论文摘要：本文从分析中国城乡社会保障的现状出发，认为中国城乡社会保障体系运作的基础是农村的“土地保障”，并以农村的“土地保障”及社会保障的城乡差别为后盾，通过农村青壮年的城市化不断优化城市的人口结构（或者说在延缓城市人口结构上的老龄化速度），使城市的社会保障得以实现，而不合理的社会阶层结构与不合理的城乡人口比例是城乡一体化的社会保障体系(1)建设的主要障碍。因此，文章进一步认为，城乡一体化的社会保障体系(1)的真正实现，只能通过加快城市化、改善整个社会的阶层结构从而提高整个社会的扶养比，同时改善城乡人口的比例，使农民在市场中与市民处于平等的竞争地位，才能真正增加其收入，从而实现社会保障体系的城乡一体化。 论文关键词：城市化 社会保障体系 一体化 近年来我国的“农村社会保障”有了较大的发展，如在农村推行医疗保健制度、农村社会养老保障制度和计划生育保险等等，而根据社会保障的基本特征，目前我国在农村实施的任何一种“社会保障”项目都不完全符合社会保障的基本特征，因此从严格意义上讲，它们都不应该归属为社会保障，而是社区保障。无论是农村医疗保健制度、或是农村社会养老保障制度或是农村计划生育保险都是在一定社区范围内，以本社区居民为保障对象的一种福利制度，与社区经济发展水平紧密相联，因为它们都不是一种由国家强制实行的全国范围内统一实施的保障制度，也没有国家财政的支持，更不属于国民收入分配与再分配的一种形式。这种城乡有别的“社会保障”体制是有违社会公平的，因此，建立城乡一体化的社会保障体系(1)就势在必行。 一、城乡社会保障体系的现状 （一）中国社会保障的前提：城乡二元分割 我国80%的人口在农村，但农业所创造的国民收入仅占国民收入总额的30%，而20%的城市人口却创造国民收入的70%。发达的城市经济与欠发达的农村经济同时并存，现代工业与传统农业同时并存，这是典型的二元经济结构。 由经济二元结构决定，我国过大的城乡差别制约着社会保障总体水平的提高。占人口20%的城镇居民享受89%的社会保障经费，而占人口80%的农村居民的社会保障仅占全国保障费的11%。城镇已初步建立了较高水平且完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式，医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险，都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。而在广大的农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障，除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来，城镇的社会保险覆盖率已达90%以上，而农村覆盖率不足2.4%。这种城乡社会保障发展水平的客观差距，具有深刻的经济和社会背景，在一个相当长的时期内是无法改变的。 （二）中国社会保障的基础：“土地保障” 广大乡村农民的经济收入无一定保障，主要依当年的农业收成好坏而定，农业收入几乎成为农民的唯一经济来源，土地亦成为农民赖以维持生计的最后依托。而我国是一个人口众多、土地资源有限的农业大国，“靠天吃饭，靠土地为生”是农民数千年来世代相袭的传统，从这个意义而言，土地就是农民赖以生存的“命根子”。自改革开放以来，由于“联产承包责任制”政策在农村的全面贯彻落实，打破了计划经济体制下形成的“一大二公”的农村经济格局，使农民拥有了自己的土地，极大地调动了农民的积极性，同时也在一定程度上加重了农民对土地的依赖感。 改革开放以来，以农村联产承包责任制为龙头的改革为农民铺就一条通向富裕的大道，以农业生产为基础的多元化生产经营方式构筑了农村经济的基础，但农业收入仍然是农民收入的主要来源。据有关资料的统计显示，我国农户生产性纯收入的构成发生了很大的变化，其中非农业收入呈逐年上升的趋势，由1980年的17.0%上升到1992年的43.2%，农业收入则呈现逐年下降的趋势，由1980年的83.0%降 至1992年的56.8%。<1>可见，尽管农民的非农收入增长较快，但是，农业收入目前仍是农民收入的主要来源，靠土地谋生仍是绝大多数农民的理性选择。 （三）中国社会保障的实现机制：农村青壮年的城市化 改革开放后，大量的农村青壮年或通过特定的社会流动渠道定居城市或进城打工，城市化的进程明显加快。青壮年的城市化带来了两个方面的效应：一方面，农村青壮年的城市化使城市的扶养者与被扶养者比例减小，城市社会保障中的大量空账也因此而变得充实起来，从而保证了城市社会保障体系的运行。可以说，农村青壮年人口的城市化时刻在优化或者说在延缓城市人口结构上的老龄化速度，正如外来人员对超级村庄经济的发展造成负担轻于国有企业形成优势一样。<2>另一方面，由于农村人口有土地作最后的保障，加之农村基本保障水平极低，城市化后的农村青壮年，只需少量的经济扶助就可以实现自己农村亲属的基本保障，一般情况下，城市化后的农村青壮年对农村亲属的扶助主要在于他们加强了这部分农民抵御风险的能力。 正是借助于这种城乡保障水平上的差别与农村广泛存在的“土地保障”，城市化后的青壮年，支持或者说延缓着城市老龄化进程，即通过城市统一的群体或者说集体的转移支付方式——城市社会保障系统，为城市社会保障体系做出了自己的贡献；另一方面，他们又通过非正式的个体间的亲友馈赠方式支持着部分农村人口的基本保障运行。显然，这种方式的运行，是由城乡社会保障二元化、农村社会保障的低水平共同决定的。 从以上分析我们不难发现，从总体上来看，农村为其城市化的青壮年提供了抚养、教育等相关费用，即在这些城市化的青壮年的身上积累了大量的人力资本，显然，这并不是一个小数字，而这些人在城市化以后，借助于城乡差别，实际上给农村所做出的是不对称的回报。换一个角度来说，实际上是由农村投资，而同时由城市和农村共同来收益，甚至是城市收益大于农村。所以，从社会保障体系的资源上来说，城市化的过程就是农村资源凝结成人力资本的形式向城市转移的过程。 因此在某种程度上可以说，城市化这一机制，使城市化的青壮年在支持城市社会保障运行的同时，也支持了农村基本保障的运行。 二、城乡一体化的社会保障体系(第2页)的实现障碍之一：不合理的社会阶层结构 “社会保障，是社会（国家）通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上等帮助，以保证社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障是社会成员应享有的基本权利，是国家应履行的确保社会成员生活权利的一种法律制度”<3>。而社会保险在现代社会保障体系中居于核心层次，一般由疾病、生育、工伤、残障、失业、老年和死亡等保险项目组成，其中老年、疾病及失业等项目居于最重要的位置，并成为各国发展社会保障事业的重点。但不论社会保障的项目与内容有多在的差异，社会保障的对象主要是社会的弱者及潜在的弱者。 社会从传统向现代的转型，从社会阶层结构上来看，主要是一个从金字塔型向纺锤型转变的过程。所谓金字塔型社会阶层结构是指社会的上、中、下三个阶层的成员从上至下逐渐增多的一种结构类似于金字塔的形状，而纺锤型的社会阶层结构是指社会的同样三个阶层的成员中，中层的成员多，而其它两个阶层的成员比较少的一种阶层结构。目前，单从城市或农村内部的阶层结构上看，二者都呈现出一种纺锤型的结构，但从整个社会即城乡一体的角度来看，我国的社会阶层结构还是一种金字塔型的结构，因为我们还存在一个巨大的农业劳动者阶层。在理想情况下，我们将金字塔型社会的上、中、下阶层的比例定为1﹕2﹕3，虽然改革开放以来，城市化进程推进得很快，但社会的下层阶层（主要是农业劳动者）还占有相当大的比重，到1998年我国人口的城市化率仍然只28％左右，也就是说我国的工业化进程被城乡壁垒人为地向后拖着，<4>这也就意味着我国的社会阶层结构的下层——农业劳动者阶层仍然占有相当大的比重，如果运用理想类型法，将金字塔型阶层结构与纺锤型阶层结构作为社会阶层结构两极上的两种极端类型，我 国目前的社会阶层结构仍然是更靠近金字塔型结构这样一种状态。 从上面对社会保障的定义及其基本特征可以看出，既存的与潜在的社会弱者是社会保障的核心，而社会的下层成员由于其比较低的抵御风险的能力而成为社会弱者的主要来源。一般来说，社会保障所依靠的是全体社会成员在物质方面以转移支付为手段实现的社会成员间的再分配，简单地说就是上、中层社会成员对下层社会成员在经济上的一种扶助。显然，在金字塔型的社会阶层结构社会中，有能力提供扶助的社会成员是社会的上、中阶层，接受扶助的成员是社会的下层成员，这样，社会的扶助比率为3（1+2）﹕3，即1﹕1的比例，显然，这样的扶助比例过高，不可能实现全体社会成员的一体化保障，即使勉强实现，其保障的水平也不可能很高，起不到保障的作用。 因此，如果我们加快城市化的进程，使社会的阶层结构转化为类似于高福利国家的纺锤型结构，即中间大、两头小的服从正态分布的结构，我们将其上、中、下三个阶层的比例理想化为1﹕2﹕1（一般情况下，这些国家的中间阶层的比例远远大于2），显然，这种社会结构的社会扶助比例为3（1+2）﹕1或更大，所以这种扶助比例是社会的上、中层成员可以接受的。 社会保障水平比较高的国家的实践无不证明了这一点。发达国家是一种存在一个巨大的中等阶层的社会阶层结构，这是学术界不争的事实。如果说发达国家的保障水平较高是因为他们的经济发展水平较高的话，即将经济发展水平作为一个重要的变量进行考察的话，那么与我国同为发展中国家的墨西哥、智利，其经济发展水平远远低于发达国家，但其社会保障建设得非常完善，社会成员接受政府救济的贫困线的水平比较高，是每天收少于4美元就可以领取政府救济金，即一个人如果1个月的收入少于120美元，就可以领取政府救济金。<5>在如此高的保障水平下，墨西哥、智利政府却没有感到有多么的吃力，其中一个重要的原因就是阶层结构的影响。这些发展中国家的阶层结构已呈中间大、两头小的纺锤型结构已是一个众所周知的事实，仍以墨西哥、智利为例，这些国家的农业人口仅为总人口的20%，而且农村的城镇化建设比较快。<6>因此，从这一角度来说，只有改善我们的社会阶层结构，加快城市化的进程，才能真正实现城乡社会保障的一体化。 三、城乡一体化的社会保障体系(第3页)实现的障碍之二：不合理的城乡人口比例 在西方国家，尤其是工业国，农民（Farmer）明显比城市普通居民（普通雇员、工人）拥有更多的财产。一般来说，农户不但拥有他们耕种的全部或部分土地，而且拥有相当可观的牲畜和农业机械，并且这些财产是可以随时变现的。<7> 而在现阶段的中国，由于城乡居民收入上的差距导致的城乡居民在缴纳保费上的差别是实现社会保障城乡一体化的真正障碍已是学术界和社会各实际工作部门不言的共识，只有农民的收入实实在在地得到不断提高，并和城市居民达到真正的平等，农民才有实力参与现代社会保障事业，所享受的保障待遇也才能和城市居民达到公平，可见，缩小城乡居民收入之间的巨大差距才能真正实现社会保障的城乡一体化，而农民的主要收入来源是农产品收入，因此，实现社会保障的城乡一体化最终落实于能否提高农产品的价格，农产品的价格提高了，农民就能真正提高收入，从而缩小城乡居民收入上的差异，社会保障的城乡一体化才能真正实现，否则就只能是空谈。 如何提高农产品的价格？对于这个问题的回答，有些学者建议借鉴日本的经验，宜采取继续提高农产品价格以保护农民的收入得到不断的提高。<8>笔者认为，在中国目前的条件下，单方面提高农产品的价格，除了人为地增加了计划性排斥市场以外（这对于一个长期受计划经济体制影响的国家来说，其负面影响是不言而喻的），只能增加政府的负担，其可行性非常低，即便可行，由于广大农民群体的存在，这也就决定了农产品的保护价格不可能与市场价格有太大的差距，因而达不到缩小城乡居民收入差距的目的，没有什么实质性的意义。 从经济学角度来看，决定农产品价格高低的根本原因并不是人为的计划性，因此我们需要从市场 本身中去寻找其根本原因，下面我们从市场机制本身，即农产品的市场供求状况来分析决定农产品价格偏低的原因。一般来说，如果一个产品的市场供给大于其社会需求的话，该产品的市场价格就不可能非常理想，这是因为由于存在多家生产者，且相互之间处于一种竞争状态，这就决定了购买者的主动权，其有充分的讨价还价的余地，而卖方则明显处于一种被动状态，也即市场中的交换双方并不是处于对等的地位上，因此，农产品价格的相对偏低就是一种不可避免的结果。 同样根据市场原理，这多家生产者中必然有些生产者由于利润的下降甚至亏损而不得不退出市场之外，从而调节供求状况，使之达到供求的平衡而不至于使某一产品的价格长期偏低。但是，我国农产品的生产却并没有完全按照市场的这一规则来运行，因为农业生产是农民唯一的生产手段和生产目的，农民们没有其他可供选择的商品可以生产，因而市场对其作出生产决定并不起多大的作用，即使是亏损也要生产，这一状况是普遍的，这就更加剧了买方的心理预期和压低农产品价格的把握，在这种情况下，农产品的价格不可能达到一个合理的状态，即使人为地提高了其价格，在这种市场的作用下也不可能持久，最终还是会被压低下来，更何况我们的城乡人口比例相差悬殊。 从上面的分析我们不难知道，决定农民不能增收的决定因素是农产品价格偏低，而农产品价格偏低又是由不合理的农业、非农业从业人口结构决定的，这一不合理的结构主要表现在城乡人口的比例上，因此，不改变城乡人口的比例，要实现农民增收进而实现城乡社会保障的一体化只能是不现实的，只有农业人口与非农业人口达到一个适当的比例，从根本上改善农产品的供求状况，才能实现农民收入的绝对、相对上的提高。这种决定关系我们可简单概括成如下表格： 城市化的阶段与农产品供求比例 城市化阶段 城乡人口比例 农产品供求比例 早期 小 大 中期 中 中 晚期 大 小 显然，当前的中国社会正处于上表中的早期或者是早期与中期的交接处，这一特定的历史条件决定了我们离城乡一体化的社会保障体系(第4页)的实现还是有一段距离的。同样根据上面的分析，我们所能做的也只能是调整城乡人口的不合理比例，从根本上改变农产品的供求状况，进而改变城乡收入上的巨大差距而实现社会保障的城乡一体化，而要调整城乡人口的不合理比例也只有城市化这一条道路，至此，我们已经非常明确地知道，不是城乡居民收入上的差距而是城市化人口比例不高在真正阻碍着城乡一体化的社会保障体系(第4页)的实现。
一
经济运行的领域和埸所是市场。我国由于长期实行计划体制，使人们的观念束缚在僵化的计划之上，从而使我国的经济显现出残缺的计划与破碎的市场并存的局面。因此，建立和完善社会主义市场体系，成了当前经济发展的重要任务。然而，市场的特性，要求的是竞争和价值规律的自发作用，而排斥任何非经济因素的干涉。在“看不见手”的调节下，即使经济发生危机或周期性波动，都会通过市场本身内在的调节机制而使危机消除，并熨平周期，从而在新的平衡下完成市场体系的结构性调整。尽管这是一个关于市场作用的理想化模型，但是“自由”的确是市场以及市场机制所要求的内在原则，这一点对于发挥市场机制对资源的基础性配置作用至关重要。
但是，社会保障体系的建立和发展，弱化了市场的内在调节机制，并且使市场体系的完善受到抑制。这并不是指市场发展不需要社会保障的存在，恰恰相反，现实中市场的健康发展的背景之一就是社会保障体系的健全与完善。然而，市场的“自由”原则与社会保障的“理性”原则之间，又确实存在着排斥关系。这是由于在市场完善的过程中，每一个在市场中活动的主体——人或是企业，都不必有所担心和顾虑，而去放心地接受社会保障体系所提供的一切，即使是缴纳一定费用的保险业也同样如此。因为无论怎么算，缴纳的有限的分期的费用不会对每个人的现实生活产生大的影响，相反，其最终的收益将总是十分诱人。这样，在一个没有建立完整完善市场的经济中，社会保障体系的完善而导致经济人内在的风险和利益冲动的减弱，无疑会更加延缓市场的发育和成熟。另一方面，由于市场机制特有的灵活的经济性，它总是使社会保障体系尽可能地不发挥或失去作用。也就是说，使社会保障体系所提供的保障成为微不足道的东西，这无论是危机还是繁荣时期都是如此。世界上市场机制健全成熟，社会保障体系非常完善的发达国家，已经出现了这一矛盾：在市场的波动引起经济的周期性波动时，社会保障体系无能为力；在市场膨胀使经济高速发展时，社会保障体系则成为无人过问的东西。瑞典等福利国家已无法继续维持其社会保障体系。在纳税人大部分尚仅限于涉外人员及其要增加投入发展经济的中国来说，仅能维持最低水准，一旦波动，社会保障体系自身都无法保障。这里所说的是全面的经济社会波动，比如失业的膨胀等等，而不是仅指一些事故事一般性的灾害。比如，目前许多省市针对大量的失业和下岗职工生活难以为继的状况，纷纷采取了最低工资界限或最低救济额度，但这些保障标准是偏低的。如果借用马克思经济学的劳动力价值构成理论，则目前的保障额仅仅是劳动力价值构成中的个人维持费用，根本谈不上发展、享受和养家糊口及其教育、训练，另一方面甚至出现“大款”或高收入者领救济的情况，从而使社会保障流于形式。
