关键词：基层民主建设村民自治
十一届三中全会以来，我国基层民主建设的基本特征是：中国共产党领导和支持广大人民在城乡基层自治组织中，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治。目前，改革开放已走过20多年的历程，在这20多年里，中国基层民主建设既取得了许多重要的成就，也存在一些值得注意的问题。以下将分别介绍改革开放以来中国农村、城市和企业基层民主建设的发展历程和基本情况，并针对其中的一些问题，谈几点有关坚持和完善社会主义民主的认识。
一、以村民自治为核心的农村基层民主建设
1978年中国改革开放之后，农村开始实行家庭联产承包责任制。在坚持土地集体所有制的基础上，农民家庭取得了承包土地的经营自。绝大多数乡村不再实行土地的集体耕种和经营，原有的“政社合一”的管理体制随之被废除。发生这一变革后，农村的公共事务由谁管理、怎样管理，成为一个迫切需要解决的新问题。在这种情况下，一些地区的农村群众，就商量订立具有契约性质的村规民约，由各家各户出力，以群众自己组织起来进行自治的形式，负责管理农田灌溉、防火、防盗等本村的公共事务和公益事业。农民群众尝试的这种自我管理、自我服务的组织形式，经各级党和政府总结经验，加以推广、提高，就逐步演变成了农村基层的群众自治组织——村民委员会。
为了规范和推进农村基层民主的发展，党和政府相继出台了一系列的法律、法规和文件。1982年12月通过的新宪法，正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1986年9月，中共中央和国务院了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，强调要进一步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我服务的作用，同时责成民政部负责村委会建设的日常工作。1987年11月24日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，并规定自1988年6月1日起正式实行。这是第一部确认和明确规范村民自治制度的全国性法律。此后，1998年11月4日，在充分总结、吸收各省市村民自治十年实践经验的基础上，九届全国人大常委会第五次会议通过了修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》。
1998年《村民委员会组织法》的颁布实行，标志着农村基层民主已经初步形成了一套制度化的运作模式。其法定机制和主要内容是：通过实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，产生村民进行自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织——村民委员会；村民委员会任期三年，负责管理本村集体所有制的土地及财产，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，维护村民的合法权益；村民委员会应向村民会议负责并报告工作，涉及全体村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，村民会议有权监督村委会的收支账目和其他工作情况，并有权罢免和补选村民委员会成员；乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项；中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民利，等等。
与1987年的试行法相比，1998年正式颁布的《村委会组织法》增加了明确规定基层党组织在农村基层民主建设中的地位和作用的条款，增加了村民委员会实行村务公开制度以及人数较多或者居住分散的村可以设置村民代表会议等条款，补充了规定村民委员会“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的条文。在村委会选举程序方面，增加了村民直接提名候选人、实行差额选举、无记名投票、设立秘密写票处、公开计票、选举结果当场公布等规定。并增加了对选举违法行为进行处理和罢免村民委员会成员的程序等条款。这些重要补充和完善规定，吸收了各地农民群众创造的新经验，对解决农村基层民主建设中出现的一些新问题，促进村民自治的规范发展发挥了重要作用。《村民委员会组织法》正式颁布实行五年多来，中办、国办、中纪委、中组部、、监察部、公安部、民政部、司法部、农业部先后就《村委会组织法》的学习宣传、村委会选举、村委会公章管理、村务公开、提高农村妇女在村委会选举中的当选比例、村委会选举中的治安工作等一系列问题，出台了专门的政策性文件。截至2003年，全国31个省份，已有28个省份制定或修订了《村委会组织法》实施办法，有25个省份制定了村委会选举办法，河北、广东、湖北、陕西等省还专门制定了本省的《村务公开工作条例》。这五年多出台的村民自治政策、法规，无论是数量，还是质量，都超过了以往任何时期，有力地保证了《村委会组织法》的贯彻实施。
总体来看，《村委会组织法》的贯彻实施，初步理顺了国家与农民的利益关系、党支部与村委会之间的关系、村干部与村民之间的关系、村民与村民之间的关系。20年来中国村民自治的发展，主要成效表现在以下几个方面：第一，推进了农村基层的社会主义民主建设，扩大了农民群众当家作主的权利，增强了他们的民主意识和自我管理、自我教育、自我服务的民主自治能力,给农村工作注入了新的生机和活力，极大地推动了农村物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。第二，在改革开放、实行社会主义市场经济、农村经济社会结构和管理体制发生深刻变化的背景下，有效地维护了农村社会稳定，化解了很多新出现的矛盾和不稳定因素。例如，村委会实行“村务公开”制度，村民依法行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，遏制了村干部发生现象，密切了党群、干群关系。第三，保证了广大农民群众能够面向市场，因地制宜地依法进行自主生产经营和致富奔小康，促进了农村经济的持续稳定和快速增长。
当然，以村民自治为核心的农村基层民主建设还不完善，目前还存在着不少需要继续探索有效办法、进一步加以解决的问题：
一是乡镇政府与村委会之间的工作关系需要从法律上进一步予以明确，并使之具有可操作性。《村委会组织法》规定二者之间是指导与被指导的关系，但在实践中乡镇政府如何“指导”村委会工作还有待于进一步明确。
二是部分村党支部与村委会关系不协调的现象仍然存在。例如，有的党支部成员把发挥党支部的领导核心作用理解为党支部包办一切，不注意发挥村委会的作用，有的村委会干部不尊重党支部的意见，不接受党支部的领导，把党支部抛在一边，等等。
三是村民自治工作发展不平衡。包括：村民自治在不同地区的发展不平衡，村民自治“四个民主”的发展也不平衡。例如，村委会的民主选举和“村务公开”做得较好，但民主决策和民主管理工作则存在不同程度的形式主义，对村委会和村干部的民主监督落实得不到位，村民会议、村民代表会议流于形式的现象较为普遍。
四是村民群众的民主法律素质仍有待提高。例如，有的村民群众不清楚自己有哪些民利，或不能认真和正确地行使好这些权利。有些村民只想要权利，而不愿履行应尽的义务，以自己没有参加或不赞成为理由，拒不执行村民会议或村民代表会议通过的决定。个别村民依仗财势，违背选举规则，采用贿选、拉票等手段操纵、干扰村委会选举的正常进行。贿选、拉票问题在各地都有案例发生，在一些经济比较发达的地区有一定普遍性。
五是欠发达地区村民自治工作有待进一步加强。在贫困地区，由于面临诸多困难，村集体经济基础非常薄弱，有的村负债累累，这使许多人不愿当村干部，不愿积极参加村委会的选举和公共事务管理工作，部分村民对村民自治事务漠不关心，这极大地影响了村民自治水平的提高和农村经济社会的进步。
针对这些问题，党和政府需要加强领导，调动各种社会资源、采取相关措施加以解决。例如，要切实搞好农村基层政权建设和基层党组织建设，进一步规范乡镇政府和村委会、村委会与村党支部的关系；加大宣传教育和培训工作力度，进一步提高村干部和村民群众的民主素质和依法自治的意识；加大对欠发达地区的投入，积极扶持欠发达地区村民自治的发展，等等。相信在“十六大”精神指引下，在党和各级政府的领导下，经过各有关方面的共同努力，这些问题会得到有效解决，农村基层民主建设工作将迈上一个新台阶。
二、以社区居民自治为核心的城市基层民主建设
相对于农村村民自治而言，以社区居民自治为核心的我国城市基层民主建设的全面启动工作起步较晚，二者所面临的发展环境和社会条件也有所不同。改革开放前，我国城市地区的居民，主要是以所在工作单位为依托接受住房分配等福利保障和生活服务、履行选举人民代表等各项民利的。那时，“单位制”是城市社会结构的主要特征。由于这种社会结构主要以有固定工作单位的、享受全面福利保障的城市居民为主，而且由于城市的经济发展水平较高，在城市推进基层民主建设的具体方式明显不同于农村。
从近十几年的发展看，随着城市各项改革的深入，原来由政府和单位承担的许多社会服务，已逐步向城市居民生活的社区转移，因此，城市社区和居委会的功能和地位正在得到不断加强。与此进程相一致，城市社区的基层民主建设工作也逐步开展起来。
1989年12月26日，七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，对改革开放条件下城市居民自治的性质、任务、组织形式及其他相关制度作出了全面规范，并第一次把“开展便民利民的社区服务活动”明确作为居民委员会的一项主要职责。为了贯彻实施《居委会组织法》，从1990年开始，全国各省、市、自治区都结合本地实际，着手制定了相应的实施办法。截止1997年，已有23个省、市、自治区人大通过了《居委会组织法》在本地的实施办法。同时，许多城市也依法进行了居委会的整顿和建制改革，调整了居委会的设立规模，健全了居委会的组织机构，完善了居委会的各项工作制度，初步理顺了各方面的工作关系，使居委会工作得到了较快发展。
随着改革开放的深入发展，我国经济和政治体制发生深刻的变化，“社区建设”的概念逐步与居民自治功能紧密结合了起来。1999年，国家民政部在26个城市的部分辖区开展了社区建设的试点和实验工作，对社区建设的发展模式进行了积极探索。同年，民政部制定了《全国社区建设实验区工作实施方案》，对实验区社区建设的总体要求、基本原则、工作步骤、工作内容、组织领导等做出了明确规定，提出要改革城市基层管理体制，培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制。该方案的制定和实施，大大促进了各实验区社区建设工作的顺利开展，为社区建设工作在全国的整体推进打下了良好的基础。
2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发［2000］23号文件），全面、系统地阐述了社区建设的内涵、目标、意义、指导思想和主要内容，为扩大城市基层民主、推动城市改革和发展指明了方向。文件下发后，各地结合实际情况，进行了认真规划、部署和安排。据统计，在该文下发约半年多的时间里，全国有16个省、市、自治区召开了社区建设工作会议，18个省、市、自治区以党委和政府的名义下发了相关文件。另据不完全统计，全国31个省、市、自治区在100多个城市确定了150多个实验区，以进一步推广社区建设试点工作。⑤2001年3月，社区建设被列入《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，这意味着社区建设已经成为我国经济社会发展的有机组成部分和衡量经济社会发展的重要指标。2001年7月，为了推进社区建设，民政部印发了《全国社区建设示范活动纲要》，要求各省、市、自治区从2001年开始，都要选择有一定工作基础的大中城市和市辖区作为示范单位，有组织、有计划、有步骤地开展社区建设示范活动。到2005年，全国直辖市、省会城市和计划单列市的社区建设都要基本达到中办发［2000］23号文件提出的目标要求。
目前，在党和政府的领导下，在社会各界积极参与下，我国城市社区建设已步入新的发展时期，全国城市社区建设正在由点到面，由大城市向中小城市，由东部发达地区向西部发展中地区全面展开，并在健全社区民主选举、发挥社区服务功能等方面取得了明显成效。
在民主选举方面，我国城市地区已经普遍建立了由社区居民通过间接或直接方式选举产生的社区委员会或社区居民委员会等群众性自治组织。其中，直接选举方式是指由社区居民直接选举产生社区委员会或社区居民委员会，间接选举是指由社区居民先选举居民代表，再由居民代表选举产生社区自治组织。目前，间接选举仍是城市社区自治组织的主要产生形式，但直接选举的适用范围正在逐渐扩展。与此同时，城市社区的民主决策、民主管理、民主监督制度也正在逐步规范和完善之中。
