一、发达国家转移支付审计的经验
从西方主要国家的情况看，尽管各国的审计制度不尽相同，但国家审计机关对转移支付的监督管理都是各国转移支付监督管理工作的一个重要组成部分。发达国家的转移支付审计遵循全方位监督的原则，不仅重检查而且重管理；重视审计的深度、广度和力度，重视集中性、突击性、阶段性、专项性的事后检查，重视对财政转移支付全过程的监督。相对来说，美国、德国和意大利三国对政府间财政转移支付的审计比较有特点，也具代表性。
（一）美国的转移支付审计
美国于1984年颁布了《单一审计法案》，对转移支付审计进行了专门的规定。《单一审计法案》规定凡每年从联邦政府取得10万美元以上财政援助的州政府和地方政府，以及州政府和地方政府所有的经营项目，例如医院、大学等，都必须接受年度审计。此项审计由独立审计师或州政府和地方政府的独立审计师执行。
1.审计的目标。单一审计的目标是：第一，改进州政府和地方政府对联邦财政援助项目的财务管理；第二，对联邦政府财政援助的项目制定统一的审计要求；第三，提高审计资源利用的效率和效果；第四，使联邦政府机构和部门相信并依靠审计师遵守单项审计完成的审计工作。
2.审计方式。美国政府对转移支付的审计主要是在财务审计和合法性审计的基础上开展绩效审计。财务审计和合规性审计，旨在查明财务工作是否进行得当，被审计单位提交的财务报告是否公正、是否遵守有关的法律和规定。绩效审计旨在查明被审计单位是否以经济的、有效的方式管理或利用其资源；查明任何低效率和不经济做法的原因，包括管理信息系统、管理程序或组织机构不完善的原因。
3.审计程序和内容。美国政府审计所采用的审计程序包括审计前期准备、拟订审计方案、实施现场审计、评价内部控制制度、编制工作底稿和提出审计报告等主要阶段。审计前期准备工作包括：了解审计对象、评估重要性和审计风险。拟订审计方案就是确定审计依据、审计时间、审计人员、审计监督等。实施现场审计常用的步骤是：检查、观察、核实、询问、测试、复算、核对、清点和审查。
具体说，由于美国政府间财政转移支付审计的主要方式是绩效审计，因而主要关注绩效审计的程序和内容。
（1）业务活动审计的程序和内容是：在明确业务活动审计目标之后，需要了解被审计单位的组织机构和功能，以及资金来源和使用情况；清点可以用于该项转移支付的资源储备、人员情况和管理能力。审计人员要对被审计单位近3－5年各个财政年度的利润来源、资源节约情况、成本和固定资本状况进行说明。
（2）效率性审计的程序和内容是：首先，对该项转移支付的目标进行审计。审计人员要考察立法机构批准该项目的意图是否合适、是否实现。第二，对采集的数据进行分析，对提供数据体系的可靠性进行评估。方法是将得到的数据与原始数据进行核对。第三，得出审计结果，完成审计报告。
4.审计报告的要求。审计师必须遵守美国会计总署关于财务审计和合规审计的标准，其中以美国公证会计师协会颁布的公认审计标准为主，审计师必须确定并报告：关于接受联邦财政援助的财务报表；接受单位的内部会计控制系统，包括用于管理联邦财政援助项目的控制措施；接受单位是否遵守有关联邦财政援助项目的法规。审计师可将以上三方面的内容编入一份审计报告中。
（二）德国的转移支付审计
德国审计部门对财政转移支付制度的审计监督主要体现在两方面：一是联邦政府在对各州进行财力平衡时，需先由各州分别测算自己具体的财力指数，之后再上报联邦财政部。联邦财政部按照财政平衡法等有关法律规定，确定有义务提供财政资金和需要得到财政资金的州。州上报的财力指数必须经州审计部门审查并签署意见，才能上报联邦财政部。二是各州的审计部门有权检查财政转移支付资金，但这种审计并不是全面的检查，而是针对具体项目进行的抽查。对于转移支付资金的来源不审计，主要审计联邦、州投入的资金是怎样使用的，其经济效果如何。有的项目可能会有欧共体、联邦、州、地方多方投入资金，各方审计机关都有权审计，一般情况下由投入资金较多的一方为主进行审计。
1.审计方式。在德国，转移支付审计可以采取多种审计方式：（1）一般性审计，主要是了解行政管理部门预算及其经济经营活动的大体情况。（2）项目审计，这主要涉及转移支付中较大的投资项目。（3）重点审计，是根据某一问题就审计对象的一部分进行深入审计。（4）制度和规则审计，审查相关的规则、程序体系或几个一致的或相协调的计划方案是否有的放矢。
2.审计标准。宪法规定联邦审计院的重要审计标准为“合规性”和效益性。合规性是审查现行的管理规定和原则是否得到了遵守，包括簿记方法的正确性和管理部门措施的合法性。效益性则是审查被审计单位在实现目标过程中是否讲求经济性、效率性和效果性。
在审计实务中，要遵循两种类型的规则。第一种类型的规则管辖着财政收支机构的整个工作过程和与财政管理有关的工作内容，诸如帐目或组织结构。第二种类型的规则涉及支付数额的检查，在转移支付方面，就是公共资金的“转让法”和税收法和关税法。第二种类型的规则在转移支付中尤其重要，因为它涉及在何条件下可以支付转移支付、所支付款项应当产生何种效果以及如何计算支付金额的总规则。
3.审计程序和内容。具体来说，德国的转移支付审计主要包括以下内容：首先，制定工作计划、明确审计目的、选派审计人员或组建审计团队、规定审计时间、检查组织顺序。如果转移支付项目历时数年，那么审计人员就有必要审查计划及决策的各个阶段是否具有实质性意义，尽量缩小特定环境下的决策与实际最佳解决方法之间的差距、确定审计重点、阐述预定的审计方法。第二，审计的执行。与被审计单位的领导或职员面谈、执行审计方案、请求提供信息和材料、审计过程的记录、控制与调整工作程序、就审计结果与被审计部门或者其他涉及到的部门（例如接受资助单位）进行商谈，商谈的目的是决定审计结果。第三，得出审计结果。
4.审计结果的处理。（1）审计通告的适当时机。联邦审计院可以在转移支付发生前提出建议；可以在转移支付执行过程中进行审计，提出审计意见；对转移支付项目决策进行审计，即审查转移支付项目决策的过程和结果；对立法、预算编制和政府相关部门提出建议。（2）审计结果的贯彻。审计完成后，对审计结果的处理有以下8种情况。a、结束审计。出现这种情况有三种可能：一是被审计单位已经达到了审计部门的要求；二是被审计单位已经采取适当措施确保不再重犯同样的错误；三是为解决很小的差错要花费相关部门相当大的费用和时间。b、由联邦审计院亲自贯彻审计结果。在被审计单位不配合的情况下，联邦审计院将不得不一方面通过官方的咨询，另一方面通过审批，亲自贯彻这些措施。c、由被审计单位贯彻审计结果。当某些建议的策划和遵循需要很多年时，审计机构一般只提供标准和指导方针，由被审计单位的执行机构具体贯彻，审计机构在今后几年内对这项转移支付进行重复审计。d、由事前审计部门贯彻。法律要求各行政当局建立事前审计处，事前审计处在组织和人事管理上受所属行政当局的管辖，但联邦审计院对其人事配备有发言权，并给予业务和技术上的指导。所以，联邦审计院和事前审计处的配合能够达到相应地效果。e、利用年度报告来贯彻。联邦审计院的年度报告要提交给联邦议会、联邦参议院和联邦政府，联邦议会主要根据年度报告结果来执行分配财政预算的程序。f、利用特别报告贯彻审计结果。特别报告是联邦审计院向联邦议会、联邦参议院和联邦政府通报一些重要问题的方式，会受到特殊地重视。g、联邦审计院主持的年度记者招待会，通过公众监督来贯彻审计结果。h、违法行为的人员进入司法处理程序，由联邦纪律检查委员会。
（三）意大利的转移支付审计
意大利审计机关对于转移支付资金的审计，是与对国家和地方政府年度财政收支情况的经常性监督相结合的。首先，国家在进行拨款时，不论是一般性拨款和专项拨款，都要经过意大利审计法院的检查，主要检查国家制定的有关拨款文件。如没有得到审计法院的通过，这些拨款就不能够执行。由于地方政府有一定的自，具有相对的独立性，审计法院对地方政府颁发的财税文件不进行审查，只是对决算和地方政府每年财政目标的完成情况进行监督。其次，审计法院及其所属机构要对转移支付中有国家拨款的项目进行审计。凡是得到国家投资的项目，都要向审计机关提供其较为详细的资金使用计划，包括用款时间计划和达到的目标等等。审计法院对这种项目的审计也不是全面检查，而是每一个大区，选两个城市进行抽样审查。对项目收支进行具体审计的同时，还要对项目的执行情况进行全面评估，并将审计结果向议会报告。
二、审计对我国规范化转移支付制度形成应发挥的作用
建立规范化的转移支付制度是一个系统且庞大的工程，不可能一蹴而就，需要政府各部门共同努力，经过相当长时期的不断改进和完善。审计机关可以现有的能力和条件为基础，积极探索、勇于开拓，针对转移支付制度存在的主要问题，分项目、分步骤地采取切实可行的审计监督措施，促进转移支付办法及相关指标体系的不断完善，并为最终形成规范化的转移支付制度发挥积极的作用。近期来看，审计机关应在以下五个方面发挥作用：
（一）开展转移支付资金的专项审计调查，揭露体制和制度方面的问题。应制定一个总体规划方案，调动整个审计机关的力量，分工协作，互相配合，分层次、分步骤地对我国财政转移支付资金整体状况进行审计调查，全面了解我国财政转移支付的现状、问题、效益和效果，进而从宏观层面发现转移支付制度设计、中央与地方就转移支付所涉及的事权与财权划分、转移支付规模的确定、项目设计的依据、涉及转移支付各种数据和信息的真实和准确等方面存在的问题，并提出改进建议，促使专项拨款向规范化的转移支付制度过渡，以有效地实现公共财政水平的均等化，发挥其在保障社会稳定、促进经济社会均衡发展方面的重要作用。
（二）深化对中央财政专项拨款的审计，促使其规范化和透明化。目前，财政部门的专项拨款具体项目有百余项之多，几乎每个业务司局都管理着一项或几项专项补助资金，设立专项拨款的政策依据年代跨度较长（从50年代至今），甚至有些专款由司局自设。同时，在申请、分配和管理方面不透明、不规范，由此产生三大问题：一是专项拨款定位不明确，随意性大；二是补助缺乏科学的标准，效果不理想；三是专项资金被截留、挪用现象严重。在今后的审计中，一要加大“上审下”的力度。由于立场和视角不同，有些问题只有通过“上审下”的方式才能发现并予以揭露。如，审计署驻沈阳特派办在对内蒙古包头市中央财政专项补助资金的审计中就发现专项补助项目设置过多导致一些项目建设内容重复且管理部门多，以及个别专项补助设置缺乏科学性等问题，而且这些问题实际上长期存在。二要有针对性地开展转移支付专项审计。可考虑选择部分有代表性的重点省（市），以中央补助地方专款的项目类别、设立依据、规模大小、管理方式、达到的目标或取得的效果等为专题，开展全面、彻底的审计，逐项摸底，分类总结，并予以适当披露，以促进专项拨款资金的管理和使用进一步规范化、透明化，充分发挥中央补助地方专款的导向性、调节性作用。
（三）将上级财政补助资金纳入本级预算执行审计，以实现对转移支付资金的全面监督。按照预算法第五十六条规定，接受返还或者补助款项的县级以上地方政府应当向本级人大常委会报告有关情况，但实际上，一些地方同级人大对这部分资金情况不清、规模不明，监督无法到位。如某省向人大所做的预算执行情况报告及附表中，均未反映当年中央财政补助的各类资金。此外，地方的审计部门对转移支付资金进行全面审计的很少，而地方财政部门也常常以“上级拨款”为由，规避同级人大、审计部门的监督，这部分资金实际上已成为地方预算执行监督的“盲区”。因此，今后在开展预算执行审计时，要把对这几部分资金纳入审计范围，加大审计力度，以形成对转移支付资金全方位、多层次、全过程的监督。
一、发达国家转移支付审计的经验
从西方主要国家的情况看，尽管各国的审计制度不尽相同，但国家审计机关对转移支付的监督管理都是各国转移支付监督管理工作的一个重要组成部分。发达国家的转移支付审计遵循全方位监督的原则，不仅重检查而且重管理；重视审计的深度、广度和力度，重视集中性、突击性、阶段性、专项性的事后检查，重视对财政转移支付全过程的监督。相对来说，美国、德国和意大利三国对政府间财政转移支付的审计比较有特点，也具代表性。
（一）美国的转移支付审计
美国于1984年颁布了《单一审计法案》，对转移支付审计进行了专门的规定。《单一审计法案》规定凡每年从联邦政府取得10万美元以上财政援助的州政府和地方政府，以及州政府和地方政府所有的经营项目，例如医院、大学等，都必须接受年度审计。此项审计由独立审计师或州政府和地方政府的独立审计师执行。
1.审计的目标。单一审计的目标是：第一，改进州政府和地方政府对联邦财政援助项目的财务管理；第二，对联邦政府财政援助的项目制定统一的审计要求；第三，提高审计资源利用的效率和效果；第四，使联邦政府机构和部门相信并依靠审计师遵守单项审计完成的审计工作。
2.审计方式。美国政府对转移支付的审计主要是在财务审计和合法性审计的基础上开展绩效审计。财务审计和合规性审计，旨在查明财务工作是否进行得当，被审计单位提交的财务报告是否公正、是否遵守有关的法律和规定。绩效审计旨在查明被审计单位是否以经济的、有效的方式管理或利用其资源；查明任何低效率和不经济做法的原因，包括管理信息系统、管理程序或组织机构不完善的原因。
