，作为公共管理相对方从其接受登记管理机关和业务主管机关指导、日常管理和监督检查而言，其可以作为公共管理相对方，具有法人或其他组织的地位。本文主要就前者进行分析。
一般来讲，公共行政包括两个方面，即政府行政和社会行政。从上述分析中，可以看出公共行政包括政府的公共行政和社会的公共行政。既然公共行政是行政法的调整对象，而在现代公共行政中社会公共行政又是必不可少的，那么作为社会公共行政主体的准政府组织也必然属于行政法的调整范畴，在行政法中处于主体地位，这主要体现在以下几个方面：
首先，在现阶段，准政府组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。如学校对学生的管理职能、行业组织对其社会成员的管理职能以及村民委员会对村民的管理职能等。其次，这些准政府组织的管理行为会对其管理的社会成员的权利产生影响。最后，要确保准政府组织的管理行为合法、公正，保障公民的合法权益不受准政府组织管理行为的侵犯，必须要用法律予以规范和调整。
当今社会，准政府组织在政府与社会成员间的中介桥梁作用越来越明显地得到体现。但是权力自身具有的易腐败特性，要求我们必须对准政府组织的公共管理权力进行合理控制，因此明确准政府组织在行政法中的主体定位对于规范准政府组织行为具有重要意义。
参考文献：
1.姜明安.行政法与行政诉讼法[m].高等教育出版社，2005
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