在社区服务方面，社区自治组织的作用不断加强。目前，社区服务工作主要以社区自治组织为依托，通过市场服务主体、社区志愿者队伍和政府扶助等形式，广泛地开展面向社区居民的便民利民服务和文化、体育、娱乐、卫生服务，面向离退休老年人、残疾人、优抚对象的社会福利服务，面向困难居民、困难职工的特殊服务和面向社会及企事业单位的社会事务服务等项工作，受到了社区居民和单位的广泛欢迎，并由此增强了社区意识和社区凝聚力，促进了城市基层民主建设的发展。此外，社区建设在社区文化、社区组织、社区环境、社区治安和社区医疗卫生建设等方面，也取得了显著成效。特别值得一提的是，在2003年上半年抗击和防治“非典型肺炎”的斗争中，我国的基层群众性自治组织发挥了极其重要的作用，这也是多年来推进基层民主建设的成果。
由此可见，以社区居民自治为核心的城市基层民主建设已显现出强大的生命力和巨大的社会效益，成为社会主义市场经济条件下城市管理工作的重要基础和促进城市现代化建设的重要推动力。在维护社会稳定，促进经济和社会协调发展，改善居民生活环境，提高人民生活质量，密切党和政府与人民群众的关系，推进社会主义文明建设，特别是使改革开放过程中出现的下岗失业问题、贫富分化问题、社会保障体制转型等问题造成的社会震荡和不稳定因素降低到最小程度方面，发挥着日益重要的积极作用。
目前我国城市基层民主建设还有诸多需要完善之处。例如，由于各方面条件所限，城市社区的自治功能还不够完整，社区的部分社会职能仍需要由政府和居民的工作单位承担；部分社区居民主体意识不强，政治参与热情不高，影响社区自治功能的充分发挥；实行城市社区居民自治后，基层政府与社区的关系如何重新定位，怎样才能做到既避免政府管理在社区层次的缺位，又避免社区自治组织的行政化倾向，等等，仍是需要继续在实践中探索和解决的问题。
三、以职工代表大会为核心的企事业基层民主建设
职工代表大会制度是在企事业单位实行民主管理的基本组织形式，是我国基层民主制度的重要组成部分。对贯彻落实党的全心全意依靠工人阶级的根本方针，维护广大职工的切身利益，实现和保障职工群众的社会主义民利具有极其重要的作用。
在民主革命时期，共产党领导的革命根据地和解放区的公有制企业就通过“职工大会”、“工人代表会议”等制度形式，实行企业的民主管理。新中国成立后，在全国公有制企业中普遍实行了工厂管理委员会和职工代表会议制度。改革开放后，1981年7月，中共中央、国务院了《国营工业企业职工代表大会暂行条例》。1982年宪法明确规定了在国营企业和集体经济组织通过职工代表大会等形式实行民主管理。1986年9月，中共中央、国务院正式颁发了《全民所有制工业企业职工代表大会条例》。1988年4月七届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，以法律形式明确规定：“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构”。之后，国家颁布的《公司法》、《劳动法》、《工会法》等法律法规，也均对职代会制度作了相应规定。
从1981年7月《国营企业职工代表大会暂行条例》和1982年宪法颁布至今20年多来，职工代表大会制度在实行民主管理、协调劳动关系、维护职工合法权益、推进企业改革发展稳定等方面发挥了不可替代的作用。据统计，目前全国公有制企事业单位建立职工代表大会制度的，占已建立工会组织的公有制企事业单位的94.34%；非公有制企事业单位建立职工代表大会制度的，占已建立工会组织的非公有制企事业单位的8.01%。⑥与此同时，还有相当数量的企事业单位没有建立工会组织和职工代表大会制度。
随着非公有制经济的发展和国有企业改革的深化，职代会制度出现了一些亟需研究和解决的新情况、新问题。这些新情况和新问题，严重制约了职代会作用的发挥，影响了企事业单位基层民主的发展。首先，部分企事业单位领导不尊重职工群众的民利，凡事由少数人甚至一个人说了算。一些人错误地认为职代会是计划经济时代的产物，不适应市场经济的需要，甚至借企业改制削弱或取消职代会。其次，随着多种所有制经济格局的形成，劳动关系出现了复杂的变化，部分企业，特别是非公有制企业职工的政治和经济权益得不到保障，非公有制企业如何实现民主管理，在理论研究和实际工作措施方面都十分薄弱。第三，现行的法律法规严重滞后于企业所有制结构的变化。1986年颁布的《职代会条例》和1988年颁布的《企业法》中的相关规定，已经不适应当前企业的实际情况。适应《职代会条例》和《企业法》规范的企业形式已经急剧减少，占企业大多数的公司制和非公有制企业的职工民主管理没有法律规范。而且，在不断发展变化的实践中，职工代表大会制度本身也暴露出了一些不适应当前形势的薄弱环节。第四，职代会制度流于形式、职工合法权益得不到有效保障的现象较为普遍。一些企业对涉及职工重大利益的问题，不召开职代会进行民主讨论，或召开职代会也只是走过场，有些在大会上通不过的，就拿到小会上通过，使企事业单位的改革措施难落实，职工的合法权益受侵犯，不时引发不稳定因素和。第五，职工代表素质亟待提高。企业改制，人员发生了很大的变化，对职工代表的培训工作跟不上，也影响了职代会作用的发挥。
鉴于上述情况，为了更好地贯彻“三个代表”的重要思想，落实全心全意依靠工人阶级的指导方针，维护广大职工的民利和切身利益，巩固50多年来我国在职工民主管理实践中取得的成果，有必要考虑制定一部能在新形势下推进和加强职工民主管理的法律。
制定这样一部法律，一方面，可以汇总和完善当前实施的各种相关法律法规中仍然行之有效的对职代会和职工民主管理的规定。另一方面，可以吸纳许多先进基层企事业单位为坚持和完善职工民主管理制度创造的成功经验。如：实行“厂务公开”，“企业业务招待费等重要事项向职代会报告”，“企业领导人每年要向职代会作述职报告，接受职工代表评议和测评，并将评议结果作为考核干部的重要依据”；以及2000年国务院第287号令“要求国有及其控股企业至少每年一次向本企业职代会公布财务会计报告，对重要事项作出说明”，“参加公司董事会、监事会的职工代表由职工代表大会选举”的规定，等等，以赋予职代会新的生机与活力，切实搞好以职工代表大会制度为核心的企事业单位基层民主建设。
在经济体制转换和企业产权结构调整过程中，只有加强切实保证广大职工群众在各类所有制企事业单位中的合法权益和民主管理的立法和执法工作，才能依法建立相关制度，有效维护职工的经济、政治、文化权益，确保职工各项民利的实现，按“十六大”确定的目标推进企事业基层民主建设的全面发展。
四、发展和完善社会主义民主需要引起注意的若干问题
改革开放以来的实践证明，中国基层民主建设在各个方面、各个层次都取得了巨大进步。我国学术界大多数知识分子都高度认同社会主义民主建设、特别是基层民主建设的成就。但是，也有极少数人坚持鼓吹照搬西方式资产阶级民主和制度，主张在意识形态、政治法律制度和行政管理模式等各方面与西方国家全面“接轨”。他们以西方模式为标准，反对《村民委员会组织法》规定中国共产党在农村的基层组织“发挥领导核心作用”，要求取消宪法序言坚持四项基本原则的规定，指责我国的政治体制改革进展得太慢了，甚至根本还没有起步，等等。
这类错误言论不时出现提醒我们，民主是有阶级性的。与社会主义不可分割地联系在一起的民主，不是由资产阶级和少数精英统治国家和社会的民主，而是由工人阶级和广大劳动群众当家作主，掌握国家、社会和自己命运的人民民主。发展和完善社会主义民主，必须始终坚持社会主义方向，注意从理论上正确认识和把握好两个关系：一是必须正确认识和把握好建设社会主义政治文明与借鉴人类政治文明有益成果的关系：二是必须正确认识和把握好社会主义民主的实现程度与实现条件的关系。这也是在当前扩大基层民主的实践中需要注意处理好的两个现实问题。
关于建设社会主义政治文明与借鉴人类政治文明有益成果的关系，同志在中共十六届二中全会上指出：“建设社会主义政治文明,必须坚持社会主义方向。纵观人类政治文明发展史,任何一种类型的政治文明都有鲜明的阶级性。我们要建设的是社会主义政治文明,这是由我国的社会主义性质决定的。牢牢把握这一点极为重要。如果这一点把握不好、把握不牢，走偏了方向，不仅政治文明建设很难搞好，而且会给党和人民的事业带来损害，影响社会政治稳定，影响党和国家的长治久安。”他强调：“我们要借鉴人类政治文明的有益成果,但绝不能照搬西方政治制度模式。世界上一些发展中国家盲目照搬西方政治制度模式,导致了严重的社会政治后果,这方面的教训我们一定要引为警戒。”⑦关于社会主义民主的实现程度与实现条件的关系，同志指出，建设社会主义政治文明是一个内容广泛的系统工程,涉及政治思想、政治制度、行政管理、法制建设等方面,“需要我们进行多方面的长期努力”，“有领导、有步骤地全面加以推进”⑧。社会主义民主的发展，有赖于经济的发展，广大干部和群众文化教育水平、政治思想觉悟和道德素质的提高。他强调，必须坚持和发展社会主义政治思想,用社会主义政治思想武装党员、教育人民，按照促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的要求，扎扎实实地做好为逐步更充分地实现社会主义民主创造条件的各方面工作。
在当前扩大基层民主的工作中，必须加强和改善党的领导，搞好党的基层组织建设，充分发挥党内民主对人民民主的示范和带动作用，注意分析和解决基层选举中出现的贿选现象等各种新情况和新问题，努力健全和完善保证人民群众当家作主的各项制度。
总之，扩大基层民主，发展和完善社会主义民主政治，最重要和最根本的是，必须以马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持政治文明建设的社会主义方向，坚持和发展我国社会主义政治制度的特点和优势,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，努力健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保障人民依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，扎扎实实地推进社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。
参考书目：
①列宁：《列宁全集》，人民出版社，1958年版。
②邓小平：《邓小平文选》，人民出版社，1994年版。
③：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告（2002年11月8日）》，人民出版社，2002年版。
④时正新主编：《中国社会福利与社会进步报告（2001）》，社会科学文献出版社，2001年版。
一、国有煤炭企业职工民主管理重要性分析
煤炭行业是艰苦和高危行业,“安全第一”和“以人为本”是国有煤炭企业价值观核心和企业文化的根本准则。而民主管理也是现代企业“人本管理”的基本形式,企业只有激发人的积极性、主动性、创造性,生产力诸要素才能形成合力,中央提出的“尊重知识、尊重人才、尊重劳动、尊重创造”思想和要求也才能得到充分落实。
职工民主管理是预防企业决策和经营失误的有效手段,是煤炭企业管理创新的重要课题。现代管理学认为,人既是企业管理的主体,也是客体。企业管理创新就是经营“人”的内涵和载体的丰富与创新。企业管理创新的发展方向,就是职工民主管理不断地深化。职工民主管理让职工参与进来,实行厂务公开,民主决策、管理、监督,就一定能有效地预防经营管理者的失职渎职甚至等行为的发生。
二、加强国有煤炭企业职工民主管理工作的有效途径
(一)、建立健全职工民主管理工作的组织领导机制坚持党委统一领导,这是加强职工民主管理的保证;行政积极支持是加强职工民主管理的必要条件;工会是职工参与企业民主决策、民主管理和民主监督的组织者。工会要经常深入基层进行调查研究,根据企业经营实际,及时向党组汇报、与行政沟通,积极取得党政对民主管理工作的支持。企业党政要定期研究职工民主管理工作的重大问题,为职工民主管理工作开展创造必要的条件,着力营造党组织领导职工当家作主,行政支持职工当家作主,工会组织职工当家作主的良好格局。
(二)、坚持和完善职工代表大会制度职工代表大会是职工民主管理的主要载体和基本形式,是建立健全现代企业制度的必然要求。在企业里,不可能人人直接参加企业决策和管理,职工民主管理的权利只能通过选出的代表召开职代会这一形式来行使;同时,由于企业的经营管理者也可以当选职工代表,这就使得经营管理者和劳动者能够共商企业发展大计。职工代表大会制度,便于协调劳动与资本、依靠与雇用的关系,是现代企业实现劳资双赢的有效模式和制度保证,对这项制度要加强管理,提高执行力度。
(三)、坚持和加强平等协商集体合同制度企业内部的平等协商集体合同制度是建立协调稳定的劳动关系,维护职工合法权益,规范劳动关系双方行为,增进合作共谋发展的需要。同其他行业相比,国有煤炭企业用工相对比较复杂,尽管当前在这方面的工作开展得还不错,但随着形势的发展变化,还需要在内容和程序等方面加以完善和规范。国有煤炭企业平等协商和签订集体合同一般是一年或者几年一次,但靠一次协商和一次合同签订是不能做到万无一失的,因此就需要工会能做到具体情况具体分析,及时组织临时的平等协商,并将协商情况通报广大职工,依法签订的集体合同对企业和企业全体职工具有约束力。