从另外的角度说，市场发育的过程无疑是市场机制萌芽和苏醒的时期，而这期间最需要的是一个完全宽松的经济空间，即市场体系保要素以获取各自的利益为出发点，以获取利润最大化为目标，充分发挥各要素的能动性，从而不断优化市场体系要素之间的结构，发挥结构效率和效益，提高各要素质量，使市场机制在螺旋上升中充分起到经济发展指挥者的作用，促进经济增长和提高经济运行的素质和质量。社会保障体系的强化再加上计划的经济优势特征未能显现，将使市场的健全和完善经历一个较长时期。这是由于社会保障依靠的是每一个市场主体共同的经济支持，而保障则只对出现特殊情况的个人起作用。尽管每一个经济人都有潜在的需要保障的可能性，但由于这种可能性转化成现实对于发展中的经济人来说是一种类似于“乌托邦”式的东西，这就出现了社会保障出资者与社会保障获得者之间的不对称性，从而引起社会保障出资者的不满，各种虚假行为必然出现；出将引起保障获得者无后顾之忧，甚至形成无资本的食利者，破坏市场机制所要求的公平和效率原则，从而使经济的发展处于一个萎缩的空间之内。可见，社会保障体系的发展和完善与市场本身存在着本质上的背离。这一背离用一句话说，就是市场及其市场机制的个人利益目标与社会保障体系的社会或更准确地说是政府目标之间的差异而造成的。解决这一问题的出发点应该是个体或个人目标，与社会或政府目标的融合，或在共同收益的前提下的交叉。
二
我国经济是建立在公有制基础上的社会主义市场经济，所有制关系决定的制度、制度决定的体制、体制决定的机制和措施等，都必然体现出社会主义的特有特征和市场经济的一般要求，因此，存在着社会保障体系与市场对接的可能性。
生产资料的公有制决定了生产和消费的社会化特征，在共同占有生产资料进行联合劳动的前提下共同占有产品，同时也就共同占有消费品。现实中对生产资料的占有以国家所有为具体的表现形式，而实现形式则具体化为全民所有制和集体所有制，并根据产品的不同划分为企业所有（使用），从而形成了在全社会的大生产、大交换、大分配、大消费的总过程中的经济协作关系和生产资料及其产品的占有。这样就使公有制从抽象落实到了具体。而在这一所有制及社会主义制度下，必然使社会的所有剩余产品由社会统一掌握，通过财政和信贷，把剩余产品价值的一部分，经过社会的分配和再分配以货币的形式返还给劳动者；另一部分作为社会保险基金掌握，因此，社会保险体系就成为建立在统一经济基础上的一种机制。这种机制的运行，就不再是以拾遗补缺的形式出现，而是可以通过多种渠道为社会成员提供保障。但是应该看到，由于我国的所有制尚是以公有制为主体多种经济成分并存的形式，社会主义保障与社会保障之间存在着一定的差异，社会主义保障还只能以一般的社会保障形式出现，还仅仅是有限度的保障，而只是在某些方面体现出社会主义的原则。同时，由于我国比较低的生产力水平从而比较少的社会剩余产品生产，“蛋糕”还不够大，对社会成员的全面保障仅仅是一种可能性。
从现实情况看，我国的市场由于计划因素的影响而有一定程度的异化，这种异化在现实经济中表现为两种截然对立的形式：一种是抽掉了市场机制自身特征的成为计划附属物的“准市场”，另一种是膨胀了的市场机制起作用的混沌市场。在第一种情况下，社会保障体系的存在仅能以保险一种形式出现，甚至保险更多地以自救的形式出现，并且带有很深的非经济的烙印，政府行为的痕迹大于经济行为的作用。在第二种情况下，社会保障体系无法在混沌市场中生存和发展，即使存在也只能是对其自身的异化。也就是说这种保障非但起不到保障作用，而且会使混乱的市场更加无序。这是由于混沌市场中各市场要素是混杂或缺位的，保障只能作为应该保障而存在，一旦保障为不该保障或不知该不该保障的要素提供了，则是使社会保障
体系自身的崩溃。社会保障体系与市场对接的第二个可能性是市场成为直接计划调控下的间接市场，从而消除或限制市场的破坏性机制作用，并且使计划对市场的直接调控成为一种经济对市场的纯粹调控，而不是行政命令式的僵化调控。这一可能性在现代市场经济条件下是存在的。这一方面依赖于世界经济发展史中“市场失灵”和“政府失灵”的双重存在，使得无论市场还是政府都不能独揽控制经济的大权，而必须在理论上得到更新，亦即所谓的“看不见的手”与“看得见的手”交互作用，以弥补市场及其市场机制的缺陷和政府强制力的极限。另一方面则是由于现代经济发展的状况从总量上看，能够在一定程度上给市场机制的发展，从而市场体系的建立提供足够的速度和足够多的较高素质的要素，现代的管理方式和现代经济的扩张能够在一个较为广泛的范围内为劳动者提供基本的生存条件——劳动岗位，这就给社会保障体系的建立提供了一个较为宽松的空间，即在不影响市场发育以及市场要素配置效率和素质的前提下，依据市场发展以至经济增长所带来的社会保障体系建立所必须的经济源泉。但是，这个可能性仍然未必会转化为现实性。据美国医学会期刊1996年10月23日刊登的一项最新调查显示，美国有3700万成年人没有医疗保险，原因在于这些人付不起过于昂贵的保险费。这从一侧面提醒我们，要使社会保障体系与市场体系真正实现对接，在现实的状态下，尤其对于中国这样一个发展中的人口大国来说，需要从更为广阔的目标下拓展思路，以在不影响市场发展的基础上建立社会保障体系。
另一个二者对接的可能性是存在于文化领域，即我国文化是一种特殊的历史产物，从而有其独特性，使之不同于其它的文化体系。从宏观角度看，中国传统文化是根植于大国、战乱、强权、贫穷的基础上的，因此中国人对于经济利益的追求采取一种较为淡漠的态度和对于衣食有余的不高的满足感。中国传统文化作用对每个社会成员的影响表现在极强的自律性及比较稳定的心态上，因此不会对经济的波动产生过分的狂热，从而在另外的方面，对市场机制的膨胀起到了一定的限制作用。尤其是改革开放之后，中西文化的融合和借鉴，每个社会成员能够对经济采取谨慎而又积极的态度。相反，对社会保障体系则有一种认同感，而且由于历史文化因素的沉淀作用，客观上存在着社会保障体系与市场融合生长的文化空间。
同样，随着市场的发展和市场体系的逐步建立，市场中的经济要素也越来越庞杂，越来越多样化和具有独立的要素的要求（如资本要求利润、劳动要求工资、土地要求地租等），各要素之间的关系和联系也越来越紧密和充满了利益分配的瞬息转变，在这样一种状况下，市场自身的缺陷就越来越明显地暴露出来，市场机制的调节作用随要素的增加和要素关系的复杂而呈现递减的趋势。而阻碍这一递减趋势的最重要的因素就是社会保障体系的建立、完善与发展，这就使得市场及其内部机制与社会保障这一外部环境的关系，存在着一种相互依存、相互制约而又相互促进的在市场发展到一个较为充分的前提下的融合关系的可能性。现代经济现实所表现的也正是这一概括的内涵，这也是重点与多点论的有机统一。
另外，由于市场是经济的，市场是否完善，决定着经济的发展状况，经济的发展又制约着社会保障体系的完善。因此，在二者之间，存在着一种相对互补关系。而这种互补关系的得以形成和确立，其关键是市场利益主体与社会保障利益主体的一致性，这种一致性来自于市场以及社会保障本身的优势与缺陷。
三
可能性转化成现实性毕竟需要有具体的中介，否则会使可能性变成相反的排斥因素，而使社会保障体系与市场的对接得不到实现。二者的对接，在现代经济中要靠政府职能的经济化来具体实现。
在经济发展的历史过程中，由于政府（或政府机构）处于经济发展的权力推动者的位置，所以，在人类经济发展历史中的相当长的阶段上，政府对经济发展采取了强权下的直接控制，而这种控制对于生产力不发达的历史阶段是一种客观要求。在生产力不发达的情况下，政府的强制力就是组织生产资料并减少浪费的最可靠的保证。这对于一切产业及国民经济的基础——农业的发展尤其重要，现化工业的前身的主干是政府领导下的对农作物进行加工的国营工业。在城市复兴以致现代国家财政体系建立起来以后，政府才把经济控制权交由市场，从而由政府对经济的直接控制转换为间接控制，这丝毫也不说明政府控制经济能力的削弱，而是在更高层次上的加强。正因为如此，政府介入到社会生活的各个方面，既深入到经济基础，又深入到上层建筑。但适应经济发展的现实，政府的职能必须发生新的变化，即实现“政治职能——政治、经济、文化职能——经济职能”的转变。这种转变不否认政府作为政府的职能的完整性，而是承认政府职能现阶段的现实性。在我国，长期以来由于生产力水平和劳动者素质的双重低下，采取了统制型的职能实现形式，使社会生活的各个方面都打上了指令性的烙印，即使是早已建立的社会保障体系也更多的是非经济的，住房、医疗等等都由国家统筹，在商品经济条件下存在着经济人地位和利益的虚化。从而在建立和完善市场体系的过程中，社会保障体系与市场的背离则已经突出地显现出来：社会保障体系所需资金总量增长与未来支付预期量不协调发展（社会保障的人员及种类呈膨胀趋势），市场的发育更加强化了这种不协调（失业的出现和扩大减少了资金来源）。
所以，政府职能的本质则是针对经济的，这是现代经济发展的必然要求，即强化政府的经济职能。一般地说经济职能还不够，而是政府职能的经济化——政府的其它职能要围绕着经济职能来行动。政府职能转换不是机构设置的变化和人员的裁减，其职能的经济化，就是使政府的行为更加符合社会保障体系的健全和市场体系的建立的双重要求。具体来说，就是在市场体系的发育过程中，更多地采用经济化的计划而不是命令化的计划去指导和调控市场，并通过政府的必要的权力加以约束，从而建立一种既能有利于经济正常运行，而又尽量少地带来消极后果的社会主义市场。这种市场具备的基本特征只能有两个：效率与秩序。效率就是指经济总量迅速增长，一方面创造了更多的可用于社会保障体系建立的资金；另一方面创造出更多的不需要或较少需要纯粹的社会保障的人员。秩序就是指经济要素的质量提高和结构优化，一方面实现市场发展和经济增长的高效益；另一方面实现最大化的利润安排。这样就可以保证社会全部剩余产品都能真正掌握在国家手中，增大社会保障所需基金的份额，为社会保障体系的完善和发展作用提供物质保证。
同时，政府职能的经济化，还需要对社会保障体系尽量少地采用行政的办法而是采用经济的办法建立，增大保险在整个经济保障体系中的比重，使社会保障体系在符合社会主义公有制性质，即保证每个社会成员的正常并不断提高的生存、生活条件的前提下，更多地转变为由全社会每个成员主动共同参与的体系。社会保障体系的建立一方面是维护政府威信或巩固国家政权服务，因此，社会保障体系的建立应该在政府的统一协调下通过经济手段去解决。政府如果担心社会保障交由市场去完成将承担巨大的风险的话，就应该从根本上去发展经济，而尽量少作一些亡羊补牢般的事情。因为，作为政府行为色彩浓重的社会保障工程，是现代经济条件下政府所能做的不多的事情之一，那么社会保障就更多地要
论文论文摘要：德国从社会福利的意义上去诠释社会保障法，其社会保障法的建立正是为了完善对基本法中对社会福利政策实施的保障。作为世界上最早制定社会保障法的国家，德国在20世纪初已建立了当时比较健全的社会保障制度。德国社会保障法是一部覆盖面极其广泛、内容十分细致的法典。德国社会保障法典发展至今共有十二卷。德国拥有种类丰富、涵盖面广、体系完备、法律健全、运行良好的社会保障制度体系，其法律传统与中国相似，故其社会保障法律制度体系及立法技术对中国的社会保障立法有一定借鉴作用。 【论文关键词】德国；社会保障法：社会保障制度 一、德国社会保障法的立法意义 德国是从社会福利的意义上诠释社会保障法其社会保障法的建立正是为了完善基本法中对社会福利政策的保障要求。德国的社会保障制度主要表现在其细致完善的社会保险制度上，同时也包括了社会补偿、社会促进和社会救济。而生活中的各种危机(如疾病、意外事故、赡养人的死亡等)以及职业带来的危险(如失业、工伤等)不知何时就会给人们的生活带来损失，防不慎防，因此就需要通过社会保险来解决这些危险带来的问题。但社会保险所能起到的作用只是最基本的保障，各种各样的社会保障政策逐一出台，使德国社会保障法律体系不断完善。 社会保障法典的意义除了使社会保障的获得者从国家、社会团体等机构获得社会福利之外。还在整个社会福利制度建设中承担降低获得社会福利门槛的任务。因此。社会保障法典有着解释、说明以及指导社会福利发展的义务。其中解释义务是指让公民知晓社会保障法典赋予其的权利和义务。 二、德国社会保障法的发展历史 社会保障法这一概念相对来说是一个比较新的概念，它第一次出现于德国20世纪70年代。在德国的历史中曾经一度把社会保障法体系区分为三大法律范畴：预防措施(Vorsorge)，照护措施Versorgung)，以及救济措施(Fuersorge)。这三个方面的区别首先体现为筹集资金和给付前提的不同。预防措施也就是社会保险，是由投保人自身筹集保险费用．而照护措施和救济措施则是通过国家来资助的。在社会保险中．给付需求必须遵循社会保险比例。照护措施的给付是针对某些特定情况。救济措施的给付是为了消除具体的困境或一旦有需要而第三方的帮助又不能长期持续时的情况下实施。而现代的新型社会给付，例如教育资助，住房补助和子女补助，不属于当时的社会保障法体系。而另外一种由德国法学家Zacher提出的体系划分的方法是将社会保障法范围划分为预防措施(sozialeVorsorge)，社会补偿(sozialeEntschaedigung)，杜会资助(soziale Forderung)。和社会救济(sozialeRife)。叫德国社会保险制度出现在19世纪工业化浪潮及缺乏社会保障制度的背景之下。当时一种针对疾病、意外事故、老年人的生活劣势等问题的有效制度被推出。因为当时这个制度只被一小部分人接受，所以它并没有达到预期的效果。根据当时德意志“铁血宰相俾斯麦的指示，在1881年11月17日威廉一世国王颁布了一项政策。根据这个政策。项针对劳动者的医疗保险建立了。这项政策的公布标志着德意志社会保险的建立。从此，劳动者对其可能遭受的疾病、意外事故、人身安全、老年困境等危险享有受到国家保障的权利。作为社会保障制度的一个方面，医疗保险于1883年6月l5日正式在德意志推行。这种保险制度的核心在于受国家强制力的保护并由社会自治管理。接下来。各种保险制度逐一推行开来，德国的社会保障制度初见雏形。二战之后．德国的迅速崛起使其经济实力处于世界发达国家水平。随着其社会保障制度不断完善，德国已成为世界上拥有最为完善的社会保障制度的国家之一。 三、德国社会保障法典的内容 在社会保障法法典中，社会保险制度占了大多数的篇幅．但社会保险所能起到的作用只是最基本的保障。德国社会保障法是一部覆盖面极其广泛、内容十分细致的法典。社会保障法的制定目的是为了实现社会平等和保护社会安全。德国社会保障法典发展至今共有十二卷的内容。 (一)第一卷：总论 第一卷总论是德国社会保障法典的前言部分，规定了社会福利所涵盖的范围。指明了社会保障法的立法目的，对社会保障法典中所涉及的政策原则进行了阐释，并对德国社会保障法的历史做了简要介绍。 总则中指出了社会补偿与社会救济的区别，明确社会保障政策的目的。社会补偿是指国家 对健康受到特殊损害的人给予补偿或者出于其他原因按照供养法的基本原则承担责任。而社会救济是指“对不能以自己的力量为自己提供生活费或者在特殊生活状况下不能自理、也不能从其他方面获得充分救济的人。有权利获得与他的特殊需要相适应的人身和经济帮助的，使他有能力自理，能够参与社会生活，使他的基本生活得到保障。” (二)第二卷：求职者基本保障法(Grundsicherungfuer Arbeitsuchende) 随着劳动市场的低迷和失业率的上升，德国失业救济政策的压力越来越大。由于物价的上涨，德国政府又对提高生活补助做出了承诺，导致失业者对德国政府不断地施加压力。