关键词：人民陪审制度；改革；现状
一、 我国陪审制度实证分析
（一）管理机构情况
根据目前《决定》、《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》等规范性文件规定，由基层法院会同同级政府司法行政机关负责人民陪审员的选任、培训、考核和表彰奖励等工作，因此，人民陪审员管理工作的重点实质上落在了基层人民法院。在福建省泉州市15个基层人民法院中，人民陪审员的管理工作一般由专门成立的人民陪审员工作指导小组统领，具体工作由多部门共同承担、协同进行，实践中一般采用的管理模式是：由各基层人民法院成立专门的人民陪审员工作指导小组，来负责本级法院的人民陪审员指导工作，办事机构设在政治处或办公室，具体负责人民陪审员的选任、培训、考核与惩处等综合工作，参审案件一般由立案庭负责，相关业务庭负责陪审员参审工作的业务管理。而中级人民法院的人民陪审员工作指导小组办事机构设在政治部，依照法律规定负责全市法院人民陪审员制度层面的指导工作。
（二）人民陪审员的选任
《决定》于2005年5月1日正式实施以来，福建省泉州市的人民审判员已经完成两届选任，其中，2005年全市各基层法院共选任了421名人民陪审员，占当时基层人民法院法官总数的三分之一。5年过去，2010年经过第二届换届改选，有559名陪审员当选，加上2011年来的个别调整任免，现共有646名人民陪审员，占全市一线法宫人数的二分之一，可见，经过近7年的发展，目前福建省泉州市人民陪审员的数量较第一届增长了53.4%。以下通过对两届选任的一些构成变化进行数据分析，以求发现陪审员制度正式实施以来的一些内在发展变化。
（三）人民陪审员队伍基本构成
1、人民陪审员性别分布变化
自2012年人民陪审员换届选任以来，目前福建省泉州市两级法院人民陪审员共有646人，从性别比例分布看，男性378人，占总数的58.5%，女性268人，占总数的41.5%，总体而言，男性陪审员数量比女性陪审员数量略高。与2005年首次选任情况相比较，男性人民陪审员从66.7%下降到58.5%，女性人民陪审员比例从33.2%上升到41.5%，变化幅度较大，说明随着我国政治文明发展进步，女性同胞民主法治意识不断提高，主动参与司法实践的观念得到明显增强，女性参政议政积极性明显提高。
2、人民陪审员年龄结构变化
福建省泉州市现有人民陪审员中，30岁以下的有88人，占总数的13.6%， 31岁至40岁之间的有126人，占总数的19.5%， 41岁至50岁之间的有228人，占总数的35.3%，51岁至60岁之间的有167人，占总数的25.9%， 61岁以上的有37人，占总数的5. 7%。可见，现任陪审员的年龄段主要集中在31-60岁之间，其中，31岁至50岁的占54.8%， 51岁以上的占31.6%， 30岁以下的仅占13.6%，由此反映出，30-60岁之间的公民参政议政的热情更高，他们年富力强、有一定的社会阅历，更愿意投入到法院陪审的兼职工作当中，从另一方面，也可看出法院更愿意使用既有一定社会经验又有较好精力的民众参与司法实践活动。
（四）人民陪审工作取得的成效
1、人民陪审员制度得到初步落实，民众参与司法的积极性逐年提高
自《决定》从2005年5月实施到2011年12月，人民陪审员参与福建省泉州市法院各类案件陪审案件逐年稳步提高，在2006年，人民陪审员共参与陪审案件仅8065件，占全年各类案件结案数的17.7%，到2011年，人民陪审员共参与陪审案件为13329件，占全年各类案件结案数的23.20%，前后相比陪审案件数增加了65%，陪审率提高了5.5个百分点，这在近年法院收案压力大增的背景下，陪审率依然稳步增长，说明人民陪审制度在福建法院得到了比较普遍的推行实施，得到了当地社会各界和广大民众的响应与支持。同时，人民陪审员参审案件范围不断扩大，人民陪审员陪审案件类型已由最初单纯的民事案件为主逐步扩大到刑事、行政、国家赔偿等不同案件领域，人民陪审员的特殊职能作用逐步得到发挥，使得这一制度成为普通民众参与国家事务管理、参与监督司法审判工作的有效载体。
2、人民陪审员队伍发展壮大，民众在司法审判中有了一席之地
经过7年多来的不断努力，福建省泉州市法院人民陪审员队伍日益壮大，人民陪审员人数由最早期的421人己达到目前的646人，数量增长了53.4%，实现了人民陪审员数量不低于基层法院法官二分之一的预期目标。在此过程中，两级法院注重对人民陪审员队伍的年龄结构、性别结构、文化程度、职业分布等不同角度进行调整选任，使人民陪审员队伍一批比一批更具广泛性、代表性和民主性。这些都为陪审案件采取“随机抽取”原则的实现创造了较有利的人员条件。
3、法院对人民陪审员管理日趋规范，陪审员参审积极性日益提高
福建省泉州市法院通过落实领导机构和管理机构，制定并逐步完善陪审工作管理制度，目前，各个基层法院均实现了对人民陪审员选任、培训、参审、管理及补助报销等方方面面的制度管理，有的基层法院还实现了精细化管理，如制作《人民陪审员工作情况登记表》、《人民陪审员参加案件审理通知书》、《人民陪审员参审案件统计表》等一整套表格，做到了按月定计划、按周抓落实、按月一考核、按季一汇总。总体来说，法院对人民陪审员的管理日趋规范。同时争取当地党委、政府的支持，积极落实经费，当前福建省泉州市16个法院中有12家法院由地方财政拨款人民陪审员工作专项经费，有2家法院是部分由地方财政拨付、部分自筹，只有2家法院由于当地区财政能力有限，只能全部自筹（他们只能从法院办案经费中抽取使用），所以还没有实现全部财政拨付，但这己是历史最好水平，相信以后这个问题会得到全部解决。经费的落实较好保障了人民陪审员应享受的待遇和补助。
二、人民陪审制度存在的问题
（一）立法粗糙和相关司法制度的缺失
我国现阶段的诉讼模式还没形成由当事人主导的对抗制诉讼模式，庭审中依旧以书面审为主，当事人双方没有机会在法庭上完整地重现案件事实，加之人民陪审员尚未充分地行使其主动询问的权利，最后成了法官的庭审独角戏；而作为法庭中的另一个重要角色一一律师，在当前我国司法中可允许的活动空间极其有限，在引导陪审员认清案件事实的作用方面可谓微乎其微；在西方，不间断审理原则是囿于陪审员的召集，必须要在较短的时间内解决纠纷，结束庭审。《中华人民共和国民事诉讼法》规定民事审判的一审期限为六个月，《中华人民共和国刑事诉讼法》规定刑事审判的一审期限为三个月，在特定条件下还可以延长审限。可以说，重复开庭也导致了陪审员的“专职化”。由此可见审判制度、律师制度中相关规定的缺漏和不间断审理原则的缺乏，使得我国人民陪审制难以发挥其应有的效力。
（二）人民陪审员自我认知不足
人民陪审员从社会普通公民当中挑选出来，进入法院同法官一道对案件纠纷行使审判权。面对严格的法律程序和复杂的法律纠纷，作为“平民司法官”的人民陪审员难免会基于司法的权威而产生畏惧心理，具体表现则一味听从法官指挥，在庭审中缺乏自己独立意识。究其原因，在于陪审员没有自我参与意识和社会认同程度不够，其根源则是以下三方面：一是陪审员相对于法官是弱势者，立法中既没有详细的法律保障，同时自身缺乏对法律知识的了解，导致专业上的自我不信任。二是人民陪审员未得到社会的尊重。根据我国法律，人民陪审员的审判权同法官相同，但社会地位远远不如法官，且法律赋予的审判权也未真正得到实施，致使陪审员也认为自己的作用微乎其微。三是对于陪审员象征性的补贴难以弥补其因陪审活动所遭受的物质损失。
（三）人民陪审制的陪审观念错位
西方陪审制度的发展是一部制约公权力的历史，在美国尤其明显，其独立战争初期，陪审团是保护当时自由民主人士的重要制度，对政治案件也持宽容态度。正是由于战争时期陪审团所发挥的重大作用，以至美国成为独立国家后，陪审团仍然作为重要的司法制度被保留下来。正如杰弗逊所言：“（陪审制）是人类至今所设计出的、可确保政府受制于宪法原则的唯一依靠。”而我国建立人民陪审制的初衷是为了革命政治目的一一取得更多的人支持革命，提高人民的革命积极性。政治利益从人民陪审制建制开始至今都是影响这项制度运行的重要因素。
三、完善人民陪审制度的建议
（一）提高人们对人民陪审员制度的认识
