【关键字】国有资产管理体制；国有资产流动；产权交易
一、国有经济战略调整的紧切性与条件
国有资产管理体制改革是我国经济体制改革的重要组成部分，并随着经济体制变革而变化。改革开放以来，虽然对国有资产管理体制进行过多次调整和改革，但这一体制仍未能充分反映社会主义市场经济体制的本质要求，因此需要进一步深化改革。所以继十六大提出“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。”十六届三中全会又进一步强调指出广完善国有资产管理体制，深化国有企业改革……，积极探索国有资产监管和经营的有效形式……”。改革的实践证明，只有进一步深化国有资产管理体制，加快国有经济战略调整，才能按社会主义初级阶段基本经济制度的要求，更好地发挥国有经济的主导作用。国有经济战略调整的原则和目标是要着眼于搞好整个国有经济。十五届四中全会以来，加快了国有经济战略调整的步伐。根据我国目前所有制结构布局，坚持有进有退、有所为有所不为的原则，着眼于搞好整个国有经济，实行了国有企业的改组，推动了国有资产的流动和重组，取得了一定的成就。仅1999—2000年，全国国有企业及国有控股通过布局调整，从23.8万户减至19.1万户，减幅达19.7%。但目前国有经济覆盖面仍很广，近20万户的国有企业分布在各个领域。据统计，在608个工业小类行业中国企涉足604个行业，占99.3%，国有经济进入的行业太多。与此同时，亏损面很大。2000年国企亏损9.7万户，亏损面达50%，亏损额高达18000多亿元。在全国国有企业中资不抵债的空壳企业多达8.5万户，占国企总数的44.5%。由于国有经济布局分散，形不成实力，发挥不了国有经济的主导作用。鉴于目前的状况，根据十五届四中全会和十六大的要求，必须加快国有经济战略调整的步伐，深化国有资产管理体制的改革，才能发挥国有经济的主导作用，从整体上搞好国有经济。
国有经济战略调整的客观条件是：国有资产产权的有效流动。这样才能实现国有经济的有进有退、有所为有所不为。市场经济条件下，进与退又必然涉及到产权的交易和流动问题。因为市场经济是交易的经济，交易的实质是产权的交易。而产权交易的前提是产权清晰。只有产权清晰，建立健全产权流通体制，实现产权的广泛交易，社会资源才能实现最佳配置，经济效益才能提高，国有经济战略调整要达到的从整体上搞好国有经济的目标才能实现。
二、国有资产产权流动的条件和途径
国有资产产权的流动包括很广的含义。本文特指国家作为国有资产的所有者对国有资产行使处置和流动的权利。这些权利包括对国有资产的授权经营、兼并、重组、置换、出售等。国有资产产权的流动，实则是以价值形态衡量和表示的产权易主和重新组合，这必须具备一定的条件。
首先，产权清晰是国有资产产权流动的制度条件。只有产权清晰的各种要素，产权才能实现自由交易。这里的产权清晰是指产权客体归属的产权主体清晰，即有真正的“人格化”的所有者。在我国，个人和法人财产产权是清晰的，而国有资产则不同。从理论上讲，我国国有资产所有者是清晰的，即全体人民。但实际上又是模糊的，人人都是所有者，人人都不为其所有物负责。可以说，国有产权主体从根本上是缺位的。所以，国有资产所有者与经营者的责权利义关系界定不清或落实不到位，出了问题无人负责。特别是法人治理结构不完善，也有所有者自身层次的问题，即现有的国有资产管理体制还存在缺陷，尚未形成完善的国有资产委托机制。因此，我国经济改革的关键是培育国有资产产权主体，使这一主体对国有资产具有完全的财产关切度和财产维护力度，杜绝因国有资产产权主体虚设而导致国有资产流失。只有明确国有产权“人格化”代表，才能使之像私人股东一样关心国有企业。
其次，国有资产产权流动的环境条件：培育成熟和开放的资本市场。要实现国有资产的流动性，就必须进行国有资产的产权交易，而产权的交易是在资本市场进行的。国有资产产权的流动即包括以价值形态表现的各种资源、要素等实际资本的产权转让，也包括有价证券(特别是股票)等虚拟资本产权的交易，还包括以专利、晶牌等形式存在的无形资本的转让。这首先要求不断完善资本市场。一个完善的资本市场首先是市场体系的成熟与健全，包括證券市场、非证券的信用资本市场，以及特殊要素市场，还包括以价值形态表现的各种有形和无形资本市场。有了发育健全成熟的资本市场体系，各种形态的资本才能进入市场进行交易。其次要逐渐开放资本市场，不限制交易主体的身份，有条件地允许境外交易者进入市场交易。这样可以增大资本的流人量，提高资本流动的效率和效益，降低交易成本。同时要加强法制建设，确保交易主体通过交易获得的产权受到有效的法律保护。
国有资产产权流动的微观基础条件：加强国有企业的生产经营，增强其盈利性。企业是以生产商品、提供服务为手段达到盈利目的的经济实体。一个企业的资产是否具有流动性，关键在于企业获利的现状和预期。企业生产经营的优劣则决定着企业资产、产权转让价格的高低。这也要求建立科学公正的资本评估制度，客观地评估待流通的国有资产。总之，离开企业的生产经营就是离开了实际资本的有效运营，使国有资产的流动变成无本之木、无源之水，甚至还会产生泡沫。如同本文开头所说国有企业目前亏损面大，大量企业处于微利或亏损，这已成为影响国有资产流动的重要原因。所以，要实现国有资产产权的流动，必须搞好国有企业的经营。
国有资产产权流动的途径很多。寻找和探索有效流通途径，实现国有资产的有效流动，是实现国有经济战略调整的路径保证。
(1)产权交易。对那些竞争力不强又是非国民经济命脉行业中管理不善、亏损或潜亏的企业出让产权。出让的对象(购买者)不要作限制，只要对国有资产作出客观公正的评估，出让部分或全部产权，收回价值，从而也就实现了从不重要行业退出，有所不为，以便补充到重要的行业而有所为。我国的产权交易起步于20世纪80年代，近年来得到较快的发展。但目前仍存在产权关系未理顺、交易规则不健全等问题。在产权交易的同时又附有安置职工等附加条件，这必然影响产权交易。
(2)资产重组和兼并。这种方式的国有资产产权流动主要是由国有资产经营公司等出资方具体实施。有的实施跨行业和跨地区的重组和兼并。重组和兼并的结果是兼并方企业实现了扩张，被兼并方产权变更，若兼并方是非国企，国有资产的性质就发生了变化，从而实现了从所有制和行业上的退出。
(3)企业职工购买国有资产，使之具有股份合作制性质的企业。这种方式的产权流动是产权从外部人真正转移到内部人手中。购买方之间是资本合作与劳动合作的统一，在国企非国有化过程中避免了职工安置问题，不失为一种好的方式。但目前我国职工的“购买力”很低，这种方法很难推广。
（4）资产置换、引入外资。前者是对国有资产的优胜劣汰，有利于国有资产的优化配置。后者是“引狼入室”，将那些不重要行业的一些企业转让给外资，利用外资对其改造，盘活企业，实现国有资产的转让。以合作、合资方式退出某些行业，或仅参股而不起主导作用。
(5)对上市公司的国有资产通过上市流通进行“减持”。当前有不少优质国有资产产权因国有股不能流通而长期沉淀在证券市场的“储水池”里。占股票总额2／3的国有股、法人股不能流通，已成为我国证券市场的最大难题。曾经尝试性地推出“国有股减持”方案，但由于国有股占比重太大，人们担心一旦打开“储水池”闸门有冲垮股市的可能。所以一直实行不了。这也说明我国必须引入外资，特别是开放资本市场是何等的必要。国有股不减持不行，减持又怕打击股市，这种两难的境况不能再持续下去了。长痛不如短痛，否则会更加积重难返。当然，国有股减持是一个涉及方方面面利益的复杂系统工程，应当认真研究，慎重操作。
总之，国有资产产权流动的方式很多，要根据各行业、企业的不同类型、特点采取不同的流动方式，使国有资产在流动中保值、增值，在流动中找到最好的“归宿”和位置，实现资产客体和主体的最佳配置，最终实现国有经济的战略调整的目标。为此又必须加强和深化国有资产管理体制的改革，确保这一改革目标的实现。
三、我国国有资产管理体制的现状及问题
根据我国国情，对国有资产实行三层次分级管理的体制和运营模式，即国有资产管理委员会——国有资产经营公司——国有企业。第一层次的国资委是国有资产的所有者主体，是在其所属政府领导下专司国有资产职能的决策和领导机构。通过组建以国有资产经营预算为核心的约束体制，对被授权的国有资产运营和管理主体行使监督的权利。第二层次的国有资产经营公司，是国资委授权的具有企业性质的国有资产运营机构，代表国家对部分国有资产直接行使资产受益重大决策。这一层次主要是解决国有资产所有者“人格化”的问题。第三层次的国有全资和国有控股企业是生产经营主体，享有企业法人财产权，对国有资产管理者(第二层次)负责，实现企业利润最大化目标和承担风险责任。三个层次产权主体的关系是：
第一层和第二层是国有资产授权者(也是所有者)与经营者的第一层委托关系。委托人要求人以其特殊法律地位享有国有资产的管理权及产权资本经营权，对委托人的财产承担保值增值的责任。目前这种委托关系还存在一些问题，如怎样界定所有者与管理者的关系，使国有资产经营公司真正成为国有资产出资者的“人格化”代表，拥有相对应的责权利义等产权。解决的办法应该是，政府作为第一层委托人在授权过程中要以法律为保障，贯彻和确保责权利义相统一的原则，对授权的责权利义重新界定，并交给其所授权的国有资产经营公司。政府和国有资产经营公司之间在形成具有法律效率的委托关系之后，必须严格遵守契约，不得干预国有资产的运作，真正做到政资分开、政企分开，使契约成为行政性委托转化为企业性委托的基础，使一、二层次关系经济化而非行政化，保证国有资产经营公司成为国有资产的“人格化”代表。
第二层国有资产经营公司和第三层生产经营者主体之间的关系是股份公司国有股东与企业法人的产权约束关系。国有资产经营公司作为出资者对企业行使股东权利，企业享有法人财产权利。前者对后者是产权约束关系，表现在控制权和剩余索取权上。后者对前者的资产有委托经营权和实现利润最大化并承担风险的责任。按照公司法，两者均对企业财产承担有限责任。这种权利约束关系在具体实践中也有不完善之处：一是国有资产经营公司尚未成为“人格化”的控制者，形同产权主体虚设，对其所控制的企业缺乏有效的产权约束。因此，两者之间的委托关系无法真正实现。二是由于国有产权在企业产权结构中占量的绝对优势，所以很难做到政企分开，政府从行政上干预企业是不可避免的，结果使企业法人的自被削弱。要解决这一问题必须减持国有股，实现产权主体多元化，进一步完善法人治理结构，通过一定的法律程序的董事、监事、财务总监等身份向其所控制的企业派驻产权代表。国有产权代表按照出资者的意图在企业中行使相关权利，维护出资者的利益。
上述国有资产管理体制虽存在许多不完善之处，但毕竟国有资产有了“主人”，并在不断地健全和完善，为国有资产的流动创造了体制基础，也为国有经济战略调整创造了操作主体。
四、加快国有经济战略调整
国有资产的可流动性为国有经济的战略调整创造了条件，国有资产管理体制的建立为国有经济的战略调整提供了体制保证和约束机制。市场经济的发展和全面建设小康社会的宏伟目标要求我们必须加快国有经济调整。
首先，按照十五届四中全会的决定，国有经济的战略调整要坚持有所为有所不为的方针，实行该进的进，该退的退。进与退要坚持以发挥国有经济的主导作用，搞好整个国有经济为原则，通过资产流动退出非国民经济命脉行业，进入国民经济命脉行业，以便集中力量更好地发挥国有经济的主导作用。根据我国目前情况，国有经济应加强进入关系国民经济命脉的国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。这样才能形成国有经济的控制力、影响力和带动力，从而坚持我国的社会主义性质，同时也对国有经济的发展和现代化起带动作用。
本文将探讨党的十六大在国有资产管理体制改革上的实质性突破，并着重对构建新的国有资产管理体制过程中，将会遇到的难点，作初步分析。前者使我们明确改革方向，坚定改革信心，以便沿着党的十六大指引的方向，努力构建适合于社会主义市场经济要求的新体制；后者则使我们明白，在从计划经济向市场经济转轨过程中，要真正构建新的国有资产管理体制，必将遇到一系列体制。这些障碍不除，改革难于奏效，甚至有可能误入歧途。不少经济学家曾经说过，社会主义经济体制改革的重点和难点，在于国有企业改革，这是完全正确的。但是，20多年波澜壮阔的改革历程，似乎使我们认识到，社会主义经济体制改革的重中之重、难中之难，集中在国有资产管理体制改革。没有国有资产管理体制改革的成功，便不可能有国有企业改革的成功，这正应验了那句至理名言，叫做经济管理体制，决定经济运行体制；经济运行机制，决定企业活力。用不少企业家的话来说，叫做“下动上不动，越改越被动”。
