（一）正确理解行政决策问责行政决策问责主要是指对行政主体因故意或者过失，不履行或者未正确做出行政决策，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，由问责主体进行责任追究的制度。基于其追究责任的直接规定，易于让人对行政决策问责的立法目的有狭隘的认识：
1.对行政决策问责不是为了惩罚责任行政官员，而是为了提高行政官员的决策能力、水平。通过问责，使行政主体在做出行政决策时会更关注社会综合效益、更体察民生疾苦、更依据法律渊源。
2.对行政决策问责不是通过惩治的方式来管理行政官员，而是包括监督、考核、评估等方式来综合完善对行政官员的管理机制。
3.对行政决策问责不只是事后惩处，还应通过完善考评机制，对行政官员决策行为进行激励、约束，以达到事前预防的目的。
（二）行政决策问责的法理基础———权责统一理论
任何一项制度或规则的确立都有其存在的理论依据，正如美国著名法学家霍尔姆斯曾言：“理论之于法律的教条，犹如建筑师之于建筑的工匠，乃是其中最重要的一部分。”①因此，探寻行政决策问责的法理基础是我们首先应探究的问题。既是对行政决策问责，就是对行政官员行使行政权力进行约束和控制，而这正是权责统一理论的核心。从法治角度而言，责任与权力是统一的、对等的，拥有什么样的权力，就负有什么样的责任。政府及其党政领导干部拥有权力，因而同样负有相应的责任。一方面，对行政权力的责任规定体现了责任对权力的确认和保护。另一方面，在行政权力行使过程中，都必须有相应责任的具体规定。通过对公共权力的这种约束与控制，以确保公共权力行使更加正当和合法。
（三）完善行政决策问责的现实意义
1.是推进行政决策科学化、民主化、法治化的现实需求。党的十强调，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序。各级政府通过深入贯彻落实依法治国基本方略，进一步加强法治政府建设，在推进依法行政方面取得重要进展，提高了我国政府回应社会关切、解决公共问题的能力，但是，一些社会事件的发生也表明在决策制度建设与具体决策活动中，还需要进一步理顺科学决策、民主决策、法治决策的关系，通过对行政决策问责制度的完善，强化行政官员决策的责任意识，不断提高行政决策科学化、民主化、法治化水平。
2.是提高新时代领导干部决策能力水平的重要手段。党的十七大以来，干部队伍建设取得重要进展，但仍有部分领导干部的工作方式有待转变，工作能力有待提高。而随着行政决策问责制度的完善，迫切需要一批有现代管理理念、依法行政、依法执政能力较高的领导干部来做出行政决策，以维护社会公共利益为目标，来指导和治理社会事务。
3.是维护社会稳定、促进社会和谐的重要保障。在经济转轨、社会转型时期，既面临前所未有的战略机遇，又要面对因利益调整而引发大量凸显的社会矛盾，创新社会治理、维护社会稳定的任务更加艰巨。对于责任官员的依法问责，将行政决策问责法治化，作为公平正义的制度化延伸，是各方最能接受处理矛盾与纠纷的手段，从而能切实保障改革能够沿着法治化道路稳定快速前进。
二、当前对行政决策问责的现实困境
从现行行政决策问责规范体系上看，现有法律规范为行政决策责任追究，实现行政决策问责法治化提供了法律依据，但其立法现状及实践运行仍存在不足之处。
（一）传统人治思维的桎梏两千多年封建统治使“人治思维”和“人治方式”传统依然有很深的影响，导致一些领导干部在行政决策时仍不同程度存在非法治思维定势和行为定势，即根据个人意志和偏好，运用其权、势、术处理经济、社会问题、化解社会矛盾时，基于责任意识淡薄，而做出主观性决策；不按法定程序而做出随意性决策，导致社会经济、公共利益受到损失。所以要行政决策问责法治化必然要强调宪法法律权威、保障人权、限制公权力，从而突破传统人治思维的束缚。
（二）缺乏完备的行政决策问责制度体系
1.缺乏统一的决策问责法律制度规范。从当前的法律体系看，我国尚无追究行政决策责任的全国性统一法律规范。关于行政决策问责的立法，主要散见于《公务员法》、《国家赔偿法》等相关法律文件中，专门的问责立法只有部门规章和地方政府规章。由于上位法的缺失必然会导致各地方分散立法的局面，而地方性规范不仅适用范围有限，而且由于法律位阶低，缺乏必要的权威性，加上各地方追究行政决策责任的情形不同，对行政决策失误标准的界定存在差异，给追究具体行政决策责任带来困难。
2.行政决策问责制度体系不完备，实践操作性不强。（1）行政决策问责主体单一。当前，由于相关法律制度缺失，加上各级政府及部门工作透明度不高，对行政决策问责主要来自行政系统内部的“同体问责”，权力机关等“异体问责”相对比较薄弱。（2）行政决策责任主体不明晰。从目前相关法律规定来看，问责主体一类主要是针对一般公务人员，另一类则是针对部门行政首长，而省、市人民政府的行政首长不仅被排除在问责对象之外，反而成了问责的主体，③这显然不利于对行政首长权力的有效制约。（3）行政决策责任范围不确定。在实践操作中，个人决策失误由个人负责，但在集体决策中，因为责任是抽象的，很难划分，所以在实践中集体行政决策每个个体对于发生失误的行政决策要分担多少责任则很难界定。（4）行政决策问责程序不规范。在“重实体，轻程序”思想的影响下，现有的地方性法律规范文件对行政决策问责程序缺乏完善的具体规定，甚至缺少问责程序的某些关键环节，导致行政决策问责缺乏完善程序支撑而使操作性不强。
3.问责官员重新任职问题缺乏专门的制度性规范。问责官员重新任职问题是一个社会话题，也是一个敏感问题，所以，问责官员的重新任职因为缺乏专门的制度性规范而成为一个社会矛盾点，对问责官员的重新任职不能全面否定，但不能没有制度规范的约束，对于问责官员重新任职的原因、条件、程序都应进行制度性设计和规范化管理，进行任职前公示，并接受权力机关、派、媒体和公众舆论的监督。
（三）对行政决策的监督机制滞后
责任是和监督联系在一起的，失去监督就必然导致决策失控，出现违法决策。当前，对行政决策的监督虽然存在内部监督和外部监督，但由于内部监督的不透明，其考核、评价机制不健全，不能达到预先设计的目的，而外部监督由于信息的不畅通，权力机关的监督不到位、公众和新闻媒体的参与度不高，也不能达到制约权力的目的。
三、完善行政决策问责法治化路径探究
（一）提高行政决策者的责任意识
提高行政决策者尤其是行政领导的决策责任意识是优化决策责任体系、提高决策质量和效率、有序推动决策问责制度建立和健全的前提。④库珀认为，在公共组织中保持负责任的行为有两种一般办法：内部控制和外部控制。而内部控制主要表现为伦理建设，即通过多种途径培养行政人员的责任意识和行政道德：如加强领导干部法治教育培训工作，除加大新闻媒体法治宣传教育，还要充分利用党校、行政学院、国民教育院校等教育资源，定期举办法治讲座，形成长效制度。培训方式方法应该多样化，多进行法律实务等实践教学，以提高法治教育活动的思辨性和互动性，同时还要通过一系列的制度安排，使国家机关和公务人员对自己的违法或不当行为承担相应的法律责任，从而教育全体公务人员树立起责任意识，自觉依法办事，正确履行职责。
（二）强化源头控制，健全行政决策机制
1.严格行政决策法定程序。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策法定程序。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。
2.完善行政决策监督机制。内部监督：党的各级组织在考核领导干部时，应当增加对领导干部法治水平的考核，将依法决策等内容纳入考核范围，督促领导干部自觉提升依法履职水平，同时要积极探索创新评议考核的方式，用可量化、可操作、可测量的指标来考核领导干部的工作业绩；外部监督：要拓宽行政决策信息畅通渠道，从而加大新闻媒体、派和社会公众的舆论监督力度，同时，应将权力机关等的监督制度细则化，以加大权力机关对行政决策的监督力度。
（三)完善行政决策问责法律制度体系
1.制定一部统一的《行政决策问责法》，对行政决策问责的主体、对象、事由、程序、方式等进行具体设计与定位。
2.统一确定评判行政决策失误与否的标准。应将是否符合公共利益的需求、是否符合法定程序、是否造成重大损失来判定行政决策行为的失误与否这几个评判标准综合予以考虑。
3.实现行政决策问责主体多元化。对行政决策问责有其独立的制度定位：领导干部政治责任承担机制。所以问责主体应当是依法有权对领导干部进行政治责任追究的主体，包括全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会、行政系统内部享有问责权的机关等。
4.明确行政决策的问责客体。即明确集体决策中的问责客体：即在集体做出行政决策中没有实际表决权的党政领导干部及有实际表决权但没有签字或公开表示反对的党政领导干部则不是问责对象。
5.实现行政决策问责程序的法治化。通过确定有效的、规范的程序是对行政决策问责有序进行的保障。如实现决策问责程序启动主体的多元化；注重问责的调查取证；决策责任的救济等方式、步骤、时限做出确定的规定，通过行政决策问责程序的建构，可以将问责过程向公众公开，以平息社会因为问责事件而产生的不满，树立政府的权威。
（四）完善问责官员重新任职的专门制度规范
对于问责官员的重新任职主要解决以下两个方面的问题：
1.问责官员重新任职的条件和标准。官员被问责后若需重新任职，应当符合一定的条件和标准，例如，年限限制、排除重新任职的阻却事由（即有些问责事由属于官员永不复用的事由）、在问责期间内的工作表现有突出实绩等。
一、传统行政决策模式：管理主义模式及其崩解
我国传统的行政决策模式是计划经济时代的直接产物，在过去的30年中仍然扮演了主导角色。这种行政决策模式，我们将其称之为管理主义模式。其主要特征可归纳为以下七个方面：
（1）在理念上，行政机关被视为公共利益的代表，而公众或个人被视为具体利益和个别利益的代表。因而，前者居于管理的主体地位，后者居于管理的客体地位。
（2）在组织结构上，行政决策的组织结构是金字塔式的官僚科层制的体现，决策目标来自上级，然后层层下达。决策者只有在完成上级所下达的刚性任务的前提下，才有空间思考如何对于本辖区内公众的要求作出积极回应。由于官僚体制内的官员考核指标侧重于完成上级的刚性任务，决策者对自下而上的需求往往缺乏回应的动力。
（3）在日常管理的议程设置上，一般是由行政机关及其智囊团体主导议程设置，公众在程序和结果上均缺乏有效的影响力。虽然在一些特殊情况下，公众也可以通过某些方式如上访等影响议程设计，但这些方式往往没有有效的影响力。
（4）在信息的获得和流通上，决策者一般通过自主调查和咨询的方式来获得决策所需的信息，公众处于被咨询的地位；没有可靠的程序来保证公众自主提供的信息能够获得决策者的回应。
（5）在利益的代表和表达渠道上，公众的利益通常被要求通过指定的渠道加以代表和表达。例如，村民通过村民委员会、妇女通过妇女联合会、青年通过共青团团委、工人通过官方指定的工会，等等。公众自发的组织和表达形式难以获得法律的保护。然而，这些指定的代表和表达渠道往往因行政机关的官僚化而被堵塞，公众在很多时候处于无组织状态。
（6）在对政策的接受上，公众对政策的接受被视为有利于降低政策的执行成本。为了提高公众对政策的接受度，行政机关往往通过政治动员和社会动员的方式来塑造公众的政策偏好。[2]当动员无法奏效时，除非政策执行成本过高，行政机关仍然会推行政策，较少根据公众的政策偏好来对原有决策做出修改。
（7）在政策的反馈和纠错机制上，反馈和纠错机制比较薄弱。
与决策者偏好不一致的公众政策反馈在一般情况下不受决策者的欢迎，公众只有借助上级行政机关的权威才能纠正本级行政机关的决策错误。然而，这种越级求助的方式往往遭到本级行政机关的压制。之所以将以上所描述的行政决策模式称为管理主义模式，是因为在这种模式之下，治理被简化为决策者对人和事的单向管理，决策者对公众的政策偏好甚至需求进行塑造，公众独立的需求和政策偏好则缺乏有效的政策输入途径。我们不得不承认，在一个列强环峙、国家首要目标在于争取民族和国家独立的年代，这种行政决策的管理主义模式曾经发挥了集中力量办大事的作用，奠定了我国经济发展的重工业基础，建成了一批重大基础设施，发展了基础教育和社会保障事业。然而，即便在我国的计划经济时代，这一模式也已经凸显其痼疾：行政官僚组织本身成为最大的利益集团，对于人民群众的回应性微弱，并且滋生腐败；决策领导层虽然试图运用革命时代的群众运动方式来进行纠偏和恢复官僚集团的回应性，但这一剂猛药造成的却是社会的全面瘫痪。
党的第十一届三中全会提出以经济建设为中心的目标，在很大程度上可以被理解为国家从宏观路线层面对人民需求的回应。然而，与之相匹配的微观行政决策体制改革尚待展开。在财政权力下放引发地方政府财政收入和政绩竞争的背景下，行政决策的管理主义模式展现了其促进经济效率的一面。地方政府决策者展现出类似于公司管理者的精神，在本辖区内动员一切资源来发展经济。这一现象被美国政治学者戴慕珍形象地称为“地方政府公司主义”。[3]地方政府的政绩竞争，虽然使得我国经济在短时期内成倍增长，但也付出了牺牲社会公平的沉重代价。不难发现，市场经济的发展以及由此带来的社会利益多元化在凸显行政决策管理主义模式弊端的同时，也悄悄地瓦解了其基础。社会利益的多元化使得对于公共利益的认知并不再像计划经济时代那样具有单一性和直观性，行政机关作为公共利益当然代表的资格也日益难以被人所接受；具有一定自主性的社会舆论空间正在成长，尤其是互联网的发展，大大降低了公众获得和交流信息的成本，为公众表达自己的利益诉求和政策偏好提供了新的空间。正如我国学者王绍光所指出的，近年来，在政策议程的设置上，公众的能力已经有了大幅度的增强，行政机关及其智囊团体已经无法垄断议程设置权力。[4]关切自身利益的公众也越来越多地参与政策批评，要求行政机关的决策更多地体现自身的偏好。此外，公民的结社权利也在扩大，社团数量有了大幅增长，[5]而这无疑增强了公众的行动能力。在社会环境已经发生变化