当前普通公民甚至许多陪审员对人民陪审员制度没有树立起正确的认识。多数人缺乏民主意识，对人民陪审员制度的价值及功能没有深刻的了解，还有出于对公权力敬畏的心态。使许多人对人民陪审员制度的认识上存在偏差，影响正常功能的发挥。在舆论中加大宣传的力度，增强普通民众对人民陪审员制度的了解，用实际生动的案例向广大政府机关，企事业单位和人民群众宣传。使该项制度深入人心，并以常态的形式确立下来。人民陪审员制度是人类社会在追求司法公正、追求民主政治的过程中创建的制度，虽历经变迁与波折，但仍保留了下来。证明它是符合社会发展的规律的。
（二） 完善使用陪审员“随机抽取”方式，增加可操作性
陪审员挑选的随机性质被形容为陪审团制度的本质。专职陪审员或长期固定使用的陪审员，因陪审工作关系，长期的耳闻目濡，其思维会与职业法官越来越接近，与法官关系越来越熟悉亲密，其民意参审、社会监督作用会大大减轻。随机抽取程序有利于遏制人民陪审员专职化、专业化和精英化的倾向，能保持司法与民众的密切联系，应该说这个程序设计的出发点是很好的，但现行立法的规定的“随机抽取”形式，尽管与其他做法相比相对更加公正，但由于缺乏可操作性，使这一抽用形式很难在实践中得以充分贯彻落实，从而大大削弱陪审员制度作用的有效发挥。
考虑到随机抽取程序实际适用的复杂性，这个程序不能简单地搞“一刀切”，毕竟让一“农民”人民陪审员参与审理企业破产案件，让从事幼教工作的人民陪审员去参与审理知识产权类案件纠纷，其实审理效果并不理想。因此实际抽取时，既要充分考虑到案件审理的特殊需要，也要考虑被抽取的人民陪审员的特殊情况，才比较合乎实际情况，才能更有效发挥人民陪审员的作用。比如，人民法院应在开庭7日前从人民陪审员名单中随机抽取确认人民陪审员，以保证人民陪审员有较充足时间安排本职工作腾出陪审时间。案件审理确实有需要的，应允许人民法院在相关地域、领域、行业、专业、职业等类型，甚至从特定年龄段、性别的人民陪审员范围内来随机抽取确定案件陪审员，即给现行实际做法以立法上的支持。
（三）明确陪审员任职资格
人民是国家的主人，国家权力来自人民。陪审制度最初是党和国家高度重视民主与法制建设的结果，其设立的初衷就是让普通群众通过司法实践活动接受法律教育和对司法活动进行监督，是人民群众参政议政的手段之一，是作为一项民力行使的。从世界陪审制度的发展来看，吸收不熟悉法律的当地居民担任陪审员是最基本的设计。
结论
近年来人民陪审制度逐渐复兴，但是对人民陪审制度的坚持应该是一种在不断改革中的坚持。关于陪审制的走向我们坚持在陪审员的选拔机制方面、陪审的适用范围方面加大调整力度，在立法方面逐步完善陪审制度的规定，在实践中不断总结经验和摸索更好的解决之道。中国人民陪审制度可谓任重而道远。我们只有立足中国国情，兼顾传统，借鉴发达国家成熟的经验，实现循序渐进的改革、才能不断的发展和完善具有中国特色的人民陪审制度。
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做为一名人民陪审员，参加本次培训交流，我深感荣幸。受*县人民法院委派，我向各位领导、各位同行介绍我院人民陪审员工作情况，不妥之处，请批评批正：
一、基本情况
*县法院共有人民陪审员12名，男10名，女2名；40岁以下2名，41-50岁7名，51岁以上3名，国家职工8名，个体工商户1名，农村基层干部3名；大专以上文化程度的5名，中专以下文化程度5名，初中文化程度的2名。
二、参与审理案件情况
自2005年5月正式上岗以来，各位陪审员忠实履行自己的职责，参与审理各类案件363件，占到我院审结案件总数的12.75%。涉及刑事审判中的盗窃、寻衅滋事、故意伤害，民事审判中的合同纠纷、人身损害赔偿纠纷等。他们发挥具有较高个人素养和丰富社会阅历，熟知社情民意等方面的独特作用，表现出了对案件判断的独到之处，克服了法官因职业习惯所形成的思维定式，使审判工作更加贴近社情民意、贴近社会的价值观念和道德准则，使裁判更加合情、合理、合法，增强了我院裁判的社会公信力和认同感。在人民陪审员参与审理的363件案件中，上诉的3件，仅占0.83%。在各位人民陪审员和全体法官的共同努力下，我院的案件质量和效率不断提高，案件的上诉率逐年下降，涉诉上访案件逐年减少，人民群众的满意度逐步提升。
三、人民陪审员管理运行情况
我院12名人民陪审员，三个基层法庭所在地各分布2名，就近参与审理案件。县城所在的镇和机关单位分布6名，参与刑事庭、民一庭、民二庭的案件审理。所属业务庭对人民陪审员的工作情况进行考核，年终汇总到政工科，院财务发给办案补贴，每30件。对成绩优秀的，每年还要给予奖励。
对于人民陪审员的教育培训，由政工科负责，会同县司法局每半年进行一次。每次确定一个主题，选择本院审判经验丰富的老法官或资深律师进行讲授，根据需要组织大家进行讨论，加深理解，提高学习效果。每年工作总结中，专题安排人民陪审员工作总结半天，组织各位陪审员交流经验，谈体会，总结全年工作，促进陪审员工作逐步走向正轨。
对各位人民陪审员的工作情况，院政工科定期进行考察，及时了解陪审员参与审理案件的情况，纠正参审工作中“情感好恶习不理性”、“客随主便不独立”、“随意乱讲不慎言”等不良现象。2007年底，对一名调往公安机关的人民陪审员及时进行了免职更换，保证了陪审工作的合法性。
四、人民陪审员工作中存在的困难和问题
1、因经费不足，对人民陪审员的出庭补助，还停留在一个较低标准，相当一部分人民陪审员只将参与审理案件看着一种历行公事，“准法官”角色转换很不到位，导致参与庭审“陪而不审”，合议案子“客随主便”等现象仍然存在。
关键词：龙岩市；基层法院；人民陪审员
中图分类号：D9文献标识码：A
根据《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）的规定，自2005年5月1日起人民陪审员正式开始履行陪审员职责，这是我国民主法制建设的一件大事。本文对龙岩市各基层法院人民陪审员制度实施情况进行了调研，对人民陪审员实施中存在的问题进行分析，进而就如何完善人民陪审员制度提出建议与对策。
一、龙岩市基层法院人民陪审员实证分析
为了更好地了解人民陪审员制度在龙岩市各基层人民法院实施的情况和存在的问题，我们对龙岩市各个基层法院进行了抽样调查，同时也对各法院政治处的工作人员和个别人民陪审员进行了访谈。龙岩市作为地市级行政机关，下辖新罗区、永定县、上杭县、武平县、长汀县、连城县、漳平市等7个县级行政区，各县级行政区均设有人民法院，其县人民法院下又都设有若干常设的审判机构，即派出法庭。
（一）龙岩市人民陪审员制度实施情况
1、人民陪审员选任情况。2005年5月《决定》实施前，龙岩市七个基层法院根据最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，按照《决定》的要求，结合审判实际情况，采取社会公告、组织推荐或本人报名、审查、审核、公示、培训、人大常委会任命的程序，共选任了163名陪审员，占全市基层法院现有法官人数的44.54%。
龙岩市163名人民陪审员，年龄主要集中在30～50岁。30岁以下6名，占3.68%；31～40岁53名，占32.52%；41～50岁71名，占43.56%；51岁以上33名，占20.25%。同时，有男陪审员122名，女陪审员41名，男女比例约为3比1，有一名少数民族陪审员。
从调查可以发现，龙岩市人民陪审员学历主要集中于大专和本科。163名陪审员中，大学以上学历48名，占29.45%；大专学历67名，占41.10%；大专以下学历48名，占29.45%。
从人民陪审员职业分布看，党政机关工作人员和国有企事业单位工作人员比重大。龙岩市163名人民陪审员中来自党政机关的有62名，占总人数的38.04%；国有企事业单位的有34人，占总人数的20.86%；科研院校的有3人，占总人数的1.84%；农村基层组织的有45人，占总人数的27.61%；离退休人员的有7人，占总人数的4.29%；经商人员的有3人，占总人数的1.84%；务工人员的有5名，占总人数的3.07%；无业人员等有3名，占总人数的1.84%。
2、人民陪审员培训情况。依据人大常委会和省法院的要求，中院制定了培训计划，明确了培训内容，如2005年4月集中组织全市109名陪审员进行了为期三天的培训，培训内容为中国司法制度、法学基础知识、法官职业道德、民事审判基础知识、刑事审判基础知识、行政审判基础知识。但从业务需求来看，还是略显不足。2005年以来，龙岩市所有基层人民法院共举办49次培训班，参加人次为856人次，即平均每县（市）7次，每人5.25次；同时，由于陪审员工作时间相冲突等因素，使每次举行培训班时都无法保证每名陪审员都到位学习；业务培训条件较差，无法系统、全面地进行专业培训。