求职者基本保障法于2011年生效。求职者基本保障法的新政措施的目的在于使长期处于失业状态的人重新具有竞争力。 求职者基本保障法仅适用于无法凭借个人力量保障生活自理，需要国家支持的失业者。这一制度更加强调个人责任的重要性：根据社会保障法典第二卷的规定，这类人有就业能力但需要救济。使其有能力承担其生活所需。这个目的在社会保障法典第二卷中被定义为首要原则。只有在用尽其他办法，也无法解决生活困难时，才适用这一政策。 (三)第三卷：就业促进法 早在1969年德国就通过了就业促进法。并将失业保险作为就业促进体系的一个重要组成部分。由于经济下滑，失业人口的增加。2003年至2005年。德国对其劳动力市场进行了重大改革。对从前的失业保险业也进行了改革。用就业促进法来代替“失业保险法”，并将其包含在内。就业促进法成为了国家规制劳动力市场的核心部分。其原因是，失业保险主要强调的是对雇员失业后的生活保障．通过对失业人员发放一定的失业金．来保障他们的基本生活。而就业促进法则更加广泛，除了维持生计，还有让工人拥有重新就业的能力。就业促进法的目的就是：避免失业，即使失业，也要尽早实现再就业。 德国社会体系中将没有工作的人分为两种：一种是待业人员——被迫失业，正在寻找工作的人；一种是失业人员，不打算找工作的人。前者不用交保险费。由国家进行救助，并帮助他们就业。后者享受失业保险，要交保险费。就业促进法主要是对那些寻找工作的人员进行救助。不在失业保险的人群中进行。 (四)第四卷：社会保险法总章 德国的社会保障制度主要表现在其细致完善的社会保险制度上，同时也包括了社会补偿、社会促进和社会救济，凡在本国提供劳动。或履行了社会保险义务的公民都将得到社会保险的保障。生活中带来的危机(如疾病、意外事故费用、赡养人的死亡等)以及职业带来的危险(如失业、工伤等)总让人防不慎防，因此就需要通过社会保险来解决这些危险带来的问题。法定社会保险是一种强制保险制度。凡是符合要求的公民都应缴法定保险费，与全体公民分担风险。 社会保障法典第四卷是作为第一卷——总则的补充规章于1975年被纳入社会保障法典中。这一卷中所涉及的是所有社会保险的一般规定．是后面第五卷、第六卷、第七卷及第十一卷的具体社会保险的总章程。而这几个社会保险皆属于法定强制保险。这一卷中对社会保险做出了定义，指明了社会福利范畴内的社会保险的特点及原则；确定了社会保险的目的和义务；并对后面具体社会保险中所涉及到的共同概念进行了界定．统一了标准。 (五)第五卷：法定医疗保险法 1883年，德国颁布了《医疗保险法>，是世界最早实行社会医疗保障的国家。其法定医疗保险体系的中心原则是团结互助、社会共济，以法定医疗保险为主、商业医疗保险为辅的保险制度法定医疗保险的受保险人分为义务保险人和少数的自愿保险人．义务保险人是法律强制参加保险的人。没有工作的公民没有参加医疗保险的义务，他们通常作为家庭成员参加家庭共同保险。这也就是法定医疗保险中的“一人参保保全家”的医保制度。这与商业医疗保险中的一人投保一人受益、多子女的职员投保就要多付费用的保障方式具有本质上的区别。 (六)第六卷：法定养老保险法 德国养老保险主要有三种形式：法定养老保险、企业养老保险及个人养老储蓄。而法定养老保险所占的份额是三者中最大的。养老保险的立法采取的是共同承担模式，由雇主、雇员和政府共同承担。 这种模式的一个重要特色就是由年轻一代养活年老代。年轻一代劳动力向社会支付养老保险金，年老一代领取养老金，依次循环下去。近年来，由于出生率的持续低迷，德国人口老龄化趋势不断加剧。导致养老金支出相应攀升。另一方面，就业状况不容乐观，失业加 剧使养老保险的缴费支持受到很大的影响。这种状况给德国养老保险基金带来巨大的支付压力。 (七)第七卷：法定工伤事故保险法 德国于1884年制定了(工伤保险法)，确定了工伤保险制度。受德国的启示，欧洲各国也纷纷制定了本国的工伤保险制度。1997年1月1日工伤事故保险以法律规章的形式正式被纳入德国社会保障法典中。成为法定保险之一。在法定工伤事故保险中享有保险义务的主体包括：劳动者、与公众有职业关系的人(如义工)、参加职业培训的人、在校生(包括有幼儿园儿童)等。属于法定工伤事故保险中的可保事故包括：工作时间发生的事故(包括上下班直接回家或去单位的路上发生地)和职业病。在遭受可保事故后。法定工伤事故保险所提供的社会保障形式被分为现金补偿和职业康复两种。若法定工伤事故至死亡的，其遗属还将获得死亡补偿金。 (八)第八卷：儿童、青少年救助法 这一卷的立法目的在于促进青少年的发展、明确其应该承担的责任并扶持青少年的成长，支持父母对子女的教育抚养任务并完善相关制度，即促进出台各种救助方式来支持青年和其家庭的生活状况和教育状况。其任务不同于社会保障法典第一卷第11条中的获取社会福利，而是涉及到非通常意义上社会福利的另一种任务。儿童、青少年救助卷一方面是起到法律规章的作用，另一方面是一种不同于法律部门的官方专家式救助。这种救助涉及青少年的生活状况、教育状况、成长环境等方面。德国社会保障法中对青少年儿童的救助采取的合作式，即政府与社会福利组织联手负责青少年儿童救助事业。对青少年儿童救助是保护青少年儿童避免不健康的成长的特殊义务。 (九)第九卷：残疾人康复与参与法 康复是指残疾人或者受到残疾威胁的人参与到社会，尤其是工作或职业中去的一种待遇或措施。社会保障法典第一卷第l0条最早把康复作为社会保障法上的概念确定下来．在社会保障法的意义上使残疾人参与的措施都属于是康复措施．它们是社会保障法所提供给残疾人核心待遇。康复的目的是：(1)防止、消除、改善残疾，防止残疾恶化，减轻残疾后果；(2)为残疾人在社会中，尤其是在劳动生活中有一个与他的爱好和能力相适应的机会提供保障。 残疾人康复包括医疗康复、职业促进康复和社会康复三方面内容。社会保障法第九卷中规定政府有义务保障残疾人受教育的权利。并提供就业咨询。社会保障法典第九卷中所涉及的对残疾人的救助包括对其职业生涯的救助。对重度残疾人、残疾妇女儿童的特殊救助。以及对其基本生活的救助。 (十)第十卷：监督机制、争议调解机制 社会保障法典第十卷将社会福利事业的管理机制、监督机制以及争议调解机制的原则、管理范畴以法规的形式编进法典。德国目前已建立了立法、决策、管理、预算编制和具体执行的各负其责又互相制约的社会保险管理体制。联邦议会负责社会保险的立法，政府部门监督执行，各自的社会保险公司(均为自治性的公共团体)具体负责管理和提供服务。社会保险的具体运作是由各个社会保险公司负责。按照社会保险制度的市场运转机制进行运作，而政府各部门则专职于宏观决策，如社会保险的政策、预算的制定、社会保险制度运转的预测和监督，以确保参保人的权利不受侵犯，实现社会公平。 公民通过社会保障法典的指导。在明确自己权利的情况下，向有管辖权的行政机关(待遇机构)提出申请。行政机关有可能决定驳回他的申请或者行政机关作出的决定不能令申请者满意。在这种情况下。社会保障法典第十卷为公民进行自卫的救济手段提供了法律依据。这些手段可以概括为两种：即非正式法律救济(申诉、向有权机关申请)和正式法律救济(复议、诉讼)。 (十一)第十一卷：社会护理保险 德国的护理保险是新增加的一项社会保险项目。该保险于1994年7月29日通过，1995年1月正式实施生效，成为继养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险四大险种之后的第五大支柱险种。这是德国社会保障发展史上一个重要的里程碑。其目的是对严重护理需要者按照共同承担援助义务的社会保险原则提供护理救济。 (十二)第十二卷：社会救济 社会救济在德国整个社会保障体系中处于社会福利框架最基层的位置。社会保障法典第一卷第九条中对社会救助下了定义．即“对不能以自己的力量为自己提供生活费或者在特殊生活状况下不能自助，也不能从其他方面获得充分救济的人。有获得与他的特殊需要相适应的人身和经济帮助的资格，使他有能力自助，能够参与社会生活，使他合乎人道的生活得到保障。 ”因此意味着在用尽其他一切社会福利手段后，仍不能达到救助目的时，才能申请社会救济。根据德国基本法的规定，社会救助属于政府对公民的义务，每个联邦洲政府可根据当地的经济状况、生活水平、物价等制定救济标准。 四、小结 德国社会保障法的建立和发展历史源远。其中包涵了政治、战争、文化等各方面的背景因素的影响。从德国社会法典的庞大内容足以看出其社会保障体系复杂、覆盖面广的特点。但随着社会的不断发展。再完美的制度也需要通过改革来适应社会。在德国现存的主要问题是社会保障水平过高。影响了人们的工作积极性；社会保障支出增长过快、财政和社会负担过重。中国目前也在积极的发展社会保障制度，但较中国国情来说，显然是无法做到高福利的保障水平。甚至。我们的社会保障制度离完善尚有很大的距离，还有很多需要保障的方面。保障制度还没有顾及到。这就更需要尽快建设和完善我国的社会保障法律制度。我国的法律制度与德国法律素有渊源，也有不少借鉴德国法律之处。研究德国社会保障法律制度的内容体系不是为了照搬他国的法律制度．而是要学习其立法技术、制度设置方法。只有学会方法才是真正意义上法律移植
根据历史与经济发展水平，可以将广东整个农村社会保障体系建设过程划分为三个阶段。
1.1集权化保障阶段（1949~1977年）。新中国成立初期，我国依据中华人民共和国第一部宪法中“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物资帮助的权利”的规定，广东根据国家政策逐步建立了包括劳动保险、困难补助、生活补贴、社会救济和农村“五保”供养等制度。1958年以后在建立了敬老院、合作医疗、赤脚医生等简易的社会保障组织。“”时期，已经基本社会化的城镇社会保障体系遭到破坏，企业与农村集体一样承担起了低水平的保障功能。计划经济体制下，广东实行中央高度集权的分配制度，家庭、市场等经济保障功能基本丧失，社会保障制度具有集权特征。这个时期农村绝大多数农民基本处于国家的社会保障体系之外，城镇居民享有的就业、医疗、住房、退休金等福利农民均无权享受。
1.2分权化保障阶段（1978~1988年）。在分权化保障阶段，农村推行联产承包变革，实行了土地集体所有、家庭承包经营的模式，建立了统分结合的双层经营体制，为农村居民提供了土地保障和家庭保障的制度安排。家庭经营制度实际上成为农民生活保障的主要形式，也相对扩大了农村居民就业和消费的选择自由。农村社会保障制度主要是农村扶贫制度的建设，而且强调开发式扶贫、生产性救济，充分体现了“效率优先、兼顾公平”的分配原则。在这一阶段，广东各地集体经济基础的差异使农村地域间集体福利千差万别，越是经济发达地区，农民的集体福利和保障水平越高，经济发达地区有条件通过发展乡镇企业来以工补农，减轻农民负担，提高福利水平；而经济不发达的地区，各项事业主要依赖于收取税费来运转，因而集体福利与家庭经营自然会存在一定的矛盾。
1.3多元化保障阶段（1989年以来）。党的十四届三中全会出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出建立与我国目前社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应的多层次的社会保障体系，并规定建立统一的社会保障管理机构。1998年九届人大通过的政府机构改革方案中，组建了劳动与社会保障部，统一主管养老、医疗、失业保险等保障工作。广东在大力推进城镇社会保障制度建立与完善的同时，有关部门进行了农村社会养老保险、医疗保险和最低生活保障等制度的试点工作，并逐步在全国农村推广试行。
2.广东新农村建设中农村社会保障体系建设的实践探索
完善农村社会保障体系是建设社会主义新农村的重要内容。近年来，广东省委省政府高度重视并提出建立覆盖城乡的社会保障体系，农村社会保障体系建设取得了快速发展。
2.1农民养老保险制度建设在全省分区域、快速有序推进。
2.1.1在有条件的地区建立农民与被征地农民养老保险制度。广东农村养老保险工作始于1992年，经过不断探索，深圳、东莞、中山、佛山、珠海、广州等珠三角地区的六个地级市全面实施了农民与被征地农民养老保险制度（其中广州、深圳、佛山的实施对象是全征地农民，中山、珠海、东莞是全体农民）。截至2007年6月底，全省共146万农民与被征地农民被纳入养老保险范围，其中46万人按月领取养老金，人均月养老金228元，农保基金累计结余38亿元。
2.1.2在欠发达地区开展试点，建立被征地农民养老保障制度。从2006年9月起，广东先后以珠海市、阳工市阳西县、惠州市博罗县、肇庆市端州区、湛江市开发区、韶关市武江区为试点，进行被征地农民基本养老保障制度的探索。各试点先后出台了保障办法，覆盖了当地14万被征地农民。据统计，截至2007年5月底，各试点累计参保人数16334人，领取养老金或老年津贴人数4991人。其中肇庆市端州区进展迅速，截至2008年5月底，端州区35~59周岁的中年被征地农民的参保率已达97%，60周岁以上老人中有98%领取了老年津贴。试点工作开创了在省内欠发达地区建立被征地农民养老保障制度的先河，在全省起到了示范带动作用。
2.1.3为村干部等农村重点人群建立养老保险制度。全省按照先易后难的思路，在农村选择村干部、计生对象等重点人群，为其建立养老保险制度。1997年以来，云浮市云城区、湛江经济技术开发区、河源市源东县、惠州市等地先后开展了村干部养老保险。四地共有8363人参保，2034人领取待遇。东莞市、惠州市先后开展了计划生育对象养老保险，对农村独生子女父母和纯生二女结扎夫妇实行了养老保险制度。
2.2农村合作医疗制度基本覆盖全省农村，保障水平不断提高。2000年前，广东没有统一的农村合作医疗模式。2001年后在省人大和省委省政府的高度重视下，决定由省政府组织、省农业厅承办，于2002年在全省范围内推行新型农村合作医疗制度。2003年省委省政府进一步加强了农村新型合作医疗制度建设工作，加大政府的资金补助力度，把农村新型合作医疗制度建设工作转交省卫生厅承办，2004年后省财政给每个参保人补助10元，市、县财政补助10元，个人承担不少于10元；2006年省财政对每个参保人员的补助增加到25元，2007年增加到35元，市县增加到15元，大大地调动了广大农民参保的积极性。2007年，全省参加新型农村合作医疗达4137万人，覆盖率为83.8%，比2005年增长了231%。同时提高了农村合作医疗筹资水平，77个县（市、区）的农村合作医疗转变为县级统筹，加大了费用报销比例，2006年,农村合作医疗补偿金额15.8亿元，平均补偿费用占医疗费用的32.9%。另有2.3万人次得到医疗救助，救助金4116万元。各地新型农村合作医疗保障水平不断提高，补偿封顶线提高至1万元以上，最高达6万元。部分地方实行了门诊补偿制度，扩大了受益范围。
经济较发达的东莞市、佛山市在2004年试行了城乡居民参加医疗保险的办法。自运行以来，基本实现了参保人员全覆盖，全部基金也顺利征缴到位，达到了改革设想要求，取得了良好的社会效益。两市通过建立农医保制度，解决了城乡居民大病住院医疗费用负担问题，基本上缓解了城乡居民“看病难”、“看病贵”的问题。
2.3农村低保制度起步较早并基本实现了应保尽保，低保资金不断增加。广东在全国率先将最低生活保障面从城镇拓展到农村，低保覆盖面不断扩大。全省1995年开始实施城镇最低生活保障制度，1998年这一制度开始覆盖农村，省财政每年对全省年纯收入在1000元以下的100多万农村绝对贫困人口实行低保补贴，全省享受低保救济人数从1997年10.5万人增加到2007年7月底的68.9万户、171.85万人，增加了16倍，占全省户籍总人口的2.25％，其中农村54.43万户、134.03万人，基本实现了应保尽保。2007年，省委省政府提出适当提高全省农村最低生活保障线，将农村人年均收入低于1200元的困难群众纳入低保范围，目前，许多市县已开始将年人均纯收入低于1200元的困难家庭纳入低保救济范围。
