一、开展试点的基本情况和主要做法
从调查统计情况看，全省17市139个县、市、区（不含经济开发区）有137个县市区（曹县、博兴两县未开展）、2375个乡镇开展了不同形式的改革试点，试点乡镇面达87.57%.从试点的组织形式看，整个试点工作由乡镇政府、县市财政部门共同组织实施，试点乡镇大都由乡镇农村经管站为主负责日常管理工作，2375个试点乡镇中有2268个由乡镇农村经管站为主管理，占试点乡镇的95.5%，其余107个试点乡镇由乡镇财政所为主管理。试点工作本着“四个不变”（即村级集体资产所有权不变，使用权不变，会计核算内容不变，资金使用方向不变）、“三个不准”（即资产不准平调，不准借支挪用，不准强行代扣、垫交各种费用）的原则。财务公开实行“三统一”（统一内容、统一标准、统一时间）、账务监督实行“两审计”（日常监督审计，离任监督审计）。人员选聘坚持“公开、公平、公正，竞争、择优”的原则。从试点的实施形式看，2375个试点乡镇主要由以下三种形式。
（一）实行村账乡管形式的试点乡镇1411个，占试点乡镇的59.41%.主要做法是乡镇成立集中记账专门机构（村账乡管办公室）集中管理核算村级财务，各村设报账员（一般由村委会成员兼任），实行定期报账制，村日常支出实行备用金制度，所有账务由村账乡管办公室统一核算和管理。从业会计人员由乡镇政府、县级财政部门制定任职条件，统一公开，择优选拔任用，录用人员工资待遇由乡镇政府统筹解决。
（二）直接向村（含集体经济组织）委派会计人员的有748个乡镇，占试点乡镇的31.49%.主要做法是乡镇政府、县市财政部门联合组织招考、选聘从业会计人员，遵照“公开、公正、公平”的原则，择优选拔任职会计人员，由乡镇政府发放聘书，直接委派到村任职，一般采取异地任职并定期轮换的做法。委派会计业务受乡镇政府和财政部门领导，工资福利待遇由乡镇政府统筹解决。
（三）实行会计集中核算形式的试点乡镇有151个，占试点乡镇的6.36%.主要做法是以乡镇财政所或乡镇农业经管站为依托，设立专门的农村财务集中记账机构，选派一定数量的专职会计人员，分设账簿，负责日常核算辖区内各村收支帐务。取消原各村会计和出纳员，改设一名报账员，定期对本村日常收支进行报账处理。日常财务管理由村民委员会和乡镇记账中心共同负责，各项财务收支签批手续由村民委员会负责，乡镇记账中心负责审核，记账中心要定期返回会计信息和公开账务。
在调查中我们还发现不少县、市在推行“村账乡管”和农村会计实行委派制的基础上，进行了改革和创新，如章丘市的农村会计核算实行了电算化管理、商河县规范村财乡管“十个统一”、“六步工作方法”、日照市采取“四建制”加强村级财务管理、福山区农村会计实行职业化管理等都进一步取得了较为明显的成效。
二、试点工作取得的主要成效
实行“村帐乡管”农村会计委派等农村会计管理体制改革试点后，进一步强化了会计工作的管理、监督职能，提高了农村财务管理，增强了财务收支的透明度，有力地促进了农村稳定和经济发展。突出表现在以下几个方面：
（一）理顺了农村财务管理关系，强化了会计人员的监督职能。试点后会计人员由乡镇政府直接管理后，既解决了管账不管人的，又解决了农村会计由村委会控制随意撤换不稳定的局面。同时，农村会计实行直接委派或联村异地委派后，有利于会计人员严格按照法规制度，认真履行职责，有效遏制农村财务管理中违法违纪行为的发生。
（二）增强了农村财务公开的透明度。过去财务公开，多数是按照会计科目张榜公布，内容和数额较为笼统，群众无法真正弄清资金来源和开支去向，账务公开人又为村民委员会，难以避嫌，公开效果不够理想。试点后建立了统一规范的账务公开机制，实施账务公开人不直接涉及其经济利益，十分超脱，真正从制度上避免了村级财务“假公开”、“半公开”现象，增强了财务公开的透明度和真实度。
（三）降低了村级管理费用，减轻了农民负担。据统计全省试点的2375个乡镇，试点前从业人员为107245人，试点后为81349人，减少了25806人，减少幅度为24.1%.仅此一项预计每年压缩管理费用开支1亿元左右。
（四）稳定了会计队伍，提高了从业人员素质。试点后从业人员的组织、人事关系，工资福利，工作业绩考核、业务等由乡镇政府和财政部门统一负责，不受所服务的村级组织直接干预，使会计人员的从业岗位相对稳定。同时，在选聘会计人员时，通过，择优选拔，提高了从业人员的业务素质，也激发了会计人员学习业务的积极性，为农村财务管理的制度化、规范化奠定了良好的基础。
（五）强化了农村干部的廉洁自律意识。试点后由于各项财务管理制度的不断建立健全和加以贯彻执行，尤其是各项公开、透明制度的不断加强，多方面多层次监督措施的落实，进一步强化了村干部的廉洁自律意识和接受监督的自觉性。
三、试点工作中存在的主要
（一）农村会计人员的管理主体不合理。大多数试点乡镇农村会计接受乡镇经管站的管理，乡镇经管站为会计管理主体。乡镇经管站隶属于乡镇政府的职能部门，业务上受上级农业部门的领导，会计工作专业性、乡镇经管站会计专业性、会计职业化特点不突出，难以有效地管理会计工作。再者，与《会计法》规定“县以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作”，不相吻合。也不利于会计人员的业务学习、继续以及进一步推动农村会计工作规范化、制度化、法制化和化。
（二）会计人员的职责权限难以把握。实行村账乡管、集中核算后，会计人员的职权上划，日常的核算由乡镇经管人员，村会计的职责范围发生了变化；而委派会计着重强调了会计人员的监督职能，委派到村的会计人员需要哪些权利，权限规定多大为宜，在实际工作中难以把握。再者，试点后会计人员与所服务的单位各种联系不再紧密，会计人员的参谋、决策职能难以有效发挥。
（三）从业会计人员业务素质、文化水平不适应工作需要。试点后虽经考试、择优选拔，由于整个会计队伍年龄结构老化，专业技术、文化水平普遍较低，又加之长期以来疏于管理，不少会计人员从未接受过正规会计专业培训，无证上岗现象也比较严重，不少从业人员还持有农业部门发放的会计证，由于从业人员的业务素质，文化水平所限，已严重阻碍了农村会计工作水平，工作质量的进一步提高。
四、进一步规范、完善农村会计管理体制改革试点的建议
鉴于当前我省农村会计管体制改革试点中取得的经验和存在的问题，我们认为，全省的试点工作“要积极引导，稳步推进，不宜搞一刀切，统一模式”。当前各地可根据经济、环境等实际情况，坚持“农村及农村集体经济组织财产所有权、使用权、核算、使用方向”四不变和村民委员会参与理财的原则；以合理、依法、有效使用资金，充分发挥资金使用效能为目标；确保农村社会、经济秩序稳定，促进农村经济发展为方向。因地制宜地选择适合当地特点的运行模式进行试点。同时，根据当前试点中发现的问题，从以下几个方面加以引导规范和完善。
（一）逐步建立多元管理主体的农村人员管理体制。将村帐乡管、农村会计集中核算办公室等农村会计核算管理组织，作为隶属乡镇政府的事业单位，由乡镇政府负责党政人事关系、工作业绩考核、工资福利待遇审定等，具体工作由乡镇经管站负责实施。会计从业资格发放审核以及从业人员的继续教育、业务培训，会计核算、财务管理制度的制定、审批和监督执行，由所在地县级财政部门负责。会计工作质量接受审计机构的审计或会计中介机构的鉴定。
（二）构建“市场化的会计服务中心”模式。在市场经济较发达的地区，根据经济发展和农村会计服务市场的需要，引导构建市场化的农村会计服务中心。具体运作形式为县级财政部门会同有关部门制定农村财务制度并监督其执行，会计服务中心与会计从业人员通过市场建立雇用合同关系，与会计主体单位建立服务合同关系。会计服务中心负责从业会计人员的聘任、考核、工资福利待遇等具体管理工作。所在地财政部门负责会计服务中心的资格审查、确认和从业会计人员从业资格发放、日常管理，继续教育、业务培训等工作。
一、指导思想
公开招聘派驻乡镇动物防疫检疫员，要以“三个代表”重要思想为指导，坚持“精简效能”、“养事不养人”、“公开、公正、公平”的原则，按照强化公益性职能的要求，在全县建立适应畜牧业持续发展，执法监督有力，动物防疫检疫规范的机制，使全县动物防疫检疫工作得到加强，从而促进全县畜牧事业持续、快速、健康发展。
二、招聘原则和内容
1、建立健全公益性基层动物防疫和监督机构。按照执法主体在县、服务工作在乡镇的原则，乡镇动物防疫的基本框架是：乡镇动物防疫、检疫、监督工作由县畜牧局派员监督组织实施，其派驻人员的编制、工资关系、工作经费、工作关系在县，由县动物防疫机构统一管理。
2、明确职能职责。派驻到乡镇动物防疫检疫人员的主要职能职责：一是组织实施当地重大动物疫病的预防、控制和扑灭，做好动物防疫免疫人员与非专职检疫人员的培训和管理工作；二是在县主管机构的组织下，做好当地重大动物疫病的诊断、监测和疫情测报工作；三是负责做好当地动物屠宰检疫、产地检疫、运输检疫和市场监督工作，维护当地畜牧生产和畜禽及其产品的卫生安全。
3、依规定岗定编。根据动物防疫检疫监督工作的实际需要，遵照县委、县政府关于黄梅县乡镇事业单位改革的精神和《黄梅县乡镇站所机构设置、职能配置、人员编制方案》（梅编〔20__〕19号）文件精神，依规设置工作岗位，核定人员编制。全县确定派驻乡镇动物防疫检疫监督人员总数为32名。
4、规范招聘人员的管理。派驻乡镇动物防疫检疫员一律实行聘用制，聘期为两年，工作成绩突出的可以连续聘用。聘用方式实行考试考核择优录用，实行滚动编制管理，即在岗享受派驻乡镇动物防疫检疫员待遇，离岗或退休则予以解聘。聘用人员平时预领工资额的70，剩余30工资则通过年终考核结算发放。