3.审计程序和内容。美国政府审计所采用的审计程序包括审计前期准备、拟订审计方案、实施现场审计、评价内部控制制度、编制工作底稿和提出审计报告等主要阶段。审计前期准备工作包括：了解审计对象、评估重要性和审计风险。拟订审计方案就是确定审计依据、审计时间、审计人员、审计监督等。实施现场审计常用的步骤是：检查、观察、核实、询问、测试、复算、核对、清点和审查。
具体说，由于美国政府间财政转移支付审计的主要方式是绩效审计，因而主要关注绩效审计的程序和内容。
（1）业务活动审计的程序和内容是：在明确业务活动审计目标之后，需要了解被审计单位的组织机构和功能，以及资金来源和使用情况；清点可以用于该项转移支付的资源储备、人员情况和管理能力。审计人员要对被审计单位近3－5年各个财政年度的利润来源、资源节约情况、成本和固定资本状况进行说明。
（2）效率性审计的程序和内容是：首先，对该项转移支付的目标进行审计。审计人员要考察立法机构批准该项目的意图是否合适、是否实现。第二，对采集的数据进行分析，对提供数据体系的可靠性进行评估。方法是将得到的数据与原始数据进行核对。第三，得出审计结果，完成审计报告。
4.审计报告的要求。审计师必须遵守美国会计总署关于财务审计和合规审计的标准，其中以美国公证会计师协会颁布的公认审计标准为主，审计师必须确定并报告：关于接受联邦财政援助的财务报表；接受单位的内部会计控制系统，包括用于管理联邦财政援助项目的控制措施；接受单位是否遵守有关联邦财政援助项目的法规。审计师可将以上三方面的内容编入一份审计报告中。
（二）德国的转移支付审计
德国审计部门对财政转移支付制度的审计监督主要体现在两方面：一是联邦政府在对各州进行财力平衡时，需先由各州分别测算自己具体的财力指数，之后再上报联邦财政部。联邦财政部按照财政平衡法等有关法律规定，确定有义务提供财政资金和需要得到财政资金的州。州上报的财力指数必须经州审计部门审查并签署意见，才能上报联邦财政部。二是各州的审计部门有权检查财政转移支付资金，但这种审计并不是全面的检查，而是针对具体项目进行的抽查。对于转移支付资金的来源不审计，主要审计联邦、州投入的资金是怎样使用的，其经济效果如何。有的项目可能会有欧共体、联邦、州、地方多方投入资金，各方审计机关都有权审计，一般情况下由投入资金较多的一方为主进行审计。
1.审计方式。在德国，转移支付审计可以采取多种审计方式：（1）一般性审计，主要是了解行政管理部门预算及其经济经营活动的大体情况。（2）项目审计，这主要涉及转移支付中较大的投资项目。（3）重点审计，是根据某一问题就审计对象的一部分进行深入审计。（4）制度和规则审计，审查相关的规则、程序体系或几个一致的或相协调的计划方案是否有的放矢。
2.审计标准。宪法规定联邦审计院的重要审计标准为“合规性”和效益性。合规性是审查现行的管理规定和原则是否得到了遵守，包括簿记方法的正确性和管理部门措施的合法性。效益性则是审查被审计单位在实现目标过程中是否讲求经济性、效率性和效果性。
在审计实务中，要遵循两种类型的规则。第一种类型的规则管辖着财政收支机构的整个工作过程和与财政管理有关的工作内容，诸如帐目或组织结构。第二种类型的规则涉及支付数额的检查，在转移支付方面，就是公共资金的“转让法”和税收法和关税法。第二种类型的规则在转移支付中尤其重要，因为它涉及在何条件下可以支付转移支付、所支付款项应当产生何种效果以及如何计算支付金额的总规则。
3.审计程序和内容。具体来说，德国的转移支付审计主要包括以下内容：首先，制定工作计划、明确审计目的、选派审计人员或组建审计团队、规定审计时间、检查组织顺序。如果转移支付项目历时数年，那么审计人员就有必要审查计划及决策的各个阶段是否具有实质性意义，尽量缩小特定环境下的决策与实际最佳解决方法之间的差距、确定审计重点、阐述预定的审计方法。第二，审计的执行。与被审计单位的领导或职员面谈、执行审计方案、请求提供信息和材料、审计过程的记录、控制与调整工作程序、就审计结果与被审计部门或者其他涉及到的部门（例如接受资助单位）进行商谈，商谈的目的是决定审计结果。第三，得出审计结果。
4.审计结果的处理。（1）审计通告的适当时机。联邦审计院可以在转移支付发生前提出建议；可以在转移支付执行过程中进行审计，提出审计意见；对转移支付项目决策进行审计，即审查转移支付项目决策的过程和结果；对立法、预算编制和政府相关部门提出建议。（2）审计结果的贯彻。审计完成后，对审计结果的处理有以下8种情况。a、结束审计。出现这种情况有三种可能：一是被审计单位已经达到了审计部门的要求；二是被审计单位已经采取适当措施确保不再重犯同样的错误；三是为解决很小的差错要花费相关部门相当大的费用和时间。b、由联邦审计院亲自贯彻审计结果。在被审计单位不配合的情况下，联邦审计院将不得不一方面通过官方的咨询，另一方面通过审批，亲自贯彻这些措施。c、由被
审计单位贯彻审计结果。当某些建议的策划和遵循需要很多年时，审计机构一般只提供标准和指导方针，由被审计单位的执行机构具体贯彻，审计机构在今后几年内对这项转移支付进行重复审计。d、由事前审计部门贯彻。法律要求各行政当局建立事前审计处，事前审计处在组织和人事管理上受所属行政当局的管辖，但联邦审计院对其人事配备有发言权，并给予业务和技术上的指导。所以，联邦审计院和事前审计处的配合能够达到相应地效果。e、利用年度报告来贯彻。联邦审计院的年度报告要提交给联邦议会、联邦参议院和联邦政府，联邦议会主要根据年度报告结果来执行分配财政预算的程序。f、利用特别报告贯彻审计结果。特别报告是联邦审计院向联邦议会、联邦参议院和联邦政府通报一些重要问题的方式，会受到特殊地重视。g、联邦审计院主持的年度记者招待会，通过公众监督来贯彻审计结果。h、违法行为的人员进入司法处理程序，由联邦纪律检查委员会。
（三）意大利的转移支付审计
意大利审计机关对于转移支付资金的审计，是与对国家和地方政府年度财政收支情况的经常性监督相结合的。首先，国家在进行拨款时，不论是一般性拨款和专项拨款，都要经过意大利审计法院的检查，主要检查国家制定的有关拨款文件。如没有得到审计法院的通过，这些拨款就不能够执行。由于地方政府有一定的自，具有相对的独立性，审计法院对地方政府颁发的财税文件不进行审查，只是对决算和地方政府每年财政目标的完成情况进行监督。其次，审计法院及其所属机构要对转移支付中有国家拨款的项目进行审计。凡是得到国家投资的项目，都要向审计机关提供其较为详细的资金使用计划，包括用款时间计划和达到的目标等等。审计法院对这种项目的审计也不是全面检查，而是每一个大区，选两个城市进行抽样审查。对项目收支进行具体审计的同时，还要对项目的执行情况进行全面评估，并将审计结果向议会报告。
二、审计对我国规范化转移支付制度形成应发挥的作用
建立规范化的转移支付制度是一个系统且庞大的工程，不可能一蹴而就，需要政府各部门共同努力，经过相当长时期的不断改进和完善。审计机关可以现有的能力和条件为基础，积极探索、勇于开拓，针对转移支付制度存在的主要问题，分项目、分步骤地采取切实可行的审计监督措施，促进转移支付办法及相关指标体系的不断完善，并为最终形成规范化的转移支付制度发挥积极的作用。近期来看，审计机关应在以下五个方面发挥作用：
（一）开展转移支付资金的专项审计调查，揭露体制和制度方面的问题。应制定一个总体规划方案，调动整个审计机关的力量，分工协作，互相配合，分层次、分步骤地对我国财政转移支付资金整体状况进行审计调查，全面了解我国财政转移支付的现状、问题、效益和效果，进而从宏观层面发现转移支付制度设计、中央与地方就转移支付所涉及的事权与财权划分、转移支付规模的确定、项目设计的依据、涉及转移支付各种数据和信息的真实和准确等方面存在的问题，并提出改进建议，促使专项拨款向规范化的转移支付制度过渡，以有效地实现公共财政水平的均等化，发挥其在保障社会稳定、促进经济社会均衡发展方面的重要作用。
（二）深化对中央财政专项拨款的审计，促使其规范化和透明化。目前，财政部门的专项拨款具体项目有百余项之多，几乎每个业务司局都管理着一项或几项专项补助资金，设立专项拨款的政策依据年代跨度较长（从50年代至今），甚至有些专款由司局自设。同时，在申请、分配和管理方面不透明、不规范，由此产生三大问题：一是专项拨款定位不明确，随意性大；二是补助缺乏科学的标准，效果不理想；三是专项资金被截留、挪用现象严重。在今后的审计中，一要加大“上审下”的力度。由于立场和视角不同，有些问题只有通过“上审下”的方式才能发现并予以揭露。如，审计署驻沈阳特派办在对内蒙古包头市中央财政专项补助资金的审计中就发现专项补助项目设置过多导致一些项目建设内容重复且管理部门多，以及个别专项补助设置缺乏科学性等问题，而且这些问题实际上长期存在。二要有针对性地开展转移支付专项审计。可考虑选择部分有代表性的重点省（市），以中央补助地方专款的项目类别、设立依据、规模大小、管理方式、达到的目标或取得的效果等为专题，开展全面、彻底的审计，逐项摸底，分类总结，并予以适当披露，以促进专项拨款资金的管理和使用进一步规范化、透明化，充分发挥中央补助地方专款的导向性、调节性作用。
（三）将上级财政补助资金纳入本级预算执行审计，以实现对转移支付资金的全面监督。按照预算法第五十六条规定，接受返还或者补助款项的县级以上地方政府应当向本级人大常委会报告有关情况，但实际上，一些地方同级人大对这部分资金情况不清、规模不明，监督无法到位。如某省向人大所做的预算执行情况报告及附表中，均未反映当年中央财政补助的各类资金。此外，地方的审计部门对转移支付资金进行全面审计的很少，而地方财政部门也常常以“上级拨款”为由，规避同级人大、审计部门的监督，这部分资金实际上已成为地方预算执行监督的“盲区”。因此，今后在开展预算执行审计时，要把对这几部分资金纳入审计范围，加大审计力度，以形成对转移支付资金全方位、多层次、全过程的监督。
关键词:政府转移支付;绩效审计
政府转移支付是政府的重要的政策手段,对于国民经济的发展,缩小各地贫富差距,维护社会稳定,有着重要意义。随着政府对绩效审计的重视,转移支付绩效审计显得越来越重要。但是,由于政府绩效审计在我国刚刚起步,政府转移支付也不很规范,对政府转移支付进行绩效审计既缺乏实践经验,也没有系统的理论支持。本文初步探讨、归纳了财政转移支付绩效审计的理论框架、绩效评价的指标和方法,为转移支付绩效审计提供了一些理论上的支持。转移支付绩效审计基理论框架主要包括:审计目标,审计模式的选择,审计程序,审计方法,以及相应的审计程序。
一、转移支付绩效审计目标
1.绩效审计目标
通常说来,政府绩效审计包含的审计目标有三个:经济性、效率性、效果性,即3E审计。但是就财政转移支付来说,不能能不涉及到公平性的评价。政府转移支付对提高各地区之间的相对公平起着重要作用。在许多政府机构的管理中,公平比效率更重要。
对经济性的审计,主要是关注在保证质量的前提下降低资源消耗量;对效率性的审计,主要是对比产出或服务与资源投入的关系,以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出应使用最少的投入,保证资金支出的合理性;而对效果性的审计,则主要是通过对比资金支出后所实现的实际效果与预期效果之间的关系,保证资金达到理想的效果。
2.财政转移支付审计目标
转移支付资金审计需要涉及三个方面的问题,一是资金是如何使用的,这是目前进行的合法合规审计的层面,二是资金是否得到合理地使用,三是通过资金的使用是否达到既定的政策目标。第一个是基础,后两个方面是绩效审计目标,三者统一构成转移支付资金审计的全部内容。资金不能按照规定的用途使用,必定会悖离原定的转移支付政策的初衷,这是不容置疑的,转移支付绩效审计是在合规性审计的基础上实施的。但是,尽管资金的使用合法合规,但是这基金安排不符合实际,或者由于各种客观条件的限制,政策目标还是不能实现或不能全面实现。在这两种情况下,通过存在的各种原因的分析,就成为评价转移支付及其社会效果的一项重要内容。转移支付资金绩效审计的过程是判断地方政府在使用转移支付资金过程中是否采取了必要的措施和手段保证中央政府宏观调控目标的实现,从而进一步实现对现行的财政政策可实现性的评价,并提供有关进一步改进转移支付政策的有关信息的过程。同时,转移支付资金审计应该为达到转移支付政策目标提供决策信息。通过转移支付资金使用情况和效果的审计评价,将产生一系列有关转移支付政策相关的信息,这种信息最终将反馈到转移支付政策的决策部门,他们将作出对转移支付政策是否继续执行或作出相应调整的决策,因此对转移支付政策是否实现是转移支付资金审计中最重要的环节,它的重要性在于,审计部门通过提供信息将影响转移支付政策的决策过程。
在前述绩效审计目标的基础上,财政转移支付审计同样具备上述绩效审计的目标,同时,由于转移支付的政策性较强,均衡各地经济发展是一个重要的政策目标,因此,转移支付的审计目标更加重视公平性这一目标。从大的方面来说,可以认为转移支付绩效审计的审计目标有四个:效率性、效果性、经济性和公平性,其中公平性占有很重要的地位。公平性包括两个方面:一是审计主体活动本身的公平性,即审计执行程序的公平与否;二是审计对象的公平性,即被审计单位在履行其法定职责的过程中是否遵循了公平性原则。
具体说来,审计目标主要是:转移支付是否达到了相应的政策目标;转移支付的规模是否合适;转移支付的各地区分配比例是否与相应的政策目标相匹配;转移支付产生的社会效果如何;转移支付的投入产出比率情况;如何改进转移支付的效率、效果和经济性。
