一、指导思想
以市委《推进城乡一体化发展工作纲要》和《长沙市城中村改造工作方案》为指导，以建设和谐社会、实现被拆迁地区村民与城市居民生活和社会管理无缝对接为目标，依法依规，分类指导，逐步推进，实现“三个转变”：即农村村委会转变为社区居委会（撤销农村村委会，按照规划设立社区居委会）、村民转变为市民。
二、工作目标
通过3年努力，促进符合村改社区条件的村明晰资产产权，组建股份制企业；将村改社区村民的农业户口改登为城市居民户口；依法撤销村民委员会，按照规划组建社区居民委员会，并逐步将村改社区中转变为城市居民户口的人员纳入城市社会保障体系；按城市规划和建设的标准及要求，改善村改社区地区的公共设施，建设新型城区；按照城市管理规范要求，提升城市整体功能。
三、基本原则
（一）规划先行，合理布局
城中村改造必须先根据路网规划、产业布局、人口分布、人文特点因地制宜制定社区布局规划，打破原有村级管理地域界限，设置新的城市社区。
（二）改制先行，改造跟进
城中村的改造必须先进行清产核资，实行集体资产股份化改造，成立户口村民为股民的公司制运作的现代企业，在此基础上再进行社会职能与企业职能的分离，以实现城市管理的有效对接。
（三）试点先行，逐步推广
城中村改造应选择具有代表性的、条件比较成熟、管理较为规范的村先行分类试点，在取得经验的基础上，及时调整政策，改进工作方法，再逐步进行推广。
（四）统一政策，分类指导
城中村改造应根据市出台的统一政策，由区和街道指导试点村根据具体情况制定改造方案，报市“城中村”改造工作领导小组办公室审核后实施。
四、工作步骤
（一）调查摸底阶段（*年3月—9月）
l、开展城中村改造工作调研，对我区城中村土地、资产情况、负债情况进行摸底分类，将城中村改造工作面临的困难进行分类整理。探索集体土地在“城中村”改造中的特殊政策和措施。
2、在市“城中村”改造工作领导小组办公室指导下制定《芙蓉区城中村集体资产管理办法》；组织开展“城中村”集体土地、集体资产清产核资工作，监管集体资产的处置和负债行为；制定“城中村”改造后的社区总体布局规划。
（二）试点阶段（*年10月—*年6月）
1、根据村级人口规模、土地存量、村民安置方式、资产股份化程度等指标，选择马王堆街道新桥村作为试点村，根据市政策文件制定试点村“城中村”改造具体实施方案，报市“城中村”改造工作领导小组办公室审核后实施。
2、在市“城中村”改造领导小组指导下，将集体资产评估量化、集体资产股份化、土地性质转换、房产确权登记和户籍转换作为工作重点，做好撤销村委会机构和组建社区居委会的工作，确保实施城市化管理后的社会保障、计生、教育、环卫、就业等配套政策的平稳衔接，及时协调解决政策执行过程中遇到的具体问题。
3、对试点情况进行书面总结和综合评估，初步形成我区“城中村”改造模式。
（三）推广阶段（*年7月—2012年12月）
1、完善各级各部门联动机制，划定推广范围，进一步强化“城中村”综合改造工作措施，制定推广工作目标和工作计划。
2、加大政策宣传、人员培训、分类指导力度，全面动员，积极稳妥地推进我区“城中村”改造工作。
五、保障措施
（一）加强领导
成立长沙市芙蓉区“城中村”改造工作领导小组，李蔚同志任组长，涂文清、彭再魁（常务）、严国益、王清华、刘熙宇同志任副组长，领导小组下设办公室，张勇同志任办公室主任，并分别从农林水局、民政局、国土分局、建设局、人防办、相关街道等单位各抽调一名工作人员采取集中办公的方式开展工作。办公室下设土地房产组、公共事务组、产权改制组、综合协调组等四个工作组，负责“城中村”改造过程中的具体事务。马王堆街道、东屯渡街道和东岸乡参照区政府模式成立相应的领导机构，建立专职工作班子。
（二）明确分工
一、前期计划汇总类
1、特色活动案例征集。各有关部门、各街道将前两届“邻居节”的好做法、好经验总结归纳成200字以内的文字材料，并注明举办时间、地点、原创人姓名、推广范围、取得效果等（可附照片）。
2、“金点子”征集。各有关部门、各街道要充分发动居民、学生、教师、部队官兵等多方力量，对今年“邻居节”特色创意、做法问计于民，收集、筛选后每条形成200字左右文字材料。
3、主题“百姓论坛”筹备。各街道围绕“文明、和谐、迎奥”等主题，在各社区层面筹备、策划开展“百姓论坛”活动，并认真听取广大市民对《社区文明公约》的修改意见，计划安排请填写表一（附件1），各街道至少举办2次。
4、各部门、各街道提报思路打算。各部门、各街道尤其是省市级文明单位、文明机关、文明社区要结合本部门工作实际，以本次“邻居节”为契机，充分发挥文明单位模范带头作用，每个单位应提出1-2个特色活动实施方案，并于“邻居节”期间组织实施。
5、社区小游戏方案征集。各街道在各社区广泛征集形式新颖、活泼向上的各类小游戏，包括社区之间、邻里之间、家庭之间等，进一步促进“和谐邻里，情系奥运”的社区关系、邻里关系、家庭关系。各街道要特别在未成年人、老年人之间进行小游戏方案征集，增进未成年人的团结互助，结合活动在各个社区形成尊老爱幼的浓厚氛围。
以上5项活动方案于4月16日通过金宏网报区文明办。
二、提前策划启动类
1、社区大赛场策划筹备。今年，将在有关街道、社区组织“社区大赛场”活动。分为邻里组队、家庭组队、个人参与等形式，开展“厨艺”、“技艺”、“才艺”等比赛和展示，活动可安排在条件较好的社区文化中心举办。各街道要提前发动、策划，做好准备工作，争取每个街道组织的场次不少于社区总数的1/3。
2、社区大舞台节目准备。拟在各街道主要广场及部分社区文化中心组织开展“社区大舞台，邻居节巡演”活动，请各街道在各社区提前选拔、推荐主题鲜明、内容新颖的文艺节目，各街道要组织各社区节目巡演，场次超过社区总数的1/3，全区要组织各街道之间的巡演。
以上活动、计划方案经筛选、整合后填写表二（附件2）于4月20日通过金宏网报区文化局、并抄送文明办。
3、“和润**，爱家行动”启动仪式。今年，将在我区开展以争创“和谐家庭”、“和谐楼组”、“和谐社区”为主要内容的“和润**•爱家行动”，旨在充分发挥居民群众的和谐社区建设主力军作用，在全区形成人人关心、人人支持、人人参与、人人争先的和谐社区建设新局面，进一步提升和谐社区建设水平，全面完成我区和谐社区建设三年规划确定的各项目标任务。每个街道推荐1个社区做为观摩点。并将观摩会方案于4月20日前通过金宏网报区民政局。
三、作品征集类