3、陪审员参与审判活动情况
（1）人均陪审案件数。2005年5月1日至2009年6月30日，全市七所基层人民法院共审理各类一审案件10，190件，163名陪审员参加陪审5，458件，平均每人参加审理33.48件。其中，新罗区法院陪审员38人，陪审案件1，629件，平均每人参加陪审42.87件；永定县法院陪审员18人（有1名陪审员因调入司法机关工作已由人大免职），陪审案件842件，平均每人参加陪审46.78件；上杭县法院陪审员21人，陪审案件508件，平均每人参加陪审24.19件；武平县法院陪审员17人，陪审案件778件，平均每人参加陪审45.76件；长汀县法院陪审员20人，陪审案件543件，平均每人参加陪审27.15件；连城县法院陪审员20人，陪审案件345件，平均每人参加陪审17.25件；漳平市法院陪审员29人，陪审案件813件，平均每人参加陪审28.03件。
（2）各县市一审陪审率。陪审案件能占到全市一审普通案件程序案件数的一半，只有连城县比例较小。2005年5月1日陪审制度实施以来，全市法院共审理各类一审案件10，190件，有陪审员参加审理的5，458件，一审案件陪审率为53.56%。新罗区法院共审理各类一审案件2，138件，有陪审员参加审理的1，629件，一审陪审率为76.20%；永定县法院共审理各类一审案件1，803件，有陪审员参加审理的842件，一审陪审率为46.70%；上杭县法院共审理各类一审案件1，060件，有陪审员参加审理的508件，一审陪审率为47.92%；武平县法院共审理各类一审案件1，213件，有陪审员参加审理的778件，一审陪审率为64.10%；长汀县法院共审理各类一审案件1，269件，有陪审员参加审理的543件，一审陪审率为42.80%；连城县法院共审理各类一审案件1，430件，有陪审员参加审理的345件，一审陪审率为24.13%；漳平市法院共审理各类一审案件1，286件，有陪审员参加审理的813件，一审陪审率为63.20%。
（3）各类案件陪审比例。陪审案件主要集中在刑事、民事方面，行政案件陪审较少。有陪审员参加的案件主要集中在刑事自诉故意伤害案件、婚姻家庭、继承纠纷等方面。5，458件陪审案件中，刑事案件有2，840件，占陪审案件总数的52.03%；民事案件有2，490件，占陪审案件总数的45.62%；行政陪审案只有131件，只占2.35%。
（4）陪审案件提交审委会审理情况。通过访谈我们了解到，目前龙岩市各基层法院陪审案件主要适用于案件简单、法律关系单一的案件；而案情较为复杂的案件由于陪审员专业知识所限，只能由审判员组成合议庭进行审理。
4、人民陪审员办案补助落实情况。龙岩市七个基层法院已全部解决办案补助。其中，部分县市向当地财政部门报送了陪审员所需经费，财政拨出了专项陪审补助经费，如新罗区、永定县、连城县和漳平县等四个法院；而上杭县、武平县和长汀县三个县法院的补助经费是由法院办公经费中划拨。
不过陪审员参加审案补助全市未统一标准，由各基层法院根据当地的经济状况自行确定，基本办法是以案件数计数的补助方式，如新罗区法院的补助标准是无固定收入的给予误工补贴每人30元，另午餐费和交通费补贴10～50元；有固定收入的只给予误餐和交通费补贴10～50元；交通费标准按路途远近补贴10～40元。
（二）龙岩市人民陪审员制度实施中存在的问题
1、选任机制有待于进一步完善。根据我国法律规定，人民陪审员是在广泛征求群众意见的基础上经选举产生的，但对人民陪审员的选任程序却未做出明确具体的规定。在《决定》中规定，陪审员一般具有大专以上学历，但实际情况是大多数基层法院，特别是龙岩这样的山区县市的基层法院，辖区内人员素质较低，大专以上学历的主要集中在政府部门，因此在选任陪审员时受到很大的限制。在选任过程中，一味强调参选人员的学历要求，一方面造成了所选陪审员代表性不够；另一方面出现了担任陪审员的人选不够，一些法院不得不硬派指标，将陪审员的范围限定在国家工作人员、教师、医生等少数群体。
2、人民陪审员抽签参加审判活动的方式亟待完善。尽管多数基层人民法院有制定相关陪审员参加案件审理的管理办法，但由于选任的人民陪审员主要集中在党政机关干部、企事业单位的工作人员（教师、医生）等有各自工作的兼职人员，且他们的住址、工作性质、知识水平、参与陪审的积极性等情况各不相同，使得随机抽签的方式很难在实践中顺利执行，到最后不少法官有固定选择人民陪审员的倾向。因此，到现在依然有8名人民陪审员未参加审理一起案件。
3、人民陪审员普遍缺乏法律知识，“陪而不审、审而不议”的现象较为突出。虽然已选任的人民陪审员主要集中于大专以上学历的人，但他们中基本上都是非法律及其相关专业毕业的。也就是说，人民陪审员法律知识和水平很有限，未经过比较系统的法律知识学习，对专业性较强的法律问题难以理解透彻。在一些双方争议较大、案情复杂、法律关系复杂的疑难案件审判中，陪审员几乎是“陪”而不“审”，与旁听者无异。在之后的合议庭评议中，陪审员也因专业知识所限，难以与法官在同一层面上讨论案件，只能就案说案，形成“审”而不“议”现象。对于许多实体问题、程序问题难以作出独立的判断，更无法从法律规定的精神、法学理论和法学思维方法等方面发表意见，甚至在评议会上，法官常常不得不给陪审员临时宣讲法律法规。从而影响了合议庭的整体职能发挥，进而影响了法院和法官的办案效率。
4、人民陪审员本职工作和陪审工作矛盾冲突较大。由于选任的大部分陪审员是在职工作人员，他们履行陪审员职能时容易与本职工作发生冲突，从而影响本职工作的业绩。或者是为了完成本职工作，他们不可能向法官一样有足够的时间和精力在庭审前进行详细阅卷，甚至只在开庭前才得知案由，而案件的基本情况只能在庭审过程中通过边听边阅读书面材料进行大致了解。还有一种情况是，由于这些陪审员的评审时间缺乏保障，导致法院在安排开庭、评议时都要充分考虑陪审员的时间。
5、人民陪审员参加陪审报酬偏低。《决定》规定，陪审员因参加审判活动而支出的相关费用由人民法院给予补助，而多数基层法院经费非常紧张，从而无法充分保障陪审员的经济权益。龙岩市七个基层法院，各法院都是以案件计数补助的，补助费用是30～60元不等，而陪审员在陪审时要求参加阅件、开庭、调解、合议等程序。案件一天能够解决的还好，如果整个过程持续时间很长，陪审补助根本不够支付来回的车费，何况还要其他花费，时间一长还对陪审员的工作积极性造成严重的影响。
6、人民陪审员缺乏一种有效的监督管理机制。《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》规定：“基层人民法院制定人民陪审员执行职务的考核办法，征求同级人民政府司法行政机关意见。考核内容包括陪审工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律和审判作风等。”但实际操作上存在很大的困难，无论是法院、工作单位还是人大，对人民陪审员都无法进行有效的实质性管理，从而就导致对他们管理有时处于真空状态。这样，就难以避免出现一些错案，也容易形成陪审腐败，从而违背设立评审制度抑制司法腐败的初衷，也影响了人民法院的形象。
二、完善人民陪审员制度的建议
（一）完善陪审员选任机制，提高陪审员任职条件。在人民陪审员选任过程中，通过广泛的宣传，让广大人民群众充分认识到陪审员制度的精神内涵，从而调动他们参与竞选的积极性。同时，将群众自荐、单位推荐、人大考察、选任竞争四个方面相结合，把考核的重心放在陪审员的思想政治、道德品质、品行作风、社会公德、社会影响力等几个方面，而不是一味地追求高学历、党政机关干部等几个方面。要对陪审员的法律基本知识，人际交往基本礼仪等方面进行笔试考察，并且要通过现场演讲、答辩等形式对陪审员举止、言行、心理素质、思辨能力等进行测验。这样才能真正选任到合格的人民陪审员。
根据龙岩地区的实际情况，突出特点是山区，所以要因地制宜适度放宽任职条件，尤其是学历要求，可以选任一批社会阅历丰富、德高望重、善于做调解人们工作且热心参加公益活动的人为人民陪审员。因为他们更具有工作主动性和积极性，责任心更强，服务意识更好，可以避免“请而不到，陪而不审，审而不议”的现象发生，使陪审制度真正落到实处。
