关键词：行政副职；政府；机构改革
一、行政副职制存在的合理性
行政副职并非中国所特有，但由于特殊的国情条件、历史文化造就了中国式的行政副职。那么在当今中国真的需要设置行政副职吗？行政副职存在的意义是什么呢？
（一）从管理幅度看副职
国内外管理研究成果和管理实践经验表明，各级行政组织必须确定合理的管理幅度。根据管理学原理，确定管理幅度应了解如下变量：（1）管理层次；（2）管理事务难易程度；（3）管理者的水平和管理手段先进程度；（4）被管理的机构或人员的素质。参照以上几点，我们可以看到：1）中国政府的现有管理体制，加上世界第一的人口数，我们的一级政府或一个管理者，其直接管辖和控制的下属单位和人员数是巨大的；2）在这个世界经济一体化，全球竞争白热化的形势下，中国政府所面临的任务是艰巨的；3）从管理者的水平和管理手段来看，中国的行政管理者并未经过系统的学习和培养，很多都是在实践中摸索成才，可见还远未达到先进的程度；4）从被管理者的素质来看，中国的公务员考试制度在20世纪90年代中后期才刚刚开始，经过严格科学的考试选拔出的具备先进科学知识技能的公务员在整个公务员系统中所占比重还很小，其整体素质还有待提高。
在这样的现实状况下，中国从国务院到县级政府均直接管辖着数十个甚至上百个工作部门和非常设机构（或下级行政单位），行政组织的管理幅度不可谓不大。在不增加管理层次的情况下，一级政府多设几名行政副职，有可能缩小管理幅度，解决管理者对被管理机构和人员的失控问题；另一方面，对于管辖数量过多的政府部门与机构，在不改变管理幅度的条件下，通过设置行政副职来协助管理，也有利于解决行政管理者素质与管理幅度相矛盾的问题。
（二）从同西方国家的比较中看副职
在西方发达国家，行政副职现象也有存在，但数量不多、范围不广，比如，德国、法国不设副总统、副总理，英国不设副首相，美国副总统也只有一个，且只起助手作用没多少实权，法国政府各部一般不设副部长等等。但中国却有着自己特殊的国情。首先从县一级政府的管理幅度看，与中国的县在层级和地位上最为相似的英国的郡，其辖中间层级行政单位平均幅度为6.5个，而中国的县辖基层行政单位平均幅度为25个左右。由此可见，在经济转型期间，在这样宽的管理幅度下，不设副职是不可想象的。
再看省一级的政府，中国一个省的人口和面积相当于欧洲一个国家，中国各级政府的管理幅度当然也远远大于这些国家同级政府的管理幅度。而至于中央一级，从国家结构形式来看，美国实行联邦制，州政府自很大，同联邦政府没有行政上的隶属关系，中国是单一制国家，中央与地方间存在行政隶属关系，因而，中央对地方政府的管理幅度比美国这样的联邦制国家的联邦政府就要大得多，在不能增加新的管理层次的情况下，设置行政副职就成为了一种必要的选择，有利于缩小管理幅度。
二、政府减副的必然性
既然行政副职制是因中国特殊的国情和历史文化造就的，那么政府为何又要实行减副呢？
谈及副职，我们不得不面对这样一个尴尬的现实：为了适应现实及发展的需要，我们设置了大量的行政副职，但在实际的行政活动及效果中我们却发现由此而来的很多问题。其危害可从以下几个方面来说明：
（一）削弱了正职应有的权责
按照行政组织的一般规则，行政首长负责制是最为重要的一种组织制度。根据首长负责制，在一个行政组织中，必须也只能有一个行政首长握有组织的最高决策权力并对组织的行为负实际的责任。而在设置了副职特别是设置了较多的副职的情况下，副职必然要从正职那里分解一部分权力和责任，这样也就势必导致正职的应有权力和责任受到削弱。尤其是，副职一多，分工必细，事权分散，行动迟钝，对统一指挥必有妨碍。
（二）削弱了职能部门的权责
在本来的意义上，职能部门就是为行政首长具体处理行政事务的。自从设置了副职之后，各个副职实际上分管了某些方面的工作，并且在某种程度上实际发挥着职能部门的功能。在这种情况下，原来的职能部门的功能就相对削弱了。
（三）使下级对上级的程序复杂化
一个职能部门的负责人，既要服从分管的副职领导，更要听从正职的指挥和命令，于是，为了使其能够在正副职间寻求平衡，通常不得不采取左右逢源的手段。由于副职的增多，无论是正职还是副职抑或下属，都需要花更多的时间和精力来调整关系，协调矛盾。
（四）增加了管理的成本
管理的成本与管理人员特别是中高层管理者的数量成正比。副职的增多，使得官职趋于庞大，机构趋于臃肿。中国的政府机构多少次的精简之所以无法达到预期的目标，其原因当然是多方面的，但是副职的设置以及偏多不能不是一个主要原因。由于副职的增多导致的人员和机构的膨胀造成了管理时间、人力、物力、财力上的浪费，使得管理上的经费开支、人员配备、设备安排以及其他待遇等等都得增加，从而增加了政府管理的成本。
以上几个方面正说明了中国行政副职设置的无序状态。三、行政副职制的系统规划
正是由于行政副职制理论与现实两方面存在的合理性与政府减副的实践必然性间的矛盾，所以必须要对行政副职制进行全面系统的规划，以使其能发挥出应有的效用。
（一）行政副职的设置
行政副职的设置涉及两方面的内容，其一是在什么条件下或者什么样的行政岗位可以设置行政副职；其二是设置行政副职的程序以及设置后其地位如何。原则上，一般行政管理者可设行政副职，但是对于层级较低的行政管理者，当一般行政管理人员在能力、经验上足以应付该职位上所有事务时，则无须再设副职。
由于行政副职都是根源于行政正职管理者的需要而产生和存在的，对于它的设置程序，应首先由正职管理者提出方案，包括其设置的理由，设想的副职数以及管理的方案等。方案应由上级人事部门进行审查和批准，必要时报同级人大常委会备案，最后再由行政正职管理者负责实施，上级行政机关进行监督，从而使整个行政副职的设置合法化。
（二）行政副职人员的产生
在完成行政副职的设置之后，我们需要去配置合适的副职人员。这里也要解决两个问题：一是副职人员的主体资格，二是副职选拔的程序。
1.“副职”人员的主体资格。是指什么人能够担任副职，他需要具备一些什么样的条件。只有先对“副职”这一职务相关问题作深入分析，认清这一职务的工作性质、地位、作用和内容，才能据此对担任这一职务的人员提出要求，确定担任这一职务的主体资格条件。
2.副职选拔的程序。包括两个内容：首先是职务分析，系统地收集和分析与行政副职有关的各种信息。第二是资格考试，通过公开、公平、客观、竞争的考试方法为政府选录合格的“副职人才”。行政副职实质上是一种职务而不是一种一般行政职位，这就使行政副职有职业化的可能。我们可以先根据“副职”职业化的设想，将“副职”作为一门特殊的职业制定职业标准，再以此为据举行公开的考试。这种标准资格的考试可以依据行政职务等级的特殊性而相应地确定为若干层次，各个层次应针对不同级别的行政副职设定。
（三）行政副职人员的任免
在确定行政副职主体资格和选拔程序之后，对于被录用的人员还需要规范其任免形式。就一般行政副职而言，首先应由正职提出行政副职的候选人员，然后由上级行政机关进行资格审查及相关认定，最后再由正职从合格的人员中进行授权任命。对于任命的结果，报上级人事部门备案。而对于罢免程序，可先由行政正职提出罢免事由并作出罢免决定，然后报上级人事部门备案即可。
（四）行政副职的管理
按照行政副职职业化的要求，行政副职的管理主要涉及以下几个方面：
1.任期。行政副职的产生与任免主要取决于其正职，这种极强的依附性使得行政副职的在职期限应与其正职相一致，这将使行政副职具有更强的流动性和变动性。
2.人才储备。我们有必要去建立起一套完善的人才储备机制，利用现代的高科技手段，建立起详细、真实的“副职”人员资料库，以此作为他们今后被再次任用的可靠依据。
3.副职数的控制。副职数与副职的设置其实是一种成本与收益的关系。副职的设置其目的在于满足行政的工作需要，提高行政效率，这是收益；而任免安排一定的副职人员必然要增加一定的管理费用，这是成本。如何确定这种收益与成本的最佳结合点呢？由于副职的设置来自于正职的实际需要，在编制上有其特殊性，故不宜纳入行政编制体系。在具体确定行政副职人员数额时，首先要从最基本的职位分析入手，通过对正职工作的总体考评，估算出具体的工作量，然后需要考虑同类职位、正职的一般实际工作量和工作能力在现有科技水平的支持下，以及现阶段副职后备人员的素质能力水平，并结合管理幅度的相关原理，从而确定出某一职位所需的具体副职数。
只有通过这种全新的行政副职制度的建立，才能为政府部门合理有效的减副提供行之有效的途径，也才能保证政府机构改革的真正深入。
参考文献：
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在当代中国，随着经济的进一步发展，对外开放的进一步深入，民众对政府的要求也在不断发生变化，传统的，集权的，大包大揽的政府已不再适合中国发展的要求。加入WTO，不仅我国的经济面临着巨大的挑战，而且对我国整个行政系统也提出了新的要求，现今所需要的政府应该是一个“精干，廉价”的政府。显然，在各领域都呼唤改革的现在，行政改革已势在必行。 从行政文化来讲，现代行政文化讲究的是法治，理性，功绩主义，效率观念，民主观念，对行政效率的要求正在日益提高，甚至可以说，行政改革就是为了提高行政效率。现代行政价值体系以“服务，效率，廉洁”为第一，效率是重大问题，如何通过行政改革来提高行政效率，这是一个重要的政治课题。 行政改革是多方面的，但是从我国目前情况来讲，力度最大，效果也最显著的，莫过于机构改革。机构改革是提高行政效率的重要环节，它可以简化行政程序，缩小政府管理幅度，为科学管理创造前提条件，完善政府功能，提升政府办事能力和效率。 第一章 行政效率的理论分析 第一节 行政效率的概念 “效率”一词，源于拉丁文，属哲学的一个概念，本指有效的因素，通常人们理解为：有效的达到目的的适应性和能力。到了19世纪，效率才作为一个自然科学名词应用于物理学和工程学领域。 效率=（有效能量或功/原有能量或功）*100% =（输出能量或功/输入能量或功）*100% 本世纪以来，科学管理运动得到发展，效率概念才被应用于经济和商业界，并进而引入行政管理领域。但是由于行政管理效率的综合因素较多，所以无法简单地用输入量和输出量的比值这样一个数量观念来衡量。因此对于行政效率，许多学者有不同的解释。 A 机械效率观。即把人力，经费，时间看作决定行政效率内容的三大要素，行政效率等于成果和成本之比。但是缺陷是：这种方法无法将一些无形的价值因素考虑在内。 B 功能效率观。行政管理所产生的社会功能的程度，用社会功能的高低衡量行政效率的高低。行政效率等于行政社会功能和行政耗费之比。社会功能大，耗费小，行政效率就高。它在一定程度上弥补了机械效率观的不足，但是它的缺陷在于：其中无形的消耗，效果；间接的消耗，效果；行政管理的社会价值，不可能完全用价值工程分析方法测量和计算。 C 系统效率观。即行政效率是整体效率，系统效率，是数量与质量的统一，功能与价值的统一，宏观与微观的统一。效率原则是以最少的劳力和费用获得最大的效果，取得整体最优化。这个整体最优化，包括决策层决策最优化，管理层管理最优化，执行层执行最优化。 关于行政效率，目前尚无被普遍接受的理论。对于行政效率，较为通用的定义是：行政效率是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力，物力，财力等要素间的比例关系，是政府职能的具体体现。 [t1] 第二节 行政效率的评估标准 行政效率没有一个万能的标准和公式。 20世纪30年代，美国一位科学家用婴儿死亡率来衡量一个城市的行政效率，婴儿死亡率与城市管理许多方面息息相关。但是，人们后来发现婴儿死亡率与城市管理的许多方面并无线形的因果关系。 之后，有人主张用“质”来评价行政效率，以人的道德，价值观念作为衡量它的标准。但是，这种方法没有数量观念和定量关系，同时个人主观成分较多，缺少公正的客观标准。 也有人提出用“量”来测量，一些人把机械效率照搬过来，另外一些人把功能效率照搬过来，但是如前所述，两者皆有缺陷。 这以后，人们对行政效率的探讨仍在继续，用能力考察，用效果考察相继被提出，但都存有缺陷和不完善的地方。