三、聘用方法与步骤
1、确认考试报名资格。全县范围内符合下列条件人员均可报名参加考试：①、身体健康、品行端正、爱岗敬业、遵纪守法；②、经组织、人事、劳动部门办理正式手续的在册人员。所有报名人员名单在报名结束后统一公示。[本文转载自文秘站网-]
2、组织考试考核。凡报名参加招聘人员，均参加县有关部门组织的理论考试和县人事、畜牧部门组织的考核。考试考核成绩为百分制，其中理论考试成绩占70，考核成绩占30，对具备相关条件的另行加分和扣分。①、考试内容与预录名额：理论考试内容为行政法规、畜牧兽医法规、畜牧兽医基础理论、动物防疫检疫知识。考试试卷总分为100分。根据理论考试成绩，按招聘名额的1∶2比例进入考核程序，其名单予以公示。②、考核内容：对纳入考核的人员，由县局牵头，以站为单位进行评议，提出书面鉴定，由县畜牧局依据所在单位的工作鉴定，组织考核领导小组进行考核。考核总分为100分。考核内容包括政治表现、服务质量、完成责任目标任务、县局领导评审等。③、相关加分内容：对获得考核资格的人员，凡符合下列条件的给予加分：获本专业大专学历加1分，获本专业中专学历（不含高中）加0.5分，获中级职称加1分，现任站长职务加1.5分、书记职务加1分，现任副站长职务加0.5分，凡获县级、市级、省级、部级综合性表彰的分别加0.5分、1分、1.5分、2分，但获综合性表彰加分累计不得超过5分。④、相关扣分内容：凡在近3年内有下列情况的予以扣分：受党内警告或行政记过处分扣0.5分，受党内严重警告或行政记大过处分的扣1分，受撤销党内职务或行政降级处分扣1.5分，受或撤销行政职务处分扣2分（或开除公职的人员取消参考资格）。[本文转载自文秘站网-]
3、计分录取办法。招考人员考试考核总成绩的计分方式是：“考试总分×70＋考核总分×30＋加分分数－扣分分数＝最后得分”。具体按总成绩依排名顺序由高到低确定招聘人员。
4、时间安排。20__年10月8日—10月15日为报名资格确认阶段；10月20日为考试阶段；10月21日—25日为考核阶段；10月26日—31日为招聘人员公示阶段；11月1日为签订聘用协定阶段。
这次公开招聘派驻乡镇动物防疫检疫人员，是完善乡镇综合配套改革的一项重要内容，是加强重大动物疫病防控，确保我县畜牧业健康发展和畜产品安全的一项重大举措。因此，我们必须要高度重视，不可掉以轻心，马虎从事。一是要成立招聘领导小组，负责招聘的操作和正常运行，确保工作落到实处；二是要广泛发动，做好过细的思想工作，教育广大干部职工认清形势，树立全局观念，维护整体利益；三是要严明纪律，招聘工作要做到公平、公正、公开，阳光透明，不搞暗箱操作和，确保招聘工作顺利进行。
黄梅县畜牧局
二〇〇五年九月三十日
附：
黄梅县公开招聘乡镇动物防疫检疫员
方法步骤及考核办法
一、报名时间
10月8 日—15日报名人员持所在单位证明，到县畜牧局政工股报名，16日对报名人员名单予以公示（公示期5天，10月16日—20日）。
二、理论考试
1、考试时间：10月20日上午8∶30分—11∶30分（考试地点另行通知）。
2、考试内容：行政法律法规、畜牧兽医法律法规、畜牧兽医基础理论、动物防疫检疫基础知识。
3、公示成绩：依考试成绩取前64名在各乡镇畜牧兽医服务中心公示（公示期5天，10月21日—26日）。
三、考察考核
1、考核时间：10月21日—26日。
2、考核办法
（1）、考核方式：考核领导小组先通报被考核人所在单位的书面工作鉴定，随后全体参评人员对被考核人进行打分，并现场公布得分情况。
（2）、考核人员：县畜牧局股级以上干部。
（3）、考核内容：政治表现、服务质量、近3年完成本职责任目标任务情况，县局领导评审。具体评分标准如下：
①、政治表现15分。其中热爱集体4分、组织观念强4分、遵纪守法3分、模范执行各项规章制度4分；
②、服务质量15分。其中胜任本职工作5分、工作责任心强5分、业务知识与技能全面5分；
③、完成责任目标任务40分。在近4年内全面完成责任目标任务满分，未完成责任目标任务的按年度扣分（每年10分）。
④、县局领导评审30分。
（4）、考核结果公示：公示5天，10月26日—31日。
技巧一：仪容仪表方面的技巧
在面试时先展现给面试官的，能给面试人员留下第一印象的就是面试人员的仪容仪表了，合适的服装搭配对于面试可以起到事半功倍的作用。所以面试时一定要注意自己的服装搭配，尤其是面试乡镇公务人员，男士以西服为主要服装，颜色以深色为主，内搭白衬衫。鞋子以皮鞋为主，要注意袜子的颜色要与西装皮鞋的颜色相适应。除此之外男士一定要注意刮胡子，给面试官以稳重、利落之感。女士在穿着方面要以一字裙为首要选择，颜色同样以深色为主，如果是夏天一定要穿丝袜，切记不可光着大腿，让人感觉不重视。除此之外女性还要化淡妆，但香水的喷洒一定要适量。将自己的端庄之感展现给面试人员。
技巧二：礼仪方面的技巧
乡镇公务员作为国家机关的直属公务人员在面试时首先要注意到的就是自己的礼仪，因为作为公民的公仆自身素养必须得高，所以说这也是在面试时必须要展现给面试人员的，比如说进入面试考场之前一定要先敲门，等里面的考官允许之后再进入考场，在进入考场时的一举一动也要注意，比如说，不论是男性还是女性在走向自己座位时一定要稳稳当当，不能给面试人员以急躁之感，坐下之后一定要自然端坐，不能跷二郎腿等，在回答面试人员问题时一定要将眼睛直视对方，这是最基本的礼仪，除此之外还要避免一些下意识的小动作如说话时摸摸耳朵，眉飞色舞等等，都是要坚决避免的，一定要将自己有礼貌，懂礼仪的一面展示给面试人员。
技巧三：答题方面的技巧
党内民主：从代表常任制到票决制
试行党代表常任制，是加强党内民主制度建设的一个重要步骤。从1988年开始，经中共中央组织部同意，浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等5个省的12个市、县、区先后开展了党代会常任制试点工作，但是到2002年之前，已有7个单位停止试点，其共性问题是在涉及科学分解党委权力、改革议行合一的领导体制、改变现行运行机制方面没有实质性的进展，只有浙江省的绍兴、瑞安、台州市椒江区和山西省晋中市榆次区、和顺县等5个市县区还在继续试点，其州市椒江区被视为“全国最早、坚持最久、各项制度最完善的一个试点单位”，创建了“3+1”的制度模式（即不仅实行党代表常任制和党代表大会年会制，还为党代表大会闭会期间发挥代表作用设置了相关制度，并就如何发挥全委会作用作出了相应规定）。
由于2002年11月召开的中国共产党第十六次全国代表大会明确提出了“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”，新一波党代表常任制试点迅速铺开。2002年11～12月，四川省雅安市在雨城区和荥经县进行的党代表常任制试点，重点抓代表选举、代表大会、代表日常行权三个重要环节，不仅在2002年12月20～21日组织了荥经县和雨城区全体党员直选党代表，还突出“常任”特点，把每五年召开一次的党代会改为一年召开一次，并且在党代会和党代表的职权设定上有了重大突破。2003年3月，四川省委组织部发出《关于市、县（市、区）党代表大会常任制的试点意见》，在该省的17个市、县、区展开试点工作，成为大面积进行党代表常任制试点的省份，并要求实行常任制的党代表，在5年任期内应充分行使选举权、审议权、评议权、监督权和建议权。浙江省台州市椒江区的试点则扩展到了整个台州市，除了台州市本级和路桥区因为党代表尚处于届中而定于2005年换届试行党代表常任制外，台州市所辖的其他县（市、区）在2003年换届时都试行了党代表大会常任制。广东省深圳市宝安区、惠州市、阳江市阳东县，湖北省宜都市、罗田县、武汉市汉阳区，山东省乳山市、高唐县，江苏省吴江县、射阳县和南京市各区县，陕西省凤翔县、咸阳市秦都区，安徽省亳州市蒙城县、安庆市怀宁县、淮北市相山区，吉林省长春市朝阳区，江西省上饶县，广西壮族自治区永福县等地，亦先后进行了党代表常任制的试点。在这些试点中，既有选举的突破；也有党内分权的尝试；党员代表大会期间确定表决的重大事项由代表进行表决，闭会期间涉及全县政治、经济、文化和社会生活中的重大事项和干部任免事项，均由全委会表决。
除了在市、县两级试行党代表常任制外，不少地方还在乡镇一级展开了党代表常任制的试点。较早的乡镇试点始于2000年，广东省深圳市宝安区在松岗镇试行党代表定期活动制，定期召开党代表大会例会和代表小组会议，并建立了一系列党代表活动配套措施。2002年4月，安徽省铜陵市狮子山区在西湖镇试行“一推两考”和党代表常任制，不仅在乡镇党政领导班子换届选举时采用“民主推荐、理论考试、组织考察”的做法，还在党代表大会上通过了《中共西湖镇第十一次代表大会常任制度(试行)》，为党代表行使选举权、质询权、罢免权、建议权确定了8条权益保障规定。十六大以后，安徽省广德县、四川省华蓥市、上海市昆山市、广西壮族自治区南宁市城北区，以及江苏省宿迁市、常州市等，湖北省荆门市、十堰市等，浙江省丽水市、宁波市、绍兴市等，都进行了乡镇党代表常任制试点，在制度建设方面各有创新。十堰市下属的丹江口市在六里坪镇进行党代表常任制试点，要求完善党代表参与重大决策民主听证会制度。此类试点还影响了城市基层党组织，如柳州市铁路局亦试行了党代表常任制。