(四)、扎实深化厂务公开工作厂务公开是新时期民主管理、民主监督的一种新形式,其积极作用是能理顺职工情绪,密切干群关系,充分调动、保护和发挥好广大职工的积极性、创造性,促进企业的改革、发展和建设。近年来,国有煤炭企业在厂务公开的途径和形式等方面作了一些有益的探索,但结合时势发展新要求,笔者认为深化厂务公开工作还要在以下四个方面加强。
1.进一步健全、优化领导体制和工作机制。厂务公开工作涉及企业管理的方方面面,必须进一步坚持党组织统一领导、各个部门齐抓共管、职工群众积极参与的领导体制和工作机制,明确相关部门、岗位在厂务公开工作中的责任。
2.加强对厂务公开工作的监督检查。要让职工知道企业的实情,而加强监督检查是保障厂务公开取得实效的重要措施。要按照领导是否重视、责任是否明确、制度是否健全、效果是否明显、群众是否满意等标准,认真检查并严格考核,保证厂务公开达到预期效果。
3.完善和规范相关制度。建立完善定期协商制度和临时协商制度,推动工会组织定期或临时地与企业行政协商解决关系职工切身利益的重要问题和其它临时性问题;完善工会和行政的联席会议制度,定期听取职工对企业经营、管理、发展和改革方面的意见和建议;完善职代会评议领导干部制度,推动职代会对企业各级管理人员进行的民主评议和民主监督。
4.加强对职工代表的培训,努力提高职工代表的素质。一是组织学习《职工代表大会条例》,树立职工代表的光荣感和责任感,全面正确地理解和行使权利、履行义务。二是进行党的方针、政策和国家法律法规的教育,促使他们在职工民主管理中提出正确的意见和建议。三是进行企业管理的专门知识和有关生产专业知识的教育,保障职工代表能够提出建设性的意见和建议。
三、切实做好思想政治工作,充分调动广大职工参与民主管理的积极性
一、班组民主管理的意义和作用
班组民主管理，是班组全体职工依照法律规定，通过一定的组织形式，对班组各项事务行使民主管理权力的活动。班组民主管理是企业民主管理的基础，具有全员性直接性和渗透性等鲜明特征。与厂、车间职代会不同，班组民主管理不是选举少数职工代表参加，而是由班组职工全员参与民主管理。在班组，民主管理渗透于班组工作的各个环节，每个职工既是行政管理任务的执行者，又是民主管理的参加者。班组民主管理工作的好坏，直接影响到企业民主管理和专业管理的整体水平。首先，搞好班组民主管理，有利于激发广大职工的主人翁积极性。班组是企业的细胞，是广大职工最直接、最广泛、最经常生活和工作的地方。班组的各项工作与职工群众的切身利益息息相关。由于厂级和车间职工代表数额的限制，对于多数职工来讲，他们是从班组民主管理的实践中感受到自己的主人翁地位，因此，只有切实加强班组民主管理，才能够最大限度地调动起广大职工的积极性和创造性，共同办好社会主义企业。其次，搞好班组民主管理，有利于强化企业各项基础工作。班组是企业各项工作的落脚点，是专业管理和民主管理的结合部。企业的各项专业管理和企业民主管理工作的好坏，最终都要通过班组工作来反映。搞好班组民主管理，有利于调动每个职工的积极性。集中大家的智慧和力量，共同把企业的各项工作做好。第三，搞好班组民主管理，有利于普遍提高职工群众管理企业的水平。通过班组职工广泛地、直接地参与班组管理和企业管理的实践，使职工群众增长知识、锻炼能力，逐步成长为懂生产、会管理的合格人才，从而促进职工对位和企业管理整体水平的不断提高。
二、班组民主管理的基本形式及特点
班组民主管理会是由班组全体职工直接参加的班组民主管理的基本形式。其主要职责是：①贯彻落实厂、车间职工代表大会决议中涉及本班组的有关事宜。动员班组全体职工出主意，想办法，采取一切有效措施，确保厂和车间下达的各项任务来完成。②组织职工讨论本班组生产作业计划，班组经济责任制方案等，提出落实的具体措施。③组织职工从本班组实际出发，讨论制订和落实班组各项规章制度和改革方案。④组织班组全体职工讨论决定本班组奖金分配办法和有关职工生活福利事项。⑤定期听取班组长的工作报告，组织职工民主讲评班组工作。⑥组织职工民主选举班组长、职工代表，民主评选、推荐先进生产（工作）者，并对班组职工的晋级和奖惩提出建议。
班组民主管理具有直接性、基础性、经常性、全员性和融合性等特点。
直接性：最大的特点企业每个职工都有机会直接参加管理，直接体现职工当家做主的权利。参与班组的生产、管理和分配，是调动职工积极性、智慧和创造力的有些手段。
基础性：班组工作即是企业管理的基础和企业一切工作的落脚点，也是民主管理的基本环节。搞好民主管理，是提高企业管理整体水平的重要基础和前提。
经常性：班组民主管理贯穿于班组工作的各个环节，坚持班组民主管理的经常化，对于促进班组民主管理走向规划化，增强广大职工的主人翁意识具有重要意义。
全员性：班组工作的好坏涉及到班组所有成员的切身利益。因此，班组民主管理不是少数人的事，而是需要班组全体职工的全员参加。只有把全体职工的积极性、创造性充分调动起来，才能把班组各项工作搞好，把民主管理工作落到实处。
融合性：班组民主管理是寓于经常性的专业管理之中，只有把班组民主管理与专业管理有效地组合起来，坚持做到“人人有事做，事事有人管，工作有标准，办事有考核”，才能使企业民主管理和专业管理同时具备扎实、健全的基础，企业各项经济技术指标的完成和经济效益的提高才有可靠的保证。
三、班组民主管理中存在的不好的现象
好的班组一定是民主管理、安全管理、质量管理、设备管理、劳动纪律管理等均都搞得很好的，但民主管理搞得不好的班组各有各的不同。
1、有的班组长或工会小组长政治思想工作没有做到家，请班组成员为班组生产管理提意见和参与管理，但职工们的态度比较冷淡，认为只要干好本职工作，工资开到手养家糊口就行了。这就在无形中，让班组长和民主管理小组的少数几个职工工作起来很累，时间一长，就会养成班组长一个人说了算的毛病。
2、有的班组长或工会小组长对职工的生活与业务学习不关心，职工就抱着混时间的态度，这在无形中，对班组安全生产不利，时间一 长，就会造成班组成员之间的信任危机。
3、极个别的班组长或工会小组长素质的问题，说话不算数、不能严于律己、自私自利等造成职工的不满，无形中，职工就不安心工作，班组不稳定。
四、如何搞好班组民主管理
1、选好工会小组长和班组民主管理员。
工会组长是班组民主管理的组织者和主持人，要选素质好，能力强，善于团结人，乐于帮助人，办事公道，为人正派，会做群众工作的同志担任，工会组长要实行民主选举或海选，充分体现大家的意愿。选好工会组长，保证民主管理执行不走样。班组民主管理员一般由班组长、工会组长与职工协商推选，也可由班组全体职工民主选举产生。班组民主管理员的设置，应坚持从班组实际出发，贯彻少而精的原则，一般可设政治宣传员、技术质量员、经济核算员、安全设备员、材料工具员、考勤员和生活福利员。班组人员少的，也可“一员多职”。班组民主管理员既要接受班组长的行政领导，完成各自承担的生产和管理任务，又要在工会组长指导下，从事班组民主管理工作，是集专业管理和民主管理两种职能于一身的多面手。他们在班组民主管理工作中主要负有如下职责：①结合专业分工，负责起草有关民主管理工作的计划、方案、制度。②在工会组长主持下，参加班组的日常民主管理工作。③听取职工群众的意见、建议，并向班组长及上级有关领导反映。④负责做好班组民主管理活动的记录。⑤协助班组长做好职工思想工作，加强班组团结，协调各种矛盾。
2、开好班组民主评议会和献计献策会
班组民主评议会和献计献策会都是班组民主管理的形式之一。班组可以利用班前会和周一安全学习会等时间 ，组织职工对班组某项工作的优劣，得失进行评论的一种形式，职工可以围绕生产、质量、规章制度，工资分配、企业各项工作进行广泛的评论，畅所欲言，以总结经验，提高工作水平。发动班组职工围绕班组生产技术和工作中遇到的难题，集思广益，提出合理化建议的一种形式，通过献计献策活动，可以广泛吸收大家的智慧，有效提高合理化建议的采纳率和实施率。
3、积极开展班务公开工作
班务公开是民主管理的形式之一，但要防止班“雾”公开现象。班务公开就是要把安全生产任务安排、上级指示的落实、工资分配和职工关心的热点难点焦点问题等都要及时公开，让职工做到心中有数，特别是职工最敏感的工资分配要上墙公示，做到明明白白，可以减少职工之间的矛盾，促进和谐与团结。
4、积极开展政治思想工作
民主管理小组成员要把民主管理与政治思想工作同步进行。要主动找职工谈心，把职工当主人，了解职工的思想动态，存在的困难以及生活情况；启发职工积极参与班组管理，为班组建设出谋划策；请班组成员为班组生产管理提意见和参与管理。这样职工在心情比较愉快、精神饱满的状态下，才能高效率地发挥自己的潜力和积极性。人心都是肉长的，他没有理由不关心班组工作。
5、关心职工家庭和业务学习
民主管理小组成员要把民主管理与对职工的生活与业务学习关心结合起来。要关心班组每个职工的家庭状况，力所能及地帮助解决，温暖人心。要关心职工的业务学习，这对职工本人的晋级、评先进都有好处。职工之间的信任度就会大大地增加，职工没有理由不关心班组的事。
五、班组民主管理要处理好几个关系
1、要处理好班组民主管理小组成员的广泛性与先进性的关系。
在现实生活中，可以说班组是一个利益集团。承担对职工个人利益最直接的分配。由于班组成员性别、年龄、文化层次不同以及工种、岗位不同，因而对不同的精神和物质的需求、对同一问题的认识角度也有偏差。民主管理小组的成员只有具有了广泛的代表性，才能集中大家的意见，小组的工作才能体现民意。但民主管理小组是班组管理的核心，注重成员的先进性就显得更为重要。保持相对的先进性是广泛性的先决条件。因此，在广泛性的基础上，民主管理小组应由严于律己、处事公正的职工组成。
2、要处理好班组民主管理与班长负责的关系
班组民主管理小组组长一般由工会小组长兼任。民主管理小组应积极参与班组的日常管理，协助班长做好各项工作。作为对班组生产、管理、思想政治工作等全面负责的班组长，即不能因为民主管理而束缚住手脚或放弃责任，也不能因自己负责而忽视民主管理。班组民主管理应作为班长负责的补充和保证，二者互相促进。
3、要处理好支持与监督的关系
支持的含义是，首先表现在民主管理小组成员应自觉遵守班组各项规章制度，服从班长工作安排；其次应主动地为班组管理出谋划策，积极参与班组各项管理工作。监督的含义是，首先要对本班组贯彻落实上级指令、有关规章制度等情况进行监督，其次要对班长本人思想、工作、品德等方面进行考评，并在民主管理小组会上交换意见，统一认识。支持不等于不要监督，而监督也不等于就是专门挑刺，更不应是拆台。正确的监督应该是：讲究方式方法，维护班长权威，在指出问题的基础上提出改进意见。监督与支持实质上是统一的。
六、在实行民主管理的过程中要注意的几个问题
1、要克服“雇工”或“打工”思想，增强主人翁意识。
有的职工认为干活是为了生活，只要开工资就行，管他什么主人不主人。要解决这个问题，首先要教育职工增强主人翁意识，有了主人翁意识，才有参与班组管理的意识。这就需要对职工进行宣传和积极引导，逐步提高认识。
2、要克服与己无关的思想，增加民主意识。
有的职工认为班组一无权、二无钱、三无物，说了不算，没必要搞什么民主管理。要解决这个问题，首先要教育职工充分认识到班组民主管理的意义和重要性，要使职工明白，民主管理不是权、钱、物的“专利品”，而是中国社会主义企业职工应由的权利，从而培养职工自觉参加民主管理的意识。这就需要对职工进行宣传和积极引导，逐步提高认识。
3、要克服形式主义，贵在坚持。
有的班组抓民主管理工作仅仅是为了应付上级的检查，而在思想上却不够重视。要解决这个问题，首先要健全制度、理顺关系。这就需要对职工进行宣传和积极引导，逐步提高认识。
关键词：新中国；民主政治；成就；不足
一、建国初民主政治建设的主要内容
自鸦片战争以来，中国政治发展有两个主要目标，一是反帝国主义侵略，争取民族的独立；二是反封建专制统治，实现国内政治生活的民主化。就政治发展而言，新中国的成立具有重大意义。因为，新中国的成立，既标志着中华民族的独立，又使民主政治的实现成为可能。新中国初创时期，社会主义民主政治建设的主要内容有两项：一是各项民主政治制度的建设，二是对公民进行社会主义民主的相关教育和公民的民主实践。其中，各项民主政治制度的建设主要指国体、政体、政党制度、民族区域自治制度、党内民主制度等的确立。
1人民民主国体的确立。社会主义国家苏联的国体是无产阶级，东欧社会主义国家则是人民民主。在苏联和东欧国家的影响下，中国共产党确定新中国的国体为人民民主，并指出人民民主的实质就是无产阶级。与米高扬在延安谈话时指出：“在工农联盟基础上的人民民主，究其实质是无产阶级，不过对我们这个国家来说，称为人民民主更为合适、更为合情合理。”1949年，在新年献辞中，向全国人民公布了新中国的国体构想：“在全国范围内建立无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主的共和国。””同年9月，中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，以临时宪法的形式规定了我国的国体是以工农联盟为主的人民民主。建国后，人民民主国体得以实行，在中国历史上第一次由无产阶级和劳动人民掌握政权，实现了包括无产阶级和劳动人民在内的广大人民的民主。这既是新中国的重要制度设计，又是民主政治建设的重要内容。
