关键词：发展型社会政策；新型农村社会养老保险；发展路径。
随着我国社会主义市场经济体制的不断深入和完善，在农村地区建立广泛而完善的社会养老保险政策愈发显得重要，它的建立不仅能保障农村老年群体的晚年生活，而且能维护农村地区的社会稳定， 还可以为统筹城乡协调发展打下坚实的基础。农村社会养老保险政策作为国家构建社会养老保障体系的一个重要组成部分，其政策自身的设计以及政策推行过程所产生的效果离不开社会政策的指引，它对新时期农村生产和生活方式的转变都将产生积极的推动作用。本研究拟从社会政策的视角出发来探讨农村的社会养老保险，以期对新型农村社会养老保险制度的构建提出合理的发展路径。
1问题的提出。
以党的十六大提出的“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”为标志，我国农村养老保险工作已进入一个全新的发展时期。 学术界和政府部门在总结过去农村社会养老保险经验与教训的基础上，开始探索建立具有中国特色的新型农村社会养老保险制度，并由此形成了许多各具地方特色的制度模式，这些保障特色鲜明、保险差异较大的制度模式是各地结合本地实际自主创新的结果，同时为2009 年国务院开展新型农村社会养老保险在全国的试点提供了重要的经验。
国务院于2009 年 9 月 1 日的 《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》标志着新型农村养老保险（以下简称新农保）已由各地小规模探索阶段转入全国大范围正式试点阶段。 该指导意见的也意味着全国统一的新型农村社会养老保险制度即将建立。但随着各地试点工作的逐步深入，新农保并没有表现出预期的效果，现实中还存在一些尚待解决的问题，比如农村社会养老保险上缺乏长远的战略规划，在经济政策与社会政策方面倾向于“重经济轻社会”；在制度之间的有效衔接不够，在社会政策内部倾向于“重消极保护轻积极发展”；对社会资源的发动不够，缺乏发展性和包容性，没有激发已有的社会资源；在参与主体方面，倾向于国家“行动主体一元化”［1］。而此类内容的考虑都需要把社会政策与新型农村社会养老保险两者结合起来。
2发展型社会政策与新型农村社会养老保险。
2.1 社会政策理论及其发展。
在传统观念上，政府一直被视为应用型社会政策的服务提供者或介入者，是具有经济理性的行动者，在实践中体现为国家总是以最小的方式采取行动应对贫困者之需。 其后由于“福利国家”概念的盛行，对社会政策的理解才逐渐拓宽，但仅局限于综合性、系统性的公共社会政策这一概念之中。 当凯恩斯以公共投资促进就业为原则解释种种经济规则时，才促使政府为重要的社会部门，如卫生、教育等部门提供资金。 除此之外，也对弱势群体提供法定的额外援助，主要是针对失业和社会保障方面的给付。 但纵观西方社会的发展历史可以看出，在相当长的一段时间内，社会政策被认为等同于政府干预。 为了满足社会需求，政府干预运行的是以最小化“补缺型”的社会模式，是以“社会部门以零碎的、应急性的方式逐步扩张，以应对政治压力”为特征的“渐进型福利模式”，是以“城市一边倒”为结局的，政治精英们为博取选票时，多数都会忽略大部分农村贫困人群的迫切需求［2］。20 世纪 90 年代中期，由詹姆斯·米奇利、安东尼·吉登斯和阿马蒂亚·森等人所倡导的发展型社会政策，从一开始就把其核心理论生产力看作是社会政策发展的一个重要要素，并阐释其是一种社会投资行为，区别于传统的社会政策；在农村生计思路上，坚持以“把民众置于中心位置”作为向农村贫困人群赋权被视为一项重要的进步措施；在社会政策与农村发展思路上，强调整体性思路，并把受益人的参与作为整体过程的一个关键要素。不仅如此，还特别指出社会政策对经济发展的贡献，注重经济、社会协调发展；强调从中长期发展战略角度入手，强化“上游干预”；加强社会资本积累，注重社会投资等等［3］。这些论断对于近年来我国在新型农村社会养老保险上的发展有着较强的现实针对性。
2.2 新型农村社会养老保险中几个关注的层面。
1）从政府层面来讲，新农保构建的根本出发点是基于经济发展的效率目标。 目前学术界普遍认为农村社会养老保险制度需要创新的主要理由是：农村人口老龄化速度过快并呈现高龄化趋势；家庭养老观念淡化和土地保障功能逐步弱化；老农保长期以来处于停滞状态且制度难以为继。但这不是制度创新的理由， 因为这些因素在 20 世纪末就已经出现，并导致了制度的非均衡状态，成为制度创新的诱致因素，但不一定导致制度创新［4］。因为只有在制度创新的收益符合制度创新主体 （尤其是政府）的利益最大化，并使制度创新的主体具有充分的改革动机和能力时， 制度创新才会成为现实。 以 1999～2008 年财政收入为例， 这 10 年是我国财政的高增长期，但制度创新即新型农村养老保险制度的试点却选择在金融危机背景下的2009 年， 并不是安排在财政能力最强的过去10 年， 也未选择制度非均衡的因素已经凸显的20 世纪末。 这说明新农保构建的决定因素不是来自外在的压力和财政能力，而是来自政府决策层面的实际创新动机———尽快走出金融危机的阴影，继续保持经济的高速发展。 为了实现此目标，必须启动农村消费市场，增强经济发展后劲［4］。
2）从市场层面来看，养老保险基金保值增值困难。 一是由于受官本位思想的影响，当前新农保基金主要是通过存入银行和购买国债的形式来保障基金“保值和增值”。 虽然政策明文规定农保基金可以涉足股票等投资工具，但由于基层基金管理者的“理性”投资理念很难保障基金的保值和增值，把农保基金投资股票看作“高压线”，宁愿把基金存入银行和购买国债，即使实际收益率为负，也没有人会追究当事人的责任［5］。 二是个人账户储存额的保值增值。 按照《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》所规定的“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年存款利率计息”， 这对于数额并不算大的养老账户实现养老基金的保值和增值是非常困难的，即使不考虑通货膨胀的影响，也满足不了养老的需求。
3）从资源开发水平层面来看，已有的资源没有得到有效的开发。
就我国农村目前经济组织发展状况和水平而言，除了少数经济发达地区（如上海、浙江）发展得比较好以外，全国范围内“空壳村”已多达60％，全国村一级的经济组织没有发挥应有的作用，农村社区资源没有得到有效的整合。主要表现为：一是集体经济难见踪影。缘于20 世纪 90 年代初，国家鼓励大办乡镇企业，搞活经济，造成了村村办企业，一哄而上的局面。 结果由于经营管理不善、资金投入不足等原因最终致使村集体企业大量破产，不仅形成了高额债务，还造成村集体的沉重负担，致使现今一些地方政府对村办集体企业持不支持的态度。 其后由于家庭联产承包责任制的确立，虽然解决了人民公社时期的种种弊端，调动了广大农民的生产积极性，适应了农村生产力的发展要求，搞活了农村经济，但各村几乎将 90％以上的集体生产资料分配到户，造成集体经济的弱化，形成有“分”无“统”的现有格局。 仅存的少数集体经济几乎都没有集体经济收入来源，每年仅靠上级转移支付来勉强维持正常运转，严重阻碍了集体经济的发展。 二是人才短缺。 由于受农村所处的地理环境和传统观念所限以及现在社会现实问题的影响，很难吸引到人才。三是农村集体经济自身制度缺陷。 林毅夫曾把生产者合作社作为完全市场条件下的企业，在进行微观研究中指出，集体经济不成功的主要原因是其组织内部为了激励劳动而进行监督的成本太高［6］。
4）从农民个人层面来看 ，农民收入有限 ，参保档次低。 受市场因素的影响，农村的物价水平甚至比城市还高。 在收入有限的前提下，只能以降低生活消费来满足基本需求。 相关数据显示，2008 年农村地区物价上涨幅度比城镇高出0.9 个百分点 ，直接导致农村居民实际生活水平下降。 当年农村居民人均生活消费支出3 661 元， 而城镇居民人均生活消费支出为11 243 元。 城乡居民生活消费支出比从1978 年的 2.68∶1 扩大到 2008 年的 3.07∶1， 也就是说，目前城镇居民一个人的消费相当于 3 个农村居民的消费。因此，受收入水平的影响，同时为响应乡村干部的参保要求，参与投保的农民一般只会选择最低的档次投保，导致领取的保险金额较少，发挥不了养老作用。
3新型农村社会养老保险的完善与发展路径。
要克服新型农村社会养老保险问题上的上述障碍，必须立足于当前中国农村社会环境的新情况和新特征，研究如何从发展的角度把协调经济发展和社会发展有机地结合起来，它是构建新型农村社会养老保险的基础性工作。
正如发展型社会政策所强调的那样，发展主义为社会政策提供了一个宏观的理论视角，在一个全面的、国家导向的发展过程中寻求社会政策和经济政策的结合，将公民社会和商业组织都包括在促进社会发展目标实现的过程之中［2］。
3.1 加强社区组织的培育。
社区社会组织是指以某一农村社区（特别是某一行政村）为范围建立起来的，有计划、有目的地满足农村居民一定需要的各类社区组织。 这个界定比较宽泛地涵盖了在农村范围内开展的各类活动和服务，以满足农村老年居民的需要为目标，不以营利为目的，介于政府与企业之间的且具有不同程度自治性的民间团体。 这些民间团体主要开展各种公益或互益活动，是社区村民参与农村社区公共事务的有效载体。 由于社区组织本身的草根性和民主性，能够与它的成员进行恰当的沟通与交流，能够在各个方面达成一致的基础上进行自我治理和满足需要，在社区范围内运行效率和效能有着可靠的社会基础。
农村居民通过参加社区社会组织参与到社区公共事务之中，一方面提升了社区农村居民参与社区建设的热情，交流了感情，同时也改善了社区的养老生活环境；另一方面，为推动社区民主、社区自治提供了智力支持。 社区组织的建立为农民提供了有效的社会支持网络，在增进人们相互交往的过程中，构建了各种相互交叠的社会网络，促进了人们对政府和社会的信任，也增加了他们的社会资本。 这种由区域内人们横向交往所产生出来的社会资本会提高政府绩效，促进经济发展，形成“尊老、爱老、扶老”的局面，正如罗伯特 D.普特南［7］提出并强调的那样，“对于政府稳定、政治效率甚至经济进步，社会资本或许比物质甚至人力资本更加重要”。
3.2 重建农村经济组织。