低保资金不断增加，低保标准和补助水平不断提高。2007年上半年，广州、深圳、佛山、韶关、河源、梅州、惠州、汕尾、阳江、揭阳、湛江、茂名、清远、潮州等14个市75个县(市、区)分别提高了城乡低保标准。城镇提高了10~100元，农村提高了9~70元。据2007年6月统计，全省城镇低保标准为人月125~361元，农村人月91~320元。城镇人月平均低保标准为226元，比2006年提高12元；农村人月平均低保标准为168元，比2006年提高13元。截至2007年7月，全省农村低保对象月人均补助水平为46元，同比提高了12元。其中，珠江三角洲地区7市农村低保人均月补助85元，比2006年月人均提高8元；14个经济欠发达地区农村低保月人均补助39元，比2006年月人均提高8元。
全省各级财政部门根据低保人数增加，低保标准和补助水平的提高情况，逐步增加了低保资金。全省低保资金从1996年的2113.7万元增加到2006年937亿元，增加了44倍。2007年省财政增加了对经济欠发达市的低保补助金额，从2006年的2.5亿元增加到3.85亿元，增加了1.35亿元。2007年1~7月，全省发放低保金7.0069亿元，比2006年同期增加发放1.748亿元。其中农村发放低保金4.1954亿元，同比增加1.115亿元。
2.4农村其他社会保障制度也不断加强，对农业及农村发展的作用日益凸现。广东农村社会保障制度比较突出的还包括社会救助中的生产救助（防灾、救灾）、农业保险，特种救助、农村优抚。农业产业自身的弱质性以及广东的地理位置决定了广东农业生产面临着相当大的风险，尤其是遭受台风、泥石流等自然灾害风险，近年来全省财政不断投入大量资金构建农业生产和农村地区的防灾抗灾体系，大大降低了农业灾害的破坏程度，提高了灾害应急、救助能力；另外，自上世纪90年代以来全省一直在探索实施各种形式的农业保险制度，在各级政府财政支持下，农业保险覆盖面也不断扩大。
农村中的特种救助主要针对特殊人群——五保户实施供养制度，其保障水平高于低保水平，其生活水准也不低于农村的平均水平，多数地区设有农村敬老院，其设施也比较完备，服务水平也比较高。农村优抚、社会福利方面，优抚安置工作成效明显，以退役士兵自谋职业为中心，职业培训、推荐就业和优惠政策扶持相配套的安置改革顺利推进。“十五”期间共完成对14.7万名退役士兵和4107名军队离休退休干部、无军籍职工的接收安置工作，退役士兵自谋职业率达90%。建立了优抚对象抚恤补助标准与当地人均生活水平同步提高的自然增长机制。
3.广东建设农村社会保障体系存在的主要问题
广东在建立农村社会保障制度上已做了大量工作，并已取得了较大的成效，人们称它为“民心工程”和“德政工程”。但也存在一些问题，主要表现在：
3.1农村社会保障制度设计还不够完善合理。建立农村社会保障制度必须与经济社会发展水平相适应，在此基础上逐步打破城乡社保建设的“二元社会结构”，最终实现城乡统一的社会保障制度。目前，广东虽然在农村设立了最低生活保障线制度和养老保障、大病统筹的新型合作医疗、自然灾害社会救助制度，但缺乏在贫困人口中设立一个生活安全保障制度。因为农村居民目前还不富裕，人均纯收入刚过5000元大关，仅跨入小康水平，还有100多万年纯收入在1000元以下的绝对贫困人口和近300万人年纯收入在1000~1500元之间的相对贫困人口。农村社会保障制度的设计应是先解决农村贫困问题，而不是急于建立过于庞大和周密的社会保障体系。目前，最需要受社会保障扶持的是贫困人口，这一群体的问题如果得不到解决，我们的“全面建设小康社会”的目标就是不全面的。
以农村养老保障制度为例。目前，农村的养老保险制度在计算年限、缴费办法和待遇享受等方面，都是依据城镇正规就业情况设定的，对于劳动关系松散、就业地点频繁变换、工作单位不固定、工作时限不定、收入水平较低的广大农民来说，不大合适。现行养老保险基金实行区域统筹，条块管理，对跨省区流动就业的农民来说更不合适，加上目前设计15年缴费年限和缴费标准成为农民难以逾越的门槛。农民要在同一个社会保险统筹地区累计缴费15年不容易，农民的经济收入并不宽裕，除外出打工外，他们的收入是以年为时间单位结算的，要在15年内保证每次资金的交纳，难度大。现行养老保险制度是参保易，退保难，转移养老保险关系更难，缺乏灵活性。
3.2农村社会保障项目具有狭窄性，覆盖面小。广东农村社会保障体系的各个项目，其保障都只是覆盖少部分农村社会成员，或者说大部分农村社会成员仍被排除在农村社会保障范围之外。如农村养老保障制度仅在珠三角地区建立起来，全省大部分农村并未推广。在珠三角中也仅覆盖5市，120多万农村人口，其他两市的广州、江门和粤东、粤西、粤北地区一些有条件的县镇还没建立，仍在探索之中，或仅对少部分村干部和失地农民实施养老保险。即使是社会救济，也只是救济那些“重点户”，难以将所有农村的老弱孤寡、残疾者以及因天灾人祸而不能维持最基本生活水平的社会成员囊括在内。同时，失地农民和农民工的社会保障还处于探索阶段。
3.3保障力度区域差异较大，保障水平总体呈现低层次性。广东现行农村社会保障在地域范围上存在非均衡性，经济发达的珠三角地区，保障水平高一些，经济欠发达的东西两翼和粤北地区，保障水平则低得多。就拿农村中的五保户来说，一些富裕地区的农村敬老院的设施完备，服务水平也相当高，有的五保户甚至还有储蓄，可以资助其他困难的亲属，而经济发展相对落后的地区只能将一部分五保户纳入保障范围。另外，现行广东农村社会保障支出水平较低，根源在于农村社会保障经费在地方政府的财力分配上很有限，如在社会救助的支出上过分依赖中央财政，地方财政的救助经费拨款既未制度化，又不能及时到位。目前广东全省基本建立农村最低生活保障制度，但除较富裕的农村地区外，大部分农村社会保障只停留在对贫困者进行救济的低层次上，一般只能帮助被保障者暂时脱离困境，难以保障贫困人口的基本生活，无助于农民的长远发展。
3.4许多农民对参与社会保障还持观望态度。在养老保险方面，许多农民把自己未来养老的希望寄予后代，他们对养老保险缺乏认同感，存在疑虑心理；在农村合作医疗方面，农民参与的意愿不够强，积极性不够高，其主要原因在于新型合作医疗制度的宣传不到位，有不少农民甚至不知新型农村合作医疗为何物，即使知道这项政策，也由于以往基层政府的承诺不兑现，而对新型合作医疗缺乏信任，甚至存在抵触情绪。课题组在兴宁市调研农村合作医疗时，当地相关机构建议把农民应该交的钱由政府出，因为兴宁市农民参加农村合作医疗只须交10元/人，另外政府补贴门诊挂号费7元/人，事实上每个农民只须交3元就可以参加农村合作医疗，然而政府在引导农民参加农村合作医疗所付出的成本比3元/人要高，因而他们认为还不如让政府直接代交这3元/人的费用。
4.进一步加强广东农村社会保障体系建设的政策建议
4.1加大对新农村建设和农村社保制度的宣传力度，促进农民转变思想观念。要从统筹城乡发展，构建和谐社会的高度出发，在新农村建设中坚持以农民为主体，以农民生活状况的切实改善为根本，把农民观念的更新放在新农村建设的首位。当前，全省农村社会保障体系还没有完全建立，很重要的一个原因就是广大农民对农村各项社会保障的认识不足、了解的不充分，致使许多农民还持观望态度。完善的农村社会保障体系的建设要以占主体地位的广大农民的认可和参与为基础，因此，一方面各级政府决策和研究部门要积极探索有效的政策和实施措施，另一方面要向农民做好宣传，增强农民的社会保障意识，转变思想观念，提高农民参与的积极性。
4.2完善农村社保工作机构，加强农村社保管理工作。农村社会保障体系建设工作涉及面广、覆盖人口多，加之全省各区域经济社会发展差异大，使得任务异常繁重。以农村低保为例，广东1997年推行农村最低生活保障制度，目前保障人数已经达到133.51万人，但各市县民政部门由于编制所限，普遍没有设立专门的低保工作机构，乡镇一般只有一名民政工作人员，难以进行规范管理。
为使全省各地农村的实际情况及时准确地反映到上级管理决策部门，以及省、市的各项政策部署和规定迅速落实到位，必须在全省范围内建立各层次的农村社保工作机构，完善农村社保管理体系。既要加强面上的领导，建立社会保障工作领导机构，统一组织、协调本地区的社会保障工作，不断增强其整体合力；又要注重基层社会保障网络建设，按照机构、人员、经费、场地、制度和工作“六到位”要求，明确各级职能，确保保障到一线、服务到基层、覆盖到村落。
另外，由于人们的收入是不断变化的，必须做好农村社会保障特别是低保工作的动态管理，因此，由手工化管理向信息化管理过渡是农村社会保障工作的必然选择。由计算机对农村社保对象进行信息处理、人员录入、档案管理、信息调阅，既可减少人力，又可节约资金，大大提高工作效率。
4.3加强法制建设，尽快建立和完善农村社会保障法律体系。农村社会保障是一项群众性、政策性、法规性很强的工作。鉴于国家目前社会保障法还未出台，广东可以根据城乡经济社会发展的需要，出台新的地方性法规。在保险对象、交费年龄、交费标准、基金管理、基金增值、经费来源等问题上设置新的操作规范，尤其对新形势下比较敏感的问题（如农村土地问题、农民工权益的保障问题等）制定明确的法规，切实保障失地农民与进城务工农民享受到与他们的付出相对等的权益，从法律的高度指导和规范农村社会保障体系建设。在相应的司法机制的完善上，广东可尝试在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障案件，使当事人的合法权益受到不法伤害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，在审判中充分体现劳动和社会保障事务的特殊性。
参考文献
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［5］杨翠迎等.建立和完善我国农村社会保障体系，西北农林科技大学学报，2007(1)
关键词：西部；社会保障；体系建设
一、完善西部社会保障体系亟待解决的主要问题。
社会保障制度是国家的基本制度之一，是国家通过立法建立起来的，是国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会给予物质帮助，以保障公民基本生活需要的制度，是国家调整在社会保障中发生的各种权利义务关系的基本手段，目的在于维持公民基本的生活水平，从而使劳动力的再生产得以可持续。
西部平稳推进改革与发展的前提是要有一个完善的、规范的社会保障体系，并要为这个体系建立一个面向全局性的、社会性的保障基金。只有这样才能够保证企业真正做到增强活力和市场竞争力，促进社会融合和社会稳定。迄今为止，西部已基本建立了“三条保障线”制度，保证了绝大多数国有企业下岗职工和离退休职工的基本生活，加强了失业保险和城镇居民最低生活保障工作，有力地维护了社会稳定。但是还必须看到，完善西部社会保障体系，实践中仍然存在着许多亟待解决的现实问题。
（一）现行社会保障制度尚不健全，运行与管理尚不规范，产生许多亟待解决的问题。
社会保障资金来源渠道非常单一，资金缺口较大。西部省市区基本上是“吃饭财政”，支付庞大、沉重的社会保障，已是力不从心。如，2002年，青海省地方一般预算收入21亿元，但2000年，该省财政一般预算支出中，抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会福利补助就已高达21亿元，此三项已超过当年全省地方财政收入。［5］四川省180个县（市区）中，就有国家扶贫开发重点县36个，财政赤字县87个。2002年，全省低保资金年资金缺口高达11.3亿元，［6］自己根本无法解决。一些省市区养老保险基金入不敷出，不仅对部分离退休人员没有能力按时足额发放养老金，而且还存在一些历史欠账，面临着巨大的道德风险。如2002年，新疆全年征缴总收入32.04亿元，全年养老金总支出34.91亿元，当年收支差为2.87亿元，减去当年收回的补缴金额1.41亿元，实差为1.46亿元。［7］
企业不按规定以全部职工缴费工资基数之和为企业缴费工资基数。目前许多企业一方面少报、瞒报、漏报缴费工资基数，尽量少缴养老保险费。虽然社会保障部门不断加大清欠力度，但往往是边清边欠，前清后欠，难以杜绝。如1998年，青海和新疆生产建设兵团养老保险基金收缴率仅为51%，比全国平均水平82.69%［8］低31.69个百分点。而截止到2001年底，新疆历年欠缴25513万元，2002年收回补缴欠费14056万元，年度清欠目标任务也仅完成60%，年内完成到55.1%.2002年底新疆累计欠缴养老保险费17231万元，低于2001年累计欠费，但历年欠费中有几年前就破产的一些企业所欠近的4000万元已很难收回。［9］
企业对社保缺乏积极性，工作上不能积极配合。按照规定，基本养老保险制度应当覆盖城镇所有企业及其职工。然而，新制度实行以来，尽管社保部门为扩大覆盖面做了许多工作，但多数非公有制企业仍不愿意参加。国有企业下岗职工基本生活费“三三制”的筹资办法难以完全落实，有些下岗职工没有足额领到基本生活费，还有一些下岗职工由于企业停产基本生活得不到保障，社会群体上访和妨碍公共秩序等事件时有发生。据调查，80%以上的中小型民营企业不按规定给就业者缴纳养老、医疗和失业保险，致使大部分大中专毕业生和下岗职工、失业人员不愿到中小型民营企业工作。且就业转失业的动态性增强，使得已就业人员波动很大，难以安心就业，劳资、社保关系极不稳定。［10］
基本养老保险个人帐户建帐率比较低。如，2002年，此项工作搞得比较好的新疆，基本养老保险个人帐户建账1098771人，在职职工个人帐户建账率也仅为85.2%.［11］因此，必须大力加强和完善现有社会保障体系，为改革和发展创造社会稳定的条件。
（二）社会保障体系建设水平还比较低，与全面建设小康社会的发展需求不相适应。西部社会保障工作已经面临着严峻的挑战，急需进行改革。根据当前两种经济体制转换过程的实际，社会保障制度改革需要一个渐进过程。应当坚持低水平、广覆盖、多层次的基本方针，逐步由“全部包揽”向“国家、单位、个人”三方负担转变；由“企业自保”向“社会互济”转变；由“福利包揽”向“基本保障”转变；由“现收现付”向“部分积累”转变；由“政策调整”向“法律规范”转变。但目前西部大部分省（市区）都还做不到这一点。主要是：
社会保障覆盖面还不广。如，2002年，青海省参加失业保险、基本养老保险、基本医疗保险的职工分别为32.2万人、39.2万人、51.11万人，只分别占青海当年末职工总数的11.05%、13.45%、17.55%.［12］同年，新疆参加失业保险、基本养老保险、基本医疗保险的职工分别为131.29万人、115.5万人、148.1万人，只分别占当年末职工总数的54.19%、47.68%、61.13%.［13］新疆生产建设兵团参加失业保险、基本养老保险、基本医疗保险的职工分别为53.88万人、66.95万人、87.57万人，只分别占当年末职工总数的56.41%、70.10%、91.69%.［14］
西部各省市区企业退休人员社会化管理执行的情况都比较差。到2002年，新疆开展企业退休人员社会化管理的只有乌鲁木齐和哈密两个城市，其中，乌鲁木齐市企业退休人员社会化管理56199人，只占企业退休总人数的49.8%.［15］国有企业执行得还相对好一些，其他所有制企业，特别是民营和“三资”企业执行得都比较差。
多层次的社会保障体系尚未建立起来，国家强制性基本保障仍然在唱“独角戏”。亟需加快多层次社会保障体系建设，积极发展补充医疗保险、个人储蓄保性险、私人养老、医疗保险、职工互助合作等保障，进一步提高西部的社会保障水平。
（三）社会保障体系还没有全面覆盖农民。西部农村最低生活保障覆盖面还比较小，许多地方根本就没有。据统计，到2000年底，全国有14个省（区市）已全部建立和实施了农村最低生活保障制度，其中，西部仅有广西、陕西、宁夏等3个省区。［16］目前，西部的主要社会保障措施仅局限于城市职工，而广大的农村还没有普及正式的养老保险、医疗保险，更没有失业保险。农村人口的养老主要是依靠家庭和子女，整个养老、医疗、伤残、生育等方面的风险都由家庭来承担。农村社会保障仅体现在社会救济和救助上。有人认为社会保障应先解决城市，然后在经济相当发达时再考虑农村。我认为这不符合“三个代表”重要思想的精神，不符合“十六大”报告和十六届三中全会《决定》的要求。西部全面建设小康社会，农村、农民是一个非常重要和庞大的社保对象，是社保体系应覆盖的关键群体。不解决这个问题，西部的大开发和小康社会建设都要受到制约。随着经济结构的调整，经济高速发展，人口必然大规模向城市迁移，西部城市化进程只会不断加快。而在这个过程中，亟需“为农民转化为市民建立低限度的社会保障体系，铺平农民进城的道路。”［17］土地是千百年来农民最重要的生产资料，是农民赖以生存的物质基础。在没有其它任何社会保障可以替代土地的前提下，农村劳动力根本不可能没有后顾之忧地走进城市生活。因此，当务之急是要为西部的农民建立一种可替代土地的社会保障。如果现在不考虑农村社会保障的问题，随着城市化的进程加快，新进入城镇的人口养老基金缺口会更大。危害更大的是，这不仅一方面制约了西部经济结构的调整，另一方面也制约了西部城市化进程的推进速度；更无奈的是，千方百计进入城市的农民的社会保障终究也是一个绕不开的问题。东部许多省市已全部建立和实施了农村最低生活保障制度，这值得西部借鉴。