一、国有资产管理体制改革的实质性突破
（一）对“所有者缺位”的匡正
现行国有资产管理体制的根本缺陷，在于没有实现“所有者到位”这一最基本要求，造成国有资产所有者缺位，这是国有资产发生经营性亏损，无人负责，国有资产流失，无“法”确定责任人的根本原因。
社会主义国有资产所有者，看起来是十分明确的，即全民所有。但是，由于13亿所有者中的任何一个自然人，都只拥有1/13亿的资产所有权，因而都不能以“个体”身份“所有”国有资产。这种情况下，只能由国家代表全民行使国有资产所有权。问题在于，作为国有资产所有者的国家，应当怎样认定？或者说，谁是国有资产的责任主体？只要这样提问，就会发现，在实际操作中，国有资产产权主体十分不明确。至少，国家计委、国家经贸委、国家财政部、国家劳动与社会保障部，以及国家组织人事等部门，都可以代表国家，都拥有部分实实在在的出资人权益。就是说，现行国有资产所有权被分割在不同的行政管理部门，这不仅是形成条块分割的深层次原因，而且也是国有资产产权责任主体缺位的体制性原因。当国有资产发生经营性亏损，出现国有资产流失状况时，由于管资产的不管事，可以对此后果不负责任；由于管事的不管人，同样不应负责任；管人的，不管资产，就更有理由不对资产流失负责。
由此可见，所谓国有资产产权主体不明确，实质是国有资产处于无人负责状态，国有资产责任主体不明确，国有资产缺少强有力的有效监督主体；所谓国有资产所有者缺位，是缺少充分享有所有者权益，权利、义务和责任相统一的“出资人”。党的十六大针对现行国有资产管理体制存在的根本缺陷，明确提出，即将建立的新型国有资产管理体制，将是“权利、义务和责任相统一”，“管资产和管人、管事相结合”的体制。这一个“统一”和一个“结合”，匡正了原有体制中的两个“分离”；“出资人职责”，监督管理职责，明确落实到中央和地方两级政府。中央和地方两级政府，对应于他所监管的那部分国有资产，是唯一的出资人，并且享有对国有资产主要经营者的任免奖惩权力。国有资产产权主体明确，国有资产所有者终将“到位”。
还应当指出，党的十六大关于建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益的决定，并没有否定国有资产的国家所有性质，但却对只有中央政府才是国有资产出资人这一格局进行了重大改革，确认省市政府的出资人地位实现了“分级所有，分级管理”的辩证统一。
（二）为国有经济布局的战略性调整创造了体制前提
同志在党的十六大报告中，把“继续调整国有经济的布局和结构”同“改革国有资产管理体制”，紧密地联结在一起，有着深刻的涵义。深化国有资产管理体制改革，构建新的国有资产管理体制，是加快国有经济布局的战略性调整，并使之收到实效的体制前提。
国有经济布局战略性调整的实质，是国有资产（资本）的优化配置。这种优化配置，不仅仅是一个对国有资产存在空间重新布局的过程，也不仅仅是一个对国有资产投入方向重新定位的过程，而且更重要的是，这是一个涉及到方方面面、上下左右经济利益关系的调整过程。我们越是强调要充分发挥市场机制作用，要靠市场导向来调整产业结构，调整国有经济布局，就越应当明确，关键在于要过经济利益调整这个“大关”，要正确处理中央与地方、地方与企业、地区之间、部门之间的经济利益关系。
现行国有资产管理，实现在“条块分割”的管理体制中。所谓“条块分割”，就其实质来说，就是把部门的局部利益、地区的局部利益，放在国家（全民）利益之上，从而使国有经济的应有优越性难以发挥，国有资本的总体运营效益低下，也使对国有资产运行监督软化。明明是国家即全民的资产，只要布局在某一行政主管部门，就成了该部门的行政附属物，成为这个行政部门的所有财产，甚至成为其“寻租”的筹码。这是国有资产难以按市场经济规律自由合理流动的深层次原因，是国有资产专业化协作难于展开，生产社会化程度不高的体制。
党的十六大，扬弃了过去那种对国有资产实行行政性分割管理的体制，把国有资产置于权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相统一的中央政府和地方政府手中，这就切断了国有资产布局同各个行政主管部门之间的直接经济利害关系，为国有资产布局的战略性调整，为产业结构优化，创造了现实可能性。
二、构建国有资产管理新体制的难点
（一）关于经济利益关系的变动
任何一项经济改革措施的出台，都必然伴随着特定经济利益关系的调整。一般说来，改革引起的原有经济利益关系变动越大，这项改革引起的震动就会越大，这种改革遇到的阻力也会越大，这也是改革发展的一般规律性。
可以预料，国有资产管理体制改革不会违背上述这一改革发展的一般规律性。由于这项改革极其深刻地涉及到管资产的、管人的，以及管事的等各个方面经济利益关系的调整，不可能不受到一定的阻力。具体地说，党的十六大关于构建新的国有资产管理体制的决定彻底打破了原有条块分割所形成的经济利益格局，过去那种凭借行政审批权力，只收取“管理费用”，而可以不对国有资产保值增值负责的现象，再也不能存在下去了；过去那种掌握有人事任免奖惩权力，而对国有资产经营亏损可以不承担任何责任的现象，再也不能存在下去了……总之，利用所有者缺位，出资人不清，责任难于界定而捞取“免费午餐”，甚至侵占国有资产的行为，将很难产生，至少有了有效的防范制度。而这一切，必将引发来自既得利益者的阻碍，这种阻碍作为一种“摩擦阻力”，将不断延缓改革进程，甚至使改革停滞。从这个意义上，可以说，国有资产管理体制改革的成功，在很大程度上决定于现行体制范围内经济利益关系调整的成功，同时，也呼唤着新一轮政府机构改革，特别是行政审批制度改革。
（二）关于可能出现的新的政企不分
正在构建中的新型国有资产管理体制的一个重大突破，就是地方政府在国有资产管理序列中的地位发生了重大变化。过去是“国家所有”，即“中央政府所有”，而地方政府只有“分级管理”的权了。新体制在坚持国家所有前提下，确立了地方政府对国有资产的“出资人”地位，就是说，地方政府不仅拥有国有资产的管理权，而且同时拥有法定的那部分国有资产的相对所有权，享有所有者权益，并以“出资人”身份拥有管资产、管人和管事的权利。这种所有权对管理权在两个层次上的统一，无疑是国有资产管理体制改革上的实质性突破。但是，同时应当指出，所有权与管理权的“重合”，特别是在地方政府这一级的“重合”，应当有必要的制度安排和配套改革予以保证和规范，否则，很有可能强化地方政府的行政干预，在新形势下出现新的政企不分。
从经济管理原理上说，所有权与经营权是辩证统一的。其中，有决定性作用、起最终支配作用的是所有权。所有权从根本上制约着经营权，经营权是所有权在生产经营管理中的体现。所谓“经营方式”，是所有者为了实现自身最大利益选择的最佳实现形式。从这个意义上说，国有企业改革之所以在放权让利阶段没有取得实质性成果，而在股份制改造和建立现代企业制度的改革推动下，有了实质性进展关键在于触动了产权制度，确认了企业法人财产权，实现了企业管理权与其法人财产权的辩证统一。由此可见，确认地方政府对国有资产的相对所有权，确认地方政府的出资人地位，将极大地扩张其管理国有资产的权力。这就提出了一个新问题，如果地方政府这种权力扩张，实现在政企分开、政资不分的旧格局中，实现在政府职能没有根本转变的条件下，那就有可能强化对企业的行政干预，出现新的政企不分。
提出这个问题，不是说正在进行的国有资产管理体制改革，必然会强化政企不分。而是说，即使政府作为出资人，也要把政府的一般行政管理职能，同国有资产管理职能分开，政府作为“出资人”，应当成为股东，并通过建立中介经营公司，搞好股权管理和资本运营，而不能直接经营管理企业，更不能用行政命令方法，干预企业的日常生产经营活动。
（三）关于用人观念的转变
在过去很长一段时间内，国有企业的领导人一直被当作党的干部来选拔和培养，我们姑且称之为“伯乐选马”机制。这种机制注重干部的政治思想素质，忽视业务能力。我们知道，对政府官员的要求和对企业家的要求存在重大差别，甚至在某些方面可能恰恰相反。如：要求企业家要敢于冒风险、善于冒风险，而对于政府官员则希望他稳健、四平八稳。资本采取市场化方式配置，企业家作为企业最重要的资本——人力资本也应按市场化方式配置，即采取“赛场竞马”机制。目前，由企业工委管理独立国有企业老总的“乌纱帽”的现状必须改变，管人、管事和管资产必须相结合。根据十六大精神，我们认为，未来我国的政治体制将这样发展，政府官员从公务员中通过组织部门考察、通过人大选举产生，国有企业的经营者将通过市场化的方式产生，即根据国有企业的股权结构由股东大会或董事会聘任，经营者的来源将是人才市场中的职业经理。
三、新体制下运作应注意的几个问题
十六大报告中关于国有资产管理体制的论述大多是指南针性质的，有不少问题还有待深入探讨。
（一）国有财产与国有资产的分离
在国有资产管理体制发生重大变革的时候，我们一定要重新审视国有企业的双重目标问题。国有资本与其他资本的大融合是必然趋势。资本是追逐利润的，国有资本莫能例外。十六大报告中指出，初次分配注重效率，再分配注重公平。既然国有资本要介入竞争性经济活动，就必须讲究财务规律，不能同时追逐社会公平和效率双重目标。我们进一步认为，国有企业的提法应该完成历史使命了。建议使用“国资企业”（包括国家独资、国家控股和国家参股企业三种）提法。国资企业与其他类型的企业都是市场主体，唯一的不同是这类企业国家各级政府有一定的资本投入。要做到这一点，我们在宏观上必须区分两类不同性质的资产，经营性国有资产和非经营性国有资产（实为国有财产），前者追逐经济效益注重效率，后者追逐社会效益注重公平。混淆这两类不同性质资产在理论和实践上是十分有害的，比如公检法军办企业、国有企业从事非盈利性的社会活动、国有股减持充实社会保障资金等等。企业目标的唯一性会真正解放国资企业的生产力和生命力，提高国有资本配置的效率。
（二）建立国有资本中介经营公司，搞好股权管理
地方政府可以代表国家履行出资者职责，并不等于政府可以直接办企业，直接插手企业的事务，否则又将回到政企不分的老路上去。我们认为，十六大报告所明确的仅仅是地方政府可以成为直接的股东，而不是让地方政府直接办企业或直接管理企业。根据《公司法》规定，政府公务员不能成为公司的董事。因此，在政府和国资企业之间必须有一个中介组织，完成政府对国资企业股权管理的需要。我们把这一组织称为国有资本中介经营公司，可以按行业来组建。中介公司必须办成市场化、专家化、企业化的组织，通过“用手投票”、“用脚投票”等方式进行虚拟资本的管理。组建国有资本中介经营公司，不仅较好地理顺产权关系，对所控制的企业进行有效的激励和约束，维护国有资本的正当权益，防止国有资产流失，而且由于其专家云集，控制的企业众多，可利用信息占有上的优势，对下属的国资企业存量资产进行重组，形成新的生产能力，也可通过兼并等方式取得规模经济效益。明确了中介公司成为国资企业的投资主体身份，确立其权力、责任和义务，对于提高国有资本总体运营效益，对于产业结构的优化都有重要意义，也有利于今后国有股产权的流动。
（三）建立国有资产监督机构，完善国有资产管理体系
根据郭复初教授（2001）的研究，我国国有资产监督体系存在的主要问题有：重外部监督，轻内部监督，行政色彩太浓；重行政级别，轻业务技能，专业色彩太浓；重对经营者的监督，轻中间层次管理者的监督，片面色彩太浓；重上面监督，轻企业职工监督，群众色彩太淡。结合十六大精神，我们认为，国有资产的监督体系应该与营运体系同时构建。营运体系由政府来抓，国有资产监督体系则应由人大的常务委员会（建议成立专家型的国有资产监督委员会，通过设立举报信箱、聘请会计师事务所等方式进行监督）来抓，政协则对国有资产的营运、监督效果进行评议。
【参考文献】
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[2]郭复初.国家财务论[M].成都：西南财经大学出版社，1993.