党内的“公选”亦受到高度重视。中共中央2002年7月23日印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，与1995年印发的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》相比，一是增加了“任职”的规定，要求实行党政干部任职前公示制度和任职试用期制度；二是增加了“公开选拔和竞争上岗”的规定，不但说明了公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一，还对公开选拔、竞争上岗的程序作了具体规定。在实践中，四川省、湖北省和江苏省等都在更大范围进行了“公选”或“公推竞选”乡镇党委书记以及乡镇党委成员的试点，已经形成较成熟的制度规范。
在“公选”的基础上，有些地方还进行了乡镇党委书记“直选”的试点。2003年8月，重庆市城口县坪坝镇试行党员直接选举镇党委书记，但是未能完成即被终止。2003年12月7日，四川省成都市新都区木兰镇以“公推直选”方式（从11名参选人中“公推”出两名候选人，全体党员投票选举镇党委书记）选出了该镇新一届党委书记。江苏省宿迁市宿豫区则分别于2004年3月7日和4月9日在黄墩镇和蔡集镇由全体党员投票选举产生了新的镇党委书记。2004年7月2日，重庆市渝北区龙兴镇成功地以“公推直选”方式选出了新一任镇党委书记。截止到2005年2月底，至少已经有6个省、直辖市进行了乡镇党委书记“直选”的试点。
有的地方把乡镇党委书记的“直选”扩大到了乡镇党委班子的“直选”。如湖北省从2002年开始在荆门市、咸宁市、黄冈市等地进行的“两推一选”试点，尽管选举程序略有不同，但大多涉及乡镇党委班子选举。江苏省宿迁市从2004年年底开始，在所属区、县展开较大规模的乡镇党委领导班子成员直接选举试点，计划在2005年全部完成。同样的试点，在湖北省、浙江省、云南省等亦已在进行。在2004年9月19日通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，写入了“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”的内容。
为改变考察和确定领导干部人选“一言堂”或“少数人说了算”的做法，在党委常委会或全委会讨论干部人选时采用无记名投票方式表决（简称“票决制”），逐步走向了规范化、制度化。
“票决制”最早始于浙江省台州市椒江区，1989年4月该区采用无记名投票表决的方法任免了44名干部。该做法引起了中央有关部门的关注。1996年1月，经中央政治局同意，尉健行在中纪委六次全会的报告中明确提出：“凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用，必须经集体讨论作出决定。”此后的几次中纪委全会报告，不仅强调“要规范民主决策程序，健全议事规则”，还具体规定地县党政领导班子正职的拟任人选，分别由省、市“党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决”。这不仅是把地方党委常委会一部分决策权划给全委会的最早改革，而且是“票决制”最具实质意义的重大突破。此后，中组部选择海南省、山西省晋中市、陕西省铜川市、四川省眉山市和浙江省台州市椒江区等作为对拟任人选进行“票决制”的单项改革试点单位。1998～2001年，广东省深圳市、辽宁省沈阳市、江苏省新沂市和泰州市等地亦进行了“票决制”试点。2001年9月26日，中国共产党十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党风建设的决定》规定：“市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，逐步做到由上一级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决；在全会闭会期间，可由党委常委会作出决定，在决定前要征求全委会成员的意见。各级党委决定其它干部的任免，也要在充分酝酿和协商的基础上进行表决。”。2002～2003年，海南、广东、山东、湖北、福建、吉林、河南、安徽、云南、浙江、北京等地均已将“票决制”用于地市级领导干部的任用，有的省份（如云南省）还规定省、州、县三级党委会任免干部全部实行票决。此后，四川、江苏、黑龙江、辽宁、陕西、山西、湖南、江西、广西、甘肃、内蒙古、新疆等地亦大力推进“票决制”试点，“票决制”不仅在省、市、县三级党委内实行，不少地方还要求乡镇党委亦实行“票决制”；“票决”的内容，亦不仅仅限于干部任免，重大决策和重大事项也要在规定的范围内投票决定。
2004年9月22日，中共中央发出通知，颁布《中国共产党党员权利保障条例》。该条例对党员的知情权、参与权、选择权和监督权等各项权利作了更加规范、完善的规定，对党员权利的保障措施作了进一步规范，对党的各级组织、各级纪检机关和党的组织、宣传等工作部门以及党的各级领导干部在保障党员权利方面应承担的责任亦作了明确界定。
村民自治：难点在于两委矛盾
各省、自治区、直辖市制订村民委员会选举办法的工作，至2002年1月全部完成，对村民委员会选举的规范起了重要的作用。在经过大量调查、研究、讨论后，中共中央办公厅、国务院办公厅于2002年7月14日发出了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，这一《通知》的发出，对村级组织的选举起了重要的导向作用。截止到2001年底，在村民委员会选举中已经全部或大部分采用“海选”方式。但村民委员会选举中违法事件的上升已引起各方面的关注，不仅提出了各种对策，亦有人提出了制定《村民委员会选举法》的动议。
《村组法》第三条对中国共产党的农村基层组织在村民自治中的地位和作用作了明确规定，不仅确定了村级党组织（支部、总支、党委）在村民自治中的重要地位，亦出现了党支部书记兼任村民委员会主任（即所谓“一担挑”或“一肩挑”）常态化的趋势，有的地方甚至提出了“两委一体化”的主张，即实行“村党支部与村民委员会两块牌子，一套人马”。由此，使村级党组织的选举成为各方日益关注的问题，并随之出现了较大范围的村级党组织选举制度的改革，尤其是改变过去的村党支部书记产生方式，将上级任命村党支部书记或党员选举支部委员、委员推选书记或上级指定书记的做法，改为党员直接选举党支部书记，或广泛征求群众意见后由党员直接选举党支部书记。四川省已在90%的村推行“两推一选”（党员推荐、群众推荐、党内选举）或“公推直选” 村党支部书记，并为选举确定了宣传发动、公开报名、资格审查、公示、演讲答辩、结构推荐（以比例投票确定正式候选人）、党员直选、任职并签订任期目标责任书等八项程序。其他省份如浙江、山东、云南、湖北等，也进行了小范围的直选村党支部的试点。
“一肩挑”和类似于“两票制”的村级党组织选举，都只是部分解决了“村干部”的选任问题，难以从根本上解决“两委关系”问题。为协调农村党支部与村民委员会的关系，出现了“一制三化”和“青县模式”两种模式。
“一制三化”是河北省邯郸市下属的武安市在2000年为解决农村“两委”关系建立的制度模式。“一制”即党支部领导下的村民自治机制；“三化”即支部工作规范化、村民自治法律化、民主监督程序化。2001年6月30日，中共中央组织部向各省、自治区、直辖市介绍了“一制三化”的经验，重点强调的是建立“两委”联席会议制度、“三审”财务制度、村委会向村党支部请示汇报工作制度和民主评议村“两委”班子成员制度。
“一制三化”是一种以农村党支部主导“两委”共治和村民参与监督的制度安排，突出的是“两委联席会”的作用。而“青县模式”则突出了村民代表会议的权威地位。村党支部书记兼任村民代表会议主席，有相应的制度安排，概言为“健全一个组织，调整三种关系”。“健全一个组织”，就是把村民代表会议建成常设性的村级组织，通过村民会议授权，代行村民会议职权，并提倡由村党支部书记兼任村民代表会议主席，使党的领导找到一个合法载体，既有利于村民代表会议独立开展工作，也能够更有效地监督和支持村民委员会的工作。“调整三种关系”，就是调整村党支部、村民代表会议和村民委员会三个组织之间的关系，村党支部由过去的直接管理事务性工作调整到强化政治领导核心作用上来，管党、管人、管大事、管民心，不直接管理村政村务工作，在法律规定的范围内，通过民主的方式，对村民自治实行领导；村民代表会议由村民委员会负责召集调整为由村党支部书记兼任的村民代表会议主席负责召集，负责选举产生村民委员会成员，对涉及村政村务工作中的重大问题进行决策，加强对村民委员会实施有效监督；改变过去村党支部包揽过多、村民委员会当家不做主的习惯做法，通过强化村民委员会主任的管理职权，将村民委员会推向主动独立执行管理权力的第一线。这样的模式，一是调整了村治结构，使村民代表会议由虚变实；二是党支部抓大放小，改善和加强了党的领导；三是为村民自治提供了充分的保障作用；四是把村治纳入法制化、制度化、规范化轨道，克服了村治的随意性倾向。