（四）社会保障的地方立法滞后。西部的社会保障法制化程度较低，尚不能给政府解决社会保障面临的严峻而复杂的问题提供充分、有效的政策和法律支持。目前，全国人民代表大会及其常务委员会还没有审议和通过一部专门调整社会保障关系的基本法律；在国务院已经制定的条例中，也很少有属于专门规范社会保障制度的法规；有关社会保障的规定，主要是由相关部委来制定。因此，在目前我国还没有建立起统一的社会保险法律制度的情况下，西部的地方立法与东部相比较，明显滞后。社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理很不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的地方立法基本处于空白；社会保障工作在许多方面只能靠政策和行政手段推行，由于受经济发展水平的制约，政策调控比较乏力。国家立法滞后，地方立法空缺，本应统一的社会保障制度被行政分割。由此导致社会保障的覆盖面小，保障程度差，也直接造成西部劳动力流动性差，制约了西部剩余劳动力的转移，导致经济发展成本增加，在一定程度上制约了西部全面建设小康社会进程的推进。地方立法的滞后，也导致有关社会保障方面发生的争议、纠纷案件，无法进行仲裁或诉讼，仲裁机构和人民法院也无法依据有关的法律进行仲裁或判决，相关当事人的合法权益得不到保护。
二、完善西部社会保障体系的对策。
西部目前的社会保障制度还存在着固态化和未覆盖全社会的不完善性，严重地阻碍了改革和发展。如果不能够从根本上消除社会保障制度存在的缺陷，不调动企业和个人的参保积极性，不推进制度创新，那么，目前的社会保障制度运作就始终都面临着巨大的道德风险，始终都要面对如何解决融资不足的问题。要使社保制度摆脱困境，必须对原有的制度进行创新，通过构建合理的激励机制调动人们参保的积极性，减少道德风险，同时辅之以法律和税收手段，解决融资不足的问题。此外，“应当尽快解决养老保险隐性欠债的问题，做实个人账户，实现个人账户资金积累和资本化运营，建立社会保障与经济增长的良性循环机制。”［18］坚持以“三个代表”重要思想和党的十六大报告和十六届三中全会《决定》精神为指导，坚定不移地“继续加强”两个确保“和城市”低保“工作，搞好”三条保障线“的衔接。按照”建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系“［19］的要求，坚持按国家统一制度规范，充分调动被保障对象的积极性，进一步完善城镇企业职工基本养老、医疗保险制度，继续扩大社会保障覆盖面。稳步推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。合理确定‘低保’标准和保障对象补助水平，切实做到应保尽保。”［20］积极将社会保障线向农村伸延，发展农村社会保障业，形成西部城乡一体化的社会保障体系。建议西部采取如下具体对策：
（一）积极推动国家进一步完善社会保障制度。西部社会保障水平提高缓慢，与国家社会保障制度建设不到位有着一定的关系。所以，推进国家进一步完善社会保障制度，对西部社会保障事业的健康发展是至关重要的。我国社会保障体系建设正处在经济转轨和人口老龄化的双重压力下，虽然取得了一定的突破，但显然是不完善的，不能适应全面建设小康社会和加快西部发展的需要。国家应进一步加快建立覆盖全社会的多层次社会保障体系，采取有效措施加快社会保障事业的发展。如，尽快建立行政、事业、企业（包括不同所有制的企业）全国统一待遇水平的失业、养老、医疗等基本保障制度。建立农村社会保障制度，稳步推进农村社会保障，重点是统一全国的农民基本医疗、养老保障标准和运作模式。建立多层次社会保障体系，鼓励实力雄厚的社会力量发展社会保障业务。明确多渠道筹集社会保障基金的具体形式和工具，调整现行政府财政支出结构，开辟新的税收来源。积极推进医疗、社会保障、药品生产流通的“三项改革”，探索建立新型社会保障与医疗保险相结合的医保模式。尽快建立下岗职工基本生活保障与失业保险并轨运行的体制。尽快制订《社会保障法》，规范全社会保障事业的发展，为解决全国社会保障制度具体标准和模式不统一、运作不规范、转移对接能力差、执行不协同等问题提供法律支持。
（二）建立城乡居民最低生活保障线。社会公平是人类社会发展过程中产生的一种心理状态和客观需要。社会公平体现在经济利益方面主要是社会成员之间没有过份的贫富悬殊。西部大开发的根本目标是实现全国人民的共同富裕，是体现社会公平的战略性措施。在国家实施非均衡发展战略时期，由于西部只出售原料、一次性能源、半成品、初级产品，导致东西部之间收入差距拉大，现在，国家实施西部大开发战略，就必需运用政府力量对社会经济生活进行适当干预，通过对西部城乡居民提供最低生活保障，将高收入者的一部分收入合法地、恰当地转移给低收入者。在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，使西部城乡居民的失衡心理得到慰平，弥补市场经济的缺陷、缓和社会矛盾，以促进社会公平。
（三）把完善社会保障体系与培育资本市场联系起来设计。以求同时解决西部大开发战略实施中，面临的“缺乏完善的社会保障体系”和“缺乏完善的资本市场”两个“瓶颈”问题。完善社会保障体系，所设计的社会保障制度不仅是一种社会制度，同时也是一种经济制度。因为社会保障制度可以被用来进行再分配，还可设计出提高储蓄能力以及相关资本形成的功能等。西部在设计社会保障制度时，应把社会保障制度作为一种经济制度来设计。社会保障制度与资本市场之间是两个不相干的制度，但西部在完善社会保障体系的过程中，应着力在其间架起桥梁。相对有效的资本市场要能有效地配置资源，除去资本市场的管理规则之外，首先是市场的背后应有足够的有效运营的现代企业，否则，资本市场不会稳定和繁荣；同时，应有足够数量和质量的金融机构竞争，否则资本市场也不会完善。通过社会保障制度的运作，可以提高国民储蓄率、稳定资本市场，使形成的资本最终能够在促进西部经济发展中起到巨大的作用。西部的经济发展迫切需要社会保障制度的支持。大量贫困人口的巨大压力、经济发展水平低以及资本短缺等等都是西部的基本区情。西部的未成年负担率虽较高但老年负担率低，若考虑西部实施大开发后会引起青年人抚养能力提高的因素，则总抚养能力会更高。所以，西部政府应积极建立个人的基金账户，运用社会保障体系保持社会的较高储蓄率，并通过完善社会保障体系来使储蓄转化为资本。而资本市场的稳健则会吸引更多的资本，支持更多的有效益的企业，实现经济发展与社会保障的良性互动。最终实现完善社会保障体系与完善西部资本市场的双赢目标，并达到养老与推动经济发展的双重目标。建立促进资本市场完善的社会保障体系。在旧制度向新制度的转制过程中，由中央政府负担转制成本，使新制度能建成真正意义的部分基金积累制度；实行个人账户基金的公司管理制度并按市场来配置资本资源；由中央给予相应的金融工具、鼓励政策和管理制度，把企业退休基金、个人自愿养老储蓄纳入资本市场。
（四）建立个人社会保障帐户，推动社会保障走向社会化和市场化。每个就业人员从一开始就业起，就必须建立个人社会保障帐户，保障基金从开始就业就由就业者所在的单位、政府、就业者本人三方面，按各自应承担的比例和缴款方式将自己应承担的保障金打入就业者社会保障帐户，任何机构和个人都不得拖欠社会保障基金和动用社会保障基金。实现“新人新办法”，新就业人员一定要完全按照上述要求办。“老人老办法”，对已经就业和下岗再就业人员，政府要按照一定的方式补上个人社会保障帐户。每个人的社会保障帐户随本人就业单位变动而流动，就业单位都应按规定将归自己承担的保障基金足额打入就业者个人保障基金帐户。政府及就业者本人也按规定将应由自己承担的保障基金打入个人保障基金帐户。企业、政府、就业者缴纳个人保障基金应具有强制性。个人保障帐户中的保障基金使用，完全按照社会保障基金使用用途安排。即，帐户中的保障基金只能用于失业、医疗、退休这三大保障活动，保障基金必须专款专用，不得用于支付个人的其他消费及社会经济活动。如果受保障主体要用自己帐户的保障基金投资，应按有关法律规定进行，风险自负，投资失误后，政府、企业不负其因投资失误所造成的保障丧失的责任。
（五）构建社会统筹与个人账户的新型关系，确立合理的利益机制。彻底改变目前社会保障制度重集体轻个人利益、重统筹轻个人账户的传统模式。将社会统筹与个人账户分开，赋予参保职工以个人账户所有权，不仅要从资金上分开，而且是要从制度上彻底分成基本社会保障和个人账户两个不同的制度。个人账户从统筹中分离出来后，不能并入企业补充社会保障，以避免企业妨碍劳动力的流动，同时，还应当将企业补充社会保障或企业年金并入个人账户，给职工的福利和奖励可以存入其个人账户。应当争取国家允许西部企业将此项费用计入生产成本，从应纳税收入中扣除。改变社会保障费的筹资模式，降低道德风险。基本社会保障应采取向所有企业征收社会保障税的形式筹集资金，实行全国统筹，由中央转移支付一部分补给西部。个人账户保险费中由企业缴纳的部分，应改为全部并入职工工资中，按月支付，再由个人缴入自己的社保账户，使之独立于企业之外，目的是以避免受企业经济周期和道德风险的影响，制约个人社保费的筹集。实行个人账户资金由民间运营。由社保基金管理公司来托管和运营个人账户资金，可以有效地避免风险，保障资金安全增值。如，可托管给股份制的社会保障基金管理公司管理。政府应站在用社保制度促进经济发展的高度，而不能仅站在使社保基金安全和保值增值的角度来对待个人账户资金的管理问题。要建立社保与经济发展相互促进的新型关系，以避免资金被政府挤占、挪用和增加政府管理的风险。
（六）重视社会保障基金经营，保证其不断发挥更大的社会效益。社会保障基金经过长期的积累，会形成庞大的资产，成为投资融资的一大财源。如果西部省（市区）级政府能够通过立法规定社会保障基金的投资项目和投资比例，指导投资的方向，会促使社会保障基金向政府基础设施和重点项目投资，从而成为政府对国民经济进行宏观调控的有效手段。社会保障基金的有效投资收入，也会使社会保障基金本身保值增值，以缓解西部社会保障基金不足，资金运转压力大的状况。同时，也实现了推进经济社会的发展，可实现提高社会保障能力和促进经济社会发展双赢的目标。
（七）政府应减少对社会保障基金管理公司的投资限制。在建立健全社保投资法规、发展多种金融工具、完善资本市场的同时，可允许社保基金管理公司自由地向各个产业和资金市场投资，广泛地选择投资工具，自由地寻求最佳的投资组合，而不是要求其将一定比例的基金存入银行或用于购买国债。政府应当向保险基金提供尽可能多的优惠政策，如税收、利率优惠等。对发展前景好、回报率高而稳定的垄断性行业也要向社保基金开放。对有稳定收益，且需要政府公共财政投资的公共工程和公益设施建设，政府可采取以较高的利息向社保基金借款的方式，支持社保基金保值增值。
（八）进一步加大对特困职工困难补助的力度。积极筹措资金，开展节庆假日期间的送温暖活动；进一步落实党政工青妇联合包保责任制，组建送温暖工程基地，实施送温暖基金行动，三年内，西部各省（市区）的主要县市和基层建立基金组织要分别达到90%和70%；各省（市区）都要启动“百企助百模”活动，建立专项解困基金，并优先为困难劳模及家属提供就业岗位；积极开展帮助特困家庭子女的助学活动，不让一个孩子辍学；推进职工互助保障建设，通过公共合作医疗、互助互济等有效形式，以补充医疗保险为重点，减轻职工看病就医的经济负担；进一步鼓励和扶持非公有制经济发展，开展多种形式就业，包括积极发展职工再就业服务联社，力争5年内使下岗职工基本实现再就业；加大法律援助力度，建立健全省（市区）和县市工会两级法律援助机构，无偿为合法权益受到侵害的职工提供法律服务。
（九）加快地方法规建设，依法推进社会保障事业的发展。西部现有的社会保障制度缺乏较高的法律效力和必要的法律调控，这与西部社会保障制度所应处的地位是不相称。因此，在国家相关立法未完成之前，西部各省市区应当积极加快地方立法工作，解决社会保障领域法律缺位的问题。人口素质差、经济实力弱、发展底子薄、各地经济发展状况不平衡，要在这样一个广大的欠发达地区建立起与全面建设小康社会相适应的完善的社会保障体系，同时又能够与各方面的承受能力相适应，就必须借鉴和吸取国际社会带有共性的经验，适当参照国际标准，但不能照搬；总结我国社会保障法制建设的经验，通过大胆改革和稳步推进制度创新，尽快建立起与西部全面建设小康社会相适应的社会保障法律制度。坚持效率优先、兼顾公平的原则；坚持法律调控与特殊政策调整相结合，对社会发展中某一特殊时期出现的急需要解决的特殊问题采取一些特殊性的政策加以调整。如对国有企业下岗职工基本生活保障、再就业工程和吸纳扩招后的大中专毕业生就业等问题，就属于特殊阶段需要采取特殊政策来调控；对地方政府由领导决定挪用、挤占社会保险基金的行为，必须通过立法来明确其为违法犯罪行为，坚决依法予以禁止；通过立法解决社会保障费的收缴问题，加大强制收缴社会保障费的力度，对欠缴、拒缴社会保障费的，应依法追究其相应的法律责任。以法律手段解决社会保障基金的支付风险问题，保证社会保障基金的安全。西部很多省（市区）的社保基金当年收不抵支。企业拖欠离退休人员社保金的事经常发生。社会保险基金的支付风险涉及的是百姓的保命钱，严重影响着社会的稳定，其支付风险的潜在危险并不亚于金融风险。通过立法建立社会保障基金的安全投资机制，如，在规范金融秩序的条件下，严格规定社会保障基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化投资监管措施，保证社会保障基金运营的安全。社会保障基金的保值和增值是社会保障基金运营管理的重要目标。社会保障基金如果不能有效地增值，长期下去，必然会加重政府在社会保障方面的财政负担，也会对被保障人未来能够获得的实际社会保障水平产生不利的影响。六是加快推进西部社会保障信息化方面的立法，使西部加快社保工作信息化进程能够得到法律的保障。缺乏信息化的支持，社保工作的现代化必然受到制约。西部各省市区立法部门应尽快制订《社会保障实施信息化管理条例》、《社会保障信息服务系统管理办法》等地方法规。利用法律手段将社保信息化工程建设规范化，保证社保信息化工作正常、规范地开展，为提高西部社保事业發展水平奠定基础。