论文摘要：现阶段乡镇行政区划调整迫在眉睫．首先提出了现阶段乡镇行政区划调整应遵循科学性原则，有利管理、规模适度原则，经济性原则，尊重历史相邻相近原则，经济稳妥、引导自愿原则，优势互补、强弱搭配原则及群众性原则等7个基本原则，在此基础上对区划调整思路进行了探讨，认为因地制宜、分类实施，要反对“一刀切”．最后在乡镇级行政体制及其机关的改革这两个方面进行了分析研究，提出了政府企业化、小政府大社会等观点并对机构的设置提出了适度性的方案．
近几年来，随着我国经济的迅速发展，全国各地涌现出一大批有一定经济实力的强镇、强村，乡镇经济成为我国国民经济的重要组成部分．目前乡镇体系中所表现出来的一些弊端，如小城镇数目多，整体规模小；城镇体系中，小城市发育不良；受地方政绩影响，城镇之间争项目、重复建设严重；城镇的集聚和扩散受行政区制约，阻碍了城镇上规模、上档次；城镇发展受行政体制——管理体制、财税体制、户籍制度、土地管理制度、投融资体制、社会保障制度等制约，城镇发展软环境日趋滞后等．这些严重地阻碍了社会经济的发展，因此迫切需要对目前乡镇行政区划进行调整，机构进行改革，以适应新形势的需要．
1.行政区划调整原则
行政区划调整应遵循以下基本原则：
1．1科学性原则
行政区划涉及到经济、政治、军事、文化、历史、地理、民俗等多门学科，进行科学的调查研究，充分权衡利弊，才能保证行政区划调整结果的科学性．
1．2有利于管理，规模适度原则
按有利于村镇建设，有利于群众办事，有利于巩固壮大镇村集体经济，有利于管理要求，合理调整行政区划．尽量采取建制镇整镇撤并的办法，减少因资产、债权、债务分割等带来新的矛盾．
1．3经济性原则
调整行政区划的根本目的，是调整与经济基础不相称的上层建筑，充分解放生产力，促进镇(乡)区域经济和社会的全面发展．因此调整行政区划，经济问题是核心．
1．4尊重历史沿革及相邻的原则
要根据风俗习惯、历史基础、现实状况、地域分布等因素确定行政区划调整方案，坚持“镇相邻、地相邻、情相亲”，因镇制宜．
1．5积极稳妥，引导自愿原则
要从教育人手，层层统一思想认识，在广泛征求意见、调查研究、理顺思想基础上，全面实行乡镇行政区划的调整，做到干群思想统一，撤并合理依法．
1．6优势互补，强弱搭配，积弱成强，壮大中心城镇建设的原则
一般乡镇尽量向县城和中心镇合并；建镇时间短的乡镇尽量向建镇时间长的乡镇合并；经济实力弱的乡镇尽量向经济实力强的乡镇合并；小的乡镇尽量向大的乡镇合并．两个乡镇交通不便的一般不合并；两个乡镇历史矛盾较大的一般不合并；乡镇区域规模虽小，但经济发展势头很好的一般不撤并；地处城乡结合部的乡一般撤消乡镇设立街道办事处．
1．7群众性原则
行政区划问题关系人民群众的生活问题、农村的发展问题、城镇建设问题，要广泛听取群众意见，尊重当地群众的意愿是行政调整工作符合民心、顺应民心的基础．
2乡镇行政区划调整思路
由于各地镇乡情况不同，因此镇乡级行政区划调整的模式也必须因地制宜，分类实施，不要搞“一刀切”．从目前宁波市一些镇乡行政区划调整实际情况看，一般有以下几种思路：
(1)从实际出发，合理撤并部分小乡镇．撤并的主要目标是：一是城市化程度比较高地区，面积是45km、人口4万以下的；二是面积50kIn2、人El2万以下的；三是面积70km、人口1．5万以下；四是面积30km或人口1万以下的．以充分利用资源和基础设施，降低行政成本．
(2)以交通便利、经济实力较强城镇为骨干，强化中心城镇网．对面积100km左右的自然地理区域，走以强带弱，强强联合之路，以促进中心城镇的形成和功能的完善．
(3)突出城镇功能布局，以资源和产业机构为组带，按生产要素优化配置要求，合理定位乡镇工业、文化、商贸、服务业的功能，建立具有专业化程度较高的城镇，力求体现个性与特色．
(4)要注意规模适度：按有利于村镇建设，有利于群众办事，有利于巩固壮大镇集体经济，有利于管理要求，合理调整行政区划．作为镇(乡)行政单位，一般人口在10万左右，面积在60～80km范围之内．
3城镇行政体制改革
3．1行政体制改革目标——政府“企业化”促进生产要素向小城镇集聚
镇政府“企业化”，对乡镇进行规划管理，以规划促集聚，引导生产要素向乡镇集中，是乡镇政府工作的一个基点．政府实施经营城镇理念，实现社会利益最大化，成为政府“企业化”的核心内容．
3．2行政管理体制改革——小政府大社会
政府不再涉及具体经济事务．地方经济管理基本上是企业和个人的社会管理，原来由政府具体操作的经济事务基本上让给中介机构等社会企业经营．地方政府机构重点加强地方经济环境、社会环境和自然环境的管理，政府更注重长期的规划功能．精简机构，消除富余人员，把一些原来是企业、社会、个人承担的事务让给社会办事，真正实现“小政府，大社会”．
3．3财政体制改革——财权和事权相统一
财权与事权的统一，是权利与义务一致性的体现．乡镇作为基层政府，没有财权，在一定程度上约束了乡镇的行动能力．随着城镇化发展，调整上级财政与镇级财政的分成比例，提高镇级财政比重是下一步财税改革的重点．也有利于调动地方政府为进行地方规划建设管理的积极性．
3．4税费改革——费改税。减轻农民负担
农民负担过重，极大地挫伤了广大农民生产的积极性，在一些地区已经出现抛荒现象．费改税，取消不合理的税收，减轻农民负担，从一定程度上使农民有资金进行扩大再生产，以解决当前农村发展的投入不足而导致后劲不足问题．
在税收制度上，要积极引导农民走劳动密集性的农业生产之路，既减少加入WTO对农业的冲击，也可以解决农村劳动力过剩问题，最大程度上发挥我国农业的比较优势．
3．5户籍制度、土地管理制度改革
为推进城市化，户籍管理逐步由户籍所在地管理，转变为人口所在居住区管理，由社区对人口进行管理，解决我国长期存在的人户分离的不合理管理模式．
加快土地管理制度改革，积极开展农村居民点整理，引导农民进城，促进人口向城镇集聚，推动城市化发展．
3．6投融资体制改革——经营城镇理念
城镇与农村的一个重要区别是城镇基础设施，加快城镇基础设施建设可以有效地促进要素向城镇集聚．在城镇基础设施建设和维护过程中，应十分强调投入一产出关系．坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，通过政府的导向职能，使企业投资符合地方发展的长期规划．
3．7社会保障制度改革
以乡镇为中心的农村社会保障制度建设将是我国下一步体制改革和体制建设的重点．社会保障制度建立可以有效引导农民走向城市，减少对土地的绝对依赖．
4小城镇机构改革
4．1功能性城市化——加快小城镇社区建设
社区是一定地域范围内共同生活的有机组织的人群．从以单位为基础的城市文化、生活载体转变为以社区为文化载体，是为乡镇职能改革准备条件．加快小城镇社区建设，可以解决由于政府职能转型而带来的一些管理真空，实现管理的社会化．
4．2机构改革思路——淡化经济功能。强化区域经济环境建设和规划管理
政府工作重点转到优化投资环境．通过政府的管理引导，改善区域投资环境，从而实现区域自我发展的目的．强化政府的规划职能，从而为地方长期建设指明方向．特别是全球化浪潮下，个性化正成为提高区域竞争力的支点．进行城镇建设规划，可以引导民间资本流往城镇建设，从而使单个资本投资纳入到整个城镇建设的轨道，实现规划制导功能．:
4．3机构改革方案．
4．3．1原则
机构合并、精兵简政；强化政府服务功能．
4．3．2具体方案
镇级政府组织系统机构，主要由镇党群系统、镇人大、镇政府系统和公安、司法系统4部分构成，其中公安、司法系统属于单列系统，在此不做讨论．镇党群系统的职能是保证党对于基层工作的领导．镇党群工作内容有镇级党组织(人事)工作，党的理论宣传以及作好统一战线工作，进行党员的纪律检查工作，对人民武装、工会、共青团、妇联等工作进行领导．‘
镇人大系统是保证人民群众实现区域自治的核心．镇政府由人大选取产生，并且向人大负责．人大审议政府每年的工作报告，并对政府的日常工作进行监督．
政府系统是实现全镇日常事务的管理机构．主要进行镇的档案管理、民政(残联)、纪律检察、法制、统计、财政、农业、工业、第三产业、科教文卫、计划生育、劳动和社会保障、安全生产督察、土地管理、村镇建设、环境保护等工作．设立机构如下：
(1)党委办公室．负责镇的日常党务工作；进行当地事务的调查研究；负责镇党代会召开，向人大会推荐政府机构的候选人，并对政府机构的人事安排进行政治审查．
(2)政府办公室．负责镇日常行政事务；制定镇中长期发展规划；进行镇文教卫生事业管理；对安全生产实行监督；对社区管理进行领导．．
(3)村镇建设办公室．负责土地开发、利用保护；城镇村庄规划、建设管理；园林绿化、环境卫生、村容镇貌创建工作．
(4)法制综合治理办公室．负责政府法制、民政、社会治安综合治理、司法调解等工作；对劳动和社会保障实施监督职能．
(5)人大办公室．负责日常接待、地方事务的调查研究工作．负责组织召开人大会议．
(6)镇财政所．为全镇范围内的政府资金实行综合预算管理，协助上级财政部门组织好收人，协助镇政府安排好财政支出，作好收支平衡、略有结余；负责和协助作好镇所属行政和企事业单位、农村集体经济组织的财务监督管理．
在职能上，基本实现党政分开，同时加强党对于基层工作的领导作用．考虑到我国的国情，把党委办公室作为镇行政机构的一部分是合适的．村镇建设办公室负责全镇的建设规划，同时对于城镇建设进行开发经营．
廉政建设，是关系到党和国家前途命运的重大问题，也是我们党改革开放以来所面临的一个重大实际问题。全党全国都在关心这个问题。不过，理论界也好，党政部门也好，更多的是从国家公职人员个人的角度来看待腐败问题，也更多的是立足于对官员个人的行为探讨廉政建设。
腐败与权力滥用是紧密联系在一起的，腐败必然以权力滥用为前提，从更广泛的意义上说，权力滥用与腐败就是一回事。
公职人员是公共权力的载体的一个层次，行政机构是公共权力载体的另一个层次。既然都是公共权力的载体，就都有权力滥用的可能。当然，机构的权力滥用与公职人员的权力滥用总是交织在一起的，因为机构的权力总是由具体的官员来行使的。不过，行政机构权力的滥用虽然是具体的官员行为，但它不是单纯从个人利益出发，不单纯是个人行为，或者是从本地区本部门的小团体利益出发，或者是集体行为，从而更具有欺骗性。
公职人员的权力滥用一般被公认是，“越轨”行为，腐败行为。可政府机构权力的滥用却有更强的外部欺骗性，其“越轨”倾向通常被低估。虽然政府机构权力的滥用通常危害更大，影响更坏，但却不被重视或能得到更多的宽容。如果从个人权力与机构权力关系的角度来看，机构的权力通常是个人权力的依托，官员离开了国家公共机构，也就无公共权力之可言。机构权力对官员个人权力具有决定作用。依此可以说，机构权力的滥用可能更具破坏力。
作为国家机关的政府，应当把公众利益放在第一位。纵观世界，任何一个国家的政府都把公众利益作为政府管理宗旨。政府和国家公务员在处理社会事务时不谋私利，这是政府实现其合法性能力的主要途径，否则政府存在的合法性就要受到挑战。在新的历史时期，江总书记对我党提出了“三个代表”的要求，这必然也是对党所领导下的行政机构的要求。
行政机构权力的滥用主要反映为权力边界的突破和权力行使的随意性。
一是越权施政
行政机构的越权施政，是指行政机构超越自己权力范围的用权行为。