生产资料市场形势和经济发展形势密切相关。改革开放以来，在经济体制改革逐步深化，经济持续快速增长的推动下，我国生产资料市场也出现了需求促进市场，市场拉动经济的好形势。据中国物流信息中心的统计，我国全社会生产资料销售总额按照现行价格计算，1985年为4480亿元，1990年翻了一番，达到9851亿元；1993年再翻一番，达到2.2万亿元；1998年又接近翻番，达4.27万亿元；2002年7.1万亿元。如果照这个口径计算，全社会生产资料销售总额在18年间差不多翻了4番。即使剔除价格因素，生产资料销售总额也超过了同期经济增长的速度。
今年以来的经济形势，总体来看遇到的困难比预想的大，取得的成绩比预计得要好。国民生产总值可望达到8.5%的增长速度，总量超过11万亿元，生产资料销售增速又创新高。一是市场需求强劲，销售增速加快。1—10月份，全社会生产资料销售总额完成7.1万亿元，按可比价格计算增长19.5%，增幅比去年同期提高6.2个百分点，全年预计超过8.5万亿元。二是国内资源产销两旺。1—10月份，钢材产量1.9亿吨，同比增长20.5%，预计全年产量可达2.1亿吨；汽车产量363万辆，预计全年产销量将达到430万辆。三是主要品种进口量攀升。1—10月份，重要生产资料进口增长24.9%。其中，钢材进口3105万吨、同比增长51%，铁矿石和原油的进口增长幅度分别为31.7%和30.3%，有些原材料进口量已达到或超过国内产量的一半。四是生产资料价格普遍上涨。从重点监测的200种生产资料价格来看，约80%的品种价格都有不同程度的回升。1—10月份，价格水平累计同比上升7.5%，其中油品、钢铁和部分化工原料涨幅较大。从目前走势看，全年生产资料价格总水平有可能比上年上升6%左右。
生产资料市场形势显著回升，是我国经济进入新一轮增长周期的重要标志。拉动市场较快增长的重要因素有：一是生产的拉动。1—10月份，全国工业增加值同比增长16.7%，增幅比上年提高4.4个百分点，其中重工业同比增长18.5%,从而促进了基础原材料消费需求的上升。二是投资的拉动。1—10月份，投资同比增长30.2%，高于上年6个百分点，而且投资主体多元化步伐加快，一些重大基础设施建设对基础性原材料和重大装备的需求大量增加。三是消费的拉动。随着人民生活水平提高，消费结构发生重大变化，居民消费由“衣食温饱”向“住行小康”转变，住房、汽车和电子通讯产品等成为消费“新亮点”。四是进出口和外资的拉动。1—10月份，我国外贸进出口总值6823.3亿美元，同比增长36.4%，全年预计达到8000亿美元。到10月末，我国实际利用外资435.6亿美元，期末国家外汇储备4009.92亿美元，都达到新的高度。五是积极财政政策的拉动。从1998年以来，我国实施积极的财政政策，先后利用国债资金8000亿元，建设规模超过3万亿元，成为扩大生产资料市场需求的重要因素。
明年，是实现“十五”计划的关键一年，按照“稳定政策、适度调整，深化改革、扩大开放，把握全局、解决矛盾，统筹兼顾、协调发展”的思路，国家将继续坚持扩大内需的方针，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，适时适度调整政策的力度和重点，进一步扩大对外开放的步伐，保持经济平稳增长。生产资料市场从总体上来说还会处于上升期，销售总额增长幅度会继续高于GDP的增长，重要生产资料国内资源和进口量将持续增加，生产资料价格水平将在高位呈稳中有升的态势。生产资料市场持续向好的形势，为生产资料流通企业提供了发展的机遇。当然，我们也要正视存在的困难和问题，例如，价格变化过快，对国外资源依赖程度加大，下游产品成本承受能力限制等。国家有关部门对此十分重视，我们也要认真研究，积极应对。
二、关于生产资料流通企业改革与发展
传统国有物资流通企业是随着计划经济体制的建立而发展起来的，曾经是生产资料流通的主渠道。经过20多年改革开放，无论经济体制、经济增长方式，还是流通渠道和流通方式都发生了翻天覆地的变化。特别是1993年以来的10年，是我国社会主义市场经济体制基本确立的10年，也是传统物资流通企业脱胎换骨，分化重组，转轨变型的10年。经过10年改革，原来自成体系的全国物资流通行政管理体系，已经不复存在，以市场为主导的流通体制基本确立。地县一级原来的国有物资经营管理单位基本上转轨变型，大多数县级及以下单位已经改制为民营企业或退出原来的行业。省区市一级经过深化改革，并购重组，有一部分走上新的发展道路；一部分正在重组整合；还有部分企业仍处于生存探索当中。从总体上来看，原来的经营管理体系已经打破，多种所有制流通企业迅速发展起来，以市场配置资源的模式基本建立，我国生产资料流通领域出现了新的局面。
但是，流通渠道和经营方式的变革，并没有改变生产资料流通快速发展的总趋势。10年前，物资系统企业实现销售收入6752亿元，占全社会生产资料销售总额2.2万亿元的29%。在上个世纪90年代中期，系统企业占全社会生产资料销售总额的比重下降为10%左右。现在，虽然没有准确统计，估计系统物资企业的销售收入占全社会销售的比重顶多也就在3—5%。10年来，原有国有物资企业市场占有率逐步下滑，而各种类型的生产资料市场和工业生产企业的直销蓬勃发展，多种所有制流通企业的经营规模迅速做大。虽然没有详细的统计资料，但年销售钢材上百万吨、销售汽车上千辆的民营生产资料流通企业都已出现，发展势头很猛。在流通主体和渠道发生重大变化的同时，制、配送制、连锁经营、电子商务等新的营销方式得到较快推广，生产资料流通的规模、速度、效益、效率、服务和质量都提高到新的水平。
在生产资料流通行业翻天覆地的变化之中，一批原来的物资流通企业通过深化改革，转轨变型，走出了新的路子，规模越做越大，竞争力越来越强。据统计，纳入2002年重点统计的33家企业，销售收入同比增长24%，比同期全国生产资料市场销售总额增长13.8%高出11.2个百分点；今年1—10月，47家重点生产资料流通企业销售收入同比增长35.4%，高出同期全国生产资料市场销售总额增长幅度13.9个百分点。47家重点企业中有28家盈利9.7亿元。全年预计销售收入，浙江330亿元、上海260亿元、天津230亿元、广东200亿元、安徽100多亿元，20多家省区市和计划单列市物资企业可望达到10亿元以上。对这些企业的经验进行总结和推广，可以起到一定的借鉴和示范作用。在这次会上，我们就请部分企业介绍了他们的经验，总结起来，有这样一些共同点：
（一）坚持市场经济的改革方向，深化企业改革，抓好体制创新、企业转型。浙江物产集团从抓机构转体和成员企业改制入手，历经10年改革，完成了行政机关向经济实体的体制转型，成员企业由原来单一的投资主体，普遍进行了多元持股的公司制改造，建立了以资产为纽带的母子公司管理体制，经营业绩稳居全国同行业前列。从去年起连续进入中国企业500强行列，今年名列第58位；连续8年进入全国外贸500强行列，2003年实现进出口总额预计超过10亿美元。今年以来，浙江物产集团继续保持了强劲发展势头，主要经济指标再创历史最高水平。中国华星集团经过几年来的整改重组、招商改制，已由资不抵债转变为具有发展潜力的大型企业集团。目前，所属成员企业基本上完成了改制任务，全体职工实行了劳动用工市场化和岗位聘任制。集团确定了“一切以投资回报为出发点，努力创建新体制、新业务和新文化”的发展思路。三年多来，引进民营资本和海外资本12亿元。所属华星汽贸建立品牌汽车专卖店63家，年销售规模达50亿元。在2001年和2002年财政部考评中，华星集团被评为优良企业，并被列入国家统计局的500强企业集团名单。安徽省物资局1995年退出政府序列，成建制转为经济实体。由于没有从根本上解决体制问题，集团经营陷入困境，到1998年明亏加潜亏超过1个亿。从1999年开始，徽商集团有限公司按照现代企业制度的要求深化企业改革，实现了由不规范的国有独资公司到多元投资企业的转变，对资不抵债、亏损严重企业清理重组，在能够正常经营的企业全面推行资产经营责任制，到2001年，集团公司净资产累计增值74.5%，职工年人均收入增长35%。2002年同1998年相比，销售收入增长2.62倍，盈亏相抵增加赢利6630万元。通过改革走出困境的例子还有许多，他们的经验表明，坚持市场经济体制的改革方向，建立符合社会主义市场经济要求的现代企业制度和经营机制，是国有物资流通企业的根本出路。
（二）明确市场定位，调整经营结构，集中培育核心竞争力。天津市物资集团在充分市场调研的基础上，狠抓企业结构、资产结构和经营结构调整，充分运用优势企业和良性资产，整合社会资源，联合生产企业和金融部门，培育核心业务。2001年，公司名列全国企业500强第119位，2002年上升到111位。广东物资集团坚持做大做强主营业务，连续7年保持较高的增长速度。今年1—10月，实现自营销售收入118亿元，汽车、钢材、机电、煤炭、石油、有色、建材等主营品种普遍大幅度增长。上海物资集团总公司在深化改革的基础上，狠抓骨干企业和重点品种。2002年21家骨干企业经营总额同比增长32.1%，占集团经营总额的87.3%，旧车、拍卖、汽车、煤炭、铜、铝锭等品种和业务在当地市场保持了领先地位和较高的市场占有率。
（三）大力推行现代流通方式。中国诚通集团1999年进行剥离重组，在较短时间内实现了扭亏为盈，进入中央管理企业序列。集团现有总资产98亿元，年货物吞吐量3500万吨，现货交易额700多亿元。近年来，诚通集团利用自身优势，积极向现代物流业务转型。他们对原有物流资源进行整合改造，扩展服务功能，发展具有高附加值的社会化物流服务，收入结构由单一的仓储向仓储、运输、配送、货代、分销、加工、仓单质押、提供一体化解决方案等现代物流模式转换。诚通集团的发展目标是，力争在3—5年内成为具有国际竞争力的现代物流企业集团。徽商集团把改造提升传统流通产业和发展现代物流作为重点工作来抓，经过两年整合，明确了发展现代物流、对外贸易和汽车销售三大支柱业务，今年上半年又开办了钢材电子交易市场。他们的“农家福”农业生产资料连锁经营项目，已建成3个中心店，130多家连锁加盟店。天津物资集团按照贸易加物流的模式，努力推进经营方式创新，配送企业已达255户。按照现代营销方式，应用电子技术，建立管理信息系统。他们吸收供应链管理理论，联合金融部门，与生产企业建立战略联盟，向上下游企业延伸业务链条，不断开拓出企业做大做强的新路子。
（四）重视企业文化建设和领导班子建设。浙江物产集团为什么在这10年改革发展中始终站在全国同行业的前列，关键在于他们有一个坚强团结的领导班子，有一个好的董事长、好的总经理。他们坚持改革，建立现代企业制度；抓住主业，培育核心竞争力；重大决策集体决定，没有发生大的失误，班子每位成员都维护领导集体的团结。因此，浙江物产能够连续10年保持平稳发展，始终走在全国同行业的前列。广东省物资集团认真实践“三个代表”重要思想，坚持“两手抓”，促进了精神文明建设和经营管理双丰收，集团名列全国500强企业第81位，广东省50强企业第19位。集团品牌知名度和社会影响力不断提高，为进一步做大做强，加快发展，创造了一个有利的社会环境。浙江物产、广东物资和其他单位的经验再一次表明，有一个好的领导班子和一支职工队伍，有健康向上的企业文化，是企业稳定发展的根本保证。
10年前，我们就讲过“有为才有位”。这些企业的成功实践，奠定了他们在市场经济体制下行业领先的地位。各地情况有所不同，都有一些成功的经验和做法，我们要结合自身实际，创造性地学习借鉴。
三、关于生产资料流通企业贯彻三中全会精神
当前，全党全国，各行各业都在认真学习贯彻十六届三中全会和中央经济工作会议精神，各地都有安排部署。中央经济工作会议在分析当前国际形势时指出，世界多极化、经济全球化仍是当今国际格局演变的两个主要趋势。世界经济逐步回升和结构调整加快，对我国经济发展总体上是有利的。同时国际环境的变化也使我国面临一些新的挑战。我们必须深刻理解十六大关于本世纪头20年是我国发展的重要战略机遇期的科学论断，切实增强紧迫感，牢牢抓住机遇期，努力加快自身的发展。下面，我结合国有生产资料流通企业的实际，谈谈贯彻三中全会精神的一些想法。