1、专题作品征集。各相关部门、各街道在全区各个层面广泛征集突出“和谐邻里，情系奥运”为主题的摄影作品、对联、诗歌、歌曲等作品。动员多方资源，群策群力、集中民智，把好的作品推荐出来。未成年人层面由教体局负责整理、汇总；部队层面由民政局整理、汇总；社区层面由各街道整理、汇总，最后分层面在全区进行展评。
为贯彻落实好《中华人民共和国城乡规划法》、市委、市政府《关于加强城乡规划工作的决定》和市政府《关于城乡规划分级决策与审批的规定》文件精神，进一步统筹城乡规划，协调空间布局，改善人居环境，保持地方特色、民族特色和传统特色，切实发挥城乡规划对城乡景观与环境建设的调控与引导作用，促进城乡建设整体规划上水平，建筑设计出精品，提升城乡文化品位，现就进一步提高城乡规划与建筑设计水平提出如下意见：
一、全面放开城乡规划与建筑设计市场，加强设计方案征集工作
全面开放规划设计和建筑设计市场，推行城乡规划与建筑设计多方案征集和优选工作。城乡规划行政主管部门要按照公开、公平、公正的原则，结合建设项目情况，广泛吸纳、邀请国内外高水平的设计单位，鼓励资质高、信誉好的设计单位参与我市城乡规划和建筑设计。城乡规划与建设行政主管部门，要依据有关法规制定配套的管理办法和运作程序，规范设计方案征集、评议、监督和协调工作。
为提高设计方案水平和质量，城乡总体规划、专项规划、重要区片详细规划的编制，要在符合资质要求的基础上，根据规划项目情况结合设计单位业绩综合比选确定规划编制单位，吸纳先进的规划理念和设计方法，做到高起点规划。重要地段成片开发项目的详细规划设计和单体（群体）建筑设计方案，公共建筑规模10000平方米以上或沿城市主要道路、重要景观节点、城市公共绿地、广场周边及对景观有特殊要求地段的建筑单体，一律采取广泛征集、专家评议的方式优选设计方案。一般地区的建设项目，也要通过多方案比选的方式确定设计方案。优选的规划和建筑设计方案要体现改善人居环境质量，完善配套公共设施，营造优美城市景观，本着“经济、实用、美观”和推广应用“新技术、新工艺、新材料”的原则，统筹兼顾社会、经济和环境综合效益，提高城乡景观品位与内涵，展现地方文化特色。
二、严格规划决策运行程序，提高城乡规划与建筑设计科学化水平
城乡规划与建筑方案设计的决策，实行“部门问策、专家议策、社会征策、规委决策、阳光亮策”的运行机制。通过建立部门协调联动、专家技术咨询论证、广泛征求社会意见的运行程序，确保城乡规划建设的全面性和科学性。设计方案的评议应在综合城乡规划管理要求、专家评议意见和建设单位意见的基础上确定推荐方案。
城乡规划的审议决策，按照规划事项实行由市规划委员会、市政府、市城乡规划行政主管部门分级审查决策工作制度。城乡规划审批与规划实施的管理，除需要上报国务院和省政府审批的城乡规划之外，按照法定要求及程序，实行市政府和市城乡规划行政主管部门两级审批工作制度。
强化市规划委员会审议决策程序。依据城市总体规划编制的控制性详细规划方案；规划道路红线40米以上的城市主要道路、市区河道景观控制规划方案和整治规划方案;规划道路红线40米以上的城市主要道路两侧各100米范围内，占地5公顷以上或单体建筑规模10000平方米以上、以及规划道路红线40米以上的主要道路交叉口周边的公建项目及城市重要地段修建性详细规划及建筑设计方案;占地10公顷以上的居住小区及重要工业项目修建性详细规划设计方案;古城区内，《历史文化名城保护规划》划定的7处建设控制地带以及东、西大街、城隍庙街、北大街等传统历史街区规划、建筑设计方案，在组织专家委员会评议后，需提交市规划委员会审议决策。
强化城乡规划公示制度。规划方案编制完成后，应结合项目情况采取适当方式进行公示，广泛征求专家和公众意见。审批后的规划成果，应予以公告。经规划许可的建设工程，要将规划许可内容和要求在现场进行公示。
三、强化城乡规划管理，确保规划和建筑设计严格落实
城乡规划行政主管部门在充分采纳专家评议推荐意见的基础上，要结合城乡规划管理相关要求，认真做好设计方案审查审定工作。为确保设计方案的深化落实，无论获选方案设计单位是本地，还是外埠的，单体或群体建筑施工图设计，原则上由获选方案设计单位负责。城乡规划和建设行政主管部门要切实做好设计方案征集与施工图设计合同审查等相关工作的衔接和协调。建设工程设计方案的总平面图和施工图设计，应严格按照经依法审定的修建性详细规划和建筑设计方案进行。对于建设单位或设计单位擅自变更已经审定的设计方案造成建设工程设计总平面图、施工图设计与审定方案不一致，违反有关要求，导致设计水平下降的，规划行政主管部门要责令改正，若拒不改正，且属于不具备建设工程规划许可条件的，将不予颁发建设工程规划许可证。对于不认真落实规划设计条件和有关规范要求，弄虚作假、违背职业道德进行设计的，应予以警告，问题严重的，有关部门要追究单位和设计人责任。
（一）坚持依法治林，严格落实规划目标。依法治林是德国保证森林可持续发展的最重要的措德国自然更新的混交林。施。德国第一部《林业法》历经200多年的完善，一直沿用至今，在森林管理方面始终坚持依法治林。比如在森林采伐管理上，规定采伐量不能大于生长量，严格执行木材生产计划和森林经营方案，而木材采伐计划要经议会审批等。同时，森林采伐时严格控制皆伐，比如保留优良母树，所伐木材不能低于规定的最低采伐年龄，采伐迹地要求在3年内必须更新。德国林业执法严明，法制观念深入人心。同时，德国非常重视在法律框架体系下规划林业的发展。100多年来，林地面积占国土面积的30%始终保持不变，保证了全国社会发展对森林的需求，保证了林业产业的持续稳定发展。
（二）严格保护森林产权，公共财政支持保证森林经营成效。在德国，保护私有财产和土地权属对林业发展起了重要作用。德国现有的森林所有制形式包括私有林、国有林和社团林3种，森林产权关系明晰，不存在产权随意变更的问题。由于德国重视保护私有财产，给予私有林有利的公共财政扶持和无偿技术指导，在不同的林业所有制中，私有林的保护和经营状况最好，森林蓄积每公顷平均达300-400立方米。德国除了森林产权关系明晰，有一套严格的法律法规保证森林不动产产权和近自然林业发展外，还有一系列完善的具体的国家公共财政支持政策，包括联邦和州政府以及欧盟的支持。如对变更其他土地为林地、提高森林质量、改良林地土壤、建设基础设施等给予补助。