二、财政转移支付绩效审计模式选择
就审计模式来说,有着不同的表述,在民间审计中,根据审计不同特点有帐项基础审计、制度基础审计,以及风险导向审计的划分方法,根据审计时间不同,有事前、事中、事后的说法。就绩效审计来说,并不存在账项基础等相关的模式的划分方法,账项基础、制度基础并不适用于绩效审计;但是,风险导向对绩效审计来说有着很重要的意义。本文在上述理由的基础上,结合其他学者的研究结果,将审计模式划分为以下四种:结果导向、问题导向、过程导向,以及风险导向等四种模式。
1.风险导向审计方法
就民间审计来说,新的审计风险模型突出了解被审计单位及其环境,包括内部控制,以充分识别和评估会计报表重大错报的风险,从而针对风险点设计和实施控制测试和实质性测试程序。
对于政府绩效审计来说,是否适用风险导向审计并没有一个明确的说法,但是近年来不少学术文章对此进行了探讨。杨妍(2006)认为,政府绩效审计应当引入风险导向审计。随着政府越来越多地关注自身风险,政府可能要面临的风险成为政府审计选择审计项目以及确定重点审计领域的依据。为了更好地应对风险,政府绩效审计引入风险导向审计模式成为不错的选择。联系到政府绩效审计,主要表现为对重大风险领域的识别、评估和应对。通过对被审计对象风险的考察和关注范围的扩展,试图增加风险分析的同时减少盲目的实质性测试,从而提升绩效。
2.结果导向模式
《世界审计组织效益审计指南》指出:“效益审计一般是事后审计”(审计署外事司,2003),相比较其他审计模式来说,结果导向审计模式易于进行,审计成本较低,使用最为普遍。在实际运用中,这种方法可分为四种具体方式:
(1)简单前后对比法;
(2)“投射-实施后”对比分析;
(3)“有-无政策”对比分析;
(4)“控制对象-实验对象”对比分析。
“以结果为导向”的绩效审计程序其最突出的特点是把项目立项文件中确定的项目建设内容和应实现目标与项目实际情况进行比较和评价,把对项目实现的目标和产生的社会影响等项目最终结果进行审计中发现的问题作为审计的起点向前追溯,直到发现问题存在的原因。该审计程序与“以过程为导向”的审计程序为:收集所有与项目成果有关的项目可行性研究报告、项目协议和其他立项文件,确定项目应实现目标,研究确定审计评价标准;对项目建设目标完成情况进行审计评价;对项目运营管理情况进行审计评价;对项目还贷情况进行评价。
3.过程导向审计模式
这种模式是指以审计活动为导向,考虑审计对象的行为过程,围绕特定的审计程序,全面搜集审计证据的一种审计模式。目前过程导向模式应用较多的是全过程审计。“以过程为导向”的绩效审计程序是沿着项目实施过程的时间顺序,把项目从立项审批、实施、竣工、运营等各个阶段的实际投入、产出、成果、影响与项目文件规定的目标和要求进行比较和评价,对内部控制系统是否健全有效进行检查,及时发现内部控制系统中影响项目目标实现等重大风险的环节和存在问题的原因。一般包括下列步骤:选择和确定绩效审计项目;进行审前调查,编制绩效审计方案;确定重要性水平;分析审计风险;测评内部控制;进行效益比较和评价;对可能产生的审计效果进行中期评估,以决定是否改变审计思路和比较方法,或是否进一步审计,以避免浪费时间和没有审计成果不大;分析造成效益不好的原因和证据;与被审计单位交流审计结果;编写审计报告;后续跟踪。
4.问题导向模式应用并不很多,主要是美国绩效审计实践中有所应用,在这种审计模式下,问题是审计的起始点,而不是审计的结束。该模式的主要任务是关注问题的确认与分析,即核对问题的存在性,深入理解该问题,并从不同角度分析其原因。它与结果导向模式的最大区别是以独立分析为特点,而结果导向模式则主要以其对既定规范和标准是否得到遵守的公正评价为特点。
三、财政转移支付绩效审计程序
通过计算GDP及财政收支和转移支付资金增长比例,特别是财力性转移支付和政策性转移支付增长比例,分析转移支付资金对该地发展经济所发挥的作用;通过计算转移支付资金占当地财政收支比重,分析当地财政自给能力;通过计算转移支付资金总额中各结构比重,分析转移支付资金主要去向和地方财政支配自;通过对专项转移支付资金中的重点项目、重点资金的跟踪审计和重点解破,对专项转移支付资金管理和使用效益作出客观评估。
Christopher Pollitt(1999)对部分欧洲国家的绩效审计进行了比较研究,应用较多的绩效审计程序有:文件检查,访谈,二手资料评价,问卷调查,行为观察,国际比较,案例,统计技术,向第三方/外部专家组咨询等。
中注协课题组(2005)对澳大利亚一个州的审计局出具的19份绩效审计报告进行了统计分析后得出结论,应用较多的审计程序分别是:访谈(12份),检查(9份),鉴定和检验(7份)、调查(6份)评价(6份),查阅(4份)。
中注协课题组(2005)对深圳市审计局绩效审计报告进行分析后得出结论,该审计局所有审计报告中都是用了:文件查阅,文件审阅,访谈,二手资料评价和使用,调查,现场走访,观察,个案资料,分析,统计软件,管理分析,可行性研究报告等几种方法。
下面对重要的审计程序在转移支付绩效审计中的应用进行一个简单的讨论:
1.检查文件和记录。体内各国查阅相关法律文件,寻求审计判断的法律依据。通过查阅相关文件或者记录,作为转移支付绩效审计的审计证据。
2.访谈。通过对被审计单位的领导、相关部门负责人,知情人员,相关外部人员的沟通、交流、询问,了解被审计单位对转移支付资金的使用情况的态度、意见,了解相关内部控制情况,了解被审计单位对转移支付资金使用绩效的重视程度以及存在的问题。访谈前,审计时要进行认真的准备,对有关访谈内容进行设计,避免遗漏需要在访谈中询问的相关内容。有些需要进行问卷调查之后进行访谈,既明确了访谈的内容、方向,也使得被访谈人对访谈内容加以重视。同事,访谈形成的证据相对来说证明力较差,需要借助其他证据进行验证。
3.问卷调查。由于政府转移支付往往涉及到公众的切身利益,所以公众对转移支付的绩效的关注的意愿较高,有动机配合调查来提高转移支付的绩效,因此,政府转移支付审计中通常可以采用调查问卷的方法来进行民意调查,收集对转移支付相关项目绩效的评价,获得审计线索或者审计证据。
4.分析。在财务审计中也有分析程序,但是在财务审计中分析程序重要是用来进行风险评估,或获取证据,或者对整个审计结果进行分析性复核,而在转移支付绩效审计中,分析程序重在作评价,找原因,提建议。分析法可以提供总结性或者结论性的证据。
5.咨询。绩效审计需要对相关项目的效果、质量、经济性等进行评价,而某些项目涉及到一些专业知识是审计师并不熟悉的,或者因为保密的原因,审计师并不能全面详细的了解,这种情况下,就需要借助专家的意见,通过咨询具有相关知识的专家,或者能够对被审计单位进行调查权的专业人士或者咨询结构进行咨询,获得相关建议或者证据。
转移支付绩效审计涉及到了比较多的审计程序,这些审计程序需要审计师具备综合性的知识和能力,对审计师提出的要求较高。
四、转移支付绩效审计过程
根据转移支付绩效审计的特点,转移支付绩效审计过程,应包括审计对象的选择与确定、审计计划的制定、收集与评价审计证据、编写和提交绩效审计报告、后续跟踪检查等几个步骤。
(1)审计对象的选择与确定
在国家预算支出总额中,中央对地方的转移支付占有很大比例,不仅要对中央本级的支出进行审计监督,还要对地方的转移支付纳入审计监督的范围。中国转移支付制度还不是很完善,对转移支付的审计监督显得比其他发达国家更为紧迫,对地方适用转移支付的绩效进行监督成为绩效审计的重要内容。在转移支付的审计中,选择转移支付绩效审计项目至少应考虑以下因素:1、项目的政治敏感性。2、项目是否具有可操作性和审计的必要性。3、项目要具备重要性。4、选择项目时,要量力而行。公共资源用途广泛,政府部门职能各异。无论在我国还是其他国家的审计实践中,很少有纯粹意义上的绩效审计,绩效审计成为了一项复杂庞大的工作。
(2)审计计划阶段
首先,要做好审前准备工作。审前准备工作主要包括审前调查和风险评估,这项工作的进行可以为高效节约地实施具体绩效审计工作提供很好的向导。审前调查是在具体制定审计方案前深入被审计单位进行全面、彻底、充分的了解。
其次,是制定审计方案,其基本内容包括:审计单位的业务情况以及相关环境;审计目标;审计范围;审计计划;审计重要性水平和风险分析;审计方法;审计标准;审计时间和进度安排;审计人员构成和安排;具体审计项目和准备收集的审计证据;审计报告的基本框架。
(3)收集与评价审计证据
绩效审计证据是审计人员获取的用以支持审计意见和结论的证明材料,其收集过程是紧紧围绕审计目标进行的,同时从相关性、可靠性和充分性等方面对审计证据进行分析鉴定,最后通过整理,将零散的审计证据按照逻辑性组织起来,分析得出某些意见和结论。这些意见与结论为绩效审计报告的编写奠定基础。
(4)编写和提交绩效审计报告
经过以上步骤,最终审计人员可以得出初步的审计结论与建议,形成审计报告。在上交绩效审计报告前,为降低不当审计建议和结论的风险,还应做好以下工作:征求专家意见,与被审计单位沟通并充分征求其意见,复核、修改审计报告。
(5)后续跟踪检查
绩效审计报告最大的特点在于其一般会形成建设性的建议,这也是绩效审计的贡献所在。因此,其建议是否得到执行,有必要在审计结束后进行后续监督;同时,如果发现审计决定不符合实际情况,审计建议执行脱离实际,应进行修改甚至废止。
参考文献:
[1]Christopher Pollitt.Performance or compliance?: performance audit and public management in five countries[M]. Oxford University Press, 1999:125
[2] 中国注册会计师协会课题组.中国绩效审计理论体系研究[M].北京:中国时代经济出版社,2005:134-135
[3] 杨妍.风险导向审计模式下的政府绩效审计理论研究[J].审计研究,2006,4期:20-23
布莱尔在报告中写道，美国政府不给非移民签证的外国人提供医保，因此，凡是来美生育的外国孕妇需要提供本国的健保文件或其他足以证明孕妇可以自己负担全部生产费用的证据，以此证明她在美国生孩子不会花费美国纳税人的钱。如果移民官认为孕妇没有足够的医保或金钱来为自己买单，就有权拒绝其入境。
根据美国移民法的相关规定，外国孕妇要想顺利拿到签证，她必须提供：
1、保证书，保证自己掏钱支付生产费用;
2、足够支付来美生产的存款证明;
3、保证不会成为美国公共负担的财产证明(股票、投资等);
4、中国健保公司的担保，证明所有医疗费用由该公司支付;
5、随行家属费用自付的证明
尽管美国政府没有规定孕妇不可以入境，但海关边境保护局(CBP)有权对孕妇进行检查，以决定是否让其入境。如果CBP发现孕妇没有足够的医保来承担在美生产的费用，换句话说，要由美国政府掏钱的话，那CBP就可以拒绝其入境。
移民官在作出决定之前会考量：
1、孕妇的预产期;
2、想要逗留美国的时间;
3、是否有足够的资金支付生产费用;
4、有否回国的打算;
5、孕妇面谈时是否坦白;
6、签证文件是否齐备
根据这份报告，来自中国的孕妇为了躲避上述严苛的审查，故意隐瞒怀孕的事实，在申请签证和入关时谎称自己来美旅游，而且故意绕道到夏威夷和拉斯维加斯等旅游城市，给移民官制造一个旅游的假象。不少孕妇还带着小孩入境。
中国孕妇在证词中表达了来美生产理由
美国移民局在传讯南加州月子中心孕妇时，从证人的口中得到了她们来美生子的五大理由。美国国土安全调查局(HSI)的探员布雷尔(Eric Blair)将这些理由归纳到他起草的月子中心调查报告当中。
调查结果表明，大多数孕妇想要离开中国并移民美国，其中2/3的孕妇在中国拥有千万资产(折合160万美元)，这些钱足够支付他们在美生产和定居。月子中心根据服务内容的多少，收取孕妇每人1.5到5万不等的服务费。
调查报告：全天监控月子中心的一举一动
美国国土安全调查局(HSI)探员布莱尔(Eric Blair)的调查报告，里面记述了HSI与国税局(IRS)以及警方相互配合，对加州库卡蒙伽(Rancho Cucamonga)市的幸福宝宝月子中心实时监控的详细记录。
一、互联网金融的洗钱风险
洗钱分子一直在追寻最新最便捷的支付手段和金融工具来完成犯罪资金由黑到白的转变。无论是互联网金融基础层次的网络支付和移动支付创新，还是互联网金融延伸层次的金融工具、业务形态和组织形态创新，其在便利交易，提高金融效率的同时都在不同程度上潜伏着特定的洗钱风险。