的情况下，行政机关如果继续维系封闭的行政决策管理主义模式，其成本无疑将变得越来越高昂。从长远来看，这是一种不可持续的发展趋势。之所以这样说，理由有三：（1）在社会利益多元化的格局下，对公共利益的认知也变得复杂化了。行政决策者只有了解多元利益的分布及运动状况，才能准确地认识公共利益并据之做出决策。但是，这需要非常大的信息量。而管理主义模式采取的自主调查手段是否能够满足决策者对信息的需要呢？（2）随着公众利益表达能力、政策判断能力和行动能力的增强，公众对政策的可接受性提出了更高的要求。一个不符合公众偏好的政策在其实施过程中很容易遭到公众的有力抵制。在政策的实施中，获得公众的合作比以往任何时候都重要。而要获得公众的合作，根本的解决办法就是在决策的各个环节乃至在全过程中吸纳和考虑公众的政策偏好。（3）相较于计划经济时代，在社会财富极大增长的今天，一个开放性不足的政府更容易被特殊利益集团所俘获，滋生腐败，从而引发公众的不满，瓦解其决策的正当性基础。
事实上，执政党和中央政府对于政治与行政改革的紧迫性，已有了清晰的认知并开始了改革的努力。改革的方向之一，就是扩大公民的政治与行政参与，疏导社会矛盾。党的十六大报告指出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法行使民主选举、民主决策，民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”[6]党的十七大报告指出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”[7]总理在第十届全国人民代表大会第二次会议上所作的《政府工作报告》中也指出：“坚持科学民主决策。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。这要作为政府的一项基本工作制度，长期坚持下去。”[8]正是在这样的背景之下，一系列新的行政管理实践在各地悄然浮出水面，加速了封闭的行政决策管理主义模式的崩解。在所有这些实践中，决策者有意或者无意释放了部分决策权力。以下笔者将通过具体的案例研究，探讨行政决策管理主义模式在具体的情境中是如何崩解而新的行政决策模式又是如何产生并获得了何种特色的。
二、行政决策案例分析：新型行政决策模式之兴起
以下所讨论的案例都是最近几年发生的。需要说明的是，类似的案例从全国范围来看数量比较多，有些在时间上甚至要更早。[9]我们之所以选取这四个新近的案例，主要还是着眼于它们能够比较集中地展现新旧两种决策模式之间的差异、过渡过程的复杂性以及新决策模式的结构性要素。
（一）厦门p项目危机事件
要讨论中国行政决策过程中公众参与的兴起，就绕不开厦门二甲苯（para-ylene, p）项目危机事件。在这一事件中，行政机关面临公众对p项目的抗议，通过座谈会等形式来听取和吸纳民意，最终获得了一个双赢的局面。[10]就该事件中公众行动的性质而论，这并不是一场公众反对行政机关非法决定的抗议。应该说，在p项目的立项和审批过程中，政府决策在形式上并没有明显违反法律之处。然而，行政决策形式上符合法律，并不能保证其可接受性。这是因为法律制度本身就可能存在不合理之处。p项目虽然确实需经国家环境保护总局的批准，但问题是国家环境保护总局只有项目环境评估审批权，而没有规划环境评估审批权，因而一个合格的项目往往会导致极不合理的地区或产业规划布局。[11]国家环境保护总局缺乏对不合环境保护标准规划的否决权，这就给地方政府留下了过大的自由裁量权。在行使这一自由裁量权时，福建省厦门市政府采取的基本上是属于封闭式的管理主义决策模式，只征询了少数专家的意见，而没有向当地居民征求意见。可见，在决策者看来，公众的政策偏好对于决策来说并不重要。
概括起来，厦门p项目危机事件是一次在缺乏公众参与的制度保障环境之下，公众通过自发和临时的组织网络来反对不合理（而非不合法）的行政决策的努力。令人欣慰的是，这一努力得到了行政机关的积极回应。行政机关主动引进公众参与的程序技术，并构建对话平台来化解危机。虽然从厦门p项目危机事件中并没有发展出一套成熟的行政决策模式，但它体现了一种行政决策模式的转向：从行政机关与专家的封闭式决策模式转向对社会公众的开放式决策模式。事实证明，这一转向带来的是一个双赢的局面：公共危机得到解决，社会公众的诉求得到回应，而行政机关的权威也并未因此受损。
（二）上海磁悬浮事件
时隔不久，类似厦门p项目危机事件的公共危机在上海出现。[12]上海磁悬浮项目酿成公共危机，其原因与厦门p项目危机事件非常类似，那就是决策者对于政策的可接受性考虑不周，未能综合当地居民的政策偏好。这尤其表现在决策的公示方式上：决策只是在网站上公布，根本没有在媒体上发表，更谈不上在居民小区内张贴了，可见决策者本意就是不希望引起当地居民的关注。然而，当居民们知情之后，展现出强大的动员力，通过上访、“购物”和“散步”等形式，将此事变成一个公共危机，使得决策者不得不正视。在议程的设置上，来自公众的外部压力被证明起到了重大作用。
在上海磁悬浮事件持续的两年中，我们可以看到一个明显的转变，那就是从公众上访、上访失败后的上街到行政机关“下访”的转变。公众虽然一开始采取的是集体上访的形式，但并没有与行政机关实现成功沟通。在后来的座谈会和行政机关主动进行的“开放式听取意见”[13]阶段，实质性的对话和沟通才真正出现。这一过程展现出制度的局限性以及像座谈会和“开放式听取意见”这样的直接沟通方式在程序上的意义。在上海磁悬浮事件中，可以看到行政机关在厦门p项目危机事件中所采用的行政决策模式的扩展。尽管行政机关的最终决定尚无法得知，然而有理由期望，在公众参与之后，行政机关在决策时能够更多地考虑政策的可接受性，更多地体现公众的政策偏好。
（三）重庆出租车司机罢运事件
11月3日，因不满出租车公司的盘剥，重庆市主城区8000多辆出租车全城罢运，引起全市震动。[14]与前两个直接涉及公众与政府对抗的案例不同的是，这一事件涉及的是三方关系：劳
方、资方和政府。事情起因于重庆市既有的出租车行业管理体制中资方和劳方力量的失衡。由于包括重庆市在内的我国许多城市出租车行业实施许可经营制度，政府出售出租车许可证给出租车公司，出租车公司再将出租车许可证与车相配租给司机，从中收取很高的租金和管理费，因而导致出租车司机收入的大部分落到出租车公司手中。这是一种明显不合理的分配方式。我国宪法并无罢工权的规定，出租车司机以罢工方式表达利益诉求，其法律地位当然是可疑的。然而，面对出租车司机的罢运，重庆市政府并未采取压制的方法，而是迅速公开信息，进行沟通，引进公众参与，重新检讨出租车行业管制制度，并根据各方意见，对该制度进行了优化改革。如果说厦门市和上海市政府都是在持续的公众压力下开放公众参与渠道的话，那么重庆市政府的迅速反应，则明显汲取了先前其他城市公共危机的教训，非常可圈可点。（四）《湖南省行政程序规定》之实施事件
在以上事件中，公众参与的出现或多或少与公共危机有关，而沟通渠道的打开又与当地官员的开明程度有着密切关系。然而，将希望寄托在个别官员的开明作风上，公众参与的保障仍然是脆弱的。令人欣慰的是，在地方政府层面，已经出现了在行政决策中将公众参与程序予以法定化的努力，并取得一定的成果。《湖南省行政程序规定》的实施就是很好的例子。10月正式实施的《湖南省行政程序规定》第3章对“重大行政决策程序”作了专门规定，确定重大行政决策程序分为五步走，即调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查或论证和集体决定。其中，调查研究和公众参与两个环节实际上都与公众参与有关。所谓调查研究，是指决策承办单位在拟定决策方案的草案之前全面、准确收集和掌握决策所需信息，结合实际情况并按照决策事项涉及的范围征求有关方面的意见并充分协商和协调。这一环节在很大程度上涉及对社会公众意见的调查，只是其主动权掌握在决策的行政机关手中。所谓公众参与，是指在决策方案的草案公布后，决策承办单位应当根据重大行政决策对公众影响的范围、程度等情况，通过座谈会、协商会、听证会、开放式听取意见等方式，广泛听取公众和社会各界的意见和建议。《湖南省行政程序规定》作为地方政府行政程序规章，在我国行政程序法出台之前制定，实际上具有“小行政程序法”的作用。
类似的行政决策模式转变的实践在各地政府的实践中层出不穷，这里不便一一列举。可以说，行政决策模式从封闭走向开放，已经成为诸多地方政府的共识。在行政官僚组织的基本结构并未发生根本变化的情况之下，何以出现地方政府积极推动参与式治理的现象呢？在笔者看来，就行政官僚组织本身的运作来说，一个极为重要的结构性因素是，来自最高层的政策目标指示已经发生了转变，并影响到相应的干部考核和提拔的运作。自从中央政府推行科学发展观以来，干部的考核指标变得更为均衡，除经济增长的政绩之外，公共服务、环境保护、社会稳定等内容的重要性迅速上升；在考核程序上，也更加重视民主测评、民意调查等程序技术。[15]此外，中央政府对于行政决策模式转变的重视，也给了地方政府官员以明确的激励，从而在局部地区引发了行政决策模式改革的政绩竞争。在以上案例研究的基础上，笔者试图提炼出正在形成的新的行政决策模式的一些基本特征，具体表现如下：
（1）在理念上，公共利益被认为是多元利益的合成，决策者既要认识到公共利益之所在，也要认识到那些具体利益和个别利益。决策者虽然肩负着认识公共利益并据之做出决策的任务，但它们并不自然就代表了公共利益。要完成这一任务，决策者需要公众的合作。
（2）在组织结构上，行政决策的组织结构虽然仍然是金字塔式的官僚科层制，但由于最高层推行科学发展观，在政策目标和干部考核指标中加入了公共服务、环境保护、社会稳定等内容，并在干部考核程序中加大了民意测评、民意调查等程序技术的运用，因而地方决策者已有一定的动力对本辖区内公众的要求做出积极回应。
（3）在议程设置上，行政机关及其智囊团体与公众分享议程设置权力。公众可以通过一定的行政程序提交建议，或者通过媒体以及公共舆论的压力来设置议程。
（4）在信息的获得和流通上，政务信息公开已经成为制度，行政机关被要求保障公众知情权，这使得截留政务信息变得日益困难。公众对于公共事务的关注度提高，往往积极主动地向决策者提供关于自身利益的信息，决策者在决策过程中也日益重视公众自主提供的信息。
（5）在利益的代表和表达渠道上，决策者在传统的指定的利益代表和表达渠道之外，日益承认多元的利益代表和表达渠道。座谈会、协商会、听证会等临时的利益代表和表达渠道得到重视与广泛运用。
（6）在政策的接受上，公众对于政策的接受不仅被视为与政策执行成本相关的一个因素，而且是衡量决策质量的一个重要指标。决策者倾向于承认公众对于政策的低接受度表明决策者在决策阶段对于公众的偏好缺乏有效的综合。
（7）在政策的反馈和纠错机制上，反馈和纠错机制得到加强。公众通过提交意见、舆论监督或其他机制如行政诉讼和行政复议来对决策错误进行反馈和纠正，决策者将批评性的政策反馈视为改进决策的积极资源。
三、参与式治理模式：合法性、理念及制度要素
上文从七个方面描述了行政决策参与式治理模式的特征，然而，这只是一个外在视角的描述。“世界大趋势”显然不能构成引入参与式治理模式的充分理由，毕竟处在不同发展阶段的国家，国情有很大不同。有益于别国的做法，未必就适合我国。那么，参与式治理模式适合我国吗？要回答这个问题，就需要我们对这一模式的合法性、理念以及制度要素等几个方面进行解读。
（一）参与式治理模式之合法性
参与式治理模式与管理主义模式最大的差异是两者对公众参与的态度。在参与式治理模式中，公众被视为利益相关者，是需要在治理过程中紧密团结、分享政策影响力的伙伴。而在管理主义模式中，行政机关是管理的主体，由其自行设定管理目标，寻找实现目标的手段并作出选择，然后执行决策。在这一图景中，公众是消极的管理客体。引进公众参与，是否能为行政决策带来更大的合法性呢？答案是肯定的。事实上，自20世纪80年代以来，在全世界范围内，行政管理过程中公众参与的重要性都在加强。[16]将公众参与引入行政过程，分享对行政决策的影响力，已经成为增强行政决策合法性的重要机制。它对于行政过程的意义在于以下两点：（1）弥补立法机关对行政机关控制的不足，使得行政机关的运作能够真正体现公众对公共利益的追求，从而提高政策的可接受性；（2）弥补专家在知识和信息上的不足，以便提高行政决策的质量，增强其合理性。
我国许多地方在行政决策中已经引入参与式治理模式。这并非理念设计的结果，更非自上而下推广运动的产物，而是在应对具体的公共危机的社会博弈之中脱颖而出的。这种自发性表明，参与式治理模式在我国是可行的，它与当下我国社会的具体情境存在着一种水融的关系。但是，在笔者看来，参与式治理模式并不仅仅是“行得通”而已，同时也具有深远的前瞻性意义，具体表现为以下几个方面：
1.工具性意义。就我国当下所处的这个历史时期而言，参与式治理模式尤其具有“救急”的意义。自从21世纪以来，我国进入了一个社会冲突高发期，数量急剧上升。值得注意的是，的增长是与我国经济迅速增长同步的。它并非我国经济发展缓慢或者衰退的结果，而是经济增长过程中公共政策出现偏差的结果。目前我国已经初步建立起公共危机应急机制，但要从根本上减少的发生，还需要疏导矛盾乃至防患于未然。这就需要改革行政决策机制，为长期以来被漠视的社会群体提供参与行政决策的渠道，让他们通过提升与自身切身利益相关的政策的质量来改变自身的处境，这一点恰恰是参与式治理模式的核心关怀所在。因此，在我国当下的社会矛盾高发期，参与式治理无疑可以起到释放