越权施政的突出表现之一是行政机构对人民群众生产生活的粗预，甚至对人身权力的粗暴侵犯。政府违背农民意愿强迫农民种这养那，背离市场规律，常常给农民造成巨大损失，政府却不用承担任何责任。越权施政的突出表现之二是政府对经济（主要是对企业）的不适当干预。很多的行业主管部门和地方政府总是把企业的干预权不愿真正下放给企业，或者名义上放实际不放。干预企业经营，干预企业的人财物。越权施政表现之三是以权代法。越权施政表现之四是“超标”收费。一是没有收费的规定但收了，二是有收费的规定但实际收费超过了规定标准，三是各种形式的以罚款代处罚。
二是部门权力扩张
职能的扩张与财产权的扩张改革开放以来，中央放权一直是个大趋势，伴之而来的是地方政府或政府部门乘机扩张“势力范围”，地方政府或政府部门的职能扩张，主要有三种做法，一是截留中央下放给基层（政府、事业部门、企业）的权力；二是向基层收权；三是通过立法（行文）、报批、习惯做法等手段新造职能。
单位财产权的扩张，实际上是部门同国家争利益、争财产控制权，并进而为本单位本部门带来额外收益和“方便”。一些部门和地方政府通过立法为自己争审批权、处罚权、发证权、收费权和其他权力，以至于出现了政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力“罚制化”的可怕倾向。许可权往往与收费联系在一起，依法行政就成了依法限制，依法限制又是为了依法收费；结果，依法行成了以罚行政。在行政管理法制化的名义下把已有的和争来的处处限制、动辄收费的权力和做法用条例、法规固定下来。与此同时，部门之间财产控制权互相攀比，争基建，争小车，争福利。
三是关系用权与感情决策
通俗地说，关系用权就是在行使公共权力时针对不同的人有不同的做法，见风使舵，厚此薄彼。在处罚时对关系好的处之以轻，对关系不好的处之以重；在审批项目审批许可证时优先考虑关系户，对家乡的项目、“老主顾”的项目批得快批得多批得大，其它则慢批少批小批。关系用权表现上看不违法也不违纪，所以通常也不会被查处。
关系用权的典型当推人事任免上的一些问题。突出表现为，在干部选拔上存在“由少数人选人”、“在少数人中选人”的两少现象，干部选拔机制中缺少生机，缺少激励，缺少竞争，缺乏活力。在用人问题上不从工作需要出发，不从国家利益出发，不从人民利益出发，以我划线，远君子，近小人，对善于做表现文章的人，善于为领导办私事的人，在使用上或打电话，或写条子暗示，甚至公开推荐，越权任命，而对有真才实学的人不提拨、不重用，打击报复，穿小鞋；有的以感情、私情代替党性，任用干部在老同事、老部下、老朋友、老乡内画圈圈，拉帮结派，培植个人势力；更有甚者，在选人用人问题上搞交易，你提拔我的人，我提拨你的人，收受贿赂，买官卖官，是非不分等等。
四是以权谋“公”与以钱谋“公”
所谓以权谋公，就是有权力的部门凭借权力为本单位部门创造利益；所谓以钱谋公就是为了本单位本部门的利益，以本单位本部门的名誉出现，以送钱、财、物等进行行贿，或者请吃请玩。现在干部中流行所谓“关系就是生产力”的说法，有人甚至为腐败辩护，说腐败是经济发展的剂、催化剂。这些都是以权谋公与以钱谋公的现实反映。
在现实中，腐败行为表现出主体越来越法人化、集团化的特点。有人把这种现象称之为“公贿”现象，它是一种更深层次的腐败现象。在“公贿”博弈中，行业特权普遍化，法人犯罪现象猛增，“靠山吃山，靠水吃水，靠权吃权”的现象越演越烈。集团谋私现象，表面看来为公，实质还是为个人营造左右逢源的社会环境，或者为了本单位本部门更有权威，或者为了“小金库”更充实些，归根到底还是为私。
随着国民经济的高速发展，“公贿”的违法犯罪触角已伸入社会诸领域。“公贿”的存在和泛滥，不仅败坏党和政府在人民群众中的形象，而且污染了整个社会的风气，毒化了人们的心灵，扰乱了市场经济的正常运行秩序。“红包”的泛滥，致使我们的经济生活中有悖经济规律的怪事迭出，大量国有资产流入个人腰包。
五是情感决策
指决策前不做深入细致的调查研究，决策时不根据科学依据，不按照科学程序，而是凭决策部门（决策者）的一时情感、偏好进行决策。有学者把它称为“紫色腐败”或“决策腐败”。（沉吟：《腐败三色论》），（《领导科学》1997年第12期）具体来说，情感决策主要表现为位高权重者并非为满足个人私欲的随心所欲决策，而是决策后因敷衍塞责给党的事业、国家和人民造成重大损失的行为。由于它并不一定具有蓄意性或谋私性，因而一般并不把它视为犯罪或腐败。实际上，这是对权力的随意使用，是权力的滥用。这种权力的滥用与其它的滥用从危害性来说并不存在差别。
行政机构权力滥用不仅使行政扭曲，还使社会扭曲
（一）导致行政低效与机构膨胀
机构权力滥用通常导致行政效率低下。(1)越权施政带来三个不良后果：一是放大了管理者与被管理者的不信任，二是挫伤被管理者的积极性，培养其堕性；三是增加管理者与被管理者之间磨合难度，甚至制造矛盾。(2)权力扩张带来以下不良后果：一是权力“圈地运动”中常常形成利益冲突者，协调关系需要耗费大量人力物力；二是职能——财权的互动扩张，政府部门事务越来越多，许多不该由政府部门管理的事政府部门管了，而许多政府部门应该管理的事却因人力物力的分散而力不从心；三是机构及部门财权无限扩张使政府直接占用并消耗的社会资源越来越多，行政陷入高投入低产出境地，(3)关系用权不以社会利益为目标，而以个人私利为目标。它会刺激非正当竞争，照顾后进，挫伤先进，出现负向激励，而且给国家政治和经济建设造成损失。人事上的关系用权危害最大，它从根本上降低和扭曲党的德才兼备干部标准，助长了干部选拔任用的不正之风(4)以权谋“公”与以钱谋“公”从小团体利益出发，其实质就是与社会与国家争利。
行政低效与机构膨胀是紧密联系在一起的，行政效率低就需要更多的人和更多的机构来处理既定的事务，而人多了机构庞大了就难于调度难于协调难于指挥，形成恶性循环。其结局是，机构臃肿，队伍庞大，争权夺利，互相掣肘，滋生了，也给国家财政带来了沉重的负担。
（二）恶性裂变，腐蚀社会
权力滥用象癌细胞一样存在着恶性裂变机理，并通过自我繁衍腐蚀社会。其恶性裂变表现为权力滥用的示范效应、推动效应和拉动效应。“示范效应”也就是权力滥用的榜样性。“推动效应”表现为会增强权力滥用本身。“拉动效应”之一是在滥用中得到权力倾向于滥用，之二是使某些坚持原则者因通常处在不利的竞争地位而不得不“染污泥”。
（三）行政机构官僚化，衙门化
行政机构官僚化，衙门化，一方面，是指行政机构的一种行政理念，他们不把自己看作是人民的服务机构，而是把自己看作是人民的统治机构、指挥者、教化者；他们不把为人民办事当成自己的职责，而是把它看作是对当事人的一种施舍。另一种情况是指行政机构在人民心中的主观印象，政府不再代表他们的利益，而是成为了人民利益的对立面。
滥用行政权力，行政权力的行使距离人民目标和人民标准就越来越远，人民将越来越把其看成官僚机构。权力的滥用，使领导失去公仆本色，外化官僚形象。权力滥用，恶化党群关系，干群关系。权力滥用，将使机关衙门化。门难进，脸难看，事难办，是我们一些行政机构工作作风的真实写照。
（四）社会官僚化及社会效率损失
如果一个社会过于注重官本位，这个社会就是官僚化的社会。所谓官本位，就是用官的大小、官阶高低作为标准或参照系去衡量一个人的社会政治经济地位及人生价值。新晨
权力和官位在我国传统价值观中占有十分重要的地位。这种价值观至今并没有发生根本动摇。正是因为人们重视官位和权力，才会有人治的产生。讲排场，讲阔气，实际上是讲“官气”。开会得有领导人到场才有气派，开业有领导人到场才够档次，开工有领导人剪彩才够重视，学术讨论有领导到场讲话才显得正统。官本位的另一种表现就是无论是什么样的社会组织，都与行政级别挂钩。本来，在社会主义市场经济条件上，局级企业也不会因为级别高而不亏损、不倒闭，科级公司也不会因为级别低而不盈利、不发展。但因为官本位的影响根深蒂固，破了产的大企业“官员”可以调走，可以升迁，可以寻求自己命运的“柳暗花明”，至于企业命运如何，与已无关。这种官本位导致党政机构的权力过大并滥用，结果啥事都唯其马首是瞻，啥事都要官来拍板，啥事都要由官来决定可做或不可做以及怎么做，“官僚”成为社会运行的主心骨。超级秘书网
社会官僚化必然导致社会的低效化。原因之一，官僚化的资源配置，难以达到最优境界。原因之二，社会主体会把更多的资源用来投资于官场而不是市场。原因之三，官本位行为取向从内外两方面加剧了机构膨胀进而降低政府效率。原因之四，官本位更倾向于鼓励寻租。公共选择学者认为，寻租得到的利润并非是生产的结果，而在寻租过程中，这些资源却“没有生产出纯粹价值”，“没有任何社会报酬”，是社会资源的浪费。
（五）动摇中央权威
一、问题的提出 调解，在我们这样一个崇尚“和为贵”、“和为先”文化传统的国度里，向来受到重视并在审判实践中得到广泛的运用和推广，并为西方人称之为“东方经验”而加以推崇。然而，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条却明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。” 笔者以为，作出这样的规定并非因为实践的不可行，也并非因为理论和学术上存在某种阻碍。而在于中国行政诉讼的立法遵循“行政主体单方无处分权”的观点所致的后果。这与国外一些国家在立法明确规定审理行政案件可以适用和解方式完全格格不入。前联邦德国1960年《行政法院法》第106条明确规定：“只要参与人对和解的标的有处分权，为完全或部分终结诉讼，参与人可在法院作出笔录，或在指定或委派的法官面前作出笔录以达成和解。法庭和解也可以通过以法院、主审法官或编制报告法官建议作出的裁定形式，以书面形式在法院达成。”这从侧面说明了调解在行政诉讼中的可适用性。而事实上，自人民法院受理行政案件以来，行政审判实践对立法就表现出明显的不认同。主要表现是以庭外协调为主导形式的变相调解泛滥成灾，最终导致的结果是行政案件的撤诉率长期居高不下。 据统计，自1987年以来，全国一审行政案件撤诉率从未低于收案数的1/3，最高时达到57.3%，个别地区一度竟然高达81.7%.出现这样一种情况的原因一方面在于行政诉讼本身脱胎于民事诉讼，行政诉讼适用调解已经成为行政审判的一个“公开的秘密”，并为广大的行政审判法官乐此不疲地加以运用。由于行政诉讼立法上对调解适用的禁止，法官在促成双方当事人达成和解协议后往往要求作为行政管理相对人一方的原告以撤诉而了结。从负面效果来看，大量变相调解的出现，使法律的权威受到诋毁，立法显得流于形式。 为什么会出现这样的境况呢？笔者以为，行政诉讼立法对调解这一制度的排斥是其症结所在。解决这种现状的根本出发点在于行政诉讼对调解机制的引入。现实中，学者们对建立行政诉讼调解制度的呼声也越来越高，基于此，笔者试就行政诉讼调解机制的引入之必要谈一点浅薄之见，以期抛砖引玉。 二、行政诉讼立法现状与司法实践之冲突及其弊端 行政案件不适用调解的原则在我国最早可追溯到1985年最高人民法院公布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》，该通知明确指出，“审查和确认主管行政机关依据职权所作出的行政处罚决定或者其他行政决定是否合法、正确，不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题，因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决。”1987年，最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用民事诉讼法（试行）的若干问题的解答》中再次就不适用调解作了规定，现行《行政诉讼法》更加明确了这一点。