（三）管理体制运行高效，重视人才培养和森林教育。德国的林业管理机构从上至下共分五级，州以下管理机构为垂直管理模式，与各级地方行政机构并无隶属关系，保证了林业政策与技术实施上的统一性。德国从事林业工作的员工多从林业专业大学毕业生考试录用，具有较高的专业素质，有利政策执行和先进技术的有效实施。德国林业部门重视向社会宣传林业对人类社会生存发展的重要意义。州林业局设有专门的教育处，仅柏林市建立了7所森林学校，对公民、特别是青少年进行森林教育。
二、启示
（一）编制实施森林可持续经营规划。广西要在已批复实施的林地保护利用规划的基础上，部署编制省县两级森林可持续经营规划，明确区域森林可持续经营的目标方向和分区施策、分类经营的政策措施，科学量化森林可持续经营应考量的森林面积、森林覆盖率、森林蓄积量、林种树种结构、生态重点区域森林功能、重点区域生态景观质量等重要内容，界定约束性指标或预期性指标，督促各级政府认真履行保护森林资源和建设生态文明的责任。森林可持续经营规划必须与政府已批复实施的省县两级林地保护利用规划相衔接。目前，广西要尽快完成7个国家试点县的规划编制和批复实施工作，按照国家林业局的要求，全面推进省县两级森林可持续经营规划的编制和批复实施。
（二）编制实施森林可持续经营方案。广西各县要在县级森林可持续经营规划的基础上，推进各种所有制林业单位编制完成森林经营方案，把县级森林经营规划目标任务分解落实到每个森林经营方案，落实到山头地块。目前，广西要尽快组织编制国有林场森林经营方案，科学经营国有森林。
（三）制定森林可持续经营财政扶持政策。广西要研究构建森林可持续经营规划和森林经营方案目标任务的公共财政政策扶持体系，加大公共财政扶持力度。如研究制定支持皆伐改择伐、纯林改混交林、桉树改乡土树种等经营措施的具体的、长期的公共财政扶持政策，坚持执行森林可持续的规划目标。
（四）构建完善森林可持续经营制度体系。广西要尽快修订《广西壮族自治区实施<中华人民共和国森林法>办法》和《广西壮族自治区木材运输管理条例》及相关规程规范，积极构建完善的广西森林可持续经营管理制度体系，保障森林可持续经营目标的实现。
（五）逐步实现森林资源动态管理。广西要抓住目前启动的全区林地变更调查契机，增加森林资源的调查因子，在完成全区林地变更调查任务的同时，调查成果可满足编制“十三五”期间年森林采伐限额和森林资源数据年度更新的需要，最终高质量更新建成2014年度全区林地和森林资源“一张图”，实现“一套数”，并能落到地图上、地块上。以后每年都开展森林资源年度调查和数据更新工作，让“一张图”成为活图，让“一套数”成为活数，真正做到家底清、数据准，为全区森林资源保护和管理，为领导决策奠定基础。
围绕重大活动进行主题宣传策划
每年全国或地方性的重大政治、经济、文化活动，由于其自身具有的新闻性，常能引起社会公众的广泛关注。地市党报如能抓住这一有利契机，凭借其主流媒体的优势，适时推出主题宣传策划方案，必将赢得商机，收获较好的经营成果。
在每年召开菏泽市人代会、政协会期间，菏泽日报每天都要被送到人大代表、政协委员手中，这是地方党报体现权威性、公信力与服务性的关键时刻。菏泽日报适时推出“向人民汇报”和“政协委员风采”等专题栏目，让市直、县区直部门和企业界的人大代表和政协委员做一系列工作回顾、形象宣传或企业推介、市场营销等方面的专题报道。
菏泽是著名的牡丹城，牡丹的栽培面积有10万余亩，认定品种1150多个，有九大色系和十大花型，已成为世界上牡丹栽培面积最大、品种最多、色系最全，集生产、科研、旅游为一体的大型牡丹花卉基地。每年一度的菏泽国际牡丹花会是菏泽干部群众政治经济生活中的一件大事。每年4月中旬，来自全国各地的数百万游客观赏国花牡丹，菏泽市会举办形式多样、各具风格的招商引资和经贸项目推介活动。菏泽日报抓住这一有利时机，提前策划“牡丹花会专刊”大型策划项目，给政府及品牌企业提供展示和提升形象的平台。通过精心运作，历届牡丹花会均创收近200万元。
菏泽林木蓄积量占山东省的六分之一，被评为全国平原绿化先进市、中国平原森林城市。每年9月18日国际林产品交易会在菏泽召开。这一盛事同样给菏泽汇聚了全国各地的林业产业化企业数千家，菏泽日报配合林产品交易会组委会，出版一系列专题宣传方案，展示了菏泽林木产品出口企业和外经贸强县风采，既赢得了美誉，又为菏泽日报创收近百万元。
携手政府部门进行行业专题策划
党报因其为党和人民的喉舌而具有高度的权威性，而政府职能部门因其行业主管部门的地位同样也具有较高的权威性，两个权威的叠加产生的共振将辐射深远。地方党报如果与政府职能部门加强联动，找准切入点，推出行业专题策划，将能实现互利共赢。
在政府职能部门日益强化“推行政务公开，明明白白执法”的新形势下，菏泽日报与各有关部门沟通，推出了《公告与声明》专栏，将政府各职能部门的执法依据和各类公示、公告、通知、通告等内容在报纸上刊登，党报的公信力与政府的影响力相得益彰，收到了良好的社会效益和经济效益。
除了与政府部门策划政务公开项目外，菏泽日报与菏泽市交通局、水利局、房产局、计生委、人防办、农村信用社等部门和单位签订全年协议，合作推出了相关专栏，及时报道各个行业的最新资讯，展示行业风采，吸引了受众的广泛关注。同时，结合每年一度的路政宣传月、税法宣传月、安全生产宣传月、消防宣传月和土地宣传周等，菏泽日报紧密结合相关部门对相关法律法规和有关重点企业突击宣传和集中展示，组织实施对潜在广告资源的整合与开发。
捕捉社会热点进行焦点题材策划
每一个时期都会产生一些公众关心的热点问题，这些问题或者关乎民生，或者关乎社会的某一盛事，或者关乎国家的政治、经济等长远发展。地方党报若能敏锐地捕捉到社会热点，推出焦点题材策划，将事半功倍。
2009年全运会在山东省召开，全运会火炬在菏泽传递是菏泽市的盛事，也是企业绝佳的宣传平台。菏泽日报抓住这一契机，及时推出了各类企业祝贺、全运会火炬手宣传、倒计时和金牌榜等广告策划方案，广告收益近百万元。
2009年是新中国成立60周年。菏泽日报围绕这一主题进行专题策划，推出了“辉煌60年――魅力菏泽”大型宣传活动。该活动对各级政府、各行各业的职能部门集中宣传与展示，得到了社会各界的广泛关注和积极参与。
打造活动品牌进行品牌营销策划
现在的广告客户非常理性，只有当品牌诉求与媒体定位找到契合点时，媒体才有可能被广告客户选择。党报由于定位高端，常常无缘于部分生活消费类广告市场。倘若党报能发挥政治优势，整合品牌资源，举办主题活动，进行活动营销，则不仅能提升党报的社会形象，而且能带动广告创收。