（一）互联网金融基础层次洗钱风险。网络支付与移动支付方式虽多种多样，其实质都是基于电子设备和网络系统完成各类交易。网络支付与移动支付的特性有别于传统的纸质凭证和汇划方式，但这些特性往往容易被洗钱分子所利用，洗钱风险不容忽视。由于网络支付和移动支付是互联网金融的基础，其所带来的风险也构成了互联网金融的基础风险。1、在线资金流转所产生的洗钱风险。无论是移动支付、电子钱包还是网络支付，其在线支付行为已完全脱离了纸质凭证，客户不需填写各类单据，也无须面对经办人员，只需使用磁卡、手机或电脑便可通过网络完成划账、购物、网络拍卖、网贷及众筹融资资金划转等交易。由于电子交易行为没有经过人工识别，即使监管机构追查交易记录，仍需一定时间判断交易性质，使洗钱活动逃避监管和司法侦查的可能性加大。同时，部分网络账户和在线交易不需依赖银行账户，很多通过第三方支付平台的划账、网上借贷和网上股权投资业务均使用预付账户，犯罪资金来源无法判断，资金流向链条中断，给执法部门的追踪调查带来极大困难。此外，多数在线支付工具的交易限额可由用户自行调整，额度可以调到比较高，甚至不设限。额度的自由调节使洗钱分子绕开了柜面审查，可随时随地进行大额交易，洗钱风险不容小觑。2、非面对面交易所产生的洗钱风险。移动支付和网络支付等在线支付方式大部分是非面对面交易，有些支付服务商甚至不需用户开设账户，用户只需通过充值卡等方式把资金转移到第三方账户，通过第三方账户完成交易。与传统的使用签章、密码等验证交易身份不同的是，许多在线支付系统主要是通过密钥、证书和数字签名的验证来完成身份确认，认“证”不认人。目前国内通用的支付机构通过向客户提供的银行账户汇款方式核实身份实际只是证实了客户对该银行账户的控制关系，而不是客户对该账户的所有关系。此外，支付机构基于银行账户的客户身份识别方式与该客户后续资金交易并没有内在关系，客户身份认证时提供的银行账户和客户交易时使用的银行账户可以为不同的账户，这实际上削弱了客户身份识别的作用，割裂了客户身份识别和资金监测的内在联系和整体性。3、远距离交易便捷性所产生的洗钱风险。相对于现金交易或银行系统交易，在线支付系统显得更为方便快捷。用户在网络支持的前提下可随时随地完成交易，到账时间短，可以快速实现资金的跨地区、跨境转移。此外，在线支付系统用电子货币代替了真实货币，资金转移后可根据需要提取现金，为现金的跨境转移提供了便利。金融行动特别工作组的研究显示，国际间难以建立对跨境在线支付业务的协同监管机制。如一国出台的法律和禁令未必能获得所有国家的支持，这让该国监管机构对部分跨境交易的监控无能为力。
（二）互联网金融延伸层次洗钱风险。随着科技的不断发展，支付手段不断更新，金融工具、业务形态和组织形态不断创新，利用互联网金融洗钱的方法和技术也越来越具有隐蔽性，给识别、追查及打击洗钱犯罪带来了极大困难。洗钱分子有可能利用在线支付系统的匿名性和便利性等特点进行犯罪资金的转移活动，并同时充分利用互联网金融在金融工具、业务形态和组织形态的创新进一步深化洗钱活动。以人人贷、余额宝等建立在网络支付技术上的互联网金融产品为例，在网络借贷平台的资金转账过程中，资金并不是由出借人的账户直接转入借款人账户，必须通过网络平台才能实现周转，人人贷、余额宝等互联网金融产品的资金流转都是通过支付宝之类的第三方支付机构来完成的，其洗钱风险不仅体现为网络支付技术所带来的基础洗钱风险，更反映为互联网金融产品自身业务缺陷所带来的洗钱风险。1、进入门槛低与借贷资金来源用途不明所引发洗钱风险。互联网金融运营平台本质上属于金融中介服务机构，进入门槛低，极易复制。以人人贷为例，目前我国规范网络借贷的法律法规尚属空白，对业务经营的法律责任和义务不够明确，在监管依据缺失的情况下，网络借贷公司极易成为新的洗钱通道。多数网络借贷平台仅在网站首页声明：放贷资金来源合法，且借款者资金使用需保证与借款申报所登记的用途相一致。实际上，无论是人人贷还是余额宝，其经营网站根本无法对每笔贷款或投资的来源和使用情况进行回访核实或实地查看，只要客户能够按时还款或交易即可，互联网金融运营平台对客户资金来源和使用情况难以有效监督，极易引发洗钱风险。2、身份认证措施宽松与非面对面交易所引发的洗钱风险。一是目前互联网金融产品身份认证措施不严格。如“拍拍贷”网站要求贷款人和借款人在信息前必须先注册，登记身份证号、手机号、职业、住址、单位等个人信息，并上传身份证扫描电子版。然而借贷网站无法具体核实客户所提供的职业、工作单位等信息，其由于上传的电子版身份证件极易伪造，其真实性更是难以保证。余额宝同样也存在类似的客户身份识别难题。二是交易过程非面对面。以人人贷为例，由于交易双方均通过网络账户进行交易，其相互间的了解也仅限于网络的信息，信息的真实性无法确定。虽然一些网络借贷公司引入了客户信用等级制度，但在信用等级的认定管理上十分混乱，信用等级也极易造假。因此，犯罪分子很容易通过网贷平台清洗犯罪所得资金，将贩卖、走私、贪污贿赂等所得资金进行放贷，或捏造虚假借贷信息，进行诈骗犯罪。由于非面对面交易，余额宝类的互联网金融产品也难免被洗钱分子利用。3、存在较大的债权清偿风险，容易引发非法集资、诈骗等洗钱上游犯罪。从目前的案例来看，非法集资和诈骗主要发生在人人贷这一类信贷类创新产品中。虽然一些网络借贷平台为消除资金被挪用、侵占、隐匿等风险，引进了支付宝等第三方支付平台对资金进行监管，但由于贷款没有抵押，一旦借款人违约，或者网络平台运营出现问题，将导致借贷人的投资难以收回。其债权清偿风险主要集中在四个方面：一是借贷网站涉嫌诈骗，网站在借贷人将保证金打入网站账户后携款逃走；二是借款人逾期无法还款；三是借款人涉嫌诈骗，即通过网站借到资金后消失，贷款人利益受损；四是利息高于银行同期四倍，不受法律保护。
二、互联网金融洗钱风险防范的国际经验
金融行动特别工作组（以下简称FATF）是国际反洗钱标准的制定者，其对新支付技术及互联网金融洗钱风险的重视是一个逐步深化的过程。由于网络支付与移动支付等新支付技术快速发展给洗钱防范带来全新挑战，从2006年起至今，FATF连续出台了《关于新型支付工具的报告》、《商务网站和互联网支付系统洗钱与恐怖融资弱点》、《货币服务行业的风险为本反洗钱方法指引》、《预付卡、移动支付、网络支付行业风险为本反洗钱方法指引》等四个报告，持续深入评估新支付行业的洗钱风险，提出针对性防范措施。2012年2月，FATF推出了最新版的《40条建议》，首次对包括互联网金融行业在内的“资金或价值转移服务行业（MoneyorValueTransferService，以下简称MVTS）”提出了反洗钱监管的整体要求。FATF定义MVTS如下：在一端接受现金、支票、其他货币工具或任何形式的储值工具，并通过通信、信息、传递或资金清算网络，向另一端的受益人支付相应金额的现金或其他形式的价值单位。按照这一定义，互联网金融行业及其所依赖的新支付业务皆在MVTS之列。《40条建议》的第14条建议规定了对MVTS的洗钱风险防范措施。一是注册或许可制度。所有MVTS提供者都要在主管部门注册或经许可，无照或未注册经营的要受到相应处罚。同时，这些MVTS提供者的商也应在主管部门注册或经许可，由MVTS提供者保存完整的商名册以随时备查。二是反洗钱普遍义务。所有MVTS提供者都要遵守与其业务相关的FATF建议，这意味着MVTS提供者在开展与金融机构类似的资金结算业务时，也要实行风险为本的反洗钱原则，遵循相应的客户尽职调查、交易记录保存、可疑交易报告及其他相关反洗钱措施，主管部门要对MVTS提供者履行反洗钱义务情况开展有效监管。以上FATF对MVTS的反洗钱监管要求也构成了互联网金融洗钱风险防范的重要参考标准。依据FATF标准，欧盟要求非银行的电子支付服务商须取得与金融行业相关的营业执照，并将电子货币的发行限制于传统信用机构和受监管的新型电子货币机构。美国则要求第三方网上支付公司作为货币服务企业，须在财政部的金融犯罪执法网络（FinCen）进行注册登记，且两年续注一次，要提交全部人名单，并根据法律履行客户身份识别、大额现金交易报告、可疑交易报告、冻结特定资产和交易记录保存等各类反洗钱义务。美国最大的网络支付服务提供商Paypal就曾因未获许可从事货币转移业务、违反《爱国者法案》转移犯罪资金等行为多次受到州和联邦监管当局的调查。巴塞尔委员会强调了董事会和管理层对外包服务和第三方机构的全面尽职调查和管理监督的原则。法国则规定了银行在保证支付工具安全方面的监督作用，银行必须要求支付服务商和其他责任关联方提供支付工具、支付终端和技术设备的相关信息，以加强监管。
三、有效防范互联网金融洗钱风险的政策建议
我国《刑法》第191条规定了五类洗钱犯罪行为，包括：提供资金账户、通过转账或者其他结算方式协助资金转移等。由于互联网金融行业在提供上述资金结算方面与金融行业并无本质区别，而且服务通常更为快捷便利，如不将互联网金融行业纳入反洗钱监管，则互联网金融行业很可能成为我国反洗钱监管体系的短板，诱使犯罪资金流向互联网金融行业。目前，互联网金融行业有两大特点：一是产品创新速度快，产品差异程度大，二是网络支付、预付卡和银行卡收单三类业务交织日益紧密，金融产品与新支付手段交融趋势日渐显著。鉴于互联网金融在我国快速发展的态势，我国反洗钱监管部门要及时根据互联网金融的发展形势与洗钱风险状况，及时完善监管制度，始终保持监管措施的有效性。
（一）强化互联网金融的管理，实行严格的市场准入制度。目前互联网金融行业市场主体多，缺乏相关行业标准，监管部门应尽快对互联网金融涉及主体进行清理，建立严格的市场准入制度。由于人人贷等互联网金融企业已具备金融特征，监管部门应视其为接受存款机构，相关资质规定亟待明确。建议人民银行应发挥其在支付系统监管方面的经验，负责互联网金融市场的监管，会同相关监管部门，及早出台相关管理办法，实行严格的市场准入制度，加强对互联网金融企业的监督管理，完善业务管理规章，维护金融体系安全稳定运行。
（二）按照普遍而有差别的原则确定互联网金融所涉及机构的反洗钱义务。人民银行反洗钱监管部门应及早出台相关法规或指引，明确互联网金融涉及机构必须履行客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存和可疑交易报告等普遍反洗钱义务，减少非法资金利用互联网金融涉及机构和金融机构制度差异进行洗钱的空间。同时，考虑到互联网金融行业和金融行业之间，以及互联网金融行业内部不同机构、业务之间在业务模式、企业架构、客户特征等方面都存在较大差异，监管部门在具体反洗钱义务的设定方面要做出差别化规定，以提高反洗钱工作的有效性。
（三）以客户身份识别为互联网金融行业监管重点。了解客户是所有反洗钱措施的基础，监管部门制定互联网金融行业的客户身份识别制度，必须对全行业不同业务的客户关系进行梳理，按照业务种类、交易金额、风险程度等制定差别化的客户身份识别措施，积极稳妥推进互联网金融行业客户身份识别工作。从具体措施上来看，互联网金融行业的客户身份识别应做到：一是对条文规定限额以上客户，非金融支付机构必须借助视频及身份证核实等手段进行面对面的客户身份识别，以确保账户控制人身份的真实性。随着宽带、视频技术的提高，已为面对面地识别客户身份打下了坚定的基础。在目前的条件下，完全可以依赖视频获得的影像和通过身份证检查系统获得的图像进行对比，以确定操作者的真实身份，为资金监测、可疑交易的上报打好基础。二是互联网金融企业依赖其它机构获得客户身份识别信息的，应在委托协议中明确双方在客户身份识别方面的职责，相互间应能提供必要的协助。
（四）建立以“合理怀疑”为基础的可疑交易报告制度。鉴于其与金融机构的不同，对互联网金融行业反洗钱监管可参考《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》，不再设立大额交易和异常交易报告标准，并把可疑交易报告标准的制定权力交给互联网金融涉及机构，要求互联网金融涉及机构对客户身份信息、交易背景和特征综合分析后，有合理理由怀疑与洗钱、恐怖融资等犯罪活动有关的，才能提交可疑交易报告。实施“合理怀疑”为基础的可疑交易报告制度可以有效吸取总结金融机构多年可疑交易报告工作的经验与教训，同时考虑到互联网金融业务特点，落实风险为本的理念，旨在提高互联网金融企业可疑交易报告的质量，节约可疑交易报告的成本。
第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议听取了财政部部长金人庆受国务院委托所作的《关于2005年中央决算的报告》和审计署审计长李金华受国务院委托所作的《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》。全国人民代表大会财政经济委员会结合审计工作报告，对决算草案和决算报告进行了审查。现将审查结果报告如下：
2005年中央财政收入17260.49亿元（已扣除新增出口退税指标592.4亿元），比因出口退税政策变化后的调整预算增加1045.41亿元，完成预算的106.4％；中央财政支出20259.99亿元，比预算增加1044.91亿元，完成预算的105.4％，其中，中央对地方的税收返还和补助支出11484.02亿元，完成预算的106.6％；中央财政赤字2999.5亿元，比预算减少0.5亿元；国债发行7022.87亿元，其中代地方政府发行100亿元，与预算基本持平。中央预算超收收入主要用于解决出口退税、供销社政策性历史欠账，增加对地方的转移支付、科技教育和社会保障等方面的支出，并依法向全国人大常委会作了报告。
这次提交的决算草案与十届全国人大四次会议审查和批准的2005年中央预算执行情况相比略有变化，主要是中央财政收入增加了10.7亿元，中央财政支出增加了10.58亿元，赤字减少了0.12亿元，增加的支出主要用于补助国有企业破产关闭等。