人民代表大会制度的确立。在新中国的建国方案中，政体是最没有悬念的问题。的《新民主主义论》、《论联合政府》等著作早已确定了新中国的政体是人民代表大会制。国体决定政体。新中国的国体也同样决定其政体。对此，刘少奇曾指出：“建立人民民主有它的内容，有它的形式，用资产阶级议会制表示不出来人民民主，只有人民代表大会才能充分表现出人民民主的主要内容。”尽管建国后新中国并未立即实行人民代表大会制，而是以政治协商会议作为过渡，但是，具有临时宪法作用的《共同纲领》使人民代表大会制成为全国人民的共识，成为可以预期的政治目标。第一届全国人大召开，则意味着政治协商会议完成其代行全国人大职权的历史使命，人民代表大会制度正式确立并开始运转。董必武曾指出人民代表大会的民主性：“现在我们的人民代表大会，它的代表性，比苏维埃广泛些，比资产阶级议会更不用说了。所以人民代表大会是能包括广大的各民主阶级的政权形式。”具体而言，人民代表大会制度有其特定的内涵：首先，政治权力的来源是民主的：国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方人民代表大会；其次，政治程序是民主的：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表由民主选举产生，对人民负责，接受人民监督；最后，各政府机关在政治体系中的地位与人民代表大会有关：国家的行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，对它负责并受它监督。人民代表大会制的上述特征再次证明，在新中国的政治制度设计和抉择中注意结合中国国情、坚持政治民主化的思路。
2共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立。新中国的政党制度与苏联等社会主义国家有关。苏联实行一党制，东欧国家则是多党联合执政。1947年9月，苏联要求东欧社会主义国家向苏联模式靠拢。此后，东欧社会主义国家的政党制度，也都由多党联合执成了实质上的一党制。在这样的背景下，新中国的政党制度最终确定为中国共产党领导的多党合作制。认为，新中国之所以选择不同于苏联一党制的多党合作制，是因为中国的国情不同于苏联，“只要共产党以外的其他任何政党，任何社会集团或个人，对于共产党是采取合作的而不是敌对的态度，我们是没有理由不和他们合作的。”1949年9月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》奠定了中国共产党领导的多党合作制的基石，确定了“同党外人士长期合作的政策”。新政权的人事安排体现了多党合作的政治格局：“在中央人民政府副主席6人中，派和无党派人士3人，56名中央人民政府委员中，派和无党派人士27名，几乎占一半。政务院副总理中，派和无党派人士2人；15名政务委员中，派和无党派人士9人；在政务院所辖部、会、院、署、行的正职负责人中，派和无党派人士19人，最高人民法院院长，也由派人士担任”。10月1日，中华人民共和国成立，中国共产党在政权中的领导地位及与派的真诚合作成为公认的事实。如果说“作为一种政党制度和政治制度，没有法律的确认和保障，没有政权组织形式的体现，是不能成立的”，那么，1949年9月政治协商会议通过的《共同纲领》赋予了多党合作制以法律的确认和保障，10月1日新中国的成立则在政权组织形式上体现了多党合作制。因此，1949年的政治协商会议和新中国的成立标志着中国共产党领导的多党合作制正式形成。中国共产党与各派合作的组织形式是中国人民政治协商会议。作为新中国统一战线组织的中国人民政治协商会议，其主要职能是政治协商、民主监督和参政议政。政治协商的形式主要有民主协商会、谈心活动、座谈会、书面交流等，可以说，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是具有中国特色的政党制度，是新中国对中国政党政治民主建设探索的重要内容。
3民族区域自治制度的确立。解放战争后期，中国共产党面临新中国国家结构的抉择问题。对于国家结构问题，党的文件中存在一定矛盾，既有过民族自治的规定，又有过联邦制的主张。这也表明了中共领导对新中国的民族政策和国家结构形式的探索过程。在政协筹备期间，曾向长期主持民族工作的同志征询国家结构形式问题。在政协全体会议召开前的报，告中，也提出了国家结构形式问题：“我们的国家是不是多民族联邦制”。直到1949年9月29日，也就是建国前两天，《中国人民政治协商会议共同纲领》才最终确定民族区域自治制度。《共同纲领》规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”这是一项重大历史抉择，但是，对民族区域自治政策的规定仅停留于宏观层面。1952年，为便于实施民族区域自治政策，中央人民政府公布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，强调“各民族自治区为中华人民共和国领土的不可分离的一部分”，同时对自治区、自治机关、自治权利、自治区内的民族关系等作了详尽的具体规定。1954年《中华人民共和国宪法》第一章第三条明确规定，“中华人民共和国是统一的多民族的国家。……各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”这再次表明新中国的国家结构形式是单一制下的民族区域自治。1954年宪法改变原来按照区域大小和人口多少建立各种民族自治机关的提法，具体指出分别建立自治区、自治州、自治县等三级民族自治机关，并赋予民族自治地方制定自治条例和单行条例的权力。这样，新中国的国家结构——单一制下的民族区域自治正式得以确立，少数民族的民主政治制度也建立起来。
4党内民主制度的创制。除了以上基本国家政治制度外，新中国还创制了一系列党内民主制度。第一，确立并完善党的各级代表大会和代表会议制度。党的各级代表大会制度是发展党内民主的根本制度。早在1948年，就明确指出：“实现党内民主的办法，是实行代表大会及代表会议的制度。”1956年，邓小平在中共作《关于修改党的章程的报告》，指出“党的民主集中制的基本要求之一，是党的各级代表大会的定期召开。”《报告》还第一次系统阐述了党代会常任制的思想。第二，推行党委制，加强党的集体领导。党委制的实质是，重要问题须经党委集体讨论，再按照少数服从多数的原则做出决定。新中国成立后，在全国范围的党政机关、企业、学校内广泛推行党委制，以加强集体领导，防止个人凌驾于组织之上。对党委制中的民主集中制原则，1956年阐述为“任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则。任何重大问题都是集体决定，不是哪一个人可以独断专行的。”第三，确立党内监督制度。新中国成立后，党内建立了专门的监督机构。1949年，中共中央决定成立党的各级纪律检查委员会，作为专门的监督机构，检查、受理、审查各级党组织、党的干部和党员的违纪行为。1955年，党的全国代表大会决定，在各级纪委的基础上成立中央和地方各级监察委员会，代替中央和地方各级纪委，检查和处理党员的违纪问题。此外，党员有对党组织监督、检举和揭发的权利。1956年党的通过的明确指出，任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下和自下而上的监督。第四，推进基层党组织的民主生活制度等。新中国成立后，中国共产党建立健全党的基层民主制度：建立定期民主选举制度，定期汇报与检查制度，广泛开展批评与自我批评。此外，新中国还制定了包括《中华人民共和国宪法》在内的一系列重要法律法规，作为社会主义民主政治建设的保障。5社会主义性质的公民教育和公民参与民主政治生活的实践。新中国成立前，经历了漫长的封建专制社会和半封建半殖民地社会。专制社会对臣民社会心理产生了巨大的消极影响，臣民的政治心理主要表现为依附、驯服和顺从，同时具有矛盾性：既有逆来顺受的心理又有的矛盾心态；既希望平均主义又向往特权。为使广大臣民转变为适应社会主义民主政治的公民，新中国对人民进行社会主义性质的公民教育，使其明白社会主义民主是保证无产阶级和广大劳动人民政治权利得到广泛、真实、平等实现的政治形式，并强化公民政治意识，熟悉民主政治规则和程序，掌握民主生活技能，提高公民政治能力，有效参与民主政治生活。与此同时，在新中国初步运转起来的民主政治生活中，人民开始参与民主政治生活实践，成为社会主义民主政治下的公民。
二、建国初民主政治建设的历史成就
在新中国的政权建设中，中国共产党将马克思主义理论与中国具体实践相结合，确立了社会主义新中国的重要政治制度：无产阶级领导的人民民主、人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、单一制下的民族区域自治制度。在这些制度的创建过程中，新中国民主政治建设取得了一系列历史性成就。
1“矛盾学说”：社会主义民主政治理论的新发展
1956年，随着社会主义改造的基本完成，新中国，的经济基础、阶级关系、社会主要矛盾、国家历史任务都发生了重大变化，即将进入全面建设社会主义新时期。以为首的中共领导人，根据新的社会主义经济基础创造了社会主义矛盾学说。在《论十大关系》的讲话中，提出国家建设中必须处理好十个方面的关系：重工业和轻工业、农业的关系，国家、生产单位和生产者个人的关系，中央和地方的关系，汉族和少数民族的关系，党和非党的关系，革命和反革命的关系，是非关系，中国和外国的关系。同时中央还提出了促进文学艺术发展和科技进步的“百花齐放、百家争鸣”方针。中共决议认为，社会主义社会的基本矛盾，“……也就是先进的社会主义制度同落后的社会生产力之间的矛盾。”党和全国人民当前的主要任务，就是要集中力量来解决这个矛盾，把我国尽快地从落后的农业国变为先进的工业国。此外，还注意到两种不同性质的矛盾，即敌我矛盾和人民内部矛盾，并确定了解决矛盾的具体方法。敌我矛盾要用的方法解决，至于人民内部矛盾，则要用民主的方法、说服教育的方法处理。以党的决议、《论十大关系》、《正确处理人民内部矛盾》等为基础的“矛盾学说”标志着社会主义民主政治建设理论的新进展。
2社会主义法律制度基本建构：民主政治的制度保证
1949～书1956年间，一系列法律法规制度相继出台：《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《人民法院暂行组织条例》、《最高人民检察署试行组织条例》、《公安部试行组织条例》、《司法部试行组织条例》、《中华人民共和国宪法》、《国务院组织法》、《地方组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等。这些法律对新中国的国体、政体、国家结构、立法制度、行政制度、司法制度、政党制度、国家元首制度、民族区域制度、选举制度等最基本的民主政治制度给予规范，基本形成现代国家政治制度的基本框架，为新中国的民主政治提供了基本的制度保障。
3从政协到全国人大的召开：代议民主政治初步运转
尽管政治协商会议通过的《共同纲领》确认了新中国的政体是人民代表大会制，但建国时人民代表大会制并没有立即运转起来。由于中共依靠军事力量获取政权、政治合法性不足的实际情况，先由全国人民政治协商会议代行全国人大的职权较为合适。1954年，全国人民代表大会召开，开始行使以前由政协行使的最高权力，人民代表大会制——新中国的代议民主政治真正运转起来。此时，广大劳动人民“刚刚从臣民转变为公民，……第一次拥有了选举权和被选举权”。代议民主政治的初步运转是新中国社会主义民主政治建设的重要成就。
三、建国初民主政治建设的不足
虽然建国初的民主政治建设取得了巨大成就，但是，我们也不能忽视其间存在的偏误和不足。以史为鉴，总结并分析这些历史教训，对当今的中国民主政治建设不无借鉴意义。
1意识形态色彩太浓，受苏联模式影响太多，兼顾中国国情不足
中国革命的方向是社会主义。而且，在很大程度上，中国革命的胜利与苏联等社会主义国家的支持和帮助紧密相关。革命胜利后的新中国采取“一边倒”的外交政策，也是顺理成章的。“一边倒”的外交政策，一方面使新中国获得了良好的国际环境，有利于新政权的巩固和国内民主政治建设；另一方面也使新中国完全否定了资本主义民主政治建设，只认可社会主义民主建设模式。这样，在以苏联为首的社会主义阵营和以美国为首的资本主义阵营的冷战格局下，“一边倒”的外交政策必然带有浓厚的意识形态色彩，意味着新中国五条件地倒向以苏联为首的社会主义阵营一边，否认资本主义国家的一切包括民主政治建设经验。因此，建国初期我国的民主政治建设是跟着苏联模式走的。由于建设经验的欠缺，新中国的民主政治建设考虑中国国情较少，大体上是照搬苏联模式的。对此，也说：“很长一段时间我们是当了苏联人的奴隶，跟在他们的屁股后面走，什么都学苏联的，苏联得了感冒，我们也跟着打喷嚏。到了1956年提出‘十大关系’以后，中国下决心要走一条自己的道路了。”1986年9月，邓小平同波兰领导人谈话时也指出：“我们两国原来的政治体制都是从苏联模式来的。……即使在苏联是百分之百的成功，但是它能够符合中国的实际情况吗?”尽管新中国在政治制度上照搬苏联模式，与当时的历史背景、国际环境密切相关，但是，也不可否认，这也是新中国民主政治建设的偏差所在，这一偏差必然带来种种弊端。