针对社会普遍关注的“3・15”消费者维权日和“9月质量月”，菏泽日报分别结合工商系统、消费者协会与质量监督系统，共同举办“诚信企业评选”和“知名品牌万人评”等活动。社会各界消费者的投诉与反馈中，针对酒水和建材等行业的较多。为此，菏泽日报与酒水协会、建材协会分别举办了“全市消费者信赖的酒水”和“全市消费者信赖的建材品牌”等评选活动。评选采取“公正、公平、公开”的原则，通过相--关部门推荐或者自荐，报网互动，在菏泽新闻网上公开投票或者邮寄菏泽日报刊登的选票，在菏泽市公证处的监督下组织专家评审委员会评审，最后，举行隆重的颁奖典礼。这一活动的影响力逐年增强，在为地方党报创造了越来越多的经济效益的同时，也成为菏泽日报一个响当当的活动营销品牌。
每年的“重阳节”，是菏泽最大酒水生产企业花冠酒厂举办“储酒节”的日子。对这一以企业为主体承办的营销活动，菏泽日报新闻采编与广告经营力量积极介入，每年通过5至10个彩色版面，努力把“储酒节”打造成一个企业文化与营销的名片与盛会。
立足区域优势进行联合办报策划
区域优势是地方党报的核心竞争力之一，立足区域优势推出地方联合办报策划是党报经营创新的又一利器。
聚焦城市发展 建言献策“十三五”
一年来，民进厦门市委会围绕美丽厦门战略规划和“十三五”规划的制定，立足界别特色和自身优势，就加快自贸区建设、实施创新驱动战略、完善商事制度改革、打造一流营商环境、推进供给侧改革、城市建设与管理、深化对台合作以及教育、文化、旅游、生态、三农等各领域热点、难点议题认真开展调研，广泛收集社情民意，积极组织大会发言和党派界别提案，为“十三五”规划建言献策。围绕各类主题关注城市发展成为民进厦门市委会参加两会大会发言、提案工作的一大重点。
民进厦门市委会副主委张咏在政协会议上作的口头发言《围绕历史文化名城创建，尽快实施“留住乡愁”工程》，延续了民进对历史文化传承和保护的关注，在2015年两会民进大会发言《我市老旧城区更新中历史风貌保护与开发的建议》推动《厦门经济特区历史风貌保护条例》制定和厦门市申报国家历史文化名城工作的基础上，针对城市化进程中厦门市乡村历史文化资源保护开发现状，建议在“十三五”期间，以创建国家历史文化名城为契机，尽快研究、制定并启动实施“留住乡愁”工程，将文化遗产保护和传承工作从城区延伸到镇街、乡村，并力争在填补部级历史名村或传统村落名录中有所突破。发言得到与会市领导的重点关注，成为14个大会发言中唯一一个同时得到厦门市市委书记王蒙徵、市长裴金佳、副市长国桂荣三位市主要领导批示的发言。
针对2016年台湾地区政坛更迭对未来两岸经济合作可能带来的影响，民进厦门市委会提交的大会书面发言《关于立足自贸区，分步推进两岸“区对区”合作的对策建议》，重点就发挥厦门自贸区独特作用，创新两岸经济合作方式，分三步推进与台湾地区区域性、城市间的合作，突破当前两岸经贸关系瓶颈提出了具体对策建议。该发言来自2015年民进省市重点调研课题，相关信息得到中共中央以及省、市统战部门的重视。
民进界别提交的大会书面发言《关于进一步支持我市跨境电商发展的建议》则从进一步做强国家电子商务示范城市，积极申请跨境电商进口试点服务城市，支持发展新型贸易业态提出建议。
此外，针对“十三五”期间厦门市海丝战略支点城市建设，创建国家安全发展示范城市、海绵城市试点和国家历史文化名城，打造国际一流旅游目的地城市，营造城市国际化氛围等，民进厦门市委会也重点转化了一批课题以党派、界别提案形式提出。
呼应民生关注 提案建议“接地气”
关键词：协商民主;社区治理;实践
中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）28-0062-02
党的十提出了建设协商民主是中国政治体制改革的主要任务和方向。十八届三中全会更是明确指出，“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”，强调“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”近年来，上海市徐汇区在发展城市社区协商民主过程中，从增强党与群众联系的角度，在搭建联系群众上下对接渠道方面形成了自身独特的做法，丰富了城市社区协商民主的经验。
一、完善协商民主范围，构建协商民主的制度基础
（一）规范决策协商
近年来，中共徐汇区委坚持科学决策、民主决策、依法决策，注重广泛听取各方面意见，不断健全社会主义协商民主制度，出台了《中共徐汇区委常委会议事决策规则》《区委决策制度》等，规范协商民主的决策程序，运用法治思维和法治方式保障区委的决策协商活动在宪法和法律范围内广泛开展。如徐汇区坚持在区政府决策协商中引入法律顾问团，在工作中引入律师参与化解矛盾纠纷等，取得了很好的成效。
（二）优化实务协商
多年来，中共徐汇区委积极参与、推进协商民主建设，充分发挥人大、政协、统一战线的作用，推进协商民主广泛多层制度化发展。中共徐汇区委专门制定了《中共徐汇区委关于进一步规范同派、无党派人士政治协商的实施办法》，对参与区级层面相关问题的协商民主做出明确规定，促进协商民主规范化、制度化、程序化。
（三）强化基层协商
中共徐汇区委不断加强基层协商民主建设，区委领导在决策前的协商过程中，坚持问政于民、问计于民，根据《区委调研工作制度》和《区委常委基层联系点制度》，区委领导带着协商问题主动来到对口社区，深入基层进行实地调研，面对面听取基层群众对协商主题的意见和建议;另一方面加强基层自治与共治，出台相关工作制度，在动员区域力量、整合区域资源、构建区域共同体过程中，发挥区域协商民主的重要作用。
二、探索协商民主途径，搭建协商民主的实践平台
（一）搭建信息公开平台，运用有效载体开展协商
第一，强化党务公开。2011年，中共徐汇区委党建网正式运行。在不涉及党内机密的情况下，对重大决策、决定、决议等都通过党建网进行公布;对重要干部任免、重大项目安排、大额度资金使用等“三重一大”事项，决策前征求意见、决策过程和决策结果等都完整进行公开;全区处级以上干部的选拔、任用、考核、奖惩情况也通过网络主动予以公示，在党内有效营造了知晓、参与、监督的民主氛围。