财经委员会认为，2005年中央决算所反映的预算执行情况是好的。国务院及其财政等部门，落实科学发展观，实施稳健财政政策，积极组织财政收入，保障重点支出需要，较好地完成了十届全国人大三次会议批准的中央预算。审计发现问题的整改效果也是好的，国务院已将具体纠正情况向全国人大常委会作了专题报告。财经委员会建议批准国务院提出的《2005年中央决算（草案）》。
同时，财经委员会认为，中央预算执行中也存在一些问题。主要是：一些中央部门存在虚报冒领、挤占挪用财政资金等违法违规问题；预算编制和执行中不规范、不透明的问题仍未解决；转移支付制度，尤其是专项转移支付的立项、分配和管理，问题甚多，需要加大改革力度；中央与地方之间基本建设项目管理中的事权划分和管理方式还需要改进等。审计工作报告突出反映了预算执行情况，加强了对预算执行情况的总体评价，注重对重点问题的原因分析，提出了改进预算管理工作的意见。建议国务院责成有关部门和地方对审计查出的问题，认真分析原因，切实进行整改，依法追究责任，在2006年底前将纠正情况和处理结果向全国人大常委会提出报告。审计工作报告中提出的加强中央预算管理的意见是可行的，应当认真加以落实。
为做好财政预算工作，财经委员会提出如下建议：
（一）改进预算编制工作。要改进预算收入预测和编制方法，继续做好政府收支分类改革工作。切实将土地出让收入纳入预算管理，今年要研究提出完善土地出让收入的收支管理政策措施。加快研究完善各类开发区的财政税收政策。完善预算支出标准和定额。要严格预算审查，防止虚报冒领现象的发生。进一步细化和提前预算编制，提高年初预算分配到项目的到位率；中央对地方税收返还和补助支出要编制分地区、分项目的详细预算，提高年初列入地方政府预算的到位率。要进一步推进中央基本建设预算管理制度改革，国务院有关部门应将工作重点放在宏观管理上，不要把精力过多地放在中小项目审批上，要改变对投资项目批得过细、过小的作法。
（二）规范财政转移支付。要按照实现基本公共服务均等化和实现政府宏观政策目标的总体要求，推进财政管理体制改革，完善财政转移支付制度。科学划分一般性转移支付和专项转移支付，适时合理调整转移支付的分配方法和计算公式，增加一般性转移支付，减少专项转移支付。要改进对专项转移支付的管理。目前中央对地方的专项转移支付项目已达200多项，存在项目分散、相互交叉重复的现象。建议国务院下决心对现有项目进行清理整顿，完善制度和办法。要严格规范和控制新项目的设立，项目的设立要经国务院批准。项目资金的分配要规范、公开、透明，逐步做到在提交各级人大审议批准前编入各级预算。
（三）严格执行人民代表大会批准的预算。要提高预算的权威性和严肃性。进一步加大对预算执行情况的审计，加强效益审计，强化预算约束和责任追究，对随意修改预算、不严格执行预算的要依法追究责任。要加强对超收收入使用的管理，需要动用超收收入追加支出时，应先编制超收收入使用方案，并向全国人大常委会报告和备案。
财政转移支付资金公共支出的主要目的是，扶持财政实力较为薄弱地区的公共服务。公共财政支出的一种特殊形式是生态转移支付，它将财政资金立足于补助落后地区的生态环境和公共服务。由于财政资金通常是凭借国家力量，依据法令和法规强制取得并由计划分配使用的，为确保该资金在上下级之间的透明度，政府依法对生态转移支付资金实施绩效审计，对其使用效益的有效监督变得意义非凡。
1.1我国生态环境复杂且相对脆弱
我国的生态类型复杂且多样，森林、湿地、草原、荒漠、海洋等各种生态系统在我国均有一席之地，但是日渐脆弱的生态环境，使得政府在生态转移支付的实践中任务更加艰巨。根据2010年国务院的《全国主体功能区规划》的数据资料显示，生态脆弱区域在我国占有较大面积，且导致生态脆弱的因素甚为复杂，中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土总面积的55%，其中极度脆弱区域占9.7%，重度脆弱区域占19.8%，中度脆弱区域占25.5%。相对脆弱的生态环境不仅对国民的健康生活造成威胁，也更加严重地遏制了我国的经济发展。
1.2我国政府对生态转移支付的数量逐年增加
根据《主体功能区规划》中的划分，目前国家重点生态功能区包括25个地区，占全国陆地国土面积的40.2%，占全国总人口的8.5%，国家禁止开发区域共1443处，总面积约120万km2，占全国陆地国土面积的12.5%。近几年我国实行对重点生态功能区的转移支付，且接受转移支付的地区范围在不断扩大。为提高生态文明水平和加强生态环境保护，财政部从2008年起对国家重点生态功能区进行生态补偿财政转移支付。2009年，获得生态转移支付的地区在全国有300多个县，到2010年，转移支付范围已扩大到451个县，转移支付资金达249.2亿元。未来将持续扩大接受重点生态功能区转移支付的地区和范围，目前全国各省相关部门都在努力提交材料，实现将本省更多的县域纳入到转移支付范围。下面提出京津风沙源治理和天然林保护两项国家生态重大工程的转移支付数据，来说明对生态工程的支持力度。建设期为2013—2022年的京津风沙源治理二期工程由国家发改委批复成立，对该重大工程的总投资额达到877.92亿元。与此同时，三北防护林五期工程（2011—2020）也将开始启动，并加上已经出台的天然林保护二期工程的实施方案，预计我国在未来10年内对建设和保护林草生态屏障的投资额将达4200亿元。京津风沙源治理重大工程的实施目的在于使退耕还草成果更见明显，有效利用林草资源，尽力做到遏制土地沙漠化的程度，逐步完成建立京津及华北北部地区的绿色生态屏障。据国家林业局的测算，到2020年，天然林保护二期工程总投资为2440亿元。东北、内蒙古等重点国有林场二期工程中央总投资1261.6亿元，长江上游、黄河上中游地区总投资1178.6亿元，具体各项目投入见表1。
1.3政府各部门颁布相应的法规制度要求实施审计监督
我国国家审计结果公告制度开始在法律上有明确规定始于1994年的《审计法》，随后于1996年了《国家审计基本准则》，2001年颁布了《审计机关公布审计结果准则》，2002年出台了《审计署审计结果公告试行办法》等各种审计法规的相关文件。《审计法》和《审计署2008—2012年审计工作发展规划》都提出，要加大绩效审计，提高财政资金使用的经济高效性和公共资源配置的合理性。在2011年《全国生态脆弱区保护规划纲要》中明确了完善生态脆弱区的政策和法律法规体系，加快制定国家《环境保护法》《生态补偿条例》法律法规，强化行政执法能力，强化生态督查。我国目前拥有完整的审计组织体系，有多层次的审计机构和企业内部审计组织（其中国家审计人员8万多人，社会中介机构注册会计师协会拥有个人会员13万人，内部审计人员约27.6万人），有信心并能够保证顺利执行各种审计法规。政府、职业界、院校和科研单位都在致力于环境审计相关问题的研究工作。
1.4已有的审计结果反映出了重要问题
2011年6月审计署的年度《审计报告》显示，审计署对中央转移支付资金的管理和分配情况进行了绩效审计，是对全国18个省的90个县市的重点抽查，而结果却表明存在部分专项资金设置交叉重复、部门多头管理和分配的不良现象。从上述情况看，开展积极有效的生态转移支付绩效审计，加强政府对生态转移支付制度的严格监督已成为必然。
2国外关于生态转移支付绩效审计报告的主要规定和研究
生态转移支付属于政府环境绩效审计的一个组成部分，其相关的规定和研究成果也可以从中分析和引用，单独的规定和研究尚不多见。
2.1政府主要规定和审计实践
1977年，拥有权威性的最高审计机关国际组织（INTOSAI）在《利马宣言——审计规则指南》中指出：“除了其重要性和意义都不容置疑的财务审计之外，还有另一种类型的审计，即对政府当局的绩效、效果、经济性和效率性进行审计。”1995年，最高审计机关国际组织第十五届大会在开罗顺利召开，宣布了《开罗宣言》，并首次提出环境绩效审计。2001年，最高审计机关性质的亚洲组织环境审计研讨会在北京举行，重点探讨了为亚洲各国实施环境审计工作提供借鉴的《环境审计指南》（讨论稿）。此后不久，隶属于最高审计机关国际组织的环境审计小组（WGEA）印发了《从环境视角进行审计活动的指南》，环境绩效审计的内容在其第二部分给予讲述。2004年，在INTOSAI的《绩效审计指南》中这样表述过“全范围的政府审计包括合规性审计和绩效审计”。绩效审计报告是绩效审计重要的环节之一，许多国家都对绩效审计报告框架做出了明确的规定。美国绩效审计报告框架是2007年1月由美国政府责任署的《美国政府审计准则》来规范的，其中明确规定了依据一般公认政府审计准则（GAGAS）以便合理实施绩效审计的报告准则。其框架分别从审计报告的形式、目的和内容3个方面来阐述。审计报告的形式要求审计师使用与预期用途相适应的报告形式。审计报告的目的是实现审计结果的传递并被公认、获取和应用，还应为后续检查提供便利。美国绩效审计报告的内容分为5大方面：①审计的目标、范围和方法；②审计结果的报告；③审计师遵循GAGAS方面的情况；④有关负责官员看法的简述；⑤注明报告省略的机密和敏感信息的性质。美国国家审计署提出对绩效审计报告的要求为：表述要完整、准确、客观和有说服力。德国绩效审计报告对联邦审计院的工作开展具有非同寻常的意义，当前联邦审计院已将它作为履行工作义务的核心内容。其框架内容主要包括6个部分：①内容概要；②确定的事实；③对事实做出的评价；④主管部门发表的意见；⑤联邦审计院的最终评价；⑥联邦审计院的建议和倡议。德国绩效审计报告与其他国家的不同之处，也是该国的特色之处是将其列入年度报告，并针对重大事项提交特别报告和提供咨询报告。特别报告的作用是使联邦审计院及时把重点审计结果向立法机关和联邦政府提交报告。英国审计署用实际数据在2003年的审计年报中例证了绩效审计的重要作用，它平均每年将产生4亿英镑的效益，绩效审计每用1英镑的成本就会带来8英镑的节约。绩效审计报告已作为议会责任监督体系必不可少的组成部分，并得到各界的广泛关注。英国审计署在为降低审计成本寻求合理方式，为实现审计质量、成本和时间的最佳配置探索新的更好的途径，与此同时，也在利用新技术对绩效审计进行变革和创新。首先，要与政府机构改革政策相融合，降低改革风险并适应新的公共服务方式；其次，是制定绩效审计计划和方案时更多的采用风险基础法，弘扬创新意识和风险管理的成功经验，实现管理与创新的有机结合，推动绩效审计的持续发展；最后，加强各审计部门之间的高效合作，避免交叉重复审计的出现，发挥相互补充的整体合力。英国绩效审计报告中审计建议没有强制性是其一大特色，被审计单位自愿选择是否执行审计建议，审计署只负责将报告提交议会并公开发表，只通过加强与被审计单位的合作这一途径来确保审计建议得到实施。英国审计署十分重视审计建议的质量，强调审计建议必须有前瞻性和全面性。
2.2研究现状
艾琳·瑞恩（IreneRing，2002）通过对德国地方一级的各种财政均衡法的现状分析，提出基于系统集成忽视的生态功能和指标，在解决生态公共职能分配给下级司法管辖区的联邦系统中，分析财政联邦制和财政政策的作用。综合考虑生态公益林功能后，呼吁自然保护问题和相应指标的集成要纳入到政府间财政关系体系中。在不同生态转移支付机制的实践中，为量化各机制实现的效率和效果，需要绩效审计来实现，对政府生态转移支付绩效审计的研究至关重要。桑格·麦翰蒂（SangoMahanty，2012）通过对环境服务支付（PES）计划的研究，提出激励机制的设计，减少因毁林和森林退化所致的气体排放量（REDD+）。REDD+是一个国际性的财政转移机制，在发展中国家由林业部门管理来减少温室气体的排放，为了减少森林砍伐和改进森林管理，该机制指示无论是直接支付还是通过国家政府，都将资金支付给森林所有者和使用者。这是一种对森林保护而减少危害气体排放的环境保护政策，通过对破坏环境的付费来实现资金在生态环境方面的转移支付。
3我国关于生态转移支付绩效审计报告的主要规定和研究
我国政府历来重视资源保护和环境补偿，从财政转移支付资金逐年增加的数量和覆盖范围的扩展情况就可充分体现。同时，相关规定的制定与实施，也在逐步完善，学者们关注的程度也在大幅增加。
3.1主要规定和审计实践
我国审计署于1998年成立了农业与资源环保审计司，在2003年组建了环境审计协调小组，在不断扩展环境审计新领域的同时，一直在探索环境绩效审计。2009年3月，在全国资源环境审计培训班上由审计署副审计长董大胜提出：要进行环境绩效审计的探索和研究。党的十七届二中、五中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”和“完善政府绩效评估制度”。在2003—2007年审计发展规划中，国家审计署郑重提出：“实行财政财务收支的合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量。”在2008—2012年审计工作发展规划中强调：“在注重真实性、合法性审计的同时，全面推进绩效审计。”依据财政部的委托，将任务分配到相关部门，对实行生态财政转移支付市县的生态环境质量，执行定期普查、年度抽查和专项检查3项检查相结合的方式进行绩效评估，对生态环境进行一次全面考核的周期为3年。根据《国家重点生态功能区转移支付办法》中的规定，将生态环境指标（EI）体系总体划分为共同指标和特征指标两大指标类型。其中共同指标所包括的一级指标有自然生态指标和环境状况指标；特征指标所包括的一级指标有水源涵养、生态多样性维护、防风固沙和水土保持4种类型。并采用综合指数法，对每个市县生态环境年纪变化量进行评价。