在这样的前提下，行政案件不适用调解原则就得以确立，调解既不能作为行政诉讼的一个必经程序所存在，也不能作为行政诉讼结案方式，理论界也对此持一种“存在的就是合理的”态度，许多的教科书也把行政诉讼不适用调解作为行政诉讼的特殊原则之一加以详细分析。 行政案件的审理何以不适用调解，理论界的主要观点认为，调解原则在诉讼中得以成立的前提是当事人能够自由处分其权利，而行政诉讼的被告代表国家行使行政管理职权，这个职权是依法定程序赋予，往往是特定的，因而行政主体没有单方面的处分权，当事人应受处罚就受处罚，不应受处罚就不受处罚，如果通过调解，使应受处罚的行政相对人没有受到处罚，那就是对社会公共利益的损害，是对公共权力的滥用，损害法律的严肃性。然而，诚如边沁所言，“从来没有一项法律的改动，事后人们会找不到不懊悔的理由”. 《行政诉讼法》作出这样规定的本意，无疑忽视了现代行政不再拘泥于传统的“高权”行政，而包涵了行政指导、行政合同等非行政权力的客观存在；忽视了某些行政行为并不必然具有公共性的客观事实；忽视了行政主体依法享有很大的自由裁量权的客观事实；忽视了作为行政相对人的公民、法人或其他经济组织有权依法处分自己权利的客观事实，也忽视了行政主体与行政相对人的利益关系已从单一的利益冲突、对抗发展演变成为利益一致、相得益彰的客观事实。这在司法实践中就能得到很好的注解。 现行《行政诉讼法》施行十余年来，尽管明确规定了行政案件不适用调解，但是我们所看到的却是另外一番景象。大量案件是原、被告在法院默许乃至动员下通过“协调”解决的。这种异化了的方式是调解制度在司法实践中最为生动的写照，为解释这一 客观存在的现象，学者们也是颇费周折，如有人指出：“审查行政案件不适用调解原则并不能排除人民法院在审理过程中对双方当事人进行一些说服教育工作。”也有人说，“法院不能调解，但双方当事人可以和解呀。”还有的则把法院审查某些行政案件时，依据现行法律难以作出公正判决或依法作出判决后显然容易被曲解的情况下，建议被告改变具体行政行为，动员原告撤诉，从而终结诉讼的一系列沟通活动称作“行政审判协调”，同时还强调了其与调解的区别。而这种所谓的协调机制实质就是一种变相调解，实践中很多人都为此提出它的好处，诸如法院少了讼累，当事人之间少了对抗，多了和谐等等，认为这系现代社会所极力倡导的一种司法理念。而实际上，由于没有实定法的支持，这样一种协调机制在实践中显得过于随意，甚而异化成了法官手中的权力，其弊端也显而易见，“和稀泥”、“以判压调”、“以劝压调”、“以诱促调”等现象甚嚣尘上，直接的后果是行政案件的撤诉率多年来居高不下，同时它也给行政审判的正常开展带来以下危害：（1）严重影响了行政诉讼所追求的社会效果。（2）法官的公信度下降。（3）法院的司法权威降低。（4）法律的严肃性受到影响。（5）影响法官素质的提高。可见，法律制度本身对行政诉讼单纯的裁判机制提出了严峻挑战。 此外，我国行政诉讼就是否适用调解在立法上本身也存在矛盾之处。这就是行政诉讼法把行政赔偿诉讼可以适用调解作为了不适用调解原则的例外。对此，学术界更是分岐严重。持肯定观点者认为，行政赔偿的具体问题并不直接涉及行政权力的行使，诉讼类似民事纠纷，行政赔偿在形式上与民事赔偿极为相似，可以看作是当事人的一种民事权利，法院进行调解，便于迅速结案，减少纠纷。[12]因此行政赔偿诉讼可以适用调解。相反，持否定观点者则认为，既然行政赔偿诉讼已被纳入行政诉讼法，就应当遵循包括不适用调解原则在内的行政诉讼基本原则。基于作为被告的行政主体不能处分行政权的原理和调解的不利后果，行政赔偿诉讼不应当适用调解。[13]还有的观点则认为，虽然行政赔偿诉讼可以适用调解，但是应当受到应有的限制，即“对侵犯公民人身自由权与生命权造成损害的行政赔偿诉讼案件不适用调解。”[14] 笔者以为，这种理论上的争锋相对隐隐约约地暗示我们，并非行政诉讼适用调解这一原则自身有什么问题，只是我们没有找到合适的理论来进行说明罢了。事实上，我国行政诉讼法规定行政赔偿可以适用调解作为行政诉讼的一个例外也并没有从立法上给一个明确的理论依据。行政赔偿诉讼说到底属于行政诉讼的范畴，单纯从特别规定优于普遍性规定的理论依据而言似乎有一定的道理。但是，我们不能简单地从行政赔偿诉讼中原告诉讼请求方面来考虑它与民事诉讼的相似之处。因为引起行政赔偿诉讼的根源还在于行政主体的行政侵权，它与民法中平等主体之间的民事侵权还是有着根本区别的。也就是说，它始终属于行政主体单方的行政责任而非民事责任，而行政机关的权力与责任是相统一的，如果依据行政机关单方无处分权的观点，对权力无处分的行政主体对其责任也不可任意处分。即既不能滥用，也不能放弃，否则就属于行政违法。很显然行政赔偿诉讼适用调解与行政案件不适用调解这一基本原则之间本身就存在矛盾之处。 三、行政诉讼调解机制引入的可行性 历史的年轮早已步入了新的世纪，中国的行政法治建设也翻开了新的篇章。“以人为本”的基本治国方略，“科学发展观”的崭新视野，“和谐社会”的总体要求，都让人们不得不再次冷静地审视中国传统法律文化对现阶段审判制度改革的现实意义。行政诉讼作为宪政的基石，如以单纯的裁判方式来解决纠纷，存在着一系列的矛盾，如法律规范与社会规范的矛盾，规则的定性、程序的僵化与解决特殊个案所需要的灵活性之矛盾，作为合法与非法的“非黑即白”的判决结果与当事人期望的矛盾，行政纠纷涉及的简单权利义务关系与纠纷背后多样的社会关系的矛盾等等。这些矛盾的存在很大程度上限制了行政诉讼作为行政纠纷解决手段的功能和效果。 当然，我们不能绝对地认为单纯的行政裁判的弊端和困境都是调解的优势。但是行政诉讼引入调解机制的诸多内在价值是行政裁判所无法媲美的。首先行政诉讼调解的主要价值来自其程序利益即成本低、迅速、便利的特点，使当事人获得较大的收益。 其次，行政诉讼调解所追求的公平、正义理念更适合于解决社会形式正义与实质正义、形式法与实质法等理论难点问题，笔者仅想简单地指出调解在这一方面存在的几点优势。一是以非对抗方式解决纠纷，维护当事人之间的和谐关系，乃至维护 共同体的凝聚力和社会稳定；二是使当事人更多地参与纠纷的解决，发挥人的主体性；三是弥补法律规范的滞后及非人性化的缺陷；四是使诉讼更多地实现法律效果与社会效果的双重统一；五是便于案件的及时执行，切实使当事人权益保护的最大化。 再次，调解机制是对司法权运行的一种权利限制。孟德斯鸠说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[15]那么，人们在利用司法的行政审判权限制行政权的同时，利用什么来限制司法权呢？于是人们将视线投向了程序正义，程序正义的思想精髓是当事人诉讼权利对司法权的公然和合法的遏制。即用权利限制司法权的滥用。调解机制的引入恰在于发挥当事人的诉讼权利，有效限制司法权，弥补了行政诉讼在此方面的缺陷。 最后，行政诉讼调解是行政法律规范的一种发展机制。[16]调解的程序规则和信息流通体制为行政诉讼法律规范的形成与发展提供了一种特殊的机制。 调解机制之所以应引入到行政诉讼之中，是因为其运作是建立在法治基础之上的。法治社会是以尊重人的主体性为前提的，在强制性的外在限制有边界以内，最大限度地发挥主体的自主性和积极性。[17]这也为行政诉讼判决与调解的功能互动与互补提供了支撑。调解同样属于程序的范畴，它为社会提供了解决纠纷程序正义的框架，其宗旨是为当事人提供了一种在平等公正程序中通过合意解决纠纷的渠道。将调解机制纳入行政诉讼程序之中，作为行政纠纷与利益冲突的调节器，它能与行政诉讼的司法判决程序相互协调和互补，共同支撑行政法治的理想大厦，提升通过有效解决行政纠纷所产生的社会效益。[18] 据此，笔者认为，行政诉讼调解在理论上不仅是可行的，而且应当成为一种原则，只有在妨碍公共利益的情况下才可以不准予调解。有观点更为尖锐地指出，“不许调解的规定被悄然规避、名存实亡，调解结案的现实需要，不是一个法条所能禁不起得住的。”[19]笔者以为，与其放任违法调解与变相调解行为泛滥，还不如从立法上对行政诉讼适用调解予以明确规定。这样，行政争议的解决就完全可以跳出“不适用调解”、“不得调解”的樊篱了。 四、行政诉讼调解机制的适用范围及程序构想 （一）行政诉讼调解机制适用范畴的确立 既然行政诉讼可以适用调解这一原则可以确立，那么其适用范围又该如何确立呢？哪些类型的行政案件可以适用调解呢？由于引起行政诉讼的具体行政行为的形式多样，行政法律关系又很复杂，并随着社会经济的发展出现很多新的行政法律关系。所以笔者认为，单纯以某一种标准来划定行政诉讼调解的适用范围是很难的，应当从不同的标准出发，综合考虑相关因素，就个案来决定是否适用调解。 1、对具体行政行为所认定的事实双方当事存有争议，通过双方当事人互相出示证据、交换证据就可以查明案件事实的，人民法院可以进行调解。如果双方当事人对证据的证明力、证明标准等存在错误认识的，通过调解达成一致并解决纠纷的，就无须走完一个完整复杂的审理过程。 2、行政主体所作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，仅仅违反法定程序的，可以适用调解。违反法定程序的情形有两种，一种是仅仅违反了法定程序，但实际结果合法，这是具有瑕疵的行政行为，现行《行政诉讼法》对此都以违法行政行为加以认定，审判结果则是判决撤销并要求重作。[20]笔者认为，对这类行为判决撤销并要求重新作出具体行政行为实际上是对资源的浪费。如果在法院的主持下进行调解使双方当事人互相谅解，解决纠纷则是更为妥当的方法。对这类案件是否进行调解应当根据其他因素来综合考虑。 第三、对于行政机关享有自由裁量权作出的具体行政行为，人民法院可以进行调解。也就是说，对于合法但不合理的具体行政行为可以进行调解。特别是涉及行政处罚方面的行政行为，如行政拘留、罚款、责令停业整顿等。 第四、涉及非行政主体单方意思表示的行政行为的行政案件可以进行调解。如行政合同案件、行政指导案件、行政裁决案件等等。这类案件的共同特点是行政主体所作具体行政行为一般是基于协商、合作的态度，为了达到行政管理目的而放弃了“高权性”的姿态，使得行政诉讼调解制度拥有可以发挥的空间。同时，这类案件所涉及的具体行政行为本应解决民事争议问题，理所当然可以适用调解 。 当然，笔者对行政诉讼调解适用范围也仅仅限于个案的列举，无法穷尽其具体范围，随着社会的不断发展，新类型的行政法律关系不断出现，行政诉讼调解的适用范围也是不断发展变化的。 （二）行政诉讼调解机制程序设计 1、行政诉讼原告享有调解程序的启动权。这样规定的目的在于保护弱者的权益。行政主体一般只会在其认为自己的行为可能违法的情况下才会主动要求调解，因而，不能赋予其调解的启动权。从中国诉讼文化的角度看，“厌诉”是中国老百姓普遍的诉讼心理，尤其是对“民告官”的行政诉讼制度更是敬而远之，即使提起行政诉讼那也是万不得已，并且，在诉诸法院之后，他并不是一定要与政府决以胜负，他更愿意接受一种既能解决问题又能不伤和气的做法。因此，原告是愿意接受行政诉讼调解制度的，应当赋予原告调解程序的启动权。 2、调解应坚持公开原则。笔者认为，行政诉讼适用调解制度的目的在于使目前这种私底下的交易公开化、合法化。因而，调解程序必须公开，而且应当设立专门的监督机构，使得行政诉讼中法官的行为能有合法的监督主体，从而避免法官违法与行政机关“串通一气”，侵害行政相对人的合法权益。 3、调解适用的阶段应限定在一审期间。在行政案件开庭审理前的准备阶段，享有调解启动权的一方当事人可以请求启动调解程序。人民法院就应通知行政机关参加调解程序。如果当事人未请求的，法院可直接适用审理程序开庭审理。在一审期间，适用调解符合简捷的宗旨。二审不仅对纠纷给予解决，同时还担负着审查一审裁判正确与否的任务。所以在二审期间适用调解不仅会浪费司法资源，拖延时间，也会效果甚微。因而，调解适用的阶段应限定在一审期间。 4、调审相分离，审前调解。