1998年4月28日中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》（中办发[1998]9号）后，各地陆续出现了一些加强村务公开和民主管理的新做法，如安徽省和县建立了农村“一事一议”筹资筹劳制度，北京市通州区潞城镇常屯村设立了“村民议事厅”，湖北省蕲春县漕河镇设置了电化“明白墙”，浙江省台州市在“民主恳谈”、“民主听证”基础上建立了“村务大事村民票决制度”和“民主评议制度”，江苏省滨海县在村务公开栏内设置“提问栏”和“回音壁”，等等。为进一步推动村务公开和民主管理的发展，2004年成立了全国村务公开协调小组（民政部部长李学举任组长）；2004年6月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅又发出《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，不仅对村务公开的内容作了具体规定，要求规范村务公开的形式、时间和基本程序，设立村务公开监督小组，还强调规范村级民主决策程序，建立决策责任追究制度，并要求建立村民委员会换届后的工作移交制度、加强村民民主理财制度建设、规范农村集体财务收支审批程序、推行民主评议村干部制度等，核心就是落实村民的知情权、决策权、参与权和监督权。此后，在“提问”（或者“点题”）、“议事”等村务公开方式上各地又有所发展。
2005年，全国将有18个省、自治区、直辖市进行村民委员会换届选举。与选举相结合，进一步规范村务公开和民主管理制度，成为村民自治发展具有决定性意义的选项。应该看到，村民自治走向常态化、制度化，已是不可更改的方向。
基层国家机关领导人员选举：海选在缓缓升级
2001年7月27日中共中央发出的《关于转发〈中共全国人大常委会党组关于全国乡级人民代表大会换届选举工作有关问题的意见〉的通知》就乡镇长选举作了以下规定：依照宪法和地方组织法规定，乡长和副乡长、镇长和副镇长由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举产生。过去有的地方曾提出进行直选乡镇长试点的要求，个别地方出现了选民直接投票选举乡镇长的情况。这与宪法和地方组织法的有关规定不符。在这次乡级人大换届选举中，各地乡镇长的选举要严格依照宪法和有关法律的规定进行。在这样的规定下，各地大多遵循不突破“直选”乡镇长“底线”的原则，围绕乡镇长选举又展开了一轮新的试点。
四川省遂宁市市中区在2001年12月～2002年1月乡级人民代表大会换届选举中，对步云乡乡长选举程序作了改动，将选民直接选举乡长改为选民直接推选乡长候选人（2001年12月31日全体选民参加投票），并在乡人民代表大会上选举产生了新一任乡长（2002年1月25日）。2004年12月22日，浙江省衢州市柯城区姜家山乡亦由选民投票选出了2名乡长候选人。
2002年8～9月，湖北省荆门市京山县杨集镇结合“两票制”和步云乡推选乡长候选人的经验，以“两推一选”的方式选举镇长和镇党委书记。首先，由全镇选民对现任镇党委、政府、人大领导人员进行民主测评，并以无记名投票方式推荐镇长、镇党委书记初步候选人；其次，以村民代表会议的形式确定镇长正式候选人，以全镇党员大会的形式（分片召开）确定镇党委书记正式候选人；最后，由镇党员代表大会选举产生新一任镇党委书记（2003年9月4日），由镇人民代表大会选举产生新一任镇长（2003年9月16日）。湖北省的襄樊市、宜昌市、咸宁市、黄冈市等，也进行了类似的试点。2005年2～4月，重庆市渝北区在张关镇进行了“三推一选”镇长试点，先按“公推”程序确定5名初步人选，区委全委会投票“优推”3名预备人选，组织群众在听取预备人选演讲后投信任票“群推”2名镇长候选人，由镇人民代表大会选举产生镇长。
2001年3～4月，广西壮族自治区恭城瑶族自治县在恭城镇进行了副乡镇长“公推竞选”试点。2003年4月至2004年2月，江苏省宿迁市用“公推竞选”办法产生了37名乡镇长。在两地的试点中，都设立了公开推荐、公开竞争的程序，宿迁市还引入了党委“差额票决”和候选人“实地调研”两个程序，比以前的“公选”乡镇长有了明显的进步。
少数地方还做了选民直接选举乡镇长的试点。2003年8月，重庆市城口县坪坝镇的选民直接选举镇长试点，未完成即被终止。2004年2～4月，云南省红河哈尼族彝族自治州则在石屏县的7个乡镇成功地进行了乡镇长“直推直选”试点。如此大范围的乡镇长直选试点，这还是第一次，应该受到高度重视。
在县级国家机关领导人选举中，除了引入“票决制”等因素外，亦进行了局部的“公选”试点。2002年，四川省扩大“公选”范围，从参加“公选”笔试的报考者中选择了23个副县长人选。2003年7月，有媒体报道江苏省将在扬州市所属的江都市进行“公选”市长的试点，但这一试点最终并未进行。2003年10月至2004年1月，江苏省在南京市白下区、雨花台区进行了“公推公选”区长试点，在徐州市沛县进行了“公推公选”县长试点，在常州市金坛市（不设区的市）进行了“公推公选”市长试点。区长、县长、市长的产生程序相同，均以组织推荐、群众举荐和个人自荐相结合的办法报名，经过两轮推荐后确定候选人初步人选，初步人选驻点调研并撰写调研报告后，通过演说答辩与民意测验确定差额考察人选，市委全委会差额票决确定提名人选，作为人民代表大会主席团提名的区、县、市长候选人，在区、县、市人民代表大会上进行选举。2004年2～3月，浙江省衢州市在龙游、常山、开化三县进行了“民主提名推荐，差额竞争选举”（简称“民推竞选”）副县长（3个县各1名副县长）试点。接着，湖北、山东、黑龙江等省也推行了公推公选县长人选的试点。全国至少已经有6个省把“公选”国家机关领导人员的层级从乡镇提高到了县、不设区的市和市辖区一级，并且在制度安排上各有创新。
在县、乡两级国家机关领导人员选举中出现的“公选”乃至“直选”试点，最重要的作用并不在于以直接选举制度全面取代间接选举制度，而在于引入公开、公平、竞争等机制后，可以使间接选举地方各级国家机关领导人员的制度更趋完善和规范，更符合社会主义民主政治的要求，这才是我们最应该关注的重大问题。
行政改革：关键在于转换职能
省级政府的机构改革，于1999年启动，至2000年年底，省级政府工作机构由平均55个减为40个，党政部门内设机构平均精简20%，省级政府人员编制平均精简48.2%，共减编7.4万人。从2001年2月起，部分省份进行了市、县政府机构改革，有些地方还在乡镇进行了精简机构和人员的试点，至2002年10月，市、地级政府工作部门由平均45个精简为35个，县级政府工作部门由平均28个精简为18个，全国各级党政群机关共精简编制150万名，市、县、乡在机构改革中清退超编人员43万人。2003～2004年，省级政府又进行了相应的调整，并进一步精简了机构和人员。
2000～2003年的乡镇机构改革，主要是撤并乡镇（有的地方亦精简了部分机构和人员），截至2003年底，全国共有乡镇38290个（镇20226个，乡18064个），与1999年年底相比，乡镇总数减少6211个（1999年44501个），但镇增加470个（1999年19756个），乡减少6681个（1999年24745个）。街道办事处的数量，也由1999年的5904个下降到2003年的5751个，减少153个（主要是2001年有较大幅度减少，由1999年的5904个下降到5510个，2002年和2003年则有所增加）。2004年开始的新一轮乡镇机构改革，一是进一步撤并乡镇；二是既撤并乡镇，也减少乡镇党政机构办事机构；三是撤并乡镇的工作已经基本完成，在新一轮改革中重点压缩乡镇内设机构和行政编制、事业单位编制；四是在全面改革前采取冻结乡镇人员的办法，乡镇人员只出不进；五是以乡镇党政干部兼职，减少领导职数，并进行乡镇管理体制综合改革。
行政审批制度改革是改变政府职能、深化行政管理改革的重要步骤。2000年5月，国务院开始对行政审批项目进行初步清理，各省、自治区、直辖市政府以及下属的设区的市（自治州）和县两级政府，亦对原有的行政审批事项进行了清理，使地方各级政府的行政审批事项大幅度减少。2003年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》（2004年7月1日起执行），不仅将行政审批纳入了法制化轨道，还强调了政府的便民、效率和服务意识，为转变政府角色的改革和促进民主政治建设发展提供了重要的助力。
建立行政服务中心（或行政审批中心、政务服务中心等），对群众和企事业单位等进行规范的“一站式”服务或“窗口”服务，自2000年以来已成为行政管理体制改革的重要内容。首先开创“一站式”服务的是浙江省金华市（县级市）于1998年9月25日建立的政府集中办事大厅，此后在浙江省、上海市、江苏省、山东省又陆续建成了一些县级政府行政服务中心；2000年5月，安徽省芜湖市建立了全国第一个地级市行政服务中心； 2001年3～6月，河南省焦作市建立了市、县两级行政服务中心体系。2001年10月9日，四川省人民政府政务服务中心正式对外办公，成为全国第一个省级行政服务中心。至2005年4月底，已经建立的省级行政服务中心还有安徽省政务服务中心（原名安徽省行政服务中心，2001年12月7日建立）、吉林省政务大厅（2002年12月18日正式运行）和陕西省政务大厅。其他省份也大多建立了地市级行政服务中心，全国已有73%的县级政府建立了行政服务中心。
改变政府服务方式的改革还延伸到了街道、乡镇甚至村。2001年5月，河南省焦作市进行了建立街道办事处服务中心的试点。2002年，试点的范围扩大，做法则略有不同，重庆市大足县试行的是“员”制，在雍溪镇、宝兴镇进行“为民办事全程制”后，在全县各乡镇普遍设立了为民办事“员”。在新一轮乡镇机构改革中，如何从制度安排上保证乡镇政府的服务功能，业已成为改革者重点关注的问题。