（一）坚持完善社会主义市场经济体制的改革方向，抓好国有生产资料流通企业的战略性调整。十六届三中全会《决定》指出：“完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰。”
显然，生产资料流通行业属于竞争性行业，而不属于重要行业和关键领域，通过资产重组和结构调整，提高市场竞争力是生产资料流通企业改革的主要任务。对竞争性行业国有资本的战略性调整，不应该是“一刀切”，也不是简单地“一卖了之”，而是按照中央确定的“有进有退”“有所为有所不为”的方针和市场竞争的原则，实施“进”或“退”。“有为才有位”。“有为”在行业中有优势，有竞争力，就能做大做强，在市场竞争中才能生存和发展，你才能“进”。否则，“无为”，不适应市场需要，没有竞争力，就只能“退”。“退”不能使国有资产流失，不能逃废债务，要安排好职工出路，做到退而有序。当前，各地都在政府机构改革中建立国有资产监督管理机构，筹划对国有资本的战略性改组，我们要在地方政府领导之下，结合自身实际情况，选择适宜的重组方式。
（二）大力推进股份制改革，建立现代企业制度。“进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”这是十六届三中全会的重大理论创新，也是生产资料流通企业的改革方向。
这几年，国有生产资料流通企业的改革虽然取得了很大成绩，但也存在产权不清、权责不明、一股独大、法人治理结构不健全等问题，包括一些已经获得稳定发展的企业，也不同程度地存在这些问题。因此，我们要把发展混合所有制经济，实现投资主体多元化，进而建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度作为生产资料流通企业体制改革的目标。要按照十六届三中全会的基本精神，根据市场经济的需要，结合本企业的实际来选择具体的改革模式。从这次会上几家企业介绍的情况来看，主要有这么几种做法：一是以浙江和广东为代表的，以国有资本为主，进行公司制改造的模式。用广东物资集团的说法就是“一人坐轿，两人抬轿”的改革思路。即以我为主（国有资本坐轿），引进两者：投资者和合作经营者。二是以安徽为代表的股份制改造模式。从产权入手，分步骤改造国有独资公司，将直属企业改制为多元投资主体的股份有限公司或有限责任公司。去年，按照省政府决定，原省商务厅12家直属企业已与徽商集团合并重组。三是以上海物资集团为代表的改革重组模式。在市政府统一领导下，整体进入新组建的“百联集团”。
生产资料流通企业改革发展的实践表明，原来的经营管理体制已经走到尽头，体制创新是改革发展的关键所在。凡是发展型企业都是进行体制创新的企业，不解决体制问题在市场经济体制下就没有出路。我们一定要根据十六届三中全会精神，抓紧股份制改革，建立现代企业制度。
（三）根据自身优势，明确市场定位，培育企业核心竞争力。随着市场经济体制的完善和我国加入WTO，生产资料流通领域的竞争进入新的阶段。买方市场已成为商品供求关系的基本表现形式，企业没有资源优势可言；民营流通企业的超常规发展，已经占有相当的市场份额；我国履行WTO的承诺，到2005年将取消分销服务的所有限制；对东盟地区率先实行零关税政策，与港澳地区的贸易便利化安排，给生产资料市场加入新的竞争因素。这种竞争的压力，迫使我们必须明确市场定位，采用现代流通方式，尽快培育企业的核心竞争力。
近年来，我们提出发展现代物流，但并不是说所有的传统物资企业都去搞现代物流。要根据市场需求和自身的优势条件选择适宜的发展模式。目前物资企业转型主要有三种情况，一种是转向纯贸易企业，集中力量把贸易做大做强；一种是转向第三方物流企业，提供专业化的物流服务；再一种就是贸易加物流，通过扩大贸易支持物流的发展，物流的发展又反过来提高贸易的竞争力。物资企业发展现代物流，不管采取哪种形式，都要有利于进一步增强服务功能，扩大主业经营，促进业务创新，形成核心竞争能力。因此，物资企业在转型过程中，不能搞一刀切，要根据企业具体情况和自身优势，选择适宜的发展模式。
很多物资企业拥有一定规模的土地、仓储设施、运输手段、物资加工和配送能力，这些物流资源是开展现代化物流服务必不可少的物质条件，发展现代物流首先要盘活利用好这些资源。从物资企业发展看，资源整合有两种形式，一种是以我为主，着力于内部整合或整合外部资源；另一种是，被具有竞争优势的外部企业整合，承担其供应链中某一段物流服务或成为其物流服务的能力供应商。企业的竞争，发展到一定阶段，就是供应链与供应链的竞争。我们必须加入到供应链当中去，游离于供应链之外的企业，是没有出路的。
（四）改造提升生产资料批发市场。据国家统计局最新统计，截止到2002年底，企业批发交易市场有89043个（其中生产资料市场6545个，消费品市场82498个），年成交额34772亿元（其中生产资料交易额8796.3亿元，消费品交易额25975.7亿元）。虽然这些批发交易市场大多是批零兼营，但仍然是目前中国许多商品特别是农副产品与部分日用工业品的重要批发渠道。
关键词：森林资源环境保护产权制度
1、森林资源产权变革：抉择与困境
在解放前相当长的历史时期里，我国大多数林区一直保持着森林资源私人所有为主的民有民营林业[2]。在稳固的民有民营产权制度下，森林经营质量的好坏与农民自身的长远经济利益之间一直保持着密切相关，这种由产权制度而形成的私人利益高度关联性构成了森林资源可持续经营的关键。由于产权利益机制的约束，采伐多少，如何采伐，何时采伐，何地采伐等森林持续经营的基本问题，已经成为一种习惯或理性植根于农民心里，应用于长期森林经营实践。在工业化程度极低，农业经济占绝对地位的旧中国，作为森林产权主体制度作用的一种结果，林区的森林经营总体上保持了可持续经营状态。就生产方式而言，尽管当时的森林经营方式只能称之为小农经济，但是这种小规模分散的生产方式却有效地避免了大规模森林采伐，有效地保护了良好的森林生态环境。
同西方发达工业化国家所经历的生态破坏性工业化进程一样，新中国成立以后，基于社会主义改造的政治理想和发展工业的主观愿望，以及经济增长的实际需要，森林资源一度成为工业化资本积累的重要来源，遭到大规模砍伐和破坏。传统的民有民营产权制度经历了私人所有向初级社、高级社再到公有化的迅速转变，民有民营林业迅速走向消亡，取而代之以集体和部分国家占有的公有公营产权模式，并一直持续到20世纪90年代。
森林资源产权制度的频繁变化，对林区的林业生产性质和生态环境保护带来了巨大影响：①森林资源可持续经营的产权制度基础面临崩溃，森林科学经营的民间积极性丧失。农民的森林经营主体身份被剥夺，森林资源的产权被收归集体经济组织，农民失去了森林独立经营权，森林经营活动成为一种严格意义上的“部门经济活动”或“国家经济行为”。在新的产权制度下，丧失森林所有权的农民实质上已经作为公有经济组织的“雇佣劳动者”，有劳动之义务而无选择森林经营方式的权利，他们在长期经营森林实践中形成的森林可持续经营习惯难以发挥作用，森林经营的实际利益主体明确地指向国家、城市和工业，而由此带来的森林生态环境责任主体却被严重地“虚置”。②森林经营活动从民间的分散作业方式迅速转化为专业化半专业化的生产活动，在现代采掘工业技术的支持下，开采森林资源、生产木材的能力极为提高，森林资源恢复与更新能力难以跟上采伐消耗的速度。在森林资源的采伐和经营组织管理方式上，改过去的“择伐”为“皆伐”、小规模分散的生产方式（即小农经济）为集体统一经营，有组织的林业生产经营专业化机构（社会化大生产、大协作）大量地出现。从20世纪50年代后期开始，南方各省大办国营营林林场和森工采育林场，各村纷纷举办集体林场，通过集体作业、强度皆伐；提高木材生产效率，在森林资源恢复管理方式上，采取森林采伐与森林更新专业化分工，采育林场主要是采伐木材，营林林场负责林地恢复更新，形成“两张皮”，使得森林采伐和更新严重脱节，森林质量也严重下降，最终出现“资源危机”和“生态危机”。③森林资源休养生息的自然规律完全被忽视，生态系统的功能被严重削弱。在经济利益的驱动下，一些行之有效的森林持续经营传统被废弃，如自然恢复混交林的经营模式，木材采伐与生长平衡的机制，择伐作业和小片皆伐，林间套种，地力保持等一些好的习惯，由于大规模的集体森林采伐，以及大规模地人工营造速生丰产用材林，形成单而一的松树和杉树为主的针叶人工林，大规格的全面垦挖林地以及全面的烧炼采伐迹地，造成大量的土壤有机质的丧失和长期地力的衰退，生物多样性越来越低，森林生态系统的整体稳定性和防护能力大为降低。④森林产权公有化变革而形成的大量的国有和集体林场，经济依然贫困，尽管经历了数次经营体制改革，但还是无法从经济围困中摆脱出来。在长期计划经济体制下，国有和集体林场依靠砍伐20世纪50年代营造的人工林以及开采祖宗留下来的天然林资源，不断壮大，人员不断增加，运行成本不断提高，林场“木头”模式的单一经济增长方式，随着森林资源的过度消耗，导致资源“赤子”与公有林场财政“赤字”长期并存，无法形成南方集体林区林业生态经济的内外部发展环境。
总体上讲，在自然资源高消耗的传统粗放经济增长模式下，森林资源公有化经营体制不利于森林资源的可持续经营，难以形成森林资源、生态环境与林业经济的可持续发展的良性运行机制，难以避免“公有地悲剧”的出现，近50年的森林资源共有公营的经营实践以及长江流域严重的水土流失充分证明了这一点。
森林资源公有化制度在平衡自然生态和社会经济矛盾过程中所暴露出来的弊端，曾经引发了南方集体林区森林资源产权制度创新，出现了诸如森林资源股份合作制、租赁制、合作制、承包经营制等新的林业经营形式。到1986年，南方集体林区集体林地面积的69%为农户个体承包经营[3]，激发了农民从事森林资源保护和开发利用的积极性，一定程度上回归了林区民有民营的某些特征，提高了资源使用与配置效益。然而，20世纪80年代开始的南方林区森林资源不彻底的产权制度变革，本质上还是基于提高森林资源经济效益之目的，将公有（集体）森林资源的部分经济收益权利向农户分散，森林资源的所有权结构在一定程度上恢复到民有，激活和巩固了森林财产收益的民间欲望，而极为重要的森林生态防护的社会权利责任体系远未建立起来，引发了大规模的森林乱砍乱伐，由此深层次地暴露出了森林资源产权结构调整与生态保护之间的矛盾。进入21世纪，我国将全面实施可持续发展战略，今后50年中国林业发展总体战略是“生态建设、生态安全和生态文明”三大目标[4]，为实现这一目标，将改革森林资源产权制度，“稳定所有权，完善承包权，放活经营权”，“大力发展非公有制林业”[4]。但是，我国林区复杂的森林自然条件，相对落后的社会经济发展水平，频繁的政策波动，多样的森林资源经济关系以及重要的生态保护战略地位，决定了森林生态保护和森林资源产权制度变革的复杂性和艰巨性。因此，研究生态建设及其与森林资源产权制度创新之间的辨证关系，探讨森林生态保护形势下的南方集体林区森林产权结构模式，并提出产权结构改革措施等问题，就显得尤为重要。
2、森林资源产权制度及其对森林生态保护影响：理论与现实反思
2．1森林资源的私有产权与森林生态保护
森林资源的私有产权严格意义上是指个人对包括林地和林木及其它生物和非生物资源的所有权。完整的森林资源私人所有权通常是指民法意义上的物权、财产权。在西方资本主义国家，私有产权被认为是个人自由、个人价值、个人自和尊严的体现，而且被认为是一个社会效率的基础和保障。一般意义上，私人所有权可以刺激所有权人高效率利用各种自然资源，促进资源的合理流转，因此具有较高的资源利用效率和资源配置效率。在一定程度上，一个社会的整体发展水平或社会福利都建筑在社会效率提高的基础上。因此，私人所有权被认为是一种有利于社会的制度安排[5]。