应当把调解从行政诉讼的审判程序中分离出来，使调解成为独立于审判之外的处理行政争议的一种方式。为了避免造成当事人威慑于法官的权威而违背其真实意愿达成调解协议，主持调解的法官和审判案件的法官必须相分离。调解程序由行政相对人申请在第一审程序中于开庭审理前启动，若达成调解就不再进入审判程序，若调解不成，则转入审判程序。 5、调解应成为法院法定的结案方式之一，这是行政诉讼调解制度建立的标志。调解协议自当事人各方同意签名或盖章之时起生效。经法院审查确认后应当记入笔录或将协议附卷，并由当事人、调解人员签名或盖章后具有法律效力。当事人请求制作调解书的法院应当制作调解书。调解书的效力等同于法院判决，双方当事人不得反悔，且对生效的调解书不得上诉，如确有证据证明调解违反自愿、合法原则的可申请再审。 最后，笔者特别指出的是，调解作为一种纠纷解决机制，在人类历史长河中发挥着重要的作用。行政诉讼能否引入调解机制，尚须从理论上加以不断地探讨和研究。对此，笔者拭目以待。 注释： [德]平特纳，德国普通行政法[M].朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第292页。 孙林生，刑淑艳，行政诉讼以撤诉方式结案为什么高居不下？——对365件撤诉行政案件的调查分析[J]行政法学研究，1996第3期 高秦伟，中国行政诉讼调解制度的现状与课题。《河南省政法管理干部学院学报》2009年第1期 罗豪才，应松年，行政诉讼法学[M]北京，中国政法大学出版社，1990.319-320；胡建淼，行政诉讼法教程，杭州大学出版社1990，53；张正钊，行政法与行政诉讼法，中国人民大学出版社，1999.343等等都可见这样的论述。 [英]边沁，政府片论[M]沈叔平译，北京商务印书馆，1996年版，第109页 如治安管理处罚中对于一般轻微的人身伤害所作出的行政处罚，这类行为直接涉及的往往是加害人与受害人两者之宰的关系，对此类行为的处理就限难说一定损害了社会和国家及他人的利益。 只要法律、法规赋予行政主体一定幅度或范围的行政裁量权，也即相对人应履行的义务具有变动的可能性，应该说就是可以和解的。 刘恒，行政救济制度研究[M]北京，法律出版社，1998年版，第191页 刘善春，行政诉讼原理及名案解析[M]北京，中国法制出版社，2001年版，第644页 张步洪、王万华，行政诉讼法律解释与判例述评。北京，中国法制出版社，2000年版，第372页 罗应鹏，对行政诉讼中法官动员息诉行为的重新认识及评判。人 民司法，2000年第11期 [12]朱维究，中华人民共和国行政诉讼法讲话。北京，中国政法大学出版社，1989年 [13]陈旭峰，对“赔偿诉讼适用调解”的思考，行政法学研究。1997年第3期 [14]刘伟光，行政审判中调解制度的适用范围。人民司法，2009年第11期。 [15] [法]孟德斯鸠，论法的精神，商务印书馆子961年版，第154页。 [16]季卫东，调解制度的法律发展机制。比较法学研究，1999年3、4期。刘荣军，程序保障的理论视角，法律出版社1999年版，第17页。 [17]王树民，我国建立行政诉讼调解制度的必要性，前沿，2009年第10期 [18]棚濑孝雄的解决与审判制度王亚新译，中国政法大学出版社1994年版，第26-35页。 [19]何海波，行政案件应当允许调解。法制日报，2009年3月3日第五版。 [20]《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2项规定，具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被重新作出具体行政行为：3、违反法定程序的。
只要有国家存在,有关政府行政机构改革的问题,无论是对财政理论研究来说,还是对财政管理实践来说都是一个永恒的话题。首先,从合理确定政府活动范围看,政府的活动范围说到底是一个财政问题。圣经上有一段故事,说是古代以色列人没有国王,他们便请求神给他们派一位国王。神说:“有了国王他就会拿走你们的一部分财富,你们要国王做什么呢?”以色列人说:“即使如此我们也要,因为我们要国王带领我们去作战,要他为我们的纠纷进行仲裁。”这个故事说明:人们在一定区域内的社会中生活就离不开具有最高权威的管理机构——政府。有了政府,政府就要同社会成员分享社会产品,要求政府做的事越多,政府的作用就越大,政府拿走的社会产品也越多。因此,人们在多大程度上需要政府,需要政府做些什么?便成为了财政研究的一个最基本的问题。古代以色列人需要政府仅仅是为了带领他们打仗和进行仲裁,拿今天的话来说就是需要政府承担国防和治安这两大基本的职能。然而随着社会经济的发展,人们发现需要政府所做的事远远不止这些。政府的职能在不断扩大,政府的机构在不断增加。怎样的政府职能设计才是合理的呢?从亚当•斯密的古典财政理论到现代的财政理论,无不把合理确定政府活动范围作为财政研究的基础。斯密根据市场经济发展初期的要求,提出了“廉价政府”的理论;主张国家干预的现代财政理论,认为应在坚持市场配置资源的基础上,针对市场缺陷来确定政府职能;我国的社会主义财政理论则根据计划经济由政府直接进行资源配置的要求,提出了政府财政应在再生产的分配(包含收入分配与资源配置两种含义,即:生产成果的分配和生产条件的分配)环节中起主导作用并直接制约着生产、交换和消费的理论。在不同的理论指导下所确定的政府活动范围和建立起来的政府职能机构是会有明显不同的。但有一点却是相同的,那就是:政府活动范围的确定和相应的行政机构的设置,必须同一定的社会经济条件和社会成员对政府的要求相一致。这便是财政学中关于合理确定政府部门和非政府部门比例关系的理论,比例协调则有利于经济的发展和社会的进步,比例不协调则会阻碍经济的发展和社会的进步。就我国而言,改革开放以来,经济的市场化已成为不可逆转的趋势,然而我国政府的行政机构设置却还保留着许多计划经济的痕迹,许多管理部门无论是对国有企业的机制转换,还是对市场经济的运行和非公有制经济的发展都造成了过多的干预。因此我国这次行政机构改革的首要目标就是根据社会主义市场经济运行的要求去重新调整和设计政府的各职能部门,以建立起一个与社会主义市场经济运行相协调的政府行政体系。
虽然,人们可以从理论上去论证政府的活动范围,政府的行政机构可以根据社会经济的客观要求去设置。然而古往今来,人们看到的却是政府行政机构不断扩张的事实。无论是中国封建时代的国家政府还是现代西方资本主义的国家政府概莫能外。就连当年的革命根据地政权也进行过“精兵简政”。事实上,政府行政机构的膨胀是具有其必然性的。用现代财政理论研究中越来越受到人们重视的公共选择理论来分析,个中原因就一目了然了。公共选择理论中的官僚理论认为:政府的行政机构是由大大小小的单位和部门领导所掌握的,他们的利益是通过单位和部门的大小来体现的。机构设置越复杂,越庞大,单位部门可获得的财政支出越多,单位部门领导的权力也越大。因此官僚的利益与国家政府的利益并不完全一致。政府高层有时出于执政的需要会提出压缩行政机构的要求,但不久,行政机构又会慢慢膨胀起来。因此,如何通过有效的制度和措施来约束行政机构的膨胀,提高政府行政效率就成了现代财政理论研究和财政管理中的长期的课题。一位美国的财政研究人员曾说,本世纪以来,美国的各种管理制度中改革最多的就是关于政府会计和预算管理方面的制度,而改革的目的之一,则正在于通过完善财政预算约束机制来控制行政机构的膨胀,提高政府的行政效率。
经济体制改革以来,我国出现了行政区划升级风,县要升级为市,县级市要升级为地级市,省直辖市要计划单列或升级为部级的直辖市。升级的理由当然是多种多样的,但这些理由的背后,却有更为明确的利益动机,行政区划的升级必然会有相应的行政机构升级,每一位行政干部的行政级别都会随着行政区划而提高,这种待遇的提高比起靠自己的多年苦干来晋升自然要容易得多。行政区划升级和行政机构及干部的行政级别提高后,机构膨胀也就随之开始,增加办事机构和人员,增加办公楼和住房,增加车辆和提高用车标准,各种各样的利益也就得到了满足。
然而企业负担也因此而加重,财政困难也因此而加深。今天,面对着企业在资产重组的过程中,大量工人下岗的现状,我们如果再继续维持庞大的行政机构,是必然会激化社会矛盾的。因为财富创造者的减少和财富消耗者的增加对任何一个国家来说都是一种灾难。我们强调这种行政机构膨胀的必然性,并不是说我们的干部都是典型的利己主义者。我们要说明的是:行政机构膨胀有其利益驱动,无论在哪一个国家或地区都是如此。特别是随着市场经济的推进,每一个人对个人利益的追求都是客观存在的,而政府部门用各种方式来增加自己利益的动力也是很强的。因此,要控制行政机构的膨胀,就必须有十分有效的制度约束,而财政作为一个国家行政机构支出的提供者,应该成为行政机构膨胀制度上和财力上的约束者。然而,我国行政机构的扩张往往不受财政的约束,这主要同财政的权限有关,财政没有高于行政机构的权力,当然,财政也不可能具有高于同级行政机构的权力。在这种情况下,财政预算对政府或行政机构的约束力就大大减弱了,这就是我们常说的预算约束软化。反观发达国家,如果政府行政部门不顾预算的约束而强行扩张行政机构的话,这等于自己给自己出难题,因为任何人都无权也无法突破预算,总统或总理也不能例外。一旦出现预算经费紧张,唯有压缩支出减少政府开支。在法制比较完善的发达国家,政府行政部门因经费不足而减少活动甚至关门的事时有发生,这就是硬的预算约束。而我国的情况却是,半年发不出工资,也不必裁减一个人,再贫困的地区,行政机构也会膨胀,财政局长到处借钱发工资,也不能精简机构。
当然,如果任何渠道都无法为行政机构的膨胀提供资金,机构的膨胀也是难以成为事实的。但是,我国的行政机构膨胀却可以从非财政渠道筹集到资金,这就为行政机构的扩张创造了条件。作为一个行政机构,自然就有相应的行政权力,只要将这些行政权力加以适当的运用,就可以进行创收。事实上,很多地方特别是贫困地区,财政往往只能拨给行政部门所需经费的一部分,其余部分则让行政部门自己通过创收来解决。这种创收的能量实际上是相当大的,据粗略的统计,我国目前的预算外收支几乎可以与预算内收支并驾齐驱。如此庞大的资金规模,有相当一部分就进入了行政机构,对行政机构的膨胀产生了促进作用。用这种方式支撑行政机构的扩张,社会经济为此付出的代价就更大了,这种不规范的资金收支,一来形成了企业新的负担,相当于增加了企业的税收负担,加大了企业成本,对发展社会主义市场经济产生了一种阻碍作用;二来由于收支缺乏监督,为部分领导干部或人员提供了方便,预算外收支的膨胀,非但不能使财政的可支配收入增加,还会刺激行政机构的进一步膨胀,给财政造成新的负担。
二、推进行政机构改革的财政对策
1.协调政府与财政的关系,让政府为本级预算负责
要改变以前那种财政对行政机构膨胀缺乏约束力的状况,应注意财政与政府关系的协调。从行政权力看,财政部门对同级行政机构很难形成有效的约束。但从财权上看,财政又是为实现政府职能服务的,利益是完全统一的,只不过这种利益关系没有明确化。解决这一问题最好的办法就是让政府官员直接参与预算管理,通过参与预算管理了解当家理财的难处,逐步走上政府为本级预算负责的轨道,形成行政机构自我约束的机制。
要在政府官员中树立起预算平衡的观念,在相当多的地方财政中,政府支出突破预算已是家常便饭,不按程序追加预算支出也是司空见惯。虽然我国早已颁布了《预算法》,规定了政府公共预算不能打赤字,但地方政府在形成支出时,对本级预算的平衡要求考虑得并不多,各种公开的、隐形的赤字仍然存在。因此,首先要让各级政府官员了解《预算法》,并自觉遵守。有了这种预算平衡的观念,贫困地区的行政机构膨胀就可以得到有效的控制。