实行政务公开，要求政府机关依法行政并主动接受群众的监督，既是行政改革的重要内容，也是政治民主化的重要进程。2000年12月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，要求乡镇政府遵循依法公开、真实公正、注重实效、有利监督的原则，公开人民群众普遍关心和涉及群众切身利益的实际问题，重点是财务公开。至2003年底，全国已经有85%的县级政府实行了政务公开，83%的市（地）级政府实行了政务公开，上海市、湖南省、浙江省、福建省等还在省直机关推行了政务公开。2005年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步推行政务公开的意见》，将使政务公开制度真正成为各级政府施政的一项基本制度。
2004年4月，中共中央批准实施《党政领导干部辞职暂行规定》，对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”作出了严格规范，并详细列举了9种应该引咎辞职的情形，使酝酿多年的“问责制”终于浮出水面。尽管规范的问责制应是一套完整的责任体系，不仅仅等同于引咎辞职，但进一步明确问责范围和问责对象，针对不同责任建立完整的问责制体系，显然已经引起了中共中央和国务院的高度重视。在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，明确要求“建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制”；国务院亦强调在2005年的工作中，“强化行政问责制，对行政过错要依法追究”。2004～2005年，不仅已有一些官员被“问责”下台，制订并开始实行“问责制”暂行办法的省级单位已有重庆市和海南省，市（地）级单位有长沙市、湘潭市、大连市、抚州市、黔南州、南京市、海口市等；一些县级政府不仅制订了本级政府部门“问责制”暂行办法，还对乡镇、街道行政首长的“问责”作出了具体规定。2005年4月27日由全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国公务员法》（2006年1月1日起实行），不仅使公务员的范围更加明确，还使公务员的责任更为明确，为“问责制”奠定了必要的法制基础。
行政诉讼制度和国家赔偿制度等的建立和完善，也是中国民主政治建设的基础工程，2000年以来，行政诉讼案件逐年上升和国家赔偿案例增多，表明公民的民主意识、法制意识、维权意识和依法监督行政的意识正在逐步提高。
基层民主政治发展的几个根本性问题
应该看到，推进社会主义民主政治的大原则已经确定，即“发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辨证统一”。但在这一大原则下，对一些关键性的问题还应有清醒的认识。
第一，就基层民主政治发展而言，制度化、规范化、程序化显然是一个“渐进”过程，而不是“急进”过程。制度性的变革，从发端、定型到推广、完善，本身就是一个较为漫长的过程，要克服各种困难，特别是在中国这样积淀了两千年封建专制主义的土壤上，任何“拔苗助长”的行为都可能导致前功尽弃。同时，对基层民主政治发展的不平衡性亦要有充分的认识，大起大落的发展模式和运动型的发展模式，都无助于不平衡的消除，反而会使差距拉大，迟缓整体进程。
第二，基层民主政治发展的“渐进”，当然不是裹足不前，更不是倒退，以往的“以点带面”的做法，即先试点，取得经验后逐步推广，恰是“渐进”过程中的优选办法。应该看到，一些所谓“超前”的试点，可能孕育的恰恰是未来中国的一种新制度体系，即便今天打下去，明天还会冒出来；如果是没有生命力的试点，亦会自生自灭，不值得大惊小怪。
第三，以选举带动基层民主政治的发展，尽管在以往的基层民主政治发展历程中成为引人注目的现象，但应该看到，就中国基层民主政治发展的整体历程而言，这只是暂时现象。需要指出的是，过于关注“直接选举”现在已经成为一种“时髦”，自下而上地推动“直接选举”成为一些人的唯一选择路径，而恰恰忽视了在中国现实政治生活中起着重要作用的“间接选举”。随着选举制度的规范，尤其是间接选举制度的进一步规范，其他制度的缺乏将成为突出的问题，无论是村民自治、社区建设，还是基层党组织的建设，都将不得不面对同样的问题。
第四，基层民主政治的发展，已不得不面临一个大的制度选择问题，即乡镇和街道的政权形式是否还能维持下去。尤其是在农村税费改革之后，乡镇政府可用财力明显减少，拖欠乡镇干部工资的现象有所增加，农村公益事业建设面临更大困难，加上乡镇普遍存在大量债务，乡镇干部“不稳”已成为突出问题。可供选择的方案可以有多种，但无非是三个思路的比较：一是维持现有的乡镇政权体制，对人员和机构进行大规模精简；二是将乡镇改为县级政府的派出机构，同样要对人员和机构进行大规模精简；三是实行乡镇自治，将乡镇定位为更高一级的自治机构，在村民自治和居民自治的基础上，实行一套新的管理体制。街道也面临同样的问题，尤其在社区进一步发展之后，其定位亦应有长远的考虑。
一、试点初衷
1、乡镇党委指导体系体例改革的需求。乡镇党委现行指导体系体例最明显的特点是“议行合一”，既管党内的决议计划，又管党内议定事项的执行。在这种状况下，党内民主的开展、党内监视的落实等都有必然的局限。在上一年换届后，乡镇党代会由三年一次延伸至五年一次，与此还，干部治理的动态化特点又为基层指导干部任期制保存了“弹性”空间，这些都使得经过扩展党内民主来促进科学在朝、民主在朝的完成方法添加了“变数”，需求响应添加准则设计加以化解和标准。
2、深化基层民主政治建立的需求。民主集中制是党的基本准则。要完成民主根底上的集中和集中指点下的民主，都离不开代表效果的发扬。党的十六大申报明白提出“党内民主是我们党的生命”，可见党内民主的份量。所以要扩展党内民主，就必需把作为党的悉数任务和战役力根底的基层党组织的积极性、自动性、发明性发扬出来。因而，“积极稳妥、扎实有用地推进党内民主建立”，详细到理论中，该当是在政权末梢的乡镇一级党组织领先完成党内民主建立的打破。
3、进一步改变基层干部作风的需求。我们党的最大优势是联络群众，而最大的风险是离开群众。经过试行党代表大会常任制，经过党员、党代表联络广阔群众，同我们党坚持一种血肉联络，我们党任何时分都可以立于不败之地。所以在基层领先试行党代表大会常任制可以推进党的作风改变，尤其是在直接面临农人这一民主呼声和诉求最为激烈群体的乡镇党委，其效果更大。
4、党代表行使民益的需求。从上一年换届开端，乡镇一级党代会五年召开一次，使得不少党代表所发扬的效果局限于“听听申报，填填选票”，大会一完毕或许说是结束会议时期，党代表的本能机能、权益似乎也随之消逝，构成了“代表代表，会完拉倒”的景象，党代表效果的一次性和只限于会议时期发扬效果的局限性，招致了代表效果缺乏威望性。
二、首要做法
试行党代表大会常任制的基本目标既然是扩展党内民主，增强党的建立，改良党的指导，那就必定要经过这一改革，对党委决议计划执行有用监视，让党员代表行使权柄，使党员效果愈加实在发扬，在党群之间树立亲密联络。为此，试点乡镇在任务中着重抓了四个要害环节。
1、选好代表，奠基党代表效果发扬的根底。选好代表是执行党代表大会常任制的首要前提和党代表效果发扬的主要包管。在上一年乡镇党委换届进程中，市委就作出了逐渐履行党代表大会常任制的摆设，镇党委、乡党委对此超前经营，发明前提。一方面经过添加代表名额，扩展了党代表的普遍性。依照5：1的比例要求，镇党代表的名额由上届的97名添加到了125名，乡党代表的名额由51名添加到了75名。另一方面经过严厉代表发生方法，包管了代表的进步前辈性。接纳“三推两评一公示”（即群众引荐、党员引荐和党组织引荐，党员群众评断、组织调查评价，党代表提名候选人名单辨别在选举单元公示）的方法，在普遍寻求党员群众定见的根底上，依照多于应选人数20%的比例确定正式候选人，然后进行差额选举。
2、付与职责，明白党代表效果发扬的内容。依照有关规则，而且连系各自实践，试点乡镇对党代表付与了的权柄，归纳综合起来首要有五项：一是查询调查乡镇党委对党在乡村的各项方针政策和上级党组织的抉择、摆设的贯彻落实状况，召开党代表例会时，听取并审议乡镇“两委”年度任务申报；二是参加评论本乡镇党的建立、经济建立和社会开展的严重事项，实时传达和宣传乡镇党委作出的各项决议，并发扬党代表的前锋榜样效果，带头贯彻执行党组织的各项决议、抉择等；三是对乡镇党的建立和经济、政治、文明、社会建立提出合理化的定见和建议；四是监视评断乡镇党委指导班子及其成员的思维、任务、作风状况，并提出质询；五是发扬党代表身在基层、切近群众的优势，普遍听取和寻求党员、群众的定见，实时照实地向党委反映社情民意，并协助党委做好党员、群众的思维政治任务等。