（十）完善西部社会保障体系，应坚持整体设计，农村与城市共同推进，为西部加快城市化进程奠定基础。建立面向进城农民的社会保障体系与我国经济社会转型的基本趋势是相一致的，并非权宜之计。尽管目前面向进城农民的社会保障体系在构建时可以保有一定的特殊性，但它必须符合社会保障制度运行与变迁的基本规律。鉴于旧体制所造成的城乡差别过大，构建面向进城农民的社会保障体系应有利于促进农村劳动力的合理、有序流动。面向进城农民的社会保障体系应重点为各类企业包括国有企业、集体企业、三资企业乃至个体企业雇佣的农民工（含合同工与长期临时工），从事个体经营或自谋职业的进城农民，在城市已工作、生活达到一定年限，进入大中城市城乡结合部或卫星城镇的原农业户口人员，及那些虽在市区从事个体经营或自谋职业但长期租住郊区或卫星城镇房屋的进城居民等作为其覆盖对象。进入城市达3年及以上，务工、经商、从事建筑、环卫、服务等有较为固定收入的工作，有较固定的租居地，原户口所在家乡承包地已转让，并有长期在城市居住、谋生的打算，都应作为面向进城农民的社会保障体系的覆盖对象。至于各保障项目的经费来源，进城农民有雇主的，可参照城市户口职工实行社会统筹和个人账户相结合的制度执行，其养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，其中个人缴纳比例不必象国企那样逐步到位，可一步到位，按基本工资的8%执行。无雇主劳动者的基本养老保险，则可实行个人账户累积储存制度。无雇主劳动者，基于个人收入很难把握，确定交费比例就比较难办。可统一采用按所在城市职工平均基本工资为基数计算缴费比例的办法。个人为将来多拿保险金，可以超越规定比例多交，但不能少交。当他们缴费达到规定年限，退休时，可领取基本养老金。其中有雇主劳动者可领取社会平均养老金与个人账户养老金，无雇主劳动者只可领取个人账户养老金。未能达到规定缴费年限者，两类劳动者的个人账户储存额可一次性连本带息付给个人，其中有雇主劳动者亦不能领取社会平均养老金。如进城农民个人缴纳养老金不足规定年限或数额，年老丧失劳动能力后其个人及家庭生活来源不足者；因疾病、工伤等超过保险负担时限而仍不能正常劳动者；因失业超过一定时限而未能找到正常工作者等，应设置相应的社会保障项目，以确保这些人及其抚养家庭人口的最基本生活需求，可将他们纳入城市最低生活保障，其经费来源由政府财政负担。实行原承包地有偿转让，其转让金应上交国家财政进入其个人养老账户，以减轻政府财政压力。鉴于进城农民中相当一部分人的流动性特点，城市面向进城农民的社会保障制度设计应具有灵活性。例如进城农民养老保险个人账户统筹账户资金应在全国范围内实现可自由转移。城市任何雇佣农民工的公司、企业只要该农民工在其公司、企业工作满3年，该公司、企业就应当为该农民工在社会保险机构建立个人退休养老个人账户。进城农民养老金的缺口弥补问题，可通过农村自留地的承包转让额来补偿一部分；国家负担一部分，剩余部分可以作为是保障体系的一种效率体现。西部还应积极面向所有农民构建社会保障体系。世界上多数国家都是实现工业化多年后才建立农村社会保障制度的，但西部应及早考虑，要通过多种渠道解决问题。努力推进农村改革，切实减轻农民负担，增加农民收入；尽可能地实现农业的多元化经营，提高农业的盈利能力，以建立起以后的农民养老保险基金；充分发挥我国传统文化的优势，发扬孝道，做好家庭养老；在农村减少行政事业费支出。可从减少政府级次，如撤并小的乡镇，改革扶贫方式，对条件特别艰苦地区的农民进行整体迁入城市安置等方法，来减少财政支出。
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［2］［20］朱鎔基。在十届人大一次会议上的政府工作报告（摘要）［N］。人民日报，2003年03月06日第2-3版。
［3］金永军。西部对FDI吸引力不足的原因及对策［J］。经济观察，2001年8期第14页。
［4］顾华详。关于深化西部投融资体制改革的对策建议［J］。黄河论坛，2003年2期41－44页。
［5］郭霞，金红。青海社会保障体系建设问题［J］。青海经济研究，2003年4期第47－49页。
［6］纪尽善。实施城市居民最低社会保障制度的现状问题与对策研究［J］。经济界，2002年6期第28－31页。
［7］［9］［11］［15］新疆维吾尔自治区社会保险管理局。新疆维吾尔自治区2002年社会保险统计分析［EB/OL］。
［8］胡晓义。1998－1999年中国社会保险情况及改革——1999年中国社会形势分析与预测社会蓝皮书［C］。北京：社会科学出版社，1999年1版第49页。
［10］顾华详。脚踏实地拓展就业领域［J］。支部生活，2003年9期，41－42页。
［12］郭霞，金红。青海社会保障体系建设问题［J］。青海经济研究，2003年4期第47－49页。
［13］新疆维吾尔自治区统计局。新疆统计年鉴－2003［M］。北京：中国统计出版社，2003年7月版第6页。
［14］新疆生产建设兵团统计局。新疆生产建设兵团统计年鉴－2003［M］。北京：中国统计出版社，2003年7月版第8页。
［16］中国互联网新闻中心。最低生活保障制度在我国的实行［EB/OL］。中国网，2001年7月10日。
［17］顾华详。关于加快兵团城市化进程的若干思考［J］。新疆农垦经济，2003年5期。
关键词：西部；社会保障；体系建设
一、完善西部社会保障体系亟待解决的主要问题。
社会保障制度是国家的基本制度之一，是国家通过立法建立起来的，是国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会给予物质帮助，以保障公民基本生活需要的制度，是国家调整在社会保障中发生的各种权利义务关系的基本手段，目的在于维持公民基本的生活水平，从而使劳动力的再生产得以可持续。
西部平稳推进改革与发展的前提是要有一个完善的、规范的社会保障体系，并要为这个体系建立一个面向全局性的、社会性的保障基金。只有这样才能够保证企业真正做到增强活力和市场竞争力，促进社会融合和社会稳定。迄今为止，西部已基本建立了“三条保障线”制度，保证了绝大多数国有企业下岗职工和离退休职工的基本生活，加强了失业保险和城镇居民最低生活保障工作，有力地维护了社会稳定。但是还必须看到，完善西部社会保障体系，实践中仍然存在着许多亟待解决的现实问题。
（一）现行社会保障制度尚不健全，运行与管理尚不规范，产生许多亟待解决的问题。
社会保障资金来源渠道非常单一，资金缺口较大。西部省市区基本上是“吃饭财政”，支付庞大、沉重的社会保障，已是力不从心。如，2002年，青海省地方一般预算收入21亿元，但2000年，该省财政一般预算支出中，抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会福利补助就已高达21亿元，此三项已超过当年全省地方财政收入。［5］四川省180个县（市区）中，就有国家扶贫开发重点县36个，财政赤字县87个。2002年，全省低保资金年资金缺口高达11.3亿元，［6］自己根本无法解决。一些省市区养老保险基金入不敷出，不仅对部分离退休人员没有能力按时足额发放养老金，而且还存在一些历史欠账，面临着巨大的道德风险。如2002年，新疆全年征缴总收入32.04亿元，全年养老金总支出34.91亿元，当年收支差为2.87亿元，减去当年收回的补缴金额1.41亿元，实差为1.46亿元。［7］
企业不按规定以全部职工缴费工资基数之和为企业缴费工资基数。目前许多企业一方面少报、瞒报、漏报缴费工资基数，尽量少缴养老保险费。虽然社会保障部门不断加大清欠力度，但往往是边清边欠，前清后欠，难以杜绝。如1998年，青海和新疆生产建设兵团养老保险基金收缴率仅为51%，比全国平均水平82.69%［8］低31.69个百分点。而截止到2001年底，新疆历年欠缴25513万元，2002年收回补缴欠费14056万元，年度清欠目标任务也仅完成60%，年内完成到55.1%.2002年底新疆累计欠缴养老保险费17231万元，低于2001年累计欠费，但历年欠费中有几年前就破产的一些企业所欠近的4000万元已很难收回。［9］
企业对社保缺乏积极性，工作上不能积极配合。按照规定，基本养老保险制度应当覆盖城镇所有企业及其职工。然而，新制度实行以来，尽管社保部门为扩大覆盖面做了许多工作，但多数非公有制企业仍不愿意参加。国有企业下岗职工基本生活费“三三制”的筹资办法难以完全落实，有些下岗职工没有足额领到基本生活费，还有一些下岗职工由于企业停产基本生活得不到保障，社会群体上访和妨碍公共秩序等事件时有发生。据调查，80%以上的中小型民营企业不按规定给就业者缴纳养老、医疗和失业保险，致使大部分大中专毕业生和下岗职工、失业人员不愿到中小型民营企业工作。且就业转失业的动态性增强，使得已就业人员波动很大，难以安心就业，劳资、社保关系极不稳定。［10］
基本养老保险个人帐户建帐率比较低。如，2002年，此项工作搞得比较好的新疆，基本养老保险个人帐户建账1098771人，在职职工个人帐户建账率也仅为85.2%.［11］因此，必须大力加强和完善现有社会保障体系，为改革和发展创造社会稳定的条件。
（二）社会保障体系建设水平还比较低，与全面建设小康社会的发展需求不相适应。西部社会保障工作已经面临着严峻的挑战，急需进行改革。根据当前两种经济体制转换过程的实际，社会保障制度改革需要一个渐进过程。应当坚持低水平、广覆盖、多层次的基本方针，逐步由“全部包揽”向“国家、单位、个人”三方负担转变；由“企业自保”向“社会互济”转变；由“福利包揽”向“基本保障”转变；由“现收现付”向“部分积累”转变；由“政策调整”向“法律规范”转变。但目前西部大部分省（市区）都还做不到这一点。主要是：
社会保障覆盖面还不广。如，2002年，青海省参加失业保险、基本养老保险、基本医疗保险的职工分别为32.2万人、39.2万人、51.11万人，只分别占青海当年末职工总数的11.05%、13.45%、17.55%.［12］同年，新疆参加失业保险、基本养老保险、基本医疗保险的职工分别为131.29万人、115.5万人、148.1万人，只分别占当年末职工总数的54.19%、47.68%、61.13%.［13］新疆生产建设兵团参加失业保险、基本养老保险、基本医疗保险的职工分别为53.88万人、66.95万人、87.57万人，只分别占当年末职工总数的56.41%、70.10%、91.69%.［14］
西部各省市区企业退休人员社会化管理执行的情况都比较差。到2002年，新疆开展企业退休人员社会化管理的只有乌鲁木齐和哈密两个城市，其中，乌鲁木齐市企业退休人员社会化管理56199人，只占企业退休总人数的49.8%.［15］国有企业执行得还相对好一些，其他所有制企业，特别是民营和“三资”企业执行得都比较差。
多层次的社会保障体系尚未建立起来，国家强制性基本保障仍然在唱“独角戏”。亟需加快多层次社会保障体系建设，积极发展补充医疗保险、个人储蓄保性险、私人养老、医疗保险、职工互助合作等保障，进一步提高西部的社会保障水平。
（三）社会保障体系还没有全面覆盖农民。西部农村最低生活保障覆盖面还比较小，许多地方根本就没有。据统计，到2000年底，全国有14个省（区市）已全部建立和实施了农村最低生活保障制度，其中，西部仅有广西、陕西、宁夏等3个省区。［16］目前，西部的主要社会保障措施仅局限于城市职工，而广大的农村还没有普及正式的养老保险、医疗保险，更没有失业保险。农村人口的养老主要是依靠家庭和子女，整个养老、医疗、伤残、生育等方面的风险都由家庭来承担。农村社会保障仅体现在社会救济和救助上。有人认为社会保障应先解决城市，然后在经济相当发达时再考虑农村。我认为这不符合“三个代表”重要思想的精神，不符合“十六大”报告和十六届三中全会《决定》的要求。西部全面建设小康社会，农村、农民是一个非常重要和庞大的社保对象，是社保体系应覆盖的关键群体。不解决这个问题，西部的大开发和小康社会建设都要受到制约。随着经济结构的调整，经济高速发展，人口必然大规模向城市迁移，西部城市化进程只会不断加快。而在这个过程中，亟需“为农民转化为市民建立低限度的社会保障体系，铺平农民进城的道路。”［17］土地是千百年来农民最重要的生产资料，是农民赖以生存的物质基础。在没有其它任何社会保障可以替代土地的前提下，农村劳动力根本不可能没有后顾之忧地走进城市生活。因此，当务之急是要为西部的农民建立一种可替代土地的社会保障。如果现在不考虑农村社会保障的问题，随着城市化的进程加快，新进入城镇的人口养老基金缺口会更大。危害更大的是，这不仅一方面制约了西部经济结构的调整，另一方面也制约了西部城市化进程的推进速度；更无奈的是，千方百计进入城市的农民的社会保障终究也是一个绕不开的问题。东部许多省市已全部建立和实施了农村最低生活保障制度，这值得西部借鉴。
（四）社会保障的地方立法滞后。西部的社会保障法制化程度较低，尚不能给政府解决社会保障面临的严峻而复杂的问题提供充分、有效的政策和法律支持。目前，全国人民代表大会及其常务委员会还没有审议和通过一部专门调整社会保障关系的基本法律；在国务院已经制定的条例中，也很少有属于专门规范社会保障制度的法规；有关社会保障的规定，主要是由相关部委来制定。因此，在目前我国还没有建立起统一的社会保险法律制度的情况下，西部的地方立法与东部相比较，明显滞后。社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理很不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的地方立法基本处于空白；社会保障工作在许多方面只能靠政策和行政手段推行，由于受经济发展水平的制约，政策调控比较乏力。国家立法滞后，地方立法空缺，本应统一的社会保障制度被行政分割。由此导致社会保障的覆盖面小，保障程度差，也直接造成西部劳动力流动性差，制约了西部剩余劳动力的转移，导致经济发展成本增加，在一定程度上制约了西部全面建设小康社会进程的推进。地方立法的滞后，也导致有关社会保障方面发生的争议、纠纷案件，无法进行仲裁或诉讼，仲裁机构和人民法院也无法依据有关的法律进行仲裁或判决，相关当事人的合法权益得不到保护。
二、完善西部社会保障体系的对策。
西部目前的社会保障制度还存在着固态化和未覆盖全社会的不完善性，严重地阻碍了改革和发展。如果不能够从根本上消除社会保障制度存在的缺陷，不调动企业和个人的参保积极性，不推进制度创新，那么，目前的社会保障制度运作就始终都面临着巨大的道德风险，始终都要面对如何解决融资不足的问题。要使社保制度摆脱困境，必须对原有的制度进行创新，通过构建合理的激励机制调动人们参保的积极性，减少道德风险，同时辅之以法律和税收手段，解决融资不足的问题。此外，“应当尽快解决养老保险隐性欠债的问题，做实个人账户，实现个人账户资金积累和资本化运营，建立社会保障与经济增长的良性循环机制。”［18］坚持以“三个代表”重要思想和党的十六大报告和十六届三中全会《决定》精神为指导，坚定不移地“继续加强”两个确保“和城市”低保“工作，搞好”三条保障线“的衔接。按照”建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系“［19］的要求，坚持按国家统一制度规范，充分调动被保障对象的积极性，进一步完善城镇企业职工基本养老、医疗保险制度，继续扩大社会保障覆盖面。稳步推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。合理确定‘低保’标准和保障对象补助水平，切实做到应保尽保。”［20］积极将社会保障线向农村伸延，发展农村社会保障业，形成西部城乡一体化的社会保障体系。建议西部采取如下具体对策：
（一）积极推动国家进一步完善社会保障制度。西部社会保障水平提高缓慢，与国家社会保障制度建设不到位有着一定的关系。所以，推进国家进一步完善社会保障制度，对西部社会保障事业的健康发展是至关重要的。我国社会保障体系建设正处在经济转轨和人口老龄化的双重压力下，虽然取得了一定的突破，但显然是不完善的，不能适应全面建设小康社会和加快西部发展的需要。国家应进一步加快建立覆盖全社会的多层次社会保障体系，采取有效措施加快社会保障事业的发展。如，尽快建立行政、事业、企业（包括不同所有制的企业）全国统一待遇水平的失业、养老、医疗等基本保障制度。建立农村社会保障制度，稳步推进农村社会保障，重点是统一全国的农民基本医疗、养老保障标准和运作模式。建立多层次社会保障体系，鼓励实力雄厚的社会力量发展社会保障业务。明确多渠道筹集社会保障基金的具体形式和工具，调整现行政府财政支出结构，开辟新的税收来源。积极推进医疗、社会保障、药品生产流通的“三项改革”，探索建立新型社会保障与医疗保险相结合的医保模式。尽快建立下岗职工基本生活保障与失业保险并轨运行的体制。尽快制订《社会保障法》，规范全社会保障事业的发展，为解决全国社会保障制度具体标准和模式不统一、运作不规范、转移对接能力差、执行不协同等问题提供法律支持。
（二）建立城乡居民最低生活保障线。社会公平是人类社会发展过程中产生的一种心理状态和客观需要。社会公平体现在经济利益方面主要是社会成员之间没有过份的贫富悬殊。西部大开发的根本目标是实现全国人民的共同富裕，是体现社会公平的战略性措施。在国家实施非均衡发展战略时期，由于西部只出售原料、一次性能源、半成品、初级产品，导致东西部之间收入差距拉大，现在，国家实施西部大开发战略，就必需运用政府力量对社会经济生活进行适当干预，通过对西部城乡居民提供最低生活保障，将高收入者的一部分收入合法地、恰当地转移给低收入者。在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，使西部城乡居民的失衡心理得到慰平，弥补市场经济的缺陷、缓和社会矛盾，以促进社会公平。