在森林资源领域，有效率的私有产权理论上可以减少对森林资源的破坏性利用，促进私人理性地处理资源短期利用与长远维护之间的关系。由于利益的关联性，相对于公有产权，森林资源的私有产权本身对权利人进行财产的保值增值的激励，有利于森林资源产权的高效率。亚里士多德曾经指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少人照顾的东西，人们关心着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心其中对他个人多少有些相关的事物。而私人的事物则往往受到私人最大可能的关照”。[6]就森林资源生态保护而言，公有产权常常伴随着经营者的滥伐和非经营的盗伐，最终导致森林资源的严重破坏，而影响公众甚至私人的生态环境权利而告终（特别是在经济落后的国家，森林资源产权的公有所带来的生态破坏尤其严重，并且具有相当的普遍性。）；而私人产权则往往伴随着权利人对森林的尽量关注和爱护、有理性地适度采伐和细心恢复等，私人对个人森林资源财产的关照，主观上促进了私人森林资源财产权质量和数量的增加，客观上保护了森林资源可持续增长的资源基础，因而也促进了森林生态效益,这一点不仅在理论上有其合理的逻辑，而且也为南方集体林区长期的民有民营的历史经验所证实。
然而，森林资源产权私有化有利于森林生态效益的提高，是一个整体上的理论概念，这种结论的实践需要一定的社会、经济、政策条件，特别是经济发展水平。20世纪80年代，南方集体林区森林资源产权民有化运动并没有出现理论上所描述的景象，相反，林权分散化带来的森林资源的大破坏，给南方集体林区的森林生态保护带来了灾难，影响了森林资源民有化改革的深化。在进入20世纪80年代末期，基于公共生态安全利益的考虑，我国森林资源产权改革有向公有化推进之趋势，如建立大量的公共所有的自然保护区，森林公园，风景名胜区，根据国家规划，从2001年~2010年的10年里，全国自然保护区总数将达到1800个，面积1.55亿公顷，占全部国土面积的16.14%左右，[4]，相当多的集体或农民个体经营的森林资源被公有化或实行公有化管理，这在一定程度上反映了世界森林资源保护政策变化的潮流，也回应了现代中国社会对森林生态环境保护的关注；在西方国家，为了保护生态环境，许多自然资源归国家所有管理，如自然保护区、自然公园等等。这种趋势的出现也从另外一个角度说明了森林资源产权结构与森林生态保护之间关系的复杂性，说明产权结构的民有化到森林生态效益的实现过程中仍然存在较多的结构变量，例如一个国家的法制体系的完整程度，法制习惯、政策稳定性、国家监控能力，特别是林区人口数量、经济发展水平，还有森林资源自身的生态、经济特征，都是影响和制约产权改革效率的重要因素。
从效益归属性质上看，森林资源生态效益属于公共服务产品的范畴，理论认为，公共服务产品的供给由私人提供往往是不经济的，也是不现实的，一般应当由政府承担，由政府管理并由社会成员均等享受，公共产品私人经营的不经济性客观上也要求对森林生态资源的公共化，即产权的公有化。因此，从这个角度上看，森林资源产权私有化难以克服公共产品经济效益低下的弊端，私有化产权结构与公共生态效益存在内在的矛盾。对于类似问题，美国著名法理学家理查德·A·波斯纳认为：“森林可以在不归公有的情况下由政府资助。”[6]按照他的说法，国家可以通过私人来实现环境生态功能，即在保护私人森林资源合理的财产收益的前提下，尽量弥补其因提供公众生态效益而造成的经济损失，实现私人产权与社会利益的一致，如通过财政转移支付或生态补偿等确保私人经济利益的前提下引导其追求环境生态效益，这样做可能比国家直接所有和管理自然资源的成本低一些，效果会好一些。
因此，实现森林资源私人产权制度，并不意味着它是完美的，它需要依附于一定的社会经济环境，尤其是经济发展水平。这些局限性说明，并非森林资源私人产权制度是效益最高的选择，尤其对于森林资源的生态效益的最大化目标而言，另一方面私有产权的经济性质决定了经济效益与环境生态效益之间的无法克服的深刻矛盾，在更多的条件下，森林资源的私有产权更容易激发经济利益的扩大，而公共生态利益容易被忽视。
2．2森林资源的公有产权与森林生态保护
所谓森林资源的公有产权即森林资源的所有权归公共所有，这种公有形式可以是全体社会公民所有，也可以是某一特定的人群所有。在我国，森林资源的公有制包括国有和集体所有两种基本形式。国有形式是国家对森林资源一种形式上的所有，所有权通过国家兴办的实体即国有企业或事业单位占有形式来体现和代表国有，即所谓的“国家所有、分级管理、多级占有”的产权管理模式，有并不是严格意义上的全民所有,实际上是一种部门或单位的占有，由占有而产生森林资源的经营管理权。不难看出，我国森林资源的公共产权是未加明确界定的产权，形成产权不规则的破裂。公有产权制度下，特别是国有产权制度下，产权的激励较低，监管成本高，这一点以现实的国有林业企业事业人事臃肿，非生产性支出过大的事实所映衬。在国家宏观生态政策不明确的情况下，森林资源产权公有化所形成的低效率的经营管理体制，容易造成资源的严重破坏和浪费，因而导致外部性的出现和公共产权的低效能。公有产权制度最大地弊端是名义上产权是清晰的，所有人是存在的，实际上不存在具体的所有人，没有人真正关心所有权人的利益，只关心本部门利益、本单位利益和本行业的经济利益，对森林资源生态环境保护的社会公众利益则漠不关心。在国有产权制度下，鉴于国家森林资源行政管理机构与森林资源国有经营单位之间存在的纵横交错的行政管理关系，以及复杂的经济利益关联，国家人很难按照法律法规完全履行对森林资源的有效监督和适时管理，有效保护所有人的利益。国有产权制度下往往实行所有权与经营权分离的产权经营模式，主要由用益权人（即国有林业经营单位）实际使用森林资源，由于这种制度下缺乏真正的所有权主体，用益权人缺乏来自所有权人的权利硬性约束。用益权人受到的约束主要来自所有权人的代表人或人，最容易出现国有林业经营单位与所有权人的人勾结起来损害所有权人利益的现象。东北、西南国有林区国有林业森工企业的长期超采伐限额的经营行为已经充分证明了这些，新中国历史上，哪里有国有森工企业，那里的森林砍伐就最严重，生态保护问题就最为脆弱，水土流失就最为严重，这是不争的事实。
在南方集体林区所实行的国有林场经营组织形式，在计划经济时期，培育了大量的森林后备资源，即使在市场经济初期，通过借债、国家资助等多种形式，营造了大量人工林，成为南方集体林区营造林典范，为国家和地方积累了大量的财富。不容忽视的是，国有林业的这种经济模式的发展，也带来了严重的环境保护问题，毁掉了大量宝贵的天然次生林资源，留下深刻的生态隐患。在计划经济向市场经济转型的惯性作用下，国家宏观财政体制的变化，地方财政逐步紧张，山区森林资源的保护缺少有力的财政支持，债务负担承重，导致森林资源债务性的过度消耗，国有林场重新面临资源潜在危机，生态环境保护压力增大。人们开始担心，在整个南方集体林区，如果缺乏强有力的外部财政输入，将有可能出现新一轮的公有林业资源和经济危机。值得进一步深思的是，这种危机不同于20世纪90年代以前的“两危”，不是总量性的，而是树种、林种和材种结构性的短缺，这种短缺的弥补难度将远远大于总量的提升，这不仅仅涉及到林业经济竞争能力的恢复，更重要地将关系到整个南方地区森林生态系统功能的恢复或重建。
与国有林业有所不同的是，集体产权的森林经营模式是一种理论上的群众自治管理，集体作为一级经济组织，承担集体森林资源财产的保值增值的权能，代表集体所有人的利益，要接受群众的监督，同时又是一级享有一定行政职能的委托性管理机构，行使林区社会管理的某些职能，如收费、计划生育、地方治安等等，部分代表国家利益，接受上级国家行政机关的领导和监督。集体组织的双重属性，其产权制度本身的缺陷，决定了其管理运行不可能按照合伙或合作等企业股权组合形式来全透明运行，不可能完全置于集体成员的监督之下，行政公权利的介入，容易导致集体利益的代表人(村长或村支书)及其村委会成员个人对森林资源的使用和经营权利过大，在利益的驱动下，难免滥用权力，背离集体成员的长远利益，侵害集体群众的经济和生态权利。因此，以集体这种半行政、半经济组织形式的公有产权模式，存在难以避免的体制弊端，这种弊端难以用组织监督或政治监督的形式来纠正，仍然有赖于森林资源产权制度深度改革来逐步克服。
3、森林生态保护与资源产权结构模式：受约束的森林资源产权设计
如前所述，我国现存在森林资源公有产权结构完全是计划经济条件下的产物，是社会主义公有制基本经济制度在森林资源产权设置上的具体体现，其所体现的是一种严格意义上的经济（公有制经济）和政治意愿（社会主义制度），而绝非是森林生态社会效益。在随后的森林资源所有权和经营权剥离的改革中，一定程度上改善了森林资源的产权和利用结构，但是这种改革的基本取向仍然是弱化政治而突出经济，仍然是一种经济分配体制的创新。之所以出现森林资源产权结构变动的阶段性，一方面在于人们主观认识上的局限性，特别是对社会主义根本性质和任务认识的阶段性，影响了森林资源产权制度的进一步改革；另一方面在于对森林功能的认识存在长期的误区，忽视森林和林业作为环境建设主体的重要生态作用，长期实行“重采轻予”的林业政策，导致了森林资源的过度利用和消耗；如果说以上两个方面是影响我国森林资源产权结构的主观原因的话，那么，我国相对落后的经济发展水平，长期的短缺经济则是导致森林生态保护不力的根本原因。20世纪末期，我国经历了一次严重的洪涝灾害，人们在面对巨大的财产和生命损失时，开始转变对森林资源的态度，更加注重森林生态的防护功能；在国家层面，开始了前所未有的政策大调整，投入数以千亿计的资金，全面启动退耕还林、天然林保护等6大林业重点工程，其中有5项是生态建设和保护工程，南方集体林区均在其内。
应当进一步思考的是，全面实施森林生态保护工程是否能够说明我国的经济实力已经强大到足以支撑全国25704万余公顷的林业用地[1]生态保护的目标？答案是显而易见的：我国还是一个发展中国家，中央和地方财政力量还十分有限，仍然有约3000万人口生活在绝对贫困之中，还没有能力大量投资森林生态保护工程。众所周知，森林生态保护是一项长期的任务，也是一项长期的财政支出项目，非但雄厚的财政力量是难以支撑的。由此可见，森林生态保护单单依靠国家的财政投入是不够的，依靠贷款更是不现实的，唯一的选择是要发动全社会的力量积极参与，形成国家和民间力量的汇合。那么，如何引导社会的资金、劳动力、管理和技术等要素进入森林生态保护领域？这里有两条基本的途径，其一是行政命令，搞“一平二调”，强制参与；其二是物质利益引导，通过政策经济优惠，吸引社会力量进入。很显然，第一种方式行不通，必然是低效率的；第二种方式是市场经济条件下必然的选择。当选择物质利益引导的时候，我们就面临一个不可回避的森林资源产权问题。因为，不论是国家社会财政力量的支持，还是民间社会力量的投入，必需有一个明确的补贴对象和确定的利益主体。从另外一个方面讲，国家投资森林生态保护，采取何种森林资源产权结构将直接影响资金使用效率，还将产生不同的森林生态效益。
3.1生态公益林产权结构的优化和选择
我国从2001年开始在全国部分省区实施森林分类经营改革试点。在这次试点中，将森林资源按照其主导利用功能人为地区分为生态公益林和商品林两大类。其中生态公益林以生态利用为主，满足人们对森林生态环境效益的追求，不可以实施商业采伐；商品林则是以生产木材为主要培养目标，满足社会的森林资源的经济需求[8]。单从主导属性和任务来看，生态公益林所提供的生态服务是一种严格意义上的社会产品或公共产品。按照公共产权理论，生态公益林产权结构适合以公有产权形式作为最优的选择。依照此逻辑，在南方集体林区原有的国有森林资源产权将有利于森林资源的合理利用和生态保护，但是，这种有利性还必须以相应的产权结构优化为基本要件：①国家投入的生态补偿或建设资金能够满足国有林业经营单位的最低需要（包括历史债务的处理）[8]，资金运行和管理是有效率的；②需要对生态公益林实施严格的禁伐或限制利用管理，并且保持监督和管理的有效性。与此同时，引入私人产权的激励机制，在森林资源国有产权不变的情况下，应当最大限度地分散森林资源经营权和管理权，“弱化所有权，强化经营权”，将生态资金和管理权利直接分配国有林业单位职工，建立责权利相一致的激励机制，克服公共管理责任不明，职工利益不保的弊端。