在当前形势下开展农村养老，应该积极引导农民逐步走向新的联合，尤其是要重建农村经济合作组织，使其能够真正代表和维护广大农村社区农民的利益，为农村社区内老年居民的晚年生活提供充足的经济基础和必要的补充，使农民的利益得到公平的体现。 在经济基础薄弱的地区，国家可以设立扶贫资金款项，设立专项资金予以扶持，预设一定的时限，以地方政府担保的形式开发结合本土特色的经济实体，使农村居民在市场中合理创造他们的价值，逐步增强农村集体的经济实力和农村社区的自我发展能力。 Braun等［8］把这种呈现为“逆向反馈机制”的动态过程称为贫困陷阱。 由于农村经济组织是以自愿、互利、互济等为特点，因此重建农村经济组织时要注重互助、互惠的社会政策效果，使其成为农村社会养老保险中的重要载体，为老年居民的生存与服务提供经济支持。
3.3 融入社会组织。
多年来，党中央一直高度重视社会组织工作建设。 党的十六届三中全会以来的历次全会决议，都特别提到要加强社会组织工作的内容。 党的十七大更是把社会组织摆到了突出的位置，首次把社会组织置于全面推进社会主义经济建设、 政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的高度之中，并对其进行了全面而系统的论述，十分明确地提出要“加强社会组织建设与管理”。 开展社会组织建设的目的在于培育一个合理的现代社会结构及开放的社会流动机制，进而增进社会福利。 按照广义的社会福利发展理念，所有涉及到人们良好状态提升的组织性行动都应该包括在内，那么，农村养老保险的发展路径也要通过组织性行动改善农村养老的状态与发展困境，从而使农村社会福利得到提升。 此种提升要形成行动主体的多元化，形成既有农村社区自主的自治组织、个人参与，又有政府主导的多元化行动主体，而政府并非单一的行动主体。 多元化的治理主体面对共同的养老实际，发挥彼此的优势和资源，增进理解和相互信任 ，最终建立一种共同承担风险和责任的治理网络［9］。
总之，新农保政策的稳步推行是基于农村社会政策的特定环境而进行的，是农村居民与国家社会政策互动的结果。 在这一互动过程中，只有充分利用好农村社区的已有资源环境， 调整好社区组织、农村经济组织和社会组织三者之间的关系，才能直接影响新型农村社会养老保险的发展路径，其不仅能够有效解决我国经济建设过程中复杂的养老问题，而且可以弥补目前我国农村社会建设一条腿短的问题。 只有这样，才能克服新农保实施过程中遇到的各类问题， 并逐步实行农村养老方式的社会化。
参考文献：
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［7］罗伯特D.普特南。繁荣的社群———社会资本和公共生活 ［J］。汤蓉，译.马克思主义与现实，1999（3）：61－64.
关键词：新政策；福建省；农村；社会养老；问题；对策
中图分类号： F842.6 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2015.05.027
福建省和全国一样，千万农民社会养老问题依然是大家关注的焦点。我国是农业大国，农业是国民经济基础，农村社会养老问题关联度高，影响面宽泛，关系到农村社会稳定大局，农村社会养老保险已成为亟待解决的现实问题。农村社会养老保险存在哪些问题，这些问题产生的根源在哪里，需要采取哪些应对措施，这是大家都需要直面的重要课题。
1福建省农村社会养老保险存在的问题及原因
家庭养老是现在农村养老的最基本方式，社会救助供养还处于辅助地位。由于现在家庭大多是“重幼轻老”，老人在家庭中的地位被弱化，在经济供养、生活照料、精神抚慰等方面都还存在许多不足之处。
1.1农村社会保障制度需要完善
受城乡二元经济和社会结构的影响，如今农村广大农民还没有受到这些保障制度的全覆盖，虽然社会养老保险新政不断推出，但由于保障力度不大，加上许多执行环节还存在一些问题，这些制度难以给农民带来真正意义上的养老保障。农民不能享受城镇职工退休金、福利住房、公费医疗等待遇。特别是失地农民，一旦“吃完”了征地款，其生活就没有什么保障了，如果不能找到新的经济来源，这些农民将成为社会的不安定因素。近年来，农民工社会保障获得一定发展，参加工伤保险和城镇职工医疗保险的农民工也在不断增加，但这些制度还不能最终解决农民养老问题。
1.2农村社会保障资金相对匮乏
农村社会保障资金难以获得有效支援，这也是由多种历史原因造成的。国家财政投入增长和人民生活提高难以达成和谐，投入总量赶不上经济发展速度，而财政投入社会保障资金分配又呈现不均衡现象。重城市轻农村是普遍现象。新政策的确给广大农民带来不少希望，但资金投入力度不能实现较大突破，农村社会养老保险问题还是难以得到根本性好转。
1.3农村社会保障体系不够健全
农村社会保障是一项复杂的社会大工程，需要社会各方参与和支持，但农村社会养老保险体系还处在初级阶段，很多环节还不够完善，在执行政策方面还存在一些现实问题。首先是管理体制不健全，农村社会养老保障由劳动保障部门管理还是由民政部门管理，这在很多地方还不是特别明确的。其次是养老保障资金掌控不公。农村社会保障资金分配设计政策规定和专业管理，没有严格的制度和机构，出现管理漏洞是常见现象。还有少数基层干部滥用权力，造成养老保险资金的流失，也严重破坏了农村养老保险制度的有效落实，农民投保的积极性受到打击。
2新形势下福建省完善农村社会养老保险制度的对策
福建省新型农村社会养老保险试点工作领导小组办公室，在2009年了《关于印发〈新型农村社会养老保险政策问答〉的通知》，对新型农村社会养老保险政策相关问题进行了澄清和说明，也为全面推行农村养老保险制度提供重要政策支撑。因此，在全省加大政策辅助力度，提升社会养老保险水平，对确保农村社会养老保险问题得以圆满解决有重要历史意义。
2.1调整现行土地政策
农村土地保障功能已经被大大弱化，现代人生活水平迅速提高，经济来源呈现多元化，对土地的依赖性大大降低。但在很多偏远的农村地区，一些农民依然将土地作为最基本的生产资源，甚至是整个家庭的生活依靠。因此，对现行土地制度进行进一步改革，也是十分必要的。首先是土地流转要多样化，农村土地已经面临重新分配的现实，有些农民外出打工，要将土地承包权进行自由流转，如何进行合理调配，让外出、留守农民能够各得其所，这是需要提供政策支持的。其次是土地承包期限需要调整，有些致力于土地种植的农民，需要有稳定的土地资源，承包土地期限越长，其投入热情越高，鼓励农民进行土地集约化生产、规模化经营，对提升农民生活保障水平有积极帮助。再就是征地制度需要调整，现在实行的征地制度是从原来沿袭下来的，常常以政府的名义征地，农民无法知道属于什么性质的征地。因此，要建立完善土地征用制度，明确公共利益的内涵，要严格控制政府征地权的范围，保障农民土地合法权益。
2.2创造家庭养老环境
新政策为农村社会养老保险提供了重要选项，但家庭养老依然是未来一段时期农村养老的主要模式。家庭养老的地位不能弱化只能加强。在新政策下，笔者认为应加大宣传力度，赋予农村家庭养老更多新的内涵，要大力提倡尊老敬老的传统美德，并将家庭养老纳入管理体系，让家庭养老从伦理走向法治。要加强家庭养老和子女继承等利益关系的衔接。笔者认为，另一方面，还要鼓励农村老人要自我养老，转变传统观念，合理控制自我财产，不能为子孙做出无偿奉献，要注意家庭理财储蓄管理，强化自我养老经济能力。有些有余热的老人，也需要做些力所能及的工作，为自我养老赢得主动。
2.3做好养老制度衔接
随着城镇化建设的不断推进，农村相当一部分农民由农村向城镇转移，一部分农民因为征地、失地后转移到城镇，还有一些农民工，因为劳动关系进了城镇，还有些农民因为在城镇买了房子，也变成了城镇居民。农民工进城情况特别复杂，如何对其社会保障情况进行管理，这也是相关部门比较难办的事情。因此，需要社会保障部门对农民工各种社会保障关系进行核实管理，对于符合条件的要及时纳入城镇职工社会养老保险体系之中，个人和雇主要辅助相关养老保险基金的缴纳。对于那些回到家乡的农民工，其社会养老保险关系需要本人提出申请，经过管理部门批准，进入新农保制度之中。农民工流动频繁，社会养老保障管理难度较大，需要相关部门通力协作，让农民工受到公平公正的社会养老保险保障方面的待遇。
2.4落实社会养老制度
新型农村社会养老保险政策规定，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资制度，对农村养老保险进行“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”政策调整。实行社会统筹和个人账户相结合，还要与家庭养老、土地保障、社会救助相配套管理。
新农保将参保范围扩大至年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。这个范围覆盖面非常广泛，为农民朋友解除了后顾之忧。新农保个人缴费标准设置了12个档次，也为农民提供更多选项。个人每年缴费标准100～1200元，农民本着资源自主原则，也可以在年终时改变缴费选择。
集体对村民参保进行补助，这个补助标准没有统一规定，可以由村民委员会民主确定。政府给予农民养老保险补贴分两个部分，一是政府财政对符合参保条件的农民，支付基础养老金，每人每年为55元；二是对个人缴费政府要给予相应补贴，补贴标准为每人每年不低于30元。
为照顾困难家庭，福建省在《实施意见》中还规定，对于农村中残疾人、失独老人、重症老人等困难群体，市、县政府要为其代缴不低于50元的最低标准养老保险费。
为提高农村社会养老保险制度的落实，需要健全农村社会养老保险金监管机制，农村养老保险金关系到农民切身利益，需要妥善保管，确保其安全，还要注意保值增值。可以通过市场操作，使农村养老保险金实现增值。
3结语
新政策下，福建省农村社会养老保险保障制度已经得到完善，正以前所未有的姿态介入农村养老保险领域，面对新政策带来的新变化，广大农民朋友看到了希望。因此相关管理部门需要转变认识，正确认知新政策，严格按照制度规定，将新政落实到位，为广大农民提供最贴心的服务。
参考文献
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[2]张玉兰.浅析我国农村社会养老保险制度的若干问题[J].扬州大学学报，2009，（05）.