3.2研究现状
关于生态转移支付绩效审计报告的直接研究尚未查到，相关的成果大致集中在生态补偿理论研究、生态转移支付制度、政府绩效审计报告等方面。李坤刚（2008）基于生态足迹理论分析了区域间补偿的相关问题，并探讨了区域间生态转移支付标准的确定。根据生态补偿机制的要求，东部沿海经济发达地区通常是提供生态补偿的地区，比较落后的中西部地区则多为接受补偿的地区。生态足迹理论将地区划分为生态赤字区和生态盈余区，为实现公平性的发展，生态赤字区应该适当的给予生态盈余区一定的补偿。对于我国经济发展的“反溢出效应”，输出自然资源地区理应得到来自占用外部自然资源地区的经济补偿。利用基于生态足迹理论的一种生态转移支付方式，显示出我国有13个省市需要向其他地区支付一定的生态补偿。李峄（2012）基于全国生态功能区划，讨论了我国生态转移支付制度，提出基于生态功能区划的一般性生态转移支付制度框架。在我国经济发展相对落后地区却往往是资源比较富集区域，而经济发达地区的资源相对较为匮乏。一般性生态转移支付的目的是通过政府介入的手段，实现资金在资源富集区与资源匮乏区（即经济发达地区与落后地区）之间的转移，使资源富集区可以持续保持基本的公共服务。他提出要在中央财政设立独立账户即生态补偿基金，通过收取环境税来获得资金来源，补偿的对象是具有生态安全性质的重要生态功能区，以县为单位，同时也明确了补偿标准：重要生态功能区的县获得的财政资金=该县的生态指标×中央政府生态补偿基金总和（1）绩效审计用来实现政府生态转移支付制度的有效运行，运用客观公正、全面系统和定性定量相结合的原则，制定政府生态转移支付绩效审计标准及审计评价指标体系。建立总体评价模型和重点审计领域评价模型，最后需要明确制定政府生态转移支付绩效审计报告，以直观展示政府生态转移支付绩效审计的成果。绩效审计报告是审计人员对审计事项发表的审计意见、做出的审计评价以及提出的审计建议综合而成的书面文件，体现出绩效审计项目的成果，是审计方与有关各方沟通的重要媒介。马伟杰、赵宝柱（2005）在借鉴国外政府绩效审计报告框架的基础上，提出我国绩效审计报告框架的内容，应该包括以下8个方面。①摘要，简短的摘要便于读者快速了解审计报告的主要内容。②被审计事项的背景，在报告开篇阐述与审计结论有关的充分背景资料，使读者清晰地理解被审计事项。③审计项目实施情况，使阅读者方便了解审计的目的、判断审计报告的价值，在审计报告中说明审计的目标、范围和为达到目标所使用的审计方法。④审计发现情况，是对所取得的审计证据的汇总结果。⑤审计结论，针对审计目标，概括地发表审计意见或得出审计结论。⑥发现的违法违规问题及处理处罚意见，将具体违法违规问题及处理处罚意见给予逐项列示。⑦审计建议，是绩效审计报告的核心内容之一，也是区别于财务审计报告的一项主要特征，是针对发现的问题和审计结论列示应采取的措施。⑧被审计单位的反馈意见，要审计部门与被审计单位协商是否采纳审计意见，便于双方纠正问题和改进管理。合理安排政府绩效审计报告的内容与格式，制定有效的报告披露机制，对优化审计环境起着举足轻重的作用，能够让社会乃至市场中各种力量广泛参与到绩效审计中，也是合理配置社会资源的关键。钟刚、谢赤、周黛（2009）在审计报告研究中提出，绩效审计结果使用者上至国家政府下到普通民众，只有多元化的报告方式才能满足其多元化的需求。研究讨论的难点在于如何适当地披露非财务信息，满足广泛的信息使用者的需求。政府绩效审计是政治、经济、文化、历史和法律等各种因素之间博弈的结果，不同国家的政府绩效审计都表露出作为相同事物的共性，但又不乏因适应不同环境而拥有的个性。即使踏在全球化的步伐下，我国与各发达资本主义国家在审计环境方面的差异客观存在且不会很快消失。我们要正确地认识到客观差异，有所扬弃的学习国外先进的研究成果。
4评价与设想
4.1对国内外已有成果的评价
通过上述有关规定和研究情况可以总结为两点：一是各国政府都越来越重视生态环境保护的法规制度与经济投入，但基于各种因素限制，投入的资金都是有限的，要求进行效益审计监督；二是现有政府生态转移支付绩效审计体系有待完善。转移支付资金使用效果的评价指标、标准和报告模式需要充实和系统化，相关的法规和可供操作的指南也要尽快出台。借鉴国外已有的政府生态转移支付绩效审计研究成果，结合我国的政策法规制度，制定合理有效的绩效审计标准，并给出准确的绩效审计报告表达形式，是政府各级部门制定生态支付政策的重要参考，也是促进政府生态转移支付绩效审计工作的重要步骤。
4.2对我国政府生态转移支付绩效审计报告基本框架的设想
中华人民共和国预算法最新版第一章 总 则
第一条 为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。
第二条 预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行。
第三条 国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。全国预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成;下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。
第四条 预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。
第五条 预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。
第六条 一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。中央一般公共预算包括中央各部门(含直属单位，下同)的预算和中央对地方的税收返还、转移支付预算。中央一般公共预算收入包括中央本级收入和地方向中央的上解收入。中央一般公共预算支出包括中央本级支出、中央对地方的税收返还和转移支付。
第七条 地方各级一般公共预算包括本级各部门(含直属单位，下同)的预算和税收返还、转移支付预算。地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。
第八条 各部门预算由本部门及其所属各单位预算组成。
第九条 政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。
第十条 国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。
第十一条 社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。
社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。
第十二条 各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。
第十三条 经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。
第十四条 经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。
第十五条 国家实行中央和地方分税制。
第十六条 国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。
第十七条 各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制。
第十八条 预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。
第十九条 预算收入和预算支出以人民币元为计算单位。
第二章预算管理职权
第二十条 全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告;批准中央预算和中央预算执行情况的报告;改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会会关于预算、决算的不适当的决议。
全国人民代表大会常务委员会会监督中央和地方预算的执行;审查和批准中央预算的调整方案;审查和批准中央决算;撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。
第二十一条 县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告;改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级决算;撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告;监督本级预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级决算;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
第二十二条 全国人民代表大会财政经济委员会对中央预算草案初步方案及上一年预算执行情况、中央预算调整初步方案和中央决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。省、自治区、直辖市人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。设区的市、自治州人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见，未设立专门委员会的，由本级人民代表大会常务委员会有关工作机构研究提出意见。县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，提出初步审查意见。县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会有关工作机构对本级预算调整初步方案和本级决算草案研究提出意见。设区的市、自治州以上各级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查、常务委员会有关工作机构研究提出意见时，应当邀请本级人民代表大会代表参加。对依照本条第一款至第四款规定提出的意见，本级政府财政部门应当将处理情况及时反馈。依照本条第一款至第四款规定提出的意见以及本级政府财政部门反馈的处理情况报告，应当印发本级人民代表大会代表。国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会常务委员会有关工作机构，依照本级人民代表大会常务委员会的决定，协助本级人民代表大会财政经济委员会或者有关专门委员会承担审查预算草案、预算调整方案、决算草案和监督预算执行等方面的具体工作。
第二十三条 国务院编制中央预算、决算草案;向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告;将省、自治区、直辖市政府报送备案的预算汇总后报全国人民代表大会常务委员会会备案;组织中央和地方预算的执行;决定中央预算预备费的动用;编制中央预算调整方案;监督中央各部门和地方政府的预算执行;改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令;向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。
第二十四条 县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案;向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告;将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会会备案;组织本级总预算的执行;决定本级预算预备费的动用;编制本级预算的调整方案;监督本级各部门和下级政府的预算执行;改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令;向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况。乡、民族乡、镇政府编制本级预算、决算草案;向本级人民代表大会作关于本级预算草案的报告;组织本级预算的执行;决定本级预算预备费的动用;编制本级预算的调整方案;向本级人民代表大会报告本级预算的执行情况。经省、自治区、直辖市政府批准，乡、民族乡、镇本级预算草案、预算调整方案、决算草案，可以由上一级政府代编，并依照本法第二十一条的规定报乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准。