（二）完善案件陪审管理机制，缓解本职工作和陪审工作的矛盾
1、建立合理的分案机制。建立详细的陪审员个人档案，包括陪审员职业性质、职业背景、职业特点及本职工作日程安排的具体情况，在此基础上坚持随机抽取确定方式的同时，兼顾陪审员职业属性，提高分案合理性，形成专业型陪审员。如教师参与未成年人犯罪案件的陪审，医生参与医疗事故案件的陪审，乡镇干部参与村民纠纷案件陪审等，以此形成各个领域的专业型陪审员，充分发挥人民陪审员的价值功能、专业特长，并弥补法官自身的知识和专业的不足。
2、建立就近参审机制。为方便陪审员参审，对在乡镇工作的陪审员就近安排参与所在辖区法庭案件的陪审工作。这样既可以缓解本职工作与陪审工作在时间和空间上的冲突，又可以减少因陪审工作给陪审员过多的开支和减轻法院专项经费的紧张程度。
3、建立与工作单位的沟通协调机制。针对有些陪审员工作单位不支持陪审员参与陪审工作的，应该不断走访陪审员所在工作单位，并重点沟通协调部分单位，以获得对陪审工作的理解和支持，保证陪审员能安心做好分配到的陪审工作。
（三）加大培训力度，提高陪审员法律水平，培养陪审员工作积极性，杜绝“陪而不审、审而不议”的现象。因为我国正处于经济高速发展之际，法律法规不断更新、完善之中，仅仅依靠一两次的岗前培训或一年一度的座谈学习是明显不够的，必须对人民陪审员进行不间断地审判业务专项培训。建立定期培训制度并坚决执行每项制度要求，同时要求每位陪审员定期定量学习审判业务、法律知识。在定期培训方面，就要求基层法院和地区中级法院联系起来，组织一批法律知识渊博、办案经验丰富的法官或法律工作人员或有经验的优秀陪审员根据人民陪审员主要参与案件的类型和特点，有针对性地开展审判业务和法律知识培训工作，让陪审员学会运用法律的思维分析案件、解决问题，以提高审判业务水平。在陪审员自身学习方面，法院为每位陪审员订购《办案手册》、《人民法院报》等报刊，要求其在平时不断学习以提升自身的法律知识水平。同时，定期组织陪审员旁听庭审，为他们点评案件，使陪审员之间进行经验交流。通过以上渠道逐步杜绝“陪而不审，审而不议”的现象，使陪审制度真正发挥作用。
（四）健全陪审员监督、考核等相关制度，进一步加强人民陪审员队伍管理
1、监督方面。一方面人民法院同人大、政府共同制定监督管理陪审工作的专项制度。对已被确定为合议庭成员而无故推脱不参加庭审的人民陪审员给予一定程度的批评和处罚，同时对妨碍陪审工作的单位采取相应措施予以约束；另一方面建立一项陪审案件监督机制，加强对人民陪审员审判案件的监督，避免出现错案，以及阻止任何陪审而引发的陪审腐败事件。
2、考核方面。各基层法院政治处对每个人民陪审员在定期内完成的陪审工作进行量化、考核，将考核结果备案。并且在业务能力学习和审判能力提升方面也要定期进行考核，把这些作为对陪审员进行表彰和奖励的依据，以提高陪审员的工作主动性和积极性，提升他们作为陪审员的社会荣誉感。
提高陪审员选任年龄，并降低学历要求，体现陪审员选任的广泛性、随机性和权威性
记者：此次改革主要针对人民陪审员制度存在的哪些问题？有何意义？
李少平：长期以来，人民陪审员制度在促进司法民主．保障司法公正、提升司法公信等方面一直发挥着重要作用。截至2014年底，全国人民陪审员共约20.95万人，普通群众比例为70.2%。2014年人民陪审员参审案件219.6万件。但是人民陪审员制度也存在需要改进和完善的地方，主要有：一是人民陪审员的广泛性和代表性不足；二是陪审案件范围不够明确；三是随机抽选流于形式，人民陪审员职权与职责不相匹配；四是人民陪审员退出和责任追究机制缺乏；五是与人民陪审员制度相适应的履职保障机制不完善。这些问题的存在，制约人民陪审员制度功能的充分发挥，需要进一步改革和完善。这次改革就是要通过人民陪审员制度改革试点，着力推进司法民主，促进司法公正，保障人民群众有序参与司法，提升人民陪审员制度公信度和司法公信力。
记者：此次改革提高了陪审员选任年龄，降低了学历，有何意义？
李少平：方案对人民陪审员选任条件“一升一降”，一升是指将原来担任人民陪审员的年龄从23周岁提高到28周岁，一降是指学历要求从大专以上降低到一般具有高中以上文化学历。这主要是考虑到人民陪审员参审案件应当具有一定的社会阅历和生活经验，能够广泛吸收和代表社情民意，提高年龄要求有利于更好地发挥陪审员熟悉社情民意和对生活经验事实判断的优势。而降低学历要求，则更加强调应突出陪审员道德品行和辨别是非的能力，让广大农村地区有更多的人有机会能担任人民陪审员。同时我们还特别规定农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重的人不受学历要求限制。而选任程序也将过去单位推荐和个人申请，改革为基层和中级人民法院每5年从符合条件的当地选民（或者当地常住居民）名单中随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，这就体现了人民陪审员选任的广泛性、随机性和权威性，有利于提高选任工作透明度和公信度。
重大案件3名以上陪审员合议：陪审员有权参与案件共同调查、庭审发问、调解等
记者：一些地方出现陪审员“陪而不审、审而不议”现象，此次改革如何改变这类现象？
李少平：针对司法实践中一些人民陪审员“陪而不审、审而不议”的现象，方案提出一系列改革举措，例如合理确定每个人民陪审员每年参与审理案件的数量比例，要为每个人民陪审员每年参与审理案件设定上限，防止“专职陪审”“驻庭法官”现象；要探索重大案件由3名以上人民陪审员参加合议庭机制，就是我们常说的“大合议庭”，这样对案件事实问题的讨论会更加充分；人民法院应当在开庭前安排人民陪审员阅卷，为人民陪审员查阅案卷、参加审判活动提供便利，要保障人民陪审员在庭审过程中依法行使权利，经审判长同意，人民陪审员有权参与案件共同调查、在庭审中直接发问、开展调解工作等；要完善人民陪审员参加合议庭评议程序。人民陪审员的意见应当写入合议笔录，规范人民陪审员及合议庭其他成员发表意见顺序和表决程序，保障人民陪审员评议时充分发表意见。
首次规定可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的一审刑事案件，实行人民陪审制
记者：方案提出合理界定并适当扩大人民陪审员参审范围，具体包括哪些案件？出于何种考虑？
李少平：方案提出要合理界定并适当扩大人民陪审员参审范围，要让应当实行陪审制审理的案件尽可能陪审，保障更多人民群众有序参与司法，又要避免滥用陪审制度，浪费司法资源，增加司法成本。方案规定涉及群体利益、社会公共利益的，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，原则上实行陪审制审理。这类案件让人民陪审员参与进来，更有利于在裁判中尊重和听取民意，提高司法裁判的公信度。方案首次规定可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的第一审刑事案件，原则上实行人民陪审制审理。世界上大多数国家和地区的陪审制（参审制）主要适用于刑事重罪案件，中国也可以探索在十年以上有期徒刑、无期徒刑案件中原则实行陪审制。此外，第一审刑事案件被告人、民事案件当事人、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，可以实行人民陪审制审理。
明确人民陪审员权利义务清单，完善退出机制，为陪审员履职提供相应便利和保障
记者：方案就加强人民陪审员履职保障有哪些举措？
李少平：目前我国对人民陪审员履职保障作出了一些规定，包括经费、培训、管理、考核等方面内容，但有的落实不到位，有的还不够完善。此次方案提出：一是要坚持权利义务相统一原则，保障公民陪审权利，明确公民陪审义务。公民经选任为人民陪审员的，无正当理由不得拒绝履行陪审职责。建立对人民陪审员无正当理由拒绝履行陪审职责，有损害陪审公信或司法公正等行为的惩戒制度。明确人民陪审员退出情形，完善人民陪审员退出机制。进一步明确人民陪审员权利义务清单。二是加强对人民陪审员个人信息和人身安全的法律保护，对危害人民陪审员制度的行为建立相应的处罚规则，维护人民陪审制度权威性。三是人民法院及各相关单位应当为人民陪审员履职提供相应便利和保障。人民法院应当会同司法行政机关加强和改进对人民陪审员的培训和管理，充分调动人民陪审员履职积极性，提高履职实效性。人民陪审员所在单位不得因人民陪审员履行陪审职责而对其实施解雇以及减少工资或薪酬待遇等不利措施。四是明确了人民陪审员制度实施所需经费列入人民法院业务费预算予以保障。