让政府官员了解预算并直接参与预算管理,就能把政府利益和财政利益很好地统一起来,由于财政状况对政府行为的制约作用被明确化了,政府官员从自身利益出发在行政机构设置的问题上,也会考虑财力的制约。美国前总统卡特在乔治亚州做州长时正是面对财力紧张的压力,而率先在政府机构内推行“零基预算”,并从中发现了政府机构严重重复设置的问题,从而成功地将当年已申请的州预算削减了50%。
2.强化财政管理,规范行政机构的行为
我国的行政机构膨胀,有很多是不规范的行为方式造成的。比如说人员超编,为了照顾关系,把不胜任某项工作的人硬塞进某个单位,而实际工作却要让能干的人干,因此,能干的人还不能少。有的行政机构明明已经是人浮于事,但有的事仍然没有人干,于是又招聘合同工或临时工来干。这种类型的行政机构膨胀属于一种隐性的膨胀,其后果仍然是行政机构办事效率低下,财政负担加重。
这次行政机构改革,国务院向全国公开了机构改革的具体安排,包括机构改革的具体内容和时间表。撤销的机构和人员分流的时间都有明确的规定。这就是十分规范的机构改革方案。其实,我们的行政机构只要严格地按照各种规范来行使自己的职能,我国的行政机构膨胀的程度也是不至于此的。因此,规范财政管理并以此来规范行政机构的行为,是确保行政机构改革顺利推进的重要条件。
对于行政机构改革来说,要制订机构改革的合理方案并不算很难,只要按照精简和效率的原则,总是可以设计出比较合理的行政机构方案的。而最为困难的却是方案的实施,这里涉及的是每一个人的实际利益。要想改革方案得到坚决地贯彻,就不能随意突破行政机构的编制,而防止突破编制的有效手段就是强化财政管理。我们建议把财政部门作为这次机构改革的监督部门,财政部门严格按照行政机构的改革方案向行政部门安排资金,对于要撤销的部门就要停止财政资金的供应,对于应该保留或新设立的部门,要严格按照编制来供应资金。严格而规范的财政管理,不但能保证行政机构改革的顺利完成,还是防止行政机构改革夭折或出现反复的一种有效手段。
3.将预算外资金收归财政管理,截断行政机构膨胀的资金来源
预算外资金作为一种特定历史条件下的产物,其合理性只存在于调动各级财政努力增收的“分灶吃饭”时期和国有企业扩权的时期。随着《企业法》的颁布和分税制的实施,预算外资金实际上也没有存在的必要了。因为市场经济对企业而言需要的是明晰的产权,当然也包括明确的财权。而行政机构的预算外收支更是弊多利少,除了加重企业负担,滋生行政机构的腐败外,不断增加的预算外资金还直接冲击了正常的财政收入。
由此可见,无论是从社会经济的需要还是从现实的后果看,预算外收支都没有继续存在的必要。从行政机构改革的角度看,更应该将预算外资金纳入财政直接管理,这样就彻底堵死了行政机构用预算外资金来支撑机构膨胀的路子。
4.加快基础设施和公共工程的建设,促进经济增长以吸收富裕分流人员
关键词：整体政府理论；大部制改革；启示
作者简介：郑石明，中南大学公共管理学院讲师，博士（湖南 长沙 410083）
一、整体政府理论的提出
理论基础、现实环境是整体政府理论产生的两大背景。一方面从理论上讲，新公共管理理论对于20世纪90年代英国新出现的问题显示出很多不适用的情况；另一方面，从现实环境来讲，信息技术革命产生的强大推动力，分割管理模式弊端日益突显，公民对高品质服务的需求和削减财政预算的要求均使得新的政府改革理论呼之欲出。
新公共管理的重点在于公共部门依靠专业化、结构性分化、市场竞争、市场检验来提高政府部门的运作效率，然而专业化分工却已经导致了严重的碎片化以及部门的利己主义，这对于整个政府进行统一管理与提供服务当然是不利的。整体政府理论的初衷就是消除碎片化，增强政府出台政策的整体性、相关性以及部门间的关联性，使公民可以得到更优质的公共服务。“西方各国政府改革的重点已从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向‘整体政府’” [1 ] （160）。诚然，正如Christensen T和P Legreid所讲，整体政府理论产生的理论根源是由新公共管理理论的不适应性导致的。
整体政府自20世纪90年代中后期以来，作为一种新型的政府治理模式在新西兰、加拿大、澳大利亚、英国等为代表的西方国家出现。1999年布莱尔政府颁布的《现代化政府白皮书》推出“整体政府”改革的十年规划。这项改革规划在英国为过去保守党严格的、强制的无缝改革带来的执行失败提供了出路，处理各种综合性社会突发事件反应滞后的问题提供了解决方法，为部门本位的狭隘视角提出了新的思路。澳大利亚于2002年继埃及改革后在安全、反恐怖主义、统计、科学、教育、环境可持续发展、运输、农村与区域发展、能源、就业与家庭领域也实行了类似的变革 [2 ]。加拿大政府则在反贫困领域、气候变化和技术创新领域进行了横向管理创新。近年来我国学者逐渐引入整体政府的改革模式，主要将整体政府理论运用于检视我国的政府改革，认为作为一种对新公共管理反思与批判基础上形成的新型政府改革模式，给我们提供了一种全新的知识结构、理论体系和研究方法。
二、整体政府理论的科学内涵
整体政府理论作为一种新型的政府改革模式在西方政府改革的潮流中显示出强大的生命力。整体政府改革的愿景是要实现资源的充分利用，不同利益方通力合作，为公民提供无缝隙的公共服务。
1. 实现跨部门协同的工作机制
官僚制组织结构在20世纪70年代逐渐被人们诟病“专注于各种规章制度及其金字塔的指挥系统，组织的大机器已经不能高效运转——在某些环节上， 它们脱离了公民的实际需要。” [3 ] （35）新公共管理理论将私人部门的竞争、市场化、分权的优势借鉴到政府部门，对于沉睡已久的官僚制，这一新鲜血液的注入不可否认地带来了一度的透明和高效运转，然而垂直的责任体系、独立部门目标绩效激励制度等组织设计却对很多“棘手问题”表现得忙乱和无力。针对部门碎片化的问题，整体政府重塑新的政府工作机制。新的工作机制使改革迈出第一步，主要指共同领导多个部门，多部门整体绩效评估，多部门共享工作成果、共担责任和风险的工作机制。整合部门的管理机制突破了部门单打独斗的局面，具备了应对复杂社会问题的能力。具体表现为部门之间建立伙伴关系的工作机制，一方面保持自身部门的独立性和组织目标；另一方面在面对共同议程时，及时建立合作关系，整合共有资源协同处理问题。伙伴关系的工作机制有着具体的构成要素和丰富的内涵，因而在实践中也具有较强的操作性（见表1）。
2. 形成多元整合的组织结构
整体政府变革的第二步是对政府整个组织结构的整合，主要包括金字塔结构中管理上下级之间的整合，相同职能的部门之间的整合以及政府与社会力量的整合三个方面 [5 ] （142-153）。其中公私部门的整合被指为最有创造性的组织结构整合策略。原有的封闭的公共部门组织结构不利于外部资源的进入和共享，公共部门与私人部门和非营利性机构之间的合作使公共部门变得更加开放而富有活力，为权力有限的公共部门注入了无限的社会资源 [5 ] （142-153）。整体政府强调的组织结构变革既不是单纯的公共部门私人化，也不是单纯的裁撤，而是在整合层级和相同职能部门的基础上，内外联合，扩大公共部门提供服务的渠道，使组织做大做强。为达到上述三方面整合的要求，政策、规章、服务与监督四个层面的治理行为应得到突出。政策方面包含政策制定过程、政策内容以及政策实施后的评估；规章方面包含从公共部门到私人部门再到个人三个层次的融合和高度统一；服务方面主要指不仅重视服务内容，而且要整合服务提供的影响，监督则包括对于政策、制度和服务提供的全面评估 [5 ] （142-153）。依靠这四种治理行为保证组织结构变革后的有效运作，使新型的组织结构发挥更大的作用。
作为整体政府的重要概念之一的结构整合，是针对新公共管理部门碎片化而提出的解决途径，是“与新公共管理对立的回答” [6 ] （227）。如果说金字塔的权威性整合是传统官僚制组织结构所采取的措施，竞争性整合是新公共管理组织结构所采取的措施，那么合作性整合则是整体政府组织结构整合所重视的。整体政府组织结构的整合是以公民需求为基础的整合。满足公众需求为最高价值准则，与公民生活、工作息息相关的问题成为政府组织结构变革的核心 [7 ]。相对于前面两种范式都是以为政府自身谋求出路为出发点，整体政府组织结构变革回归到对公民诉求的有效回应。
3. 追求整体价值的文化理念
传统官僚制强调内部取向的稳定组织文化，新公共管理崇尚顾客第一、市场竞争文化理念，但建立在市场与竞争基础上的责任体系与激励机制的运行日益受到部门主义狭隘视野的阻碍，特别是对于棘手问题的解决更加体现出原有组织文化的力不从心。从文化角度讲，政府整体效果最优化和整体公共利益最大化是整体政府改革的终极价值追求。在改革中我们更强调非正式的规范和价值的革新，所有公共部门在最终形成共识基础上的制度化，而非单纯行政命令式的组织设计 [8 ]。组织文化是制约整体政府模式发挥作用的关键因素，必须认识到整体政府倡议的初衷和目标并不能仅仅通过结构调整而得到充分实现，更需要的是整合部门和个人的利益并达成共识；在面对公民和社会压力的时候形成较强的组织凝聚力和向心力；根据新技术的广泛应用和组织发展的需要，在内部建立新的领导风格、形成长期学习的组织文化 [4 ]。
整体政府区别于其他公共管理模式的重要标志是文化和价值观的差异。Bardach指出，传统官僚制致力于金字塔稳定性、层级服从性的维护，却不能为机构间的合作提供任何便利，对于制度和过程的崇拜，对于平等和灵活性的忽视使其面对今日复杂的社会形势显得心有余而力不足 [9 ] （134-144）。如果说新公共管理的贡献主要在于打破一种旧观念，那么后新公共管理改革即是更加注重在政府管理领域建立一种新的组织文化，克服制度的非人格化，克服竞争的无序性，最终实现共赢的合作理念。
三、整体政府理论对我国政府大部制改革的启示
改革开放以来，我国的历次机构改革无不在精简的问题上下足功夫，由转变政府职能为出发点，政府逐渐退出微观干预而走向宏观调控，在此基础上不断探索政府机构设置的黄金比例，探索部门权力的最佳分割，完善官僚制的组织模式。各地方政府也相继涌现了“顺德模式”、“深圳模式”、“随州模式”等大部制的具体实现方式，虽然裁撤、合并的机构不尽相同，但是探索多样化的、适应地方实际情况的改革的思路是相同的，出发点也是值得肯定的。然而为什么在政府积极主动的改革下，“官僚病”的问题仍然存在，行政效率低下的陋习并没有随着大部制的设立而消逝？大部制改革之后的行政组织又该做些什么？行政组织靠什么来维系大部制改革的成果？这就不得不思考在机构改革背后要完成真正的大部制改革还需要怎样的变革。
根据整体政府理论，在机构改革基础之上对政府组织工作机制、组织结构、组织文化进一步变革，使传统的“金字塔”的、“非人格”的组织向“合作的、开放的、具有公共精神、共同责任”的组织转化。
启示一：建立有效学习，并将学习转化为实际工作能力的工作机制
整体政府理论要求建立部门协同的工作机制，经过大部制改革的机构合并后，许多原本独立的部门被整合在一个大的部门之下，不得不开展合作，但是在实践中我们发现很多部门并不能很好、很顺畅地完成合作，这就需要各级官员具备持续学习和更新工作方法的能力。大部制改革不应简单停留在行政长官意志化的组织机构的改革上，真正使改革后组织机构发挥作用的关键在于行政人员工作机制的变革，更严格地要求整个组织中的每一位公务员适应新形势下公民对于政府的实时要求。政府学习的作风由来已久，但是将学习与实践联系起来，真正能改变公务人员的服务意识，能主动积极地将所学运用到工作当中还是一个值得探讨的问题。尤其在信息化时代，信息技术的学习和应用对于实现大部制改革的目标有着举足轻重的作用。邓利维认为，数字时代治理的核心在于强调服务的重新整合，表现在整体的、协同的决策方式以及电子行政运作的广泛数字化。整体政府理论对于信息技术在政府改革中的应用有较高的标准。面对公民工作生活的全面电子化，政府业务也必须加快网络和信息技术的全面运用，重新设计政府业务处理系统和政府与公民的交互平台，整合业务流程，提升服务效能，全面实现一站式即时服务。只有公务员掌握了信息技术并能很快运用于实践，才能建设真正高效的“实时在线”的大部制政府。