第二十五条 国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案;具体组织中央和地方预算的执行;提出中央预算预备费动用方案;具体编制中央预算的调整方案;定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案;具体组织本级总预算的执行;提出本级预算预备费动用方案;具体编制本级预算的调整方案;定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。
第二十六条 各部门编制本部门预算、决算草案;组织和监督本部门预算的执行;定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。各单位编制本单位预算、决算草案;按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督。
第三章 预算收支范围
第二十七条 一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他收入。一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。
第二十八条 政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，按照法律、行政法规和国务院的规定执行。
第二十九条 中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方税收返还或者转移支付的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。
第三十条 上级政府不得在预算之外调用下级政府预算的资金。下级政府不得挤占或者截留属于上级政府预算的资金。
第三十一条 国务院应当及时下达关于编制下一年预算草案的通知。编制预算草案的具体事项由国务院财政部门部署。各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。
第三十二条 各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。前款所称政府收支分类科目，收入分为类、款、项、目;支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。
第三十三条 省、自治区、直辖市政府应当按照国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。
第三十四条 中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，举借债务应当控制适当的规模，保持合理的结构。对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管理，余额的规模不得超过全国人民代表大会批准的限额。国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理。
第三十五条 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。
第三十六条 各级预算收入的编制，应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。
第三十七条 各级预算支出应当依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制。各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。
第三十八条 一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府。地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。
第三十九条 中央预算和有关地方预算中应当安排必要的资金，用于扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展经济社会建设事业。
第四十条 各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。
第四十一条 各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。
第四十二条 各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。
第四十三条 中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。
第四十四条 国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的四十五日前，将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查，或者送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。县、自治县、不设区的市、市辖区政府应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。
第四十五条 县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。
第四十六条 报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项;按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。
第四十七条 国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案以及中央和地方预算执行情况的报告。
地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于总预算草案和总预算执行情况的报告。
第四十八条 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容：
(一)上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求;
(二)预算安排是否符合本法的规定;
(三)预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行;
(四)重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;
(五)预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定;
(六)对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当;
(七)预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源;
(八)与预算有关重要事项的说明是否清晰。
第四十九条 全国人民代表大会财政经济委员会向全国人民代表大会主席团提出关于中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的审查结果报告。
省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会有关专门委员会，县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会，向本级人民代表大会主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告。
审查结果报告应当包括下列内容：
(一)对上一年预算执行和落实本级人民代表大会预算决议的情况作出评价;
(二)对本年度预算草案是否符合本法的规定，是否可行作出评价;
(三)对本级人民代表大会批准预算草案和预算报告提出建议;
(四)对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议。
第五十条 乡、民族乡、镇政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算报上一级政府备案。县级以上地方各级政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算及下一级政府报送备案的预算汇总，报上一级政府备案。县级以上地方各级政府将下一级政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会会备案。国务院将省、自治区、直辖市政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报全国人民代表大会常务委员会备案。
第五十一条 国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依照本法第五十条规定报送备案的预算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准预算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。
第五十二条 各级预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当在二十日内向本级各部门批复预算。各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门预算后十五日内向所属各单位批复预算。中央对地方的一般性转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后三十日内正式下达。中央对地方的专项转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后九十日内正式下达。省、自治区、直辖市政府接到中央一般性转移支付和专项转移支后，应当在三十日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十日和六十日内正式下达。对自然灾害等突发事件处理的转移支付，应当及时下达预算;对据实结算等特殊项目的转移支付，可以分期下达预算，或者先预付后结算。县级以上各级政府财政部门应当将批复本级各部门的预算和批复下级政府的转移支付预算，抄送本级人民代表大会财政经济委员会、有关专门委员会和常务委员会有关工作机构。
(二)参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出;
(三)法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。根据前款规定安排支出的情况，应当在预算草案的报告中作出说明。
预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。
第五十五条 预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。
各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。
第五十六条 政府的全部收入应当上缴国家金库(以下简称国库)，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。
对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。
第五十七条 各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。
第五十八条 各级预算的收入和支出实行收付实现制。
特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人民代表大会常务委员会报告。
第五十九条 县级以上各级预算必须设立国库;具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。
第六十条 已经缴入国库的资金，依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的，各级政府财政部门或者其授权的机构应当及时办理退付。按照规定应当由财政支出安排的事项，不得用退库处理。
第六十一条 国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。