社会矛盾、促进社会和谐的作用。就未来而言，参与式治理模式的适用性将日益增长。从社会学的眼光来看，参与式治理模式的扩展与城市化进程密切相关。城市地区工商业发达，社会利益多元化程度、信息化程度和教育程度较高，公民个体的行动能力较强；同时，由于居住密集，集体行动所造成的社会影响力也更大，城市政府也最容易体会到决策信息不完整和政策接受度低所造成严重后果。可以说，城市化使得参与式治理模式得以顺利扩展。有数据显示，到底，我国已经有5.94亿人居住在城市，城市化率已达到44.9%。预计未来10到15年，我国城市化仍将保持年均0.8%-1%的增长速度。而根据中国社会科学院专家的测算，到2030年，我国城市化率有望达到65%。[17]面对如此迅速的城市化进程，在治理方式上，我国应当有所准备，以便及时化解在这个过程中积累的社会矛盾，并保证城市化之后的长治久安。笔者认为，参与式治理可与城市化进程同步进行。2.教育意义。我国20世纪的共和革命已经牢固地确立起“在民”的正当性，新中国更是提出了“人民当家作主”的口号。然而，在具体治理层面，公众参与治理的渠道却受到诸多限制。一个常常被提及的理由是，老百姓还不具备足够的自我治理能力，需要政党进行监护。然而，自我治理的能力并非天生的，而是在自我治理的实践过程中逐渐培育起来的。如果说在军阀割据、列强环峙的环境之下，将统一国家、建立现代民族国家基本制度和实现工业化等作为最紧迫的任务，推后培育公众自治能力的任务还情有可原的话，那么在今天各项基本的国家制度已经建立、工业化初步实现、基础教育普及、高等教育蓬勃发展的条件下，再推后这一任务则完全没有充分的理由。参与式治理就是倡导从那些与公众利益切身相关的微观领域入手，引入公众参与的实践，扎实培育公众的政治认知和政治行动能力。我们不能预设公众的利益感知和政策偏好是固定不变的。一旦进入协商程序，公众就能接触到不同的意见并与他人就各种个别利益和公共利益之间的关系进行讨论。通过这一反思性的过程，公众的利益感知和政策偏好都有可能发生缓慢的改变。公众的政治认知能力就是在这样的过程中得到逐步锻炼的。此外，与他人一起行动的经历也能使公众对荣誉、责任、权力等公共生活的基本要素有更深的体验，其政治行动能力获得切实的发展。
3.心理和文化上的意义。自我治理的实践，尤其是与同伴共同行动的经历，使得公众得以克服其心理上对于社会和他人的疏离感，提升相互信任和社会团结。[18]在近几年我国发生的中，最令人忧心的是无直接利益冲突的出现。这种冲突并非由最直接、最现实、最紧迫的具体利益问题引发，当事人只是借助一个非直接相关的导火索发泄不满。这种无直接利益冲突的出现，说明许多社会成员在心理上具有强烈的疏离感和压抑感。这种疏离感和压抑感无法通过正常的途径得到表达，因而通过暴烈的释放出来。那么，该如何消除这种疏离感和压抑感呢？在厦门p项目危机事件中，厦门市民的积极行政参与实际上已经提供了一个很好的范例：他们集合行动起来，保卫厦门的环境，保卫他们自己的家园。在共同行动的过程中，许多市民感觉到他们结成了一个命运的共同体，突然获得一种自我实现感。参与，在此意义上变成了一种有效的社会心理治疗方式。当然，参与过程中并不是没有紧张和对抗，利益关系紧张的社会阶层之间很可能会发生争执。然而，让这种紧张在行政程序中得到有序的表达和释放，总比让它在社会中郁积下来高明得多。伴随着疏离感和压抑感的释放，真正的主人翁精神有可能得以回归，这对于塑造一个和谐的社会来说，具有显而易见的积极意义。
4.对行政和政治改革的意义。就我国的行政和政治改革来说，参与式治理模式能够提供一套稳健的操作方案，促进改革有序进行。扩大公众有序的政治参与，就目标而言，就是要扩大公众的政治参与；就手段而言，则应当是有序的，不能出现发展中国家常见的秩序动荡。参与式治理本身就是一个有序参与的方案。它虽然着眼于宏观民主，但都是从微观民主开始努力的。它首先是一种增量改革，以既有的政治和行政组织为基本平台，逐步扩大公众的参与。在此过程中，逐步对一些结构性的限制作出调整。在操作上，参与式治理也具有相当大的弹性，可以根据不同地方的实际情况来作出调整。
综上所述，对于我国当下的社会情境而言，参与式治理既是可欲的，也是现实和稳健的。我们主张参与式治理模式最重要的理由不是所谓的世界潮流，而是它适合我国国情，能够解决我国的问题。
（二）参与式治理模式之理念
1.公共利益观念与行政机关的角色转型。在行政决策的管理主义模式下，当决策者的偏好与公众的偏好发生冲突的时候，经常会听到这样一种解释：决策者认识到了长远利益和全局利益，而公众只认识到眼前利益和局部利益，前者所认识到的利益才是真正的公共利益。长远利益和全局利益高于眼前利益和局部利益，这在理论上并不会招致强烈的反对。然而，这种理论在实践中已经被滥用，成为一种支配关系的辩护词。当公众发现，他们牺牲了眼前利益和局部利益却未能换来长远利益和全局利益的时候，这种辩护词的正当性就变得很无力了。不仅如此，市场经济的发展使得下面这样一种多元主义的公共利益观念也变得越来越流行：不存在什么先验的公共利益，也不需要去事先界定公共利益，关键在于保证市场的自由竞争，市场这只“看不见的手”会自动地将众多分散的个人利益整合成公共利益。这样一种观念落实到行政事务上，产生的是一种多元主义的行政理论，它将决策看作追求私利的个人和群体在政策市场中的竞争。虽然这种理论在解释行政过程时往往是富有洞见的，但当它试图将自身上升为一种规范性理论时，却存在极大的缺陷：它将参与行政过程的公众之间的关系看成是竞争性和对抗性的，从而难以通过公众达成合意以提升政策的可接受性以及节省行政资源。我们认为，对于公共利益概念的解构，不利于行政机关进行前瞻性的政策规划。
那么，参与式治理需要一种什么样的公共利益观念呢？显然，以上两种公共利益观都存在严重的缺陷。参与式治理需要在它们之间寻求中道。这是因为，一方面参与式治理反对放弃公共利益概念或掏空其实质内容，将其变成一个纯粹形式性的符号。就参与式治理而言，决策者需要以实质的公共利益概念为指导。另一方面，参与式治理也不接受在长远利益（全局利益）和眼前利益（局部利益）之间作粗暴的区分。长远利益（全局利益）和眼前利益（局部利益）的区别如果是真实存在的且决策者要坚持这种区别时，那么就应当给出理由，引导公众认识到公共利益的所在。参与式治理坚持的是这样一种公共利益观念：公共利益并不是树上的果子，成熟了自己掉下来，或者呆在原处等人采摘，而是决策者与各利益相关方在协商和沟通过程中发现的。这种发现的过程可能出现偏差，导致政策的理性和可接受性之间出现矛盾，用通俗的话来说，就是好政策往往得不到公众的理解和支持，而公众理解和支持的又未必是好政策。在这种情况下，参与式治理坚持公众的心理认同的重要性、坚持公众的主观幸福感也是公共利益的重要构成部分，它要求决策者将其与公众的协商和沟通继续下去，直至达成某种关于公共利益的共识。[19]然而，这并不是说，行政机关变得不重要了。我们必须看到，在一个多元化的社会里，公众内部也往往分歧重重，他们的参与并不自然地就威胁到行政机关的领导权，而只能说，公众参与的引入和行政过程的政治化对行政机关的领导能力提出了更高的要求。首先，有关行政程序的法律、法规和规章通常只是笼统地规定行政机关可以选择的程序技术，而将如何运用的自由裁量权交给行政机关。要行使好这些自由裁量权，行政机关需要积极运用自己的判断力，在每个具体的决策事项上，对公众参与的必要性、谁来参与、参与的形式和深度等问题
作出判断，使得决策既能提升质量和可接受性，又不至于过度耗费行政资源。其次，面对挑剔的公众，决策者不能像以往那样要求公众闭嘴，或者对公众的批评充耳不闻，而是必须与公众接触、讨论，建构信任，优化决策方案。这就需要行政机关具备强大的组织能力和公关能力。在这个意义上，可以说公众参与并不会削弱行政机关的能力；相反，它是对行政机关领导能力的进一步锤炼。2.从竞争到协商公众参与程序的精神。在一个利益多元化的社会，不同社会群体之间的利益分布不同，有时候甚至具有某种对抗性。在公众参与中，可以说有两种发现和实现公共利益的路径：竞争和协商。竞争性的参与实际上处于多元主义公共利益观念的指导之下。行政机关之外的利益相关方并不需要形成一个公共利益概念。他们竞相影响行政机关，期望行政机关的决策能更多地体现他们自身的利益。如同市场这只“看不见的手”将私人利益神奇地合成公共利益一样，公共利益也在这样的私人利益的竞争中得到实现。行政机关扮演中立的仲裁者角色，保证各方利益得到公平的代表和表达。在美国行政法上，在这样一种竞争性的参与理念指导下产生的行政管理模式被称为“利益代表模式”。[20]然而，晚近以来，在美国行政法学界，“利益代表模式”受到了“合作治理模式”的倡导者们的强烈攻击。“合作治理模式”的倡导者们认为，“利益代表模式”的对抗制导致了行政决策和实施过程的僵化，在解决管制问题时难以形成创新和合作。[21]对抗制产生了一种互不信任的行政文化，使得当事人在参与程序的过程中往往以诉讼为期望，提出比较极端的方案。作为决策者的行政机关在两个极端的方案之间，为息事宁人，往往和稀泥了事，从而影响决策的质量，最终也未必能提高决策的可接受性。而“合作治理模式”的倡导者则认为，不同的利益相关人虽然一开始可能在利益上有冲突，但通过广泛的参与和协商可以克服或转化冲突关系，构建信任，最终在决策者和利益相关方之间形成伙伴关系，共同进行决策。在这样一个治理模式中，行政机关不满足于一个消极仲裁者的角色，而是根据具体管制事项的性质，积极地扮演各种角色，如议程的提出者、协商的召集人和主持者、冲突的斡旋者以及技术资源、资金自主和组织支持的提供者，等等。行政机关虽然是最终的决策者，但管制的成功取决于行政机关和其他参与者的共同贡献。
“合作治理模式”所主张的通过协商求共识的进路非常契合我国当下的行政改革气氛。近年来，协商民主理论在我国方兴未艾，无论是学者还是政府官员对之都表现出浓厚的兴趣。协商民主理论在中国语境下，发生了许多变化。例如，协商民主原本是对于缺乏公共讨论的选举政治和缺乏合意的多元主义行政过程的修正和补充。而在我国，它被视为对于尚未发育的选举政治和竞争性的行政过程的替代模式。并且，这种突变本身还契合了我国政治和行政改革的某些根本性需要，即所谓有序参与的问题：既要推进公众的政治和行政参与，又要保持执政党和政府在参与过程中的政治整合力。在这一结构性的制约之下，协商而非竞争是自然的首选。在短期之内，强调协商和共识的“合作治理模式”相较于强调对抗性的“利益代表模式”必将获得人们更大的关注。
（三）参与式治理模式之制度要素
1.基础性制度。就基础性制度而言，有两项制度是至关重要的：一是政府信息公开制度；二是利益组织化制度。政府信息公开制度基于一个简单的道理：信息是决策的基础。如果参与决策的公众对于政府的活动一无所知，那么就根本无从监督政府，也根本不可能提出有意义的意见和建议。信息的共享是走向决策权力共享的第一步。鉴于官僚组织本身就具有截留信息的行为惯性，许多国家通过立法，将信息公开规定为政府的义务。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）虽然以列举的方式规定了必须公开的政府信息，但美中不足的是，其并没有确立“公开为原则，不公开为例外”的原则。[22]一般来说，利益组织化的必要性来源于两个方面：一是行政机关在进行决策时，与分散的个人进行政策商议，其交易成本是巨大的。有效率的决策，从客观上要求分散的个人能够按照自身的利益结合成一些功能团体，并通过这些团体来代表和表达自身的利益。有了这样的利益代表和表达渠道，行政机关可以确信自身所获得的信息是具有代表性的，而由此产生的政策也能为未直接参与程序的那一部分社会公众所认可。二是由于不同社会群体所占据的资源和组织程度不同，因此在行政参与过程之中，利益组织程度高的强势利益集团很容易对政策产生过大影响，从而产生所谓“管制俘获”的现象；而弱势群体往往利益分散、组织程度低，无力在行政决策过程中有效地发出自己的声音。为使政策能真正体现社会公平，需要将分散的利益组织起来。利益组织化的发育，需要逐渐放松对公民结社权利的限制，使得多元利益群体得以建立自己的利益代表和表达团体。但是，这仍然不够，因为有了结社的权利，并不等于有结社的能力。正如美国学者奥尔森在《集体行动的逻辑》中指出的，大部分人都是搭便车者，并不愿承担集体行动的组织成本。[23]对于每日忙于生计的弱势群体来说，进行集体行动需要付出的高昂组织成本是单个人难以承担的。因此，我们可以看到，在工人有组建工会权利的美国，真正参与工会的工人相对于全体工人的比率一直保持在很低的水平。对于弱势群体，行政决策者需要给予特殊的对待，降低其利益代表和表达的组织成本。在这方面，笔者认为，可以考虑引入美国的“公共利益人”制度，为广泛而分散的利益提供代表。在美国，这种利益主要由私人律师和私营企业担任，有时行政机关也提供公共利益代表。[24]
2.支持性制度。除以上两项基础性制度之外，参与式治理模式的效能还需要以下几种制度的支持：（1）立法机关对行政机关的控制和监督。同级人民代表大会对行政机关的财政预算控制以及对具体行政机关和官员的监督，对于参与式治理的开展将起到极大的推动作用。尽管参与式治理在西方是由于立法机关对行政机关的控制和监督能力不足而产生的，但在我国，由于立法机关的控制和监督能力一直比较弱，因此需要将行政决策的参与式治理与立法机关的扩权齐头并进。在人民代表大会闭会期间，人民代表大会代表可以发挥其利益代表和表达功能，为参与式治理提供支持。（2）司法机关的审查。我们可以将行政诉讼看做一种行政决策反馈和纠错机制。它由行政机关、行政相对人和法院共同推进。在行政决策过程中被忽视的利益可以通过司法程序来表达。当然，由于我国行政诉讼在抽象行政行为、合理性审查方面的不足，增强司法审查的效能仍有很长一段路要走。（3）政治协商会议的辅助。作为一个利益代表和表达机构，政治协商会议在参与式治理过程中可以起到重要的辅助作用。政治协商会议委员的提案具有议程设置的意义。在决策过程中，政治协商会议委员可以密切联系一部分公众，反映公众的政策需求。（4）智库及专家咨询制度。在参与式治理的过程中，决策者和公众在很多涉及专门知识的事务上都需要专家的帮助。智库的建设以及专家咨询制度的发展，对于这一治理模式的推进无疑具有重要意义。（5）媒体的支持。媒体公开政务信息、反映民意是参与式治理的一个重要沟通平台。公众和决策者都可以通过媒体来设置议题
，就政策进行讨论乃至辩论；同时，媒体也是政策出台之后进行反馈和监督的重要平台。3.核心程序技术制度。就参与式治理的核心程序技术制度安排而言，以下几点是不可忽视的：
（1）明确公众参与的事项范围。有关参与式治理的程序规定有必要首先明确公众参与的事项范围。因为行政机关的决策往往受到技术、财政和时间等资源条件的限制，并不是在任何事情上都需要公众参与。目前统一的行政程序法在我国尚付阙如，有关公众参与的规定散见于诸多法律、法规和规章之中，缺乏系统性。例如，《中华人民共和国立法法》第58条、《行政法规制定程序条例》第12条，等等。其中，值得参考的是《湖南省行政程序规定》第35、38条有关公众参与事项的规定。