记者：方案提出的试点将在哪些地区开展？如何保证落实？
一、几经波折，我国的陪审制度有了新进展
最早将陪审制度引入中国的是清朝的沈家本先生。1906年，沈家本在组织起草《刑事民事诉讼法草案》时，把陪审制度作为一种司法民主制度由西方引入中国，但因封建顽固势力的抵制以及随后清王朝的覆灭而未出台。
1932年，中国在江西革命根据地正式引入陪审制度，并在吸取苏联陪审制度的基础上明确规定“陪审员是各级法庭的法定组成人员”，开始了人民陪审制度的实践。抗日战争和解放战争时期，在共产党领导的地区实行了人民陪审制度。1949年，新中国成立，继续实行人民陪审制度。在《共同纲领》和1954年新中国第一部《宪法》中明确规定：“人民法院审判案件依照法律规定实行人民陪审制度。”在后来的“文化大革命”，中国的司法制度遭到严重破坏，人民陪审制度也被废除，直至粉碎“四人帮”后才得到恢复。1982年修订《宪法》时，没有把人民陪审制度作为宪法原则写入，在《刑事诉讼法》中仅作了原则性规定，并且，在合议庭的组成上，用了若干“或者”表示法院对人民陪审员参与案件审理的可选择性。 这种法律规定上的弹性导致了实质上的形同虚设，执行上陪审员的大量缺位。
2004年8月，全国人大常委会审议通过《关于完善人民陪审员制度的决定》，我国的人民陪审制度得到进一步重视，开始进入发展上升时期。我作为一名普通的人民陪审员，以自己的亲身经历，见证了共和国的法治进步。 2007年1月5日,最高人民法院召开全国优秀人民陪审员座谈会,罗干、顾秀莲、肖扬等领导接见全国优秀人民陪审员并为我们颁奖。上台领奖时，中央领导与我的几句亲切交谈令我记忆忧新。他翻开荣誉证书看了看：“你是林文清吗？来自哪里？本职工作是什么？”我说：“是。我来自革命老区——龙岩上杭，是一名中学教师。”“你既要教书又要当好人民陪审员，一定很累。”“我不累。中央领导更累！”2007年9月3日在北京召开第一次全国法院人民陪审员工作会议，罗干同志出席会议并发表重要讲话。他强调，要努力建设中国特色的人民陪审员制度，推进司法民主，促进司法公正，加强社会主义民主政治建设，为构建社会主义和谐社会提供有力的司法保障。2007年10月31日，福建省高级人民法院召开第一次全省法院人民陪审员工作电视电话会议，陈旭院长作重要讲话，我省的两个全国优秀人民陪审员先进单位（厦门思明区法院和福州鼓楼区法院）和两位全国优秀人民陪审员（我和泉州的彭和平）分别作了典型发言。 2008年10月27日至31日，福建省高级人民法院举办首期全省法院人民陪审员培训班，全省155名人民陪审员参加了集中培训。非常荣幸，在隆重的结业仪式上，作为龙岩市的人民陪审员代表，我上台从省法院马新岚院长手中领取结业证书。
自2005年5月1日 全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》实施以来，人民陪审工作得到了有关部门的高度重视。2007年1月，作为一名人民陪审员，我被上杭县政协选聘为社会法制与民族宗教委员会委员。2007年5月，福州市人大常委会聘请省优秀陪审员王建伟担任市人大法制工作委员会委员。福州市鼓楼区法院还实行人民陪审员列席审判委员会的制度。为了端正司法礼仪，维护司法形象，上杭县政府和县法院非常重视县政协“关于统一人民陪审员服装的建议”的提案，上杭法院的人民陪审员在全省率先有了统一的服装。在上杭县法院，从院领导、法官到书记员，都非常尊重人民陪审员，合议庭评议案件，总是先让陪审员发表意见。人民陪审员的许多观点成了判决书中的内容，甚至在不少案件中，陪审员的见解成了多数意见。他们对陪审员的尊重，不光是对陪审员本身权力的尊重，还是对陪审员人身的尊重，更是对法律的尊重。
二、完善人民陪审制度是落实科学发展观、促进社会和谐的迫切需要
肖扬同志指出，《关于完善人民陪审员制度的决定》是中国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律。它的公布和实施，是依法治国的必然要求，是落实科学发展观，促进经济社会全面协调发展的迫切需要。作为司法体制改革的一项重大举措，人民陪审员制度契合了科学发展观的要求，为司法审判事业的全面、协调、可持续发展提供了新的保障，有利于促进社会的平安与和谐。
1、以人为本——人民利益得以体现
以人为本，促进人的全面发展，是科学发展观的本质和核心。2008年10月30日上午，省人大法工委游劝荣主任，在全省法院陪审员培训班上的讲话中指出，人民陪审员制度是人民参与有序的司法活动的非常重要的司法制度，它体现的是人民司法的人民性。它是一种国家制度，是公民行使国家权力的重要手段。我国是人民当家作主的社会主义国家，公民参与审判是人民主权原则的重要体现。由人大任命的人民陪审员代表人民参与审判，在司法审判中与法官有同等的权利和义务，可以强化审判的透明度，对法官形成一种心理上的压力，有利于督促职业法官严格执法，促使司法进一步公开，防止司法的“暗箱操作”现象。人民陪审员制度的设置，就是通过吸收民众参与审判的机制，切实解决司法办案工作中的突出问题，使审判权的行使贴近民众生活，体现社情民意，从而最大限度地维护人民群众的根本利益。
2、全面——审判制度更趋完善
人民陪审员制度，是党的群众路线在人民司法工作中的具体表现，是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式，是建设社会主义民主与法制的重要途径，也是实践“三个代表”重要思想和贯彻落实科学发展观的重要体现。人民陪审员制度更现实的价值还在于通过发挥陪审员在社会阅历丰富、熟知社情民意等方面的优势，帮助法官克服因职业习惯所形成的思维定势，使司法审判更加准确地反映社会的价值观念和道德准则。法官的职业特点决定了他们必须同形形色色的案件打交道，同各种各样的当事人打交道。由此法官们容易丧失对社会事物认识的敏感性，从而偏离当事人看问题的思维模式。对许多案件，普通公众看来影响比较大，问题比较严重，但是法官的职业定式化思维决定了他们认为司空见惯，无惊奇可言。这些职业上的偏见往往会造成法官处理案件的责任心不强，态度不端正，因而可能导致对案件处理的质量不高，容易造成司法不公。实行人民陪审制度，在一定程度上有利于抑制“专业法官由于专业的视角或行业的利益所出现的某些偏向”。可见，我国的人民陪审员制度使司法审判体制更趋完善，有利于维护司法公正、增强司法权威。
3、协调——社会关系更加和谐
2008年11月6日，福建电视台的法治时空栏目，上杭法院的温非凡院长在接受记者采访时指出，人民陪审员在法院与广大人民群众之间架起一座沟通的“桥梁”，进一步扩大了司法审判的社会效果，提升了法院的司法公信力，有利于维护社会稳定，促进社会和谐。人民陪审员每参与一个案件的审理，既是一次自身的法律熏陶，也是一次对外法制宣传的过程。人民陪审员通过在法院工作的亲身经历，向周围群众表达自己担任人民陪审员的感受和对法院的赞誉，有利于提高法院在社会公众心目中的公正司法形象。人民陪审员还可以进行个案解释宣传工作，达到审理一案、教育一片的效果，促进审判的法律效果与社会效果的有机统一。
4、可持续——审判事业再上新平台
中国特色的人民陪审员制度所具有的各项功能，使我国的司法审判事业有了可持续发展的动力和源泉。罗干同志强调，在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的新形势下，坚持和发展人民陪审员制度，有着十分重要的现实意义。实行人民陪审员制度，是发展社会主义民主政治的重要实践，是推进依法治国的重要内容，是促进社会和谐的重要手段，是维护司法公正的重要举措，符合我国国情、符合我国司法实际，具有很强的现实生命力。随着人民陪审员制度的不断完善，法院的司法工作将更加贴近民心、符合民意，审判事业将以全新的姿?跎闲碌奶ń住?