2执政党权力太大，对党政关系的制度规范不足
新中国成立初期，作为领导革命胜利的政党，中国共产党得到了全国人民真心实意的拥护，其执政合法性毋庸置疑。但是，这也在一定程度上存在执政党权力过大，缺乏制约，以党代政，党政不分的隐患。而1954年宪法关于政治制度的设计也存在不足，“其中最大的缺陷在于：国家立法机关、国家行政机关、国家司法机关和国家军事机关的设置，没有与执政党的执政行为相协调。”这样，制度设计的不足与现实中执政党权力过大两方面因素结合起来，促成了后来长期困扰中国民主政治建设的党政不分、以党代政现象。虽然新中国初创时期缺乏国家建设经验，存在偏差是可以理解的，但是，这也确实是新中国民主政治建设不足的重要方面。
【正文】
民族问题是马克思主义理论中的一个重要问题，民族工作是党的全部工作的一个重要方面。我们党在革命、建设和改革的各个历史时期，始终坚持把马克思主义基本原理同中国民族问题的具体实际和时代特征相结合，不断进行理论创新，不断推动民族工作实践的发展。同志和邓小平同志关于民族问题的论述，都是马克思主义民族理论在中国运用与发展的成果。这两大理论成果的创立和发展，对于实现各民族在平等基础上的团结与联合，引导各民族共同走上社会主义道路，推动我国民族团结进步事业胜利前进，产生了重要的作用。
20世纪80年代末90年代初，以苏联解体、东欧剧变为标志，世界范围的民族主义浪潮汹涌。西方敌对势力借机加紧对我实施“西化”、“分化”的战略图谋。我国民族关系面临空前严峻的考验与挑战。国内改革开放和现代化建设的全面展开，社会主义市场经济体制的建立，也使民族工作出现许多新的情况。总之，国际国内形势的发展变化，有许多问题需要在理论上加以正确回答。这些问题归结起来就是，怎样进一步正确认识和解决当代中国的民族问题？
十三届四中全会以来，以同志为主要代表的中国共产党人，站在历史发展和时代要求的高度，敏锐把握国际国内民族问题的发展变化，以与时俱进的政治勇气，励精图治的工作精神，在思想和邓小平理论的基础上，进一步科学地回答了什么是民族问题、怎样解决我国现阶段的民族问题，形成了具有时代特征的崭新的民族理论，开创了我国民族工作的新局面。
1990年在一次工作考察中，同志从五个方面系统阐述了马克思主义民族观。1992年在中央民族工作会议上，同志对我们党观察、研究和处理民族问题的基本观点作了科学的概括。2001年初召开的中央工作会议，根据同志的有关论述，又进一步全面总结和系统概括了我们党关于民族问题的基本观点：民族的产生、发展和消亡是一个漫长的历史过程，社会主义时期是各民族共同发展、繁荣的阶段，各民族间的共同因素在不断增多，民族特点、民族差异将长期存在；民族问题是社会总问题的一部分，我国现阶段的民族问题只有在建设中国特色社会主义的共同事业中才能逐步解决；国家统一是各族人民的最高利益，各族人民都有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务；各民族一律平等，国家保障少数民族的合法权利和利益；各族人民要互相尊重，和睦相处，不断巩固各民族的大团结；各民族要加强互助合作，努力实现共同进步和繁荣；发展经济、改善生活是我国现阶段民族工作的主要任务，是解决其他各种问题的基础；民族区域自治是中国共产党对马克思主义民族理论的重大贡献，是解决我国民族问题的基本制度；不断提高各族人民的思想道德素质和科学文化素质，努力造就一支宏大的德才兼备的少数民族干部队伍；民族问题和宗教问题在一些地方往往交织在一起，在处理民族问题时要注意贯彻党的宗教政策。
这些基本观点，是对国际社会主义运动在解决民族问题上经验教训的科学总结，是对我国民族工作实践经验的科学总结，是“三个代表”重要思想的重要组成部分，是我们党对马克思主义民族理论的丰富、完善和发展，它充分表明我们党关于民族问题的理论和政策初步形成了系统的成熟的体系。正如同志所指出：这是中国特色社会主义事业的伟大胜利，也是党和国家民族政策的巨大成功。
具体而言，“三个代表”重要思想关于民族问题的理论，突出地从以下方面对马克思主义民族理论作出了新的发展、新的贡献，是马克思主义民族理论中国化、当代化的最新成果。
一、科学阐明了民族问题的内涵，明确提出加快发展是解决我国现阶段民族问题的核心
对什么是民族问题的回答，直接关系到一个国家怎样解决民族问题以及能否解决好民族问题，因而不仅是重大的理论问题，而且是重大的实践问题。
同志指出：“民族问题既包括民族自身的发展，又包括民族之间，民族与阶级、国家等方面的关系。”这一科学论断，把“发展”范畴引入民族问题，是关于民族问题理论上的最大突破，也是对马克思主义民族理论最突出的贡献，为我们正确观察和研究当代中国的民族问题，正确观察和研究当前民族地区存在的各种困难和矛盾，进而制定正确的政策措施，提供了坚实的理论依据。
同志从社会主义初级阶段我国社会的主要矛盾出发，指出：现阶段我国的民族问题，比较集中地表现在少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化的发展。搞好民族工作，增强民族团结的核心问题，就是要积极创造条件，加快发展少数民族和民族地区的经济文化等各项事业，促进各民族的共同繁荣。同志强调指出，必须毫不动摇地坚持以经济建设为中心，千方百计地加快民族地区的发展，做好这项工作，是关系实现全面建设小康社会、加强民族团结、巩固祖国边防的大事。我们必须从全局和战略的高度，充分认识加快民族地区发展的极端重要性。在我国，没有民族地区的发展就没有全国的发展，没有民族地区的小康就没有全国的小康，没有民族地区的现代化就不能说全国实现了现代化，没有56个民族的共同振兴就谈不上中华民族的伟大复兴。
世纪之交，党中央在邓小平同志“两个大局”战略构想的基础上，提出实施西部大开发战略，这是关系全国发展大局，关系民族团结和边疆稳定，关系中华民族复兴的宏伟战略任务。十六大明确要求，西部大开发要在十年内取得突破性进展。西部地区主要是少数民族聚居的民族自治地方，实施西部大开发，就是实施民族地区大开发；实现西部大发展，就是实现民族地区大发展。西部大开发明确把加快民族地区发展、促进各民族共同繁荣作为这一战略的重要着眼点和出发点，因而成为我们党和国家在新的历史条件下继续处理好民族问题的重大战略举措。
在全面建设小康社会的新阶段，同志明确表示，支持民族地区发展是中央的既定方针，今后不仅已有的政策措施不会取消，支持力度不会减弱，而且随着经济的发展和财力的增强，还会出台新的政策措施，不断加大支持力度。他进一步指出：加快民族地区的发展，既要投入更多的资金，又要给予更优惠的政策；既要帮助他们把经济搞上去，又要帮助他们发展各项社会事业；既要继续发挥中央政府的作用，又要坚持抓好各地区的对口支援工作。总之，要树立和落实可持续发展、协调发展和全面发展的科学发展观，通过多方面的努力，使民族地区的发展实现新的跨越，使各族群众的生活得到实实在在的改善，使我国民族团结进步事业的基础更加巩固。
二、深刻揭示了当代民族问题的基本特征
“三个代表”重要思想关于民族问题的理论，深刻总结国际社会主义运动史上处理民族问题正反两方面的经验，指出民族问题具有普遍性、长期性、复杂性、国际性和重要性五个基本特征。
民族问题的普遍性是指民族问题在世界上广泛存在，涉及政治和社会生活的方方面面，贯穿于当今世界主要矛盾的始终。民族问题的复杂性是指民族问题往往与诸多社会问题交织在一起。就我国民族问题而言，涉及经济、政治、文化、教育等各个领域。世界民族问题更复杂，涉及到国家、领土、国际关系及人权问题等等。民族问题的长期性是指民族的产生、发展和消亡是一个漫长的历史过程，只要民族还存在，就有民族问题存在；社会主义时期是各民族共同发展、繁荣的阶段，不是民族消亡的阶段，民族差异和民族特点将长期存在。民族问题的国际性是指一国内部的民族问题往往引发国际性的问题，甚至导致国际关系变化；民族问题的国际性不等于民族问题的国际化。民族问题的重要性是指民族问题对于社会发展的各个领域、对于国家的现实和未来都有着重要而深刻的影响。对我们这样一个多民族国家来说，民族问题关系到国家、领土完整、社会稳定、边防巩固、经济发展和国内各民族的团结。同志用简明的语言，响亮地提出“民族、宗教无小事”，要求全党高度重视民族问题，不断改进、切实加强对民族工作的领导。
观察、研究和处理民族问题，必须把握这五个方面的基本特征。只有把握五个方面的基本特征，才能制定实施处理民族问题正确的方针政策，才能继续沿着中国特色处理民族问题的正确道路胜利前进。
三、明确把民族区域自治制度确立为国家基本政治制度
用体现社会主义本质和特点，符合我国国情和各民族根本利益，带有根本性、全局性、稳定性和长期性的制度来解决民族问题，是事关我们党和我们这个多民族国家前途命运的重大问题。
同志在十五大报告中，明确把民族区域自治制度与全国人民代表大会制度，共产党领导的多党合作、政治协商制度一道，确立为我国的三项基本政治制度，根据十五大精神，新修订的《民族区域自治法》正式从法律上把民族区域自治制度确立为我国的基本政治制度。这是我们党在中国特色社会主义政治制度上的一次与时俱进，也是在民族问题理论与实践上的一个历史性贡献。
在新的历史条件下坚持和完善民族区域自治制度，是依法治国、建设社会主义法治国家的重要内容，也是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的必然要求。坚持和完善民族区域自治制度，必须全面贯彻落实《民族区域自治法》，建立健全中国特色社会主义的民族法律法规体系和监督机制。《民族区域自治法》集中体现了党的民族政策，体现了各族人民的共同意志，是坚持和完善民族区域自治制度的法律保障。经过修订，这一法律更臻完备。同志明确提出，要在各族干部群众特别是领导干部中加强《民族区域自治法》的宣传教育，依法做好民族工作；要抓紧制定《民族区域自治法》的实施细则，把法律的原则规定具体化，确保这一法律得到全面贯彻落实；各级党委和政府要带头贯彻《民族区域自治法》，认真研究和解决这一法律实施过程中遇到的问题，坚定不移地把这一法律实施好。目前，全国155个民族自治地方，已经制定了133个自治条例、280个单行条例和65个变通规定和补充规定。这些法律法规的制定与出台，标志着坚持和完善民族区域自治制度进入了一个新的历史阶段。
四、突出强调维护祖国统一和民族团结是国家的最高利益
在漫长的历史进程中，我国各民族休戚与共、相互依存、亲密无间，形成了伟大的中华民族。几千年来，国家统一和民族团结始终是中华民族历史的主流，是中国发展进步的重要保障。维护祖国统一，加强民族团结，对于我们这个多民族的国家来说，具有特别重大的意义。同志总结古今中外的经验教训，深刻指出：“祖国统一、民族团结，是各族人民之福；祖国分裂、民族离乱，是各族人民之祸。”维护祖国统一和民族团结，是国家的最高利益。我国各民族都有维护祖国统一和民族团结的神圣义务。
党的十六大鲜明提出，要坚持弘扬和培育以爱国主义为核心的团结统一、爱好和平、勤劳勇敢、自强不息的伟大民族精神。同志指出，中华民族的伟大民族精神，是我国各族人民在团结奋斗的漫长岁月中共同创造的，是我国各族人民共同的宝贵精神财富。各族人民都要始终高举爱国主义的旗帜，大力弘扬爱国主义精神。要在各族干部群众中广泛进行爱国主义的宣传教育，使爱国主义牢牢扎根在各族干部群众的心中，成为推动事业发展、加强民族团结的强大精神力量。
同志对我国民族关系的基本特征作了精辟概括，明确提出“三个离不开”的重要思想，即：“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族之间也相互离不开”。这个概括，既充分考虑了我国民族关系的历史因素，全面反映了我国民族关系的生动现实，又着眼于我国民族关系的长远发展。这一重要思想，充分反映了全国各族人民的共同意愿，成为新形势下巩固和发展社会主义民族关系的重要指导原则。同时，在处理影响民族团结问题的事件中，要坚持“四个维护”的原则，即：维护法律尊严，维护人民利益，维护民族团结，维护国家统一。
同志深刻分析世界发展变化的时代特征，明确把民族凝聚力与经济实力、科技实力、国防实力一道，并列为综合国力的四个组成部分。这一观点，具有特别重要的意义。一个民族、一个国家，没有强大的凝聚力，就等于一盘散沙，就会四分五裂，就不可能自立于世界民族之林。民族凝聚力，成为衡量一个国家综合国力强弱的重要尺度。在我国，讲任务，是56个民族共同的任务；讲成绩，是56个民族共同的成绩；讲困难，是56个民族共同的困难；讲前途，是56个民族共同的前途。56个兄弟民族情同手足，亲如一家，一荣俱荣，一损俱损。
五、旗帜鲜明地提出处理好民族问题必须坚决反对霸权主义和强权政治，反对“”