（2）赋予公众分享议程设置的权利。对公众而言，设置议程的权利往往比参与讨论的权利更为重要，因为议程如何设置在很大程度上已经事先限定了讨论的开展方式。只有赋予公众以影响议程设置的权利，才能保证公众在治理过程中不仅仅是处于被咨询的地位，而是可以在一定程度上掌握程序的主动权。在参与的程序上，有必要规定公众有提出决策事项建议的权利。此外，在参与决策的过程中，尤其是在听证会上，应当允许公众提出自己的政策草案。
（3）要求决策者在充分收集信息的前提下制定政策草案。在程序上，有必要规定决策者在保证决策质量和决策效率的同时展开调查研究，尽可能充分收集信息，并在此基础上制定政策草案。决策者需要收集的信息既包括与决策相关的事实信息，也包括有关公众价值偏好的信息。
（4）提供公开、公平、信息充分的公众参与渠道和沟通平台。有必要规定一系列公开的公众参与渠道，如公告与评论、座谈会、协商会、听证会、开放式听取意见，等等。对于涉及公众利益的重大决策事项，公告与评论应当提供基本的公众参与程序并在此基础上辅以其他程序技术。对于听证会的事项和程序，也应当有明确的规定。在对公众参与技术的选取上，应遵循公平原则即公众的意见能够获得公平表达。在决策过程中，决策者应考虑与该政策相关的公众构成以及利益组织化程度。很明显，如果要启动公众参与程序，决策的重要利益相关者需要在决策过程中有自己的利益代表，同时决策者还必须注意保证利益代表的均衡，不能将利益组织化程度低的利益相关者排除在外。此外，还应考虑公众内部是否存在重大的意见分歧，当制订中的政策对公众的接受性有较高需求的时候，决策者要努力弥合公众中的意见分歧，以求获得对政策的较高程度的支持。在这种情况下，让持有不同意见的各方得到恰当的代表，对于决策来说尤显重要。
（5）公众参与应当产生一定的法律后果。公众参与要真正产生效果，决策者对于公众就不能持招之即来、挥之即去的态度，也不能表面上客客气气而实际上将公众作为摆设。要使公众的参与具有实质意义，决策者必须承担起对公众意见作出一定回应的义务。
长久以来信息的不完备是影响管理者进行理性判断和决策的直接原因之一，而现有的数据库系统虽然可以高效地实现数据的录入、查询和部分统计等功能，但是无法发现数据中存在的关系和规则，无法根据现有的数据预测未来的发展趋势。因此，杭州市西湖区院为了在检察业务信息、队伍建设情况和综合行政事务方面辅助领导决策，建设应用行政决策辅助系统，将各科室以往分散的数据资源进行整合，并充分发挥电子政务平台的优势，通过系统提供的多种分析功能进行多角度、多层次的分析，将各类数据转化为院领导决策所需要的信息。它的实施使得行政决策者可以在广泛了解决策所需信息的前提下进行决策，避免了靠经验决策和决策信息不完备导致的决策的盲目性现象，从而提高了行政决策的科学性和合理性，支持与强化行政决策过程。
一、系统架构及技术分析
系统架构主要由数据仓库系统、模型库系统、知识库系统及可视化接口4部分构成。采用的关键技术是数据仓库技术(DW)、数据挖掘技术(DM)、在线分析处理技术(OLAP)。
(一)数据仓库的作用
电子政务的决策过程是一个从非结构化数据中抽取结构化信息，再提供非结构化决策分析结果的过程。因此，为了营造良好的电子政务决策数据环境，获得高质量的数据分析结果，建立适合政府决策的数据仓库系统是电子政务决策支持系统的关键环节，以确保政务系统中的数据能够更好地发挥分析、决策的作用。这种数据仓库系统的功能要能向两个不同方向拓展，一是广度计算，二是深度计算。广度计算是使数据仓库系统的应用范围尽量扩大，能基本涵盖市级政府决策、服务的领域;深度计算使数据仓库系统克服了以往数据库简单数据操作处理(即事务处理)的缺点，对数据处理提出了更高的要求，使其能更多地参与政府对数据分析和决策的制定等工作。
(二)模型库系统的功能
模型库系统包括模型库及其管理系统，模型库是一个包含有财务、统计、运筹和其他定量模型的软件包，存放解决行政管理问题的经验模型，是为决策提供分析能力的部件，给予决策者通过推理、比较、选择来分析、预测和解答整个问题的能力。因此，研究一些决策支持模型，建立一个政府决策的模型库系统是完成系统的关键环节之一。这种模型库系统应具有以下两个特点，一是能实现多目标决策;二是能实现多领域、多部门、多用途的决策，即按经济内容来看应具有预测类模型、综合平衡模型、结构优化模型、经济控制类模型等，按决策活动来看应有规划模型、推理模型、分析模型、预测模型、评估模型等。
(三)知识库系统的功能
知识库系统包括知识库及知识库管理系统，其功能是对知识进行系统化组织与管理，存储、增加、删除、修改和查询知识，以及对知识进行一致性和完整性校验。知识库与数据库既有区别又有联系，从知识的逻辑表示观点来看，关系数据库是一种简单的知识库，数据库中的每一个关系是一个原子公式，即一个谓词，关系中的元组即是知识中的事实，因此利用关系数据库来建造知识库，就可以充分利用关系数据库管理系统的功能，便于知识库管理系统的设计与实现。
(四)可视化接口
可视化接口包括预测、分析、查询和维护等4个子系统。通过数据分析和预测工具对数据仓库中的数据进行多维分析、汇总，结果可以用二维表、饼图、折线图和直方图表示。
二、数据挖掘的技术工具和基本过程
数据挖掘就是从大量的、不完全的、有噪声的、模糊的、随机的实际应用数据中提取隐含在其中的、人们事先不知道的、但又是潜在有用的信息和知识的过程。数据挖掘常用的技术有神经网络、决策树、遗传算法、近邻算法和规则推导等。数据挖掘常用的工具有：
第一，基于神经网络的工具。由于对非线性数据具有快速建模能力，神经网络很适合非线性数据和含噪声数据，所以在政府数据库的分析和建模方面可以应用。
第二，基于关联规则和决策树的工具。大部分数据挖掘工具采用规则发现或决策树分类技术来发现数据模式和规则，其核心是某种归纳算法。
第三，基于模糊逻辑的工具。其发现方法是应用模糊逻辑进行数据查询、排序等。
第四，综合多方法工具。不少数据挖掘工具采用了多种开采方法，这类工具一般规模较大，适用于大型数据库或者并行数据库。数据挖掘的基本过程包括数据准备、模型搜索、结果分析和生成报告。
数据准备：收集和净化来自数据源的信息并加以存储，将其放入数据仓库中。
模型搜索：利用数据挖掘工具在数据中查找模型，搜索过程可以由系统自动执行，也可以由用户参与执行。对于一个主题的搜索，可用神经网络、专家系统、统计方法等。
结果分析：一般地说，数据挖掘的搜索过程需要反复多次，因为当分析人员评价输出结果后，他们可能会发现一些偏差或一些新的问题，要求对某一方面做更精细的查询。
经验决策是指领导人在决策时依据个人或集团的智慧、知识、能力和经验等个人素质作出的决策。笔者认为，经验决策在行政管理中广泛存在是因其自身有其独有的特点。
从特点来看，经验决策依靠的是领导者的知识、智慧、能力和经验，作出决策简便、灵活。领导人要作出大大小小的各种决策。如果这些决策都需要科学决策，都要以科学预测和科学计算为依据，都要按照特定程序用科学方法来进行，那么，领导人定要不堪重负，要为决策所累了。领导人进行行政管理，并不是只耽于决策之中，还有指挥、协调、监督、人事调配等等。如其精力为科学决策所耗尽，其另外的职能又谁来承担并完成呢?因之，领导人必须把大大小小的各种决策加以区分，哪些该应用复杂费时的科学决策，哪些该应用简便灵活的经验决策.然后再区别对待之。因为这个道理，领导人在行政管理中不得不大量使用经验决策的方法。否则，他就会成专司决策且不堪其苦的专职决策人员，而不是身负全局之领导了。
经验决策的另一个特点是迅速、及时。因为领导人在进行行政决策时，只需要把自己的知识、智慧、能力和经验加以运用就行了。
自己将昔日的经验回忆一遍，找出与此决策类似的事例来，然后借鉴前事处置之得失，就可作出决定来。其间所花费的时间就相对很少了。领导人在行政管理中的决策，定然包含着诸多类型，其轻重缓急也肯定不一样。有些决策是必须当机立断，需要你眉头一皱，计上心来的。如突发性事件，上级的紧急指令的贯彻等等。如果遇到这类事件，决策者不抓紧时间，不运用自己的智慧、知识和经验来作出迅速而及时的决策，只会贻误时机，使问题越发扩大，难以收拾，也会给行政工作带来重大的损失。正因为如此，领导人必须充分利用经验决策以应付紧急的、突发性事件。若这种情况下仍格守要科学决策，还去召集人讨论，再去设计方案，交由计算机运算，最后得出决断方案。那就是腐儒之为，误民误事之行了。
经验决策的另一特点是决策条件要求低，可在任何条件下作出。经验决策不象科学决策，需要进行科学运算的各种硬件设施和能设计和操作软件的人才，只需领导人把自己的知识、智慧、经验加以运用，进行一定程度的加工就行了。它不需要各种各样的设备，也不需要运用这些设备的人才。这样，作出经验决策，所受时间、地点和条件的限制少得多。领导人在行政管理中的决策，不可能完全都是在办公室里作出的，更不可能把这些硬件和软件都带上以便随时作出科学决策。可以说，除了许多重大决策，不确定决策和风险决策外，多数都是领导人利用经验决策来作出的。因之，在不具备科学决策的硬、软件条件的地方和情况下，经验决策仍然大有市场。
经验决策的又一特点是决策成本低廉.行政管理也要严格遵循效益原则，力求用最少的耗费获得最大的收益。因此，力争在效益不变的情况下成本最低就是行政管理的重要目标了.行政决策也是这样，要讲究决策成本和决策收益。决策成本的增大必须以效益的增大为前提。科学决策就是要保证决策正确和效益最高，如果离开这个前提，科学决策就既无必要更无优越性。从前边所述来看，科学决策无论是时间、人力、物力和财力的耗费上都大大高于经验决策。这一特点就使科学决策在一定的范围、层次和内容上才有适用性和优越性。如果某一行政决策本来范围很窄，层次较低，内容也简单，无论如何科学决策，其收益都不可能太高，而且其成本还可能等于或超过收益。这时，如果用经验决策，出错的可能性又很小，其收益也不会比科学决策后少多少。而科学决策则成本很高，经验决策则成本较低。此时，经验决策就是决策者高明的选择了。在当前我国行政管理科学化的“热潮”中，有一种很危险的误区。就是借科学管理之名，把管理繁琐化。有时，这种繁琐近乎于扰民害利。为科学管理而科学管理，不是为效益而讲科学管理。繁琐的结果，使管理成本大大增大。这不仅违反了现代管理的基本原则，也背离了科学管理追求的真正目标。在决策中过分强调科学决策而否定、轻视经验决策也是这一“热潮”的组成部分。这是当前行政管理中必须引起高度注意的倾向。笔者在某单位考察时发现，该单位领导人为了博取科学管理之名声，无论决定什么事情都要集体讨论研究，都要让一些专家、权威来参谋一下，然后才作出决定。为了下属人员的考核，竟制定了几十条规定，下属人员一年要填好几张表。我考察后不禁暗暗为之伤心:他已经走进了管理和决策白乞庆区。
二
经验决策在行政管理中被广泛运用，除了它本身的特点外，还因为它有自己独到的优势。
首先，经验决策具有启发性。行政决策者运用经验决策方式作出决策时，总是把自己以往的某些经验、知识，根据决策的目标、内容进行反复的思考，重新进行多种组合，从而形成一种新的认识，作出新的推断。如果没有以往经验的启发，他很难做出这种新的决定。而且事物总是有因果联系、历史联系的。此一问题虽然是新形势、新环境下的问题，但它与往昔这类问题之间的相似，就启发人们从那个问题的因果、历史联系去寻找问题出现的原因和解决问题的着眼点和契机。往往这种启发非常重要，可以说会引发行政领导人的灵感，使一些问题很容易解决。某县在八十年代中期钢铁紧俏之际，想办一个铁厂。县领导们进行了各种各样的调查，都拿不定办还是不办。这时，有一位老同志找到县长，说不能办。他也说不出理由。他只举了例子。该县在六十年代末就办了一个铁厂，这位老同志就是该厂负责人，虽然费尽了心力，但七十年代后期就垮了。这引起了县上的注意，就对该厂为什么垮了的原因进行调查、分析，最后决定不办。我想如果没有那经验的启发，县领导们还不知会举棋不定多久呢。
当然，领导人在进行经验的重新组合时，肯定还要运用自己的知识和智慧。但涌现于决策者脑海中的那些具有启发性的经验实例，确实起到了启迪和诱发作用，领导人受到这些启发而作出正确的选择和判断。难怪美国哈佛大学无论是经济管理还是行政管理专业的学生都必须学习管理案例分析课程，学校还规定学生必须熟记近干个管理案例呢。如果一个人毫无经验，遇到问题时，头脑里就会一片空白。而经验丰富的领导者则可能在无数掠过脑海的实例中去捕捉思维的契机，在一定经验的基础上，由此事物联想到彼事物，通过其间的内在逻辑联系，进行一系列的联想和推论，从而发现解决问题的方案。因此，在行政管理中，采用富有启发性的经验决策往往能使一些棘手的问题迎刃而解，使人陡感“柳暗花明又一村”。
其次，经验决策的另一优势是富有创造性。人们运用经验做决策，决不是将此事与彼事作简单的类比，对过去的经验作机械的模仿，而是对以往的经验进行重新组合。不仅如此，人们运用经验作决策时，还在时间上把过去的经验推广到另一个领域，即是对经验进行纵向和横向的推广，因此，他们是在利用已被扩展了的知识作决策，决策具有了创造性的长处。例如美国萨姆特市于1912年正式采用市议会—市经理制的城市行政管理模式，此后，美国许多城市都采用这种体制，但每个城市又不是机械的模仿，从而使市议会—市经理制形成各具特色的形式。这是经验在空间领域的扩展，在这种扩展中包含着新颖性和创造性。如果人们不以别地的经验作为决策的参照和依据，就不可能使这种既适应集中管理又适应分散民主的城市行政模式呈现多样化之色彩。
同样，人们以过去的经验为参照系，又会作出创造性的、完全不同于过去经验的决策。例如，十四大和八届人大对我国政府机构改革的思路，就与过去的完全不同，具有崭新的创造性的内容。这就是不只在精兵简政、如何让政府配置资源与市场配置资源“结合”上去进行机构改革，而是在划清政府和市场各自在资源配置中的功能的基础上，界定政府的职能，以确定机构如何改革。这才为中国的机构改革找到了走向成功的思路。
正因为经验决策本身包含有创造性的长处，才使以创新为原则的行政决策不可能离开经验决策，还必须倚重经验决策，让它发挥其长处。其实，就是在科学决策基础上提出若干种方案后，拥有决策权的行政首长仍然要根据自己的经验、智慧来作出决断。