从森林生态保护的世界发展潮流来看，集体所有农民经营的生态公益林实施公有化产权管理，可以克服私人产权经济利益的扩张，可以大量节省生态公益林管理成本，总体上讲是有效率的。但是，在南方集体林区，森林资源是农民赖以生存的物质生产资料，农民的生活与森林资源密切相关，公有化管理成功的关键不在于森林资源经营管理权的公共化，更不在于资金使用上的集体所有和集体调配，其公有化更多地应当体现在森林产品的公共属性上，落脚点在于能否有效保护农民的经济利益：①尊重个人“经营权”及林木所有权，按照承包经营合同或林权证书所指定的产权归属，由农民直接享受国家财政补贴，改过去的“暗补”为“明补”，资金的使用必需由实际经营者（即农民）掌握；②应当允许农民在被保护的森林里开展必要的生产活动，以增加经济收入，如林中间作、林副产品生产等，弥补经济损失；③对农民森林经营行为进行监督和控制（主要是采伐限制），以保证森林经营行为不损害森林公共生态效益。
3．2商品林产权结构及其管理
南方集体林区和东北、西南国有林区因其优越的光热、水分条件，适合林木的生长发育，理所当然就成为我国重要的商品林生产基地。在林业生产力布局调整中，这些区域的大部分地区被确定为重点地区商品林基地建设区[4]。顾名思义，商品林是以生产商品为主要目标，以追求经济效益为唯一目的。从产权激励机制的角度判断，建立商品林私人所有的产权结构更有利于提高商品林经营管理的积极性，更有利于提高商品林经济效益的实现。目前我国商品林产权结构的实际情况是，国有和集体林业经营单位掌握绝大多数的森林蓄积量和面积，真正的私人占有资源量还非常有限，在南方集体林区也不例外。从商品林的经济目标出发，其林木的采伐和利用应当按照严格按照市场经济的价值规律、供求关系以及价格规律来组织，何时采伐森林、采伐多少以及如何采伐完全是经营管理者自身的私有权力。从森林资源内在固有的经济和生态属性来看，不论是商品林还是生态公益林都同时兼而备之，同时结合中国的实际国情和林情的实际看，商品林产权的所有化和经营的自由化所应有的客观条件还不具备：①商品林区划的技术标准还不成熟，生态公益林与商品林严格界限的理论依据和实际技术应用还不完善，不排除一些非技术因素（如经济动因、政治因素）的干扰；②森林资源的完全放开所需要的市场环境还不具备，信息公开、市场开放、公平竞争以及相应的法律还非常不成熟；③政治和经济体制的限制，我国社会主义性质排除了森林资源的完全私有化的可能（即使在西方发达国家，对自然资源产权私有也设置了严格的限制）；④基于森林公共生态利益的总体考虑，我国宪法和法律对包括商品林在内的森林资源财产权利实施必要的限制，规定了所有权人行使个人财产权利不应当损害社会公共利益的法律原则（这也是世界上通行的做法）。由此可见，我国商品林经济效益的目的性以及生态效益的兼顾性，决定了其产权结构的复合性。具体而言，对于国有商品林，在坚持林地所有权国家所有基础上，推进林木及其他地上资源的产权多元化，可以参照公司企业产权股份化，风险社会化的做法，分散林木所有权和经营权，让更多的民间资本购买国有林权，参与国有林权的控制和管理，从而有效激发民间资金的活力；另一方面，国家以其对森林土地资源的所有权而对私人森林资源产权实施法律监督，通过制定和实施森林资源采伐更新，监督森林经营行为，使其经济行为保持在公共生态利益所能容忍的最低范围之内；更重要的方面在于，商品林经营成果的好坏，与森林生态环境保护关系密切，在南方集体林区尤为明显，更多的木材产出，从而填补生态公益林保护所带来的木材供应短缺，将可以缓解林产品的市场供求矛盾，以此而言，商品林的发展是森林生态保护的一个极为重要的环节。对于集体所有的森林资源，应当在原有的森林承包经营的基础上，进一步“淡化”集体所有权，扩大农户“经营权”乃至“处分权”，其核心是稳定延长商品林承包经营期，给予经营者商品林资源、林木资源的完全所有权和林地资源的“准所有权”。同时，积极配置活跃的商品林产权市场，完善产权流转的各项政策措施和管理机制[9]
目前，影响我国林区商品林经营活力的因素中，除了林权这一基本要素外，更重要方面还在于商品林经营政策环境等非市场因素，林业收费严重脱离法制的轨道，造成森林经营民有经济利益大块流失，降低了森林经营的经济效益，进而影响了产权改革的实际效果，在南方集体林区尤其突出[10]。如果说，森林资源产权改革是国家公权利和民间私权利的分合，那么，森林生态建设良好政策环境的创造则将更多地涉及到国家公权利的设置、行使以及有效的社会监督，将是一次深层次的林业法制改造[10]，这将是一次更艰难的探索，我们拭目以待。参考文献：
[1]国家林业局森林资源司，全国森林资源统计，2002年。
[2]孔凡斌、邓华锋，论市场经济条件下南方农村森林资源经营管理的制度创新，南方农村，2003年第2期，第23~27页。
[3]陆文明主编，中国私营林业政策研究，中国环境科学出版社2002年，第56页.
[4]中国可持续发展林业战略研究项目组，中国可持续发展林业战略研究总论,中国林业出版社2002年，第10页、第201页、第240页。
[5]高富平著，物权法原论，中国法制出版社2001年版，第1026页。
[6][美]理查德·A·波斯纳著，将兆康译，法律的经济分析（上），中国大百科全书出版社1997年版，第101~102页。
[7][美]罗伯特·考特、托马斯·尤伦著，张军译，法和经济学，上海人民出版社1996年，第151页。
[8]孔凡斌，试论森林生态补偿制度的政策理论、对象、原则和实现途径，西北林学院学报2003年第1期，第101~104页。
[9]孔凡斌，现代中国外商企业林业政策与法律环境优化对策研究，林业经济问题2002年，第4期，第195~198页。
关键词：会计目标;会计计量属性;历史成本;公允价值
一、会计目标与会计计量属性的关系
会计界关于会计目标的研究,主要有两个流派:受托责任学派和决策有用学派。受托责任学派认为:由于社会资源(主要是资本)所有权和经营权的分离,资源的受托者就负有了对资源的委托者解释、说明其活动及结果的义务。因此,会计的目标就是向资源的提供者报告资源受托管理的情况。为了有效地协调委托和受托的关系,客观、公正地反映受托责任的履行情况,在会计信息质量方面应强调客观性,在会计确认上只确认企业实际已发生的经济事项,在会计计量上,由于历史成本具有客观性和可验证性,因此坚持采用历史成本计量模式以有效反映受托责任的履行情况。决策有用学派认为:会计的目标就是向信息使用者提供有利于其决策的会计信息,强调会计信息的相关性和有用性。从会计确认上,认为:会计不仅应确认实际已发生的经济事项,还要确认那些虽然尚未发生但对企业已有影响的经济事项,以满足信息使用者决策的需要;在会计计量上,主张以历史成本为主,鼓励在物价变动情况下多种计量属性的并行。然而无论哪个流派,会计界都应该关注三个方面的问题:一是会计信息的使用者是谁?二是会计信息的用途是什么?三是什么样的会计信息是有用?比较一致的看法认为:会计信息的使用者包括现实和潜在的投资者、信贷者和其他相关利益主体;会计信息的用途是使用者利用会计信息作为经济决策的依据,并评估治理层受托责任的履行情况;这就需要会计信息有相应的质量保证,即要求通过财务报告提供的会计信息必须是可靠的和相关的。
众所周知,会计信息的产生过程与会计的确认、计量、记录、报告(包括披露)之间关系密切,其中确认和计量是核心。所谓会计计量,是指运用特定的计量单位,选择合理的计量属性,确定应予记录的交易或事项金额的会计量化过程。按照西方会计研究成果认为:对会计计量属性一般从时间(过去、现在、未来)和流向(投入、产出)两个方面考虑。从而产生出:历史成本(从过去投入角度计量)、现行成本(从现在投入角度计量)、现行售价(从现在产出角度计量)可变现净值(从未来产出角度计量)、未来现金流量现值(从未来产出角度计量)等。计量属性的不同选择,会使相同的计量对象表现为不同的货币金额。例如:2003年末购入的一栋购价为100万的办公楼,假如不计算残值并按50年折旧,如果采用历史成本计量,那么到2008年末其价值为90万元;如果以现行成本计量,假设2003年末到2008年该地区该类房地产价格上涨了一倍,那么2008年末按以现行成本计量的价值可能180万元。可见,不同的计量属性,会使相同的会计要素表现为不同的货币数量,从而使会计信息反映的财务状况和经营成果建立在不同的计量属性上。
那么,在会计实务中,究竟应该在何时采用何种会计计量属性呢?这个问题最终还得回到会计目标上来并最终服务于会计目标。如果信息使用者要求以反映经营者的受托责任为目标,可能历史成本便成为会计计量属性的主导模式;如果会计目标更多地倾向于决策有用观时,特别是对于那些在持有期间,价格波动较大,历史成本难以追踪市场价值的资产(如股票,期货等)当信息使用者会计目标开始更多地倾向于决策有用观时,一些其他计量属性,例如公允价值可能成为会计计量属性的首选模式。由此可见,一方面不同的会计目标理论会产生不同的会计计量观点;另一方面,会计计量是实现会计目标的重要环节,不同的会计计量模式提供的会计信息侧重点不同,由此决定了会计系统运行的终极目标不同。
二、会计制度改革对我国资产计量属性的影响
会计制度是一个国家经济管理的重要组成部分。随着我国的经济体制改革和对外开放,尤其是资本市场的迅速发展,我国的会计制度呈现出渐进式变迁的特点,期间资产计量属性也经历了多次变化。纵观建国以来我国会计制度发展,可以将其粗略划分为四个阶段。
第一阶段(1949年-1978年),这是计划经济主导时期。建国初期,我国仿效苏联建立了高度集中的经济体制,确立了分行业、分部门一统到底的会计制度,从账户名称、报表格式到成本核算方法等都高度统一,会计主要是围绕服务于高度集中统一的计划经济体制。当时的国家经济成分是公有制占据主导地位,其他经济成分比重小到可以忽略不计。所以建立集中统一的会计制度为会计制度变迁目标,会计信息仅仅为宏观经济计划管理和内部管理服务,资产计量基本上只有历史成本单一计量属性。会计目标主要反映资源的受托责任,比较漠视与企业有利害关系的其他各方面的会计信息需求。这种单一计量属性在提供具有充分客观性、可验证性的会计信息,正确反映物权、所有权转移,合理配比收益和费用,均衡各期损益,公允衡量企业受托经营业绩等方面,具有其优势,可以较准确地确定企业产出中的保值和增值部分。但是由于资产计量属性单一;使众多资产计量不准确、不合理,导致资产价值虚增、会计收益虚盈、财务会计信息充斥着大量的“水分”的事例比比皆是。例如存货项目,有许多企业存货积压严重,短期变现几乎不可能,存货的真正价值(市价)已远远低于账面价值,但却仍按历史成本反映在账上并列示于报表之中,降低了会计信息的有用性。
第二阶段(1985——1991年),企业会计制度的变革伴随着改革开放而推进,党的十二届三中全会召开,提出了发展社会主义有计划的商品经济。这个时期,各种新的经济成分不断出现,如外商投资企业、股份制企业的产生,旧的会计制度已经不适应新的经济情况。这个时期我国企业会计制度的变革以《会计法》、《中外合资经营企业会计制度》《外商投资企业会计制度》的实施为标志,资产计量属性有了一定的扩展,历史成本、重置成本二重计量属性的应用是对社会主义商品经济乃至社会主义市场经济会计制度模式的一种积极探索。但由于这个时期,社会主义计划经济正逐步向社会主义商品经济过渡,旧的经济体制虽已突破,而新的经济体制尚未最终形成,因此,会计制度变革只是对旧经济体制的一种修修补补,资产计量属性的作用与发展受到局限。