关键词：养老保险；执行；问题；对策
农村居民的养老问题一直是社会关注的焦点，但也是一直未解决的老问题。根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点。推行新型农村社会养老保险制度，解决广大农村居民养老问题，是落实科学发展观，统筹城乡发展，改善民生，建设社会主义新农村的重要举措。
一、困难和问题
新农保开启了农民养老保险新篇章，但在推进过程中，也遇到诸多困难与挑战。
（一）宣传力度不大，群众参保意识不强
一是由于老农保存在的问题很多，所支付的养老金也起不到养老的作用，造成部分群众不愿参保；二是有的群众将社会保险与商业保险混为一谈，使之失去信任感；三是有的将新农保与社会救助政策相比较，认为即使不参保，年老后生活无着落还可以享受低保；四是从老农保到中农保再到新农保，制度变化快，群众认识跟不上，导致以下两个问题的出现：中农保参保对象认为和参加新农保的人相比，自己多交了钱，享受待遇却差不多，自己吃了亏，所以思想上有排斥；前后对比新农保的普惠制增加了群众的社保社会依赖性，许多农民认为，现在不参加新农保，以后会有更优惠的参保政策；五是大部分农村居民经济条件并不宽裕，加上历史形成的传统的家庭养老观念――“多子多福，养儿防老”的思想根深蒂固，认为养儿防老、储蓄防老比较可靠；六是一些年龄大的农民认为，短期内要缴大几千，领取时每月才一百元左右，划不来；年轻的农民则因短期内只有缴费义务，得不到可见利益，而采取等待观望态度。这些问题的出现，仅凭电视、报刊、散发宣传资料等形式宣传，不深入到农户讲深讲透政策，很难增强群众的参保意识。
（二）工作人员不足，办事效率不高
一是随着扩面工作的开展，新增参保的农村居民会越来月多，面对参保登记、基金征收、待遇计算、档案管理、养老金资格认证等业务的办理，如此庞大的工作量，仅靠目前经办机构工作人员及乡镇劳动保障所兼职人员去完成，已远远不能适应业务发展的需求。而且服务队伍建设滞后，一般乡镇主管，服务人员一共就两到三个人，而新农保工作重，事情杂，很多工作人员都感到力不从心，这必然要影响到新农保工作开展的质量。二是部分工作人员由于缺乏专业的培训，未能深入到群众中去了解群众的想法和参保的阻力所在，没有真正做到政策联系实际，联系群众，因地制宜，实事求是，致使阻力越来越大。三是参保宣传工作由村干部及村小组来完成，然村干部或小组长缺乏对政策的深入了解，知其皮毛，不知其精髓，很难传达出中央所要表达的文件精神。
（三）办公设施不齐全，基层网络不健全，成为扩面的不利因素
目前，电子平台先是实用性差，后是断档时间长，造成了工作开展的诸多不便和安全管控效率低。对参保人员信息录入所需的自动化办公电脑及各类表、单、帐、卡、册等的存放和以后参保人员的管理缺乏详细的考虑，显得相对滞后。加之系统设计中也存在一些问题，有的系统功能设置与实际操作应用不配套，有些功能设计本身存在缺陷，这一切已成为迅速扩大新型农村养老保险覆盖面的不利因素。
（四）农村社会养老保险缺少法律保障
从整体发展过程看，农村社会养老保险还缺乏法律性规定，大多是以政策、通知、会议决定等形式进行制度落实，缺乏稳定性和持续发展性。各地农村社会养老保险办法基本都是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律规定性，法律制度的欠缺给农村社会养老保险带来一系列问题，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。依据劳动和社会保障部《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》出台的地方性农村社会养老保障专项制度，标志着农村社会养老保险立法向专项化方向发展。如四川省颁布了《四川省社会养老保险实施细则》和《四川省社会工伤保险条例实施细则》，明确规定农民轮换工应参加社会养老和工伤保险。
二、对策与建议
新农保是政府为农民办的一件好事、实事、大事，也是一项政策性强，影响深远，涉及千家万户的难事。针对目前存在的困难与问题，我建议：
（一）因地制宜、循序渐进发展社会养老保险
新农保政策执行应坚持因地制宜原则，强制性与自愿性相结合，即应该立足于我国国情，根据各地的经济发展水平，根据各地农民对社会养老保险的需求，缴费能力的不同适时、适当地建立农村养老保险。只有当地区经济的总体实力能够提供剩余积累，而且从积累中提取的资金用于社会养老保险对地区的经济发展和人们当前的生活消费没有影响时，建立社会保险才具有可能性，在尚未解决温饱问题时就谈建立社会养老保险是不现实的。还应坚持循序渐进原则。第一，逐渐扩大农村社会养老保险的覆盖范围。第二，资金的筹集在现阶段坚持个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予财政与政策支持。今后，随着农民收入的不断增加，集体和国家支持的份额逐渐减少。第三，逐渐与城镇社会养老保险体系衔接，实现城乡统一的社会养老保险体系。第四，现阶段应建立多层次的养老保障，与家庭养老等保障制度相结合，今后慢慢过渡到完全的以社会养老保险解决养老问题。
（二）加快社会保障特别是农村社会养老保险的立法
制度的合法性、实施的强制性最终需要以立法来保证，尽早制定社会养老保障是十分必要的。各国养老保障实践表明，依靠法律推行社会保障制度已经成为一种国际惯例。但我国目前还没有一部统一的社会保障法，社会保障方面临时性的决定多于法律、法规，即使在某些方面颁布了行政条例，也多因注意局部而忽视了全局的协调和统一。以德国为例，德国的养老保险是通过国家立法强制推行的，依法参加养老保险已经成为雇员和雇主的自觉行动。目前我国养老保险的参保率不高，覆盖面不广，当前群众对新农保的不信任，主要原因是国家还没有立法，就使得一些企业的法人代表千方百计，想方设法提出种种理由不参加社会保险。社会保障立法工作的滞后，消弱了政策规划的权威性，导致了政策执行中的不规范现象，大大提高了实施的成本，降低了制度的实施效率，极大地阻碍了制度改革的进程。因此，当前迫切需要在保证政策制定的合理性、可行性的基础上，加快社会保障的立法工作，使政策制定最终具有法律的统一性与权威性，从而有效地减少政策执行过程中的不规范现象，提高政策执行的绩效。建议国家尽快出台社会保险法或养老保险条例，逐步扩大覆盖面，提高养老保险征费率，增强养老保险基金调剂能力。
（三）基于实际购买力，建立动态的新农保标准计算体系
在新农保实施过程中必须充分考虑农民享受新农保金额的实际购买力， 建立动态的新农保标准计算体系。所谓实际购买力（real purchasing power），是指货币能够买到的实际商品和劳务的数量。货币的价值不再用其本身的含金量而是用其购买到的商品和劳务来衡量。随着社会经济发展水平的不断提高，货币的实际购买力也会发生相应的变化。近年来，国家连续8次下调银行存款利率， 利率水平已从1993年的10.9%下降到现在的2.25%。再加上通货膨胀的影响，基金要保值已相当困难，更不用说增值。从新农保的资金筹措来源看， 三方共筹的实际额度是依照当前社会消费水平作为参照标准的， 三方承担的金额比例也是依照这个标准确定的。应当明确的是， 固定金额的实际购买力是伴随着整个社会经济状况变化的，今天每月100元的生活保障标准可能给予农村养老以基础性支持， 但15年之后这一额度是否具有当前的基础性作用应该引起理论界与实务界足够的重视。所以，中央和地方财政预算有必要每年确定一定比例来充实农村社会养老保障基金， 而且要随经济的发展同步增长。目前，由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因， 大多数农民的投保金额都集中在最低档次的投保水平上。在不考虑通货膨胀等因素的情况下， 如果农民在缴费15年后开始领取养老金，每月可领取100元，这对农民来说很难保证其基本生活。因此，从长远发展来看，必须要建立一种动态的计算方法，充分考虑购买力变化的因素，以确保新农保资金对农村养老支持的有效性。这种计算方法应该在试点阶段逐渐引入并进行多区域的试验。
（四）继续发挥家庭在养老问题上的重要作用
赡养和孝敬父母是中华传统文化的核心之一，我国《宪法》和《老年人权益保护法》对赡养老人问题都有明确的规定。虽然，随着计划生育基本国策的推行，家庭结构的变化，家庭养老保障的功能有所削弱，但是赡养老人仍是一种责任、一种美德。同时，社会经济发展带来的收入上的提高也为家庭养老提供了经济基础。此外，家庭养老还可以避免西方国家那种由于过度推进社会保障而带来的家庭危机，从而有利于维护良好的社会道德规范，促进农村社会进步。
（五）进一步完善政策，健全新型农村养老保险制度
一是按照效率优先、兼顾公平的原则，出台强制或激励参保与自愿参保相结合的政策。对年龄在45周岁以下有经济承受能力的农村居民实行强制或激励参保，同时政府补贴（基础养老金）与缴费年限长短挂钩；对45周岁以上的农村居民实行自愿参保。这样，既可增强新型农保政策的严肃性，使政府行为变得更加强力有效，又能够使新型农保事业的发展持续推进。二是在《新型农村社会养老保险试行办法》的基础上，尽快出台《新型农村社会养老保险实施细则》、《新型农村社会养老保险规范化操作程序》、《新型农村社会养老保险档案管理办法》等系统的法规和制度，严格规范管理。
（六）搞好新型农村养老保险与其他社会保障制度的协调和衔接