经验决策的又一优势是具有可模仿性，因为这种可模仿性使决策问题变得简单、容易。行政工作是有周期性的，过去出现过的事情往往又会重演。历史常常是惊人的相似。如果前一周期出现过或处理过的问题又出现了，需要行政领导人作出决断时，他往往会援用前例之处理方法很简单、容易地作出决策。例如某地常遇涝灾，年年抗涝、防涝，因为是例行性的工作，·决策时只需按前面的方法办理就行了，充其量是在规模和程度上不同而已。决策的这种可模仿性使领导者决策工作量减少，有更多的时间去进行其它工作。若排除经验决策，行政领导者恐怕无时不在忙于科学决策中了。我们知道，不仅行政工作，很多其它工作人们都是按习惯、按惯例来作出决定的。在美国法院的判决中，判例有时成为法官判决的依据。
三
行政管理中，经验性决策应用较广且具有一定的功效。但这并不是说经验决策就是完美的了，它也有其弱点。而这些弱点又是行政管理中必须加以注意，并予以克服的。
首先，经验决策过于把行政管理工作的成败寄托在行政首长的个人素质和个人经验上，使人们难以准确估计其成败。任何个人，其素质、其经验都不可能是完善的，都带有相当的片面性，因而判断失误就很难避免。就某一位领导人而言，其在某个时期，某种场合，其素质和经验是有功效的，而在另一个时期、另一种场合其素质和经验可能会是无功效、甚至是负效应的。如我们用全民动员进行战争的经验来从事和平时期的经济建设，就会出现一哄而上、外延性发展的问题。
其次，经验决策要有效，既要求行政领导人理智、客观和冷静，又要求时代、社会都处在正常而有序的发展过程中。过分情绪化、过分浪漫的领导人在采用经验决策作决定时，容易背离理性，成为主观主义者，犯下错误。在情绪冲动的社会背景下，不少领导人都免不了时代的影响和冲击，成为情绪化的俘虏，利用经验决策时，容易作出错误的决策。如我国时代的决策就是在这类时代和社会背景下采用经验决策作出的，给中国社会主义建设造成的恶果是人所共知的。因之，在过分情绪化的社会、时代中，必须用科学决策才能作出正确的决策。
再次，经验决策的依据和作出决策的内容一般都较模糊，如果非常清楚，那一定是涉及面很小，内容很单一的决策。如果决策的范围广、层次高，内容又很浩繁，其中许多方面要经过严格的科学计算和科学预测的，不能采用经验决策的模式。象工程建设、巨大投资、军事指挥、经济计划、社会发展等方面的决策，都要求准确、严密和可靠，丝毫的疏忽和差错都会造成巨大的损失。因之，必须借助科学方法和科学手段，才能使决策的准确性、精密度得到保证。经验决策则无法在量化的要求上达到决策本身的要求。
一、战略性贸易政策的内涵、
在战略性贸易政策理论研究中，Brander和Spen—cer(1981，1984，1985)描述了政府如何将外国生产者的垄断利润转移到国内生产者手中来，并得出结论：一国政府总存在出口补贴的单边干预动机。他们运用“第三国市场”模型，分析了一国政府通过对生产者干预如何提高本国生产者从双头垄断的共同出口市场中所获得利润的，在自由贸易和Coumot竞争的情况下，企业间会达成一个Coumot—Nash均衡，该产业最终趋于均衡状态。但当有一方政府进行干预时，竞争就会演变为Stackelberg竞争，有政府补贴的一方厂商就会处于Stackelberg领导者的地位，而外国竞争企业则处于跟随者的地位，外国企业会做出向本国企业让渡市场份额和利润的反应，此时，即产生利润转移效应。也就是说，政府已经承诺对行业的干预行为，并且外国企业也会认为，即使其拒绝退却而使得转移利润失败，补贴也会持续下去，此时的政府补贴成为可以置信的威胁。因此，政府最佳反应是给予一定的出口补贴。
Krugman(1984，1987，1992)设计了一个模型从保护幼稚产业的角度进行了战略方面的分析。他通过一个含有一种机会的非正统假定，从根本上改变了分析的焦点，该假定使一个国家通过限制进口的战略部署来实现另外一种福利。其分析依赖于两个基本要素：卖方的国际垄断和规模经济。对于卖方的国际垄断，类似Brander和Speneer的分析，他假定有两个企业，一个国内企业和一个外国企业，每个企业只生产单一产品，企业之间进行Coumot竞争，但有一点的差别是，Brander和Spencer仅分析第三国市场，而Krugman的模型允许产品向多个市场销售，这样，国内和国外市场由于政府的政策就有可能被分割开来。其结果是获得了一个多元市场的Cournot模型。对于规模经济，他通过给予本国生产者在本国市场上拥有特权的地位，这样，本国生产者可以获得一种较外国生产者在生产规模上的优势，这种规模上的优势即使在没有保护的市场上也将转化为较低的边际成本和较高的市场份额。规模经济的获得有静态的规模经济、动态规模经济以及干中学。而当一国政府把外国生产者从开放的市场中挤出的时候，干预行为会在竞争双方的边际成本上引起相反的变化，结果是国内生产者产量扩大，边际成本继续降低，而外国生产者产量减少，边际成本增加，这样就形成了从产量到边际成本再到产量的循环的因果关系链条，而这一循环过程就形成了进口保护和出口促进的机制。
二、我国战略性贸易政策的风险分析
1、扭曲的规模经济风险。规模经济是战略性贸易政策存在的理论假定，但在一些国家和一些行业却存在很大的扭曲。在相当多的国家和行业，规模经济的存在实际上并不是该行业存在着高效率与低成本，而有可能是政府垄断的结果，在中国就存在这种大量的情况。尽管目前我国国内市场巨大，规模经济明显，但是全国并没有形成统一有序的国内大市场，这种分割的国内市场严重阻碍着一些行业实施战略性贸易政策所需要的规模经济。另外，Markusen和Ven—ables(1988)以及Horstmann和Markusen(1986)认为，如果该行业是自由进入的，出口补贴给本国企业带来的利润会诱使新的企业加入，这将会造成行业集中度的降低，提高行业的平均成本，从而降低利润转移效应。对于中国来讲，如何设定行业准入机制，既保证行业的一定寡头垄断来保证规模经济的存在，又要保持企业的竞争能力，也是战略性贸易政策能否获益的重要因素。
2、微观基础的缺乏风险。在战略性贸易政策实施中需要通过一定的市场途径来进行。如果一国不存在微观基础，或者国内市场处于分割的状态，就会影响战略性贸易政策的实施效果。缺乏国内市场运行传导机制，政策就缺乏实施的渠道。目前中国，正处于经济体制转型中，市场主体、市场机制及市场体系等因素发育不全，创新机制还没有有效建立，在我国实施战略性贸易政策缺乏企业和企业家的推动。
3、竞争模式风险。Eaton和Grossman(1986)指出，根据战略贸易模型的Cournot竞争假定，每一厂商的最佳产出是假定对手的产量给定而推测出来的，但是，如果厂商进行的是Bertrrad竞争而非Coumot竞争，那么最佳政策应该是出口税而非补贴，因为出口税可以使得本国厂商做出不与外国厂商打价格战的承诺，这样，两家厂商可以维持较高程度的合谋；另外，他们认为，在Brander和Spencer模型中只有一个本国企业，如果本国企业的数目大于1，在确定政府干预政策时会出现相互矛盾的倾向，这种矛盾会存在于以出口补贴来转移利润的动机和传统的为改善贸易条件而施加出口税的动机之间，所以，只有当本国的企业数目不太大，出口补贴才是合理的。如果寡头双方致力于不变的推测变量，而且每一厂商的推测变量与其竞争对手的实际政策的反应是一致的，那么，租金转移到国内公司或利润转移是不可能的而自由贸易政策成了一种最优政策。
4、资源竞争风险。Dixit和Grossman(1986)放松了经济中只有一个寡头行业的假定，考虑了存在多个寡占行业的情况。他们研究了与一种固定供给资源相关的几个垄断性行业的情况，称之为“科学家”，其研究表明，当国内出口行业面临共同的外部环境，具有相同的生产能力时，被补贴厂商大量使用国内竞争性稀缺资源“科学家”，对其中一两个行业进行补贴，会把国内竞争性稀缺资源“科学家”从其他行业转移到被补贴的行业，从而使得被补贴行业的出口增加是以其他行业的规模缩小和出口萎缩为代价的，其代价往往要高于利润转移效应，因此自由贸易仍然是最佳选择。在中国很多行业都存在类似的资源竞争状况，如何化解不同行业对于同一资源竞争的状况将是中国战略性贸易政策能否顺利实施及实施能否获益的关键。
5、政府行为的非理性风险。政府干预论也忽略了特殊利益集团采用某些政策的可能性。当进行微观经济干预时，政府不可避免地要受到特殊利益集团的影响，这些集团随时准备获取更大的利益，而成本却由大的分散的集团承担，他们不能获得有关政策的所有信息。结果，政策的干预经常被误导。因此，进行经济决策时依靠政治和官僚的强制命令，而不是依靠经济手段，必然会降低国家福利。政府为了履行政策的承诺对厂商提供补贴时还存在着一个固有的道德公害问题。国内厂商会发现追求补贴比追求生产行为有更高的收益，这样只能增加依赖性。这种追求补贴的做法属于扭曲引起的直接的寻求非生产性利润的行为，是一种典型的寻租行为。
6、收入分配风险。Gruenspecht(1988)和Neary(1991，1994)认为在Brander和Spencer模型中，隐含了出口补贴和企业利润被同等对待的假定，政府并不关心国内收入的转移支付，但在实际生活中，筹集补贴资金会给经济带来扭曲的成本，这意味着1美元公共基金的机会成本大于1，另外两国企业的成本也被认为是一致的。Gruenspeeht和Neary分析了这种情况后得出结论，只有当公共基金的机会成本不太高时，出口补贴才是合理的。另外，政府的有效干预不可避免会产生有害的再分配效应。出口补贴将有助于把收入从社会其它方向转移给被保护行业的所有者和雇员。因为，受补贴的行业一般是高科技行业，这种收入的转移将或是表现在已被雇用的高薪熟练技术工人的工资增长或是股东超乎寻常利润的增加。
7、信息风险。Qiu(1994)从信息不对称的角度对战略性贸易政策实施的风险进行了分析。他首先假定外国企业的成本是公共知识，而本国企业有可能是高成本也有可能是低成本，本国企业完全了解自己，但外国企业和本国政府不了解。得出结论，在信息不对称时，如果企业进行的是Coumot竞争，那么政府倾向于设计分离政策，分离政策具有信号作用和信息甄别作用，提高社会福利。但如果企业进行的是Bet-trand竞争，政府将选择一个统一的政策，允许本国公司隐藏其信息，这样，利润转移效应较大。Wong(1991)、Brainard和Martimort(1992)以及Collie和Hviid(1993)也对不完全信息进行了类似的研究，从中可以得到一些共同的结论，其中之一就是政府政策对于信息依赖的重要性。而政府要获得这些信息却是几乎不可能的。
8、国外报复风险。Collie(1991)指出，战略性贸易政策的实施很容易引起对方国家的报复，尤其是在知识密集性行业。这样，即使政策是有效的，也只是一方受益另外一方受损，世界总体福利水平并没有上升，而只是全球福利的再调整。这种报复更可能发生于知识密集型的高科技产业中，那里与世界市场相关的规模经济被这些新理论的支持者假定为更具意义，因为，这些产业被普遍认为是至关重要的。
三、我国实施战略性贸易政策应注意的问题
总体上看，中国存在实施战略性贸易政策的条件和可能。具体说，市场化的总体推进程度已达到60％以上，市场在经济运行中发挥主导作用，政府有独立的决策能力，信息完备性比较差，但有改进的可能，并且在中国有一些特定的寡占行业，如汽车等行业(胡昭玲，2002)。但在实施过程中，必然会因条件的不完备而带来实施效果的弱化。具体实施过程中要注意以下几个问题：
1、在已经加入WTO的背景之下，必须正确处理好应用战略性贸易政策与贸易自由化及遵守WTO规则的关系。中国在加入WTO后，在适应WTO规则的同时，受到自身经济实力的限制，不可能实行完全的自由贸易，应根据实行战略性贸易政策的要求，对某些不完全竞争和具有规模经济特征的行业实行一定的关税保护或其他产业政策进行支持，但也必须确定适度的保护时间和保护强度。
关键词：基层公务员；薪酬；公共政策执行阻滞；路径
公共政策执行是整个公共政策系统的关键环节，是政策实施过程的重要部分，是政策目标得以实现的关键所在。改革开放以来中央政府制定的系列政策经过基层公务员的认真贯彻执行取得了举世瞩目的成就。但是也有一些基层公务员在实际执行中央或上级政府的政策时，因不止确使用自由裁量权，“在法律规定范围内自行判断、自行选择和自行决定以做出公正而适当的具体行政行为的权力”，导致了阻碍、延缓甚至扭曲了原政策目标的实现，产生了极其负面的影响。基层公务员薪酬问题不仅和国家经济状况有关，而且涉及到公民的切身利益，直接影响到社会的安定团结。如果薪酬水平、结构不合理，将加重公务员负担，造成公务员的心理失衡，严重影响其事业心，给公务员队伍的稳定性带来不利影响。
1当前薪酬视域下基层公务员政策执行存在的问题
基层公务员处在国家改革和建设的第一线，是政府的执行主体，也是政府政策的诠释者。在《中华人民共和国公务员法》出台后，我国基层政府的公务员管理有了一个统一的原则和标准，使得公务员的薪酬管理有法可依。随着社会主义市场经济的快速发展和改革开放的深入，国民的综合素质普遍得到提高，人们的各种追求也在上档次并呈多元化态势，这就给各级领导及公务员的执政能力及管理水平提出新的更高要求。当前，基层公务员在执行政策方面，存在执行缺损、歪曲执行、政策执行替代、政策执行附加等方面问题。
(1)政策执行缺损。一项政策是一个有机的整体，必须完整的执行才能达到预期的政策效果。但一些政策执行主体往往将政策为我所用，只执行符合自己利益的部分。基层公务员工作环境相对较差，特别是乡镇基层公务员薪酬更少，工作内容多、更繁杂，有些地方的基层公务员在执行政策时，会通过寻租方式来获得经济报酬或直接通过收取钱财方式来中饱私囊。只选择那些对自身有利的政策内容执行，对自己利益受损的政策内容则有选择性的不传达、不执行。这种选择性执行，使完整的政策在执行过程中变得残缺不全，政策的整体功能难以有效的发挥，政策目标的实现也必然大打折扣。
(2)政策执行曲解。基层公务员在传达和执行上级或中央政策时对政策精神或部分内容有意曲解，利用政策中某些抽象性、概括性的语言，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释。在政策制定上，一些地方照搬照套，结合实际制定有特色的政策措施不够；有的地方制定的政策缺乏连贯性等。在政策理解上，有的对政策掌握不够全面、系统，甚至片面地理解政策。有的基层公务员还利用自己自由裁量权，从而严重损害公共政策的严肃性和权威性。