纵观全球，霸权主义和强权政治是世界和平与发展的最大威胁，也是当今世界民族问题存在和激化的根本原因。同志指出：当今世界一些热点地区的战争与冲突，大都与民族问题处理不当或外国势力插手有关。因此，处理好国内民族问题，我们必须旗帜鲜明地坚持在国际上反对霸权主义和强权政治。科索沃战争后，党中央进一步明确指出，霸权主义和强权政治比起过去来，具有更大的进攻性、侵略性、扩张性和冒险性。对此我们必须始终保持清醒的头脑，不断增强忧患意识，安而不忘危，治而不忘乱。必须反对西方敌对势力打着“民族”、“宗教”和其他各种旗号，对我进行的渗透、分裂、颠覆、破坏活动。必须反对将恐怖主义与特定的民族和宗教相联系。必须反对在反恐问题上采取双重标准。
民族分裂势力、暴力恐怖势力、宗教极端势力这“”，无论发生在哪里，本质上都是反对中国共产党领导的社会主义制度，分裂祖国，破坏各民族的大团结，都是我国稳定和发展的严重祸害，是全国各族人民的共同敌人。因此，在我国，处理好民族问题，维护国家统一，必须坚决反对“”，最大限度地团结和依靠各族干部群众，最大限度地孤立和打击极少数的民族分裂分子、暴力和宗教极端分子。
把维护世界和平与安宁、促进人类共同发展，与维护国家的与统一、巩固国内各民族的团结有机地统一起来，充分体现了我们党第三代中央领导集体总揽全局的战略眼光和理论创新的巨大勇气。
六、明确提出民族干部状况是衡量一个民族发展水平的重要标志
少数民族干部与本民族有着广泛而密切的联系，是我们党做好民族工作的骨干力量。同志多次强调，培养民族干部是“一项事关大局的重要工作”，并明确指出：民族干部的状况是衡量一个民族发展水平的重要标志。同时对做好这项工作，提出了四个方面的要求：第一，要扩大数量；第二，要提高素质；第三，要改善结构；第四，要提高层次，即不仅要继续重视培养一般少数民族干部，而且要特别重视培养和选拔少数民族高中级干部。
同志提出，要把做好少数民族干部的培养选拔工作作为管根本、管长远的大事，制定周密计划，认真组织实施，持之以恒地抓紧抓实抓好。
按照上述要求，近年来，党和国家有关部门以及各少数民族地区都把培养各级各类人才、提高劳动者素质作为重要的战略任务来抓，在不断提高各族群众整体素质的基础上，努力培养和造就适应民族地区发展需要的专门人才。同时，制定更加优惠的政策，采取更加灵活的措施，营造更加良好的环境，吸引和凝聚各类人才真心实意地为民族地区的发展贡献聪明才智。
七、深刻阐明了民族与宗教的关系，强调处理好民族问题必须注意贯彻党的宗教政策
民族问题与宗教问题日益密切地交织在一起，反映了民族问题的复杂性，成为当今世界一个突出的现象。纵观全球，一些国家和地区矛盾激烈、冲突不断、战火连绵，与民族、宗教问题卷在一起不无关系。而这个现象，在马克思主义经典作家所处的时代并不明显。这是时展对马克思主义民族、宗教理论提出的新课题。
同志正确揭示了民族的宗教性和宗教的民族性的关系。他指出，“我国是一个多民族、多宗教的国家，宗教在一些民族特别是边疆少数民族中有着广泛的影响”，“民族问题和宗教问题在一些地方往往交织在一起”。因此，在处理民族问题时，必须注意“全面正确地贯彻落实党的宗教政策”，尊重和保护公民的自由，依法管理宗教事务，积极引导宗教与社会主义社会相适应，坚持独立自主自办的原则。这不仅是一个重大的政策问题，也是一个重要的策略问题。必须坚定社会主义信念、坚定共产主义信念，不论出身哪个民族的共产党员，都不得信仰宗教、不得参与和组织宗教活动、不得参与封建迷信活动。必须按照“政治上团结合作，信仰上相互尊重”的原则，认真做好少数民族中的宗教工作，维护民族团结、社会稳定和祖国统一，最充分最广泛地调动一切积极因素，为建设中国特色社会主义的宏伟事业和实现中华民族的伟大复兴不断增添新的力量。
八、进一步丰富和发展了马克思主义民族理论的方法论
“三个代表”重要思想关于民族问题的理论，反映了各族人民谋繁荣发展、求团结进步的共同意愿，体现了当今世界和中国发展的时代精神，显示了马克思主义科学理论的强大力量，具有鲜明的时代特点。贯穿这一理论的是我们党运用马克思主义的立场、观点和方法，观察新特点、研究新情况、解决新问题的科学态度和创造精神。
第一，实事求是。始终坚持从中国民族问题的实际出发，走自己的路。尊重民族发展规律，高度重视民族问题，不回避，不夸大，不缩小。制定的方针政策，经得住实践的检验，经得住风险与挑战的考验，经得住历史的检验。
第二，与时俱进。始终注意把握时代前进的脉搏，体现实践发展的要求，不断研究新情况、提出新论断、制定新政策、采取新措施，推进马克思主义民族理论的中国化和当代化，推动民族工作实践与时展同步伐。
第三，放眼世界。始终以世界的宽广眼光，观察、研究和处理民族问题。紧密关注当代世界民族问题的发展变化，从中得出有益的启示与结论；准确把握出现的新情况、新问题、新特点、新趋势，未雨绸缪，趋利避害。在国际局势纷繁复杂、跌宕起伏的时代背景下，正确处理我国的民族问题，巩固和发展我国民族团结进步事业。
一、案例
丽嘉卡尔顿酒店是全球知名的豪华酒店，在世界拥有30余家高档酒店，以优质的服务著称于世，著名的美孚石油公司将其作为提供温馨服务的榜样。丽嘉卡尔顿酒店的经营理念是用持续创新保证“卓越服务”承诺的实现和提升。20世纪90年代初，公司因为创新的贫乏感到危机四伏，正如总裁舒尔茨所说，“如果认为保持现状就可以，那简直是太荒唐了！任何一个公司都有可能比我们做得好。要是跟不上别人的发展，那我们很可能是被吞并。”于是变革毋庸置疑。一场组织变革不声不响地开始了，这个变革以丽嘉泰森角宾馆为试点。泰森角宾馆就在华盛顿特区的近郊，1993年4月的一个早晨，这里的员工突然获得一个通知“:我们正在进行一项新的试验，需要每位员工的参与与支持。从明天开始，我们这里不再有经理，只有团队。你不再有上级。”大家不敢相信这是真的，互感疑惑。但没错，这是事实。公司已经成立了不同的团队，每个人所属的团队已经在通知里说得清清楚楚。这些五花八门的团队包括抵达前团队、抵达——离开团队、停留团队、烹饪团队、宴会团队、饭店服务团队、晚餐服务团队、操作支持团队、指导团队等。大家不知所措地忙碌开来，抵触情绪非常明显，但是泰森角宾馆负责人还是强制贯彻。这场失败的变革令人震惊。这里的每个团队成员都摸不着头脑，不知道谁应该对什么负责，各自努力的方向也互不相同。员工私下相互打听，想知道公司这样做是要干什么。他们在不停地抱怨“:团队太庞大，从来都没有清晰地对团队目标做个解释，责任的问题也没有说明。没有上级，那谁来负责？”
在此后的三个月里，前台人员的流动率是100%，门童服务人员的流动率是20%，服务变得非常糟糕。泰森角宾馆认识到了失误，决定重新开始。首先宾馆向员工介绍组织变革以及组建团队的原因，通过循序渐进的方式使大家在观念上能够愉快地接受变革，支持团队建设。其次是对团队进行充分地授权，以前一些管理者承担的任务现在由团队员工去做了，通过授权使得团队能够更灵活地工作，高效完成任务。同时，为了保证团队成员能够完成不断增加的责任，泰森角宾馆加强了对员工的培训。丽嘉卡尔顿酒店通过组织变革，以前那种传统的等级结构化组织，转变成了以团队为基础的组织。公司的目标分解为团队及其成员的目标，同时团队成员得到充分的培训、授权，感觉到自己是组织不可分割的部分，并可以按照自己的思想、自己的意见改进工作方式去完成任务，自我约束与成就感更强了。团队成员之间充分信任、彼此承诺，以高效的协作实现目标，大家不需要过去的监督与控制，工作氛围更加和谐，他们的微笑服务更加真实。结果酒店焕发出新的生命力，顾客满意度提高了，顾客的回头率不断增加。
二、案例点评
（一）团队建设，目标至上。团队是由一些知识互补的个体成员组成的集合，他们为负有共同责任的工作使命和业绩目标而努力。团队的核心是共同承诺，有了承诺，团队才能成为一个具有凝聚力的整体。这种共同承诺需要一个能使成员们为之信服的目标。丽嘉卡尔顿酒店各个团队就是围绕公司目标不断地制定切实的、具有挑战性的目标逐步提高团队绩效的。这种“目标制定”活动贯穿团队的整个生命周期。团队能将他们的共同目标转换为具体、可测量的团队以及成员的工作目标。
首先，社会管理是政府的基本职能之一，社会管理创新实际上就是政府职能创新，而政府职能的履行必须置于法律的规制之下，政府权力的运用必须由法律进行约束。因此，社会管理离不开法治的“土壤”，社会管理创新必须坚持法治原则。其次，社会管理创新的实现，必须以转变政府职能为前提，变原来单一的政府管理为多元化的政府-公民-社会组织协同治理。而要实现这三者的共管格局，关键是要处理好政府、公民、社会组织三者之间的权利义务关系，这就需要发挥法制的作用。通过规范性的法律法规、规章制度对政府、公民、社会组织三者的权利义务进行合理合法的设定，明确三者在社会管理格局中的地位和作用，才能从根本上理顺社会管理当中的各类关系，为社会管理创新提供良好的社会环境，提升社会管理效果。再次，社会管理创新的核心价值是“以人为本”，任何管理创新活动的实施都是为了更好地实现为人民服务的目的。社会管理的对象是广大的社会公众，政府只有秉承以人为本的管理理念，努力建设服务型政府，才能不断地提高政府的公信力，为社会管理创新奠定坚实的组织基础。
二、社会管理创新必须置于民主法治的框架之下
依据建设法治国家的基本国策，社会管理创新应当纳入法治国家建设这一更大的系统工程当中，最大程度地实现社会管理创新的法治化水平。
（一）社会管理创新是社会主义法治的具体化
加强和创新社会管理的根本目的是维护社会大局和谐稳定，增进人民群众的利益福祉，为党和国家的可持续科学发展营造良好的社会环境。社会管理的基本任务则是“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面”。有学者认为，社会管理创新可看做是社会主义法治理念在社会管理领域的具体体现。这是因为，法治的本质就是保障人民的权利，实现人民的利益，追求人民的福祉。创新社会管理的出发点和立足点，就是希冀通过改变传统的管理方式模式以便更好地为社会和公众提供更为优质的服务，从而在根本上解决不利于人民利益的管理弊病，畅通实现人民利益的通道，这在本质上与社会主义法治的价值目标是一致的。
（二）社会管理创新以社会主义法律为准绳
古希腊思想家亚里士多德认为人民普遍遵从的良法之治才是法治，这个判断其实内涵了“有法必依、遵守法律”的意思。法律是实现法治的前提条件，而守法是实现法治的基本条件。依法治国的实现既离不开每一个公民自觉地遵守法律，也离不开运用法律开展管理的政府自身也守法，政府要想创新社会管理也同样要符合法律的规定和要求，无条件地接受法律的规制。法律作为一种正确的价值准则，既是政府行为的价值指引，也是社会管理创新内含的基本价值方向。社会管理创新并不是说政府可以抛开法律而无规则地创新，而是应当在遵守法律或者说是遵循法律精神的前提下变革那些不合时宜、违背群众利益的体制机制、方式方法。只有符合法律的创新，才符合法律承载的国家意志和人民利益，才不会背离创新社会管理的初衷。创新意味着要改变事物现时状态，这难免会与现行的一些法律、法规、做法等不相符合，必须正确对待。不能为了创新而触犯法律，急功近利；可行的方法是，根据实际情况尽快修改或者废止法律，打通管理创新的法律通道，让具有正确价值取向的创新行为在合法的轨道上运行。
（三）社会管理创新能推进社会主义法治进程
社会管理创新的法治化将在社会管理和社会主义法治建设两个方面产生积极的意义。社会主义法治制度保障的形式为创新社会管理的成果提供了规范化、强制力的支持。这有助于社会管理“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定”的基本任务的完成。社会管理创新意味着对社会管理主体、社会管理理念与社会管理方式的改变和调整；意味着对社会管理格局、维护群众权益机制、流动人口和特殊人群管理和服务、基层社会管理和服务体系、公共安全体系、非公有制经济组织社会组织管理、信息网络管理等方面的加强和完善。这些都会推动相关领域法律、法规的制定、修改与废除。所以，在中国特色社会主义法律体系形成的大背景下，社会管理创新将会促进社会主义法律体系的自我完善和更新。这对我国法治建设无疑会起到积极地推进作用。在社会转型时期进行法治建设，必定会遇到很多困难。社会管理创新通过转变社会管理理念、调整社会管理格局、创新社会管理模式带来社会治理效应，将营造出更和谐稳定的社会环境，进而为社会主义法治化进程的推进创造更好的条件。
三、民主法治视域下社会管理创新的具体展开
社会管理创新是一项系统工程，是全面建成小康社会、提高文明水平、推进改革开放和发展社会经济的必然要求。一方面，强化法治观念是夯实服务社会管理的思想基础；另一方面，利用法治手段是增强社会管理的有效途径。只有依法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑，推进社会管理创新才能真正实现最佳的政治、经济和社会效益。
（一）创新社会管理理念保障公民权利