农村养老保障制度是由新型农村养老保险、新型合作医疗、农村低保和社会福利、社会救济等制度组成的完整体系，各项制度功能各异，不可或缺。同时，各项制度又存在着相互联系、相互制约和相互促进的关系，搞好各项工作之间的协调和衔接十分重要。因此，在推进新农保制度建设的同时，应着眼长远，立足当前，从最终实现城乡一体化并与城镇企业职工养老等城镇社会保险相衔接的保险格局出发搞好统筹协调，要按照“保基本，广覆盖，能转移”的原则，做到与其它社会保障制度有接口，好衔接，可转移，并确保转移过程中参保农民的权益不受损失，真正为农民群众筑起一道科学、便捷、顺畅、牢固的社会保障防线。
[参考文献]
[1]吕学静各国社会保障制度[M]北京：经济管理出版社，2001（2）：84
[2]朱崇实社会保障法[M]厦门：厦门大学出版社，2003（10）：145―148
[3]龚维斌中外社会保障体制比较[M]北京：国家行政学院出版社，2008（7）：73
关键词 新型农村社会养老保险 实施效果评价 对策建议
一、河南省新农保政策实施情况及样本情况
（一）河南省新农保政策实施情况
河南省老龄化人口基数大、增长快。自1980年计划生育政策的实施，老年人口占有的比重迅速上升。到2000年为止，完成了由成年型社会向老年型社会的转变，正式步入老龄化社会。国务院指导意见出台后，河南省根据其指导精神颁布了新农保的相关制度政策。河南省于2009年确定第一批试点县。2010年建立第二批试点县，覆盖地区包括登封、兰考等22个县市区，覆盖农村人口1311万。2011年设立第三批试点县。此时，河南省已有101个县（市、区）纳入国家试点，覆盖人口6100万，全省参保人数达1500万人。2012年，新农保全省推广后，据初步测算，制度全覆盖后，全省受惠人口将达到7000万人。截止到2015年，河南省部分县在全面完成上级政府下达的年度新农保任务后，参保率有了很大的提升。其中，开封市通许县、兰考县等县参保率已逾95%。
（二）样本县（区）新农保政策实施情况
本组选取河南省郑州市荥阳县、洛阳市偃师县、商丘市梁园区、漯河市郾城区四个县（区）为切入点进行实地考察，共计发放问卷400份，实际回收问卷373份，对回收的问卷进行审核，剔除缺答的废卷后，得到有效问卷共计344份，问卷有效率86%。被访农民性别比例为男性占比46.5%，女性占比53.3%；年龄层次在30～44岁的有27.9%，45～59岁的有40.7%，青年及以上者居多；文化程度在初中及以下的占比90.7%，基本符合河南省农村年龄结构层次与教育状况。调查数据显示，被访者参保率达到了94.7%，其中缴费层次为100元档的占近96%。
二、河南省新农保政策实施效果评价
（一）新农保政策实施效果评价体系的构建
由于对新农保政策效果评价具有强烈的主观性，要准确把握相关信息，必须建立测评模型。在本文中，我们将新型农村养老保险政策视为产品，农民视为顾客。在阅读大量相关文献的基础上，参照常见的顾客满意度模型SCSB，ACSI，ECSI和CCSI与吴建南（2007）从我国公共部门现实出发，借鉴美国顾客满意度指数模型（ACSI），构建适合我国公共部门的公众满意度测评模型与指标体系，建立了新农保政策实施效果评价体系。（见表1）
测评体系可以划分为四个层次，即一级指标、二级指标、三级指标、四级指标，每个层次的测评指标都是由上一个层次的测评指标展开，而上一层次的测评体系是通过下一层次的测评结果反映出来的。并将四级指标体现在问卷上，使用李克特量表对每项指标进行评分，非常满意为5分，满意为4分，无意见为3分，不满意为2分，非常不满意为1分。根据专家打分，认为所选指标权重并无明显差异，最后将各项评分取均值，进而对新农保政策实施的总体效果进行评价。
（二）河南省新农保政策实施效果总体评价
根据问卷调查所得数据，将有效问卷评分进行分组并绘图，得图1。数据显示，被调查农民对新农保政策实施效果的评分均值为3.25，标准差为0.501，即总体评分集中在2.749～3.751分。因而，新农保政策某些方面实施效果并未达到政府预期效果。分析调查数据，也发现新农保政策实施确实存在一些问题，其实施效果有待提升。
三、新农保政策实施存在的问题
（一）新农保政策保障水平有待提高
第一，缴费年限的长短对参保人员个人账户养老金的金额影响小。以100元缴费档次为例，缴费15年、40年，60岁后每月领取的养老金额分别是77元、139元。缴费年限比为2.67，而月领取的养老金额比为1.8。缴费年限的长短仅对参保者的个人账户养老金额产生影响，且影响的程度较小。第二，政府补贴不分个人缴费档次的高低。新农保政策参保缴费的标准分为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次，但政府补贴政策却不区分个人缴费档次的高低。参保者均享有30元补贴，缴费档次越低，则政府补贴占个人缴费的比例越大。这项补贴政策鼓励农民选择较低的缴费标准，所以参保者的个人账户养老基金较少，这种情况必然影响农村居民未来的养老水平。第三，养老金的金额不足难以保障居民养老生活。农民参保缴费15年后五个缴费档次领取的养老金分别为每月77元、90元、103元、115元和129元。约2/3的农民认为维持老年生活的最低生活保障为300元，即使不考虑通货膨胀，仅以养老保险金也满足不了居民基本养老需求。第四，集体筹资及政府补助有限。新农保基金包括个人缴费、集体补助和政府补贴三部分，由于集体补助不是强制性规定，据调查数据显示，河南省被调查地区基本没有集体补助，且存在政府补贴资金不到位的现象。
（二）农民对新农保政策的了解程度低
首先，政府宣传力度不够。根据调查可知，新农保宣传未达到理想效果有两方面原因：一是宣传方式形式化。政府的宣传方式仅是采用标语、横幅和宣传单形式，未向农民详细解释和说明新农保政策，导致农民对新农保了解不深。二是宣传内容过于简化。由于政策宣传者对新农保的描述为缴费15年，60岁后每月领取养老金，造成村民对新农保政策的不信任，不敢轻易参保。少数农民认为，政府只是为政绩而强制农民参保，从而农民对新农保政策产生排斥心理。其次，农民参保意识薄弱。一方面，农民对政策存在模糊认识甚至怀疑态度，对政策的兑现表示担忧；另一方面，农民无法区分商业保险、养老保险，加上我国长期不注重农村社会保障工作的建设，老农保的失败教训，使新农保虽对农民有利，农民仍不愿参保。
（三）政策设计缺乏细节
我国农村保障政策碎片化现象严重，新农保政策和特殊农民群体的社会福利政策有重叠部分。例如，农村五保供养政策中规定政府对五保户的吃、穿、住、衣、葬给予帮助。五保户的主要受益人群是无依靠的农村老人。而新农保政策规定符合条件的参保者均可以领取基础养老金，造成五保老人享受双重补贴。再如，我国对失地且贫困的农民采取的补偿方式是一次性的货币补偿，但是失地农民也可以参与新农保，这样就会出现重叠补贴。此外，政策细则缺乏与其他社保政策衔接的具体规定，使得出现重叠补贴。
四、提升新农保政策实施效果的对策
（一）提高保障水平
首先，调整补贴政策。政府应根据具体情况，采取相应的补贴激励措施。高档次的缴费获得更多的政府补贴，从而提高个人账户的养老金额，有效鼓励农民选择较高的缴费档次。其次，提高养老金待遇。新农保虽对农民养老起到一定的作用，但远不能满足农民养老的最低保障需求，地方政府可在中央财政补贴基础上，适当增加养老金的补贴金额，实现新农保对农民的真正保障。
（二）加大政府宣传力度
首先，各级政府要把新农保作为一项真正惠民的政策，大力开展，切实为农民着想，而不是将其看作一种财政负担。其次，在宣传方式上，采用农民易于接受的形式进行宣传，如针对村民的不同情况，制定适合的养老计划，充分调动村民参保的积极性。最后，各级政府，特别是基层乡镇政府需要通过各种媒体渠道，帮助村民转变传统的养儿防老观念，树立起风险意识，加强农民对新农保政策的信心。
（三）增加农民收入，增强其缴费能力
大部分农民选择较低的缴费档次源于其较低的缴费能力，这就需要从多方面促进农民增收，提高其缴费能力。例如，政府可增加对农业的投入，大力发展现代农业，加快农业科技创新，因地制宜地推进由多种农业形式相结合的发展方式。发展地方农产品加工业及服务业，延长农业产业链，提高农业附加值，从而提高农业收益，进而提高农民缴费能力。
（四）促进基金保值增值
第一，拓宽基金来源渠道。目前，新农保基金基数的规模小，可以采取恰当可行的措施，拓宽新农保基金筹集的渠道，增加基金基数。一方面，可以引入社会捐助、公益金为新农保筹集资金；另一方面，可以采用多渠道融资手段，如发行新农保养老债券。第二，完善基金运营模式。新农保资金的保值、增值方式：一是在银行存定期的基础上，适当抽取部分资金投资于风险较低且收益高于银行存款的政府国债；二是投资于国家政策支持的大型固定资产项目；三是将部分基金投资于大型的正处于成长期的实业投资，确保低风险。第三，加强对基金的监管。加大对新农保资金投资的监管力度，做到基金投资透明，投资方向及收益公开，发挥社会群众的监督作用。处罚私自挪用资金等违法现象，确保新农保基金良性运作。
（作者单位为东北师范大学）
参考文献
[1] 尚长风.破解农村养老保险困境的创新制度及评价[J].财政研究，2007（9）：48-51.
[2] Hempel D J . Consumer satisfaction with the home buying process：Conceptualization and measurement[J] . Marketing Science Institute，1977（6）：7-21.