(3)政策执行替代。随着社会主义市场经济的快速发展和改革开放的深入，国民的综合素质普遍得到提高，人们的各种追求也在上档次并呈多元化态势。当下，基层公务员面临职务低、晋升空间小、工资待遇低等方面的问题。在面对升迁无望、待遇水平不满意的情况，工作积极性普遍不高，也放松了对事业上的进取。为了平衡事业升迁无望的心理和提高原有物质生活水平，有些基层行政机关及其公务员面对执行的政策对自己不利时，就利用其自由裁量权制定与上级政策表面一致，而实际上却违背上级政策的实施方案，替换上级的政策，从而导致政策失真，甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。
(4)政策执行附加。公务员基本工资实行全国统一标准，由中央财政支付，至于津贴、补贴和奖金，完全看各地各部门的财政收入。从纵向看，中央、国家机关的公务员所受监管更多，所享待遇并非想象的那样好。从横向看，党的机关、人大机关一般低于其他机关。基层行政机关及其公务员为了自身或地方、部门的利益，在执行中央或上级政策的过程中加进一些原政策所没有的内容，从而使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求。其附加的政策的主要是基层行政机关及其公务员在原政策的基础上自行设置土政策，打着结合地方实际的旗号另搞一套，弥补薪酬待遇水平不高，从而导致政策变形。
2薪酬视域下基层公务员政策执行阻滞原因分析
由于基层公务人员的地位及背景的特殊性，在基层政府同一部门内的公务员往往有不同的文化背景和经历，也就对薪酬制度有不同的认可度。因此，基层公务员在政策执行过程中难免会造成偏差，造成政策执行阻滞，主要表现在以下几方面：
(1)政策制定一以贯之。由于一些难以预料的因素的影响，使得某些政策在付诸实施前就有先天性缺陷。表现为有些政策缺乏科学性、不完整性和不配套性。这样就无法建立起政策的权威性和可信度，因而也就很难使人遵从。这一方面给政策执行带来了困难，另一方面也为执行者寻找对策、钻空子提供了可乘之机。由于公务员收入分配不规范，助长了一些权力部门公权寻租行为。基层公共部门滥用其手中的公共权力，危害公共管理和行政效率，为腐败的产生提供了可能。所以基层公务员会凭借所拥有的自由裁量权肆意横行，为一己私利，在平衡自己薪酬待遇低下的同时损害公民利益，这些都影响政策的执行。
(2)监管机制缺乏力度。基层政府在进行薪酬管理工作时对公务员进行“按劳取酬”的管理，必须注重满足公务员的公平感。其滥用权力而获得的隐性收入必然会影响国家的收入分配制度，导致分配秩序的紊乱。同时，在我国公务员薪酬政策的设计制定过程中，公务员既是这一政策设计的主体，也是这一政策的受体，因此，在目前这种缺乏有效监管的形势下，此种薪酬制定方式很难保证薪酬的公平性和有效性，使得薪酬制度很大程度上缺乏科学性和社会公信力。并且，这种情况一旦形成，很难通过合法的渠道有效的消除这种不公平，使得基层公务员在执行政策时不当使用自由裁量权导致政策变形、走样的情况时有发生。
(3)基层公务员素质较低。由于基层公务员政治素质、文化素质和业务素质偏低，不能正确理解政策，导致政策偏离。我国执行政策的基层公务员学历偏低，大专以下学历的公务员还占有相当的比例，“特别是在中西部地区，由于人员不足，同时受财政等方面的制约，还聘用一些未经专业训练的或学历低下的临时工或合同工来协助执行政策”。同时一些基层行政机关的领导也缺乏对政策实质的准确理解能力，知识水平偏低，业务执行能力不强，不能结合本地区、本部门、以及具体事务的实际在把握政策实质的基础上灵活处理，这就不可避免地会导致其行使行政权力的不当，而使政策目标发生偏离。
3薪酬视域下公共政策基层执行阻滞的解决路径
基层公务人员在政策执行中的失控导致政策失败，将会造成整个社会政治生活等各个领域的无序和混乱。科学合理的公务员薪酬是吸收和稳定公共部门人才，建立高效、廉洁的公务员队伍的重要保证。因此，针对现存的问题，我们有必要在分析政策执行阻滞原因的基础上，进一步探寻解决问题的具体对策，从而保证公共政策的顺利实施。
(1)建立有效的监督机制，设计合理的薪酬体系。首先，要建立政策监管的严密机制，在制度上保证执行的力度与效度。目前，我国正处在新旧体制转轨阶段，关于公共政策的法律法规还很不健全。这就要求基层公务员必须在法律和政策允许的范围内行事，不能够享有不受法律和政策制约的各种特权。其次，可以将基层公务员的薪酬管理与岗位管理、绩效管理相结合，形成科学合理的薪酬体系，以激励每个公务员。固然，当公务员的薪酬太低，生活困难时，存在着较多的腐败倾向，但这并不能成为腐败的直接原因。不管在何种国家，何种社会，公务员队伍中都存在腐败问题，若能够采取有效的管理约束，就能使腐败控制在最低程度，不至于严重危害社会。
(2)平衡各方利益关系，完善薪酬管理政策。首先主要是各地方政治体系之间、各政策执行机关之间的利益整合。从这个角度来说，只有当公务员感觉自己在与同行业从事相同工作的人的比较中处于优势地位时，才会有极强的“公平感”，进而对自己的薪酬水平很满意，从而对组织产生认同感，也才能努力工作。其次，在一个单位内，由于大生产产生的分工和协作，使公务员很难有一个判断个人成效和对单位的贡献的标准，其身边同事的情况，尤其是薪酬水平就成为其进行比较的对象，其公平与否会极大地影响公务员的积极性和凝聚力。要逐步提高公务员正规渠道的薪酬水平。同时逐步压缩、归并那些细碎、烦琐的具体标准，适当拉开薪酬档次，合理体现薪酬中岗位、年功、业绩等不同要素。通过这种整合，从而避免因利益冲突而导致的公共政策规避。
(3)提高综合素质，改善岗位待遇。作为基层公务员自身，必须有较高的知识水平，道德素质观念，锐意进取的意识和驾驭政治经济问题的能力，对政策理解掌握的程度如何，也是衡量政策水平高低的一个重要方面。美国经济学家和人力资本理论的创始人舒尔茨认为，公务员薪酬水平与其人力资本含量密切相关。把党和国家的方针政策落到实处，最终要靠公务员的自身素质的提高，以适应基层实际和社会主义市场经济的需要。要向群众正确宣传党和国家的方针政策，首先自己要正确理解。如果自己理解不深或者理解有偏差，执行中就会走样，把群众引导到错误的方向上去。因此，基层公务员要增强学习、理解和把握政策的能力和紧迫感。切实提高自身的政治思想水平、科学文化知识水平、政策理解水平和业务执行能力，提高整体素质。此外，基层政府要制定有效的薪酬管理政策，创造机制让每个公务员获得应得报酬，或让公务员相信他能够获得应得报酬，从而努力工作。
参考文献
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关键词：外交政策 交叉研究 比较政治 国际政治
中图分类号：d73 文献标识码：a 文章编号：1005-4812（2013）04-0032-38
外交政策研究在西方被称为外交政策分析或外交决策学，研究决策者与所处环境之间在不同层次上的互动过程和互动内容。在传统的外交政策研究中，一些学者通过描述和解释各国的外交政策来分析国家之间的关系变化，研究决定外交政策的国家间实力对比、国际规范，使外交政策学成为国际关系研究的重要组成部分；另一些学者大量使用比较政治研究方法，关注外交政策本身如何形成，因而外交政策学一度被称为比较外交政策学。在交叉学科兴起的背景下，外交政策学作为国际关系学科和比较政治学科的有机结合点，在研究范畴和研究方法上需要全新的解析和建构。本文旨在梳理外交政策研究的发展脉络，并尝试在比较政治与国际关系的交叉研究方向上对其未来发展作一粗浅说明。
一、外交政策学的发展脉络
外交政策学作为一个独立的研究领域形成于二战以后，受当时政治学学科中比较政治学和国际关系理论研究迅速发展的影响，在较短的时间内形成了三种不同的研究路径，分别为“外交决策论”、“比较外交政策论”和“外交政策环境论”。
1.外交决策论
1954年，施耐德（richard snyder）、布鲁克（henry bruck）和萨宾（burton sapin）发表《决策：国际政治研究的一个路径》一文，文中提出“国家即决策者”，开启了外交政策学的第一条研究路径“外交决策论”，主张在国家层面研究外交政策，将国内政治体系和国际政治体系有机地结合在一起。1970年以后，外交决策论逐渐发展出两大分支，一派认为外交政策是国内各种政治组织间相互作用的结果，另一派认为外交决策是国内特定决策集团内部相互作用的结果。
前一派的代表人物首推埃里森（grahamallison）。在1971年出版的《决策的本质：解释古巴导弹危机》一书中，埃里森分别用理性决策模型、组织过程模型和政府政治模型对肯尼迪政府在古巴导弹危机中的决策进行了分析，他对组织过程模型和政府政治模型的分析都强调了外交决策过程与国内各种政治组织之间的关系，使外交决策变为一个受政治组织规则支配并被政治组织之间的权力斗争所左右的过程。此后，他进一步将组织过程模型发展为组织行为模型，将政府政治模型发展为官僚政治模型，将外交决策看作是一个各种政府组织和官僚之间讨价还价的过程。此外，纽斯塔特（richard neustadt）和亨廷顿（samuel huntington）等学者也对外交决策过程中的政治组织进行了研究，为该学术派别的形成作出了贡献。
后一派的代表人物为詹尼斯（irving janis）。1972年，詹尼斯出版《群体思维造成的牺牲》一书，对美国政府在珍珠港事件、猪湾事件、水门事件、马歇尔计划、古巴导弹危机、越南战争扩大事件和朝鲜战争扩大事件中的决策过程展开了分析，认为外交决策是政府内部小集团的行为，一旦决策集团具有高度凝聚力，就很容易为维护群体内部的团结一致和行动一致而陷入群体思维，从而导致决策惨败。为了说明决策集团在何种情况下会陷入群体思维，詹尼斯提出了一个包括一系列变量在内的单线因果关系模型。此后，外交决策中的小集团现象开始受到学界的关注，赫尔曼（margaret herman）和彼得森（randall peterson）等人都相继采用案例研究和实验研究方法对此进行了后续研究，决策集团中的领导能力变量、权力结构变量、群体发展阶段变量、群体构成原则变量都被看作是影响决策质量的重要因素而加以研究。
2.比较外交政策论
1966年，罗西瑙（james rosenau）发表《预理论与外交政策》一文，认为外交政策理论应运用政策科学和系统的研究方法，开发出适用广泛的一般理论，开启了
外交政策学的第二条研究路径，即“比较外交政策论”。比较外交政策研究试图发掘出适合不同地区不同国家的外交政策一般理论，强调理论的系统性、跨国性和多层次性。其研究侧重两个方面：外交模型的构建和外交行为数据库的构建。
比较外交政策论的模型构建，是开发外交政策一般理论的第一步，也是建立研究假设的过程。同比较政治学一样，比较外交政策的模型构建也深受阿尔蒙德（gabriel almond）“结构一功能”（structurn-funcfional）模型和伊斯顿（david easton）“投入一产出”（input-output）模型的影响，广泛运用了体系、结构、功能等概念，甚至有一些分析模式直接来自比较政治理论。如罗西瑙的链接政治模型（linkage politics model）就认为影响外交政策有五个投入因素，即外部因素、国内社会因素、政府结构因素、决策者的角色因素和决策者的个人因素，这些投入因素以大小、发达程度和开放性为标准划分为的不同国家类型依次以不同的顺序对外交决策产生影响。继罗西瑙之后，布雷彻、威肯费尔德和莫斯着手研究国际纷争和外交危机的关系，先后整理出《国际危机手册》和《外交政策危机手册》，囊括了1929年到1979年在全球278个国家发生的627件外交危机事件，从危机状况、关联国家、引发危机的势力、危机的程度、纷争的程度、超级大国和国际机构介入的程度等方面收集整理了相关数据，为比较研究的展开提供了资料。 而外交行为数据库的构建则为检验外交政策一般理论提供了依据。除布雷彻、威肯费尔德和莫斯在外交危机数据库和鲁梅尔在国家特征数据库上的贡献外，麦克利兰（charles mcclelland）主导的世界事件相互关系调查数据库、阿扎（edward azar）主导的冲突与和平数据库、赫尔曼（chades hermann）等人主导的各国事件比较研究数据库、泰勒（charles taylor）和乔迪斯（david jodice）主导的世界政治和社会指标数据库都为比较外交政策研究的科学化作出了贡献。数据库的盛行，导致外交政策研究主要运用调查统计方法。然而，各式各样的调查统计方法并没有促进外交政策一般理论的诞生，反而使研究陷入了纷杂的数据之中，原本明晰的问题变得复杂起来，看似复杂的研究却只得出了一些常识性结论，这使比较外交政策的研究在1980年代进入了反省时期，期待在研究方法上得到新的突破。梅斯基塔（b，buenode mesquita）引入的期望效用理论（expected utility theory）和博弈理论在外交决策方面的发展，是比较外交政策研究的新发展。
3.外交政策环境论
1956年，斯普劳特夫妇（harold and margaret sprout）出版了《国际政治语境下的人与环境关系的假设》一书，开启了外交政策学的第三条研究路径，即“外交政策环境论”。外交政策环境论将研究比喻为开启决策的“黑匣子”（black-box），把重心放在对决策者个人心理认知过程的研究上，认为影响外交决策的各种客观环境因素必须通过决策者的主观环境（即认知过程）才能对决策结果产生实际性的作用，不被决策者主观认知的客观决策因素对决策不会产生任何影响。根据影响决策者主观认知因素的类型，外交环境论可以分为国际、国内和个人三个层面。
从国际层面来研究决策者认知的学者强调国家之间的相互印象对决策者的影响，决策者的认知来自相对国家的行为特征。唐肯（george duncan）和西沃森（randolph siverson）是该领域的拓荒者，贝利（william berry）、约翰（freeman john）和乔布（brian job）利用马尔科夫链（markov chain）开发出了对国家层面认知的测量方法，认为国家之间过去的合作或敌对行为直接影响今后决策者在相关外交决策中的认知，其认知类型包括对冲突敏感的认知、对冲突迟钝的认知、封闭型认知和开放型认知四种。