第二，开展网络问政。在研究制定涉及群众切身利益、社会关注度高的公共政策过程中，徐汇区政府主动向社会公开重大决定草案等公共决策信息。徐汇区人民政府官方网站设有“徐汇区建设工程领域项目信息公开专栏”，公众可以登录查阅到徐汇区建设工程项目的审批信息、项目信息、企业信用信息以及其他政府信息，这些重要公共决策信息的公布是推进协商民主的前提和基础。
第三，营造协商氛围。除中共徐汇区委党建网、徐汇区政府官方网站、有线台、《徐汇报》等媒体外，区人大、区政协也分别利用自己的官方网站相关信息，听取社情民意，指导推进协商工作;区统一战线也利用相关网站、杂志、宣传月、宣传周等活动传递协商理念，征询群众意见。
（二）搭建立体协商平台，畅通民意表达渠道开展协商
第一，加强横向协商交流互动。针对区域重大问题，党委、人大、政府、政协和统一战线，在区委的领导下加强彼此间的横向交流和沟通，明确彼此间协商互动的规则，细化协商环节，促进各方之间的信息交流、意见交换，形成彼此间的协商互动，增强协商的实效。
第二，加强纵向协商广纳民意。通过有效运用人大代表居民联系点、政协基层社情民意联系点以及区统一战线基层工作网络的组织优势，充分发挥人大代表、政协委员以及统战人士的基层协商功能，拓展延伸党联系群众的渠道，最广泛地收集群众意见和建议，更及时地反馈公众诉求。如徐汇区斜土社区的主任公开办公制度，每年根据年度社区工作计划，列出10件民生实事工作，广泛听取统战人士代表及社区群众的意见建议，推动社区实事工作的落实;同时吸纳在社区有影响力的具有双重身份的统战人士，即具有中共身份的民族、宗教、侨台界等统战人士，通过居民选举进入居委会或党（总）支部，直接参与社区管理与服务。
第三，加强区域协商群策群力。2012年徐汇区委发起组建了“徐汇区区域党建促进会”，下设经济发展、教育发展、文化建设、医疗卫生、城区建设和管理、人才发展6个专业研究委员会，与13家街镇分会一起，以共同目标、共同需求、共同利益为导向，围绕创新驱动、转型发展的首要任务，大力推进区域发展资源对接。2013年，区域党建促进会实现累计对接项目172个，形成齐心协力抓发展、群策群力促转型的强大合力。
三、优化协商民主方式，彰显协商民主的本质特征
（一）畅通表达渠道，遵从民意积极协商
徐汇区积极发挥人大代表、政协委员和统战人士的基层协商优势，广泛联系群众听取民意，围绕区委区政府中心工作以及群众关心的热点问题广泛开展协商。
如龙吴路扬尘污染问题，这个问题多年来困扰了龙吴路沿线龙华街道、漕河泾街道、长桥街道和华泾镇的众多居民，扬尘污染对他们的生活造成了很大的不便。人大代表在深入社区联系选民的过程中，选民们多次提出希望区政府对这一顽症进行整治，近三届人大关于龙吴路问题的书面意见达到8件。对此，区人大常委会分别听取和审议了区政府扬尘污染控制、水环境建设与管理和节能减排三个专项工作报告，主任会议听取了区政府绿化建设与管理工作报告。区政府高度重视人大常委会审议意见和主任会议的意见建议，区长、分管副区长多次召开专题会议，落实人大审议意见，制定专项方案，已先后关闭或正在关闭龙吴路上三家混凝土加工企业，购置进口大功率吸扫车，加大路面清理，实施道路修复养护等，同时加大联合执法力度集中专项整治，完善长效机制。目前，龙吴路道路降尘从每平方公里月平均13.7吨下降到了9.3吨。
（二）发挥人才优势，建言献策参与协商
徐汇区注重发挥人才资源优势，充分调动区域内各类人才的积极性，发挥他们的专业特长和智力优势，通过专题调研、专项视察等，就区域发展重大问题广泛开展协商。如上文提到的龙吴路扬尘污染问题，以林卫青领衔的人大代表就运用自身丰富的专业能力，一方面广泛深入社区，听取意见建议;另一方面积极参与区人大城建环保工委组织的相关调研，运用自身资源优势深入分析现状问题，撰写调研报告，提出具有可行性的意见建议。再如徐汇区行政服务中心建设项目，在项目策划前期，区卫计委、区人社局、区监察局等相关部门的党外领导干部就参加到项目方案策划小组中，积极参与项目筹划的前期准备与协商工作。这些党外领导干部通过反复调研，听取本部门、本党派团体成员的意见，为项目筹划阶段提供3次建设性意见，并推动区行政中心建设项目方案（草案）的形成。在区委与党派团体的协商会上，党派团体就该项目的运行成本、项目入驻单位规划、工作人员管理、服务中心交通配套等几大方面问题提出了建设性意见。
实际上，每年两会上，人大代表的议案、政协委员的提案本身就是协商成果的高度提炼。代表委员通过资料收集、实地走访、座谈交流、发放问卷等形式推进调研，充分协商汇聚多方合力，共同为区域发展贡献智慧和力量。
（三）强化民主监督，促进落实推进协商
在政治问责研究中，研究者发现，在许多新兴民主国家，选举制度的广泛推行并没有有效地制约权力掌有者，公民的利益和诉求仍然被侵扰和蔑视，选举制度并未成为公共权力问责的基石。在对这些经验进行反思的基础上，研究者日益认识到西方政治制度中以选举为核心的问责制度之局限，特别是西方责任政府之经验难以照搬到第三世界国家。因此，与过去强调选举和权力制衡的问责机制不同，研究者越来越重视“社会问责”对于构建责任政府的重要性①。研究者将政治问责分为横向问责和纵向问责两种。横向问责主要指的是来自国家内部的立法、司法和独立行政监督机构这三种主体进行的问责形式；而纵向问责是指来自国家外部的问责，它包括选举问责和社会问责（SocialAccountability）两种形式。不同于选举问责，“社会问责”是通过普通公民或者公民社会组织直接或者间接地参与来实施问责的问责方式②。世界银行将“社会问责”界定为：一种依靠公共参与（civicengagement）来实现问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织的公共参与来寻求政府对于社会负责③。可以看到，公共参与是社会问责的根本实现途径。世界银行报告指出，公共参与可以从三个方面促进问责。第一，公民社会直接监督政府、直接向他们施加压力，以实现一种不同于选举的纵向问责。第二，通过持续有效的公共参与促进横向问责。当公民社会对某一行政部门进行指责时，同时也在向监督它的平行部门施压，如果问责效果没有达到，说明该监督部门也是无作为的。因此，公共参与会促进平行部门之间的相互监督。第三，促进斜向问责（diagonalaccountability）④。这种参与方式突破了将问责区分为“横向问责”和“纵向问责”两种类型，而是结合了这两种问责类型，即“斜向问责”⑤，主要是指公共社会不拘泥于自下而上的问责方式，而是可以参与到横向问责的监督机构中去。