3、建章立制，标准党代表效果发扬的方法。为了实在落实党代表职责，发扬党代表效果，试点乡镇党委都树立并严厉执行了五项准则：一是代表例会准则。规则每年至少召开一次党代表会议，会议工夫普通布置在乡镇人代会例会之前，会议内容由乡镇党委在普遍寻求党代表及党员群众定见的根底上确定，还规则乡镇党委必需向代表申报“两委”任务。在本年的作风教育整理运动中，镇、乡均召开暂时党代表会议，听取了集中整改状况报告请示，并对党委班子及成员作风建立进行了评断。二是代表运动准则。依照便于集中、利于运动的要求，试点乡镇经过制订代表小组运动、代表观察调研等准则，将党代表划分为若干个小组，明白正、副组长，常常性组织展开运动。镇依照代表在村组和社区的散布状况、春秋和文明的差别状况、出产和从业状况，划分了22个代表小组；乡首要依照代表在村组、集镇的散布状况，划分了5个代表小组。两个乡镇都为代表小组展开运动指定了场地，配套了经费，六、七月间还接踵组织代表观察调研新乡村建立。三是代表联络准则。两个试点乡镇经过树立党委委员联络代表小组、代表联络党员、党员联络群众的“三联络”准则，一方面完成了党委任务决议计划和摆设“一竿子插究竟”，转化成乡镇党员和群众的一起意图；另一方面确保了党员群众定见建议“准时直达”，为乡镇党委科学决议计划奠基了民意根底。止当前，两乡镇27个党代表小组均有党委委员联络，党代表联络的党员占到了党员总数的近70%，特殊是跟着一多量党性观念强的老党员、帮带才能强的强人党员和示范效果大的种养大户陆续被归络局限，党代表常任制这一准则平台正在成为乡村基层干部改良作风的理论载体和农人党员进步前辈性的展现平台。四是代表培训准则。试点任务展开以来，乡树立了每季度一次的党代表专题培训准则，镇树立了每月一次的党代表进修例会准则，先后组织代表进修了、总书记“6.25”讲话、市新乡村建立规划等内容。镇党委还在7、8月农忙间隙组织局部党代表到东部兴旺地域调查新乡村建立，有用进步了代表综合本质和实行职责才能。五是代表审核准则。为调动代表实行职责的积极性、自动性，两个试点乡镇均制订了严厉的审核准则，规则党代表要在选举单元党员大会公开述职，并承受相似于信赖投票的民主测评，审核“优异”的代表将在年关例会上予以表扬，“不称职”的代表经选举单元提请、乡镇党委研讨，将被终止代表资历，待下一次党代表例会确认后正式免除其代表资历。
4、立异机制，进步党代表效果发扬的实效。为了确保党代表在党代会结束会议时期参加监视、议事和决议计划等效果的发扬落到实处，试点乡镇党委首要接纳了四项办法。一是成立指导机构。乡镇党委专门成立指导小组，党委书记亲身挂帅，专职书记和组织员详细担任抓落实。指导小组研讨制订了试点方案和相关准则，指点代表小组订定运动方案，实时处理常任制履行进程中的实践问题，确保了试点任务顺畅进行。二是树立执行准则。试点乡镇对党委专门制订了代表定见建议答复准则、严重决议计划事项党内听证准则，使党委班子成员成员特殊是一把手，垂垂养成了盲目承受党代表的监视，自动寻求党代表的定见，按受权局限，按议事规矩做事的习气，也使党代表的定见、建议、质询“事事有人管、件件有回音”。三是配套保证办法。为给党代表实行职责尽能够地发明前提，镇从本级财务列支2万元用于代表培训和外出调查，而且确定党员信息示范户津贴资金优先向党代表倾斜；乡还为每名党代表一致订阅了《酒泉日报》、《甘肃农人报》等党报党刊。两个试点乡镇均连系党务公开任务，将党代表身份、权柄、联络党员等状况予以公开，鼓舞党代表振振有词地展开任务、发扬效果。
三、初步成效
乡镇党代表大会常任制试点任务在镇、乡经由一段工夫运转后，乡镇党委加强了决心，党员代表增足了干劲，各项任务增添了动力，惹起了深入回响，展现了初步成效。
一是发扬了党代表参加党表里事务的积极效果。党代表既有参加党代会严重问题决议的权益，也承当着贯落实党代会抉择，增强党委与基层党组织和广阔党员联络的义务，这种权益和义务有用地鼓励着党代表，进而影响到全体党员，在各自的岗亭上为完成党代会提出的各项义务而起劲任务。乡党代表李轮书应用本人结合收割机手协会会长的身份，带头落实乡党委开展劳务经济的摆设，仅本年夏秋时节就率领本乡100多名劳动力参加跨区机收功课，人均收入过万元。镇一名蝉联三届的党代表发自心里地说，目前是“看到代表证，任务有决心”。
二是进步了乡镇党委决议计划的准确性和科学性。党代表大会常任制试点中，两乡镇党委接踵对党委任务规矩等准则进行了响应的修订完美，从准则层面将组织代表调研、寻求代表定见等确定为出台严重决议计划、摆设主要任务的“坎儿”，使乡镇党委作决议计划更为严谨，抓落实更为积极。镇党委年头方案将合村并组后闲置的原河西村委会原址接纳资产拍卖的方式予以变现盘活，但党代表在调研后提出了改建社区文明广场和农人培训黉舍的建议。此建议被镇党委采用并付诸施行，博得了党员群众的反对，成为全市农业和乡村经济观摩反省运动中最为兄弟乡镇指导称道和争相进修的典型类型。
全州乡镇机构改革的主要做法
（一）调整优化乡镇布局。根据社会主义市场经济体制的要求，按照科学规划、合理布局、利于发展的原则，结合海西州依托资源优势推进工业化、城镇化、城市化发展的需要，在深入调研和广泛征求各方面意见的基础上，制定了《海西州乡镇区划调整方案》，将原来的41个乡镇调整为35个，撤并6个乡镇，精简14.6%。同时，以构建促进产业发展、人口聚集的乡镇体系为目标，对具有发展潜力的7个乡撤乡设镇，拓展中心城镇发展空间，以中心城镇的发展带动周边地区发展奠定良好基础。
在乡镇类别划分上，根据我州乡镇区域面积大、但辖区人口少、经济总量小的特点，参照《中央机构编制委员会关于印发市、县及乡镇分类的标准的通知》（中编办[1993]17号），创新乡镇分类标准，适当调整有关指标值，将人口单位和经济指标单位由大变小，并将土地面积单位指标由小变大，依据调整后的乡镇人口、工农业总产值、土地面积三项指标值，将35个乡镇划分为一类乡镇13个，二类乡镇5个，三类乡镇17个，以此作为乡镇的机构和岗位设置、编制和领导职数核定的基本依据。
（二）明确界定乡镇职能。按照省委、省政府确定的乡镇政府“促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、加强基层组织建设、维护农牧区社会稳定”五大职能，各地根据“小政府、大服务”的要求，以加强社会管理和公共服务，努力建设服务型、法制型和廉洁高效政府为目标，坚持按照社会主义新农村新牧区建设“二十字”方针，确定了切合实际的具体职能。主要有七项：宣传、落实党的政策和国家的法律；科学制定并组织实施本地经济发展规划；加强农村牧区经济环境和基础设施建设；积极促进和建立农村牧区公共财政制度；加强农村牧区社会管理，提供公共服务；坚持依法行政，推进依法治乡，维护农村牧区社会稳定；严格执行党和国家有关民族工作的法律和政策。同时，结合乡镇区位优势、产业特点等实际，进一步细化乡镇具体职能，突出乡镇的新职能，如工业类型镇，突出加快城镇化具体职能，工业化进程，提升社会事务服务功能的职能；农业类型乡镇，突出做好产业结构调整，发展特色高效农业的职能；牧业类型乡镇，突出了加强畜种改良、畜疫防治、保护生态、发展特色旅游等职能；城乡结合型乡镇，突出围绕区位优势，加快城镇化发展，加强城镇管理，搞好社区服务，为居民提供农副产品，做好劳务输出服务等职能。
（三）理顺县乡村关系。明确县乡政府的事权关系，县级行政部门主要负责政策的制定和监督，乡镇则主要负责政策的贯彻落实。对乡镇工作实行综合、一次性的年终目标考核管理，除计划生育、综合治理外，取消其他“一票否决”事项。按照政事分开原则，对整合后的乡镇事业单位按程序依法登记，赋予其独立法人资格，增强事业单位自我管理、自我约束、自我发展、自我决策，独立承担民事责任的能力。其原有的行政管理职能划归乡镇政府，执法职能上划县政府主管部门。坚持村社事务“民主决策”的原则，取消乡镇干部“包村包片”的做法，放权于村社，尊重村社自治组织的法律地位和自治权益，提高村级自治功能。
（四）重新核定乡镇编制和领导职数。按照乡镇类别和“因事设岗、以岗定人、竞争上岗、择优选用”的原则，重新核定乡镇编制和领导职数。实行乡镇领导兼职、交叉任职。
重新核定乡镇行政编制593名，比机构改革前的627名减少34名，精简5.4%。乡镇领导职数一类乡镇核定7名，二、三类乡镇核定5名。考虑到个别乡镇自然条件艰苦，服务半径过大、乡镇干部轮休的需要及人口数量大、扶贫任务重的实际，对1个一类镇、一个二类镇领导职数各增加1名，2个三类乡镇各增加1名。全州乡镇（冷湖行委冷湖镇除外）共核定领导职数213名（含德令哈市街道办事处14名），比机构改革前的257名减少44名，精简17.1%。为加强社会治安综合治理，完善乡镇公安派出所和司法所建设，增强基层公安、司法队伍力量，将乡镇机构改革中预留的34名行政编制置换为公安专项编制29名，司法专项编制5名。
（五）合理设置乡镇机构和职位。遵循“精简、统一、效能”的原则，根据乡镇类别和撤并乡镇的实际合理设置乡镇机关内设机构和职位，除在人口数量较大的格尔木市郭勒木德镇、都兰县香日德镇、察汗乌苏镇和茫崖行委花土沟镇四个镇各设置一个党镇综合办公室外，其他31个乡镇不设内设机构，只设综合性职位。
在职位设置上，根据组织建设职能设置了党政综合事务联络员、组织宣传、团委、妇联等综合职位；根据发展经济职能设置了农业、牧业、国土资源和环境保护、统计财务等综合职位；根据社会管理、公共服务职能设置了民政、科教文卫、人事劳动保障、人口与计划生育等综合职位；根据维护稳定的职能设置了民族宗教、社会治安综合治理等综合职位。同时，制定了职位说明书，明确了职位职责。
（六）整合规范事业站所。根据精简机构、完善综合服务功能的要求，因地制宜，整合事业站所。结合实际，各乡镇均保留了畜牧兽医站和林业站，并更名林业站为林业环境保护站，整合并按流域设置水务管理站。撤并乡镇农机管理站、农业技术推广站、经营管理站，组建为农牧业经济服务中心，主要负责农牧业、农机、技术推广等方面的技术服务工作，从而实现了资源和技术的整合与有效利用。撤并乡镇综合站、文化站、电视差转台（广播站），组建为社会发展服务中心，主要负责劳动就业培训、文化体育、广播电视等方面的服务工作。机构改革后，全州乡镇事业单位（不含学校和卫生院）93个，比机构改革前的151个减少48个，精简32%。核定乡镇事业编制612名。比改革前的622名减少10名。