三、加强人民陪审制度建设，推进和谐社会进程
罗干同志强调，各级党委、人大、政府和人民法院要高度重视新时期人民陪审员工作，并把这项工作作为加强基层民主政治建设的重要举措，采取更加务实的态度和更加扎实的措施，切实抓出成效，把人民陪审员工作提高到一个新水平。
当前，人民陪审员制度在落实过程中仍存在许多有待解决的问题。2008年10月30日下午召开的全省法院陪审员座谈会上，人民陪审员普遍反映的一个重要问题是：“工陪矛盾”相当突出，在一定程度上影响了陪审工作的质量。不少陪审员由于本职工作过于繁重无法提前到庭阅卷，更没有足够的时间学习法律知识和参加法院组织的各项培训，陪而不审或难审的现象时有发生。一个重要原因是，不少陪审员的所在单位不把陪审员的陪审业绩作为考核依据从而使陪审员对陪审工作缺乏应有的积极性，并且担心过于积极从事陪审工作会被单位领导误认为热衷于搞第二职业，影响自己的职务晋升和职称评聘。
为了构建法院与陪审员工作单位、陪审员与本职工作单位的和谐关系，切实维护人民陪审员的合法权益，解除他们的“后顾之忧”，保障人民陪审员的陪审时间，调动广大人民陪审员的积极性，充分发挥人民陪审员的作用，我们建议县人大或者县政府，制定落实人民陪审员制度的具体文件，向社会公示，并函告陪审员所在单位，让他们充分认识支持人民陪审工作的重要性和具体要求。具体文件请考虑以下几个方面的内容：
1、党委、政府及其有关部门要高度重视人民陪审工作，各有关企事业单位、人民团体、社会组织，特别是人民陪审员所在单位要大力支持人民陪审工作。
2、人民陪审员所在单位在安排陪审员的本职工作时应当尽量与法院协调，保障每位陪审员有足够的时间由法院安排陪审、培训或法律学习与研究工作。
3、人民陪审员所在单位应当把人民陪审员所担负的陪审工作视为其本人工作的一部分，并享受相应工作量的出勤待遇。人民陪审员执行法定任务时向所在单位出示法院通知后，无须再履行请假手续。
4、人民陪审员的陪审履职情况列入所在单位对其进行考核的依据之一，对于表现突出受到县级或其以上法院表彰的优秀人民陪审员，在职务晋升和职称评聘等方面给予优先考虑。
一、几经波折，我国的陪审制度有了新进展
最早将陪审制度引入中国的是清朝的沈家本先生。1906年，沈家本在组织起草《刑事民事诉讼法草案》时，把陪审制度作为一种司法民主制度由西方引入中国，但因封建顽固势力的抵制以及随后清王朝的覆灭而未出台。
1932年，中国在江西革命根据地正式引入陪审制度，并在吸取苏联陪审制度的基础上明确规定“陪审员是各级法庭的法定组成人员”，开始了人民陪审制度的实践。抗日战争和解放战争时期，在共产党领导的地区实行了人民陪审制度。1949年，新中国成立，继续实行人民陪审制度。在《共同纲领》和1954年新中国第一部《宪法》中明确规定：“人民法院审判案件依照法律规定实行人民陪审制度。”在后来的“”，中国的司法制度遭到严重破坏，人民陪审制度也被废除，直至粉碎“”后才得到恢复。1982年修订《宪法》时，没有把人民陪审制度作为宪法原则写入，在《刑事诉讼法》中仅作了原则性规定，并且，在合议庭的组成上，用了若干“或者”表示法院对人民陪审员参与案件审理的可选择性。 这种法律规定上的弹性导致了实质上的形同虚设，执行上陪审员的大量缺位。
2004年8月，全国人大常委会审议通过《关于完善人民陪审员制度的决定》，我国的人民陪审制度得到进一步重视，开始进入发展上升时期。我作为一名普通的人民陪审员，以自己的亲身经历，见证了共和国的法治进步。 2007年1月5日,最高人民法院召开全国优秀人民陪审员座谈会,罗干、顾秀莲、肖扬等领导接见全国优秀人民陪审员并为我们颁奖。上台领奖时，中央领导与我的几句亲切交谈令我记忆忧新。他翻开荣誉证书看了看：“你是林文清吗？来自哪里？本职工作是什么？”我说：“是。我来自革命老区——龙岩上杭，是一名中学教师。”“你既要教书又要当好人民陪审员，一定很累。”“我不累。中央领导更累！”2007年9月3日在北京召开第一次全国法院人民陪审员工作会议，罗干同志出席会议并发表重要讲话。他强调，要努力建设中国特色的人民陪审员制度，推进司法民主，促进司法公正，加强社会主义民主政治建设，为构建社会主义和谐社会提供有力的司法保障。2007年10月31日，福建省高级人民法院召开第一次全省法院人民陪审员工作电视电话会议，陈旭院长作重要讲话，我省的两个全国优秀人民陪审员先进单位（厦门思明区法院和福州鼓楼区法院）和两位全国优秀人民陪审员（我和泉州的彭和平）分别作了典型发言。 2008年10月27日至31日，福建省高级人民法院举办首期全省法院人民陪审员培训班，全省155名人民陪审员参加了集中培训。非常荣幸，在隆重的结业仪式上，作为龙岩市的人民陪审员代表，我上台从省法院马新岚院长手中领取结业证书。
自2005年5月1日 全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》实施以来，人民陪审工作得到了有关部门的高度重视。2007年1月，作为一名人民陪审员，我被上杭县政协选聘为社会法制与民族宗教委员会委员。2007年5月，福州市人大常委会聘请省优秀陪审员王建伟担任市人大法制工作委员会委员。福州市鼓楼区法院还实行人民陪审员列席审判委员会的制度。为了端正司法礼仪，维护司法形象，上杭县政府和县法院非常重视县政协“关于统一人民陪审员服装的建议”的提案，上杭法院的人民陪审员在全省率先有了统一的服装。在上杭县法院，从院领导、法官到书记员，都非常尊重人民陪审员，合议庭评议案件，总是先让陪审员发表意见。人民陪审员的许多观点成了判决书中的内容，甚至在不少案件中，陪审员的见解成了多数意见。他们对陪审员的尊重，不光是对陪审员本身权力的尊重，还是对陪审员人身的尊重，更是对法律的尊重。
二、完善人民陪审制度是落实科学发展观、促进社会和谐的迫切需要
肖扬同志指出，《关于完善人民陪审员制度的决定》是中国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律。它的公布和实施，是依法治国的必然要求，是落实科学发展观，促进经济社会全面协调发展的迫切需要。作为司法体制改革的一项重大举措，人民陪审员制度契合了科学发展观的要求，为司法审判事业的全面、协调、可持续发展提供了新的保障，有利于促进社会的平安与和谐。
1、以人为本——人民利益得以体现
以人为本，促进人的全面发展，是科学发展观的本质和核心。2008年10月30日上午，省人大法工委游劝荣主任，在全省法院陪审员培训班上的讲话中指出，人民陪审员制度是人民参与有序的司法活动的非常重要的司法制度，它体现的是人民司法的人民性。它是一种国家制度，是公民行使国家权力的重要手段。我国是人民当家作主的社会主义国家，公民参与审判是人民原则的重要体现。由人大任命的人民陪审员代表人民参与审判，在司法审判中与法官有同等的权利和义务，可以强化审判的透明度，对法官形成一种心理上的压力，有利于督促职业法官严格执法，促使司法进一步公开，防止司法的“暗箱操作”现象。人民陪审员制度的设置，就是通过吸收民众参与审判的机制，切实解决司法办案工作中的突出问题，使审判权的行使贴近民众生活，体现社情民意，从而最大限度地维护人民群众的根本利益。
2、全面——审判制度更趋完善
人民陪审员制度，是党的群众路线在人民司法工作中的具体表现，是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式，是建设社会主义民主与法制的重要途径，也是实践“三个代表”重要思想和贯彻落实科学发展观的重要体现。人民陪审员制度更现实的价值还在于通过发挥陪审员在社会阅历丰富、熟知社情民意等方面的优势，帮助法官克服因职业习惯所形成的思维定势，使司法审判更加准确地反映社会的价值观念和道德准则。法官的职业特点决定了他们必须同形形的案件打交道，同各种各样的当事人打交道。由此法官们容易丧失对社会事物认识的敏感性，从而偏离当事人看问题的思维模式。对许多案件，普通公众看来影响比较大，问题比较严重，但是法官的职业定式化思维决定了他们认为司空见惯，无惊奇可言。这些职业上的偏见往往会造成法官处理案件的责任心不强，态度不端正，因而可能导致对案件处理的质量不高，容易造成司法不公。实行人民陪审制度，在一定程度上有利于抑制“专业法官由于专业的视角或行业的利益所出现的某些偏向”。可见，我国的人民陪审员制度使司法审判体制更趋完善，有利于维护司法公正、增强司法权威。
3、协调——社会关系更加和谐
2008年11月6日，福建电视台的法治时空栏目，上杭法院的温非凡院长在接受记者采访时指出，人民陪审员在法院与广大人民群众之间架起一座沟通的“桥梁”，进一步扩大了司法审判的社会效果，提升了法院的司法公信力，有利于维护社会稳定，促进社会和谐。人民陪审员每参与一个案件的审理，既是一次自身的法律熏陶，也是一次对外法制宣传的过程。人民陪审员通过在法院工作的亲身经历，向周围群众表达自己担任人民陪审员的感受和对法院的赞誉，有利于提高法院在社会公众心目中的公正司法形象。人民陪审员还可以进行个案解释宣传工作，达到审理一案、教育一片的效果，促进审判的法律效果与社会效果的有机统一。
4、可持续——审判事业再上新平台
中国特色的人民陪审员制度所具有的各项功能，使我国的司法审判事业有了可持续发展的动力和源泉。罗干同志强调，在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的新形势下，坚持和发展人民陪审员制度，有着十分重要的现实意义。实行人民陪审员制度，是发展社会主义民主政治的重要实践，是推进依法治国的重要内容，是促进社会和谐的重要手段，是维护司法公正的重要举措，符合我国国情、符合我国司法实际，具有很强的现实生命力。随着人民陪审员制度的不断完善，法院的司法工作将更加贴近民心、符合民意，审判事业将以全新的姿??跎闲碌奶ń住?