创新社会管理，理念先行。社会管理从根本上来说，就是对人民的管理和服务。因此，在当前形势下，按照现代公共政府的理论，我国社会管理必须要创新与公民权利息息相关的管理理念：一是“维权即维稳”。不可否认，在社会转型时期，各种深层次的矛盾和问题层出不穷，社会不稳定因素日益增多，民众上访事件持续增加，而政府也陷入了越维越不稳的困境。而要破解，必须从民众的利益诉求出发，切实维护民众合理、合法的权利，特别是对一些侵害民众合法权利的不法行为，要给予严厉打击，这样民众诉求得到伸张，权益得到维护，社会管理的良好效能自然就显现出来；二是“政务即服务”，社会管理说到底就是通过良好的管理措施，最终更好地为民众服务。因此，从现代服务型政府的理念出发，社会管理工作的出发点和落脚点，都要紧紧围绕民众的诉求和民众的满意来展开，全力解决好民众最关心、最直接、最现实的问题，增强民众的幸福指数，用民众的认同度来提升政府社会管理理念的持续创新和发展。
（二）创新社会管理方式化解社会矛盾
基于当前我国社会矛盾呈急剧增大态势，这从一个侧面也要求社会管理的方式方法，必须随之创新和跟进。具体来说，我国当务之急要从以下三个方面着力：一是提高协调利益关系的能力。社会管理从根本上讲也是一个利益协调的过程，其中既涉及到公共利益，也涉及到个体的私人利益，这就需要政府在保障公共利益的基础上，给予个体的私人利益以尊重，并通过政府的资源建设和能力提升，努力实现公共利益与私人利益的统一；二是提高正确处理矛盾的能力。这涉及到哲学意义上的世界观和方法论的问题，对于政府来说，要正确对待矛盾，不要惧怕并且要直面矛盾，运用行政、法律、经济、社会等手段，确保矛盾处理及时、有效；三是提高新形势下做群众工作的能力。党的群众路线教育实践活动给我国政府社会管理工作指引了努力的方向，其中不仅要加强“”建设，保证与群众骨肉相连，更重要的是通过政府的自身能力建设，来更好地解决群众的实际问题，让群众从心底里认同并相信政府，促进政府决策的有效贯彻落实。
（三）创新社会管理机制构建诚信体系
诚信是立国的根本。对于社会管理创新机制来说，要以“诚信中国”为主导，从政府机关先行做起，将社会管理烙上诚信的标签，提升政府的公信力：一是从中华儒家文化出发，在政府机关中倡导“善治”理念，进一步提升社会主义核心价值体系的内涵；二是建立起政府社会管理的诚信评价体系，将行政公开、管理沟通等有机地溶入到诚信评价指标中，并且赋予与公众密切相关的诚信指标以更大的权重，让公众更好地参与到政府诚信体系的构建中；三是建全政府社会管理诚信监督体系，在现有立法监督、司法监督、行政监督的基础上，重点要加强社会监督，赋予社会媒体更多、更自由、更独立的话语权的同时，探索建立起公众直接投诉、网络举报等渠道，让监督贯穿于政府社会管理的全过程、全环节，确保监督有位、有为、有力、有效；四是完善政府社会管理失信的处罚和赔偿机制。对于政府内部来说，要对失信的公务人员给予必要的惩戒和组织处理，而对于社会公众来说，除了让公务人员直接承担赔偿责任外，还应启动相应的行政赔偿、国家赔偿机制，用政府的公信力来切实保障公众权利受到行政机关不法侵害时的行政救济。
（四）创新社会管理模式推进诚信执法
对于社会管理模式创新来说，诚信执法作为其中一个重要维度，要以“公正执法、依法办事，信守承诺、优质服务”为主要内容，以“切实加强政府诚信建设、积极推动行政执法单位诚信建设、大力实施行政执法人员诚信建设、积极探索行政管理相对人诚信建设”等为主要任务，从教育、宣传、制度等方面探索诚信行政执法体系的建设：一是给政府社会管理公务人员建立诚信档案，把失信的公务人员向社会曝光，主动接受社会监督，促进当事人自我改进和完善；二是实施诚信机关“红名单”制度，对在诚信执行方面做得好的单位进行表彰，以形成对其它行政机关干部的模范带头和引领作用；三是推进行政执法的法制化建设，将诚信政府纳入法律规制当中，用具体的、可操作性的、行之有效的法律和制度，来保障政府公信力建设向纵深发展。
（五）创新社会管理通道促进公民参与
一、多数统治的理论假设
实际运作的民主制度大都是多数人的统治，这是勿容置疑的事实，因此可以说多数统治是民主的实际制度形态。多数统治有以下两个方面的内涵：体现多数规则的多数裁定或多数裁决，即在意见分歧的情况下由多数做出决定；由人民中的大多数来统治国家。多数统治构成了民主社会公共决策的制度基础，但是，这并不意味着它就是真正的民主制度。多数统治能够成为多数善政的实际民主制度，有许多理论假设。古代的先贤和当今的思想家们都对此问题进行了不少探讨和研究，如果考诸思想史，那么我们就会发现多数统治主要建基于以下一些理论假设之上。
首先，多数统治理论假设集体智慧超过个人的智慧。
个人具有更大的智慧还是集体具有更大的智慧，这历来是一个颇具争议的问题，相信前者往往会在政治上导致精英（专制）统治的出现，而相信后者必然在政治上产生多数统治。实际上，这个疑难问题在历史上曾经普遍存在过。例如，在民主制度最早实验地的古希腊，当时就存在着是把统治权交给少数好人（贤良、哲学王）还是交给多数平民的争论。最早对政治学进行规范和系统研究的亚里士多德（Aristotle）就认为，“就多数而论，其中每一个别的人常常是无善足述；但当他们合而为一个集体时，却往往可能超过少数贤良的智能”，并用多人出资举办的宴会可以胜过一人独办的宴会为例来说明多数人的智慧超过少数贤良的智慧。［1］据此，亚里士多德所理解的“平民政体”就是自由而贫穷同时又为多数的人们所控制的政体，反之则为“寡头政体”。由此可知，统治方式决定于智慧的高低，因为多数人拥有更大的智慧，所以应该由多数人进行统治。
其次，多数统治理论假设，正义在多数人一边。
“正义”是一个古老而又经久不衰的问题，历来被视为人类社会的美德和崇高理想，是人类生生不息的追求。西方的思想家从各种角度赋予正义以多种含义，如：正义即各人得其所应得、正义即“和谐”、正义即“自由”、正义即“安全”、正义即法治或合法性、正义即“共同幸福”，等等。亚里士多德则认为政治学上的善就是“正义”，它以公共利益为依归，是某些事物的“平等”（均等）观念。［2］
美国著名哲学家罗尔斯（J。Rawls）可以说是当代正义理论的集大成者，认为正义指的是“自由与平等”。他将正义系统地分为实质正义、形式正义和程序正义三大类。实质正义是关于社会的实体目标和个人的实体性权利与义务的正义，它包括政治正义（或宪法正义）、经济正义（或分配正义）和个人正义，其中政治正义和经济正义又合称社会正义。形式正义又叫“作为规则的正义”或法治，其基本含义是严格地一视同仁地依法办事。程序正义介于实质正义与形式正义之间，要求规则在制定和适用中程序具有正当性，它包括纯粹的、完善的和不完善的程序正义三种形式。罗尔斯指出由于在政治事务中不可能获得完善的程序正义，立宪过程在相当大的程度上必须依赖于某种形式的投票。因此，虽然多数人可能由于缺乏知识和判断力，或者由于偏狭和自私的观点，肯定要犯错误，有着许多不完善的地方，但是要支持一种正义宪法，某种适当限制的多数裁决规则在实践中是必不可少的，因为它被证明是用来保障正义而有效的立法的可行的最佳方法，也是实现由正义原则预定的某些目的的最可行方法。［3］由此可知，多数统治是确保和实现正义的一种手段，是达到某些民主目的的最佳方法。第三，多数统治理论假设，人民就是多数人。
人民思想是近代以来许多思想家所竭力提倡的。人民理论的提倡者之一卢梭（J。J。Rousseau），就将人民的意志或的意志称之为公意，认为公意是高于一切的意志，永远是公正的和以公共利益为依归的。因此“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下”，受这种公意指导的约束，接受体现公意的多数统治：“投票的大多数是永远可以约束其他一切人的。”如果共同体的任何人拒不服从公意或者，“全体就要迫使他服从公意”。既然来自人民，那就应该由人民掌握，“正如是不能转让的，同理，也是不能代表的……因此，人民的议员就不是、也不可能是人民的代表，他们只不过是人民的办事员罢了”。［4］
人民理论在法国大革命中得到了充分的实践。大革命时期的人民观念在当时的含义就是多数统治是没有限制的，也是不可限制的。法国人民相信，既然所有的权力已被置于人民之手，一切用来制止滥用这种权力的保障措施就变得不再必要，民主的实现会自动阻止对权力的专断使用。大革命时期信奉人民观念的雅各宾分子就认为公意高于纯粹的个人利益，主张既然“公意”是更为民主的原则，是“新社会”的基础，任何破坏新社会有机统一的因素本身就是反民主的。据此，雅各宾分子及其革命的继承者在实践中依靠瞬时的多数来建立共识。由此可知，人民观念在导致多数统治上起了重要的作用。
第四，多数统治理论假设，多数规则是简便易行的民主规则。
决议规则是多种多样的，但是在所有决议规则中，多数裁定规则可以说是与民主政治紧密相连的最普通和最重要的规则，因为它使民主政治变得具有可行性。而在可能选择的多数规则中，简单多数规则又有着一种特殊的好处，即它本身既能防止少数人代表整体采取行动，也能防止少数阻碍整体采取行动，因此多数裁定规则能够集效率与保护作用于一体，常常被选定为最合适的折衷办法。根据洛克（J。Locke）的自然法学说，人们一旦让渡了自己的一部分权利给共同体，那么个人就有服从大多数的义务，多数也有替少数作出决定的权利。他指出，任何人要放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制，以谋取他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，安稳地享受他们的财产，唯一的办法就是同其他人协议联合组成为一个共同体。一旦人们同意建立一个共同体或政府，并结合起来组成一个国家，那里的大多数人就享有替其余的人作出行动和决定的权利，因为共同体具有作为一个整体而行动的权力，而这必须要经过大多数人的同意和决定。因此，“当每个人和其他人同意建立一个由一个政府统辖的国家的时候，她使自己对这个社会的每一成员负有服从大多数的决定和取决于大多数的义务；否则他和其他人为结合成一个社会而订立的那个原始契约便毫无意义”。［5］在洛克看来，个人的同意只对合法的公民政府的最初建立具有关键作用，此后，“同意”就来自于“人民”的代表以多数原则作出的决定，只要这些被治者的人遵守起初的社会契约和契约义务来保障“生命、自由和财产”。否则，建立新政府的暴动是正义和难免的。
二、多数暴政的产生
如果多数统治的理论假设是充分的，那么多数统治就是合理的，不会出现任何问题。但是，事实是多数人的智慧并非在任何时候都一定超过少数人或个人的智慧，正义也不可能只掌握在多数人手里，人民也不应该只是多数人的。法国大革命的实践也表明，多数人有时比少数人更愚蠢，正义也往往不在“狂妄”的多数人一边，以不受限制的人民原则为基础的多数统治常常会变成武断的、压迫性的多数暴政：多数人不受制约地肆意滥用公共权力并侵犯少数人的利益。民主制度下的多数暴政的结果与个人专制下的暴政对于受害者来说是一样暴虐的。多数统治之所以可能变成多数的暴政，其原因是多数统治的理论假设是不完全现实的，多数统治的许多方面都容易使多数统治走向多数暴政，而不是走向多数善政。
首先，多数人的决策不一定具有一种更高的超个人的智慧。
多数统治理论认为，人越多智慧越高，多数人的决策相对而言会更加理性一些。然而事实并非完全如此，多数人的决策有时也是非理性的，难以显示出具有一种更高的超个人的智慧。如果人民的参与能够常常达到令人满意的程度，某种多数裁定规则或许就是实现公众要求的合理手段。但是多数裁定规则不能作为衡量民主程度的标志，因为它并不能保证人民的参与能够达到满意的广度；另外，即使人民的参与非常广泛，在错综复杂的社会里，人民的多数以及他们的代表们并不一定总是具有解决疑难问题的必备知识。同时，多数有超过半数、比较多数、限定多数这样一些分别，有出席者的多数和包括未出席者的多数，因此多数的智慧和知识也是不稳定和充满变数的，多数裁定规则也是可以作多种解释的规则。
事实上，多数裁定规则只是实现政治立法和行政决策的一种制度安排，是实现民主的一种手段而非民主的实质。它与各种各样的决议规则一样有其优点和局限性，在效率上甚至还不如其它手段更具优势，原因在于多数裁定规则常常不能将权力置于那些最为明智和更具个人理性的精英的手中。英国著名学者哈耶克（F。A。vonHayek）就对多数人的智慧一定超过少数人提出了质疑，指出认为多数决策具有一种更高的超个人的智慧是没有理由的，因为“只有自生自发的社会发展所达致的成就才可能具有这种智慧”［6］。正因为如此，多数的意见难以完全是有益的或明智的，多数人的统治完全有可能导致多数暴政的出现。例如，在美国，导致多数决定一切的多数的道义观念就假定许多人联合起来总比一个人才智大，因此多数以为自己有权管理社会，其利益应当优于少数人的利益，等等。由此，美国社会的多数不但拥有强大的管理国家的实权，而且拥有强大的影响舆论的实力，多数一旦提出一项动议，那么一般不会遇到阻止通过动议和推迟表决动议的障碍。［7］这样的多数决定也就难以听到反对者的声音，更不可能关注到少数者的利益，并常常会对少数者做出不公正的决定，对后者来说这无异于实施了事实上的专制和暴政。
其次，多数人的交易规则对少数人具有强制作用，少数人无法以退出抗拒多数人的损害行为。