问：新型农村牧区养老保险的参保范围是怎样确定的?
答：年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村牧区居民，均可在户籍所在地自愿参保。
问：新型农村牧区养老保险基金如何筹集?
答：新型农村牧区社会养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。
个人缴费：参加新型农村牧区社会养老保险的农村牧区居民应按年缴纳养老保险费。年缴费标准目前设为100元、200元、300元、400元、500元5个档次，参保人员自主选择档次缴费。参保人员也可以超过500元的档次自愿选择多缴费，多缴多得。
集体补助：有条件的嘎查村集体应当对参保人员缴费给予补助，补助标准由嘎查村委会民主确定。鼓励其他社会经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。
政府补贴：政府对参保人员缴费及领取的基础养老金给予补贴，分别列入各级财政预算。政府对符合领取养老金条件的参保人员全额支付基础养老金。对参保人员缴费实行缴费补贴：缴费金额为100元的，补贴标准为30元；缴费金额为200元的，补贴标准为35元；缴费金额为300元的，补贴标准为40元；缴费金额为400元的，补贴标准为45元；缴费金额为500元及其以上的，补贴标准为50元。自治区依据农牧民人均纯收入增长等情况适时调整缴费补贴标准。在上述标准基础上，盟市、旗县(市、区)可以根据财力状况适当提高补贴标准，提高部分的资金由当地政府负担。对重度残疾人、农村牧区低保户，政府按100元的标准为其代缴养老保险费。
最低标准的基础养老金由中央财政全额补贴；参保人员缴费补贴以及自治区提高的基础养老金，由自治区各级财政负担，其中，自治区财政负担50％，盟市、旗县(市、区)负担50％。自治区补贴依据各盟市财力状况划分为三类，对困难地区给予倾斜。
问：如何建立个人账户?
答：旗县(市、区)新型农村牧区社会养老保险经办机构按照国家规定负责为参保人员建立终身记录的新型农村牧区社会养老保险个人账户。个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人员缴费的资助，地方政府对参保人员的缴费补贴，全部记入个人账户，分别记账。个人账户储存额每年暂按中国人民银行公布的金融机构人民币一年期同期存款利率计息。参保人员跨统筹区域转移养老保险关系的，个人账户中的资金全部转移。新型农村牧区社会养老保险个人账户资金，只能用于参保人员年老时的养老，不得提前支取挪作他用。参保人员死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外可以依法继承。
问：新型农村牧区养老保险待遇如何支付，
答：养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。
基础养老金：基础养老金最低标准由自治区依据国家规定统一确定并适时调整。基础养老金最低标准为每人每月55元，对年满70至79周岁的另加10元，年满80周岁及以上的另加20元。在上款规定标准基础上，盟市、旗县(市、区)可以根据财力状况适当提高基础养老金标准，提高部分的资金由当地政府补贴。
个人账户养老金：个人账户养老金月计发标准为个人账户全部储存额除以139。
长期以来,我国农村社会养老保险制度一直未有效建立起来,广大农村居民的养老主要依赖土地保障和家庭保障等非正式制度安排。20世纪80年代中期,民政部开始在部分富裕地区开展农村养老保险试点工作。民政部从1992年开始推行"老农保”政策,但由于政府责任缺位、集体补助不足等因素,“老农保”制度很快陷人困境,广大农村居民继续依靠土地和家庭等传统的非正式制度安排进行养老。2007年8月,劳动保障部等部门联合印发《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》,重新加强了对地方农村社会养老保险工作的指导。2009年年初,国务院决定在全国开展新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)试点工作,对新农保试点的基本原则和制度模式等方面作了具体要求。直到2009年年底,农村社会养老保险制度开始在全国范围内普遍建立起来。与此同时,我国地方的农村社会养老保险制度经历了从无到有,从初步探索、制度建立到逐步完善的过程。尤其是2007年中央开始重新重视农村养老保险工作以来,各地纷纷进行农村社会养老保险的制度探索。从地方的制度探索实践来看,从2007年至今,许多地方的农村社会养老保险制度均经历了几次大的调整;然而,已有研究对这段时期地方农村社会养老保险制度的频繁变迁的现象却关注不够,并且缺乏对这一现象的系统的理论解释。本文内容主要包括五个部分?.第一部分为引言,主要介绍研究背景;第二部分为文献回顾,重点梳理农村社会养老保险相关文献的研究发现并做简要评述?第三部分为案例情况介绍,通过对广州市的个案研究,从一个侧面揭示了2007年以来地方农村社会养老保险制度的演变过程以及制度变迁所带来的影响?,在第四部分,本文尝试对''''‘短期内农村社会养老保险制度的频繁变迁”现象进行理论解释,并从中央与地方政府关系的角度探讨地方农村社会养老保险制度变迁的主要动力;第五部分为研究结论与讨论。
二、关于中国农村社会养老保险的研究综述
长期以来,我国农村的养老保障问题一直未能得到政府的足够重视。20世纪80年代中期,民政部开始在部分富裕地区开展农村养老保险试点工作。1992年,民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,要求有条件的地方逐步推广农村养老保险试点。随着农村养老保险制度在许多地方逐步建立,农村社会养老保险逐渐成为学者们研究的重要内容。早期的研究主要关注农村养老保险的发展状况、存在问题以及对策建议(于潇、申斯迎,2000;王凯、雷丽,2001;尚长风,2004;安增龙,2004;乐章,2004;杨玲、吴湘玲,2005;方越峦、黄富荣,2005;文莉等,2006)。与此同时,许多学者围绕“是否要在全国普遍建立农村社会养老保险制度”这一问题,展开了热烈的讨论,并形成了不同的观点。对这一问题,有些学者认为在全国建立农村养老保险制度的条件还不成熟,发达地区可以优先推进,落后地区则应暂缓推行(杨翠迎、庹国柱,1998;何文炯等,2001)。也有一些学者认为,中国逐步推进农村社会养老保险的经济和战略条件已经基本具备(卢海元,2003;范献亮,2009),应尽快在全国建立农村社会养老保险制度,并从人口老龄化加速、农村家庭和土地保障功能的弱化、农村养老保险发展滞后、政府责任缺失、消除城乡二元分割等方面论证了建立农村养老保险制度的必要性和紧迫性(王延中,2001;殷俊,2002)。此外,也有研究认为,影响农村养老保险制度建立的决定性因素不是经济发展水平,而是政治因素,而且政治领导人的态度对于养老金制度的建立具有重要影响(贡森、侯塞因,2004)。在农村土地保障、家庭保障功能不断弱化与“老农保”制度实施陷人困境等背景下,对农村养老保险制度进行改革的呼声日益强烈,在全国普遍建立新型农村社会养老保险制度逐渐成为政府和学术界的共识。尽管如此,对于如何推进农村社会养老制度改革这一问题,学术界尚存有诸多分歧。其中,农村社会养老保险制度的模式选择成为争论的焦点。关于制度模式的选择,许多学者认为,农村养老保障制度应根据不同人群和不同经济发展水平分类设计、分步实施(郑功成,2002;卢海元,2003;刘洪波,2005;李春根,2006;杨翠迎、米红,2007)。有些学者认为,养老保障模式的选择应该回归传统,充分发挥家庭在养老保障中的主体作用。如陈银娥、王亚柯(2002)提出,应按照自下而上,经由自我养老保障一家庭(宗族)养老保障一社会养老保障一政府养老保障的路径,推行内敛型养老保障模式;应以家庭(家族)养老保障为主线,建立家庭(家族)养老资源的纵向风险分散机制,构建内源式生长的农村养老保障体系(杨复兴,2005,马红鸽,2012)。同时,也有学者主张强化农村养老保障制度建设中的政府责任,如陈志国(2005)认为,应在中、低收入地区实施非纳费型养老金计划,并逐渐由商业保险取代个人账户养老金,实现城乡社会养老保险的整合统一;宫春子、王杰峰(2008)则建议采取缴税、出售或出租集体资产、分享部分国有资产变现收人或国企利润、政府财政“买单”等方式完善农村养老保险筹资模式。此外,部分学者提倡建立‘‘政府责任和个人责任相结合”的养老保障模式,如尚长风(2006)提出的公共部门和私人部门伙伴关系(即PPP模式);范献亮(2009)提出,应建立具有收人补充型、农民缴费与政府补贴相结合、普遍覆盖、现收现付制、DBS、PPP型基金管理、市(省)级统筹等特点的养老保障模式。也有学者主张建立基金积累制(曾毅,2005;刘昌平、谢婷,2009)和普惠型(杨德清、董克用,2008)的农村养老保障制度。在地方农村社会养老保险的探索实践中,虽然形成了诸多具有地方特色的模式,如北京模式、苏州模式、嘉兴模式和宝鸡模式等(黄庆杰,2009),但各地在养老保障制度模式选择方面仍具有一些共同特点:一是制度模式覆盖范围趋向于“全覆盖”;二是建立多元化筹资机制;三是缴费标准参照城镇,缴费方式更加灵活;四是建立以基金积累的个人账户为主、社会统筹账户为辅的模式(刘昌平等,2008)。广州市推行农村社会养老保险较迟,因此针对广州市农村社会养老保险的研究不多,但也有这方面的文献论述。裴培(2009)认为,广州市当前主要采取“分类分层保障”的模式,对不同类型的人群采取不同的保障措施,且广州市农村社会养老保险最迫切需要解决的是城镇与农村二元分化问题。此外’也有学者对农村社会养老保险的制度变迁进行探讨。已有研究大多从历史演变的角度对农村养老保障制度的变迁路径及总体特征进行梳理(王国军,2004;刘荃玲,2007;黄佳豪,2009;张艳,2012)。