三、加强人民陪审制度建设，推进和谐社会进程
罗干同志强调，各级党委、人大、政府和人民法院要高度重视新时期人民陪审员工作，并把这项工作作为加强基层民主政治建设的重要举措，采取更加务实的态度和更加扎实的措施，切实抓出成效，把人民陪审员工作提高到一个新水平。
当前，人民陪审员制度在落实过程中仍存在许多有待解决的问题。2008年10月30日下午召开的全省法院陪审员座谈会上，人民陪审员普遍反映的一个重要问题是：“工陪矛盾”相当突出，在一定程度上影响了陪审工作的质量。不少陪审员由于本职工作过于繁重无法提前到庭阅卷，更没有足够的时间学习法律知识和参加法院组织的各项培训，陪而不审或难审的现象时有发生。一个重要原因是，不少陪审员的所在单位不把陪审员的陪审业绩作为考核依据从而使陪审员对陪审工作缺乏应有的积极性，并且担心过于积极从事陪审工作会被单位领导误认为热衷于搞第二职业，影响自己的职务晋升和职称评聘。
为了构建法院与陪审员工作单位、陪审员与本职工作单位的和谐关系，切实维护人民陪审员的合法权益，解除他们的“后顾之忧”，保障人民陪审员的陪审时间，调动广大人民陪审员的积极性，充分发挥人民陪审员的作用，我们建议县人大或者县政府，制定落实人民陪审员制度的具体文件，向社会公示，并函告陪审员所在单位，让他们充分认识支持人民陪审工作的重要性和具体要求。具体文件请考虑以下几个方面的内容：
1、党委、政府及其有关部门要高度重视人民陪审工作，各有关企事业单位、人民团体、社会组织，特别是人民陪审员所在单位要大力支持人民陪审工作。
2、人民陪审员所在单位在安排陪审员的本职工作时应当尽量与法院协调，保障每位陪审员有足够的时间由法院安排陪审、培训或法律学习与研究工作。
3、人民陪审员所在单位应当把人民陪审员所担负的陪审工作视为其本人工作的一部分，并享受相应工作量的出勤待遇。人民陪审员执行法定任务时向所在单位出示法院通知后，无须再履行请假手续。
4、人民陪审员的陪审履职情况列入所在单位对其进行考核的依据之一，对于表现突出受到县级或其以上法院表彰的优秀人民陪审员，在职务晋升和职称评聘等方面给予优先考虑。
关键词：人民陪审员制度；现状；困难
中图分类号：D921.14 文献标识码：A 文章编号：1673-8500（2013）04-0076-01
人民陪审员制度是我们国家司法制度的一个重要内容，它充分体现了我国社会主义的司法民主，是人民群众参与国家管理的有效的途径 和方式。全国人民代表大会常《关于完善人民陪审员制度的决定》实施的公布实施，在立法上对这项制度进行了极大的完善，也赋予了这项制度新的生命力，但七年多的实施探索，笔者从一名基层法院干警实际工作中发现，人民陪审员制度实施还存在一系列亟待解决的问题，限制了人民陪审员职能的发挥，应引起重视。
一、人民陪审员工作的基本情况
以笔者所在南昌西湖区人民法院为例，目前该院有人民陪审员51名，本科及研究生文化程度的21人，大专文化程度的30人，中共党员20人，人员的结构主要由街道社区干部、辖区企业干部、大学老师组成，人民陪审员数量预计达到审判庭、室法官数量的60%。去年该院一审普通程序审结案件1951件，本院人民陪审员参与陪审的案件达到1753件，占全部一审普通程序结案数的90%，人民陪审员制度实施有效地弥补了法院审判力量的不足，极大的提高了办案效率。陪审员从多角度、多层次分析判断是非曲直，减少当事人的对抗情绪，及时化解矛盾和纠纷，增加了案件的调解率，促进了司法和谐，实现了法律效果和社会效果的统一。陪审员参与各项审判活动，也在客观上起到了对审判工作的直接监督作用。该院为提高陪审员履职能力。为提高陪审员的陪审技能，还积极组织陪审员参加上级法院组织的岗前培训，适时开展在岗培训，在2012年4月、6月，本院先后二次每次一天，采取专题授课和庭审观摩、讨论相结合的方式，对现有陪审员进行系统培训，邀请院领导和审判骨干，讲授民事、刑事、行政法律基础知识和基本诉讼规则、法官职责和权利、法官职业道德、审判纪律、审判的司法礼仪等，为每位陪审员订阅了《人民法院报》，新建电子阅读室，为陪审员网上查阅相关法律知识提供方便。还制定了《人民陪审员管理办法》，对陪审员考察、选任、日常管理、培训、考核等方面都作了明确规定。积极开展陪审制度改革，建立陪审员后备人才库。日常收集一些符合条件，本人主动提出申请要求担任人民陪审员的群众信息资料，并对他们提前进行考察，本人工作单位出具个人鉴定。考察合格的进入陪审员后备人才库，以便每次人民陪审员增补及时、准确。全面推行法院电子信息化的进程，人民陪审员可以在法院档案室通过自己的名字查阅自己参审的电子案卷。庭审前，陪审员可以在计算机上阅卷，及时了解参审案件进程，提高参审能力。
二、在落实人民陪审员工作中遇见的困难
一、人民陪审员制度在我庭的实施情况
（一）人民陪审员的选任情况
该庭高度重视人民陪审员选任工作，积极响应院党组的号召，根据最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，在认真总结往年的人民陪审员使用情况后，按照要求，积极配合县法院通过公告、组织推荐（或本人报名）、审查、审核、公示、培训、人大常委会任命的程序，共选任了2名陪审员，占该庭现有法官人数的50%。
（二）陪审员的培训管理情况。
该庭积极开展人民陪审员的培训工作，今年按院党组要求，针对新任人民陪审员在法律程序和常用的法律知识等方面不太熟悉的情况，结合日常审理案件的需要，专门抽时间组织办案能力强、经验丰富的审判人员分别就“程序、调解、民事”三个方面对人民陪审员进行了分类培训，取得良好效果。
同时，为了帮助陪审员更好地熟悉庭审流程，提高陪审员庭审驾驭适应能力，还利用巡回审理的案件，特意组织陪审员进行了多次庭审观摩,并于案后开展了陪审经验交流座谈会。通过这些观摩、培训和座谈会，人民陪审员的业务知识和法律素质都得到明显提高，为人民陪审员更好地参与审判活动、发挥既“陪”且“审”的职能奠定了坚实基础。
（三）陪审员参与审判活动的情况。
今年该庭在往年的基础上更加重视人民陪审员制度。对一些法律关系较简单，但当事人双方争议大，抵触情绪高，在当地群众中有一定影响和教育意义的民事案件，我庭尽量邀请人民陪审员参与案件审理，并结合所审案件组织陪审员座谈，进行培训指导，充分发挥人民陪审员身在基层、与群众联系密切的长处，认真听取他们的意见并依法做出判决，取得了良好的社会效果。*年，我庭共收诉讼案件130件，审结案件130件，结案率100%。其中2名人民陪审员共参加审理案件23人次，个人最高参审案件23件，结案率100%。还配合我庭参加了多件非陪审案件的调解、执行工作，效果非常理想，这些案件都取得了良好的法律效果和社会反响。
二、人民陪审员参与审理案件的特点
（一）陪审率较低。今年该庭无重审案件，所有一审案件130件中，陪审员参与审理23件，陪审率仅为17.7%。
（二）陪审案件范围较窄。从案由来看，陪审案件集中在婚姻家庭纠纷案件，人身及合同案件陪审少；从程序来看，陪审案件集中在缺席审理的公告案件，对席审理的案件陪审少，陪审员作用不明显，有些“凑人数”的味道。今年该庭有陪审员参与的23件陪审案件中，婚姻家庭纠纷案件19件，占陪审案件总数的82.6%；民间借贷及买卖合同案件3件，占13%；人身损害赔偿案1件，占4.3%。
（三）无一例当事人申请陪审案件。该23件陪审案件，均是该庭自行依法由人民陪审员和法官组成合议庭进行审理，无当事人申请人民陪审员参加审理的案件。
三、人民陪审员在我庭审判实践中存在的问题