从国内层面来研究决策者认知的学者，认为国家政治体制、意识形态和历史文化对决策者的认知产生重要影响。如汤普森（kenneth thompson）和麦克迪斯（roy macridis）将政府类型分为民主政权、独裁政权、共产主义政权、民主社会主义政权等类型，认为不同的政府类型有不同的外交选择。奈（joseph nye）的“软实力”概念和古里恩（edmund gullion）的“公共外交”概念，均强调文化、教育机构和媒体等多种主体在外交决策中的参与。
从个人层面来研究决策者认知的学者，主张成长环境、教育背景、价值观等因素影响决策者的认知，特别是在集权政治体系和
机状况下，决策者的个人因素在决策中至关重要。这方面的代表性人物有赫尔曼（margaret hermann），其研究将领导人的个性与外交决策联系在一起。此外，霍尔斯蒂（ole holsfi）还研究了领导人的信念体系与国家印象之间的关系，巴伯（james barber）和乔治（alexander george）等人还对决策者的领导类型进行了分类。
二、外交政策学的研究视角
在外交政策学的研究路径中，既可以看到比较政治学中对国内结构因素的分析，又可以看到国际关系中对国际体系因素的分析，具有明显的交叉性。这种交叉性使外交政策学以国家为界分为两大研究层次：国内结构层次和国际体系层次；三大研究视角：国内政治视角、国际政治视角、国内——国际政治视角。
1.国内政治视角
以权力和利益为基础展开研究的现实主义学派认为，最理想的外交政策是不受国内其他政治因素影响，完全为国家利益最大化服务的外交政策。在这样的认识基础上，国内政治结构就成为了外交政策研究的重要因素。因为，根据国内政治结构的不同，国家利益的定义也不同，国家利益在外交政策中的反映程度也不同。国内政治结构的分析，一方面从政治体制人手，一方面从政治行为体人手。
政治体制是比较政治学中常用的一个概念，由政府组织、政治人、市民团体和一般市民共同构成。在伊斯顿的影响下，政治体制的研究主要围绕“投入”、“产出”、“需要”、“支持”和“反馈”之间的关系展开。在外交政策的制定过程中，同样的“投入”经过不同的政治体制会“产出”不同的外交政策，不同的政治体制不仅有不同的外交“需要”，而且面临不同的国内“支持”状况。这样，找出政治体制中影响外交决策不同的因素，再以这些因素的变化为标准将政治体制加以分类，就成为研究政治体制与外交政策关系的首要任务。这类研究将注意力放在政府结构、议会结构及政府与议会之间的关系上，关注政府首脑的合法性和权限大小、政府与议会关系、议会中的政党关系、政权交替时的连贯性等具体因素。从政治体制人手来分析外交政策，使外交决策成为了国内政治研究的一部分，虽然可以将国内决策理论成果运用到外交政策分析中，但是却很难找出一般决策和外交决策之间的差异性。
政治行为体的研究是指，将国内政治行为体分类后，选择并研究特定行为体与外交政策之间的关系。前文中提到的群体思维模型就是研究决策小集团与外交政治之间的关系。另外还有以国家元首为中心的首脑与外交研究，以经济组织为中心的利益集团与外交研究，以新闻媒体为中心的媒体与外交研究等等。这些研究，在方法上都超越了传统的政治学研究方法，广泛引入了社会学、法学、新闻学、经济学等学科的研究方法。
以上这些研究都把原因变量的范围限制在国内，忽视了国际体系与外交政策之间的相互作用，被国际关系学者认为还没有从政治学中脱离出来，对构建独立的国际关系研究范式意义不大。 2.国际政治视角
新现实主义认为，国家的行动虽然依托国内实力，但这种实力必须放在国际关系体系中加以审视，是相对实力而不是绝对实力决定着国家的行动样式。换句话说，是国家在国际体系中的位置影响国家行动。根据这样的思路，外交政策研究开始分析国际体系因素的作用，除比较外交政策论的类似倾向外，还有一些国际政治学者开始关注国际体系与外交政策之间的关系。华尔兹（kennethwaltz）、温特（alexanderwendt）、佐兹曼（johnzysman）等人就是其中的代表。
华尔兹将国家看作处于无政府状态的国际社会中的单一的、不可分割的行为体。以小到追求本国的生存，大到称霸世界为目标；对内增加自身实力，对外强化本国同盟并弱化他国同盟。在这样的理论假设下，华尔兹预见了战争的不可避免、实力均衡的形成和维持、两极体系的稳定性等等。温特认为国际社会的无政府状态是变化的，存在霍布斯、洛克和康德三种状态，在不同的文化状态下国家会作出不同的对外行动选择。佐兹曼联合善德海尔兹（wayne sandhiltz）、宝儒斯（michael borrus）等人研究经济外交政策，他们认为国际体系已经从无政府状态转变为相互依存状态，传统的军事、政治外交应该让位给经济外交；国家之间的双边和多边经济关系、地区经济合作程度、经济摩擦和冲突的大小影响着国家的外交政策。另外，主张霸权稳定论的学者认为，霸权国家为了维持霸权地位而在全球推行
自由经济体系。研究第三世界国家发展问题的依附理论学者认为，发达国家主导的不公正的国际体系是阻碍第三世界国家发展的根本原因。
单纯从国际体系来研究外交政策的理论，基本都处于框架和假设阶段，在理论发展和证明方面始终踏步不前，被认为仅从国际体系层面无法充分解释和预测外交政策的变化，国内体系和国际体系的统合势在必行。
3.国内——国际政治视角
虽然，外交政策学的发展需要国内结构分析方法和国际体系分析方法的结合，但如何结合学者们并未达成共识。一些学者侧重从国际体系层面研究外交政策，认为国内结构只是国际体系的中介变量，国际体系通过国内结构对外交政策产生影响。基欧汉（robert keohane）认为在综合考虑国内结构和国际体系因素时，国际体系因素应该总是放在优先考虑的位置，国际体系因素绝对不仅仅是对国内结构因素的补充。而那些侧重从全球治理的角度来研究外交政策的学者，并不赞同国内结构只是国际体系的中介变量的看法，认为国内结构变量不受国际体系限制单独发生作用的情况时有发生。古勒维奇（peter gourevitch）就认为像侵略、占领这样的国家行为很多时候并不是国际体系在国内结构上的简单反映，需要将国际体系和国内结构放在同等重要的地位上加以考虑。侧重从相互依存的角度来研究外交政策的学者，认为国内结构和国际体系因素的界线越来越模糊，国际社会的相互依存使国内因素也通过各种国际势力变得相互依存起来，以国家为界线的研究方法已经变得过时。安德森（perry anderson）、沃勒斯坦（immanuel wallerstein）等学者认为，早在400多年前国内因素和国际因素的相互依存在欧洲就早已出现，尤其是在战争和对外贸易中。15、16世纪的国际贸易引发了一些主要都市的兴衰和国家地位的改变，甚至导致资本主义制度的普遍建立和世界格局的变化。
国内结构和国际体系研究的结合克服了外交政策分析层面的单一性，但也产生了一些新的问题，最主要的是在结合的过程中应该选择哪些国内结构因素与国际体系因素。由于缺乏统一的标准，就造成了分析因素选择上的随意性。
三、外交政策学在交叉研究中的未来
正如外交政策分析学者所说：“尽管政治学的任何分支都不是完全独立的，但外交政策学的特殊性却在于它既研究国内也研究国际，从个人到国家，再到（国际）体系层次都进行分析，并努力将所有这些方面结合起来”。因而，外交政策学的发展，有赖于国际关系理论、比较政治学（区域和国别研究）乃至政策科学的结合。这种交叉研究，可以从以下三个方面加以考虑。
第一，就外交决策论来讲，可以将国际协商和国际组织中的多国互动内容纳入研究范围。在全球化时代，许多外交决策都不再仅由国家内部的政治人和组织决定，而是多个行为体跨国讨价还价的过程。普特南（robert putnam）将国际协商中外交决策的产生过程分为两个阶段，第一阶段是国际协商中各国代表之间的谈判过程，第二阶段是使谈判结果得到国内相关机构批准的过程。作为可以在第二阶段得到国内批准的谈判方案的集合，“赢集”的大小在各谈判阶段发挥的作用不同，而决定其大小的因素则包括国内制度、国内政治集团的偏好和国际谈判的战略。这种双层博弈理论对于研究外交政策中的多国互动是个有益的贡献，但国际体系的诸多因素（如谈判参与者之间的关系、国际体系的权力结构、国际规则和惯例）在国际协商中的作用还有待研究，这些国际体系因素如何与国内决策行为体相连接也有待探索。
第二，就比较外交政策论来讲，在目前还不能建立起囊括各种国内外因素并具有普遍适用性的一般理论的情况下，在国际组织或地区一体化问题上将国内外因素与外交政策结合起来研究不失为一种方法。国际组织是现代国家外交政策的产物，没有国家的让渡和相互合作就不会有国际组织。国际组织产生后同时也成为各国外交征战的场所。国家通过讨论、投票、决议等形式进行外交活动，这些外交活动与国内议会政治具有许多相似之处，不同的是国际组织中的外交行动直接受国际组织的体系因素和国内结构因素的共同影响。国家在国际组织中的地位和行为不仅影响其他国家的外交政策，而且影响国际体系。不同的国际组织、地区体系，其地位性质、一体化道路和各国的外交政策各不相同，必须结合国内国际因素加以研究。
第三，就国内因素和国际因素结合研
的方法来看：有的以国内结构为主、国际体系为辅；有的以国际体系为主、国内结构为辅；有的则是国内结构和国际体系并重。这些方法并无真正的优劣之分，因而按照不同的外交政策议题选择不同的研究方法显得就很有必要。外交政策议题可以按照对国际社会的敏感程度分为三大类：第一类是指政治安全等议题；第二类是指经济贸易等议题；第三类是指文化宗教等议题。对国际社会敏感度越高的议题越需要在研究方法中重视国际体系因素。战争是国际关系理论研究的传统问题，处于国际体系无政府状态下的国家对来自国际体系的危险因素感知并不相同，感知内容直接影响了国家选择战争的可能性。而感知内容又和国内结构相关，只有综合国内外因素对其研究才能解释和预测国家的战争行为。经济问题在20世纪中叶以后地位逐渐凸显，甚至有些学者认为已经超越了政治问题，几乎不存在不考虑国际经济体系而制定外交经济政策的国家。和政治、经济问题相比，文化问题的国内性更强，再加上国际文化体系还处于松散和不完善的状况，研究重心应放在国内结构上。此外，由于文化外交政策对国际体系的影响大于国际体系对文化外交政策的影响，文化外交研究在国内结构和国际体系的结合中，可以以国内结构为原因变量，国际体系为结果变量。
关键词：外交政策 交叉研究 比较政治 国际政治
中图分类号：d73 文献标识码：a 文章编号：1005-4812（2013）04-0032-38
外交政策研究在西方被称为外交政策分析或外交决策学，研究决策者与所处环境之间在不同层次上的互动过程和互动内容。在传统的外交政策研究中，一些学者通过描述和解释各国的外交政策来分析国家之间的关系变化，研究决定外交政策的国家间实力对比、国际规范，使外交政策学成为国际关系研究的重要组成部分；另一些学者大量使用比较政治研究方法，关注外交政策本身如何形成，因而外交政策学一度被称为比较外交政策学。在交叉学科兴起的背景下，外交政策学作为国际关系学科和比较政治学科的有机结合点，在研究范畴和研究方法上需要全新的解析和建构。本文旨在梳理外交政策研究的发展脉络，并尝试在比较政治与国际关系的交叉研究方向上对其未来发展作一粗浅说明。
一、外交政策学的发展脉络
外交政策学作为一个独立的研究领域形成于二战以后，受当时政治学学科中比较政治学和国际关系理论研究迅速发展的影响，在较短的时间内形成了三种不同的研究路径，分别为“外交决策论”、“比较外交政策论”和“外交政策环境论”。
1.外交决策论
1954年，施耐德（richard snyder）、布鲁克（henry bruck）和萨宾（burton sapin）发表《决策：国际政治研究的一个路径》一文，文中提出“国家即决策者”，开启了外交政策学的第一条研究路径“外交决策论”，主张在国家层面研究外交政策，将国内政治体系和国际政治体系有机地结合在一起。1970年以后，外交决策论逐渐发展出两大分支，一派认为外交政策是国内各种政治组织间相互作用的结果，另一派认为外交决策是国内特定决策集团内部相互作用的结果。
前一派的代表人物首推埃里森（grahamallison）。在1971年出版的《决策的本质：解释古巴导弹危机》一书中，埃里森分别用理性决策模型、组织过程模型和政府政治模型对肯尼迪政府在古巴导弹危机中的决策进行了分析，他对组织过程模型和政府政治模型的分析都强调了外交决策过程与国内各种政治组织之间的关系，使外交决策变为一个受政治组织规则支配并被政治组织之间的权力斗争所左右的过程。此后，他进一步将组织过程模型发展为组织行为模型，将政府政治模型发展为官僚政治模型，将外交决策看作是一个各种政府组织和官僚之间讨价还价的过程。此外，纽斯塔特（richard neustadt）和亨廷顿（samuel huntington）等学者也对外交决策过程中的政治组织进行了研究，为该学术派别的形成作出了贡献。
后一派的代表人物为詹尼斯（irving janis）。1972年，詹尼斯出版《群体思维造成的牺牲》一书，对美国政府在珍珠港事件、猪湾事件、水门事件、马歇尔计划、古巴导弹危机、越南战争扩大事件和朝鲜战争扩大事件中的决策过程展开了分析，认为外交决策是政府内部小集团的行为，一旦决策集团具有高度凝聚力，就很容易为维护群体内部的团结一致和行动一致而陷入群体思维，从而导致决策惨败。为了说明决策集团在何种情况下会陷入群体思维，詹尼斯提出了一个包括一系列变量在内的单线因果关系模型。此后，外交决策中的小集团现象开始受到学界的关注，赫尔曼（margaret herman）和彼得森（randall peterson）等人都相继采用案例研究和实验研究方法对此进行了后续研究，决策集团中的领导能力变量、权力结构变量、群体发展阶段变量、群体构成原则变量都被看作是影响决策质量的重要因素而加以研究。
2.比较外交政策论
1966年，罗西瑙（james rosenau）发表《预理论与外交政策》一文，认为外交政策理论应运用政策科学和系统的研究方法，开发出适用广泛的一般理论，开启了