关于农村养老保障制度变迁的原因,有学者分析了制度变迁中出现的各种农村社会保障制度形式存在和发展的政治、经济及社会根源,认为农村经济体制改革导致的集体经济力量削弱和家庭养老负担的增加等一系列矛盾,催生了社会养老保险制度在农村的萌发(王国军,2004);也有学者从制度经济学的角度进行分析,认为新中国成立以来我国农村老年社会保障制度基本处于诱致性变迁的过程中,强制性变迁则很少发生(刘荃玲,2007);张艳(2012)则认为,由于受到工业化、城市化、人口结构变化、家庭模式变化等因素的影响,导致家庭的养老照料以及经济保障功能的弱化,从而推动传统的家庭养老模式向社会化养老模式转变。综上所述,关于农村社会养老保险的已有研究在制度建立的必要性与可行性、制度模式选择、筹资机制等方面做了一些理论探讨,近年来关于农村养老保险的实证研究方面有所加强,对地方农村社会养老保险制度运行情况及基本经验的介绍有所增加。然而,巳有研究仍存在一些不足之处:如专门针对典型地区的实证研究较少;相关的专题研究较多但专题间的关联研究不够,相对缺乏对农村社会养老保险整体性和全局性的把握,且对农村社会养老保险制度发展的阶段性特征认识和研究不够深人(王晓琴、杨翠迎,2011)。此外,从地方的制度探索实践来看,2007年以来许多地方的农村社会养老保险制度均经历了几次变迁。然而,目前关于地方农村社会养老保险制度变迁的研究仍然较少,已有研究对地方农村社会养老保险制度的频繁变迁的现象却关注不够,并且缺乏对其制度变迁动力的系统理论解释。本文将重点关注2007年以来我国地方农村社会养老保险制度的频繁变迁现象。通过对广州市的个案研究,总结广州市农村社会养老保险制度变迁的基本经验,本文尝试从中央与地方政府关系的视角,探讨地方农村社会养老保险制度变迁的主要动力’以期对上述‘‘频繁制度变迁”现象进行理论解释。
三、广州市农村社会养老保险的制度变迁
本研究拟采用个案研究方法。罗伯特?殷(2004)认为,案例研究法最适合用于如下情况:研究的问题类型是“怎么样”和“为什么”,研究对象是目前正在发生的事件,研究者对于当前正在发生的事件不能控制或极少能控制。由于农村社会养老保险制度在我国还处于初步建立阶段,而地方农村社会养老保险政策频繁变迁这一现象及其所带来的诸多负面影响至今仍未受到人们的广泛关注,已有研究对制度变迁的动力讨论也不深人。本文选择广州市农村社会养老保险制度作为个案,主要基于以下几方面考虑:首先,广州作为省会城市,不仅具有一般地级市的所有属性,而且在政策制定方面通常比普通地级市拥有更多的自;其次,改革开放以来,中国在经济、社会领域的许多制度创新或试点均发源于广东省尤其是广州市,然而,近些年来广州在社会政策领域尤其是农村社会养老政策方面却明显缺乏政策探索的主动性和政策创新的动力;再次,自2007年以来,许多地方的农村社会养老保险政策均伴随着频繁的政策调整’而广州农村社会养老保险政策变迁的频繁程度却明显高于周边其他大部分地级市。本文旨在通过对广州这一典型案例的梳理,探讨制度变迁过程中地方与中央政府之间的互动机制,以及这些互动是如何推动地方制度变迁,从而为解释国内其他地方的农村养老制度变迁提供参考。本文通过利用网上公开资料(包括相关政策文件、政府工作报告、统计数据等),开展实地调研,以及对市人力资源和社会保障局(以下简称“人社局”)主要负责人进行半结构化访谈等方法,获得了大量关于广州农村社会养老保险制度的第一手或二手数据资料。作为中国经济最发达的城市之一’广州市农村社会养老保险不仅制度建立时间较晚,而且伴随着频繁的制度变迁。截至2006年年末,广州市登记农村住户人口为316.59万人,农村居民参加农村社会养老保险人数为0.89万人①,仅占农村人口的0.28%?,绝大多数农民仍缺乏社会化的养老保险制度安排。总体而言,广州农村社会养老保险制度的发展经历了三次重大变迁(见表1)。
(一)第一次制度变迁:从被征地农民养老保险到农村社会养老保险
1.被征地农民养老保险:农村社会养老保除制度的初步探索2008年4月,广州市颁布实施了《广州市被征地农民养老保险试行办法》,建立了被征地农民养老保险制度,将“16周岁以上、未参加城镇企业职工基本养老保险(含未享受基本养老金)的被征地农民”纳人制度覆盖范围。广州被征地农民养老保险实行完全积累的个人账户模式A根据被征地农民的年龄情况,对被征地农民实行“分类保障”:即对于达到35岁但未达到60周岁的被征地农民,采用参加被征地农民养老保险的办法,实行养老保险的保障原则;对于60周岁以上的被征地农民,其可以选择用缴费的方式参加被征地农民养老保险,或选择不缴费但直接领取老年生活津贴,实行福利保障;对年满16周岁但不满35周岁的被征地农民,通过以培训后转移就业、参加城镇企业职工基本养老保险为主的方式,或者选择参加被征地农民养老保险的方式来保障其生活,主要实行就业保障。同时,被征地农民养老保险实行“个人缴费、集体补助和政府扶持相结合”的筹资模式。养老保险费主要由个人缴纳,对个人缴费设定了从每月50元到130元五个档次标准,每个档次相差20元。对村集体经济组织补助规定了每月20?60元五个档次标准,每个档次相差10元(见表2)。而根据《转发省劳动保障厅关于做好被征地农民基本养老保障工作意见的通知》(粤府办[2007]91号)规定,各地的被征地农民养老保险应坚持“政府、集体、个人三方共担筹资责任”的原则,但由于并未明确三方尤其是政府应承担的筹资责任及具体比重,导致广州市在执行上级政策时将主要筹资责任转嫁给了“被征地农民”。2.农村社会养老保险:制度全覆盖的实现在2008年4月出台被征地农民养老保险办法后,于同年11月颁布并实施《广州市农村社会养老保险试行办法》,标志着广州农村社会养老保险制度正式建立,制度覆盖范围从原来的“被征地农民”扩展到“16周岁以上、未参加各类社会养老保险(含未领取基本养老金)的本市农村户籍人员”,基本实现了农村社会养老保险的制度全覆盖。农村社会养老保险制度继续沿用完全积累的个人账户模式、分类保障方式和筹资模式,并明确了政府的筹资责任,规定了对集体缴费和个人缴费的政府补贴标准(见表3)。
(二)第二次制度变迁:从农村社会养老保险到新农保
2010年11月1日,广州市开始施行《广州市新型农村社会养老保险实施办法》,对原来的被征地农民养老保险和农村社会养老保险制度进行整合,标志着新农保制度在广州市正式建立。与原农村社会养老保险制度相比,新农保制度在以下方面做了调整:⑴改革制度模式。新农保制度实行“统筹账户+个人账户”的模式,参保人每月养老金由基础养老金和个人账户养老金组成,基础养老金全额由财政支付,个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除平均余命系数。(2)强化政府的筹资责任。从表3和表4的对比可以看出,与原农村社会养老保险制度相比,新农保制度降低了个人的筹资比重,增加了政府的筹资比重,政府和集体承担了新农保的主要筹资责任。同时,为了解决新征地项目社会保障工作中征地主体与失地农村居民商定缴费档次耗时过长、征地主体承担的社会保障费用过重的问题,新农保制度重新规定新征地项目征地主体应按第5档标准(90元/月)预存15年的养老保险费中的个人缴费部分(共1.62万元),并规定征地主体所承担的被征地农民养老保障资金应单列计提,并列入征地成本,从而明确了征地主体所承担的被征地农民养老保障资金的筹资来源。(3)激励参保人长期缴费。为鼓励45岁以下的参保人提高缴费年限,新农保制度对于参保人累计缴费满15年以上的,每超出1月增加0.1%的基础养老金。
(三)第三次制度变迁:从新农保到城乡居民社会养老保险
2012年8月,广州市颁布了《印发广州市城乡居民社会养老保险试行办法的通知》,以新农保制度为政策框架,在对原新农保制度进行局部调整的基础上,将新农保与原城镇老年居民养老保险?合并实施,建立了城乡居民社会养老保险制度,实现了城乡居民筹资标准和养老金待遇的城乡一体化。尽管总体上依然遵循原新农保的制度框架,广州市城乡居民社会养老保险制度仍在筹资和待遇给付两方面强化了个人增加缴费的激励:如城乡居民社会养老保险制度规定,“没有集体经济组织或集体经济组织未给予补助的参保人,可参照集体经济组织补助标准缴纳集体经济组织的补助费用,同样享受政府对集体经济组织补助对应的补贴”“缴费年限超过15年的,每超1年,每月加发基础养老金6元”?,强化了参保人提高缴费水平和延长缴费年限的激励。
四、广州市农村社会养老保险制度变迁的动力
广州市农村社会养老保险制度的变迁是我国农村养老保障制度发展的一个缩影,其制度发展经历了从无到有,从初步探索、制度建立到进一步完善的过程。从2008年4月至今,广州市农村养老保险制度先后经历了3次较大的调整。我们不禁要问:为何在短时期内地方农村养老保险制度变迁如此频繁?制度变迁的主要动力是什么?在推动地方制度变迁过程中,是中央政府还是地方政府起着主导作用呢?围绕上述问题,本文尝试从中央政府与地方政府的关系的角度,对地方农村社会养老保险制度变迁的动力进行探讨。
(一)分析视角:中央与地方政府关系
从中央政府与地方政府的关系来看,在过去高度集中的政治经济体制下,由于权力高度集中在中央政府,加之其垄断了国家几乎所有的重要稀缺资源,中央政府制定政策的自主性程度很高,地方政府在政策执行方面的自主性相对较小。20世纪80年代开始的政府“放权”和经济体制改革,使得地方政府和企业的自主性逐渐增加①。在改革过程中,中央政府只是提出一些原则性的政策,缺乏具体的实施措施和立法规范,同时鼓励地方积极进行试验和探索,对下级的变通行为表示默许,而下级对政策变通的运用完全出于地方的利益驱动(孙立平,1996)。在这样的背景下,一方面,中央政府政策就不是靠强行指令就能实现的,它需要依赖地方政府的积极合作和支持(金太军,1999);另一方面,当中央政府需要重新确立自己的权威时,原先地方政府采取的变通措施(试验或探索),可能与中央政府的政策目标发生冲突(孙立平,1999)。在社会保障政策制定和实施方面,尽管中央政府通常是政策的制定者,地方政府则负责政策的具体实施。然而,在社会保障政策实践中,中央与地方政府之间的权责划分依然模糊,“统放不分”的现象仍然存在(黄书亭、周宗顺,2004)。在中国当前行政体制下,尽管市级政府在农村社会养老保险制度探索过程中拥有一定的自主性’但中央和省级政府在农村养老保险制度变迁中仍起着主导作用,上级政府的政策安排对于市级农村社会养老保险制度的建立和调整具有重要影响。