在全国范围内推行人民陪审员制度是我国民主法制建设的一件大事，是司法民主化、人民当家作主的具体体现，是人民群众监督支持法院工作，确保司法公正的重要途径，也是对人民群众进行法律宣传和法制教育的重要形式。
由于受地域、经济等条件所限，人民陪审员制度起步较晚，在实施过程中还存在着一些问题和不足之处，就本次调研中所发现的而言，具体表现在以下几个方面：
（一）可供选择的陪审员来源范围较窄，陪审员代表性不够广泛。
根据《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第四条规定“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度”。但事实上，像我庭这样的西部贫困地区的基层法庭，辖区内人员素质普遍较低，大专以上学历的主要集中在公务员部门及村镇干部阶层，因此在选任陪审员时受到很大的限制。虽然这些人也可以担任人民陪审员，而事实上我庭目前仅有的2名陪审员也都是村镇干部，但由于其身份及工作职务所限，无形中就已经使得“人民群众监督支持法院工作，确保司法公正”、“人民陪审员来自群众，了解并代表民意”等重要特色失色不少。
（二）陪审员法律水平较低，工作中缺乏主动性，“陪而不审，审而不议”现象比较突出。
由于我国对法律的全民推广及普及程度不高，而法庭的审理工作又的确具有很强的专业性，陪审员法律知识和水平有限，我庭2名陪审员在审理工作中缺乏主动性，对法官存有一定“依赖性”，在一些较为复杂，牵涉具体法律问题较多的案件审理中，陪审员几乎是“陪”而不“审”，整个庭审过程中，一言未发，与一个旁听群众无异。在其后的合议庭评议中，陪审员也受到专业知识限制，难以与法官在同一层面讨论案件，除在生活经验及伦理道德方面对案件发表意见外，几乎很少从法律角度对案件的提出个人见解，甚至在某种程度上，法官在评议会上常常不得不给陪审员临时宣讲传授法律法规。
（三）陪审员庭前准备不够，本职工作和陪审工作矛盾冲突较大。
由于地处农村，该庭2名陪审员平时都有自己的职业，除了乡镇街道工作外，自家还有种地养猪等事情要做，不可能像法官一样可以有足够的时间和精力在庭审前就阅卷，往往是临开庭前才得知案由，而案件的基本情况就只能在庭审过程中通过边听边匆匆阅读一些书面材料来进行大致的了解。这样，虽然陪审员的确是参与了审判活动，但无疑与我国施行陪审制度的初衷不合，失去了陪审制度的真正意义。另外，由于该庭所在农村仍保留有“赶场”的传统。而“赶场天”对于当地群众，包括陪审员的重要性不言而喻。赶场天往往正是他们交换农产品，做做小买卖的好时机，也是他们主要的收入来源。如果选择在赶场天开庭，往往会给陪审员家庭的收入带来一定影响，所以我庭在排期开庭时，往往只能避开赶场天，但这样一来，又给法庭的审理工作带来诸多不便。
（四）陪审员报酬明显偏低，严重影响工作积极性。
根据《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》规定，陪审员因参加审判活动而支出的相关费用由人民法院给予补助，该规定将陪审员参加审判活动的费用压在了法院肩上，而基层法院经费非常紧张，无法充分保障陪审员的经济权益。以该庭为例，今年陪审员参与审理案件23件，计23人次，每案每人次的报酬仅15元。而有陪审员参与审理的案件往往是属于在当地影响较大、当事人对立情绪严重的案件，此类案件通常是上午开庭，下午就紧接着调解、评议，整个过程常常会持续到傍晚时分。由于农村交通不便，陪审员仅来回一趟的车费就得10元左右，加上餐费，陪审员来参审一次，只是路费和餐费就得倒贴钱进去——这还没计算误工损失。更何况，据司法实践看来，有陪审员参审的案件常常不是在一天之内就能完结的，往往是头天开庭后，调解工作要持续好几天，分多次向双方当事人做工作，实在无法达成调解意向的，还要择日召集合议庭评议、拟稿、宣判……这样一来，耽搁陪审员的时间更长，然而报酬却仅为15元。一次两次，陪审员还能尽力支持法院工作，但次数多了，陪审员自家也不富裕，他们也得为自己家庭考虑，如此长期一来，就难免对陪审员的工作积极性造成严重影响。
四、措施和建议
人民陪审员制度被认为是新中国的“司法传统”，它既是一种民主制度，又是一种司法制度。最高人民法院院长肖扬说过，中国特色人民陪审员制度作为一种全面体现司法民主，确保公正与效率，而又符合国情，易于接受的群众参与司法的机制，是公正、高效、权威的社会主义司法制度的有机组成部分，发挥着不可替代的作用。人民陪审员制度是人民群众直接感受司法公正的最好方式。尽管司法实践中的腐败和不公是个别的，影响却是恶劣的。消除这种影响的最好办法之一就是吸引人民群众参与审判活动全过程，让人民群众去感受，去见证。
在我国，人民陪审员被誉为“不穿制服的法官”，其存在的重要性由此可见一斑，然而由于诸多客观原因，基层人民陪审员的作用和地位尚未得到完全的发挥和体现，为进一步落实《关于完善人民陪审员制度的决定》，充分发挥人民陪审员作用，根据我庭自身的审判实践，特提出以下几点建议，以供探讨：
（一）加大宣传力度，完善选任程序，积极拓展陪审员来源范围，使得陪审员的广泛代表性真正得到体现。
人民陪审制度作为社会主义民主法制建设的一项重要制度，事关人民民利和司法公正，落实完善人民陪审员制度不仅是法院的事情，更是全社会的责任，仅靠法院在选任过程中的宣传显然是远远不够的。整个社会应该积极利用各种宣传媒体，不断提高全社会成员对人民陪审员制度的认识程度，为人民陪审员的选任及任期内的工作营造一个良好的大环境。同时，在人民陪审员选任过程中，我们应该加大宣传力度，充分调动当地人民群众的积极性，将个人自荐、单位推荐、人大考察、选任竞争四个方面有机结合，从社会阅历、政治取向、道德品质、生活作风、社会影响力、法律水平等各方面全面考查，并根据居住区域、作息时间等特点，最终确定合格的人民陪审员。
（二）加大培训力度，迅速提高陪审员法律水平，积极培养陪审员工作主动性，逐步杜绝“陪而不审，审而不议”的现象。
我国的人民陪审员，尤其是像我庭这样的西部贫困地区的人民陪审员法律水平普遍不高，这和我国法制大环境有关，和社会对法律的宣传和普及程度不够有关。但既然要使用陪审员，就应当使其“不穿制服的法官”的称谓名副其实。然而依照我国目前现状，各种法律法规不断颁布施行，法律知识日新月异，连专职法官都得不断上网“充电”，那么对陪审员而言，仅靠一两次的岗前集中培训是明显不够的，我们必须对人民陪审员多次进行不定期的法律法规知识专项培训。
但该庭目前仅有2名审判员，维持日常审判工作都十分吃力，人力严重不足，显然是无力组织这样的培训的，这就得依靠县法院积极联系相关司法培训部门共同做好人民陪审员教育培训工作，组织一批年富力强、法律知识渊博、办案经验丰富的法官或是法律工作者，根据人民陪审员参与案件的类型及特点，有针对性地开展审判业务和法律知识培训工作，让陪审员学会运用法律的思维分析问题、解决问题，同时也要积极培养人民陪审员的使命感和工作主动性，不断提高法律业务水平，逐步杜绝“陪而不审，审而不议”的现象，使陪审员真正成为便衣法官。
（三）求得财政支持，切实提高陪审员待遇，促进陪审员工作积极性。
正如前面所述，待遇问题也是严重影响陪审员工作积极性的一个重要原因。虽然人民陪审员参与案件审理的目的并不是为了钱，但我们不能一方面看着陪审员“出工又贴钱”，一方面还指望他们发扬精神，积极工作。
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