学习型组织理论盛极一时，学习型组织理论起源于对大型企业生存和可持续发展的思考，认为持续的学习是使组织基业长青的制胜法宝。无疑，在现代社会持续学习也应成为政府日常的工作机制之一。然而国际上有一种通行的说法，好的学习不仅要导致思维模式改变，更重要的是导致行为模式的改变。我们不断培训官员关于服务型政府理论，关于科学发展观，关于大部制的相关理论，但是如上理论是否导致了官员价值体系的重塑，使他们的工作方式更有效率，政策出发点更加“民本位”，更合乎社会的需要，更适应社会和时代的发展要求就不得而知了。但是真正要落实大部制改革的成果，整体政府理论要求的工作机制无一不要求官员不仅要学习整体的思维习惯，同时需要把这种工作方式落到实际的工作当中才能够使之真正发挥作用。所以，大部制改革需要机构的重组，但是更需要的使各级公务员能够通过对新的组织理论的学习，将先进的工作机制运用到具体的为人民服务的行动当中。
启示二：建立健康、长期的“公私合作”组织结构
面对“番禺垃圾焚烧事件”、“乌坎事件”、各类食品安全事件都给政府发出强烈的信号，公民力量已经崛起，公民有能力选择自己认同的社会服务部门，整合社会资源，维护自身的利益，这时候就需要政府为整个社会创造更广阔的对话空间，使广大社会组织及有能力的企业提供个性化的公共服务，培育强大的公民社会。
新公共管理旨在建设一个有竞争力的政府；协同治理旨在建设一个有合作力的政府，整体政府是在二者的基础上既让政府有合作的能力又能最大限度地实现高效。在组织结构层面上，由于公民多元化的社会需求，政府提供的大众化的公共服务已不能满足公民的需要，这就需要使公共服务供给主体多元化。可以尝试大力发展行业协会的管理模式，更多地跟民间机构和行业协会合作，使行业协会和政府管理形成互补的监管模式。行业协会的壮大、社会组织的扩张、公民力量的崛起将分担政府在提供公共服务上的压力，使其集中力量专攻私人领域做不好和不能做的领域，同时使政府的行政业务和程序置于阳光下，不仅可以让民众更快速、方便、低成本地了解政府信息、获取政府提供的公共服务，而且能在一定程度上减少政府内部运作导致的不作为和腐败行为，逐渐形成全社会对政府的理性监督渠道。
启示三：建立部门“合作、共赢”的整体政府组织文化
在管理学发展史上对于企业文化的重视由来已久，研究成果已很成熟并不断推陈出新，然而政府部门虽然历经了多次改革却一直默认官僚制的组织文化，即使新公共管理运动倡导引进企业的竞争和灵活性，政府组织却一直没有摆脱服从、部门本位的组织文化。然而若不能改变一个组织的整体文化氛围，再完美的组织机构变革都会被落后的组织文化拖垮。
构建大部门体制的目标是建设优质、高效的服务型政府，公民要求政府用最少的钱提供最大限度的公共服务，而不是简单地看到部门的裁撤和合并，所以当前政府组织必须改变“官本位”、“部门本位”的组织文化，主动积极地意识到各级政府和社会力量合作的必要性，不再是一个部门单打独斗的时代，也不再是为了谋求政绩，向上一级政府争取资源的时代；真正的压力来自公民，政府必须以一个主体的角色面对多元化的公民需求。形成这样的组织文化最重要的是实现政府绩效考核机制的变革，将现在的部门考核、个人考核变为项目考核、业务整体考核等，将个人、部门责任与整体绩效紧紧相连，培养部门之间的合作意识。若不能为公民提供满意的公共服务，被否定的将会是一级甚至几级政府，失掉的也将会是一届政府政治权威的来源——“政府公信力”。
整体政府的管理模式就是更加强调凝聚、合作、整体的管理方式。任何一个国家的政府改革都会经历一个漫长而艰辛的过程，对于当下的中国，如果能在整体政府先进理论光芒的照耀下开展对行政体制的反思和再造，将会为打造一个廉洁、高效、优质、强大、负责任的政府写下浓墨重彩的一笔。
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关键词：财政资助科研论文；开放获取；利益冲突；利益主体；开放获取专门法 文献标识码：A
中图分类号：G250 文章编号：1009-2374（2015）09-0003-05 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2015.0759
我国国家自然科学基金委于2014年5月19日《关于受资助项目科研论文实行开放获取的政策声明》，这是我国官方机构的第一份开放获取（Open Access）政策。开放获取运动肇始于2002年2月的《布达佩斯开放获取计划》。其宗旨在于通过互联网向公众免费提供特定文献，公众可以通过阅读、下载、复制、传递、打印、搜索、建立超链接和索引的方式使用这些文献，从而最大限度地促进科学知识的传播。《布达佩斯开放获取计划》提出了开放获取的两种实现形式，即开放出版和开放存储。前者指期刊出版后，在互联网上实现对作品全文的免费开放，即公众可以免费获取期刊中的文章，这类期刊也被称为开放获取期刊（即OA期刊）。后者指作者在传统期刊后，将论文存储到机构知识库或学科知识库，立即或延迟一段时间（一般为6～12个月）后免费向公众开放。根据英国诺丁汉姆大学主办的OpenDOAR的统计，开放获取机构知识库从2005年12月1日的128家，增加到2014年10月1日的2730家。开放获取的主要推动者是科研项目财政资助机构和教育科研机构，少数国家和地区已经通过立法方式推进开放获取。美国伊利诺伊斯州的开放获取法已经于2013年8月9日生效，秘鲁、阿根廷分别于2013年3月和11月通过了推行开放获取的相关法律。
对于财政资助科研项目产生的期刊论文等作品（下称“财政资助科研论文”）实行开放获取，涉及作者、作者雇主单位、财政资助机构、出版者等不同主体，各主体的著作权和相关权益是不一致的。这些权益冲突是开放获取发展所面临的最大障碍。因此，探寻解决这些利益冲突的有效机制，是促进开放获取发展的必然途径。本文尝试对此问题进行研究。
1 财政资助科研论文的权利归属分析
2002年2月的《布达佩斯开放获取计划》将开放获取的对象重点放在科学文献上。2003年10月，在德国马普学会发起召开的柏林会议上通过了《关于自然科学与人文科学知识的开放获取的柏林宣言》，提出开放获取的对象是经科学界认可的人类知识和文化遗产的综合性信息资源。世界经济合作与发展组织2006年12月颁布的《开放获取公共资助研究数据的原则和指南》，公共财政资助的科学研究数据也是开放获取的对象。从数量上说，开放获取的对象主要是受版权保护的科研论文等作品。财政资助项目科研论文包括期刊论文、学位论文等论文，由于开放获取主要是针对期刊论文，故本文主要以财政资助项目期刊论文的开放获取为研究对象。下文将结合我国《著作权法》和《科学技术进步法》等法律法规，对开放获取所涉及的不同主体对财政资助科研论文所享有的著作权和其他权益进行分析。
1.1 作者的权利
科研人员申请并完成财政资助科研项目，是履行其作为雇主单位工作人员的职责。开展这种项目研究所产生的论文、著作属于职务作品或雇佣作品。学术界通常将我国《著作权法》第十六条规定的职务作品分为普通职务作品和特殊职务作品两种。特殊职务作品著作权由单位享有，普通职务作品的著作权由作者享有，但是其雇主单位有权在其业务范围内优先使用。财政资助科研项目产生的期刊论文等作品属于普通职务作品，其著作权由作者享有，但是作者的著作权要受其雇主单位优先使用权的制约。
1.2 作者雇主单位的权利
作者雇主单位对特殊职务作品和普通职务作品的权利是不同的。根据《著作权法》第十六条第二款的规定，对于特殊职务作品，作者雇主单位享有除署名权以外的其他著作权。根据《著作权法》第十六条第一款的规定，对于论文、著作等普通职务作品，虽然著作权由作者享有，但是作者雇主单位有权在其业务范围内优先使用。这项优先使用权的内容是，在普通职务作品完成两年内，未经单位同意，作者不得许可第三人以与单位使用的相同方式使用该作品。法律对雇主单位优先使用普通职务作品的方式并没有明确限制，应当理解为雇主单位有权以法律允许的任何方式使用这类作品。雇主单位对作者普通职务作品的优先使用权，为对这类作品实施开放获取留下了操作空间。
1.3 科研项目财政资助机构的权利
《科学技术进步法》第二十条第一款规定：“利用财政性资金设立的科学技术基金项目或者科学技术计划项目所形成的发明专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权和植物新品种权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的外，授权项目承担者依法取得。”但此款规定并不适用于解决财政资助项目论文、著作等普通职务作品的著作权归属问题。所以，不能依据此条规定得出科研项目财政资助机构或者项目承担者对一般职务作品享有著作权的结论。财政资助机构对财政资助科研论文不享有法定的著作权，却可以依照约定对这类作品享有一定的著作权。我国《著作权法》第十七条规定：“受委托创作的作品，著作权的归属由委托人和受托人通过合同约定。合同未作明确约定或者没有订立合同的，著作权属于受托人。”科研项目财政资助机构与项目承担者之间的关系本质上是委托研究合同关系。财政资助机构可在资助合同中约定资助机构对财政资助科研论文享有某些著作权。
1.4 出版者的权利
出版者对论文、著作提供编辑出版服务，为传播作品做出了贡献，因而有理由要求对其出版的作品享有一定的权利。但是，这种权利并不是法定的权利，而是源自作者的授权。根据德国《出版法》，出版者享有的排他性的复制权、发行权、网络传播权均需要取得作者的许可。法国《知识产权法典》第L.132-1条规定，出版合同是作者或其权利继受人，以一定条件向出版者转让制作一定数量作品复制件，并由出版人负责出版和发行的合同。这说明在法国，出版者对其出版的作品的权利也来自于作者的同意。我国《著作权法》第三十一条规定：“图书出版者对著作权人交付出版的作品，按照合同约定享有的专有出版权受法律保护，他人不得出版该作品。”出版者对非图书作品所享有的著作权，也应当来自出版者与作者的约定。由此可见，出版者对其所出版作品的权利类型和期限都取决于作者的授权。
概括地说，对于财政资助科研项目产生的一般职务作品，著作权一般归作者享有。作者雇主单位对普通职务作品享有两年的优先使用权。财政资助机构对普通职务作品不享有著作权，但可以通过约定享有一定的著作权，并有权对作者向境外出版商转让或独占性许可著作权进行控制。出版者仅仅依据其与作者间的出版合同享有一定的著作权。
2 财政资助科研论文开放获取导致的利益冲突
开放获取推动者希望财政资助科研论文尽可能广泛地传播，免费供公众使用，促进文化科学事业的发展。但是，由于利益存在差异，不同的权利主体对开放获取的态度有明显差别，从而在财政资助科研论文开放获取问题上产生利益冲突。
2.1 财政资助机构、教育科研机构与作者的直接利益冲突