当然，与其他政治问责形式相比，依靠公民参与实施社会问责有其自身的特点。其他的问责形式往往是事后的责任追究和惩罚，而社会问责是一种积极主动的过程，它包括了公民和公民社会组织事前或者事中的参与、对话和评估，官员需要告知和论证他们的决策方案、行为和结果。同时，社会问责虽然不能够直接对公共权力掌有者进行惩罚，但是，它可以对有悖民意的政府施以公众压力和合法性质疑等正式和非正式的象征性惩罚，还可以通过公共参与来推动国家内部问责的启动。由此，社会问责的最终结果是让政府和官员更加对民众负责，公共政策的制定和执行更加反映民众的意愿和利益⑥。在中国，在一定程度上而言，以选举为核心的纵向问责以及依靠立法、司法和审计机构等施加的平行问责仍然存在一定的局限性。现有关于官员问责的法律法规和相关行政条例规定基本上都是在政府内部自上而下地进行责任追究和惩罚。在外部问责机制存在局限性的情况下，这种内部纵向问责就相应地会存在一定的可操作性和随意性，究竟什么情况下官员会受到问责充满了不确定性。因此，依靠公共参与、推动社会问责是在现有制度架构下强化政府和官员问责、积极回应民意的切实可行途径⑦。在社会问责过程中，公民和公民社会组织可以通过游行、静坐和群体性上访等非制度化的方式来表达抗议、寻求政府的问责，公民也可以通过更加制度化的公共参与机制来寻求政府的社会问责。相对于非制度化的方式而言，制度化的公共参与机制能够建立更加协作的国家与社会关系。在许多第三世界国家，以公共参与推动社会问责已成为了一种切实的民主实践。信息公开立法、公共听证、社会审计（socialaudit）、公民陪审团（citizenjury）和参与式预算等制度化的公共参与机制广泛地建立⑧。比较而言，我国的公共参与机制仍然不够健全。2010年颁布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确提出要把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”，其中，公众参与主要有两个方面的内容。其一，它模糊规定了“做出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布”；其二，它明确规定了要完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考①。我们可以看到，在实践中，作为目前主要的制度化公众参与机制，听证会仍然难以发挥切实的作用②；而参与式预算和参与式立法等地方公共参与创新仍然缺乏更广泛的实践③。可以说，这种制度化公共参与机制的不畅在一定程度上也是造成当前许多非制度化参与的重要原因之一。因此，我们需要探讨，在当前制度化的公共参与机制不完善的情况下，以公共参与推动社会问责的实现途径是什么？鉴于此，本文选择广州市恩宁路改造作为案例。案例的选择主要有两个方面的考虑。其一，恩宁路改造是较为典型的城市拆迁改造问题。在当前的城市公共生活中，涉及到土地规划和房屋拆迁的公共参与比例非常大，在拆迁改造中，如何推动政府向民众负责成为了一个日益突出的问题。其二，恩宁路改造是以公共参与推动社会问责较为成功的案例。在城市拆迁改造中，不乏引发了对抗性的情况，而在恩宁路改造案例中，我们既可以看到一个相对封闭决策体制中公共参与面对的困境，也可以看到广泛的公共参与对政府决策确实产生了实质性的影响，是以较为有序的公共参与有效地达致社会问责较为成功的案例。这两者都将有助于我们考察以下问题，即在当代中国城市生活中，如何能够以公共参与有效地达致社会问责？本文将采用深度访谈、参与式观察和二手资料分析的方法，勾勒转型期中国以公共参与推动社会问责的图景，力图把握其动力机制和局限性。
广州恩宁路改造中的公共参与和社会问责
恩宁路改造从2007年启动，经历了多个阶段的政策波动。广泛的公共参与推动了恩宁路改造局部事件的公共化，向政府施加了强大的社会压力，促使政府逐步开始回应民意。在政策上，拆迁改造方案从最初的“全部拆迁”到最后“只要有争议的都保留”，从“商业开发”到“不追求收支平衡”，从“政府主导”到“居民自主更新”；在公共参与机制上，政府逐步通过“向社会征求意见”、“专家咨询”和“媒体通报会”等畅通民意表达的渠道。在社会和政府的良性互动下，公共参与较为有效地推动了社会问责。（一）恩宁路改造概况恩宁路位于广州市荔湾区多宝街道，与龙津西路、第十甫路、上下九步行街骑楼相连，是广州最完整和最长的骑楼街的重要组成部分。2006年，广州在“南拓、北优、东进、西联”的八字方针中增加了“中调”的概念，强调拓展广州未来发展空间的同时，必须重视老城区作用。2007年，广州市启动“恩宁路危破房连片综合改造项目”。（二）作为局部事件的恩宁路改造信息公开是公共参与的基础。在城市拆迁改造中，国家已经对城市规划、土地征收和房屋拆迁领域的信息公开作了明确的规定。2007年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》规定，城乡规划草案予以公告的时间不得少于30日。关于房屋拆迁及其补偿和补助，2008年颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》特别强调房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况是设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息之一；2011年新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：“做出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”《广州市城市房屋拆迁管理办法》（2004）更明确规定，拆迁范围变更要书面通知被拆迁人。虽然这些相关法律法规明确地对城市拆迁改造中的信息公开进行了规定，然而，在恩宁路改造过程中，“改造规划”迟迟未有确定，更难以谈得上公开和参与。在规划方案仍未确定、拆迁范围尚未明确的情况下，政府就启动了动迁和拆迁。居民最初只能通过来探听改造的信息，反映他们的诉求。2007年12月，穗房拆字［2007］22号文拆迁公告贴到了恩宁路永庆大街老房子的砖墙上，许多居民住所被列入拆迁范围，可在整个过程中，没有任何相关部门与居民沟通，居民不知道这个拆迁方案从何而来，也不知道自己的房子如果被拆应该拿到多少补偿、应该搬往何处①。