(二)广州市农村社会养老保险制度变迁的动力机制
随着中央和省政府新农保政策的出台,广州市原农村社会养老保险制度很快被新农保制度所替代;随后,广州市又确立了城乡居民社会养老保险制度。总体而言,广州市农村社会养老保险制度的变迁是上级政府政策推动与市级政府自发探索相结合的产物;具体来看,广州市农村社会养老保险三次制度变迁的动力仍存在一些差异。首先,广州市农村社会养老保险第一次制度变迁的实现,在一定程度上体现了地方政府在议程设置上的政策自主性,但政策内容上缺乏实质创新。广州市被征地农民养老保险制度的建立,体现了由中央到地方“自上而下”的政策执行过程。近年来,随着城镇化进程中农村大量土地被征用,被征地农民的社会保障问题日益突出。针对这一问题,2006年至2007年中央政府出台了一系列被征地农民社会保障的相关政策并设定政策目标;广东省政府很快出台实施办法,对中央的指导意见和政策目标进行细化;广州市政府则根据中央和省级政府的政策要求,制定具体的、可操作化的政策。尽管广州市在2006年提出要“探索失地人员养老保险办法”并于同年出台了“农转居”人员基本养老保险办法?,2007年又提出要“积极稳妥推进‘农转居,人员参加基本养老保险’研究被征地但未‘农转居,人员基本养老保险办法?”,但却一直未出台被征地农民养老保险的具体政策。为贯彻中央和省政府政策文件,广州市直到2008年4月才出台被征地农民养老保险政策。由此可见,广州市被征地农民养老保险制度的建立,其主要的动力还是来自上级政府尤其是中央政府的推动。广州市农村社会养老保险制度的建立,则更多地体现了地方政府的自主性。2007年5月,广州市提出要“着力研究农村农民养老保险办法?”。2007年8月,劳动保障部等联合印发《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》,要求各地加强对农村社会养老保险的管理,东部经济较发达的地级市可选择1?2个县级单位开展新农保试点工作,广州市名列其中。2007年11月,广东省劳动保障厅等部门转发了上述通知,并在覆盖人群、筹资原则、制度模式等方面对各市开展新农保试点做出要求。在此背景下,广州市在对被征地农民养老保险制度进行整合的基础上,于2008年11月在全市范围内探索建立了农村社会养老保险制度,完成了农村社会养老保险制度的第一次变迁。在本次制度变迁过程中,中央政府只要求广州市等地级市选择1?2个县进行新农保试点,广东省政府主要负责向市级政府传达中央的文件精神,而广州市则在执行上级政策要求的基础上建立了覆盖全市所有县级行政区域的农村社会养老保险制度。正如在访谈中广州市人社局的一位官员所说:‘‘农保政策不是说2008年才有的,早在1998年的时候就有了农保(老农保),这是大势所趋,是必须要做的一个事情,这跟‘有没有试点’是没有关联的。直接实现制度全覆盖,是大势所趋。这主要是国家(中央)的要求,是在建立制度全覆盖大趋势的前提下。”(GBOHRASSQ09Z01)由此可见,广州市农村社会养老保险第一次制度变迁的发生,是中央政府行政推动与地方政府自主探索相互作用的产物,尽管从一定程度上体现了地方政府的政策自主性,广州市在被征地农民养老保险政策实施后不到半年的时间内就出台了新政策,实现了农村社会养老保险的制度全覆盖,加速了制度变迁的到来(或加快了议程设置),但是在总体上还是自上而下的产物,中央政府仍是推动制度变迁的主要力量。其次,广州市农村社会养老保险的第二次制度变迁,主要是中央政府自上而下的行政推动的产物。中央和省级政府的政策安排对于广州市新农保制度的加速确立起了关键作用。2009年年初,国务院决定在全国开展“新农保”试点工作,印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,提出了新农保的基本原则、基本制度、主要政策和有关要求,新农保开始正式列人中央政府的“议事日程”。为了回应中央的政策要求,广东省政府于同年11月印发了《广东省新型农村社会养老保险试点实施办法》,对新农保试点的目标、参保范围、基金筹集、养老金待遇、待遇领取条件、相关制度衔接等做出了具体规定。在上述背景下,为执行中央和省政府的政策,广州市政府在对原来两项制度进行整合的基础上,于2010年11月确立广州市新农保制度,导致仅仅实施两年的原农村社会养老保险制度搁浅。关于此次制度变迁,广州市人社局一位官员认为:“跟省政府基本上没有关系,这主要是跟国家大的政策环境的调整有关系。因为广州在制定相关政策的时候,主要是看国家大的政策环境背景的’这跟某些人为的或者某些省领导的重要讲话是基本没有关系的’还是主要根据中央政策的大方向来确定。”(GBOHRASSQ13ZOD可见,第二次制度变迁主要是从中央到地方自上而下推动的产物,省、市两级地方政府主要负责执行中央的政策,市政府在本次变迁过程中相对缺乏政策的自主性。再次,广州市农村社会养老保险第三次制度变迁的发生,很大程度上是中央政府自上而下推动的产物,但市政府对于加速制度变迁的到来发挥着重要作用。尽管中央政府早已明确“城乡统筹”的发展方向,如国务院于2011年6月颁布的《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》规定:“有条件的地方,城镇居民养老保险应与新农保合并实施。其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施。”紧接着,2011年8月,广东在全省城镇居民社会养老保险试点工作部署暨新农保试点经验交流会议上明确要求,“全省各级政府、各‘有关部门要……以城乡统筹为方向,着力抓好两项制度的政策衔接。各地在制定试点实施办法时,对城居保的各项具体规定要尽量与新农保保持一致,以利于实现城乡居民养老保险一体化……①,,但是中央与省级政府却一直未出台城镇居民社会养老保险与新农保制度并轨的具体实施办法。在此背景下,广州于2012年7月启动实施新农保与城镇老年居民养老保险的制度并轨,并于同年8月出台具体实施办法,在具体做法上基本遵循了中央与省政府所提倡的并轨模式。“广州从上到下都是按照国家的模式来实行的。国家出台政策都不是一时兴起,也都是经过实证调研,所以这个思维在运用的时候它基本上是定型的。所以’我们很多思路基本上与国家模式是一致的。”CGBOHRASSQ17ZOD“就广州的情况来讲,在这两项制度合并实施的时候之所以采取与其他个别城市不一样的制度并轨模式,是由于各个地方的不同条件所造成的。之所以在2012年的时候将两项制度合并实施,是因为我们认为条件已经成熟了,跟省领导的个人讲话或意志没有关系。我们都是根据《社会保险法》的要求来做的,因为省里面对于这两项制度并轨的工作还没有具体展开。当时,广州相对来讲在全省是走在最前列的,在全省还没有出台具体的办法。关于城乡一体化的办法,全省其他城市多数是今年(2013年)出台的。”CGBOHRASSQ16Z02)由此可以看出,在第三次制度变迁过程中,虽然广州市(地方政府)在加速政策议程方面具有一定政策自主性,但中央政府在这一政策变迁过程(如政策模式的选择)中仍起主导作用。
五、结语
关键词：新型农村养老保险。 政府责任。 对策和建议。
2009年7月，人力资源与社会保障部做出重大决策，新型农村社会养老保险试点8月启动，年内将覆盖10%左右的县（市）。新型农村养老保险试点的推行，意味着讨论多年的新型农村养老保险终于从理论走向实践。但“新农保”的实行仍然面对着许多挑战，这关系到农村经济社会能否持续稳定发展的大问题。
一、新型农村养老保险面临的困难。
1.新农保制度的吸引力不足，覆盖范围难以扩大。“新农保”计划2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。而根据2008年中国人口信息数据，而乡村总人口为7.2亿人；2008年末全国参加农村养老保险的总人数为5595万人。面对如此低的覆盖面，在当前经济条件和政策条件下，要想将新农村养老保险制全面铺开还存在很大的难度。
首先，“新农保”支付的标准比较低，这严重影响了农民参保的积极性。
其次，大部分农民缺乏对养老保险的了解，致使很多农民参保意识不强。而且新型农村社会养老制度比较偏重于农村留守人员，对那些土地被征收的和城镇务工返乡的老农们没有切实的政策，导致养老保障的覆盖率低，保障得不到有效的提高，更不利于统筹城乡社会养老保险体系的建立和实施。
2.筹资难，政府对农保重视不够。我国新农保的筹资机制是个人缴费、集体补助和地方财政补贴三方共同分担，且以个人缴费为主、集体补助为辅、国家补贴相比，体现了作为社会保障主体的政府责任。同时，新农保持续发展的关键在于地方政府财政支持能力和农村集体经济的发达程度。在一些试点地区，政府还只是将农村养老保障重点放在县、乡镇地区，而对于一些市区的农村养老保障的重视还有待提高。
目前从一些县、乡镇地区的试点效果看，由于资金来源少，地方财政困难，在具体的实践工作中，各级政府对建立新农保制度解决农村老年人养老问题的认识程度和重视程度仍然不够。