外交政策学的第二条研究路径，即“比较外交政策论”。比较外交政策研究试图发掘出适合不同地区不同国家的外交政策一般理论，强调理论的系统性、跨国性和多层次性。其研究侧重两个方面：外交模型的构建和外交行为数据库的构建。
比较外交政策论的模型构建，是开发外交政策一般理论的第一步，也是建立研究假设的过程。同比较政治学一样，比较外交政策的模型构建也深受阿尔蒙德（gabriel almond）“结构一功能”（structurn-funcfional）模型和伊斯顿（david easton）“投入一产出”（input-output）模型的影响，广泛运用了体系、结构、功能等概念，甚至有一些分析模式直接来自比较政治理论。如罗西瑙的链接政治模型（linkage politics model）就认为影响外交政策有五个投入因素，即外部因素、国内社会因素、政府结构因素、决策者的角色因素和决策者的个人因素，这些投入因素以大小、发达程度和开放性为标准划分为的不同国家类型依次以不同的顺序对外交决策产生影响。继罗西瑙之后，布雷彻、威肯费尔德和莫斯着手研究国际纷争和外交危机的关系，先后整理出《国际危机手册》和《外交政策危机手册》，囊括了1929年到1979年在全球278个国家发生的627件外交危机事件，从危机状况、关联国家、引发危机的势力、危机的程度、纷争的程度、超级大国和国际机构介入的程度等方面收集整理了相关数据，为比较研究的展开提供了资料。 而外交行为数据库的构建则为检验外交政策一般理论提供了依据。除布雷彻、威肯费尔德和莫斯在外交危机数据库和鲁梅尔在国家特征数据库上的贡献外，麦克利兰（charles mcclelland）主导的世界事件相互关系调查数据库、阿扎（edward azar）主导的冲突与和平数据库、赫尔曼（chades hermann）等人主导的各国事件比较研究数据库、泰勒（charles taylor）和乔迪斯（david jodice）主导的世界政治和社会指标数据库都为比较外交政策研究的科学化作出了贡献。数据库的盛行，导致外交政策研究主要运用调查统计方法。然而，各式各样的调查统计方法并没有促进外交政策一般理论的诞生，反而使研究陷入了纷杂的数据之中，原本明晰的问题变得复杂起来，看似复杂的研究却只得出了一些常识性结论，这使比较外交政策的研究在1980年代进入了反省时期，期待在研究方法上得到新的突破。梅斯基塔（b，buenode mesquita）引入的期望效用理论（expected utility theory）和博弈理论在外交决策方面的发展，是比较外交政策研究的新发展。
3.外交政策环境论
1956年，斯普劳特夫妇（harold and margaret sprout）出版了《国际政治语境下的人与环境关系的假设》一书，开启了外交政策学的第三条研究路径，即“外交政策环境论”。外交政策环境论将研究比喻为开启决策的“黑匣子”（black-box），把重心放在对决策者个人心理认知过程的研究上，认为影响外交决策的各种客观环境因素必须通过决策者的主观环境（即认知过程）才能对决策结果产生实际性的作用，不被决策者主观认知的客观决策因素对决策不会产生任何影响。根据影响决策者主观认知因素的类型，外交环境论可以分为国际、国内和个人三个层面。
从国际层面来研究决策者认知的学者强调国家之间的相互印象对决策者的影响，决策者的认知来自相对国家的行为特征。唐肯（george duncan）和西沃森（randolph siverson）是该领域的拓荒者，贝利（william berry）、约翰（freeman john）和乔布（brian job）利用马尔科夫链（markov chain）开发出了对国家层面认知的测量方法，认为国家之间过去的合作或敌对行为直接影响今后决策者在相关外交决策中的认知，其认知类型包括对冲突敏感的认知、对冲突迟钝的认知、封闭型认知和开放型认知四种。
从国内层面来研究决策者认知的学者，认为国家政治体制、意识形态和历史文化对决策者的认知产生重要影响。如汤普森（kenneth thompson）和麦克迪斯（roy macridis）将政府类型分为民主政权、独裁政权、共产主义政权、民主社会主义政权等类型，认为不同的政府类型有不同的外交选择。奈（joseph nye）的“软实力”概念和古里恩（edmund gullion）的“公共外交”概念，均强调文化、教育机构和媒体等多种主体在外交决策中的参与。
从个人层面来研究决策者认知的学者，主张成长环境、教育背景、价值观等因素影响决策者的认知，特别是在集权政治体系和
机状况下，决策者的个人因素在决策中至关重要。这方面的代表性人物有赫尔曼（margaret hermann），其研究将领导人的个性与外交决策联系在一起。此外，霍尔斯蒂（ole holsfi）还研究了领导人的信念体系与国家印象之间的关系，巴伯（james barber）和乔治（alexander george）等人还对决策者的领导类型进行了分类。
二、外交政策学的研究视角
在外交政策学的研究路径中，既可以看到比较政治学中对国内结构因素的分析，又可以看到国际关系中对国际体系因素的分析，具有明显的交叉性。这种交叉性使外交政策学以国家为界分为两大研究层次：国内结构层次和国际体系层次；三大研究视角：国内政治视角、国际政治视角、国内——国际政治视角。
1.国内政治视角
以权力和利益为基础展开研究的现实主义学派认为，最理想的外交政策是不受国内其他政治因素影响，完全为国家利益最大化服务的外交政策。在这样的认识基础上，国内政治结构就成为了外交政策研究的重要因素。因为，根据国内政治结构的不同，国家利益的定义也不同，国家利益在外交政策中的反映程度也不同。国内政治结构的分析，一方面从政治体制人手，一方面从政治行为体人手。
政治体制是比较政治学中常用的一个概念，由政府组织、政治人、市民团体和一般市民共同构成。在伊斯顿的影响下，政治体制的研究主要围绕“投入”、“产出”、“需要”、“支持”和“反馈”之间的关系展开。在外交政策的制定过程中，同样的“投入”经过不同的政治体制会“产出”不同的外交政策，不同的政治体制不仅有不同的外交“需要”，而且面临不同的国内“支持”状况。这样，找出政治体制中影响外交决策不同的因素，再以这些因素的变化为标准将政治体制加以分类，就成为研究政治体制与外交政策关系的首要任务。这类研究将注意力放在政府结构、议会结构及政府与议会之间的关系上，关注政府首脑的合法性和权限大小、政府与议会关系、议会中的政党关系、政权交替时的连贯性等具体因素。从政治体制人手来分析外交政策，使外交决策成为了国内政治研究的一部分，虽然可以将国内决策理论成果运用到外交政策分析中，但是却很难找出一般决策和外交决策之间的差异性。
政治行为体的研究是指，将国内政治行为体分类后，选择并研究特定行为体与外交政策之间的关系。前文中提到的群体思维模型就是研究决策小集团与外交政治之间的关系。另外还有以国家元首为中心的首脑与外交研究，以经济组织为中心的利益集团与外交研究，以新闻媒体为中心的媒体与外交研究等等。这些研究，在方法上都超越了传统的政治学研究方法，广泛引入了社会学、法学、新闻学、经济学等学科的研究方法。
以上这些研究都把原因变量的范围限制在国内，忽视了国际体系与外交政策之间的相互作用，被国际关系学者认为还没有从政治学中脱离出来，对构建独立的国际关系研究范式意义不大。 2.国际政治视角
新现实主义认为，国家的行动虽然依托国内实力，但这种实力必须放在国际关系体系中加以审视，是相对实力而不是绝对实力决定着国家的行动样式。换句话说，是国家在国际体系中的位置影响国家行动。根据这样的思路，外交政策研究开始分析国际体系因素的作用，除比较外交政策论的类似倾向外，还有一些国际政治学者开始关注国际体系与外交政策之间的关系。华尔兹（kennethwaltz）、温特（alexanderwendt）、佐兹曼（johnzysman）等人就是其中的代表。
华尔兹将国家看作处于无政府状态的国际社会中的单一的、不可分割的行为体。以小到追求本国的生存，大到称霸世界为目标；对内增加自身实力，对外强化本国同盟并弱化他国同盟。在这样的理论假设下，华尔兹预见了战争的不可避免、实力均衡的形成和维持、两极体系的稳定性等等。温特认为国际社会的无政府状态是变化的，存在霍布斯、洛克和康德三种状态，在不同的文化状态下国家会作出不同的对外行动选择。佐兹曼联合善德海尔兹（wayne sandhiltz）、宝儒斯（michael borrus）等人研究经济外交政策，他们认为国际体系已经从无政府状态转变为相互依存状态，传统的军事、政治外交应该让位给经济外交；国家之间的双边和多边经济关系、地区经济合作程度、经济摩擦和冲突的大小影响着国家的外交政策。另外，主张霸权稳定论的学者认为，霸权国家为了维持霸权地位而在全球推行
自由经济体系。研究第三世界国家发展问题的依附理论学者认为，发达国家主导的不公正的国际体系是阻碍第三世界国家发展的根本原因。
单纯从国际体系来研究外交政策的理论，基本都处于框架和假设阶段，在理论发展和证明方面始终踏步不前，被认为仅从国际体系层面无法充分解释和预测外交政策的变化，国内体系和国际体系的统合势在必行。
3.国内——国际政治视角
虽然，外交政策学的发展需要国内结构分析方法和国际体系分析方法的结合，但如何结合学者们并未达成共识。一些学者侧重从国际体系层面研究外交政策，认为国内结构只是国际体系的中介变量，国际体系通过国内结构对外交政策产生影响。基欧汉（robert keohane）认为在综合考虑国内结构和国际体系因素时，国际体系因素应该总是放在优先考虑的位置，国际体系因素绝对不仅仅是对国内结构因素的补充。而那些侧重从全球治理的角度来研究外交政策的学者，并不赞同国内结构只是国际体系的中介变量的看法，认为国内结构变量不受国际体系限制单独发生作用的情况时有发生。古勒维奇（peter gourevitch）就认为像侵略、占领这样的国家行为很多时候并不是国际体系在国内结构上的简单反映，需要将国际体系和国内结构放在同等重要的地位上加以考虑。侧重从相互依存的角度来研究外交政策的学者，认为国内结构和国际体系因素的界线越来越模糊，国际社会的相互依存使国内因素也通过各种国际势力变得相互依存起来，以国家为界线的研究方法已经变得过时。安德森（perry anderson）、沃勒斯坦（immanuel wallerstein）等学者认为，早在400多年前国内因素和国际因素的相互依存在欧洲就早已出现，尤其是在战争和对外贸易中。15、16世纪的国际贸易引发了一些主要都市的兴衰和国家地位的改变，甚至导致资本主义制度的普遍建立和世界格局的变化。
国内结构和国际体系研究的结合克服了外交政策分析层面的单一性，但也产生了一些新的问题，最主要的是在结合的过程中应该选择哪些国内结构因素与国际体系因素。由于缺乏统一的标准，就造成了分析因素选择上的随意性。
三、外交政策学在交叉研究中的未来
正如外交政策分析学者所说：“尽管政治学的任何分支都不是完全独立的，但外交政策学的特殊性却在于它既研究国内也研究国际，从个人到国家，再到（国际）体系层次都进行分析，并努力将所有这些方面结合起来”。因而，外交政策学的发展，有赖于国际关系理论、比较政治学（区域和国别研究）乃至政策科学的结合。这种交叉研究，可以从以下三个方面加以考虑。
第一，就外交决策论来讲，可以将国际协商和国际组织中的多国互动内容纳入研究范围。在全球化时代，许多外交决策都不再仅由国家内部的政治人和组织决定，而是多个行为体跨国讨价还价的过程。普特南（robert putnam）将国际协商中外交决策的产生过程分为两个阶段，第一阶段是国际协商中各国代表之间的谈判过程，第二阶段是使谈判结果得到国内相关机构批准的过程。作为可以在第二阶段得到国内批准的谈判方案的集合，“赢集”的大小在各谈判阶段发挥的作用不同，而决定其大小的因素则包括国内制度、国内政治集团的偏好和国际谈判的战略。这种双层博弈理论对于研究外交政策中的多国互动是个有益的贡献，但国际体系的诸多因素（如谈判参与者之间的关系、国际体系的权力结构、国际规则和惯例）在国际协商中的作用还有待研究，这些国际体系因素如何与国内决策行为体相连接也有待探索。
第二，就比较外交政策论来讲，在目前还不能建立起囊括各种国内外因素并具有普遍适用性的一般理论的情况下，在国际组织或地区一体化问题上将国内外因素与外交政策结合起来研究不失为一种方法。国际组织是现代国家外交政策的产物，没有国家的主权让渡和相互合作就不会有国际组织。国际组织产生后同时也成为各国外交征战的场所。国家通过讨论、投票、决议等形式进行外交活动，这些外交活动与国内议会政治具有许多相似之处，不同的是国际组织中的外交行动直接受国际组织的体系因素和国内结构因素的共同影响。国家在国际组织中的地位和行为不仅影响其他国家的外交政策，而且影响国际体系。不同的国际组织、地区体系，其地位性质、一体化道路和各国的外交政策各不相同，必须结合国内国际因素加以研究。
第三，就国内因素和国际因素结合研
的方法来看：有的以国内结构为主、国际体系为辅；有的以国际体系为主、国内结构为辅；有的则是国内结构和国际体系并重。这些方法并无真正的优劣之分，因而按照不同的外交政策议题选择不同的研究方法显得就很有必要。外交政策议题可以按照对国际社会的敏感程度分为三大类：第一类是指政治安全等议题；第二类是指经济贸易等议题；第三类是指文化宗教等议题。对国际社会敏感度越高的议题越需要在研究方法中重视国际体系因素。战争是国际关系理论研究的传统问题，处于国际体系无政府状态下的国家对来自国际体系的危险因素感知并不相同，感知内容直接影响了国家选择战争的可能性。而感知内容又和国内结构相关，只有综合国内外因素对其研究才能解释和预测国家的战争行为。经济问题在20世纪中叶以后地位逐渐凸显，甚至有些学者认为已经超越了政治问题，几乎不存在不考虑国际经济体系而制定外交经济政策的国家。和政治、经济问题相比，文化问题的国内性更强，再加上国际文化体系还处于松散和不完善的状况，研究重心应放在国内结构上。此外，由于文化外交政策对国际体系的影响大于国际体系对文化外交政策的影响，文化外交研究在国内结构和国际体系的结合中，可以以国内结构为原因变量，国际体系为结果变量。
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