第三阶段(1992——2000年),随着改革开放的不断深入,我国对外经济技术交流与合作进一步扩大,新的经济现象不断出现,尤其是资本市场的建立,上市公司的不断增加,会计信息使用者剧增,及时、相关、可靠的财务信息成为资本市场健康、有序发展的必要条件。这个时期,以《企业会计准则——基本准则》、十三个《行业会计制度》及先后《关联方关系及其交易的披露》、《现金流量表》《资产负债表日后事项》等16个具体准则为代表的新会计制度出台,会计改革进入新的阶段,会计制度的变革进程明显加快,无论在深度和广度方面都有巨大的变化。由于政府、投资人、经营者等市场主体具有不同的行为目标和经济特征。会计目标不能仅仅反映资源的受托责任,还需要满足与企业有利害关系的其他各方面的信息需求。比如,股市的投资者需要通过了解上市公司会计信息来作投资决策,需要会计信息向相关性和有用性偏移。随着16个具体准则的出台,资产计量属性向多重会计计量属性转变,历史成本、重置成本、现值、公允价值等计量属性得到应用。比如要求上市公司计提八项资产减值(或跌价)准备,资产中的“水份”在一定程度上被挤干;尤其是公允价值计量和历史成本计量相比,能更好地披露企业获得的现金流量,从而更确切的反映企业的经营能力、偿债能力及所承担的财务风险,会计信息质量得到了提升。然而,由于这一时期我国社会主义市场经济体制尚处在完善阶段、经济国际化尚处在起步阶段,许多资产市场化程度不够高,法律与监管也不够完善,公允价值等计量属性曾一度被上市公司滥用,使得该计量属性经历了放闸又关闸的尴尬局面。
第四阶段(2001至今),进入21世纪,一方面,随着经济国际化和知识经济浪潮的兴起,社会竞争的日趋激烈,风险和不确定性的加大,大量无形资产、衍生金融工具等资产的出现,历史成本计量属性的相关性缺陷越来越突出,而价值计量尤其是公允价值计量则成为能够满足人们信息需求的最相关的计量属性。公允价值信息不仅具有较高的决策相关性,而且从提供真实价值信息的角度看,公允价值信息的可靠性也绝不逊色于历史成本;另一方面,资本市场和贸易的国际化必然要求作为商业语言的会计提高其一致性程度。因此,与国际惯例接轨,是这次会计制度变迁目标的重要组成部分,也是这次会计制度变迁的重要导向。为此,2006年我国出台了38个具体会计准则和1个基本会计准则。在企业会计准则——基本准则(2006)中,明确了“财务会计报告的目标是向财务会计报告使用者提供与企业财务状况、经营成果和现金流量等有关的会计信息,反映企业管理层受托责任履行情况,有助于财务会计报告使用者作出经济决策。”反映出会计目标取向由重视信息的可靠性向可靠性与相关、有用性并重的转变。基本准则(2006)中还首次规定了会计计量属性,包括:历史成本、重置成本、可变现净值、现值和公允价值五种,同时,会计计量从重视初始计量发展到更加重视基于初始计量的后续计量。会计计量属性比之于过去更加完善,有利于进一步提高会计信息的相关性。如公允价值计量属性在交易性金融资产、可供出售金融资产、投资性房地产、债务重组、非同一控制下的企业合并和非货币性资产交换中得到较为广泛的运用。能更好的披露企业获得的现金流量,从而更确切的反映企业的经营能力、偿债能力及所承担的财务风险。这些变化能有效地增强会计信息的相关性,为投资者、债权人等众多利益相关者提供更加有助于其决策的信息。
三、会计计量属性的未来趋势展望
笔者认为:从发展来看,未来主导的会计计量属性将以公允价值计量属性为主。首先,公允价值计量是合理反应企业财务状况、提高财务信息相关性的需要。它着眼于现在和未来,体现了一定时间内资产或负债的实际价值,能够真实反映资产能够给企业带来的经济利益或企业在清偿债务时需要转移的价值。其次,公允价值计量是我国资本市场发展的需要。对于处于瞬息万变的金融市场中的金融工具,显然公允价值是会计所能提供的最为相关的计量属性。再次,公允价值计量是会计国际化的需要。作为用来规范国际商业通用语言的会计,在全球经济发展的浪潮中逐步实现国际化是必然要求。按照国际惯例和国际会计准则进行价值计量有利于我国吸收国际资本,也有利于我国公司到境外上市或兼并外国企业。
【参考文献】
[1]高巍,王秀靖.略谈会计计量基础及其应用[J].中国集体经济,2007(3).
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1.企业国有资产笼统为国家所有，国务院代表行使所有权，但是在中央和地方、政府部门与部门之间产权责任不清，缺乏责任约束，国有资产实质处于无人负责状态。
2.许多政府部门既承担公共管理职能，又承担部分国家所有权职能，政企（资）职责不分。这使政府部门很难给自己准确定位，既妨碍了政府正常行使公共权力，又将国有企业作为行使公共职能的工具，让企业承担社会职能，造成政企职责错位。
3.政府部门在企业之外以行政方式多头干预；不是经营国有资本，而是管理国有企业。这种所有权与经营权混为一谈的管理，造成了两个结果：一是行政干预的“越位”，抑制了企业市场活力，致使国有资产运作低效率；二是企业内所有者“缺位”，弱化了产权约束，所有者权益往往被侵蚀。
（二）改革国有资产管理体制应主要解决4个问题
1.落实国有资本的管理、监督和经营责任。国家由管企业转向管资本。建立责权明晰的国家所有权委托体制，形成对每一部分经营性国有资产可追溯产权责任的体制和机制。
2.国有经济布局和企业结构要进行有进有退的调整。政府从直接管理庞大的国有企业群，转变为控股重要企业和持有股份。国有资本由覆盖各行业、各领域，向国家必须控制的行业领域集中，减少国有资本涉足企业的数量。
3.政府设出资人机构，与公共管理职能部门分开，受政府委托集中统一行使国家所有权。行使公共权力的部门不再承担出资人职能，形成政企（资）分开的体制基础。
4.实行国家所有权与企业经营权分离。出资人机构受国家委托拥有股权，依《公司法》以股东方式行使出资人权利、履行出资人职责；企业拥有法人财产权，在公司治理框架下自主经营、自负盈亏，成为独立的市场主体。出资人机构不越权干预。
概括地讲，改革国有资产管理体制的任务，是使国家由管企业逐步转向运营资本；政府设立出资人机构，集中统一地行使所有权，实现政企（资）分开，所有权与经营权分离；出资人机构对投资和拥有股份的企业拥有股权，按《公司法》以股东的方式行使权利、承担责任；包括国家投资和拥有股份的企业在公司治理框架下自主经营、自负盈亏，成为独立的法人实体和市场主体；出资人机构以实现政府政策目标和国有资本保值增值对国家承担责任。
（三）建立适应市场经济的国有资产管理体制
国有资产管理是涉及国有制实现形式，国有资产的管理、运营、监督和公司治理等多方面相互关联又相互制约的体制和机制。改革国有资产管理体制，绝不是各级政府设立一个专门机构就可以解决的问题。国有资产管理主要涉及4个方面：
1.国有资产的公共管理。如国有资产的立法，国有产权的界定、会计制度、统计、稽核、评估，国有资本经营预算的确定和对国有资本运营的监督等。这属于国有资产的公共管理职能，应由公共管理部门管理，形成全国上下的管理系统。
2.国家所有权的委托。在政企分离、所有权与经营权分离情况下，“国家”行使所有权必须经过一系列的委托。按目前的管理体制，委托的链条是国家统一所有，中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责；中央和地方政府设立专司国有资产管理的部门——出资人机构；出资人机构控股重要企业，对部分大型企业和企业集团进行“授权经营”。在这一体系中，核心的问题是委托的有效性。
3.国有企业的公司制改制和公司治理。政企分开、所有权经营权分离的企业制度基础是公司制度。因此，国有企业必须进行公司制改制，建立有效的公司治理结构。在公司制度安排下，国家所有者由通过政府部门的行政干预“管”企业，转变为委托出资人机构以股东方式“履行出资人职责”；包括国家出资人在内的所有者通过股东会或产权交易市场保持对企业的最终控制权；企业拥有法人财产权，自主经营，成为独立的法人实体。以此实现在所有权与经营权分离情况下保障国家所有者权益。
4.对国有资本运营的监督。政府授权有关部门如财政部、审计署，对出资人机构进行审计监督；出资人机构对授权经营的机构进行审计监督。
（四）关于国有出资人机构
在要建立的国有资产管理体制中，缺位的是“代表国家履行出资人职责”的机构。按十六大要求设立国有资产管理机构，是建立国有资产管理体制的一个关键环节。
中央政府和省、市（地）政府分别设立的国有资产管理机构是受同级政府委托，代表国家履行出资人职责的专职机构——出资人机构。这个机构的设立解决了3个问题：一是这个机构明确的定位是“履行出资人职责”，并不是“管理国有企业”的职责。这就有利于从管企业向管资本转变，实现所有权与经营权分离。二是政府行使国家所有权的部门与行使公共权力的部门分开，各自有明确的定位和行政目标。这就从组织上实现了政资分开，体制上实现了政企分开。三是出资人机构“管资产与管人、管事相结合”。对政府而言，出资人机构集中、统一地行使所有权，形成责权明晰的可追溯产权责任的主体；对企业而言，这就构造了排他性地行使国家所有权的“老板”。
出资人机构对受托运营国有资本，拥有占有、使用、处分、收益的权利；以产权为纽带，承担投资企业的改革和重组、优化国有资本布局和垄断性企业的改革重组责任。出资人机构对同级政府负责：实现政府政策目标，承担国有资产保值增值责任，接受政府的审计监督。
因此，出资人机构不是原政府各部门管理国有企业的机构、职能和管理手段的简单合并。由对企业的行政管理转为履行出资人职责，出资人机构的职能和行使职能的方式、手段都必须有重大转变。
国有出资人职责概括地讲主要有：
1.通过编制和执行国有资本经营预算，对国有资本做有进有退的调整，保证重要国有及国有控股企业在某些重要行业关键领域的控制地位，提高国有资本投资回报。
2.推进投资的企业进行公司制改制，通过积极参与公司治理保障国有资本的权益。
3.会同财政部门制定财务会计制度，以资产收益和现金收入处理显形负债（不良债务）和隐性负债（对职工社会保障的历史欠帐）。
4.监督国有及国有控股企业财务报告的真实性。汇总国有及国有控股企业资产负债表，编制和监控监管资产的资产负债总表，从总体上改善资产负债结构，保持国有资本的安全性。
5.国有资产监管机构向本级政府报告监管工作、监管资产状况和其他重大事项，必要时应向公众披露。
6.国有资产监管部门接受同级财政和审计部门的监督。
（五）建立国有资产管理机构要与抓大放小、国有经济有进有退的调整结合
改革国有资产管理体制，必须与继续调整国有经济的布局和结构放在一起考虑。国有资产管理最重要的是国有产权委托有效性的问题。目前尚存国有企业约18万户，由过去从中央到地方成百上千个政府部门分别管理，现在集中于约300个国有资产管理机构“履行出资人职责”，会出现一系列问题。如果一个机构涉足的企业过多，就鞭长莫及；如果层层委托，就没有效率。提高委托有效性，就要优化国有资本布局，坚持抓大放小的方针，专注关键的少数，减少国有资本涉足企业的数量。
（六）出资人机构如何行使所有权
为坚持政企分开、所有权与经营权分离的原则，出资人机构如何行使所有权是关键的技术细节。要害是必须从制度和机制上严格区分以股东方式“履行出资人职责”和依照行政隶属关系“管企业”的本质性差异。
在这里我们必须注意两种倾向：一是防止企业内所有者继续缺位，所有者权益被侵蚀；二是防止出现“婆婆加老板”，把企业管死。
1.所有者到位又不越位。设立出资人机构，“管资产与管人、管事相结合”，集中统一行使所有权，这是为克服所有者缺位迈出的关键一步。“管资产与管人、管事相结合”中的“管”，决不是传统意义上政府在企业之外进行的行政干预或行政审批式的管。出资人机构要“管”的内容是履行出资人职责该“管”的内容，“管”的方式是出资人履行股东权利的方式。
所有权到位，就是出资人机构为行使所有权该管的人和事要理直气壮地管好、管到位，成为“真老板”，强化来自所有者的激励和约束。这是维护所有者权益必须要做到的。
所有权不越位，就是出资人机构只当“老板”不当“婆婆”。只行使股东权利，决不干预企业的经营权、管理权。这是增强公司活力和提高公司运行效率所必须的。
2.建立明晰的公司分权制衡机制。公司权利分为所有权、经营权、管理权和监督权。我国《公司法》对4项职权各有明确界定，并分别由股东会、董事会、经理和监事会行使。这是建立有法律保障的分权—制衡关系，形成有效的公司治理结构的基础。
所有权：出资人行使所有权，就是保持对公司的最终控制地位。这是维护所有者权益所必须的。出资人的所有权体现为《公司法》赋予股东会的权利。
经营权：股东会选聘董事，组成公司经营决策机构——董事会。依《公司法》董事会拥有公司的经营权。