当财政资助机构和作为作者雇主单位的教育科研机构强制性要求作者参与开放获取时，就可能与作者产生直接的利益冲突。这可从科研人员对开放获取的态度上体现出来。中科院文献情报中心研究人员于2005年就科研人员对科技信息开放获取的态度进行了一个调查，向中科院位于北京的16个研究所的科研人员共发放问卷262份，回收有效问卷223份，问卷回收率85.1%。调查显示，对于是否愿意在开放获取期刊上，愿意并且已经发表过的科研人员仅有8.3%，愿意但未发表过的科研人员比例高达60.6%，明确表示不愿意的占31.2%；对是否愿意将经过同行评议的、拟在传统期刊上发表的论文（预印本）自行存储到机构知识库中，仅有9%的科研人员有过向机构知识库自行存储论文预印本的经历。上海交通大学、浙江工业大学的研究人员于2009年初就科研人员对机构知识库的认知程度和使用情况进行了在线调查。调查表明，超过60%的科研人员对开放获取只是了解，而没参与。这表明科研人员对机构知识库的认知程度和实际使用情况存在很大反差。科研人员排斥开放获取的原因包括现行学术评价体系不看重开放出版论文、开放出版论文和传统期刊的预印本论文质量不高、作者对开放出版论文需要支付出版费用、担心预印本开放后受到剽窃、担心在机构知识库存储传统期刊论文与出版商发生权利冲突等等。
上述调查研究表明，科研人员对开放获取的参与程度还比较低。科研人员作为作者，有权决定以何种方式，也有权决定是否向机构知识库存储论文。如果财政资助机构、作者雇主单位利用权力或其他资源强制性要求作者参与开放获取，就与作者的权利发生了矛盾和冲突。这种冲突是制约开放获取发展的一种重要因素。
2.2 财政资助机构、教育科研机构与传统出版者之间的间接冲突
如前所述，开放获取的主要途径是开放出版和开放存储。根据开放程度划分，开放出版可分为多种类型。按期刊是否需要付费订阅，可将开放出版分为全开放出版和复合开放出版。根据论文开放时间划分，开放出版可分为立即开放出版和延迟开放出版。虽然传统出版者对开放获取的态度越来越开明，开放获取的进展也越来越大，但是，根据2011年的一个统计，开放出版的论文仅占17%。可见，多数出版者还是排斥开放出版的。一般说来，开放获取推动者没有权力要求传统出版者参与开放获取，但是其通过对作者施加参与开放获取的强制性要求，与传统的出版者产生了间接的利益冲突。这种冲突最终是通过作者与传统出版者的直接利益冲突体现出来的。
2.3 作者与传统出版者的直接冲突
开放存储要求作者将期刊论文的预印本或印刷本存储在机构知识库中，供公众免费获取。这对科技期刊出版的传统商业模式造成了冲击。传统出版模式是出版者不向作者收取出版费用，但是要求作者转让或独占性许可论文的版权，再通过收取订购费用的方式获取收益。出版者出于获利之目的，不同意免费公开或过早免费公开论文。作者受尽快发表作品、建立学术声誉动机的驱使，就倾向于向出版者转让或独占性许可论文的版权。因此，当作者遵循财政资助机构或其雇主单位的强制性要求，将论文的预印本或者印刷本存储在机构知识库时，就会侵犯作者在出版协议中已经转让或独占性许可给出版者的版权，从而发生冲突。
上述三种利益冲突是开放获取推行过程中发生的主要冲突，依法妥善解决这些利益冲突，是推动开放获取所不可逾越的一关。
3 财政资助科研论文开放获取利益冲突的解决途径
从开放获取的发展进程中可以看出，开放获取利益冲突的解决实际上采取了多种途径并举的解决机制。下文分别阐述：
3.1 财政资助机构的强制性开放获取政策
科研项目财政资助机构是开放获取最重要的推动力量。越来越多的国家财政科研资助机构颁行了自己的开放获取政策。科研人员向机构知识库提交论文是其接受资助的一项先决条件。比如美国国家卫生研究院、英国研究理事会、澳大利亚国家卫生和医学研究委员会及其他国家的一些财政资助机构都有类似的资助政策。我国国家自然科学基金委于2014年5月19日的《关于受资助项目科研论文实行开放获取的政策声明》也属于强制性开放获取政策。我们认为，特定财政资助机构的开放获取政策虽然对向本机构申请研究资助的科研人员具有约束力，但是这种约束力难以通过科研人员作用于出版商，况且其约束力也不是普遍性的，即一个财政资助机构的开放获取政策不能约束获得其他财政资助的科研人员。
3.2 教育科研机构的开放获取制度
科研教育机构也成为开放获取运动的重要推动力量。截至2013年12月30日，全球已有280余家科研教育机构了自己的强制存储政策，即教育科研机构内部的开放获取制度。哈佛大学是较早建立机构知识库的大学，制定了相应的开放获取政策。哈佛大学法学院教师理事会于2008年5月1日通过决议，明确要求每个教员允许院长和其他教员接触其学术作品。
哈佛大学其他一些学院也有相同的开放获取政策。麻省理工大学于2009年3月18日由全体教师投票一致通过与哈佛大学相同的政策。相比西方发达国家，我国内地教育科研的机构知识库起步较晚。北京大学要求教员将其学术作品无偿提供给北京大学机构知识库使用。但是没有强制要求。清华大学机构知识库鼓励师生向机构知识库提交作品，同时不要求作者转让版权，只要求提交许可协议。中国科学院于2014年5月19日了开放获取的政策，要求接受财政资助的科研论文必须实现开放获取。实际上，中科院文献情报中心机构知识库在2007年已经开始运行，中科院一些研究机构也建立了自己的机构知识库。
与国外教育科研机构强制性要求作者向机构知识库存储作品相比，国内教育科研机构的开放获取制度大都是鼓励性的。这导致知识库收录的作品数量较少，且很多作品只收录元数据，而不是全文。这显示出国内教育科研机构的开放获取制度无法有效解决上述利益冲突。
3.3 与出版者的协议机制
机构知识库的建立对出版商的利益冲击较大，因此在机构知识库建立的早期，出版商大都持反对态度。出版商若能同意作者将经其出版的作品实施开放获取，无疑可以大力促进开放获取的发展。目前，取得出版商对开放获取的同意是通过作者与出版商的协议以及财政资助机构或教育科研机构与出版商的协议实现的。
3.3.1 作者与出版商之间的出版协议。作者在时会与出版商签订出版协议，而国内外很多专业学术期刊都会要求作者无偿转让版权或许可期刊对经其发表的论文拥有无期限限制的专有使用权。作者为了使自己的科研成果能够及时在具有较高学术声誉的期刊上发表，往往只能接受这种条件。因为作者在丧失版权的情况下，已无权再许可机构知识库传播其作品，这种出版协议就给开放获取带来了极大难题。因此，作者必须在出版协议中保留通过机构知识库对作品进行开放获取的权利，才能将作品存缴机构知识库中，供公众免费
获取。
3.3.2 教育科研机构与出版商之间的协议。教育科研单位作为高质量学术文献的产出单位，在与出版商的谈判中有更多的话语权，完全有可能获得出版商允许本单位科研人员对论文实现开放获取的授权。例如，哈佛大学、麻省理工学院等机构已经与部分出版社签订了允许开放存储的协议。2010年10月27日，中国科学院也与Springer科技与商业媒体集团签署了开放存储合作框架协议。因此，即使作者将著作权转让给具体期刊的出版商，也不会影响作者单位的知识库对作品进行存储和开放获取。
3.3.3 财政资助机构与出版商之间的协议。作为开放获取运动的推行者之一，财政资助机构也多方寻求在现有的出版模式下促进开放获取的途径。财政资助机构资助的科研论文在所有出版的期刊论文中也占据了很大的比例，因此，财政资助机构与出版商谈判也是有一定的地位的。针对开放出版模式中要求作者支付论文处理费的形式，财政资助科研论文部分是由财政资助机构替作者支付。因此财政资助机构可以与出版商签订关于财政资助科研论文的开放获取协议。例如，美国国家卫生研究院（NIH）与Elsevier出版集团就接受NIH资助的作品的开放获取问题达成协议，要求接受NIH资助的作者的作品在Elsvier期刊上发表后12个月都允许存储在机构知识库中。这种形式与教育科研机构与出版商的协议有异曲同工之处，都可以在一定程度上实现对作品的开放获取。
3.3.4 开放获取专门立法。鉴于上述解决机制均有不足，一些国家在尝试通过专门立法的方式推动开放获取。美国曾就开放获取问题提出过数个法案。2003年6月26日，美国国会众议院议员马丁・奥拉夫・萨博（Martin Olav Sabo）向美国国会提交了《公共获取科学法案》（Public Access of Science Act，简称Sabo法案）的议案。
2005年12月14日，又有议员提出CURES法案，法案要求对财政资助科研论文实施强制性开放获取，要求作者在论文被期刊录用时即进行存储。2006年美国第109届国会上，参议院的两位议员John Cornyn和Joseph Lieberman提出了联邦科学研究成果公共存取法案（Federal Research Public Access Act of 2006，简称FRPAA）。美国的这三个法案虽然都没有获得通过，但对开放获取还是起到了积极推动作用。美国的伊利诺伊斯州已经率先通过该州的开放获取法，要求所有的伊利诺伊州公立大学都必须制定对研究成果的开放获取政策，并建立相应的组织机构以确保开放获取的推进。另外，阿根廷、秘鲁制定了全国性的开放获取法律。阿根廷的法律规定受财政资助的研究成果应当开放存取，存储在机构知识库中。国家提供资金支持开放获取，受公共财政资助的研究人员、技术人员、教师、博士生及硕士生的研究论文，要在论文正式发表后的6个月内存储到机构知识库中。秘鲁的法律要求所有接受财政资助产生的研究成果，都必须提供开放获取。秘鲁建立一个全国性的网络平台，收集财政资助研究成果的数字档案。
比较而言，上述四种机制都有不足。财政资助机构的开放获取政策通常直接约束受其资助的科研人员，其约束力不具有普遍性，而且会因为科研人员相对于出版商的绝对弱势谈判地位而大打折扣。与此相似的是，教育科研机构自身的开放获取制度更不具有普遍性，亦会因为科研人员的弱势谈判地位而不能作用于出版商。至于与出版商的协议解决方式，作为个体的科研人员不可能做到让出版商同意开放存储，倒是教育科研机构可以利用自身的学术影响力与出版商达成协议，允许其科研人员将通过该出版商发表的论文进行开放存储。开放获取专门立法可以具有普遍的强制约束力，但是其不足是不能一蹴而就，不能等到有了专门立法再实施开放获取。因此，我们必须在现有法律环境中探寻出解决开放获取利益冲突、促进开放获取发展的途径。
4 关于解决开放获取利益冲突、促进我国开放获取的路径思考
我们认为，我国在制定开放获取专门立法之前，应通过如下途径促进开放获取：
第一，我国所有的财政资助机构都应制定具有相同效果的强制性开放获取政策，从而对所有的项目承担单位、进而对科研人员产生普遍的约束力。根据我国著作权法，财政资助机构对财政资助科研论文不享有著作权。所以，资助机构的开放获取政策应写入科研项目合同或在合同中载明其开放获取政策构成科研项目合同的一部分。
第二，财政资助科研项目的承担单位应制定开放获取制度，以贯彻财政资助机构的开放获取政策，具体可以通过行使对普通职务作品的优先使用权来实现。教育科研机构是财政资助科研项目的承担单位，科研人员开展项目研究产生的论文属于普通职务作品，其著作权归科研人员所有，但是作为雇主单位的教育科研机构享有优先使用权，因此其有权利通过机构知识库对该作品实行开放获取，也有权要求科研人员将该作品存储至指定的机构知识库。
第三，鉴于科研人员不能通过协商取得出版商对开放存取的授权，我国科研教育机构，尤其是部级科研机构和研究型大学应积极与世界主要出版商协商，取得允许其科研人员对经由该出版商发表的论文实施开放存取的许可。
同时，我国应启动开放获取立法工作。如果将财政资助科研论文界定为不受著作权保护的政府作品或者将资助机构视为财政资助科研论文的作者，从而可以任意实施开放获取，将对现行的著作权制度造成很大的冲击。因此，我国的开放获取立法应立足于在现行的著作权法律制度框架中进行。我们建议，未来的开放获取立法应规定开放存取的作品文本类型（预印文本还是印刷文本）并针对不同文本的开放存取规定最长的延迟期限；开放获取是财政资助项目承担单位和科研人员的法律义务；财政资助科研论文只能在开放出版期刊和出版商同意开放获取的期刊上发表。在这种法律制度之下，将会有越来越多的出版商同意对其发表的我国财政资助科研论文实行开放存取。
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