3.受二元的社会经济结构影响，城乡养老保险制度差异大。我国二元的社会经济结构决定了我国需用不同的养老保险制度来满足不同人群的养老需求。我国城镇养老保险制度发展较早，因此城市化发展较快，大多老年人对养老保险认识较好，筹资方式广，许多老年人都能得到基本的养老保障。而农村养老保险制度发展较晚，农民对养老保险重视程度不够高，政策不够完善，资金少，因而受保障人群少，覆盖面小。此外，二元体制下各地区的养老保险制度也大不相同。发达地区与贫困地区的农村养老保险制度存在明显的差异，表现在筹资渠道、政府重视程度和农民意识程度以及对农保基金管理上的差别。城乡二元经济结构是我国目前存在的、短时期内不可改变的现实，从某种意义上来说，不同的农保发挥着不同的作用，但同时也存在着一些危害，这关系着我国能否建立健全统一的城乡养老保险制度。
4.新农保投资管理政策不完善，基金保值增值难。在农保资金管理和运营上，新农保仍然以县（市、区）为统筹单位，沿用了老农保低层次的管理运营模式。这主要表现为投资渠道单一、基金管理运营层次低、现行基金管理体制不健全、缺乏统一规范的基金投资管理办法等方面。按规定基金主要存银行和买国债，在银行利率和国债收益率持续走低时，基金难以保值。因此，加强中央政府对新农保实施的领导，加大各级政府的财政投入力度，对新农保基金的管理和基金保值增值有着重大意义。
二、建立和完善农村养老保险的对策。
关键词：养老保险；政策衔接；财政补贴
2009年12月12日，黑龙江省人民政府颁布《黑龙江省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，决定启动黑龙江新型农村社会养老保险正式试点工作。试点工作首先在国家正式批准的黑龙江省14个县（市、区）展开，并准备逐步在全省推行。截至2010年2月9日，全省14个新农保试点县（市、区）共有27.028 3万60周岁以上农村居民领到国家发给的基础养老金，还有3.421 7万试点地区农民因没有农村户籍、没有第二代身份证、户在人不在以及联系不上等，没有发放基础养老金，待进一步核实后再做补发工作。截至2010年4月12日，全省14个新农保试点县（市、区）共有164.064 9万60周岁以上农村居民参保。可见，目前黑龙江省新型农村社会养老保险尽管有了良好的起步，但还存在一些需要解决的困难和问题。
一、新型农村社会养老保险试点工作中存在的问题
（一）新型农村社会养老保险政策与相关政策衔接问题
当前，我国还没有统一的新型农村社会养老保险与相关保障的衔接政策。新农保与城镇职工基本养老保险的衔接办法，新农保制度与被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接都没有出台。黑龙江省对于以上问题的处理也只是自行探索，主要还在等待中央政策文件出台。长此以往，将会影响农民的参保热情，其结果是导致社会保障法律规范的强制力降低。因此，必须尽快出台新型农村社会养老保险政策与相关政策衔接方案。
（二）中青年农民参保积极性不高
目前，参保对象积极性最高的是补缴保费就能享受待遇的60岁以上人员，45岁以下的适龄参保人员持观望态度的较多。农村老年人口的养老问题，主要依靠家庭养老解决，家庭养老占了绝对主导地位。究其原因，第一，45岁以下的农民年富力强，还没有过多想到养老问题，因而对新型农村社会养老保险政策不关心；第二，新型农村社会养老保险制度没有将基础养老金与缴费年限挂钩，缴费年限再长，基础养老金也还是55元，中青年农民觉得不划算；第三，新型农村社会养老保险保障水平较低。如果个人账户每年交纳100元，连续缴纳15年，农民年满60岁后，每月个人账户才能领到15元左右，加上最低55元的基本养老金，这样，农民每月才能领到70元的养老金。从黑龙江符合条件的参保人群分析，出现了年龄越小，参保率越低的状况。
（三）县级财政对新型农村社会养老保险的补贴难以稳定
按照政策规定，新型农村社会养老保险资金主要来源于三个方面，个人缴费、集体补助和财政补贴。这种缴费方式，要求农村社会养老保险在试点中要有财政的资金支持。从试点的实际状况看，资金缺乏是农村社会养老保险构建中的核心问题。在筹资机制上，新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和财政补贴三方分担的原则，体现了作为社会保障主体的政府的责任。但在少数试点地区，财政对农村社会养老保险的投入，主要表现在中央、省级基本投入，县级财政的补贴没有到位。从目前的体制看，黑龙江部分县级政府，存在严重的财政困难。县乡财政多维持在“吃饭”的水平上，用来提供公共产品与服务等“办事”的能力非常有限，因而对新农保的补贴力度小，且资金来源不稳定。
（四）经办工作机构不健全
一是县级经办机构编制不足。新农保受益对象为数量庞大的农村人口，需要深入千家万户开展工作，而目前县级经办机构编制不足，制约了此项工作的深入开展。经办力量不适应当前工作需求。主要体现在县、镇、村经办力量严重不足，经办网络还未有效建立。由于新增编制未到位，各县农保局为确保工作运转借用人员达8人之多；所有乡镇均采取从其他站、所或大学生村官中抽调的办法来开展“新农保”工作。而具体经办新农保业务的城乡居民社会养老保险事业管理局只有6个人员编制，平均每人要负责10万农民的参保工作，工作量之大可想而知。二是乡镇经办人员不固定。一些地方乡镇社保人员匮乏，负责经办的人员稳定性差、工作变动频繁，不利于新农保试点的开展。三是工作经费保障缺乏长远规划。各试点县只安排了新农保启动专项经费，对以后的工作经费缺乏长远规划。
二、完善新型农村社会养老保险体系的对策
（一）尽快出台新型农村社会养老保险政策与相关政策衔接方案
为更好的解决新农保与相关政策制度的衔接问题，维护农民的切身利益，可以从以下几个方面入手：一是尽快制定新农保与被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村五保供养、农村最低生活保障、计划生育家庭奖励扶助、社会优抚等其他社会保障制度的过渡和转移接续办法。二是探索新农保与城镇企业职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险制度的衔接办法，尽早实现城乡一体化的养老保障新格局。三是尽快出台统一的城镇居民养老保险办法，在制度上实现全覆盖。在《指导意见》中提及的制度间的衔接与转换问题，有关部门应尽快讨论出台正式政策，以确保制度间转换的规范化，维护转换制度者的利益，尽可能减少其因制度衔接转换而出现的损失。从目前各试点地方出台的细则看，制度衔接与转化地方化色彩较浓，不利于跨地区转接。因此，建议建立全国层面的制度衔接与转换机制，保障各制度间的平稳衔接与过渡，并促进城乡一体化养老保障制度的实现。
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（二）加大财政支持以提高资金保障度
作为社会保障制度重要组成部分的社会养老制度应是所有社会成员享有的权利，不应该受到任何形式的政策歧视与制度歧视。所以，对于农村社会养老保险，政府理应承担责任；相应地，国家财政理应承担相应的支出。
首先，国家财政应把农村社会养老保险列入财政预算，逐年增加预算支出安排。要把握财政投入重点。中央财政应当向中西部地区、以及相对贫困地区倾斜，加大对这些地区的财政支持力度。黑龙江省财政在确保省级支农资金投入增幅高于财政经常性收入增长幅度的前提下，新增财力的支出应当向农村社会养老保险倾斜，建立各级财政农村社会养老保险专项资金。通过加大对下级转移支付力度，增强基层财力和各地自主解决农村社会养老保险建设方面问题的能力；并通过运用补贴、贴息、税收优惠等手段发挥财政资金的主导作用，建立起财政贴息、税收优惠、奖补结合等多元化投入机制。其次，发挥财政资金的引导作用。善于运用财政政策，积极探索利用补助、奖励、贴息、税收优惠等手段，鼓励和引导农民把资金投入养老保险上来，实现农村社会养老保险投资主体多元化。最后，调动县乡政府主体地位的积极性。地、市财政部门要利用财政政策和相应的资金扶持，发挥县、乡政府在新型农村社会养老保险中的作用，挖掘自身潜在的人、财、物力，杜绝资源使用中存在的浪费。
（三）完善工作机构，加强基础设施建设，提高服务水平
基层农保机构建设与农保业务的开展有着重要的关联性，基层农保机构健全，人员配备强硬，经办经费充足，农保业务的开展就相对要顺畅一些，反之亦然。而长期以来政府部门和学术界将关注的焦点都放在了制度创新和实施机制的完善上，对基层农保机构的建设关注度稍显不足，这将无疑成为制约新型农保试点工作开展的重要因素。
一是扩大并完善县级工作机构的人员编制。县级政府应加大人力、物力、财力的投入，按照“工作、场地、制度、人员、机构、经费”六个到位要求，落实县级工作机构的人员编制。二是完善乡镇社会保障管理平台。社会保险经办业务工作重心要下移，将社会保险工作平台延伸到乡镇，健全县、乡（镇）农保服务网络。乡镇应在劳动保障事务所确定专职人员，保持人员相对稳定。三是建立新型农村社会养老保险工作经费保障的长效机制，确保社保经办机构人员的全部费用由政府财政预算安排，不从基金里面提取管理费。四是抓好业务培训工作。根据工作需要，进行思想教育和系统的业务培训，巩固和提高新农保经办人员的业务水平和办事能力，增强他们的责任意识，农村社会养老保险工作的开展有可靠的人才保证。
（四）进一步加强宣传工作，提高新农保政策的民众知晓度
任何制度的确立必须得到民众的认同，否则就难以长久，而民众认同的内在基础是意识的接受或心理上的认同，新农保政策也不例外。所以政府应充分利用电视、广播、报刊、网络等各种新闻传播媒介和舆论工具，采取群众喜闻乐见的形式，形成全方位的宣传效果。总之，通过广泛、深入的宣传，要让农民充分认识到参加新农保不仅使自己老来生活有可靠的保障，而且有利于家庭的和睦、幸福，是社会进步的表现。使广大农村居民从思想上达成共识，在行动上积极参与，变被动为主动，由政府引导转变为自觉投保。
参考文献
[1] 陈淑君．新型农村社会养老保险的财政支持研究[J].学术交流，2009，（7）：83－86.
[2] 李剑阁．农村新型养老保险制度的发展方向与重点[J]．决策咨询通讯，2007，（6）：14.
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