（三）把完善社会保障体系与培育资本市场联系起来设计。以求同时解决西部大开发战略实施中，面临的“缺乏完善的社会保障体系”和“缺乏完善的资本市场”两个“瓶颈”问题。完善社会保障体系，所设计的社会保障制度不仅是一种社会制度，同时也是一种经济制度。因为社会保障制度可以被用来进行再分配，还可设计出提高储蓄能力以及相关资本形成的功能等。西部在设计社会保障制度时，应把社会保障制度作为一种经济制度来设计。社会保障制度与资本市场之间是两个不相干的制度，但西部在完善社会保障体系的过程中，应着力在其间架起桥梁。相对有效的资本市场要能有效地配置资源，除去资本市场的管理规则之外，首先是市场的背后应有足够的有效运营的现代企业，否则，资本市场不会稳定和繁荣；同时，应有足够数量和质量的金融机构竞争，否则资本市场也不会完善。通过社会保障制度的运作，可以提高国民储蓄率、稳定资本市场，使形成的资本最终能够在促进西部经济发展中起到巨大的作用。西部的经济发展迫切需要社会保障制度的支持。大量贫困人口的巨大压力、经济发展水平低以及资本短缺等等都是西部的基本区情。西部的未成年负担率虽较高但老年负担率低，若考虑西部实施大开发后会引起青年人抚养能力提高的因素，则总抚养能力会更高。所以，西部政府应积极建立个人的基金账户，运用社会保障体系保持社会的较高储蓄率，并通过完善社会保障体系来使储蓄转化为资本。而资本市场的稳健则会吸引更多的资本，支持更多的有效益的企业，实现经济发展与社会保障的良性互动。最终实现完善社会保障体系与完善西部资本市场的双赢目标，并达到养老与推动经济发展的双重目标。建立促进资本市场完善的社会保障体系。在旧制度向新制度的转制过程中，由中央政府负担转制成本，使新制度能建成真正意义的部分基金积累制度；实行个人账户基金的公司管理制度并按市场来配置资本资源；由中央给予相应的金融工具、鼓励政策和管理制度，把企业退休基金、个人自愿养老储蓄纳入资本市场。
（四）建立个人社会保障帐户，推动社会保障走向社会化和市场化。每个就业人员从一开始就业起，就必须建立个人社会保障帐户，保障基金从开始就业就由就业者所在的单位、政府、就业者本人三方面，按各自应承担的比例和缴款方式将自己应承担的保障金打入就业者社会保障帐户，任何机构和个人都不得拖欠社会保障基金和动用社会保障基金。实现“新人新办法”，新就业人员一定要完全按照上述要求办。“老人老办法”，对已经就业和下岗再就业人员，政府要按照一定的方式补上个人社会保障帐户。每个人的社会保障帐户随本人就业单位变动而流动，就业单位都应按规定将归自己承担的保障基金足额打入就业者个人保障基金帐户。政府及就业者本人也按规定将应由自己承担的保障基金打入个人保障基金帐户。企业、政府、就业者缴纳个人保障基金应具有强制性。个人保障帐户中的保障基金使用，完全按照社会保障基金使用用途安排。即，帐户中的保障基金只能用于失业、医疗、退休这三大保障活动，保障基金必须专款专用，不得用于支付个人的其他消费及社会经济活动。如果受保障主体要用自己帐户的保障基金投资，应按有关法律规定进行，风险自负，投资失误后，政府、企业不负其因投资失误所造成的保障丧失的责任。
（五）构建社会统筹与个人账户的新型关系，确立合理的利益机制。彻底改变目前社会保障制度重集体轻个人利益、重统筹轻个人账户的传统模式。将社会统筹与个人账户分开，赋予参保职工以个人账户所有权，不仅要从资金上分开，而且是要从制度上彻底分成基本社会保障和个人账户两个不同的制度。个人账户从统筹中分离出来后，不能并入企业补充社会保障，以避免企业妨碍劳动力的流动，同时，还应当将企业补充社会保障或企业年金并入个人账户，给职工的福利和奖励可以存入其个人账户。应当争取国家允许西部企业将此项费用计入生产成本，从应纳税收入中扣除。改变社会保障费的筹资模式，降低道德风险。基本社会保障应采取向所有企业征收社会保障税的形式筹集资金，实行全国统筹，由中央转移支付一部分补给西部。个人账户保险费中由企业缴纳的部分，应改为全部并入职工工资中，按月支付，再由个人缴入自己的社保账户，使之独立于企业之外，目的是以避免受企业经济周期和道德风险的影响，制约个人社保费的筹集。实行个人账户资金由民间运营。由社保基金管理公司来托管和运营个人账户资金，可以有效地避免风险，保障资金安全增值。如，可托管给股份制的社会保障基金管理公司管理。政府应站在用社保制度促进经济发展的高度，而不能仅站在使社保基金安全和保值增值的角度来对待个人账户资金的管理问题。要建立社保与经济发展相互促进的新型关系，以避免资金被政府挤占、挪用和增加政府管理的风险。
（六）重视社会保障基金经营，保证其不断发挥更大的社会效益。社会保障基金经过长期的积累，会形成庞大的资产，成为投资融资的一大财源。如果西部省（市区）级政府能够通过立法规定社会保障基金的投资项目和投资比例，指导投资的方向，会促使社会保障基金向政府基础设施和重点项目投资，从而成为政府对国民经济进行宏观调控的有效手段。社会保障基金的有效投资收入，也会使社会保障基金本身保值增值，以缓解西部社会保障基金不足，资金运转压力大的状况。同时，也实现了推进经济社会的发展，可实现提高社会保障能力和促进经济社会发展双赢的目标。
（七）政府应减少对社会保障基金管理公司的投资限制。在建立健全社保投资法规、发展多种金融工具、完善资本市场的同时，可允许社保基金管理公司自由地向各个产业和资金市场投资，广泛地选择投资工具，自由地寻求最佳的投资组合，而不是要求其将一定比例的基金存入银行或用于购买国债。政府应当向保险基金提供尽可能多的优惠政策，如税收、利率优惠等。对发展前景好、回报率高而稳定的垄断性行业也要向社保基金开放。对有稳定收益，且需要政府公共财政投资的公共工程和公益设施建设，政府可采取以较高的利息向社保基金借款的方式，支持社保基金保值增值。
（八）进一步加大对特困职工困难补助的力度。积极筹措资金，开展节庆假日期间的送温暖活动；进一步落实党政工青妇联合包保责任制，组建送温暖工程基地，实施送温暖基金行动，三年内，西部各省（市区）的主要县市和基层建立基金组织要分别达到90%和70%；各省（市区）都要启动“百企助百模”活动，建立专项解困基金，并优先为困难劳模及家属提供就业岗位；积极开展帮助特困家庭子女的助学活动，不让一个孩子辍学；推进职工互助保障建设，通过公共合作医疗、互助互济等有效形式，以补充医疗保险为重点，减轻职工看病就医的经济负担；进一步鼓励和扶持非公有制经济发展，开展多种形式就业，包括积极发展职工再就业服务联社，力争5年内使下岗职工基本实现再就业；加大法律援助力度，建立健全省（市区）和县市工会两级法律援助机构，无偿为合法权益受到侵害的职工提供法律服务。
（九）加快地方法规建设，依法推进社会保障事业的发展。西部现有的社会保障制度缺乏较高的法律效力和必要的法律调控，这与西部社会保障制度所应处的地位是不相称。因此，在国家相关立法未完成之前，西部各省市区应当积极加快地方立法工作，解决社会保障领域法律缺位的问题。人口素质差、经济实力弱、发展底子薄、各地经济发展状况不平衡，要在这样一个广大的欠发达地区建立起与全面建设小康社会相适应的完善的社会保障体系，同时又能够与各方面的承受能力相适应，就必须借鉴和吸取国际社会带有共性的经验，适当参照国际标准，但不能照搬；总结我国社会保障法制建设的经验，通过大胆改革和稳步推进制度创新，尽快建立起与西部全面建设小康社会相适应的社会保障法律制度。坚持效率优先、兼顾公平的原则；坚持法律调控与特殊政策调整相结合，对社会发展中某一特殊时期出现的急需要解决的特殊问题采取一些特殊性的政策加以调整。如对国有企业下岗职工基本生活保障、再就业工程和吸纳扩招后的大中专毕业生就业等问题，就属于特殊阶段需要采取特殊政策来调控；对地方政府由领导决定挪用、挤占社会保险基金的行为，必须通过立法来明确其为违法犯罪行为，坚决依法予以禁止；通过立法解决社会保障费的收缴问题，加大强制收缴社会保障费的力度，对欠缴、拒缴社会保障费的，应依法追究其相应的法律责任。以法律手段解决社会保障基金的支付风险问题，保证社会保障基金的安全。西部很多省（市区）的社保基金当年收不抵支。企业拖欠离退休人员社保金的事经常发生。社会保险基金的支付风险涉及的是百姓的保命钱，严重影响着社会的稳定，其支付风险的潜在危险并不亚于金融风险。通过立法建立社会保障基金的安全投资机制，如，在规范金融秩序的条件下，严格规定社会保障基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化投资监管措施，保证社会保障基金运营的安全。社会保障基金的保值和增值是社会保障基金运营管理的重要目标。社会保障基金如果不能有效地增值，长期下去，必然会加重政府在社会保障方面的财政负担，也会对被保障人未来能够获得的实际社会保障水平产生不利的影响。六是加快推进西部社会保障信息化方面的立法，使西部加快社保工作信息化进程能够得到法律的保障。缺乏信息化的支持，社保工作的现代化必然受到制约。西部各省市区立法部门应尽快制订《社会保障实施信息化管理条例》、《社会保障信息服务系统管理办法》等地方法规。利用法律手段将社保信息化工程建设规范化，保证社保信息化工作正常、规范地开展，为提高西部社保事业發展水平奠定基础。
（十）完善西部社会保障体系，应坚持整体设计，农村与城市共同推进，为西部加快城市化进程奠定基础。建立面向进城农民的社会保障体系与我国经济社会转型的基本趋势是相一致的，并非权宜之计。尽管目前面向进城农民的社会保障体系在构建时可以保有一定的特殊性，但它必须符合社会保障制度运行与变迁的基本规律。鉴于旧体制所造成的城乡差别过大，构建面向进城农民的社会保障体系应有利于促进农村劳动力的合理、有序流动。面向进城农民的社会保障体系应重点为各类企业包括国有企业、集体企业、三资企业乃至个体企业雇佣的农民工（含合同工与长期临时工），从事个体经营或自谋职业的进城农民，在城市已工作、生活达到一定年限，进入大中城市城乡结合部或卫星城镇的原农业户口人员，及那些虽在市区从事个体经营或自谋职业但长期租住郊区或卫星城镇房屋的进城居民等作为其覆盖对象。进入城市达3年及以上，务工、经商、从事建筑、环卫、服务等有较为固定收入的工作，有较固定的租居地，原户口所在家乡承包地已转让，并有长期在城市居住、谋生的打算，都应作为面向进城农民的社会保障体系的覆盖对象。至于各保障项目的经费来源，进城农民有雇主的，可参照城市户口职工实行社会统筹和个人账户相结合的制度执行，其养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，其中个人缴纳比例不必象国企那样逐步到位，可一步到位，按基本工资的8%执行。无雇主劳动者的基本养老保险，则可实行个人账户累积储存制度。无雇主劳动者，基于个人收入很难把握，确定交费比例就比较难办。可统一采用按所在城市职工平均基本工资为基数计算缴费比例的办法。个人为将来多拿保险金，可以超越规定比例多交，但不能少交。当他们缴费达到规定年限，退休时，可领取基本养老金。其中有雇主劳动者可领取社会平均养老金与个人账户养老金，无雇主劳动者只可领取个人账户养老金。未能达到规定缴费年限者，两类劳动者的个人账户储存额可一次性连本带息付给个人，其中有雇主劳动者亦不能领取社会平均养老金。如进城农民个人缴纳养老金不足规定年限或数额，年老丧失劳动能力后其个人及家庭生活来源不足者；因疾病、工伤等超过保险负担时限而仍不能正常劳动者；因失业超过一定时限而未能找到正常工作者等，应设置相应的社会保障项目，以确保这些人及其抚养家庭人口的最基本生活需求，可将他们纳入城市最低生活保障，其经费来源由政府财政负担。实行原承包地有偿转让，其转让金应上交国家财政进入其个人养老账户，以减轻政府财政压力。鉴于进城农民中相当一部分人的流动性特点，城市面向进城农民的社会保障制度设计应具有灵活性。例如进城农民养老保险个人账户统筹账户资金应在全国范围内实现可自由转移。城市任何雇佣农民工的公司、企业只要该农民工在其公司、企业工作满3年，该公司、企业就应当为该农民工在社会保险机构建立个人退休养老个人账户。进城农民养老金的缺口弥补问题，可通过农村自留地的承包转让额来补偿一部分；国家负担一部分，剩余部分可以作为是保障体系的一种效率体现。西部还应积极面向所有农民构建社会保障体系。世界上多数国家都是实现工业化多年后才建立农村社会保障制度的，但西部应及早考虑，要通过多种渠道解决问题。努力推进农村改革，切实减轻农民负担，增加农民收入；尽可能地实现农业的多元化经营，提高农业的盈利能力，以建立起以后的农民养老保险基金；充分发挥我国传统文化的优势，发扬孝道，做好家庭养老；在农村减少行政事业费支出。可从减少政府级次，如撤并小的乡镇，改革扶贫方式，对条件特别艰苦地区的农民进行整体迁入城市安置等方法，来减少财政支出。
注释：
［1］龙翼飞。社会保障与法制建设［EB/OL］。
［2］［20］朱鎔基。在十届人大一次会议上的政府工作报告（摘要）［N］。人民日报，2003年03月06日第2-3版。
［3］金永军。西部对FDI吸引力不足的原因及对策［J］。经济观察，2001年8期第14页。
［4］顾华详。关于深化西部投融资体制改革的对策建议［J］。黄河论坛，2003年2期41－44页。
［5］郭霞，金红。青海社会保障体系建设问题［J］。青海经济研究，2003年4期第47－49页。
［6］纪尽善。实施城市居民最低社会保障制度的现状问题与对策研究［J］。经济界，2002年6期第28－31页。
［7］［9］［11］［15］新疆维吾尔自治区社会保险管理局。新疆维吾尔自治区2002年社会保险统计分析［EB/OL］。
［8］胡晓义。1998－1999年中国社会保险情况及改革——1999年中国社会形势分析与预测社会蓝皮书［C］。北京：社会科学出版社，1999年1版第49页。
［10］顾华详。脚踏实地拓展就业领域［J］。支部生活，2003年9期，41－42页。
［12］郭霞，金红。青海社会保障体系建设问题［J］。青海经济研究，2003年4期第47－49页。
［13］新疆维吾尔自治区统计局。新疆统计年鉴－2003［M］。北京：中国统计出版社，2003年7月版第6页。
［14］新疆生产建设兵团统计局。新疆生产建设兵团统计年鉴－2003［M］。北京：中国统计出版社，2003年7月版第8页。
［16］中国互联网新闻中心。最低生活保障制度在我国的实行［EB/OL］。中国网，2001年7月10日。
［17］顾华详。关于加快兵团城市化进程的若干思考［J］。新疆农垦经济，2003年5期。
关键词：商业人身保险社会保障险种结构经营战略
商业人身保险与社会保障体系的关系
社会保障制度与商业人身保险都是社会保障体系中不可或缺的重要组成部分，都对因生、老、病、死、残等人身风险而遭遇不幸或困难的人给予经济上的帮助，二者并行不悖、共同发展，既相互补充，又相互制约、相互影响。
（一）社会保障制度对人身保险发展的影响
社会保障制度是否健全与完善、其发展水平的高低对人身保险的发展有很大的影响，主要表现为：
社会保障的范围对人身保险的影响。社会保障的覆盖面越窄，人身保险发展的空间相对越大；反之亦然。因为在经济发展水平一定的情况下，社会保障范围越小，即使社会保障标准和待遇维持原有水平，用于社会保障的总费用就越少。而社会保障费用和工资均来源于消费基金，社会保障费用的减少意味着工资部分的增多，即人均可支配收入相应增加，人们参加人身保险的能力也相应增强。
社会保障的保障项目对人身保险的影响。社会保障的保障项目越不齐全，人们对人身保险的需求相对越大。因为在人们的保障需求一定的情况下，社会保障的项目越少，需要由人身保险进行保障的就越多，参加保险的愿望和积极性就越高。同样，在社会经济发展水平一定的情况下，社会保障项目越少，用于社会保障的费用越少，人均可支配收入相应增加，对保险的有效需求上升。
社会保障发展程度对人身保险的影响。社会保障的发展程度是指社会保障的给付标准。在社会经济发展水平一定和人们保障需求一定时，社会保障发展程度越低，对人身保险发展的促进作用越明显。
（二）商业人身保险在社会保障体系中的作用