整合后的乡镇事业单位中，综合服务中心实行以乡镇管理为主，业务受上级有关业务部门的指导。兽医站、林业环境保护站、水管站三个事业单位实行以上级业务部门管理为主、乡镇协助管理的双重管理模式，党团关系实行属地管理体制，年度考核和干部任用征求乡镇党委的意见。通过实行双重管理，以解决乡镇事业单位“看不见、管得着”和“看得见，管不着”的问题。
（七）规范上级派驻机构。对上级派驻乡镇的法庭、工商、税务等机构保持现状不变。为加强社会治安，维护社会稳定，结合海西地域面积广、资源开发力度加大和外来人口增加等实际，改革中全州新设10个乡镇公安派出所。同时 ，根据省编办、省司法厅确定的海西州乡镇司法所设置数，设置乡镇司法所30个。
（八）加强乡镇工作人员上岗培训。根据改革的要求和上岗工作的需要，我州制定和印发了《海西州乡镇工作人员培训工作的意见》，并以县为单位分类组织开展了乡镇机关和事业单位工作人员的政治思想和业务知识培训工作，结合解放思想大讨论等活动，重点就政府职能转变之后乡镇干部干什么、怎么干，事业站所如何发挥职责，搞好技术服务以及农林牧水专业技术知识等为主要内容进行了培训。通过培训，使乡镇工作人员进一步明确了农村牧区综合改革的重大意义和目的，增强了竞争意识和服务意识，客观上促进了乡镇工作人员意识转变和能力的提高。通过岗前培训，全州累计培训乡镇行政、事业人员1093人。培训结束后，对考试合格者颁发了培训合格证书。
（九）实行全员竞聘上岗。乡镇工作人员竞聘上岗是这次综合改革的关键环节。为做好竞聘上岗工作，结合海西实际制定印发了《海西州乡镇机构改革人员分流定岗工作的意见》和《海西州农村牧区综合改革中乡镇机构改革人员分流工作的意见》，规定了乡镇机构改革中人员竞聘上岗的范围、条件、程序以及人员分流的原则、途径、组织领导等。实行以县为主，按照总编制不减的原则，通过公开公正公平竞争，符合条件的上岗，不符合的待岗培训。公开竞争中，全州34个乡镇（冷湖镇除外）共826名干部职工参加了竞争上岗，其中公务员286名，事业单位职工540名；经考试考核合格后上岗的797名，其中公务员283名，事业单位职工514名；考试考核不合格未能上岗的29名，其中公务员3名，事业单位职工26名。
通过乡镇机构改革、岗位设置、全员竞聘上岗等工作，全州乡镇事业单位推行聘用制的时机已经成熟。根据有关规定，结合实际，制定印发了《海西州乡镇事业单位人员聘用制实施细则》、《海西州乡镇事业单位公开招聘工作人员实施办法》，规范了乡镇事业单位工作人员聘用程序。按照青海省人事厅统一制定的《青海省事业单位人员聘用合同》的内容，乡镇事业站所514名上岗人员与用人单位签订了为期3 至5年的聘用合同。
对落聘人员，按照《海西州乡镇机构改革未聘人员分流安置办法》，采取对基本符合退休条件的一次性办理退休手续、在分流期内达到退休条件的人员提前离岗、鼓励分流人员辞职自谋职业、创办或领办经济实体、创立社会中介机构、下派到村社任职或挂职等办法进行分流。鼓励分流人员参加各类技能培训，为重新上岗创造条件。
（十）建立乡镇工作绩效评价机制。一是按照职权与责任相统一、财权与事权相一致的原则，进一步增强县级政府及其部门的工作职责，凡属县级职责的行政事务，不再推到乡镇，使乡镇有时间、有精力做自己职责范围内的工作，切实为乡镇“减压松绑”；二是县对乡镇工作每年度进行一次性综合考核，除计划生育、综合治理外，取消其他“一票否决”事项；三是按照公平、公正、透明的原则，根据“德、能、勤、绩”标准和工作指标及工作要求、完成期限、完成质量和农牧民群众满意度为内容对乡镇工作人员定期进行考核，以考核结果作为奖罚依据；四是成立了乡镇工作人员绩效考评小组，考评小组由乡镇领导、村社干部和群众代表组成，对干部履行岗位职责实行定期考评，作出评价。
海西乡镇机构改革的经验和体会
（一）加强领导和上下联动是推进改革的保证。机构改革前期，州、县（市、行委）成立了乡镇机构改革工作领导小组及办公室，加强了对改革试点工作的组织领导。中共海西州委常委会3次研究改革试点工作中的重大问题，3次听取改革进展情况的汇报，对各个阶段的改革工作给予指导。州农村牧区综合改革领导小组先后召开10次会议，认真研究和安排部署乡镇机构改革各阶段的工作，加强对全州乡镇机构改革工作的组织领导和督促指导。特别是省农村牧区综合改革试点海西指导工作组每到改革关键时期，及时深入州、县、乡镇进行调研和指导，对乡镇机构改革工作提出许多宝贵意见和重要指示，有力地保证了乡镇机构改革工作的平稳推进。
（二）结合实际制定方案是推进改革的前提。乡镇机构改革中，州县有关领导多次深入农村牧区，就农村牧区综合改革工作进行调查研究，在了解情况、听取乡镇干部和农牧民群众意见建议的基础上，按照省委、省政府对农村牧区综合改革的要求，结合实际制定改革实施方案。在制定乡镇改革方案中，明确了“一乡一策”的指导思想，要求乡镇在制定改革方案时要结合实际，不搞“一刀切”，不做统一标准，给了乡镇一定的自。同时要求各地正确理解“一乡一策”的内涵，不能曲解为各自为政，制定的改革方案不能背离省上的要求。严格按省州机构设置、编制与领导职数核定等改革要求制定改革方案，着力转变乡镇政府职能，拓展公共服务领域，严守改革的“两条底线”，在职能确定上体现了不同特色。
（三）明确目标突出重点是推进改革的关键。根据全州乡镇不存在机构臃肿、人员超编但存在公共服务职能缺位和人员结构性失衡问题的实际，我们强调乡镇机构改革的重点是乡镇职能转变和优化人员结构。据此，将“不以减人为目的”作为工作基点，将改革的目标和重心放在了乡镇职能转变、明确岗位职责和全员竞聘上岗方面，在保证机构改革平稳推进的同时，增强了乡镇工作人员的危机意识、竞争意识和服务意识，促进了乡镇政府职能的不断转变和事业站所技术服务功能的有效发挥。
（四）健全制度严格程序是推进改革的保障。改革中，州综合改革办公室制定了乡镇机构改革人员定岗、人员分流、人员培训、乡镇事业单位公开招聘工作人员和人员聘用、干部纪律等一系列意见、制度和办法、确保了乡镇机构改革工作按要求、有步骤、依程序规范运作。
存在的问题
（一）改革依然存在体制障碍。由于乡镇一级在县乡管理体制中始终处于执行者的地位，乡镇机构改革后，如果仅仅是乡镇一级职能发生转变，而县以上政府依然沿用过去自上而下的行政压力来落实各项工作任务，那么乡镇机构改革的成果将会大打折扣，最终将反弹到以往的工作状态。
（二）配套制度和措施有待不断完善。突出表现在以促进乡镇职能转变和乡镇事业单位功能作用发挥的绩效考评机制尚不够完善，有待在实践中不断探索和改进。
（三）乡镇工作人员的素质亟待提高。乡镇事业站所人员学历较低，所学专业与所从事的工作不对口，培训工作滞后，专业知识老化，能力素质不高，需要强化培训，提高其适应岗位工作的能力和服务“三农”的水平。
推进农村牧区纵深改革的几点思考
（一）上下联动深化机构改革。把深化机构改革工作同构建和谐社会结合起来，同建立柴达木循环经济实验区结合起来，同建设新农村新牧区结合起来，继续探索乡镇政府服务“三农”的方式，促进乡镇政府职能转变和事业站所服务功能的提升。推进县级机构改革，认真解决县乡两级职能转换联动机制，建立完善的农牧区运行体系。
（二）加强乡镇机构编制管理。强化机构编制实名制管理，完善编制、人事、财政相互配合的约束机制，确保乡镇机构编制、财政供养人员5年内只减不增和社会稳定两道“底线”。
（三）健全乡镇绩效考核机制。进一步探索符合科学发展观和现代人才观要求的乡镇人员绩效考评制度，建立起促使乡镇人员不断提高综合素质、乡镇组织不断提高工作效率的长效机制。
【关键词】 乡镇财会；可行性；条件；作用
乡镇财会模式是在农村集体组织经济利益独立的基础上，本着资产所有权不变、使用权不变、管理收益权不变的原则，由乡镇政府招聘财会人员并拨付一定的经费，成立乡镇财会中心， 对所管辖的村级财会业务核算的一种模式。
乡镇财会模式在目前农村财会改革尝试中，已显示出切合实际、容易理解、便于操作的优势，具有较强的可行性。
一、乡镇财会模式的条件探讨
我国“十一五”规划中的首要任务是切实关心“三农”问题，全面建设社会主义新农村。随着党的农村政策落实，村民对农村政策的拥护，对政府的信任，为推行乡镇财会提供了优越的环境条件；现在农业税费减免，“农民种地不交粮，小孩上学不掏钱”，农村会计针对一家一户的核算大大缩减。农村财会内容的减少，核算方法的简化，为推行乡镇财会提供了业务条件；我国针对农村经济的一系列法律法规和会计制度的出台，要求尽快规范农村会计核算，为推行乡镇财会提供了可行条件；实行“村官”委派，已经有了新农村建设的专职“领航员”，为推行乡镇财会提供了管理条件；农村财会行为的直接对象是农村集体经济的“血液”―― 资金，在农村矛盾中财务矛盾占相当大的比例，解决这些矛盾耗费着乡镇政府的许多精力，乡镇政府领导同志越来越清楚地认识到，推行乡镇财会，农村财会工作规范了，农村财务真正公开了，农村矛盾减少了，乡镇政府才可以集中精力谋求农村的发展。乡镇领导对乡镇财会的认识提高，为推行乡镇财会提供了较好的组织领导保证。
推行乡镇财会模式，顺应农村集体经济的发展规律， 基本条件已经具备。
二、乡镇财会模式的作用分析
任何一种新生事物的诞生都需经过探索、完善、发展、成熟过程。通过对178 份调查材料的分析，对晋中38个农村的走访，认为乡镇财会的作用发挥应该主要体现在两个方面：一是会计，即农村会计核算；二是财务指导，参与农村重大经济预测和决策。目前推行乡镇财会模式， 正处于探索完善阶段，应主要发挥核算的作用。