在一定意义上，我们可以把民主过程视作一个多人达成交易的谈判过程，其通行的规则与市场交易规则一样是一致同意。实际上，构成民主社会的根本规则是大家对某些共同原则的广泛同意，是认识上的一致同意而不是多数投票，因此民主政治是在一种共识的范围内运行的，这些共识包括关于程序规则、关于政策选择范围、关于政治活动合法范围等方面。这些共识程度越深，民主就越能够得到保障，在某种程度上其作用甚至大于三权分立这样的制度安排。不过，相对自由的市场交易而言，由于参与民主过程谈判的人数比较多，而多人之间要取得一致同意和完全的共识的实际难度比较大，因此人们被迫采用了前述的多数规则来做出决定，其结果就必然要引起自由与民主之间的分歧。在市场交易过程中，一旦任何一方发现对方的最好出价有悖于自己的利益要求时，可以以自由退出市场交易过程来表示抗议，并维护自己的利益。可是，在通过多数投票进行公共选择的民主过程中，每当多数人表决通过一项公共决策时，少数人尽管可以自由表达自己的意志和投票表示反对，但在实际行动中却不能自由退出这个过程，因为人们退出一个社会的交易成本要远远高于退出一个市场的交易成本。
因此，多数投票原则可以使多数能够作出对少数具有约束力的决策，这直接意味着政治权威和决策能力在二者之间的配置是不平等的，“人数最多的党派，或者换句话说，最有力量的党派当然会占优势”［8］。如果不适当的多数统治原则一旦在政府体制中占据了主导地位，那么就难以有任何力量来挑战和打破多数派的统治，这时多数派就完全可以滥用政治特权而牟取私利，并牺牲共同体和他人的利益，因为他们能够通过多数投票规则在政治游戏中先发制人，获取共同体的各种收益。而投票程序的合法性使得政府或其他的组织可以正当地使用强制性手段，去执行多数人的决定并压迫他人屈服。在这种情况下少数人就不得不默默忍受多数人通过的决策对自己造成的损害，并很容易发生多数人损害少数人和个人的权利的多数暴政。
第三，不受法律制约的多数的无限权威容易趋向专制。
根据人民学说，多数人的力量是十分强大的，因为该学说不仅认为少数人应该同意多数人的决定，“人民”的权力是一元的和不受制约的，而且对于多数的范围并未加以限制。然而，不受法律制约的多数人的多数裁决具有很大的随意性和强烈的倾向性，容易为人们的意志所左右。亚里士多德就曾指出在古希腊某些采取多数制的平民政体中，由群众而不是由法律来最后裁决政务，民众在这种政体里往往成为一位集体的君主，他们在进行政治活动时不以“法律”为依归，包含着专制君主的性质，并渐渐趋向于专制。［9］造成专制的原因在于不受法律制约的多数的无限权威容易趋向于多数暴政，并对少数人和社会带来一系列危害。例如，法国著名思想家托克维尔（A。deTocqueville）在上个世纪认为美国民主的最大危险来自美国多数的无限权威，因为不关心少数派利益的多数派联盟在由大众选举的立法机关、行政官员和法官中占据主导了地位，特别是在州一级政府中更是如此，所有的东西都可以多数的名义得以正当化，法律也可以以正义的名义制定出来并得到批准。因此，多数派能够支配不受制约的权力工具，统制公共舆论的运用，并使非主流的舆论鸦雀无声。
在这种情况下，多数的无限权威实际上对美国人的思想、民情、公务等方面产生了许多负面的影响。每当一个人或党派在受到不公正待遇之后，常常无处去诉苦，原因在于舆论是多数制造的，立法机构代表并盲目服从多数，行政首长是由多数选任的百依百顺的工具，警察是由多数掌握的军队，陪审团是拥有宣判权的多数。多数的无限权威实际上帮助了立法者的合法专制，增加了公务员的专断权，加强了思想界的专制，助长了国民性的软弱和巴结大多数的心理。即使法律职业人员的品性、法官审判、地方政府在执行法律方面的地位以及其他许多因素都缓和了多数的暴政，但是暴政的危险依然存在。因此，托克维尔认为多数的无限权威是一个坏而危险的东西，危及到每一个共和政体。政府的通常是由于无能或暴政造成的，前者使权力自行离开政府，后者使权力被人夺走。民主政府的几乎总是肇始于滥用民主的资源，无政府状态的形成也总是来源于暴政或管理不当。［10］如果对美国多数的无限权威不加以制约，多数派就能够运用其支配地位来追求自己的私利，其所行使的专制将会使少数忍无可忍，并通过结盟来试图使其损失最小化，在没有其他更为合理的办法时，会被迫运用武力在内的极端手段来解决冲突，民主社会就会很快退化为各种力量相互战争的无政府状态，最终导致民主共和政体解体。
三、多数善政的制度安排
从以上论述可知，多数统治的民主政治可能退化为多数暴政，并对民主政体本身带来现实与潜在的威胁。要避免多数统治退化为多数暴政，而成为多数善政，就要确立各种各样的制度安排，其中重要的制度安排包括限制多数权力的制度安排、给少数人以自主治理的制度安排、以司法救济限制多数并保护少数、用社会力量制约多数权力之机会的制度安排等。
首先，要对多数的权力进行有效制约。
权力本身始终存在着扩张的可能性，并容易导致损害他人的滥用和腐败，而不受限制的绝对权力必然带来绝对的滥用与腐败，因此对权力制约是十分必要的。麦迪逊（J。Madison）和汉密尔顿（A。Hamilton）曾经指出，任何权力的高度集中，无论是集中到一个人、多数人还是少数人，都有产生暴政的可能性：“立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，均可公正地断定是虐政。”［11］“把所有权力赋予多数人，他们就将压迫少数人。把所有权力赋予少数人，他们将压迫多数人。”［12］因此，所有权威的行使应该“限于何者为正义的限度之内”，人民对一切权力和投票程序要加以持续的限制与监督，这样民主才能得以生存下去。诚如前述，多数决策的权威性并非来自即时多数的意志，而往往来自少数也能接受的某些共同原则，因此多数的行为需要受到这些共同原则的指导和限制。这样多数在道德上没有理由为所欲为，也没有特权来制定一些歧视少数人而有利于其成员的规则，其权力必须加以约束，其行动不能超越某些限度，其投票决定问题的范围需要明确加以限制，其决策不能牺牲他人的利益，否则多数统治的民主政府难以切实保障个人自由，并可能堕落成暴民政府。
有许多因素，包括政治代议制和大的选民集体，特别是适当的宪法设计，可以限制和缓和多数的权力，从而避免发生暴政的危险。美国的联邦体制就是根据多种制衡机制来制约权威运作的，它极大地减少了多数派支配所有决策结构的可能性。如果宪法限制了无限权威的运用，并对权力进行分散配置，那么所有的权力特别是多数派的权力就会受到制约。如麦迪逊所设想的那样，治理的权力根据“相反的和敌对的利益”来组织，这样就能够利用权力来制约权力。［13］通过分权，把政府的权力配置在若干个公职的手中，每一方都为相互竞争的其他方所制约，这样多种多样的决策结构有利于寻求符合正义标准和普遍利益的决策。同时，分立的决策结构也为个人提供了多种多样的机会，使个人能够个别地和集体地表达其偏好和疾苦，并对政府权威机构提出要求：通过国会议员、总统、副总统的任期限制可以得到政治救济；通过参众两院大量的议席可以得到立法救济；通过忠实地执行法律的行政责任制可以得到行政救济；依据正当的法律程序，任何人有权要求考虑其申诉状以及要求判决以纠正错误，以此可以获得司法救济；最后，通过变更和修正宪法本身的活动，可以得到宪法救济。［14］
不过，在多数的人数很多而且决心要为所欲为时，任何对多数的外部限制都无法长期地起到作用。所以，必须在制度上允许人民普遍参与管理能够得到继续，必须在推行多数裁定规则时发展一种惯例上的平衡，即在某一问题上作出裁定的多数不一定就是社会面临的其他许多问题上作出裁定的多数，真正有最后裁定权的是成员经常改变的不同的多数，［15］因为固定或永久的多数可能滥用权力进行压迫，妨碍普遍参与的实现，甚至彻底破坏许多对立利益集团之间的微妙平衡。
其次，建立和充分利用司法体系和法官的制衡作用。
从以上论述可知，政治制约能够带来约束多数暴政的理性和正义，但它尚不足以保证这种理性和正义。历史与现实表明，司法体系和法官阶层都对多数暴政的出现具有某种制衡作用。亚里士多德早就指出，法律可使事物合于正义（公平），“较之公民的统治，法律统治更为确当”。按照他的理解，古希腊凡不能维持法律威信的城邦都不能说它已经建立了任何政体，因此他竭力谴责那种“由人民统治而非法律统治”的政治体制，“如果将所有权力都集中于人们的表决，那么严格说来，它就不可能是一种民主制”。［16］所以，如果我们的认识只停留在以为民主就是多数决定，认为多数决定就天然地代表正义，那会葬送民主。民主与法治有着天然联系，法治不仅不会对民主形成侵犯和压抑，反而是民主制度能够有效存在的条件。法律能够保证人的基本权利，司法体系能够成为制约立法机构和行政机关的力量。例如，美国立法机关、法院和各行政机关的多重批准和多重上诉的主张，就是要防止民主退化成暴民政府。［17］
法学家精神和陪审制度对多数统治也能起到平衡的作用。举例来说，美国法学家一方面因其爱好而自然倾向于贵族和君主，另一方面又因其利益而自然倾向于人民；加之其职业要求他们在两个互相冲突的个人之间寻求公正，在两个原则间裁定正义，在经济上又是比较富裕的阶层，因此法学家比其他人更有可能在两个人、团体、机构以至原则之间持公平和超脱的立场。这样法学家虽然喜欢民主政府，但没有民主政府的偏好，没有承袭民主的弱点；与此同时，人民也信任法学家，深知其利益在于对人民的事业服务，所以不会危害民主政府。由于美国没有旧式贵族、文人，人民又不信任富人，因而法学家就成为一个高等政治阶级，是社会上最有知识和最具理性的部分，是美国能够平衡民主的最强大甚至可以说是唯一的力量。此外，美国的陪审制度是作为司法制度而存在，但却作为政治制度而起作用的。托克维尔认为陪审制度、特别是民事陪审制度，能使法官的一部分理性思维习惯进入所有公民的头脑，而这正是人民为使自己自由而要养成的习惯，如权利观念、做事公道、对己行为负责、对社会负责和提高知识等等。作为使人民实施统治的最有力手段的陪审制度，也是使人民学习如何进行统治的最有效手段。［18］
第三，给予少数人更大程度的自主治理。
不容否认，多数统治问题是一个永久性的问题，因为一个社会的全体或绝大多数成员永远不会有同样的利益、爱好和价值，所以多数裁定原则在一定意义上是道义上一种过得去的决策方式。不过，在某些情况下，少数人是难以容忍多数裁定原则的，尤其是在诸如语言、宗教和财产权这样涉及少数人和个人基本权利的问题上实行多数裁定原则，就容易导致国家分裂和民主毁灭等严重后果。实践证明，保护公共利益和私人权利免遭多数派的侵犯，解决多数统治与少数人不自由的矛盾，主要途径是通过给予少数人更大程度的自主治理。所以，在少数人的自由受到民主过程威胁时，允许少数人拥有更大程度的自主治理空间，可以满足少数人对于自由（包括信仰、结社、迁移、就业、尊严以及政治参与等等）、权利等方面的要求。基于以上理由，每当源于民主程序的结果，少数公民被多数公民剥夺了某些基本权利、自由或者机会时，少数人必须得到某种程度的自主治理以进行补偿，这也是对民主程序本身存在的偏差进行的一种修正。［19］由此可知，少数人和个人需要有一些不可侵犯的基本权利和自主治理的领域。某些制度安排是有利于少数人的自主治理和对多数暴政的限制。
例如，只有政府集权而不存在行政集权的美国联邦制，就有助于自主治理。中央政府在州一级不参与管理社会的次要事务，给予了地方和个人大量的自治权，这就极大地制约了多数暴政。联邦制综合了小规模的自主治理社群根据自治原则组织活动的优势，同时也使得有机会组织很大规模的利益社群。这些社群成为自主治理的权威主体，自主治理自己内部事务。所以，“联邦既像一个小国那样自由和幸福，又像大国那样光荣和强大”［21］。阿克顿勋爵（LordActon）认为，联邦制在所有对民主的制衡措施中一直是最为有效的和最为适宜的措施，它通过权力分立和只赋予联邦政府以某些界定明确的权利，限制并制约了性权力，它“不仅是制约多数的唯一方法，而且也是限制全体人民的权力的唯一方法”［20］。
同时，美国的乡村自治传统，成为托克维尔称之为“人民”的自主治理体制的基础，是构建美国的力量，限制了美国多数暴政的发生。乡镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务，使人民养成了爱好自由和掌握运用自由的艺术，使美国大多数人有了自由的精神，在一定程度上限制了中央的行政集权和多数的专制。因此，民主体制的长期活力靠的是人民的自治能力。麦迪逊也指出，“一切政治实验”都应该“寄托于人类自治能力的基础上”［22］。由此可知，联邦政府形式、乡镇自治制度以及司法结构等等，非常有助于美国人的自主治理。
第四，充分利用社会力量对多数的权力进行制约。
除了利用政治体系与司法体系这些以权力制约权力的手段之外，也存在着充分利用诸如民情、宗教文化和社会伦理这类社会力量，来制约多数的权力和防止多数暴政。诚如大家所知，以权力制约权力的思想是自由主义思想家洛克和孟德斯鸠（Montesquieu）所提倡的，它对美国形成以政治分权为基础的宪法来制约多数人的统治方面有过重要的作用。但是，在缺少一定的社会分权的情况下，任何宪法的制度性安排都不可能产生一个非暴政的民主共和国。许多照搬美国宪法的拉丁美洲国家的长期动乱史就是这方面的明证。实际上，某些社会因素在加强民主方面，可能远比任何特殊的宪法设计还来得重要。比如，一个利益多样化的多元社会体系，可以解决多数人与少数人在偏好不同时发生的利益冲突；而多元组织的存在，可以防止少数统治者对社会的全面控制，因为不同的竞争性利益的存在，是民主的均衡和公共政策顺利发展的基础。
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