管理权：董事会选聘经理作为公司的经营管理者，董事会对公司重要事项做出决策后，交由经理主持公司的日常经营管理。经理依《公司法》享有经营管理权。
监督权：监事会代表股东对公司进行监督，《公司法》赋予监事会监督权。
在公司治理中既要防止所有权侵犯经营权、管理权，也要防止经营权、管理权架空所有权，排斥监督权。只有公司的所有者、经营者、管理者、监督者恪尽职守，又不越位，才能形成良好的运行机制，既保障所有者的最终控制权，又使企业富有活力。
（七）国有企业有两种类型，国有资产管理有两种形态
在进行国有资产管理时，可以把国有企业分作两类，一类是在某些特殊行业承担或部分承担公共责任的特殊企业，要保持“国有经济控制国民经济命脉”；另一类是竞争性企业，以赢利为目标，实现资产保值增值。为此，出资人机构管理和运营国有资本要承担两方面责任：一是在支撑国民经济增长、保障国家安全方面实现政策目标；二是提高国有资本运作效率，实现保值增值。与此相对应，国有资产管理应当有两种形态。
1.对特殊公司的监控。极少数关系经济命脉、国家安全、提供重要公共产品和服务以及天然垄断行业的重要企业，如电网、电讯、军工、石油和大型基础设施等领域的重要企业属特殊公司，它们是政府进行公共管理、实现公共目标的重要资源。政府投资的目的不仅是资产的增值，更重要的是承担公共责任，保持国家的控制力。这类企业数量有限，但关系重大。为贯彻政府意图，对这类企业出资人机构应直接持股、控股或独资经营，国有资本不能轻易撤出，保持对这类企业的控制力，即进行企业形态的监控。
2.对普通公司的运营。在一般竞争性行业，出资人机构并不依恋特定的企业，而是以投资回报最大化和国有资本的保值增值为目标，不断优化资本布局，进行有进有退的调整。由“管企业”，逐步转换为“运营资本”。显然，国家投资和拥有股份的企业大多数属于这一类。
划分两类形态管理，是为了使各自有明确的目标，可以使用相应的管理手段和评价体系，便于准确地考核，提高监管效率。
（八）出资人机构对特殊公司和授权经营机构的监管
特殊公司和授权经营机构都类属于国有独资公司，应按《公司法》设立董事会、经理、监事会，但不设股东会。尽管对它们的监管有某些特殊性，但决不能离开公司治理框架，退回到政企不分、所有权经营权不分的老路。
出资人机构承担监管责任，可以通过4个渠道进行。
1.拟定或批准独资公司、授权经营机构的章程，决定它们的设立、分立、合并、清算等事宜。
2.选择经营者——董事会成员，并决定其薪酬。
3.签定业绩合同。这是出资人机构对国有独资公司和授权经营机构业务监管的重要手段。就政府意志、企业目标、年度预算、利润分配、投资计划等事项出资人机构与独资公司和授权经营机构签定1年或几年的业绩合同，形成硬约束。
在合同范围内公司自主经营，出资人机构不再干预；合同双方有超出业绩合同的重要事项，应协议修改合同。
4.出资人机构派出监事会，以业绩合同为准进行审计监督和业绩评估。监督结果报出资人机构，决定经营者的奖惩、去留。
（九）建立国有资产管理体制的难点
建立符合市场经济的国有资产管理体制是重大的体制创新，涉及多方利害关系的调整，我们必须克服许多困难才能实现初衷。主要的难点是：
1.面对庞大的国有企业群，鞭长莫及，即便中央和地市三级政府分别管理，将约18万户企业的国有股权分散给各个国有资产管理机构，每个机构也要面对500～1000户企业。这样宽泛的管理幅度几乎不可能管好。党的十六大把“调整国有经济布局和结构”与“改革国有资产管理体制”统筹考虑是十分重要的。但“抓大放小”，减少国有资本覆盖企业的数量，并不是短期就能做到的。
2.缺乏良好的公司治理基础。新的国有资产管理体制是建立在所有权与经营权分离基础上的资产管理。因此，保障国家所有者权益的基础是有效的公司治理。但是中国缺乏公司治理文化。目前的情况是，一方面国家所有权委托关系不清，激励不足，约束软化，内部人控制带有一定的普遍性；另一方面，有政府背景的一股独大普遍存在，大股东行为不端正、小股东无能为力。因此实际上存在着一股人为扭曲公司治理的力量。这一情况如果不能改变，国有资产管理体制改革难以成功。
3.新设立的出资人机构如何正确行使所有权。市场经济中，在所有权经营权分离条件下，股东可以通过两种方式行使权利，即在股东会上行使表决权——“用手投票”，和在产权交易市场的股权交易——“用脚投票”。目前，出资人机构“用脚投票”的条件并不完全具备。在用脚投票不成、用手投票又难以解决问题的情况下，行政干预再度出现的可能性极大。况且以行政干预的方式“管企业”大家太熟悉了，以股东方式行使所有权又太不熟悉了。放下最熟悉的拿起最不熟悉的是有极大的难度的。
4.缺乏懂得和熟悉资本监管的人才。出资人机构的功能和性质实际上相当于国家控股公司或国家资产管理公司。出资人机构成功的运作，需要有高水平的资本运营、企业评价、财务监管等专业人员；为使投资和控股的公司有良好的公司治理，需要派出合格的股东代表、有能力的董事、称职的监管人员。这些稀缺的人力资源的来源、选聘方式等都是没有解决的问题。
（十）国有资产管理体制改革的风险
国有资产管理体制改革牵动全局，推进改革必须注意防范风险。
1.政府机构不再干预后，如果国家所有权继续不到位，这就为企业内部人控制留出了更大的空间，资产和效益的流失在所难免。
2.在实行“管资产与管人、管事相结合”的情况下，如果出资人机构不转变为“管资本”，而继续沿袭隶属关系式的行政干预，成为“老板加婆婆”，那么就会把企业管死，退回到改革原点。
3.在新的管理体制下，中央政府和地方政府分别履行出资人职责，享有权利，承担责任。在明确了产权责任后，如果地方政府为了保护所监管企业的利益而强化区域分割、市场保护，就会为全国统一市场的形成进一步设置障碍。
4.国有资产管理机构如何行使产权责任。如果出资人机构的权力掌握不当或缺乏监督，比如出现争先“一卖了之”，或对经营者半卖半送等情况，很快就会把可能用于解决或部分解决对职工历史欠帐和银行不良债务的资源耗尽，那么就会进一步增加财政、特别是中央财政负担，增加财政风险。
1、管理意识薄弱
在我国行政单位资产管理中，相关领导对管理的认识不够全面，管理意识相对薄弱，通常对金钱会给予足够的重视，而对于物品类的国有资产却产生轻视的心理;在管理过程对使用的环节比较重视，却轻视在使用结束后的管理环节，这些对国有资产管理的思想误区已严重阻碍行政单位国有资产管理的改革和发展。当前，国有企业资产管理得到国家的广泛关注，相比之下，而行政单位的资产管理关注度要轻得多，致使行政单位国有资产管理发展步伐缓慢，完全跟不上我国经济发展的节奏。一些行政单位存在分工上的问题，管理意识较为薄弱，未将管理上升到制度层面。还有部分行政单位管理不规范，在未经上级部门批准的情况下，就擅自对国有资产进行调用，造成国有资源的浪费。
2、国有资产流失严重
国有资产流失是行政单位国有资产管理的一大难题，资产流失并非在短时间内即可完成，而是由于资产管理的各个环节均有可能出现纰漏。在投资环节，前期分析不足，投资过程中监管不力，导致资产流失。在购置环节，单位决策失误，购置措施不当，购买不合格或者质次价高的产品或工程，容易造成资产的隐性流失。在使用过程中，由于管理不够细致，极易发生资产丢失的问题，抑或资产受到损伤，而影响本身价值。在资产处置的过程中，可能会出现违规操作，擅自将资产赠予他人，或是为了个人利益转让他人，抑或将国有资产归个人所有等诸多问题。
3、预算管理机制不完善
我国行政单位国有资产管理长期以来存在预算管理机制不完善的问题，资产管理和预算管理完全不相关联，给科学管理带来一定困难。在资产管理中的各个环节都会对预算的合理性造成影响，如一些部门在使用国有资产时过度浪费、相关领导在制定决策时未能基于实际情况等，都会导致资产配置不够科学合理，从而降低资产管理的效能，这些问题归根结底在于资产预算管理存在一定缺陷。
4、资产管理与财政管理相分离
行政单位资产管理存在与财政管理完全割裂的问题，致使帐外资产的问题屡见不鲜，由于我国行政单位对国有资产调用、转借的情况发生十分频繁，资产流动过程中，其占有权和使用权便剥离开来，给会计预算带来极大影响。5、监督和管理体制不健全行政单位国有资产管理存在监督管理机制不健全的问题，严重阻碍了资产管理工作的正常开展。行政单位由于裙带关系较多，同一职位上设置了过多的人员，且不同职位间岗位职责也存在交叉，分工不够明晰，管理力度严重不足，给行政单位监督管理带来极大困难。
二、行政单位国有资产管理改革的路径
1、增强管理意识
意识是行动的先导，行政单位国有资产管理改革应从意识层面着手，增强管理意识，增加对国有资产管理相关法律法规的了解，加强对资产管理的重视程度，将资产管理工作视为己任。此外，还要加强对行政单位国有资产管理重要性的宣传教育，加强广大员工对资产管理相关政策的学习和了解，从而增强行政单位领导及相关人员的资产管理意识，从思想意识方面重视资产管理。
2、改革行政单位国有资产管理模式
行政事业单位国有资产管理模式的完善与否，直接关系着国有资产管理的效果，因此，应立足行政单位的实际情况，对行政单位国有资产管理模式进行改革，构建如下的管理模式:国有资产的所有权统一在国家手中，具体管理交由财政，使用交由行政单位，上述过程都在各级政府的监管下进行。按照市场经济的要求选择行政事业单位国有资产管理口标模式，按照公共财政的要求，探索国有资产管理与公共财政管理相结合，国有资产管理与预算管理、财务管理相结合的有效途径，逐步建立起一个有利于发展社会主义市场经济，有利于促进国有资产合理配置与有效使用的管理体制。
3、加强资产预算管理
资产管理不能与预算管理独立进行，这样会影响国有资产管理的规范性，高水准的预算管理能够提升资产管理的科学性，同样，高水准的资产管理能够提升预算管理的有效性。行政单位资产预算管理的强化主要包括对资产的收益、消耗的费用等进行科学核定，并核对相应的账目。为了加强行政单位的资产支出管理，行政单位应该加强资产预算管理力度，规范管理环节，在配置环节建立科学合理的资产购置预算制度，在使用环节建立资产调剂制度，在资产处置环节实行"阳光操作"。
4、坚持资产管理与财务管理相结合
通过建立健全资产核算总账、序时账、明细账及备查账，运用先进的网络信息手段，将资产登记、配置、处置、收费、评估、统计等进行信息化管理，认真做好固定资产卡的记录与登记，严密核算，认真核实资产账实、账账、账卡是否相符，使资产管理与财务管理相结合。与此同时，行政单位国有资产管理应具有一定的独立性和深入性，应指派专人对国有资产进行管理，并对管理人员的岗位职责进行明确，将资产管理作为政府考核的重要指标，与财务管理并轨操作。
5、健全行政单位国有资产监督机制。
(1)建立外部监督机制外部监督主要从各级政府的强化管理着手，各级政府应对国有资产管理的相关领导进行定期考核，并将管理的好坏作为职务任免的重要参考指标;如果出现国有资产管理不力，而造成资产的价值损失，应追究责任人和相关领导的责任;如果违规行为触犯法律，则要追究其法律责任;对行政事业国有资产管理过程中出现的违纪问题应向民众公布，利用社会舆论的监督作用约束国有资产管理。
(2)强化内部监督机制首先，各行政事业单位要建立完善资产管理内部控制制度，推行资产卡片和台账管理制度、报废资产"账销案存"制度、资产统计年度核报制度，严格执行国家统一财务会计制度、资产管理事项申报审批和登记备案制度，把单位资产实物管理、财务管理、产权管理等工作逐步纳入规范化轨道，全面提高行政事业单位资产管理水平。其次，行政单位要将国有资产管理的责任落实到每个人身上，建立相应的责任制度，将国有资产管理的完好程度与员工的绩效相关联，同时作为工作表现的重要内容，成为评定称职或是升职、加薪的重要参考指标。此外，国有资产管理人员应逐步建立持证上岗的制度，或是采取委派的方式，以保证资产管理与其他工作无交叉之处，对重要国有资产管理人员要进行定期培训，以提升管理者的自身素质和管理水平，以期能够满足资产管理岗位的要求。
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