同时，由于在拆迁规划尚未确定和公布之前，许多民居已经被纳入拆迁范围并被强制拆迁；其中有的已经签订拆迁协议的，却不在公告的拆迁范围之内。比如，2008年，被划入拆迁范围的宝华路宝庆新南约10号、12号楼业主发现，在所有公布的法律文件中，新南约10号楼竟然不在拆迁范围之内，但当时已有一些居民与改造办签订了“拆迁补偿协议”②。同时，当年6月刚刚在恩宁路购置房产、拿到房产证的几户居民更加不满，他们才刚刚拿到房产证，居然又被通知房子要拆除③。此外，在拆迁安置和拆迁补偿方面，不管是开始的商业开发方案，还是后来的“社会开发”方案，政府都确定不能回迁，其间拆迁补偿又经历了楼市的快速上涨期，因而造成了拆迁安置和拆迁补偿引发的巨大矛盾。针对这些问题，恩宁路居民多次到荔湾区规划局、荔湾区城市更新改造办公室上访，要求先有规划确定拆迁范围再进行动迁和拆迁，要求政府要公开改造项目相关信息，特别是规划制定进展，并要求居民参与到规划制定过程中。2008年5月11日，广州市荔湾区宝华街宝庆新南约10号、12号楼80多户居民还向全国人大常委会上书，指荔湾区“恩宁路连片危破房改造拆迁项目”依据《城市房屋拆迁管理条例》、《广州市城市房屋拆迁管理办法》对新南约10号和12号楼的拆迁有悖《物权法》原则。（三）广泛的公共参与：恩宁路改造事件的公共化广泛的公共参与是恩宁改造事件出现转机的重要根源。随着“恩宁路历史文化建筑保护”以及“亚运城市市容建设”这两大议题的提出，促使恩宁路改造从一个局部事件转向一个公共事件，引发了广泛的公共参与，在新闻媒体的穿针引线之下，不同的社会行动者加入到恩宁路改造事件中，塑造了公共舆论，向政府施加了社会压力，从而推动了政府向社会的问责，影响了政府决策的制定和转变。1．恩宁路居民：提出公共议题在恩宁路改造事件中，居民不仅提出了与自身利益密切相关的拆迁安置和补偿等问题，还进一步将恩宁路改造从局部话题演化为一个公共话题，提出了包括根据《物权法》保障公民相关权益、传统文化保护以及保障公民的知情权和参与权等更加公共性的诉求。事实证明，发掘恩宁路改造的公共话题，是推动恩宁路改造从局部事件转为公共事件、吸引更广泛的公共参与的重要因素。在恩宁路改造过程中，历史文化建筑保护和亚运城市市容建设是两个核心的公共议题。在恩宁路改造事件中，居民一直在强调保护恩宁路的西关文化，保护“广州符号”，包括骑楼、粤剧名伶故居、金声电影院和西关大屋等历史文化建筑的意义被反复强调。比如，人大代表陈安薇也正是抓住亚运这个时机向人大和政府有关部门反映恩宁路拆迁中存在的公共卫生问题，吸引了广州市万庆良市长走访恩宁路，并进一步把历史文化建筑保护问题提出来，推动了恩宁路改造规划的重新修改。2．新闻媒体：塑造公共舆论与此同时，媒体的报道发挥了重要作用。一方面，新闻媒体为政府报道有关恩宁路改造方案的情况，另一方面它们又代表居民向政府、社会公众表达利益诉求，反映恩宁路改造项目中出现的问题。他们既扮演着事件的观察者，也充当着事件的推动者，扩大了居民的声音，对公共舆论起到了建构作用。如《新快报》从2007年恩宁路拆迁启动、引发骑楼去留之争就开始关注、报道，历时5年之久，一直追踪报道每一年每一阶段的新进展新问题。2010年1月6日、7日，2月4日，《新快报》就以“最后的恩宁路”为主题，用大量图片对恩宁路现状进行了三次系列报道，分别为“触摸恩宁路的灵魂”①、“一个岭南建筑专家眼里的恩宁路应犹在？”②、“日暮西关何处是———最后的原住民”③。此外，媒体从业者独有的敏锐的观察力和新闻嗅觉，使之与恩宁路的居民积极合作，让恩宁路居民扮演了“爆料者”的身份。新闻媒体的扩散效应以及公共舆论的建构，增加了居民参与公共政策过程的能力。3．青年学生：传递社会支援也正在此时，一些关注恩宁路事件的大学生和志愿者自发组织了起来。几个关注恩宁路拆迁的学生在豆瓣上成立了一个小组，而后，越来越多的人关注到小组。起初，组织的形式非常松散，由于每个人加入进来的动机不尽相同，并没什么明确的目标，也没有什么一致的行动。真正将小组凝结起来的是一次以研究为目的的调研。2010年3月，一群来自广州高校的学生和一些志愿者组成了“恩宁路学术关注组”（以下简称“关注组”）。组员们具有不同的学科背景，涉及城市规划、建筑、社会学、人类学、经济学、地理学、新闻学、艺术类等，他们利用自己的专业知识从不同侧面推进恩宁路保护。就这样，以做调查问卷为契机，目标不明晰的小组成员逐步凝聚到了一起，在进行问卷、访谈过程中，他们与恩宁路居民相互熟悉，更多地了解到居民的利益诉求，并获取了一些有关恩宁路历史文化的信息。从2010年3月开始，经历5个多月的问卷调查及深度访谈，形成了两份研究成果———《针对〈恩宁路地块更新改造规划〉意见书》（以下简称《意见书》）、《恩宁路更新改造项目社会评估报告》（以下简称《评估报告》）。其中《意见书》对恩宁路的规划时序、公众参与、公共利益界定等问题进行了讨论，在听取了居民及一些专家学者意见基础上提出了几点意见。而《评估报告》则是反映改造项目对居民造成的社会、经济、生活各方面的影响，尤其是剩余未搬迁居民的利益诉求④。4．专家学者：提出专业批评在恩宁路改造规划出台过程中，专家学者加入并不断呼吁进一步信息公开和扩大公共参与。知名的广州美院李公明教授透过媒体发出了“恩宁路改造规划不能偷偷摸摸进行”的强烈呼声，此后，有关部门才匆忙向社会公布“保护开发规划方案”。此外，许多专家学者透过新闻媒体对恩宁路改造提出了批评建议，引导了公共舆论，从外部向政府施加压力。这些批评建议既关注恩宁路改造的规划方案以及历史文化建筑保护范围，又关注恩宁路改造的程序合法性和扩大公共参与问题。早在2008年6月，市人大常委会举办的“旧城保护和改造大家谈”论坛上，广州大学建筑系教授汤国华就指出：规划未获批怎能拆迁？哪来的有法可依？他认为，这也正是恩宁路拆迁推进过程中困难重重的关键。广州市律师协会民法委主任詹礼愿律师也提出，确定一个项目是否涉及公共利益，要看其详尽的规划而不是叫什么名称，旧城和危房改造并不意味着就一定属于公共利益。中山大学教授李以庄则致信当时广州市委书记朱小丹，呼吁连片保护开发，打造广州靓名片。5．人大代表：启动横向问责在恩宁路改造事件中，广泛的公共参与不仅直接给政府施加了压力，推动了政府向社会的问责，而且，它还进一步启动了人大对于政府的横向问责。