第六十二条 各级政府应当加强对预算执行的领导，支持政府财政、税务、海关等预算收入的征收部门依法组织预算收入，支持政府财政部门严格管理预算支出。财政、税务、海关等部门在预算执行中，应当加强对预算执行的分析;发现问题时应当及时建议本级政府采取措施予以解决。
第六十三条 各部门、各单位应当加强对预算收入和支出的管理，不得截留或者动用应当上缴的预算收入，不得擅自改变预算支出的用途。
第六十四条 各级预算预备费的动用方案，由本级政府财政部门提出，报本级政府决定。
第六十五条 各级预算周转金由本级政府财政部门管理，不得挪作他用。
第六十六条 各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。
第六十七条 经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：
(一)需要增加或者减少预算总支出的;
(二)需要调入预算稳定调节基金的;
(三)需要调减预算安排的重点支出数额的;
(四)需要增加举借债务数额的。
第六十八条 在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施;必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。
第六十九条 在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费;预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案。国务院财政部门应当在全国人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查，或者送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。中央预算的调整方案应当提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级预算的调整方案应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准;乡、民族乡、镇预算的调整方案应当提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。
第七十条 经批准的预算调整方案，各级政府应当严格执行。未经本法第六十九条规定的程序，各级政府不得作出预算调整的决定。对违反前款规定作出的决定，本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会会或者上级政府应当责令其改变或者撤销。
第七十一条 在预算执行中，地方各级政府因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付而引起的预算支出变化，不属于预算调整。接受增加专项转移支付的县级以上地方各级政府应当向本级人民代表大会常务委员会报告有关情况;接受增加专项转移支付的乡、民族乡、镇政府应当向本级人民代表大会报告有关情况。
第七十二条 各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理。
第七十三条地方各级预算的调整方案经批准后，由本级政府报上一级政府备案。
第七十四条 决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制。编制决算草案的具体事项，由国务院财政部门部署。
第七十五条 编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时。决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。
第七十六条 各部门对所属各单位的决算草案，应当审核并汇总编制本部门的决算草案，在规定的期限内报本级政府财政部门审核。
各级政府财政部门对本级各部门决算草案审核后发现有不符合法律、行政法规规定的，有权予以纠正。
第七十七条 国务院财政部门编制中央决算草案，经国务院审计部门审计后，报国务院审定，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。
乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。
第七十八条 国务院财政部门应当在全国人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准中央决算草案的三十日前，将上一年度中央决算草案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准本级决算草案的三十日前，将上一年度本级决算草案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准本级决算草案的三十日前，将上一年度本级决算草案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查，或者送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准本级决算草案的三十日前，将上一年度本级决算草案送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。全国人民代表大会财政经济委员会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会有关专门委员会，向本级人民代表大会常务委员会提出关于本级决算草案的审查结果报告。
第七十九条 县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案，重点审查下列内容：
(一)预算收入情况;
(二)支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况;
(三)结转资金的使用情况;
(四)资金结余情况;
(五)本级预算调整及执行情况;
(六)财政转移支付安排执行情况;
(七)经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况;
(八)本级预算周转金规模和使用情况;
(九)本级预备费使用情况;
(十)超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况;
(十一)本级人民代表大会批准的预算决议落实情况;
(十二)其他与决算有关的重要情况。
县级以上各级人民代表大会常务委员会应当结合本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，对本级决算草案进行审查。
第八十条 各级决算经批准后，财政部门应当在二十日内向本级各部门批复决算。各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门决算后十五日内向所属单位批复决算。
第八十一条 地方各级政府应当将经批准的决算及下一级政府上报备案的决算汇总，报上一级政府备案。
县级以上各级政府应当将下一级政府报送备案的决算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。
第八十二条 国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依照本法第八十一条规定报送备案的决算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准该项决算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定;经审议决定撤销的，该下级人民代表大会常务委员会应当责成本级政府依照本法规定重新编制决算草案，提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。
第八十三条 全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督。乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。
第八十四条 各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。
第八十五条 各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。
第八十六条 国务院和县级以上地方各级政府应当在每年六月至九月期间向本级人民代表大会常务委员会报告预算执行情况。
第八十七条 各级政府监督下级政府的预算执行;下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况。
第八十八条 各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。
第八十九条 县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。
第九十条 政府各部门负责监督检查所属各单位的预算执行，及时向本级政府财政部门反映本部门预算执行情况，依法纠正违反预算的行为。
第九十一条 公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。
第九十二条 各级政府及有关部门有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任：
(一)未依照本法规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的;
(二)违反本法规定，进行预算调整的;
(三)未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的;
(四)违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项目的;
(五)违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入的;
(六)违反本法规定开设财政专户的。
第九十三条 各级政府及有关部门、单位有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分：
(一)未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的;
(二)违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的;
(三)截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的;
(四)违反本法规定，改变预算支出用途的;
(五)擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的;
(六)违反本法规定拨付预算支出资金，办理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的。
第九十四条 各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。
第九十五条 各级政府有关部门、单位及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或者通报批评;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
(一)违反法律、法规的规定，改变预算收入上缴方式的;
(二)以虚报、冒领等手段骗取预算资金的;
(三)违反规定扩大开支范围、提高开支标准的;
(四)其他违反财政管理规定的行为。
第九十六条 本法第九十二条、第九十三条、第九十四条、第九十五条所列违法行为，其他法律对其处理、处罚另有规定的，依照其规定。违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第九十七条 各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。
第九十八条 国务院根据本法制定实施条例。
第九十九条 民族自治地方的预算管理，依照民族区域自治法的有关规定执行;民族区域自治法没有规定的，依照本法和国务院的有关规定执行。
第一百条 省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会根据本法，可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。
预算的作用预算又有施工图设计预算和施工预算之分。基本建设工程预算是估算、概算和预算的总称。
购物车(0)