随着经济社会的发展，商业保险与社会保障制度的相互渗透和融合日益加深，商业人身保险在建立和完善社会保障体系方面发挥着越来越重要的作用，主要表现在以下几个方面：
将市场机制引入社会基本保险管理，可以提高社会保障体系的运行效率。许多国家都尝试在社会基本保险的运作，特别是基本养老保险基金的管理中引入市场机制，主要途径是在国家监督之下选择保险公司管理基本养老保险基金，政府通过投资限制、绩效评估等办法对其进行监管。保险公司尤其是寿险公司由于其产品特征、资产结构、对长期资本投资管理的丰富经验等，成为基金经理人的首选目标。在美国，许多保险公司都是公立养老保险计划的主要基金管理人。实践证明，由保险公司或基金管理公司等私营机构管理基本养老保险基金，运作效率比政府有较大幅度提高，在确保基金安全性的同时获得了较高的投资收益。
商业养老保险作为基本养老保险的补充力量，可以提高社会保障的整体水平。补充性养老保险计划被雇主视为增强企业凝聚力和提高劳动生产率的重要手段。上个世纪80年代以来，世界各国都在积极引导和鼓励自愿性职业年金计划、企业养老金计划等各类补充性养老保险计划的发展，不断提高社会保障的整体水平。保险公司在数理计算、资产运用、缴费记录管理、养老金支付等方面具有专长，在补充性养老保险领域发挥着重要作用。比如在美国，职业年金计划最初由人寿保险公司提供全过程服务，在普及到一定程度时，信托和银行等机构才开始参与。目前，由人寿保险公司承担的职业养老保险计划，占美国职业养老计划资产的四分之一。日本在企业养老金制度运行的初期，也采取了由人寿保险公司和银行提供全过程服务的方式。在很长的一段时间里，日本的企业养老金业务主要由人寿保险公司和银行信托等金融机构经营。
多样化的商业养老与健康保险产品和服务，可以丰富社会保障体系层次。基本的社会保险只能是低水平的，满足社会保障最基本的需求。同时，补充性养老保险计划提供的保障水平也是有限的。随着经济发展和人们收入的增长，社会成员对退休后生活水平的要求不断提高，较低的社会保障标准越来越难以满足社会的需求。商业人身保险可以弥补社会养老保障和社会医疗保障供给上的不足，有利于建立一个多层次的社会保障安全网。
**省社会保障体系的现状及存在问题
（一）现状分析
**省社会保障体系的沿革和变化与全国大体一致，到2002年全省已建立了独立于企事业单位之外，资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系，在实现老有所养、病有所医、弱有所助，和改革、发展、稳定中发挥了重要作用，并形成了一系列带有地方特色的做法。
养老保险制度获得重大突破。在参保范围和对象上对非公企业参保作了有益探索，出台了“低门槛准入”，“低水平享受”的办法；在基金征缴方式上，开始由税务部门征收；在统筹上，坚持以县市为统筹单位，建立多元、稳定的基金筹措机制；积极探索农村和机关、事业单位养老保险制度改革的思路和对策。失业保险制度进一步完善。1995年率先出台了《**省城镇企业职工失业保险暂行条例》，后又进行修订，使失业保险的覆盖率、征缴率和人均月征缴额等几项主要指标均有所上升。医疗保险制度基本建立。医疗保险制度的基础管理工作不断加强，管理体系建设步伐加快，覆盖范围开始向城镇全体劳动者拓展，并在农村开展了新型农村合作医疗制度。
（二）存在问题
目前，**省社会保障体系运转基本良好，保障水平也逐年提高，但由于脱胎于传统计划经济，受经济社会发展水平和城乡二元结构等多方面因素的影响，在实际具体运作中存在一些问题和不足。
农村社会保障体系较弱。由于缺乏政策和国家财政支持，加上农民收入较低，参加社会保障观念落后，意识淡薄等问题，**省农村社会保障体系还相对薄弱，目前除在最低生活保障、医疗保险、生育保险、社会救助等方面有所探索外，在最核心的社会化养老保险方面做得还远远不够。
不同居民参与社会保障体系的资格和能力存在巨大差异。城乡人口能否参加社会保险主要取决于是否拥有城镇户口；城镇职工能否享受企业补充养老保险主要取决于企业性质和所从事的行业，如在**省内已经建立企业年金的企业中，大多数企业属于垄断性或资源性行业。
保障资金支付存在较大潜在风险。实现企业养老保险全覆盖后，部分企业存在拒缴、欠缴现象；基
本医疗保险政策体系不够完善，控制医疗费用增长的难度加大；被征地农民基本生活保障政府资金到位率比较低，造成基金支付存在较大潜在风险。
社会保障体系运行效率不高，难以充分调动政府和市场的积极性。政府承担了大量本应由市场来承担的职能，例如各地社保部门对基本养老保险个人帐户进行管理运作，强制主办补充医疗保险，不仅效率不高，还存在资金混用等管理风险。在基本养老保险方面，个人帐户基金迫切需要金融机构专业化的资产管理服务，以及通过保险企业提供年金化领取方案；在企业补充养老保险、补充医疗保险、个人养老与健康保险方面，由于缺乏税收优惠政策，限制了企业和个人的选择空间，不同企业和个人差异化的保障需求无法得到充分满足。
完善**省社会保障体系的途径及措施
（一）具体途径
在完善社会保障体系的过程中，要使社会保障和人身保险既相互配合又充分发挥各自不同的保障功能，必须找到二者的最佳结合点。就具体途径而言，可以在以下两个方面进行积极探索：
大力发展商业养老保险。现阶段居民养老的主要形式有家庭养老、社会养老和社区养老。社区养老主要是在一些经济发达的地区，因经济基础较好，有能力提供一定的退休金或建有老人居住的敬老院。从**省具体情况来看，社区养老事业因受各种因素的影响，发展非常有限，家庭养老仍是最主要的形式。
从人口结构来看，**省老年人口的比重逐年上升，随着城镇化的发展战略的实施，农村年轻劳动力大量向城市和非农业生产部门流动，加快了农村人口的老龄化；同时，计划生育政策的推行与“四二一”型家庭结构的大量涌现，将更难满足老年人的供养需求。原有的养老保险不能适应发展的需求，购买商业养老险逐渐成为实现家庭成员“老有所靠、老有所养、自主养老”的一种重要理财方式。**省保险公司应抓住机遇，发挥商业保险的网络机构和风险管理优势，为地方政府提供精算技术和资产管理服务，同时在企业年金保险和个人养老保险等领域有所作为，特别是为失地农民和农民工群体提供养老保险服务和相关咨询服务。
大力发展商业健康保险。当前，**商业健康保险迎来了发展的良好时机。随着医疗保障制度改革的进一步深化，国家对商业健康保险的地位和作用也做出了明确的规定，还出台了一系列有利于商业健康保险发展的相关政策。例如：保监会将继续加强与财政部、税务总局的联系，争取减免个人购买健康保险的所得税，进一步鼓励和吸纳更多的居民个人参加商业健康保险，加快健康保险专业化进程；同时，明确商业健康保险地位，准确界定与基本医疗保险的界限，规范市场经营环境。《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中明确提出，要大力推动健康保险发展，支持相关保险机构投资医疗机构；积极探索保险机构参与新型农村合作医疗管理的有效方式，推动新型农村合作医疗的健康发展。因此，**保险业要抓住这个难得的发展机遇，努力发挥自身优势，通过细化市场，研究制定发展战略、确定经营领域与服务种类、设计合理的商业健康保险产品、加快健康保险专业人才的培养来大力发展商业健康保险。
（二）具体措施
开发适销对路的商业人身保险险种，优化险种结构。人身保险发展的生命力，关键在于险种的生命力。保险公司应审时度势，根据居民保险需求的变化与差异，加快开发人身保险新险种的步伐，同时要努力调整优化险种结构，以满足居民的不同需求。建议加强以下方面险种的完善和开发：
完善具有储蓄功能的人身保险。多数居民认为，如果投保寿险而在保险期内未出险，保费便白交了。但如果到期还本，还能返还较高的利息，居民往往较容易接受。当然这需要保险资金投资收益率的支持。
加强对医疗市场的开发。对大多数居民来说，就医看病所需要的开支还是比较高昂的。医疗费用居高不下，居民自然而然会寻求医疗保险作为保障。目前，**省医疗保险开发很不完善，尤其是65岁以上的居民医疗保险，在所有的寿险公司中基本都是空白，可小规模探索或试办。
团体寿险应加强有储蓄性质的终身险开发。目前的团体寿险除团体养老保险外，几乎没有终身保险的险种，而人们往往更关心退休以后的保障问题。
适度提高保险金额，拓宽保险责任范围。随着居民收入水平的不断提高和生活条件的不断改善，以及保险公司经营实力的增强，居民愿意获得的保障水平、保障范围都大为提高和增加，保险公司应顺应形势，适度提高保险金额，如灾害性人身保险的保险金额就应适度增加，同时要拓宽保险责任范围，特别是意外伤害保险和医疗保险的责任范围。
适时调节经营战略，积极稳妥地开发农村地区业务。国家实施的支持农村经济发展的战略，为保险公司的业务拓展提供了良好的契机。保险公司应抓住机遇，积极稳妥地开发农村地区业务，在对原来的乡镇保险办事处（站）和营业所进行改造与更新的基础上，采取新的营销体制，占领农村市场，赢得先机。**省的保险深度和保险密度在全国的排名情况一直在中游徘徊，究其原因，都是因为各大寿险公司均忽视了农村这一块重要领地。在抓牢城市客源的同时，涉足广阔的农村客户，不但是省内寿险保险公司可持续发展的途径，更是人身保险市场完善和发展的必由之路。
加大人身保险的营销网络构建力度，提高业务管理体系方面的创新力度。**省地区的信息分布和传递极不平衡，信息来源渠道有限，保险对于广大普通百姓，尤其是农村居民来说，仍属新鲜事物，这给保险销售和服务带来很多困难，因此推进营销服务网点建设，加强营销人员培训和管理，不断探索、创新适合**省人身保险发展的组织形式，也成为推动人身保险市场发展的重要因素。另外，目前**保险业普遍存在重视开展业务而管理不足的情况，主要表现在客户服务工作不充分，在客户回访和续期收费方面存在的问题比较突出。因此，各家保险公司应健全客户服务体系，提高客户服务水平，尽快建立一套行之有效的续期收费和客户回访制度，并不断提高营销人员的素质。此外，有条件的保险公司应考虑设立专门的农村保险部门，由专人专岗负责，提高工作效率。
参考文献：
社会保险是通过国家立法，并由国家成立的专门机构进行资金筹集、管理和发放，从而为社会成员提供必要的基本保障，是我国社会保障制度的核心组成部分。而商业保险是通过签订保险合同，由保险公司经营管理，企业和个人自愿投保，以盈利为目的的保险形式。
①保障功能的互补性
社会保险，是为社会成员提供必要时的基本生活提供保障，由于受到投保金额、投保对象的限制，这种保险的保障水平非常低。而商业保险的保险范围则包括公民所面对的所有可保风险，并可根据个人情况，满足社会上不同层次的保障需求。因此，社会保险与商业保险是并行不悖的，两者相互配合，取长补短。
②保障范围的互补性
社会保险主要是在社会成员遇到年老、工伤、疾病、生育、残疾、失业、死亡等社会风险时，提供的基本生活保障。而商业保险涉及的险种之多，范围之广，则可以满足人们生活消费各个层次的需要。通过与社会保险的配合既满足了人们基本的、普遍的保障需求，也满足了人们多层次的、特殊的保障要求，从而更好地完善社会保险保障水平。
③保险技术与保险方法的互补性
社会保险需要借鉴商业保险的精算专业技术，商业保险也需要制定一些满足社会需要而绝非利益优先的保险品种，以树立其良好的社会形象。此外，社会保险和商业保险都是保障劳动者的生活稳定，并利用专业技术和保险方法使资金保值增值，从而保护被保险人的利益。因此，商业保险可以融入到社会保险中，承办部分社会保险，让湖湘群众得到更大的经济利益保障。
2国外社会保险的发展模式对我国社会保障制度的启示
就社会保险中的医疗保险来说，构建医疗保障体系，避免因重大疾病医疗支出影响家庭的正常生活，已经成为许多国家公共卫生政策的基本共识。大体上来看，国外的医疗保障模式主要有如下3种：
①商业保险为主，社会保险为辅
这种医疗保障模式主要根据商业保险的运作模式，由雇主和雇员自主筹资资源选择购买商业保险以防范重大疾病风险。商业保险公司根据不同保费水平和保障标准，可以满足不同层次的保险保障需求。同时，当医疗费用自付金额达到一定标准时，个人将不再自付医疗费用，超过部分由商业保险公司承担，从而有效降低了重大疾病医疗支出的财务风险。采用这种模式主要有美国和南非等国家。
②社会保险为主，商业保险为辅
这种模式的医疗保障模式是通过国家立法规定由个人、单位和地方政府共同承担。个人和单位按比例分摊，政府则提供财政补贴和税收优惠，由三者共同筹集资金。这种医疗保障模式带有强制性，并根据参保人的年龄、收入水平划分不同的组别，设置不同的医疗起付线和自付最高限额。参保人的门诊次数和住院次数越多，其医疗起伏线和自负最高限就越低。这种模式的代表国家主要有德国、法国、巴西、阿根廷、墨西哥和韩国。
③国家医疗保险的主导模式
这种模式带有明显的福利色彩，并且主要由国家以征收社会福利税的方式筹集资金，因此，也称之为全民免费医疗保险模式。这些国家的医疗卫生服务机构主要由政府负责筹建，其经济收入也来源于政府预算拨款。这种免费的医疗保险保障制度的国家主要有英国、加拿大、澳大利亚、瑞典等。从发达国家商业保险公司参与社会医疗保险的时间来看，依靠单一的社会保险或商业保险很难达到公平与效率兼具的效果。
3湖湘社会保险与商业保险融合的对策创新
①商业保险应提高专业经营能力
商业保险公司需要树立专业的经营理念，以提高其专业经营能力。根据市场需求，有针对性的开发一些补充养老保险和医疗保险等险种，填补社会保险在这些方面的空白，以丰富社会保障的层次和内容，从而让广大湖湘群众得到更大的经济利益。要引进和培养具备精算技术以及产品开发的专业化人才，提高专业经营能力和服务能力。
②加强合作，降低风险管理成本
通过商业保险和医疗保险的有效融合，以降低风险管理成本，提高保险保障水平。由于商业保险以营利为主要目标，决定了其对风险防范的意识和能力较强。因此，通过商业保险与社会保险的合作，可以有效利用商业保险先进的信息系统和丰富的管理经验，提高社会保险的风险保障水平。
③商业保险应加大保险产品的研发
商业保险公司应该致力于为不同消费者提供不同层次的多元化险种，以弥补社会保险的空缺。由于城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗补偿的比例较低，商业保险公司可以为这类群体量身定做保险产品，如按大病补助等。因此，通过商业保险与社会保险的有效融合，改善当前的保险现状，对湖湘地区经济的稳定发展和福利水平的提高起到重要的促进作用。
4湖湘社会保险与商业保险融合的具体运行模式
截止2013年末，湖南城镇居民人均可支配收入23414元，农村居民人均纯收入8372元。城镇恩格尔系数35.1%，农村38.4%。全湖南保险公司2013年原保险保费收入为508.6亿元，比上年增长9.3%。而赔款和给付支出为192.8亿元，增长35.1%。根据湖南省的省情和实际情况，立足现有的保险资源,并参考“湛江模式”，提出湖湘社会保险与商业保险应建立互动关系。从而提供优势互补的服务，发挥经济补偿功能，弥补社会保险的缺失，满足湖湘消费者多元化的保险需求。
①构建社会养老保险与商业生存保险的互动机制
一是，个人养老金账户赤字导致了资金占用和资金运营问题，商业保险可以利用其自身优势管理法定养老基金，与基金公司一同管理养老保险金。二是，人口老龄化趋势导致支出增加，随着退休队伍的日益壮大和生活水平的逐渐提高，商业养老保险为退休金提供了重要的资金来源。三是，企业年金制度尚不完善，目前，我国部分事业单位尚未建立企业年金制度，因此，商业养老保险制度成为其重要补充。
②构建社会医疗保险与商业健康保险、意外伤害保险的互动机制
公共医疗费用高涨导致看病难，看病贵。药价上涨加上湖湘地区小型卫生机构数量远远不能满足城镇居民的就医需求，导致大医院的就诊人数增多，从而出现看病难、看病贵的现象。因此，需要商业保险开发并推广短期健康险种等，以补偿居民的医疗费用支出。随着物质条件的改善和健康意识的增强，湖湘地区的消费者更加注重日常的健康护理，通过健体强身来预防疾病的发生。因此，商业保险公司提供的长期护理保险等相关险种成为社会基本医疗保险的重要补充。农民工异地医疗报销难，商业保险公司也可以据此推广出适合这一群体的保险品种。
③构建五险互动机制
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