在恩宁路改造事件中，一个关键的转折点是，2010年8月，新快报社记者联系到广州市人大代表陈安薇，希望她能够去了解一下恩宁路的情况。此后她将恩宁路改造问题纳入到亚运城市市容建设这一公共话题之中，直接推动了恩宁路改造项目的政策转变⑤。2011年亚运前夕，万庆良市长召开各界人士座谈会，谈广州迎接亚运会问题。在座谈会上，陈安薇将恩宁路改造引起的公众不满的问题提了出来，并希望万庆良市长能够到恩宁路现场去看一看。至此，恩宁路规划改造问题才暴露在广州市政府这一决策层，也正是这一事件推动了恩宁路规划方案的更改。（四）政府的逐步回应：社会问责的初步实现在恩宁路改造的案例中，我们看到，公共参与的空间在逐步扩大。政府最初只提供了这个极为有限的参与渠道，将公民的诉求表达限制在可控的范围之内，诸如信息公开、听证和征求意见等关于公共参与的相关制度安排在实际中被刻意地规避。然而，随着公共关注的增加，公共舆论压力的扩大，越来越多的社会群体卷入到事件中，政府不仅开始进行政策的修改，而且还不得不扩大公共参与的空间，在现有的制度框架下，采用“向社会征求意见”、“居民咨询小组”、“媒体通报会”、“专家顾问团”以及“规划研讨会”等方式来扩大信息的公开，部分地吸纳居民、专家、社会活跃分子以及人大代表的意见。1．政策的修改直至2011年底，恩宁路更新改造项目规划方案的制定有五个阶段。第一阶段，以《恩宁路改造项目文物及历史建筑保护方案》的编制为标志。2007年恩宁路改造项目启动后，恩宁路历史建筑保护问题开始被提出，广州文化部门编制了相关的保护方案。但是，由于文化部门的方案只属于“建议”性质，恩宁路历史文化建筑仍然被纳入拆迁范围。第二阶段，以《恩宁路危破房改造地段历史建筑保护与利用规划》的编制为标志，这是规划部门首次厘清历史文化建筑的保留范围。第三阶段，以《恩宁路历史文化街区保护开发规划方案》的公布为标志，这是恩宁路改造规划首次明确地向社会公布，并征求社会公众意见。第四阶段，以《荔湾区恩宁路旧城更新规划》制定为标志，明确将文化保护放在规划设计思路第一位，并进而将越剧名伶故居等纳入到保护范围。最后一个阶段，以广州市规划委通过恩宁路改造新规划为标志。虽然未有正式公布，但是，根据媒体的报道，2011年6月，以《广州市历史文化保护名城规划》《广州市骑楼街保护与开发规划研究》《广州旧城更新改造规划纲要》等上层次规划为依据，广州市规划委制定并通过了新的恩宁路改造规划，对改造后的地块提出了新的功能布局。其一，扩大保护保留范围。“所有公众意见反映应该保留的我们都决定保留，虽然也有人存在不同看法，认为有些房子并没有太大的文物价值，但不管怎样，只要有争议的，全部从历史文化保护角度出发予以保留。”根据审议通过的新方案，地块内将保留历史特色建筑面积11．84万平方米，占现状总建筑面积的55％，比上轮规划方案增加了2．3万平方米。其二，居民自主更新。新规划为了保护片区的历史文化风貌，留下来的房子虽不全由政府收回，但需接受相应的规划管理，由居民进行自主修缮更新，对于不具备条件的，则结合商业运作的模式加以修缮更新。其三，改变追求经济收益的改造思路，并进一步提高补偿标准。2．公共参与机制的初步建立从上文可以看到，在恩宁路改造启动之初，政府在规划方案仍未制定的情况下就迅速启动了动迁和拆迁，在这个时期，居民只有两个渠道来传递自己的声音。其一，。居民通过不断地到相关部门来了解改造的相关信息、进展以及反映意见和诉求。其二，媒体。居民通过媒体反映自己的意见和诉求，并配合媒体的报道，采取“上书”等方式来吸引公众关注，传递声音。然而，随着恩宁路改造吸引越来越多的公共关注和公共参与，政府感受的社会压力越来越大，这时，政府开始逐步建立一些之前被刻意规避的公共参与机制来缓解压力，部分地吸纳居民和公众的意见，包括“向社会征求意见”、“居民顾问小组”、“媒体通报会”和“专家顾问团”等等。2009年12月，《恩宁路历史文化街区保护开发规划方案》颁布时，政府就采用现场、电话、网络等方式向群众、专家和关心岭南文化保护开发的各界人士征询意见。不过，这次征求意见仍然有很大的局限，征求意见结束半个月后，恩宁路居民张先生等人找到了荔湾区规划局的工作人员，询问《恩宁路历史文化街区保护开发规划方案》征求意见的情况，新快报记者也按照公布的电话询问本次征求意见的情况，然而，相关部门的负责人却回复说，意见还在整理中，要公布请问宣传部去，而宣传部什么时候公布他们也还不清楚。到2012年1月，《广州市历史文化名城保护规划》向社会征求公众意见，不过，这次政府雇请了“广州参客”这个专业的公众参与专业服务机构来收集和整理公众意见。在此次征求公众意见过程中，“恩宁路民间关注组”也到现场表达意见和建议，并得到了实施征询意见部门的关注。2012年2月19日，实施本次征询意见的“公众参与专业服务机构”主动联系“关注组”，听他们谈了对历史文化保护、恩宁路改造等问题的建议。并且，在征求意见结束后，政府主动召开了“媒体通报会”，将征求意见的情况和反馈通过媒体向社会公布。同时，面对越来越大的社会压力，政府也逐步真正开始重视居民和专家学者的意见。最初，2009年7月，荔湾城市更新改造办聘请首批4个城市规划建设、岭南文化建筑专家学者组成的旧城改造专家顾问团，不过，广州大学汤国华教授却透露，专家顾问团完全是象征性的。直至2010年，荔湾区召开新闻会承认恩宁路改造走了弯路，接着万庆良市长视察恩宁路后，荔湾区的三旧改造办又另外成立了“恩宁路改造项目顾问小组”，由14人组成，9名建筑和历史方面的专家，1名人大代表，1名政协委员，还有3位居民代表。到这时，恩宁路改造主管部门已经开始意识到必须听取顾问小组的意见。2011年6月，广州市规划委全票通过的恩宁路改造新规划所提出的“居民自主更新”改造思路，就是吸收了顾问小组成员汤国华教授的建议。应该说，历时五年的恩宁路改造仍未结束。“恩宁路旧城改造更新地块的控制性详细规划导则”在市规划局全票通过，仍有部分居民的房子被告知延期拆除；提出的“自主更新”方案也没有详细的准则依据；一些被列入文化保护的建筑物没有得到正规的“身份证”，致使许多建筑物没有得到有效保护。公共参与的机制虽有初步建立，但是政府仍然有相当的操控权力，改造规划制定过程仍然不透明。恩宁路改造进一步的发展仍然需要我们继续观察。
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