会计机构的设置、会计人员的配备、会计制度的制定，是会计工作组织中的基本内容，也是农村会计核算的必备条件，但目前农村会计核算的现状是，不少“村委会”是白天开门进，晚上一把锁，无条件设置专门的会计核算机构，财务办公章、账簿、凭证、报表等会计资料包括现金都在会计人员家中存放，存放在“村委会”有较大的安全隐患，存放在会计人员家中安全同样得不到保障。会计电算化核算在企事业单位中相当普及，但在农村，要购买会计电算化硬件、进行电算化核算，核算业务简单不需要；安全问题得不到解决不敢上；业务水平较低不会用，所以不推行乡镇财会，实现农村电算化核算还只能是一种“理想”。
由于目前农村的民主政治还不到位，特别是农村家族势力和裙带关系的影响严重，改选一届村委会更换一茬会计的“拉郎配”现象普遍存在，致使会计人员的业务水平普遍较低。在农村会计队伍中，持会计从业资格证书上岗的有几个？每年参加会计人员继续教育的有多少？农村会计作为农村经济的“理财家”，新的会计制度不知道，基本的会计知识不具备，账目不全、核算混乱、家底不清、责任不明、集体资产流失严重的现象难以杜绝。
农村会计核算制度是村级管理制度中的重要内容，一届村委会选举成立后，理应制定本届村委会所执行的会计制度，并报乡镇政府审查备案、监督执行，但哪个农村能真正做到？收入不及时入账，开支只打白条，审批程序无法落实，理财小组形同虚设，会计出纳一人兼任，牵制制度难起作用。缺乏基本的制度约束是农村财务问题的“病根”所在。
现实中需要的必将是可行的，有其发挥作用的空间，其可行性必然能够得以体现。推行乡镇财会，在乡镇设立财会中心，一台电脑，一名专职会计人员，就可担负三至 四个自然村镇的核算任务、实现农村会计电算化核算。由乡镇政府聘用热爱农村财会工作的专职会计人员从事核算，职责上为村委会服务，业务上由县级财政会管部门指导，使农村财会核算“外部化”，摆脱农村家族势力和裙带关系的干扰。由村级助理会计兼任出纳，定期核对账目，实现乡镇会计和农村助理会计的内部牵制。由乡镇财会中心协助村委会完善村级会计制度，对村委财务责任人、理财小组成员和助理会计进行业务指导，提升农村干部的理财水平。健全农村会计账目，规范农村核算内容，还可促进农村统计工作的开展。乡镇会计定期向村委财务责任人和理财小组汇报会计核算情况，并及时向村民进行明细财务公示，疑虑消除在事中，问题解决在当时，将农村民主理财落到实处。
三、推行乡镇财会进程中需要解决好的几个问题
1、提高乡镇政府领导的认识是顺利推行的核心。乡镇财会中心的经费虽然由乡镇政府拨付，增加了乡镇政府的管理成本，但这是规范农村财务核算、减少农村财务矛盾、提高农村理财水平、减轻农民管理费用负担的有效措施，是一项少花钱、见成效的实事，是乡镇政府领导农村发展所进行的必要工作，需要乡镇政府积极领导、督促做好。
2、先试行、后推广是顺利推行的必要步骤。在农村推广新生事物，更忌讳一哄而起，一哄而散。推行乡镇财会模式需要通过试点尝试，取得经验，完善措施，使乡镇政府看到实效，得到认可，村民得到实惠，取得认同，而后才便于全面推广。
3、完善财务公开制度是顺利推行的关键。农村会计核算信息定期明细公示，是财务公开的一种好形式，但需要其它公开措施配套，农村集体经济的会计业务必须经过村委财务责任人审批才能核算，助理会计及时向村委财务责任人汇报，乡镇会计定期向村委财务责任人和理财小组通报，均属于财务信息公开渠道，阳光是最好的防腐剂，知情的人多了，各种漏洞就容易堵塞了；解释的人多了，疑虑消除也就及时了，财务公开的效果必然会提高。
近年来，推行乡镇财会模式的理论探索已见成效，可行性的实践尝试已有成功经验可以借鉴，相信推行乡镇财会模式将为新农村建设发挥积极的作用。
【参考文献】
关于乡镇机构改革，刚才四海市长作了部署，等会振斌市长还会作重要讲话，各级机构编制部门要认真领会，抓好落实。这里我从机构编制业务部门角度，讲几点具体意见：
一、下定决心，全力投入改革工作
乡镇机构改革是改革农村行政管理体制、促进基层政府职能转变的落脚点，是切实减轻农民负担、建立防止农民负担反弹的长效机制的关键点，同时也是加强农村基层政权建设、加强党的基层组织建设和执政能力建设的着力点。中央、省、市十分重视，近年来多次召开会议进行动员部署，要求大力推进此项工作，但还有一些人心存顾虑，畏惧困难。有的担心干部难安置，人员编制难精简；有的担心债权债务难理顺，潜藏矛盾会激发。因而在工作中不同程度地存在“拖”、“等”、“靠”的现象，因而出工不出力，使力不尽力，打雷不下雨，下雨也怕湿地皮。乡镇机构改革固然困难重重，但并非不可克服。例如试点的湘阴县从县情出发，下决心撤销13个乡镇，在精简人员编制和领导职数等方面做了大量卓有成效的工作；试点的华容县痛下决心，排除阻力，对乡镇站所人员成功进行“买断”分流，前后有800多人与原单位实现了脱钩断奶；临湘市成功地将文白乡、龙源乡并入羊楼司镇，原有机构一撤到底，债务债权归并理顺，干部群众情绪稳定，经济社会发展提速。这些都证明，只要我们下定决心，立足实情，就能改出实效。
二、确保质量，认真落实改革要求
乡镇机构改革过来改过多次，有经验，也有教训，我们一定要认真总结成功经验，吸取教训，顺利地推进乡镇机构改革。要特别注意以下五个方面的问题：
一是职能转变要到位。转变职能是机构改革能否取得突破的关键所在。以往的改革实践证明，如果政府的管理职能和管理方法不作调整，各方面关系就难以理顺，机构和人员就减不下来，行政效率就无法提高。我们一定要认真研究，按照有所为有所不为的原则，适当调整乡镇政府的经济管理职能，切实把工作重点从直接抓生产经营等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供服务以及优化发展环境上来，努力提高社会管理和公共服务水平，并按照依法行政的原则，宣传、落实好党和国家的法律、政策，规范政府的行政行为，保障农民的合法利益，维护农村社会稳定，巩固党在农村的执政基础。
二是机构设置要科学。按照湘办发﹝2005﹞21号文件精神，乡镇机关内设机构不得超过3个，事业站所不得超过6个。这是一个严格的规定，不能突破，任何与此相矛盾的文件在未接省编办正式界定放宽限额的文件或通知前，一律按此限额设置。市里只管限额，具体设哪些机构由县里自定，不搞一刀切。县（市、区）编办要深入调查，按照精简、统一、效能的原则，根据实际提出科学的设置办法，既要有利于减轻农民负担，又要有利于增强为农民服务的能力。湘阴县原作为过渡机构的办事处，要在今年内按要求撤销，并做好人员分流、债权债务清理等善后工作。
三是编制配备要合理。按照湘办发﹝2005﹞21号文件精神，乡镇行政编制在2001年基础上精简10%，事业编制按照行政编制的1.2倍配备。市里只核总量，具体如何分配由县里自定。县（市、区）编办要按照转变职能的要求，综合考虑职责任务、工作环境、群众意见等因素，合理配置编制资源，满足经济社会发展需求。特别是对事业站所编制配备，要结合实际研究出台分配标准，不能搞“拍脑袋”决策。
四是人员分流要彻底。人员能否彻底分流，是乡镇机构改革成功与否的一个重要标志。此次人员分流，一定要动真格，出实招，严格程序，完备手续，做到分流人员的人事关系与工资关系与原单位彻底脱钩。对乡镇机关及分流任务较轻的事业单位，可考虑采用“软着陆”办法，即在重新核定编制后，牢牢把住进人关口，通过自然减员消化超编人员，直至达到核定编制标准并空出编制之后，才能允许进人。对分流任务较重的事业单位，应当采取硬措施，即通过公开、公正、公平的竞聘上岗，淘汰落聘人员。可参照华容县的做法，根据实际给予分流人员一定数量的经济补偿。
五是控编措施要跟上。乡镇机构改革后，必须严格加强机构和人员编制管理，巩固改革成果，防止乡镇机构和人员编制再度膨胀。要严格实行冻结管理。按照省委办公厅、省政府办公厅《关于冻结全省机关事业单位机构编制有关事项的通知》（湘办发电﹝2007﹞108号）精神，对乡镇机构准撤不准增、准降不准升，对乡镇人员编制准减不准加、准出不准进。要严格实行总量管理。乡镇行政编制由省里统一控制，事业站所人员编制总量的调整采取一年一定的办法，由县（市、区）提出方案，市州审核，报省审批。要认真落实总理关于“乡镇机构编制五年内只减不增”的指示精神，若县（市、区）乡镇人员总量超编，即使个别乡镇出现空编，也只能从超编乡镇调剂，不能新进人员。要严格实行实名管理。乡镇机关及事业站所人员编制情况要面向社会进行公示，实名公示情况要留档待查。这里特别要强调的是今年的复退军人安置工作，一定要想办法多渠道安置，绝不能再给超编的乡镇站所下任务、分指标。
三、加快进度，按时完成改革任务
乡镇机构改革政策性强、涉及面广、工作量大。县（市、区）编办要在地方党委、政府的领导下，集中时间，集中精力，精心组织，抓紧实施，确保如期完成改革任务。
一是要加快进度。今年明确的试点县湘阴、华容要根据市委、市政府的批复，尽快召开会议，早动员，早部署。试点县编办要制定行事历，排出时间表，一件一件往前赶，一件一件抓落实，不能拖着不动。其余县（市、区）编办也要抓紧清理基数、测算预核，澄清底子，在年底前拿出本地乡镇机构改革的整体方案并按程序报批，明年全面推开。
二是要加强指导。试点县编办要根据批复，在深入调查研究、广泛听取各方意见的基础上，结合本地实际，迅速制定切实可行的实施意见。在试点过程中，要积极争取党委、政府的重视，有关试点的重大问题，必须迅速报地方党委、政府研究决定。要加强对试点工作的指导，注意研究和妥善处理试点过程中的新情况和新问题，及时采取相应措施，并严明纪律，把握好相关政策。其他县（市、区）编办对原定的一、两个乡镇的小范围试点工作，同样也要全程参与，加强指导，把好政策关和业务关，为明年全面推开作好准备。
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